Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda vissa frågor rörande det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet samt vid behov föreslå förändringar. De grundläggande principerna för statsbidrags- och utjämningssystemet skall dock ligga fast. Kommittén skall

• analysera om målen för utjämningssystemet uppnås i den del som avser utjämning för strukturella kostnadsskillnader och vid behov föreslå förändringar,
• analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla vård,omsorg och utbildning,
• undersöka möjligheterna till förenklingar av statsbidrags- och utjämningssystemet, samt
• lämna förslag till hur intäktsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av ändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet efter 2004 skall hanteras.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 oktober 2003.

Bakgrund

Ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem 1996

Den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting (prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116).

Huvudsyftet med utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sina verksamheter. Systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och införanderegler. Inkomstutjämningen skall utjämna för skillnader i skattekraft. Kostnadsutjämningen skall utjämna för strukturella kostnadsskillnader, men däremot inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader. Införandereglerna innebär bl.a. att inkomstminskningar till följd av tidigare regeländringar begränsas för berörda kommuner och landsting t.o.m. 2004 genom fasta och rörliga införandetillägg.

Vid sidan av utjämningssystemet finns ett generellt statsbidrag som till största delen betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare till kommuner respektive landsting.

Från och med andra halvåret 1997 betalas en del av det generella statsbidraget till kommunerna ut efter antalet skolungdomar och äldre (prop. 1999/2000:100, bet. 1999/2000:FiU20, rskr. 1999/2000:261). Den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget avsågs upphöra efter utgången av 2000, men har förlängts till utgången av 2001. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för 2002 att den åldersrelaterade delen skall finnas kvar till utgången av 2004.

Förändringar i systemet 2000

För att följa upp och utvärdera utjämningssystemet tillkallades en parlamentarisk kommitté (Kommunala utjämningsutredningen) i augusti 1995. Kommitténs förslag i betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) låg till grund för propositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89, bet. 1998/99:FiU25, rskr. 1998/99:253). Ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2000.

De största förändringarna gjordes i modellerna för hälso- och sjukvård respektive individ- och familjeomsorg i kostnadsutjämningen. En ny delmodell i kostnadsutjämningen infördes, avseende barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Nya införanderegler infördes för åren 2000-2004. Ett fortsatt uppföljnings- och utvecklingsarbete aviserades i propositionen.

Förändringar i systemet 2001

Regeringen beslutade i juni 1999 att tillkalla en särskild delegation (Utjämningsdelegationen) med uppgift att göra en uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träffsäkerheten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen (dir. 1999:57). Delegationen skulle vidare utreda alternativa utformningar av inkomstutjämningen, med bibehållen långtgående utjämning men utan negativa marginaleffekter, samt lämna förslag till förändringar som förbättrar systemets förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting.

Delegationen lämnade i februari 2000 en delrapport till regeringen, bland annat med förslag till förändringar i inkomstutjämningen i syfte att från och med 2001 eliminera negativa marginaleffekter. Förslagen har genomförts i enlighet med delegationens betänkande (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU9, rskr. 2000/01:26).

Omställningsbidrag till landsting

Utjämningsdelegationen föreslog i delrapporten även att ett särskilt omställningsbidrag skall ges ut åren 2001 och 2002 till landsting med kraftig befolkningsminskning, vid sidan av utjämningssystemet. De landsting som under en femårsperiod haft en befolkningsminskning på över 2 procent får ett bidrag på 60 kronor per invånare för varje procent som antalet invånare minskat utöver 2 procent (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU9, rskr. 2000/01:26).

Fortsatt utredningsarbete och förändringar 2002

Utjämningsdelegationens slutbetänkande Rättvis kommunal utjämning (SOU 2000:127) lämnades till regeringen i januari 2001. Betänkandet har remissbehandlats. I betänkandet lämnas bland annat förslag till vissa modifieringar och uppdateringar av delar av kostnadsutjämningen för kommuner (befolkningsminskning) respektive landsting (hälso- och sjukvård) inför 2002. Förslagen föranleder ändringar i förordningen (1995:1645) om utjämningsbidrag och utjämningsavgift för kommuner och landsting. Regeringen avser att besluta om dessa ändringar hösten 2001.

En expertgrupp (Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning) tillkallades samtidigt med Utjämningsdelegationen. Expertgruppens uppgift var att undersöka möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting och att göra systemet mer stabilt. Expertgruppen lämnade i december 2000 till regeringen betänkandet Förenklad kommunal utjämning (SOU 2000:120). Betänkandet har behandlats vid ett remissmöte i juni 2001.

Expertgruppen har lämnat förslag som rör såväl kostnadsutjämningen som inkomstutjämningen och införandereglerna. Beträffande kostnadsutjämningen föreslås att redovisningen förenklas genom att utfallet redovisas efter tre faktorer - en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor. Beräkningsmodeller som bedömts vara av regionalpolitisk karaktär föreslås lyftas ut från kostnadsutjämningen och ersättas av ett regionalpolitiskt statsbidrag till berörda kommuner och landsting.

Behov av fortsatt utredningsarbete

Det finns ett behov av att kontinuerligt följa upp och utvärdera utjämningssystemet, bland annat mot bakgrund av senare tids ändringar i systemet. Samtidigt påverkas förutsättningarna för de kommunala verksamheterna av förändringar i omvärlden. Såväl Utjämningsdelegationen som Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning pekar på behovet av att vissa delar av det kommunala utjämningssystemet utreds vidare.

Kraven på en utjämning med hög precision har medfört att systemet blivit omfattande och komplext. Det finns därför ett behov av att se över möjligheterna att göra systemet enklare men med bibehållen hög precision.

Den kraftiga befolkningsminskningen i vissa kommuner och landsting påverkar möjligheterna att upprätthålla en verksamhet som är likvärdig med den som bedrivs i andra kommuner och landsting. Det behöver göras en bred analys av konsekvenserna av denna befolkningsminskning och av vad som krävs för att en likvärdig kvalitet och servicenivå skall kunna upprätthållas. Även de ekonomiska konsekvenserna av kraftig befolkningsökning kan behöva analyseras och bli föremål för överväganden.

De nuvarande införandereglerna omfattar dels rörliga införandetillägg respektive avdrag, dels fasta införandetillägg. De rörliga tilläggen respektive avdragen trappas successivt ned för att upphöra efter 2004. De fasta införandetilläggen är oförändrade fram till och med 2004. Om inga nya beslut fattas bortfaller även de fasta tilläggen 2005 vilket skulle innebära stora intäktsbortfall för vissa kommuner och landsting, som mest med ca 4 600 kronor per invånare.

Den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget till kommunerna kommer, med nuvarande regler, att upphöra vid utgången av 2001 och i stället utbetalas i form av ett enhetligt belopp per invånare. Regeringen föreslår dock i budgetpropositionen för 2002 att den åldersrelaterade delen av det generella statsbidraget förlängs till utgången av 2004. Det åldersrelaterade bidraget innebär att en viss omfördelning sker vid sidan av utjämningssystemet och att det därför finns risk för över- och underkompensation.

Det kan även förekomma omfördelningseffekter i andra system vilket gör att det är svårt att överblicka de sammanlagda effekterna för enskilda kommuner och landsting.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att främst se över om målen för kostnadsutjämningen uppnås, samt att vid behov föreslå förändringar.

De grundläggande principerna som det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet bygger på skall ligga fast. Kommuner och landsting skall ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom en långtgående utjämning för strukturella kostnadsskillnader och för skillnader i skattekraft. Utjämning skall dock inte ske för skillnader i ambitionsnivå, effektivitet eller avgiftsnivå.

Kommittén skall belysa de samlade effekterna för enskilda kommuner och landsting av utjämningssystemet och andra betalningsströmmar mellan staten och kommunsektorn (specialdestinerade statsbidrag m.m.). Kommittén skall i detta sammanhang även beakta det åldersrelaterade bidraget och risken för över- och underkompensation.

Kommittén skall analysera vilka verksamheter/kostnadsslag och kostnadsdata som bör ingå i kostnadsutjämningen. Samtidigt skall stabiliteten i utjämningssystemets olika delmodeller analyseras när det gäller förändringarna mellan åren.

Kommittén skall undersöka möjligheterna till förenklingar i systemet, dels i beräkningsmetoderna, dels i sättet att redovisa resultatet av beräkningarna. Kommittén skall i detta sammanhang även utvärdera om avvägningen mellan enkelhet och precision är konsekvent och ändamålsenlig i de olika delmodellerna.

Kommittén skall analysera och lämna förslag till hur kommuner och landsting med kraftig befolkningsminskning kan ges likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla vård, omsorg och utbildning.

Kommittén bör också lämna förslag om hanteringen av de eftersläpningseffekter som uppstår i vissa kommuner med kraftig befolkningsökning.

Kommittén är i övrigt oförhindrad att göra andra analyser och lämna andra förslag rörande statsbidrags- och utjämningssystemet som anses vara motiverade.

Kommittén skall lämna förslag till hur intäktsförändringar för enskilda kommuner och landsting till följd av ändringar i statsbidrags- och utjämningssystemet efter 2004 skall hanteras.

I de förslag och analyser som kommittén lämnar skall samhällsekonomiska aspekter belysas.

Förslag som läggs skall vara statsfinansiellt neutrala.

Redovisning av uppdraget

Kommittén skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 1 oktober 2003.

(Finansdepartementet)