Beslut vid regeringssammanträde den 6 september 2001

Sammanfattning av uppdraget

Omfattande förändringar i det säkerhetspolitiska läget har skett under senare årsom medfört konsekvenser för underrättelsetjänsten.

Regeringen lät därför tillsätta 1996 års underrättelsekommitté som i sitt betänkande 1999 konstaterade att en underrättelsemässig tyngdpunktsförskjutning skett. Kommittén framhöll att nya säkerhetshot uppstått och att ökade satsningar på internationella säkerhetsfrämjande insatser ställer krav på underrättelseinformation.

Någon genomgripande av regeringen initierad översyn av Försvarets radioanstalt har inte skett på länge. En sådan bör därför göras nu mot bakgrund av den säkerhetspolitiska utvecklingen och Underrättelsekommitténs överväganden.

Försvarets radioanstalt är en självständig myndighet under regeringen och genomför såväl militär som civil signalspaning. Dessa förhållanden skall vara utgångspunkt vid granskningen.

En särskild utredare skall

• värdera den övergripande inriktningen av verksamheten vid Försvarets radioanstalt och föreslå vilka uppgifter myndigheten bör ha i framtiden,
• bedöma om rapporterna från Försvarets radioanstalt till Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller dessas kvalitativa behov,
• utreda möjligheterna till samordning mellan Försvarets radioanstalt och andra myndigheter med underrättelseuppgifter när det gäller analysförmåga, utnyttjande av öppna källor etc.,
• utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till Försvarsmakten och göra en bedömning av den framtida utvecklingen av detta,
• värdera nuvarande organisation i stort vid Försvarets radioanstalt och lämna förslag till eventuella förändringar,
• bedöma behovet av investeringar inom det tekniska området de kommande åren, finansieringsform för investeringar samt överväga andra metoder än tekniska för inhämtning av information i vissa fall,
• utreda lämpligheten av en ökad grad av avgiftsfinansiering vid myndigheten liksom formerna för avgiftsfinansieringen.

Den säkerhetspolitiska utvecklingen

Omfattande förändringar i det säkerhetspolitiska läget har skett efter det kalla krigets slut.

Regeringen framhöll sålunda inför det senaste försvarsbeslutet (prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse) att den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen varit gynnsam för Sverige. Enligt regeringen var väpnade angrepp som skulle kunna riktas mot Sverige osannolika och de rent militära förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under ett antal år framåt starkt begränsade. De direkta anspråken i närtid på totalförsvaret var enligt regeringen att främst hävda territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar som kan följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja vårt säkerhetspolitiska engagemang. Regeringen konstaterade att om en situation skulle utveckla sig som innebär att angreppshot utvecklas mot Sverige bör vi få betydande politisk förvarning. Regeringen underströk vikten av det svenska totalförsvarets förmåga att efter hand anpassas till omvärldsutvecklingen.

Regeringen anförde vidare i prop. 1995/96:12 att underrättelsetjänsten skulle lägga särskild vikt vid information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom de politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för Sveriges säkerhet. Underrättelsetjänsten skulle inriktas på att ge underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvarets förmåga.

"Det är inte längre risken att dras in i ett krig mellan två maktblock som står i fokus för Sveriges säkerhet utan risker förknippade med regionala och lokala konflikter, med risker för auktoritära regimer eller sönderfall och bristande samhällelig kontroll i vissa länder. Aktörer som kan tänkas agera mot Sverige och hota vår säkerhet är inte i första hand stormakter med överväldigande militära resurser utan snarare stater eller organisationer och grupper, kanske geografiskt långt från Sverige, som med hot och påtryckningar, våld och skadegörelse kan tänkas vilja påverka oss. Utsatta blir då våra svaga punkter t.ex. vårt beroende av en fungerande infrastruktur eller ovilja att acceptera förluster. I den säkerhetspolitiska kontrollstationen våren 1999 gavs följande exempel på den typ av hotsituationer som ligger inom ett vidare spektrum och ter sig som tänkbara och mest troliga under de närmaste tio åren:

• Väpnat angrepp, med annat syfte än ockupation och av begränsad omfattning, som kan sättas in med kort förvarning. Det skulle t.ex. kunna röra sig om fjärrstridskrafter (flyg, kryssningsmissiler, ballistiska missiler) som kan utgå direkt från sin fredsgruppering.
• Angrepp av förtäckt typ, dvs. angriparen, som kan vara såväl en stat som en organisation, är svår att identifiera, och där nya typer av påverkansmedel såsom angrepp mot informationssystem utnyttjas.
• Aktörer, som inte är stater, som utnyttjar avancerade vapen inkluderande icke-konventionella vapen.
• Svåra påfrestningar på samhället i fred, där tidsförhållandena är knappa och totalförsvarsresurser behöver utnyttjas.

Det senaste årets internationella utveckling ger inte anledning att ändra kontrollstationens bedömning av hotens karaktär. Trots de jämfört med det kalla kriget mer begränsade hoten måste vi dock fortsätta våra säkerhetspolitiska ansträngningar. Dessa måste nu i högre grad utgå från en vidgad säkerhetssyn. Det är avgörande för Sveriges säkerhet att det breda internationella säkerhetssamarbetet fortsätter att utvecklas. Ett svenskt bidrag till detta samarbete har därför hög prioritet. Samtidigt måste vi kunna hantera de hot och risker som kan riktas mot landet även i dagens situation och ha förmåga att anpassa våra resurser till de förändringar som kan ske i omvärlden i framtiden. Det kräver en helhetssyn på hela skalan av civila och militära insatser från konfliktförebyggande via krishantering till försvar mot väpnat angrepp och en gemensam syn på våra insatser för säkerhet nationellt och internationellt."

Ett nytt totalförsvarsbeslut för 2002 - 2004 kommer att fattas under hösten 2001 varvid en förnyad prövning av det säkerhetspolitiska läget kommer att ske.

Regeringen beslutade i slutet av år 1996 om direktiv till en utredning om underrättelsetjänsten. Kommittén som antog namnet 1996 års underrättelsekommitté lämnade i mars 1999 betänkandet Underrättelsetjänsten - en översyn (SOU 1999:37).

Underrättelsekommittén konstaterade att även om risken för storkrig eller krig mellan stater framstår som avlägsen har inte konflikter försvunnit ens från vårt närområde. Nya säkerhetshot har uppstått, vilka måste beaktas. De ökade satsningarna på internationella fredsfrämjande insatser ställer också krav på underrättelseinformation.

Underrättelsemässigt sker enligt Underrättelsekommittén en tyngdpunktsförskjutning

• från traditionell militär förvarning om väpnade angrepp i form av invasion,
• från heltäckande operativ och taktisk militär förvarning
• mot strategiska underrättelser,
• mot icke-militära underrättelser,
• mot mer selektiv uppföljning av militär verksamhet i närområdet,
• mot förändrade inhämtningsmetoder,
• mot en bredare och mer långsiktig säkerhetspolitisk analys.

En utgångspunkt är emellertid enligt Underrättelsekommittén att underrättelsetjänsten även fortsättningsvis skall fullgöra uppgifter inom ramen för den grundberedskap som Försvarsmakten skall upprätthålla för försvar mot väpnat angrepp och för att hävda svensk territoriell integritet.

Kommittén ansåg inte att det fanns anledning att vidta organisationsändringar av underrättelsetjänstens (Försvarets radioanstalt och Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst) grundorganisation och ställning.

En samordnande funktion har på Underrättelsekommitténs förslag inrättats i Regeringskansliet för kontinuerlig inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten genom etablerandet av en styrgrupp för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor. Styrgruppen har en departementsöverskridande sammansättning av representanter på statssekreterarnivå samt cheferna för myndigheter inom underrättelseverksamheten, inklusive chefen för Försvarets radioanstalt. Styrgruppen stöds löpande av Regeringskansliets samordningssekretariat för säkerhetspolitiska underrättelsefrågor.

Enligt Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Försvarsdepartementet har samordningssekretariatet till uppgift att löpande följa underrättelseverksamheten, att bedöma underrättelseunderlaget samt att bidra till en sammanvägd syn på hot mot landets yttre säkerhet och intressen. Sekretariatet skall verka för att ett regelbundet samråd äger rum mellan underrättelsetjänsterna och Regeringskansliet och att en adekvat delgivning av material sker. Sekretariatet medverkar till den kontinuerliga inriktningen av försvarsunderrättelseverksamheten och därtill knutna myndigheter.

Under våren 2000 fattade riksdagen beslut om lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet efter förslag av regeringen (prop. 1999/2000:25, bet. 1999/2000FöU3, rskr. 1999/2000: 158).

Lagen innehåller bestämmelser om uppgifter och arbetsformer i försvarsunderrättelseverksamheten. Där anges att verksamheten skall bedrivas bl.a. för att kartlägga yttre militära hot mot landet samt att verksamheten inte får avse uppgifter som enligt lagar och andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete. I lagen anges att verksamheten skall bedrivas av Försvarsmakten och de andra myndigheter som regeringen bestämmer. I lagen finns också bestämmelser om utlandssamarbete i underrättelsefrågor. Det anges vidare i lagen att det skall finnas en särskild nämnd under regeringen som skall ha insyn i underrättelseverksamheten.

Lagen trädde i kraft den 1 juli 2000.

Regeringen fattade under våren 2000 beslut om förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet.

I förordningen anges att förvarsunderrättelseverksamhet skall bedrivas förutom av Försvarsmakten även av Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt (numera Totalförsvarets forskningsinstitut).

I förordningen finns bestämmelser om underrättelsetjänstens skyldighet att informera Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) och Försvarets underrättelsenämnd i olika avseenden.

Verksamheten vid Försvarets radioanstalt styrs av statsmakterna förutom i lagen och förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet också i förordningen (1994:714) med instruktion för Försvarets radioanstalt och i det årliga regleringsbrevet för myndigheten.

Försvarets radioanstalt är enligt sin förordning en central förvaltningsmyndighet med uppgift att bedriva signalspaning. Verksamheten bedrivs enligt den inriktning som regeringen, Försvarsmakten, polisen m.fl. ger. Försvarets radioanstalt skall särskilt

• följa förändringen av signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet,
• fortlöpande utveckla den teknik och metodik som behövs för att bedriva verksamheten,
• utföra matematiska bedömningar av kryptosystem för totalförsvaret.

Enligt det senaste regleringsbrevet skall Försvarets radioanstalt bidra till att ge förvarning om förhållandena i vår omvärld som kan påverka vårt land i politiskt, säkerhetspolitiskt eller militärt avseende. Försvarets radioanstalt skall även kontinuerligt bidra med underrättelser till stöd för svenskt utrikespolitiskt agerande. Försvarets radioanstalt skall vidare lämna stöd vid fredsfrämjande internationella operationer.

I regleringsbrevet anges i en särskild bilaga riktlinjer för försvarsunderrättelseverksamheten. Verksamheten skall bedrivas i enlighet med statsmakternas utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska intentioner. Verksamheten får styras endast av våra egna behov och prioriteringar. Härvid skall dock även hänsyn tas till den ökade vikt som statsmakterna fäster vid det internationella säkerhetssamarbetet i form av stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt fredsfrämjande och humanitära insatser. Hänsyn skall även tas till de särskilda krav på underrättelseverksamheten som detta ställer.

Försvarsunderrättelseverksamheten får uteslutande avse underrättelser av betydelse för rikets yttre säkerhet och för det internationella säkerhetssamarbetet i form av svenskt stöd till och deltagande i säkerhetsfrämjande samarbete samt i fredsfrämjande och humanitära insatser. Den får inte avse uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete.

Försvarsunderrättelseverksamheten skall tjäna endast vårt lands säkerhetspolitiska intressen och får därmed inte bedrivas på uppdrag av någon annan stat eller låta andra staters intressen gå före våra egna.

Försvarsunderrättelseverksamhetens utbyte av information med utländska underrättelse- och säkerhetstjänster får ske endast under förutsättning att syftet är att tjäna statsledningen och det svenska totalförsvaret samt att lämnade uppgifter inte är till skada för svenska intressen.

Enligt förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten skall Försvarsmakten leda den verksamhet som anges i 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet.

Försvarets radioanstalt har 1999 genomfört en genomgripande förändring av sin tidigare organisation. Genom omorganisationen samordnas militär och icke-militär signalspaning på ett effektivare sätt och möjliggörs en bättre beredskap för att följa upp nya hot och risker.

Mot bakgrund av att någon genomgripande av regeringen initierad översyn inte har skett av Försvarets radioanstalt på länge samt de omfattande säkerhetspolitiska förändringarna under senare år skall en särskild utredare nu granska verksamheten vid Försvarets radioanstalt.

En utgångspunkt för utredaren skall vara att Försvarets radioanstalt även i fortsättningen skall vara en självständig myndighet under regeringen med uppgift att genomföra såväl militär som civil signalspaning.

Utredaren skall granska i vilken mån verksamheten vid Försvarets radioanstalt följt den tyngdpunktsförskjutning som skett av underrättelseverksamheten mot nya säkerhetshot och mot ökade satsningar på det internationella säkerhetssamarbetet. I sammanhanget bör en värdering av signalspaningens betydelse inom olika områden (militärt, polisiärt etc.) värderas och en avvägning mellan områdena göras. Utredaren skall på grundval av bedömningen föreslå vilka uppgifter Försvarets radioanstalt bör ha i framtiden.

Utredaren skall vidare bedöma om Försvarets radioanstalts rapporter till Regeringskansliet och andra myndigheter uppfyller dessas kvalitativa behov.

Utredaren skall utreda möjligheten och lämpligheten att öka samordningen mellan Försvarets radioanstalt och myndigheter med underrättelseuppgifter inom olika områden när det gäller analysförmåga, utnyttjande av öppna källor etc.

Utredaren skall utvärdera Försvarets radioanstalts stöd till Försvarsmakten vid internationella fredsfrämjande operationer, utveckling av ledningsförband samt utveckling av varnar och motverkanssystem. Utredaren skall göra en bedömning av den framtida utvecklingen inom dessa områden.

Utredaren skall med utgångspunkt från sina överväganden utvärdera nuvarande organisation i stort vid Försvarets radioanstalt samt lämna förslag till eventuella förändringar av denna.

Den tekniska utvecklingen inom signalspaningsområdet går för närvarande väldigt snabbt. Försvarets radioanstalt har i budgetunderlaget för 2002 begärt tilläggsanslag för vissa investeringar inom teknikområdet. Utredaren skall noggrant analysera den tekniska utvecklingens påverkan på verksamheten vid Förvarets radioanstalt och bedöma det framtida behovet av investeringar samt på vilket sätt myndighetens verksamhet eventuellt kan förändras och rationaliseras för att åstadkomma ytterligare utrymme för nyinvesteringar. Lämpligheten och konsekvenserna av att övergå till ett annat finansieringssystem för investeringarna skall granskas. Utredaren skall överväga om andra metoder i vissa fall kan utnyttjas för att erhålla sådan information som avses inhämtas med tekniska system.

Försvarets radioanstalt är i dag i huvudsak anslagsfinansierad. Lämpligheten av att öka graden av avgiftsfinansiering skall utredas liksom formerna för avgiftsfinansieringen.

Utredaren skall som underlag för sitt arbete inhämta relevant information om signalspaningsorganisationer i omvärlden.

Utredaren skall också lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.

Utredaren skall under arbetets gång samråda med Försvarets underrättelsenämnd.

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 30 oktober 2002.

(Försvarsdepartementet)