Kostnadsutjämning för kommuner och landsting en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet : betänkande

Till statsrådet och chefen för

inrikesdepartementet

Regeringen bemyndigade den 17 augusti 1995 chefen för finansdepartementet att tillkalla en kommitté dir 1995:118 med uppgift att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det systern för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting

som avsågs träda i kraft den 1 januari 1996. Kommittén har antagit namnet

Kommunala utjämningsutredningen Fi 1995: 16.

Kommittén fick den 13 februari 1997 tilläggsdirektiv dir 1997:32 att utreda dels behov och utformning kostnadsutjämning för LSS-

av en verksamhet, dels huruvida felaktigheter i beräkningarna i utjänmingssystemet skall korrigeras i efterhand och i så fall på vilket sätt.

Som ordförande förordnades fr.o.m. den 1 oktober 1995 landshövdingen Lars Eric Ericsson. Som ledamöter förordnades fr.o.m. den 24 oktober 1995 f.d. kommunalrådet Marita Aronson, dåvarande riksdagsledamoten Kjell Ericsson, nuvarande riksdagsledamoten Ulla-Britt Hagström, oppositionsrådet Tommy Hamberg, kommunalrådet Kjell Höglin, stadssekreteraren Carl-Johan Korsås, landstingsrådet Elaine Kristensson, kommunalrådet Erik Langby, landstingsrådet Ingrid Lennerwald, riksdagsledamoten Kjell Nordström, dåvarande riksdagsledamoten Roy Ottosson samt kommunalrådet Kerstin Wallin.

Som sakkunniga förordnades fr.o.m. den 1 november 1995 chefsekonomen Sven Hegelund, sektionschefen Clas Olsson och departe-

mentsrådet Agneta Rönn-Diczfalusy.

Som experter förordnades fr.o.m den 1 november 1995 departementssekreteraren Magdalena Brasch t.o.m. 1997, departements-

aug. sekreteraren Kjell Ellström t.o.m. 1996, avdelningsdirektören

nov. Carl-Gunnar Hanaeus, ekonomen Niclas Johansson t.o.m. dec. 1997, departementssekreteraren Catarina Molin t.o.m. 1996, ekonomen

nov. Nils Mårtensson samt departementssekreteraren Lars Nilsson t.o.m. dec. 1997.

Som experter har senare förordnats ekonomen Hennan Crespin fr.o.m. dec. 1997, kammarrättsassessom Karin Dahlin fr.o.m.

mars 1997, departementssekreteraren Eva Hjortendal-Hellman fr.o.m. dec. 1997, departementssekreteraren Fredrik Holmström fr.o.m.

nov. 1996, departementssekreteraren Henrik Tiselius fr.o.m. okt. 1997 samt departementssekreteraren Stojan Zavisic fr.o.m. okt. 1997.

samhällsgeografen Åke Boalt fr.0.m. jan

I sekretariatet har ingått 1997, ekonomen Pontus Johansson fr.o.m jan 1996 samt ekonomen Lennart Tingvall, huvudsekreterare fr.0.m. nov. 1995

Kommittén överlämnade i juni 1997 delbetänkandet Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting SOU 1997:93.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting översyn av statsbidrags- och

- en utjämningssystemet SOU 1998: 151

Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ledamöterna Marita Aronson, Kjell Ericsson, Ulla Britt Hagström, Erik Langby samt Roy Ottoson.

Särskilda yttranden har avgivits ledamöterna Kjell Höglin, Carl

av Johan Korsås, Elaine Kristensson, Ingrid Lennerwald, Kjell Nordström och Kerstin Wallin samt Tommy Hamberg.

Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i december 1998

Lars Eric Ericsson

Marita Aronson Kjell Ericsson Ulla-Britt Hagström

Tommy Hamberg Kjell Höglin Carl-Johan Korsås

Elaine Kristensson Erik Langby Ingrid Lennerwald

Kjell Nordström Roy Ottosson Kerstin Wallin

/Lennart Tingvall

Åke Boalt

Pontus Johansson

SOU 1998: 151 Innehåll 3

Innehållsförteckning

Sammanfattning 7

1 Lagtext 13

1.1 Förslag till lag om ändring i lagen 1995:1515

om

utjämningsbidrag till kommuner och landsting 13 I 1.2 Förslag

till lag om ändring i lagen 1995:1516 om

utjämningsavgift för kommuner och landsting 14 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen 1995:1517 införande

om av lagen 1995:1514 om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen 1995:1515

om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen 1995:1516 om utjämningsavgift för kommuner och

landsting 15 2 Utredningens uppdrag 21

2.1 Inledning 21 2.2 Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem 21 2.3 Direktiven 29 2.4 Tilläggsdirektiv 29 3 Uppläggning av utredningsarbetet 31

3.1 Allmänt 31 3.2 Dataunderlag 32 4 Principiella utgångspunkter för utredningens på bidrags- och

syn utjämningssystemet 41

4.1 Kostnadsutjämningen 42 4.2 Inkomstutjämningen 44 4.3 Generellt statsbidrag 45

5 Utjämningssystemets utveckling och förändring under de första åren 47

4 Innehåll SOU 1998: 151

6 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt

av förslag till förändringar 51

6.1 Nuvarande kostnadsutjämning 51 6.2 Barnomsorg 54 6.3 Individ- och familjeomsorg 61

6.4¶Äldreomsorg 69

6.5 Grundskolan 76 6.6 Gymnasieskolan 83 6.7 Befolkningsminskning 89 6.8 Näringsliv och sysselsättning 97 6.9 Gator och vägar 103 6.10 Vatten och avlopp 105 6.11 Administration, och räddning i glesbygd 107

resor 6.12 Uppvärmningskostnader 109 6.13 Byggkostnader 111 6.14 Befolkningsunderlag 114 6.15 Kallortstillägg 117 6.16 Kollektivtrafik 122 6.17 Hälso- och sjukvård 126 6.18 Högskoleutbildning 140 6.19 Kommunernas LSS-verksamhet 143 6.20 Psykiatrirefonnen 150

7 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas i kostnadsutjämningen 153

7.1 Bebyggelsestruktur och geografiskt läge 153 7.2 Flyktingar och invandrare i utjämningssystemet 157 7.3 Utbudsnivå och kostnader 161

8 Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering 167

av

8.1 Marginaleffekter och incitament i kostnadsutjämningen 167 8.2 Förändringar i kostnadsutjämningen till följd av den årliga

av 10.1 Jämförelser mellan utfallet av föreslagna förändringar och

nuvarande kostnadsutjämning 185

Innehåll 5

10.2 Jämförelse mellan utfallet föreslagna förändringar och

av

nuvarande intäkter l9l 10.3 Jämförelse mellan utfallet föreslagna förändringar och

av

redovisade kostnader 195 10.4 Regionalpolitiska effekter 199 10.5 Jämställdhetspolitiska konsekvenser 201 11 Införandet av de föreslagna förändringarna 205

1 1.1 Nuvarande införanderegler 205 11.2 Förslag till införanderegler 207 11.3 Kostnaderna för de föreslagna införandereglema 210 12 Systemets fortlevnad över tiden 213

12.1 Inledning 213 12.2 Förslag till löpande förändringar i utjämningssystemet till

följd av omvärldsförändringar 214 Reservationer och särskilda yttranden 221

Bilaga 1 Kommittédirektiv 255

Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 263

Bilaga 3 Tabellbilaga 267

Bilaga 4 10 i separat bok

-

Sammanfattning 7

Sammanfattning

Utredningen har haft i uppdrag att följa upp och utvärdera samt länma

förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för

kommuner respektive landsting som trädde i kraft den 1 januari 1996.

Utredningens uppdrag har i första hand gällt systemet för kostnadsutjämning.

Principiella utgångspunkter

Nuvarande bidrags- och utjämningssystem utgår från målen att skapa l likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att

kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstför- E hållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Det sker

genom en i långtgående utjämning skatteinkomster och att beakta struk-

av genom i turella merkostnader. i Utredningen har i sitt arbete utgått från målen likvärdiga eko-

om

nomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting och att detta

ställer krav på en långtgående utjämning av skatteinkomster och av

strukturella kostnadsskillnader. Utredningen har också utgått ifrån att , i den utjämningsteknik tillämpas i nuvarande utjämningssystem,

som

den s.k. standardkostnadsmetoden, ska gälla även fortsättningsvis. Ut-

i

5 redningen har vidare utgått från de nu gällande förutsättningarna att

kostnadsutjämningen inte ska kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Vidare ska kostnadsutjämningen baseras mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kostnadsskillnader.

Uppläggning av utredningsarbetet

Hur utredningsarbetet lagts upp beskrivs i avsnitt Metoden för att

beräkna kostnadsutjämningen är den s.k. standardkostnadsmetoden, som innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräknas var för sig med hjälp av en särskild delmodell. Varje delmo-

dell baseras, för respektive verksamhet, sådana faktorer som ska

8 Sammanfattning SOU 1998: 151

beakta behovs- och strukturella kostnadsskillnader. Uppbyggnaden av nuvarande kostnadsutjämning, i ett flertal delmodeller, har varit en viktig utgångspunkt för uppläggningen av utredningsarbetet. En betydande del av utredningens arbete har inriktats på att följa upp kostnadsutjämningen verksamhetsvis för att bedöma i vilken utsträckning de nuvarande utjämningsmodellema ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till de strukturella förhållanden ska ligga till grund för utjämning-

som en.

Redan det inledande uppföljningsarbetet pekade att de nuvarande utjämningsmodellema för vissa verksamheter kunde ha vissa brister till följd av dels samhällsutvecklingen, dels förändringar i verksamheterna eller i kostnaderna. För dessa påbörjades relativt tidigt ett parallellt arbete med att uppdatera de nuvarande modellerna men också att pröva om utjämningsmodeller med alternativa faktorer eller med en annan konstruktion bättre svarade mot målen för kostnadsutjämningen. För de i direktiven prioriterade verksamheterna barnomsorg, individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård och kollektivtrafik har en lösning med en uppdatering ställts mot alternativa modeller baserade helt eller delvis nya faktorer.

Resultat av uppföljningen och förslag till förändringar

Resultatet av utredningens uppföljning av samtliga delar av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting samt eventuella förslag till förändringar redovisas i avsnitt

De största förändringarna som utredningen föreslår gäller verksamheterna individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård samt kollektivtrafik.

Vad gäller hälso- och sjukvården föreslås att nuvarande modell

ersätts med en helt ny modellkonstruktion som baseras vårdkostnad för dels personer i vårdtunga grupper dels för övriga befolkningen uppdelade efter kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst och boendeform. Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur beräknas för sjukhusvård, primärvård, ambulansverksamhet och sjukresor efter bosättningsmönster och befolkningsunderlag.

För individ- och familjeomsorg ersätts nuvarande modell och standardkostnadema föreslås istället beräknas utifrån ensamstående kvinnor med bam, utrikes födda flyktingar och nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU, arbetslösa utan ersättning, andelen män med låg inkomst samt ett täthetsmått.

För kollektivtrafik föreslås att utjämningen baseras på variablerna gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur samtidigt som en anpassning av modellen görs till ändrad länsindelning. Principema för fördelningen

Sammanfattning 9

mellan kommuner och landsting inom länen och mellan kommuner bibehålls dock oförändrad.

Utredningen föreslår att byggkostnader utgår kostnadsutjämning-

ur en och att nivån på kallortstillägget reduceras med 2 procentenheter.

Vad gäller barnomsorgen föreslås att modellen bibehålls oförändrad utom vad gäller att genomslaget av variablema täthet och skattekraft begränsas och att kostnadsviktema för olika omsorgsfonner och ålderskategorier justeras efter aktuellare kostnadsunderlag.

I samtliga utjämningsmodeller, där befolkningens geografiska fördelning beaktas i kostnadsutjämningen, föreslås att nuvarande fågelvägsavstånd ersättas med faktiskt vägavstånd, samtidigt som ett aktuellare befolkningsunderlag används.

Utjämningsmodellema för grundskolan och för svagt befolkningsunderlag aktualiseras enbart vad gäller bebyggelsestrukturen.

För äldreomsorgen föreslås dessutom att modellen kompletteras med de äldres etnicitet. För att möjliggöra en årlig uppdatering byts variabeln sam-/ensamboende ut mot civilstånd. Vidare uppdateras de äldres yrkesbakgrund utifrån ett aktuellt befolkningsregister.

För gymnasieskolan föreslås att inackorderingstillägget i nuvarande modell ersätts med en faktor som beaktar bebyggelsestrukturen.

Beträffande modellen för befolkningsminskning föreslås en komplettering så att kommuner där både befolkningen totalt och antalet grundskolebam minskat erhåller en ytterligare ersättning utöver den i nuvarande modell.

Underlaget för utjämningen för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder breddas och baseras antalet personer i samtliga konjunkturberoende åtgärder under den senaste femårsperioden. Gränsen för att erhålla ersättning höjs.

Utjämningen för högskoleutbildning bibehålls oförändrad, men anpassas till att huvuddelen av landstingen överenskommit med statliga universitet och högskolor att bedriva utbildningen.

Vad gäller de nuvarande utjämningsmodellerna för gator och vägar, vatten och avlopp, administration och räddningstjänst samt uppvärmningskostnader föreslås inga förändringar.

Vad beträffar LSS-verksamet går en utjämning för närvarande inte att åstadkomma utan att denna måste baseras på påverkbara faktorer. En utjämning för LSS-verksamhet bör därför inte ske inom ramen för utjämningssystemet. Utredningen anser emellertid att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader och i antalet personer med LSS-insatser är så stora att någon form av utjämning behövs. Utredningen anser att utjämningen bör ske genom särskilda statsbidrag.

10 Sammanfattning

Inkomstutjämningen

Utredningens principiella synpunkter på inkomstutjänmingen rör främst de i vissa fall negativa marginaleffekter som kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjärnning. I avsnitt 9 behandlas de negativa marginaleffektemas omfattning samt de alternativ som finns för att begränsa eller helt eliminera dessa effekter. Utredningen anser att de olika lösningar står till buds står i konflikt med dels målet om en långt-

som gående utjämning dels målet om att den enskilda kommunen inte ska kunna påverka bidragets och avgiftens storlek. Utredningen har inte hittat några nya lösningar utöver de redan kända och nöjer sig med att redovisa problemets omfattning och konstatera att denna brist i systemet tills vidare kvarstår.

Utfallet av utredningens förslag till kostnadsutjämning

Utfallet av förslaget till förändringar i kostnadsutjämningen beskrivs i avsnitt 10 samt i tabellbilaga. De högsta bidragen i kostnadsutjämningen utgår enligt förslaget till glesbygdskommuner och storstäder. De högsta bidragen får kommunerna i de tre nordligaste länen, Gotlands kommun samt kommunerna i Stockholms och Dalarnas län. För kom-

uppstår det bidragsminskningar jämfört med nuvarande sysmunerna tem framför allt i Stockholms men även i Norrbottens län. Övriga län får i genomsnitt ökade bidrag, men utfallet varierar för enskilda kom-

De största bidragsökningarna i kostnadsutjänmingen får landsmuner. bygds- och glesbygdskommuner. Storstäder och förorter får bidragsminskningar.

För landstingen utgår de högsta bidragen i kostnadsutjänmingen enligt förslaget till landstingen i Norrland, till landstingen i Värmlands, Örebro och Stockholms län samt till Gotlands kommun. Samtliga landsting i Götaland får ökade bidrag. De största bidragsminskningarna jämfört med nuvarande system får landstingen i Stockholms län och i de tre nordligaste länen.

Hur intäkterna förändras för enskilda kommuner och landsting beror i stor utsträckning på den sammantagna effekten av nuvarande införandregler, utredningens förslag till förändringar i kostnadsutjämningen samt utredningens förslag till införanderegler.

Sammanfattning 11

Införandet av de föreslagna förändringarna

För att undvika drastiska förändringar av bidragen till enskilda kom-

och landsting föreslår utredningen i avsnitt ll att förändringarna muner införs successivt under en fyraårsperiod till år 2003. De förändringar utredningen föreslår ska enligt direktiven införas från år 2000. Enligt direktiven är utredningen oförhindrad att föreslå sådana förändringar i de gällande införandereglema med anledning av förslag till förändringar i kostnadsutjämningen.

Utredningens förslag leder till förändringar i bidrag och avgifter i kostnadsutjämningen i förhållande till nuvarande system. Samtidigt har år 2000 endast hälften av införandeperioden för nuvarande bidrags- och utjämningssystem förflutit, varför infasningen av nuvarande system för kommuner och landsting som fick större bidragsminskningar när nuvarande system infördes år 1996, inte har avslutats.

För att även fortsättningsvis undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting till följd av förslaget är det nödvändigt att effekterna systemomläggningen införs successivt. För att bibehålla

av

stabilitet i de förändringar som omläggningama av utjämningssysen temet gett upphov till anser utredningen att ett förslag till nya införanderegler bör överensstämma med de nu gällande i så stor utsträckning som möjligt.

Utredningen föreslår att fasta införandetillägg ska utgå till kommuner och landsting med större bidragsminskningar för att begränsa den totala bidragsminskningen till följd av systemomläggningen. Genom de fasta införandetilläggen begränsas den totala bidragsminskningen under införandeperioden, dvs. mellan åren 2000 och 2003, till 1 000 kronor

invånare för kommuner och till 600 kronor invånare för landsper per ting. Genom rörliga införandetillägg och införandeavdrag begränsas den årliga förändringen till följd av systemomläggningen under införandeperioden till för kommunerna 250 och för landstingen till 150 kronor per invånare och år. Bidragsförändringar som beror förändringar i skattekraft och struktur föreslås som nu få slå igenom fullt ut vid den årliga uppdateringen av bidrags- och utjämningssystemet.

Bidragsförändringen mäts skillnaden mellan bidrag/avgift år

som 1999 enligt nuvarande system inklusive införanderegler och bidrag/avgift samma år enligt utredningens förslag men utan införanderegler. Införandereglema bör år 1999 fastställas för hela införandeperioden. Beloppen kommun respektive landsting bör låsas för hela

per införandeperioden för att skapa stabilitet i förutsättningarna.

Det närmare utfallet av de föreslagna införandereglema kan beräk-

först under år 1999 när utfallet av nuvarande bidrags- och utjämnas

12 Sammanfattning SOU 1998: 151

ningssystemet för detta år fastställts och utfallet av bidrags- och utjämningssystemet enligt utredningens förslag för år 1999 har beräknats.

Fortsatt uppföljning av systemet

Utredningen föreslår att utjämningssystemet blir föremål för fortsatt

en löpande uppföljning och utvärdering. Utredningen avstår dock ifrån att lämna förslag om i vilken fonn en fortsatt uppföljning bör ske.

Delbetänkande om hantering av fel i utjämningssystemet

Utredningen fick i februari 1997 tilläggsdirektiv att bl.a. utreda huruvida felaktigheter i beräkningarna i utjämningssystemet skall korrigeras i efterhand och i så fall vilket sätt. Utredningen redovisades i juni 1997 delbetänkandet Hantering av felaktigheter i utjämningssystemet för kommuner och landsting SOU 1997:93.

Utredningen bedömde de då begränsade möjligheterna att korrigera fel som kan uppkomma i utjämningssystemet som otillfredsställande och föreslog en lagändring så att Skattemyndigheten först fattar ett

preliminärt beslut om bidrag respektive avgift och sedan ett slutligt beslut. Innan det slutliga beslutet har fattats kan Skattemyndigheten ändra samtliga beslut både till fördel och till nackdel för kommuner respektive landsting. Det preliminära beslutet är dock preliminärt endast i det avseendet att alla berörda parter ges chans att kontrollera Skattemyndighetens beslut. Som en ytterligare åtgärd föreslogs att kommuner och landsting borde få tillgång till hela det underlag beräkningama är

som baserade i syfte att minimera risken för att fel skall uppkomma.

Förslaget har efter remissbehandling, proposition och riksdagsbeslut genomförts fr.o.m. den 1januari 1998.

Lagtext 13

Lagtext

1.1 till om i lagen

Förslag lag ändring

1995: 1515 om utj ämningsbidrag till

kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1995:1515 om utjämningsbi-

om drag till kommuner och landsting att 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

För varje kommun beräknas För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och fa- äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gym- miljeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, nasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgär- sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärm- der, uppvärmningskostnader, ningskostnader, kallortstillägg, kallortstillägg, merkostnader till merkostnader till följd av be- följd av befolkningsminskning folkningsminskning och svagt och svagt befolkningsunderlag befolkningsunderlag samt admi- samt administration, resor och nistration, resor och rädd- räddningstjänst. ningstjänst.

För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg.

Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

Denna lag träder i kraft den l januari 2000.

14 Lagtext

1.2 till om i

Förslag lag ändring lagen

1995: 1516 om för

utjämningsavgift

kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen 1995:1516 om utjämningsavgift för kommuner och landsting att 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

För varje kommun beräknas För varje kommun beräknas standardkostnad för barnomsorg, standardkostnad för barnomsorg, äldreomsorg, individ- och fa- äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, gym- miljeomsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten och avlopp, nasieskola, vatten och avlopp, gator och vägar, näringslivs- och gator och vägar, näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgär- sysselsättningsfrämjande åtgärder, byggkostnader, uppvärm- der, uppvärmningskostnader, ningskostnader, kallortstillägg, kallortstillägg, merkostnader till merkostnader till följd av be- följd av befolkningsminskning folkningsminskning och svagt och svagt befolkningsunderlag befolkningsunderlag samt admi- samt administration, resor och nistration, resor och rädd- räddningstjänst. ningstjänst.

För varje landsting beräknas standardkostnad för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning och kallortstillägg.

Standardkostnad beräknas också för kollektivtrafik. Kostnaden fördelas mellan kommuner och landsting enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2000.

Lagtext 15

1.3 till om ändring i lagen Förslag lag

1995:1517 om införande av lagen

1995:1514 om generellt statsbidrag till

kommuner och landsting, lagen

1995:1515 om utj ämningsbidrag till

kommuner och landsting och lagen

1995:1516 om för

utjämningsavgift

kommuner och landsting

Härigenom föreskrivs i fråga lagen 1995:1517 om införande av

om lagen 1995:1514 om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen 1995:1515 utjämningsbidrag till kommuner och lands-

om ting och lagen 1995:1516 om utjämningsavgift för kommuner och landsting

dels att 9-12 och 14 §§ skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse, 15 av följan-

de lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5§

Vad som i denna lag be- Vad som i denna lag benämns bidragsminskning eller nämns bidragsminskning eller bidragsökning utgörs av skillna- bidragsökning utgörs av komden mellan referensbidraget en- munens eller landstingets bidrag ligt 4 § och kommu- eller avgift enligt lagen

summan av nens eller landstingets statsbi- 1995:1515 om utjämningsbidrag enligt lagen 1995:1514 drag till kommuner och landsom generellt statsbidrag till ting eller lagen 1995:1516 om kommuner och landsting och utj ämningsavgift för kommuner bidrag eller avgift enligt lagen och landsting för år 1999 och 1995:1515 utjämningsbi- motsvarande summa enligt de

om drag till kommuner och lands- bestämmelser träder i kraft

som ting eller lagen 1995:1516 om den 1januari 2000 om dessa utjämningsavgift för kommuner bestämmelser skulle ha gällt för och landsting, om dessa lagar år 1999. skulle ha gällt för år 1995.

16 Lagtext

7§

Den sammanlagda bidrags- Den sammanlagda bidragsminskningen per år för åren minskningen per år för åren 1996-2003 får uppgå till högst 2000-2003 får uppgå till högst 2 000 kronor per invånare i 1 000 kronor invånare i

per kommunen den l november kommunen den l november 1 994. 1998.

För de kommuner vars upp- För de kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 räknade skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det stat- översteg garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 liga utjämningsbidraget år 1993 enligt lagen 1992:670 om stat- enligt lagen 1992:670 stat-

om ligt utjämningsbidrag till kom- ligt utjämningsbidrag till kommuner gäller att den samman- muner gäller att den sammanlagda bidragsminskningen per år lagda bidragsminskningen per år för åren 1996-2003 får uppgå för åren 2000-2003 får uppgå till högst 4 000 kronor per invå- till högst 2 000 kronor invå-

per nare i kommunen den 1 novem- nare i kommunen den 1

november 1994. ber 1998.

9§

En årlig begränsning av bi- En årlig begränsning bi-

av dragsminskningen görs för de dragsminskningen görs för de kommuner vars beräknade bi- kommuner beräknade bi-

vars dragsminskning överstiger 250 dragsminskning överstiger 250 kronor per invånare. Dessa kronor per invånare. Dessa kommuner får ett rörligt infö- kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till ett randetillägg, som uppgår till ett belopp som belopp motsvarar skillna-

som

för år 1996 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bi- den mellan den beräknade bi- dragsminskningen, minskad med dragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, det fasta införandetillägget, och samt 250 kronor, -för år 2000, 25 0 kronor,

för år 1997 motsvarar skillna- -för år 2001, 500 kronor den mellan den beräknade bi- och dragsminskningen, minskad med -jör år 2002, 750 kronor. det fasta införandetillägget, och 500 kronor,

för år 1998 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och

Lagtext 17

750 kronor,

för år 1999 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 000 kronor,

för år 2000 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 250 kronor,

för år 2001 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 500 kronor, och

för år 2002 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 750 kronor.

l0§

En årlig begränsning av bi- En årlig begränsning av bidragsminskningen görs för de dragsminskningen görs för de kommuner vars uppräknade kommuner vars uppräknade skattekraft för år 1993 översteg skattekraft för år 1993 översteg garantinivån i det statliga utjäm- garantinivån i det statliga utjämningsbidraget år 1993 enligt la- ningsbidruget år 1993 enligt la-

1992:670 om statligt ut- 1992:670 om statligt utgen gen jämningsbidrag till kommuner. jämningsbidrag till kommuner. Dessa kommuner får ett rörligt Dessa kommuner får ett rörligt införandetillägg, som uppgår till införandetillägg, som uppgår till ett belopp som ett belopp som motsvarar skill-

för 1996 motsvarar skillna- naden mellan den beräknade den mellan den beräknade bi- bidragsminskningen, minskad dragsminskningen, minskad med med det fasta införandetillägget, det fasta införandetillägget, och samt 500 kronor, -för år 2000, 500 kronor,

för år 1997 motsvarar skillna- -för år 2001, 1 000 kronor den mellan den beräknade bi- och dragsrninskningen, minskad med -för år 2002, 1 500 kronor. det fasta införandetillägget, och

18 Lagtext

1 000 kronor,

för år 1998 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 1 500 kronor,

för år 1999 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 2 000 kronor,

för år 2000 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 2 500 kronor,

för år 2001 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 3 000 kronor, och

för år 2002 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 3 500 kronor.

l1§

En begränsning av bi- En begränsning bi-

av dragsökningen görs från och dragsökningen görs från och med år 1996 till och med år med år 2000 till och med år 1998 för de kommuner som får 2002 för de kommuner får

som en beräknad bidragsökning beräknad bidragsökning

ge- en genom att dessa kommuner får ett nom att dessa kommuner får ett rörligt införandeavdrag. Det rör- rörligt införandeavdrag. Det rörliga införandeavdraget uppgår liga införandeavdraget uppgår till ett belopp som till ett för varje år bestämt be-

för år 1996 är 704 kronor eller, lopp eller, bidragsökningen - om om bidragsökningen är mindre är mindre än detta belopp den än 704 kronor, den faktiskt be- faktiskt beräknade ökningen. räknade ökningen, Beloppet är

för år 1997 är 304 kronor eller, -för år 2000, 750 kronor, om bidragsökningen är mindre -för år 2001, 500 kronor

Lagtext 19

än 304 kronor, den faktiskt be- och räknade ökningen, och för år 2002, 250 kronor.

-

för år 1998 är 112 kronor el- ler, bidragsökningen är

om mindre än 112 kronor, den faktiskt beräknade ökningen.

12 §

Den sammanlagda bidrags- Den sammanlagda bidragsminskningen år för åren minskningen per år för åren

per 1996-2003 får uppgå till högst I 2000-2003 får uppgå till högst 200 kronor invånare i lands- 600 kronor per invånare i lands-

per tinget den 1 november 1994. tinget den 1 november 1998.

14 §

En årlig begränsning bi- En årlig begränsning av bi-

av dragsminskningen görs för de dragsminskningen görs för de landsting beräknade bi- landsting vars beräknade bi-

vars dragsminskning överstiger 150 dragsminskning överstiger 150 kronor invånare i landsting- kronor invånare i landsting-

per per et. Dessa landsting får ett rörligt et. Dessa landsting får ett rörligt införandetillägg, uppgår till införandetillägg, som uppgår till

som ett belopp ett belopp som motsvarar skill-

som

för år 1996 motsvarar skillna- naden mellan den beräknade den mellan den beräknade bi- bidragsminskningen, minskad dragsminskningen, minskad med med det fasta införandetillägget, det fasta införandetillägget, och samt 150 kronor, -jör år 2000, 150 kronor,

för år 1997 motsvarar skillna- för år 2001, 300 kronor - den mellan den beräknade bi- och dragsminskningen, minskad med -för år 2002, 450 kronor. det fasta införandetillägget, och 300 kronor,

för år 1998 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 450 kronor,

för år 1999 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 600 kronor,

20 Lagtext

för år 2000 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 750 kronor,

för år 2001 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 900 kronor, och

för år 2002 motsvarar skillna- den mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med

det fasta införandetillägget, och

1 050 kronor.

15 §

En begränsning av bidagsök-

ningen görs från och med år

2000 till och med år 2002 för de

landsting som får en beräknad

bidagsökning genom att dessa

landsting får ett rörligt införan-

deavdrag. Det rörliga införan-

deavdraget uppgår till ett för

varje år bestämt belopp eller om

bidagsökningen är mindre än

detta belopp, den faktiskt beräk-

nade ökningen. Beloppet är

-för år 2000, 150 kronor,

-för år 2001, 300 kronor

och

-för år 2002, 450 kronor.

Denna lag träder i kraft den 1januari 2000.

SOU 1998: 151 Utredningens uppdrag 21

2

Utredningens uppdrag

l Inledning

Nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting infördes den 1 januari 1996. Det ersatte det år 1993 införda statliga utjämningsbidraget för kommuner och det sedan tidigare gällande skatteutj ämningssystemet för landsting.

Nuvarande kostnadsutjämning baseras ett omfattande underlag och modeller ska fånga komplexa samband. Många synpunkter har

som framkommit vid remissbehandlihgen av de utredningsförslag som lig-

till grund för nuvarande systern, vilket bl.a. speglar svårigheterna ger att utforma modeller kan betraktas som helt rättvisa. I 1995 års

som kompletteringsproposition framfördes att systemet för kostnadsutjämning måste bli föremål för en löpande uppföljning och utvärdering. Systemet måste också utvecklas, särskilt i de delar där det redan vid införandet stod klart att modellen eller faktorerna behövde förbättras.

Mot denna bakgrund beslutade regeringen i augusti 1995 att tillkalla

parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att följa upp och en utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting. Kommitténs uppdrag var i första hand att följa och utvärdera systemet för kostnadsutjämning.

upp

2.2¶Nuvarande statsbidrags- och

utj ämningssystem

Det statsbidrags- och utjämningssystem trädde i kraft år 1996 be-

som står fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt

av statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet syftar till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar oavsett strukturella förhållanden. Systemet är utformat som två separata delsystem, ett för kommuner och ett för landsting, men de är likartat uppbyggda för både kommuner och landsting.

22 Utredningens uppdrag

Inkomstutjämningen

Genom inkomstutjämningen garanteras alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag invånare oavsett det skatteunderper egna lagets storlek. Kommuner och landsting med ett eget skatteunderlag per invånare understiger genomsnittet i landet får ett bidrag från som staten. De med ett skatteunderlag per invånare ligger över som genomsnittet betalar en avgift. Summan avgifterna motsvarar i stort av summan av bidragen. Inkomstutjämningen är även garanti för att alla en kommuner och landsting får del den samhällsekonomiska utveckav lingen. Beräkningen av en kommuns bidrag/avgift sker i flera steg. Underlaget för beräkningen av bidrag eller avgift utgörs den del skatteav av underlaget per invånare avviker från riksgenomsnittet, multiplicesom rat med antalet invånare i kommunen. De beskattningsbara inkomsterna per invånare kommer efter denna utjämning att lika stora i alla vara kommuner respektive landsting. Därefter fastställs bidraget/avgiften att multiplicera underlagenom get för beräkningen av bidraget eller avgiften med den s.k. länsvisa skattesatsen. De länsvisa skattesatserna utgör 95 procent den av genomsnittliga skattesatsen i landet för kommuner respektive landsting år 1995. Inom länen har den länsvisa skattesatsen fördelats mellan kommunerna i länet och landstinget utifrån nivån på de skatteväxlingar som

gjorts med hänsyn till huvudmannaskapsförändringar.

Genom inkomstutjämningen omfördelas 8 miljarder kronor i ca kommunsystemet och 4 miljarder kronor i landstingssystemet. Utca fallet av utjämningssystemets olika delar redovisas på kommungrupper, län och landsting i tabellerna 1 och På kommungruppsnivå är det förortskommuner och storstäder betalar avgifter. Även flertal som ett större städer, industrikommuner och medelstora städer betalar avgift en i inkomstutjämningen. De högsta bidragen invånare erhåller landsper bygds- och glesbygdskommuner. Danderyd betalar år 1998 avgift på en över 14 000 kronor per invånare och Borgholm erhåller ett bidrag på närmare 5 700 kronor per invånare. Spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt mindre i landstingssystemet. Detta kan till stor del förklaras att det är betydligt av mindre skillnader i skatteunderlag invånare mellan landsting än per mellan kommuner. Dessutom är de länsvisa skattesatserna betydligt lägre i landstingssystemet. Stockholms läns landsting betalar huvuddelen av avgifterna i landstingssystemets inkomstutjämning, över 1 800 kronor per invånare. Gotland får det högsta bidraget invånare, drygt per 2 000 kronor invånare. per

SOU 1998: 151 Utredningens uppdrag 23

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Systemet ska således inte utjämna för faktiska kostnadsskillnader utan för skillnader i behov av kommunal service och för förutsättningarna att producera denna service, dvs. sådana skillnader

kommunerna och landstingen inte själva kan råda över. Systemet som ska däremot inte utjämna för sådana kostnadsskillnader som beror på skillnader i vald servicenivå eller servicekvalitet, avgiftssättning och effektivitet.

Kostnadsutjämningen är uppbyggd av ett antal delmodeller, där de strukturella kostnadsskillnadema för varje delmodell beräknas med hjälp faktorer ska spegla de strukturella behovs- och kostnads-

av som skillnadema. De olika delmodellema avser antingen verksamheter som t.ex. bam- och äldreomsorg eller kostnader som finns i de flesta verksamheter som t.ex. uppvärmningskostnader. Kostnadsutjämningen innefattar utjämningsmodeller för 15 delverksamheter för kommunerna och fyra utjämningsmodeller för landstingen. För varje delmodell beräknas s.k. standardkostnad, i kronor per invånare, per kommun re-

en spektive landsting. Genom att summera de i delmodellema beräknade standardkostnadema erhålls en kommuns eller ett landstings strukturkostnad i kronor per invånare.

De kommuner och landsting vilkas beräknade strukturkostnad överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag från staten motsvarande den överskjutande kostnaden. Om strukturkostnaden understiger genomsnittet i landet betalar kommunen en motsvarande avgift. Summan av avgifterna motsvarar i princip summan av bidragen.

Genom kostnadsutjämningen omfördelas ca 5 miljarder kronor i kommunsystemet och ca 4,7 miljarder kronor i landstingssystemet. På kommungruppsnivå är det glesbygdskommuner och storstäder som får bidrag i kostnadsutjämningen.

De högsta avgifterna per invånare betalar industrikommuner, medelstora städer och större städer. Vellinge betalar år 1998 en avgift 3 000 kronor invånare och Dorotea erhåller ett bidrag på över

per 10 500 kronor per invånare.

Spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt mindre i landstingssystemet. Detta kan till stor del förklaras av att de strukturella skillnaderna är mindre mellan landsting än mellan kommuner. Dessutom är den genomsnittliga strukturkostnaden betydligt lägre i landstingssystemet. Norrbottens läns landsting får ett bidrag över 2 000 kronor invånare. Landstinget i Halland betalar en avgift drygt

per 1 700 kronor per invånare.

24 Utredningens uppdrag SOU 1998: 151

Det generella statsbidraget

Det generella statsbidraget fördelades, vid systemets införande, med lika stort belopp per invånare till alla kommuner respektive landsting. Från andra halvåret 1997 har det generella bidraget höjts successivt. En del av de tillförda resurserna, drygt 2,7 miljarder kronor fördelas efter respektive kommuns åldersstruktur. År 1998 det invånarrelaterade

var bidraget knappt 6 000 kronor per invånare för kommunerna och drygt 1 800 kronor per invånare för landstingen.

Förutom att fungera som en viktig ñnansieringskälla används det generella bidraget även för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektom t.ex. när det gäller att styra kommunsektoms finansiella utrymme eller justeringar som hänger samman med den s.k. finansieringsprincipen. Finansieringsprincipen innebär att staten och kommunsektorn gör en inbördes ekonomisk reglering när staten fattar beslut som ändrar reglerna för kommunernas och landstingens verksamheter.

Införanderegler

Införandereglema syftar till att begränsa genomslaget av de bidragsförändringar som uppkom till följd av det nya systemet. Därigenom sker en successiv infasning till det nya utjämningssystemet.

Införandereglema består för kommunerna införandeavdrag och

av införandetillägg. För de kommuner omläggningen år 1996

som genom fick bidragsökningar slog dessa igenom under en treårsperiod genom s.k. införandeavdrag. Införandeavdragen upphör således fr.o.m. år 1999. För kommuner som fick minskade bidrag begränsades den totala bidragsminskningen under den åttaåriga införandeperioden till 2 000 kronor per invånare genom s.k. fasta införandetillägg. För de tre kommuner Danderyd, Lidingö och Täby som inte ingick i det tidigare bidragssystemet sattes denna gräns till 4 000 kronor per invånare. Genom s.k. rörliga införandetillägg begränsas den årliga bidragsminskningen till 250 kronor per invånare och år. För de tre kommuner inte in-

som gick i det tidigare bidragssystemet sattes denna gräns till 500 kronor per invånare och år.

För landstingen tillämpades inga införandeavdrag vid bidragsökningar, eftersom berörda landsting och landstingsfria kommuner bedömdes ha en sådan ekonomisk situation att ökning befogad.

en var Genom rörliga införandetillägg begränsas den årliga bidragsminskningen till 150 kronor per invånare och år. Kostnaderna för införandereglema finansieras genom det generella bidraget.

Utredningens uppdrag 25

Danderyd har år 1998 ett införandetillägg närmare 4 900 kronor per invånare. Landstinget i Västernorrland har ett införandetillägg knappt 750 kronor per invånare.

Utjämningssystemet som helhet inklusive införanderegler

Ser man till samtliga delar av utjämningssystemet är det, kommungruppsnivå, förortskommunema som betalar de största avgifterna, medan glesbygdskommunema mottar de största bidragen.

storstäderna och de större städerna betalar i genomsnitt mer i avgifter än man får i bidrag. Två av de tre storstäderna Malmö och Göteborg är dock bidragsmottagare. Av figur 1 framgår att de högsta bidragen i utjämningssystemet, inklusive införandetillägg, utgår till kommuner i västra Svealand och i Norrland, främst inlandet. Det finns även några kommuner i Götaland med höga bidrag. De högsta avgifterna betalas av kommuner i storstadsområdena, flertalet större städer samt ett antal industrikommuner i syd- och mellansverige. Danderyd betalar år 1998 avgift 9 500 kronor invånare när även infö-

netto en ca per randetillägget beaktats. Dorotea erhåller ett bidrag på närmare 14 000 kronor per invånare.

26 Utredningens uppdrag SOU 1998: 151

Tabell 1 Utjämningsbidrag, utjämningsavgift samt införandetillägg i nuvarande utjämningssystem for kommuner år 1998. Genomsnitt for kommungrupper och län i kronor per invånare - avgift, + bidrag

Utredningens uppdrag 27

Figur 1 Kommunernas utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift inklusive införandetillägg i kronor invånare år 1998. per

Bidrag/avgiftertotalt

inklinföranderegler I Över4000 se I 2000 4000till 57 i I Otill200037

-2000tiI| 0 54

-4000tiII-200022 D Över-4000 10

28 Utredningens uppdrag SOU 1998: 151

Tabell 2 Utjämningsbidrag, utjämningsavgift samt införandetillägg i nuvarande utjämningssystem för landsting år 1998 i kronor per invånare - avgift, + bidrag Landsting Bidrag/avgift i Bidrag/avgift i Införande- Summa Landstingsfria inkomstut- kostnadsut- tillägg bidrag

-

Av landstingen betalar sammantaget Göteborgs och Bohus läns landsting den högsta avgiften, nämligen drygt l 200 kronor per invånare. De landstingsfria kommunerna Gotland och Malmö får de högsta bidragen, drygt 3 000 kronor per invånare. De tre nordligaste landstingen får bidrag som överstiger 2 000 kronor per invånare.

Utredningens uppdrag 29

2.3¶Direktiven

Den 17 augusti 1995 beslutade regeringen att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det nya utjämningssystemet för kommuner och landsting som avsågs att träda i kraft den 1 januari 1996. Kommittén har antagit namnet Kommunala utjämningsutredningen Fi 1995:16.

Enligt direktiven Dir. 1995:118 kommitténs uppgift i första

var hand att dels se över ett antal faktorer i kostnadsutjämningen, dels att beakta helheten och utvärdera reformen. I direktiven prioriterades vissa verksamheter i kostnadsutjämningen nämligen barnomsorg, hälso- och sjukvård, kollektivtrafik samt individ- och familjeomsorg, liksom att kostnadsutjämningens hållbarhet över tiden bör uppmärksammas. Kommittén är oförhindrad att föreslå förändringar i införandereglerna med anledning av förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Enligt direktiven bör arbetet bedrivas så att förslag till förändringar kan läggas fram för riksdagen i sådan tid att de kan träda i kraft år 2000. Direktiven redovisas i bilaga

2.4¶Tilläggsdirektiv

Kommittén fick i februari 1997 tilläggsdirektiv dir. 1997:32 att utreda dels behov och utfonning av en utjämning av kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt lagen 1993:387 om stöd och service till vissa funktionshindrade LSS, dels huruvida felaktigheter i beräkningarna av utjämningsbidrag och utjämningsavgift skall korrigeras i efterhand och i så fall vilket sätt. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 10 juni 1997. Den del tilläggsuppdraget

av som avsåg huruvida felaktigheter i systemet ska korrigeras i efterhand redovisades i juni 1997 i delbetänkandet Hantering av fel i utjämningssystemet för kommuner och landsting SOU 1997:93.

Den del av tilläggsuppdraget som gäller behov och utformning av en kostnadsutjämning för LSS-verksamhet gällde att, utifrån redovisat underlag från en arbetsgrupp inom Socialdepartementet Ds 1997:34, ta ställning till om det finns behov av en nationell utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt LSS. Om kommittén fann att så var fallet skulle den enligt direktiven föreslå, hur en utjämning bör utfonnas, när den bör införas och hur införandet ska ske.

I en skrivelse till regeringen i juni 1997 framförde kommittén att ett eventuellt införande av en kostnadsutjämning för LSS-verksamhet tidsmässigt borde sammanfalla med andra förändringar i utjämnings-

30 Utredningens uppdrag

systemet och därför ville ta ställning till en sådan utjämning först när

man fått en överblick över behovet av förändringar och utveckling i

utjämningssystemets alla delar. Tilläggsdirektiven redovisas i bilaga

SOU 1998: 151 Uppläggning utredningsarbetet 31

av

3 av

Uppläggning utredningsarbetet

l Allmänt

Nuvarande system för kostnadsutjämning är konstruerat så att bidrag och avgifter fastställs utifrån den beräknade strukturkostnaden

per kommun respektive landsting i förhållande till motsvarande genomsnitt för riket. Strukturkostnaden per kommun beräknas genom att summera beräknade standardkostnader, i kronor per invånare, för de 15 verksamheter ingår i kommunernas kostnadsutjämning. Landstings-

som systemet omfattar fyra verksamheter. I nuvarande system beaktas således de strukturella förhållandena med sådana faktorer bedömts

som påverka behoven och kostnaderna för respektive verksamhet för

var sig. För var och de ingående verksamheterna finns således

en av en särskild beräkningsmodell som innehåller faktorer som ska spegla de strukturella skillnaderna mellan olika kommuner respektive landsting.

Denna uppbyggnad av nuvarande kostnadsutjämning har varit

en viktig utgångspunkt för uppläggningen av utredningsarbetet. En betydande del av utredningens arbete har inriktats på att följa kostnads-

upp utjämningen verksamhetsvis för att bedöma i vilken utsträckning de nuvarande utjämningsmodellema på ett tillfredsställande sätt tar hänsyn till de strukturella förhållanden som ska ligga till grund för utjämningen.

I flera fall har det visat sig att de nuvarande utjämningsmodellema fungerar på ett tillfredsställande sätt, och enligt utredningens bedömning är det tillräckligt med uppdatering underlaget eller delar

en av av underlaget. Det gäller t.ex. grundskolan.

I några fall, där utjämningsmodellema förefaller ha fungerat ett tillfredsställande sätt inledningsvis, har samhällsutvecklingen varit sådan att nya aspekter behöver beaktas i kostnadsutjämningen. Det gäller t.ex. individ- och familjeomsorg.

I ytterligare något fall hade synpunkter redan tidigt framkommit som pekade på att det fanns behov av att utveckla utjämningsmodellen. Det gäller i första hand hälso- och sjukvården.

32 Uppläggning utredningsarbete

av

Utredningens sekretariat har de prioriterade områdena hälso- och sjukvård, barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafik i olika skeden av uppföljnings- och utredningsarbetet biträtts av refe-

Vad gäller bebyggelsestrukturens inverkan kostnaderna rensgrupper. för hälso- och sjukvård har sekretariatet biträtts av en arbetsgrupp. I de olika referens- och arbetsgruppema har ingått tjänstemän från kommu-

landsting, vissa statliga myndigheter, Regeringskansliet samt ner, Kommun- och Landstingsförbunden.

Utredningen och Glesbygdsverket har gemensamt utvecklat modeller med vars hjälp kostnader för bebyggelsestrukturen kunnat beräknas vad gäller grundskolan, gymnasieskolan, hälso- och sjukvården, äldre-

samt svagt befolkningsunderlag. I uppföljnings- och utveckomsorgen lingsarbetet vad gäller individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjukvård har Statskontoret och Inregia AB biträtt utredningen som konsulter.

3.2¶Dataunderlag

I nuvarande utjämningssystem utnyttjas dels data för den årliga uppdateringen av systemet, dels data som uppdateras med längre mellanrum. Den årliga uppdateringen rör befolkningsstatistik, andra data årli-

som

uppdateras speglar behovs- och strukturfaktorer inom skola och gen barnomsorg och bokslutsstatistik från kommuner och landsting. Därutöver finns i flertalet delmodeller faktorer som inte uppdateras årligen, utan med längre intervall.

I uppföljningen har bokslutsstatistik från kommuner och landsting utnyttjats i stor utsträckning liksom olika bearbetningar av underlag från SCB och andra statliga myndigheter. Uppföljningen har i flera fall lett till förslag att alternativa faktorer och datakällor bör utnyttjas i

om olika delar av kostnadsutjämningen.

3.2.1¶Brister i underlaget

Kostnadsdata

De enskilda kommunernas respektive landstingens redovisade kostnader ska inte ligga till grund för kostnadsutjämningen. Syftet med kostnadsutjämningen är inte att varje kommun respektive landsting ska få

ersättning systemet motsvarar deras redovisade kostnaen genom som der. Systemet ska endast utjämna för beräknade strukturella behovs-

Uppläggning utredningsarbetet 33

av

och kostnadsskillnader, dvs. sådana skillnader kommunerna och

som landstingen inte själva kan råda över.

Uppgifter om kommunernas och landstingens redovisade kostnader har dock utnyttjats olika sätt i utredningens uppföljningsarbete. Kostnadsdata har främst använts:

-för att söka belysa i vad mån utfallet i kostnadsutjämningen är nå-

gorlunda rimligt -som underlag för de utjämningsmodeller där statistiska

regres-

sionsmodeller tillämpas och -för att stämma av kostnadsnivån på riksnivå.

I stor utsträckning har jämförelser och analyser i olika avseenden

skett för grupperingar av kommuner.

Skillnader i kommunernas och landstingens redovisade kostnader speglar dels skillnader i verksamhetens omfattning kan bero

som skillnader i behov och strukturella kostnader att tillgodose dessa behov, t.ex. till följd av skillnader i åldersstruktur. Men de redovisade kostnaderna varierar också grund av skillnader i effektivitet, servicenivå, servicekvalitet och avgiftssättning samt olika sätt att beräkna och redovisa kostnadema. Dessutom finns skillnader i huvudmannaskap för vissa delverksamheter som inte finns särredovisade i den bokslutsstatistik som inhämtas centralt. Dessa förhållanden skapar stora problem när det gäller att bedöma i vilken utsträckning kommun erhåller ersättning

en för sina strukturella merkostnader eller i kostnadsutjämningen, eftersom det inte har varit möjligt att beakta alla skillnader.

Strukturkostnadsutredningen SOU 1993:93 lade ett betydande

ner arbete att skapa en enhetlig s.k. kommunal baskostnad utifrån 1991 års bokslutsstatistik genom att korrigera respektive kommuns redovisade nettokostnad med hänsyn till bl.a. avgiftsskillnader, olika redovisningsprinciper för kapitalkostnader, olika sätt att beräkna personalomkostnader och skilda huvudmannaskap inom vissa verksamheter.

När Utjämningsutredningen påbörjade sitt uppföljningsarbete fanns

tillgång till bokslutsstatistik för åren 1993 och 1994. De mest aktuella uppgifterna avsåg således kostnaderna två år före införandet

av nuvarande utjämningssystem. Samtidigt fanns beräkningar utjämnings-

av systemet för det första bidragsåret 1996. I uppföljningsarbetet har

successivt mer aktuella kostnadsdata kunnat användas, först under

men hösten 1997 fanns tillgång till kostnadsdata avseende det första året som det nuvarande utjämningssystemet varit i funktion. Stora delar

av det underlag som utredningen grundar sina slutsatser och förslag avser kostnadsdata och statistik för år 1996. Utredningen har

annan dock inte lagt ner lika stort arbete som Strukturkostnadsutredningen

34 Uppläggning utredningsarbetet

av

att försöka skapa ett enhetligt kostnadsunderlag, eftersom uppföljning-

avsett följd år. Vidare har stora förändringar skett i redovisen en av

kostnader och i verksarnhetsindelningen under de år utredningning av

arbetat. Kostnadsdata avseende år 1997 har endast kunnat utnyttjas i en begränsad utsträckning.

Förändringar i redovisning och verksamhetsindelning

Från och med bokslutsåret 1995 genomfördes en omfattande omläggning räkenskapssammandraget för kommuner. Förändringen gällde

av såväl innehåll insamlings-, gransknings- och återrapporteringsruti-

som

Förändringarna avsåg både utgifts- och inkomstslag samt verkner. samhetsindelningen. verksamhetsindelningen är uppdelad i sju

Den nya verksamhetsblock ska oberoende av den organisation kom-

som vara

valt att arbeta efter. Omläggningen av räkenskapssammandraget munen har gjorts för att förbättra möjligheterna att göra kommunvisa jämförel-

Dessa förändringar har både försvårat och underlättat utredningens ser. uppföljningsarbete. Förändringen har inneburit att jämförelser med föregående års kostnader endast kan göras i undantagsfall. Kvalitén har, åtminstone inledningsvis, påverkats negativt genom att en del kommu-

haft problem att redovisa underlag till räkenskapssammandraget ner med den nya indelningen.

Förändringarna i verksamhetsindelningen har bl.a. inneburit att den

indelningen inte helt överensstämmer med den indelning som legat nya till grund för nuvarande kostnadsutjänming. Det har skapat vissa problem när det gäller att följa utfallet i kostnadsutjämningen i för-

upp hållande till den faktiska kostnadsutvecklingen. Exempelvis har större delen kostnaderna för tidigare programmet, gemensam kommunad-

av ministration, fördelats ut andra verksamheter. För kommunerna nya verksamheter LSS och för funktionshindrade särredovisas

som ansvar inte i räkenskapssammandraget fr.o.m. år 1995 utan ingår som en del

äldre- och handikappomsorgen. Vid jämförelser mellan utfallet i av kostnadsutjämningen och redovisade kostnader har utredningen därför fått göra vissa korrigeringar för att Öka jämförbarheten.

Trots förbättrade jämförelsemöjligheter finns skillnader mellan kommuner t.ex. vad gäller beräkning kapitalkostnader. När det gäl-

av ler kommunernas VA-kostnader har utredningen i sin uppföljning beaktat att skilda metoder används för att beräkna kapitalkostnaderna.

Att osäkerheter i jämförbarheten mellan kommuner fortfarande kvarstår, även efter Omläggningen räkenskapssammandraget, har

av bl.a. visat sig vid jämförelser kostnader för verksamheter där det

av finns alternativa källor att tillgå. För en del kommuner finns stora, ibland mycket stora skillnader, mellan de kostnadsuppgifter som Skol-

SOU 1998: 151 Uppläggning utredningsarbetet 35

av

verket respektive SCB redovisar för grund- och gymnasieskolan. Socialstyrelsens redovisade kostnader för socialbidrag avviker i flera fall från motsvarande kostnader i räkenskapssammandraget.

Utredningen om statens uppgiftsinsamling från kommuner och landsting SOU 1996:179, har lämnat konkreta förslag till hur kvalitet och jämförbarhet i insamlade ekonomiska eller ekonomiskt relaterade uppgifter kan förbättras. Dessa förslag kommer att genomföras från verksamhetsåret 1998. Förändringarna har således inte hunnit få

genomslag i de underlag som utredningen kunnat utnyttja, men bör förbättra förutsättningarna vid en senare uppföljning.

Även för landstingen finns i vissa fall betydande förändringar mellan åren i redovisade kostnader för hälso- och sjukvård, till del

som en sannolikt beror kostnadsredovisningen. Landstingsförbundet har genomfört en översyn av statistikproduktionen. Arbetet har koncentrerats till kraven uppföljning av hälso- och sjukvårdens verksamhet och ekonomi. Tyngdpunkten i denna översyn har varit den information som behövs för uppföljning och styrning på central landstingsnivå och på nationell nivå. Dessa förändringar har ännu inte genomförts,

men bör förbättra förutsättningarna för senare uppföljningar.

I kostnadsutjämningen ingår vissa "ej verksamhetsanknutna ersättningar och där merkostnaderna i redovisningen finns ett flertal verksamheter. Det gäller t.ex. svagt befolkningsunderlag och uppvärmningskostnader samt kallort. Möjligheterna att följa i vilken ut-

upp sträckning sådan ersättningar motsvarar kommunala merkostnader har därför varit begränsade. För att öka jämförbarheten mellan redovisade kostnader och i utjämningen beräknade standardkostnader på verksamhetsnivå har de icke verksamhetsanknutna ersättningama fördelats ut de olika verksamheterna.

Övrigt statistikunderlag

I det mycket omfattande statistikunderlag som används i nuvarande kostnadsutjämning har det skett förändringar påverkar möjlighe-

som terna till uppföljning och även möjligheterna att uppdatera vissa de

av nuvarande utjämningsmodellema. I uppföljningen har utredningen, där så varit möjligt, strävat efter större stabilitet i de underlagsdata

en som utnyttjas i beräkningarna. T.ex. har variabler från folk- och bostadsräkningar ersatts med sådan statistik som kan uppdateras årligen. Ett

av syftena är att undvika de ofta mycket stora förändringar inträffar

som när en uppdatering av sådana FoB-variabler kan göras.

Vad gäller barnomsorgen har de årliga barnomsorgsundersökningarna upphört efter år 1996. I den årliga uppdateringarna av kostnadsutjämningen hämtas uppgifter om föräldrarnas förvärvsarbete och studier

36 Uppläggning utredningsarbetet

av

,

kommunnivå från dessa undersökningar. Även för beräkna det

att faktiska bamomsorgsbehovet per kommun hämtades data om bamomsorgsbehovet och barnens vistelsetider från bamomsorgsundersökning-

Vid uppföljningen av bamomsorgsmodellen har utredningen arna. hämtat motsvarande uppgifter från dessa undersökningar. I såväl Strukturkostnadsutredningen som i Statsbidragsberedningen framhölls vikten fortsatta årliga bamomsorgsundersökningar. När dessa under-

av sökningar upphört försvinner ett viktigt underlag för såväl den årliga

nu uppdateringen av bamomsorgsmodellen som möjligheterna för en fortsatt uppföljning och utvärdering av utjämningsmodellens uppbyggnad och konstruktion.

Folk- och bostadsräkningarna utgör en viktig källa i olika delar av kostnadsutjämningen. Den senaste folk- och bostadsräkningen genomfördes år 1990. Någon motsvarande undersökning har inte genomförts år 1995, varför en uppdatering av sådana data inte kunnat genomföras. Utredningen har i olika delar av kostnadsutjämningen prövat om alternativa underlag som bygger på administrativa uppgifter kan ersätta folk- och bostadsräkningsdata. Exempelvis har variabler avseende samboende från 1990 års folk- och bostadsräkning ersatts av civilståndsvariabler, vilka är möjliga att uppdatera årligen genom den löpande befolkningsstatistiken.

De övriga datakällor utredningen använt i sitt uppföljnings- och

som utvecklingsarbete redovisas under respektive verksamhet i avsnitt

SOU 1998: 151 Uppläggning utredningsarbetet 37

av

3.2.2 och skillnader

Huvudmannaskapsförändringar i uppgiftsfördelningen

Sedan underlaget för nuvarande utjämningssystem arbetades fram har det skett förändringar i ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner. Förändringarna i huvudmannaskap vad gäller psykiatri och omsorger LSS inklusive särskola har finansierats skatteväx-

genom lingar. Skatteväxlingar har i några län även gjorts vad gäller kollektivtrafik. Dessa skatteväxlingar har föranlett förändringar i inkomstutjämningen genom att de länsvisa skattesatserna tillämpas i inkomstut-

som jämningen justerats. Några förändringar i kostnadsutjämningen har däremot hittills inte gjorts. Skillnader i övertagna kostnader har istället utjämnats länsvis genom särskilda system. För utredningen har förändringar i huvudmannaskap inneburit försämrade möjligheter att jämföra faktiska kostnader mellan kommuner och över tiden eftersom kostnaderna för de överförda verksamheterna inte särredovisas i räkenskapssammandraget. Vid korrigeringar i kostnadsunderlaget har utredningen istället utgått från de kostnader legat till grund för de ekonomiska

som regleringama.

Uppgiftsfördelning mellan kommuner och landsting varierar mellan länen, t.ex. vad gäller hemsjukvård och primärvård. Dessa skillnader har inte korrigerats och kan därför bidra till skillnader mellan redovisade kostnader och beräknade standardkostnader.

38 Uppläggning utredningsarbete SOU 1998: 151

av

3.2.3 Behov till följd föränd-

av uppdateringar av

i samhällsförhållanden och verksam-

ringar

heter

I propositionerna nuvarande utjämningssystem föreslogs att ålders-

om strukturen och de viktigaste behovsvariablema inom skola, bamom-

äldreomsorg, individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjuksorg, vård årligen borde uppdateras. Övriga faktorer borde enligt propositio-

uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheternen

medger. Vidare föreslogs att betydande förändringar i kommunernas na och landstingens åtaganden borde föranleda motsvarande förändringar i kostnadsutjämningen. En förutsättning för att göra sådana förändringar i kostnadsutjämningen bör, enligt nämnda propositioner, vara att förändringen är betydande. Någon förändring i de ingående utjämningsmodellerna har hittills inte gjorts annat än att en löpande anpassning skett till faktiska förändringar i genomsnittskostnaderna för de verksamheter ingår i kostnadsutjämningen. Därmed har kostnadsut-

som vecklingen såväl totalt som utvecklingen när det gäller fördelningen av kostnader mellan olika verksamheter successivt påverkat systemet. Därigenom slår såväl demografiska som andra förändringar som uppdateras igenom i kostnadsutjämningen även om det sker med en viss eftersläpning.

Utredningen har för de olika delmodeller som ingår i kostnadsutjänmingen undersökt i vilken utsträckning de behöver uppdateras bl.a. med hänsyn till förändringar som skett sedan de arbetades fram. Så har t.ex. prövats befolkningens etnicitet har sådan betydelse för beho-

om

olika verksamheter och för kommunernas och landstingens ven av kostnader att en sådan faktor bör ingå i ytterligare delar av kostnadsutjämningen.

Slutsatser från uppföljningen har inneburit att en del av utjämningsmodellema behöver uppdateras i vissa delar. Exempelvis har de äldres yrkesbakgrund uppdaterats utifrån aktuellt befolkningsregister. För att öka möjligheterna för en årlig uppdatering i ytterligare delar och för att minska beroendet data från folk- och bostadsräkningar har

av alternativa faktorer prövats. Utredningen har även prövat behovet av och möjligheterna till uppdatering av de delar av kostnadsutjämningen

normalt inte uppdateras årligen med syfte att öka anpassningen till som förändringar skett sedan de olika utjämningsmodellema arbetades

som fram. Det gäller bl.a. de delar i flera av utjämningsmodellema som beaktar bebyggelsestrukturens inverkan kostnaderna.

Uppläggning av utredningsarbetet 39

3.2.4¶Behov av alternativa utjämningsmodeller till

följd av större samhälls- och verksamhets-

förändringar

Redan det inledande uppföljningsarbetet pekade på att de nuvarande utjämningsmodellema för vissa verksamheter kunde ha vissa brister med bl.a. hänsyn till förändringar i verksamheterna eller i kostnaderna. För dessa påbörjades relativt tidigt ett parallellt arbete med att uppdatera de nuvarande modellerna men också att pröva om utjämningsmodeller med alternativa faktorer eller med en annan konstruktion bättre svarade mot målen för kostnadsutjämningen. Med en uppdatering

avses att nuvarande faktorer uppdateras och används i utjämningsmodellema, men att de ges andra vikter än i nuvarande utjämning för att bättre

svara mot de strukturella kostnadsskillnadema. För de i direktiven prioriterade verksamheterna barnomsorg, individ- och familjeomsorg, hälsooch sjukvård och kollektivtrafik har en lösning med en uppdatering ställts mot alternativa modeller baserade helt eller delvis nya faktorer.

Redan innan utredningen påbörjat sitt arbete hade synpunkter framkommit som pekade på att det fanns behov av att utveckla utjämningsmodellen för hälso- och sjukvård. En aktualisering och breddning

av kostnadsunderlaget för sjukvården pekade också relativt tidigt på att faktorerna i nuvarande utjämningsmodell inte klarade de statistiska kraven.

Utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg förefaller ha fungerat ett tillfredsställande sätt inledningsvis. Mer aktuella kostnadsdata pekade dock på att nuvarande faktorer, även efter uppdate-

en ring, förklarade kostnadsskillnadema betydligt sämre än de gjorde i början av l990-talet. På detta område har samhällsutvecklingen, främst

grund av den kraftigt ökade arbetslösheten och en omfattande flyktinginvandring, således lett till aspekter behöver beaktas i kost-

att nya nadsutjämningen.

Kostnadsutvecklingen för kollektivtrafiken och den förändrade länsindelningen har inneburit att utjämningsmodellen för kollektivtrafik behöver revideras.

Vad gäller barnomsorgen har förändringar skett som påverkar strukturen på bamomsorgsbehovet. Uppföljningen pekar dock på att nuvarande faktorer efter en uppdatering samt med vissa modifieringar och begränsningar relativt väl beaktar de strukturella skillnaderna. Här har dock uppstått ett annat problem genom att den statistik, bamomsorgsundersökningen, som modellen bygger upphört, varför utredningen tvingats söka alternativa datakällor.

Principiella utgångspunkter 41

l

i 4 för

Principiella utgångspunkter

i

utredningens på bidrags- och

syn

utj ämningssystemet

i I l l

Utredningens bedömning: Utredningen har i sitt arbete utgått från

målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och

landsting och att detta mål ställer krav långtgående utjämning

en av

skatteinkomster och av strukturella kostnadsskillnader. Utredningen har

också utgått ifrån att den utjämningsteknik, standardkostnadsmetoden, l v som tillämpas i nuvarande utjämningssystem även ska gälla fortsätt-

ningsvis.

.

Det generella statsbidraget ska i sin helhet vara invånarrelaterat och

inte till någon del fördelas efter skillnader i åldersstruktur.

Nuvarande bidrags- och utjämningssystem har som huvudsyfte att ska-

pa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och lands-

ting. Det sker genom en långtgående utjämning av skatteinkomster inkomstutjämning och för skillnader i strukturella förhållanden

kostnadsutjämning. De kommuner och landsting vars skattekraft eller L mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet för riket får

ett utjämningsbidrag. De med bättre förhållanden än genomsnittet bej

talar en utjämningsavgift. i I samband med att det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet I

infördes avskaffades det statliga utjämningsbidraget till kommuner och

skatteutjämningsbidraget till landsting. Istället infördes två invånarbaj

serade generella statsbidrag, ett till kommuner och ett till landsting.

Utredningen har i sitt arbete utgått från målen om likvärdiga eko-

nomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting och att detta i

ställer krav på en långtgående utjämning skatteinkomster och

av av

strukturella kostnadsskillnader. Utredningen har också utgått ifrån att

den utjämningsteknik tillämpas i nuvarande utjämningssystem

som även ska gälla fortsättningsvis.

42 Principiella utgångspunkter... SOU 1998: 151

4. 1 Kostnadsutj ämningen

Utgångspunkterna för nuvarande utjämning strukturellt betingade

av kostnadsskillnader är:

-Alla kommuner respektive landsting ska efter kostnads- och inkomstutjämning ha likvärdiga förutsättningar att bedriva verksamheten.

-Kostnadsutjämningen ska inte kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet.

-Kostnadsutjämningen ska baseras mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer mäter strukturella kostnadsskillna-

som der.

Kostnadsutjämningen innefattar både obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter samt några icke verksamhetsspecifika kostnadsslag. En standardkostnad beräknas för var och en av de ingående verksamheterna och kostnadsslagen enligt särskild beräkning smodell.

en

Utredningens utgångspunkt för sina förslag är att den i nuvarande utjämningssystem använda s.k. standardkostnadsmetoden bibehålls. Denna metod innebär att kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan landsting sker med faktorer som ska återspegla strukturella kostnadsskillnader verksamhetsnivå. Standardkostnadsmetoden har flera fördelar framför den tidigare tillämpade s.k. totalkostnadsmetoden, det finns även del nackdelar bör framhållas. Total-

men en som kostnadsmetoden syftar till att återspegla de totala kostnadsskillnadema mellan kommuner och mellan landsting med ett fåtal faktorer.

Genom standardkostnadsmetoden kan sådana faktorer som speglar skillnader i behov och strukturella kostnadsskillnader inom olika verksamheter användas. baseras de olika verksamheterna

Ett system som kräver relativt hög precision på verksamhetsnivå för att på ett nå-

en gorlunda bra sätt återspegla förhållandena inom respektive verksamhet. Ett system för kostnadsutjämning som baseras på standardkostnadsmetoden blir därigenom både omfattande och svåröverskådligt men det

bättre möjligheter till verksamhetsvis uppföljning och utveckling av ger systemets olika delar. Det ställer krav systemets detaljrikedom och följsamhet över tiden. Systemet ställer därigenom krav att man använder faktorer kan uppdateras relativt ofta och regelbundet. Däri-

som

skapas konflikt mellan å ena sidan ett system som synbarligenom en

är enkelt, därför att det bygger på ett begränsat antal faktorer, å gen andra sidan ett system är mer komplicerat, men förefaller mer rätt-

som vist, därför att flera olika aspekter kan beaktas. Mängden data och den

Principiella utgångspunkter 43

återkommande uppdateringen av dessa ökar även riskerna för att felaktigheter uppkommer i systemet.

Genom den valda utformningen skapas bättre möjligheter för att utjämningssystemet, visserligen med en tidsmässig eftersläpning, följer de förändringar i behov av olika kommunala verksamheter till följd av förändringar i åldersstruktur och social struktur. En nackdel är dock att förändringarna från ett år till ett annat i vissa fall kan bli så stora att de sannolikt överstiger kommunens möjligheter att snabbt sänka sina kostnader i motsvarande omfattning.

Genom att tillämpa ett system utgår från verksamhetsnivån

som skapas också bättre möjligheter kostnadsutjämningen till

att anpassa fortlöpande samhällsförändringar. Vidare ges bättre möjligheter att anpassa kostnadsutjämningen vid huvudmannaskapsförändringar och när ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala sektorn föränd-

En viktig förutsättning för detta är att såväl inkomst- som kostras. nadsutjämningen är identiskt uppbyggda för kommuner och landsting.

Nya verksamheter kan om så anses nödvändigt tillföras systemet eller tas bort utan att huvuddragen i systemet förändras.

Den nuvarande kostnadsutjämningen är svår att förenkla utan att man samtidigt riskerar att försämra precisionen. Utredningen har därför funnit att systemet med nuvarande utformning inte kan förenklas i någon större utsträckning, utan att man helt tar bort vissa verksamheter eller kostnadsslag från kostnadsutjämningen.

Utjämningssystemet ska enbart beakta strukturellt betingade skillnader i behov och kostnader. För att systemets trovärdighet och acceptans ska kunna upprätthållas anser utredningen att sådana kostnadsskillnader kan bero skillnader i t.ex. servicenivå och kvalitet

som inte kan ligga till grund för utjämningen. Utredningens utgångspunkt har därför varit att utjämningen måste baseras på för de enskilda kommunerna och landstingen opåverkbara faktorer. Av kommunerna beslutade insatser bör därför i princip inte läggas till grund för utj ämningen och behovet av regionalpolitiska insatser bör tillgodoses utanför utjämningssystemet.

Även bidrags- och utjämningssystemet består olika delar är

om av det viktigt att se inkomst- och kostnadsutjämningen i ett sammanhang. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att kommuner och landsting har högre skattekraft än genomsnittet får ersättning ge-

som nom utjämningssystemet för de kostnader som är en förutsättning för att de högre inkomsterna ska kunna förvärvas. Det finns t.ex. ett samband mellan hög skattekraft och höga kostnader för barnomsorg och regional nivå för kollektivtrafik.

Ett annat viktigt samband mellan inkomst- och kostnadsutjämningen är att minskande skatteintäkter till följd av minskande befolkning delvis

44 Principiella utgångspunkter... SOU 1998: 151

kompenseras särskilt i kostnadsutjämningen. Syftet är i detta fall att ge kommunen längre tid att anpassa kostnaderna till en lägre nivå. Indirekt sker också en kompensation i andra delar av kostnadsutjämningen.

4.2¶Inkomstutj ämningen

Målet för utjämningen av inkomster är att den bör vara tillräckligt långtgående för att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet. Utredningens principiella synpunkter på inkomstutjämningen rör främst de i vissa fall negativa marginaleffekter som kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning. I de utredningar och propositioner som ligger bakom nuvarande system var man helt medveten om denna s.k. pomperipossaeffekt. Kunskaper fanns även om hur dessa effekter skulle kunna begränsas eller helt tas bort. De möjliga åtgärderna skulle dock leda till antingen en mindre långtgående inkomstutjämning och/eller att den enskilda kommunen skulle kunna påverka bidragets eller avgiftens storlek. I tillämpningen av nuvarande system har man i viss utsträckning reducerat, men inte helt lyckats eliminera de negativa marginaleffektema, genom att tillämpa en kompensationsgrad på 95 procent. Denna nivå ger en utjämningseffekt för i stort sett alla kommuner och landsting mellan 99 och 101 procent. För ett begränsat antal kommuner, där den egna skattesatsen understiger den skattesats som tillämpas i inkomstutjämningen, uppstår en negativ marginaleffekt.

Utredningen anser att de negativa marginaleffekter som kan uppkomma i inkomstutjämningen är en brist i utjämningssystemet. Utredningen har därför undersökt olika tekniska lösningar som skulle kunna tillämpas för att ytterligare reducera, eller om möjligt helt få bort, dessa negativa marginaleffekter. I avsnitt 8 beskrivs de negativa marginaleffektemas omfattning samt de olika sätt som finns att begränsa eller helt eliminera dessa effekter. Vidare beskrivs effekterna och kostnaderna av de redovisade alternativen. De alternativ som står till buds är att generellt sänka kompensationsgraden i inkomstutjämningen, att sänka den endast för de kommuner som drabbas av de negativa marginaleffekterna eller att anpassa den länsvisa skattesatsen, som tillämpas i inkomstutjämningen, till samma nivå den utdebiteringen för de be-

som egna rörda kommunerna.

Utredningen anser att de olika lösningar som står till buds står i konflikt med dels målet om en långtgående utjämning, dels målet om att den enskilda kommunen inte ska kunna påverka bidragets och avgiftens storlek. Denna effekt var man väl medveten om när besluten om nuvarande system fattades liksom de alternativ som stod till buds för att lösa

Principiella utgångspunkter 45

problemet. Utredningen har inte hittat några nya lösningar utan nöjer sig med att redovisa problemets omfattning och konstatera att denna brist i systemet tills vidare kvarstår.

4.3¶Generellt

statsbidrag

Vid det nuvarande utjämningssystemets införande fördelades de generella bidragen med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner respektive alla landsting. Från andra halvåret 1997 har ett åldersrelaterat generellt bidrag till kommunerna införts. Det åldersrelaterade statsbidraget utgår åren 1997-2000 och fördelas efter antalet personer i åldrarna 7-15, 16-18, 65-74, 75-84 och 85-w år med åldersspeciñka kostnader per grupp som motsvarar de i kostnadsutjämningen tillämpade genomsnittskostnadema för respektive åldersgrupp. Från år 1998 har detta bidrag utökats.

Utredningen kan konstatera att skillnaden i belopp per invånare mellan kommunerna för år 1998 är relativt små. Hälften av kommunerna ligger inom intervallet +/-5O kronor per invånare. Från år 1999 kommer det åldersrelaterade statsbidraget att utökas ytterligare. Det leder till att skillnaderna i bidragsutfall mellan kommunerna ökar ytterligare. Som mest kommer skillnaderna att uppgå till ca 250 kronor

per invånare.

Utredningen anser att principerna att fördela delar av det generella bidraget efter skillnader i åldersstruktur är skönhetsfläck stör

en som systemet. Bidrags- och utjämningssystemet blir både mindre genomskinligt och det åldersrelaterade bidraget bidrar ytterligare till att komplicera systemet. Eftersom beräkningen av det åldersrelaterade bidraget baseras samma grunder som utjämningssystemets beräkningar av kostnadsutjämningen för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg anser utredningen att det finns stora risker för att det uppkommer en dubbel kompensation i de berörda verksamheterna. Dels kompenseras en kommun i kostnadsutjämningen för merkostnader grund av sin åldersstruktur, dels får samma kommun en extra kompensation genom befolkningens åldersfördelning genom det generella statsbidraget.

Utredningen utgår ifrån att de åldersrelaterade bidragen är tillfälliga och därför avvecklas i samband med att utredningens förslag genomförs. De bör ingå i det generella statsbidraget och fördelas med ett lika stort belopp per invånare till samtliga kommuner.

SOU 1998: 151 Utjämningssystemets utveckling och förändring... 47

5¶Utj utveckling ämningssystemets

och under de första åren

förändring

Sedan nuvarande bidrags- och utjämningssystem infördes har det generella statsbidraget höjts för såväl kommuner som landsting. Från andra halvåret 1997 utgår hälften av det utökade generella bidraget till kom-

invånare i skol- och pensionärsåldrarna efter respektive munerna per

kostnadsvikter. Är 1998 fördelas drygt 4,3 miljarder kronor ingrupps klusive tilläggsanslag efter dessa grunder. För landstingen fördelas hela det utökade statsbidraget lika i kronor per invånare.

Inkomstutjämningen för kommuner har ökat i omslutning till följd

att medelskattekraften i landet ökat och genom högre länsvisa skatav tesatser kommunsidan till följd några kvarstående verksam-

av hetsöverföringar från landstingen. Omslutningen i landstingssystemet har minskat något genom att effekterna av den höjda medelskattekraften motverkas något sänkta länsvisa skattesatser och att andelen av

av rikets medelskattekraft sjunkit för de avgiftsbetalande landstingen.

Tabell 3 Total omslutning i utjämningssystemet i miljarder kronor åren 1996 och 1998.

Anm. Generellt bidrag för 1998 inkl tilläggsanslag

Kostnaderna för införandereglema har ökat för kommunerna. Det beror att införandeavdraget, för de kommuner som genom systemomläggningen fick ökade bidrag, trappas snabbare än införande-

av tillägget för de kommuner fick minskade bidrag. För landstingen

som har dessa kostnader sjunkit genom avtrappningen av införandetilläg-

I landstingssystemet tillämpades inga införandeavdrag, då de gen. landsting/kommuner som fick ökade bidrag i det nya utjämningssystemet bedömdes ha mycket svår ekonomisk situation.

48 Utjämningssystemets utveckling och förändring... SOU 1998: 151

Vad gäller kostnadsutjämningen har omslutningen ökat för kommunerna men minskat i landstingssystemet. Att de båda systemen utvecklats olika beror att kostnadsutjämningen för kommunerna

stäms av mot den faktiska utvecklingen av kommunernas genomsnittliga nettokostnader för de verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen medan en sådan avstämning inte görs i landstingssystemet. Där sker istället

en årlig omräkning av de ingående verksamheternas genomsnittskostnad efter förändringen nettoprisindex. Under de år utjämningssystemet

av varit i bruk har nettoprisindex sjunkit. Trots att den i systemet tillämpade genomsnittskostnaden för hälso- och sjukvården sjunkit

de senaste åren överstiger den landstingens redovisade nettokostnad för år 1996. Det beror den relativt stora uppräkning med nettoprisindex som gjorts av sjukvårdskostnadema mellan basåret för utjämningsmodellen, 1992 och 1995. Tabell 4 Genomsnittlig standardkostnad för de verksamheter

som ingår i kostnadsutjämningen samt genomsnittlig strukturkostnad 1996 och 1998. Kronor per invånare. Verksamhet 1996 1998 Förändring i % Kommuner

Landsting

som nadsutjämningen för kommunerna har effekter av ändrad kostnadsredovisning samt större förändringar i ansvarsfördelningen beaktats. Den ökning av nettokostnaderna på verksamhetsnivå orsakades

som av omläggningen av räkenskapssammandraget från år 1995 har beräknats schablonmässigt och därefter räknats bort från de genomsnittskostnader som används i kostnadsutjämningen. En mindre del kostnadsök-

av ningen för äldreomsorgen i kostnadsutjämningen beror på att kommunerna från 1998 tagit över kostnadsansvaret från staten för s.k. kostnadsfria förbrukningsartiklar. Den ökade kostnaden att kommu-

genom nerna övertagit ansvaret för den tidigare omsorgsverksamheteten har

SOU 1998: 151 Utjämningssystemets utveckling och förändring... 49

dock exkluderats från den i utjämningen använda genomsnittskostnaden.

Kommunernas nettokostnader för individ- och familjeomsorg har ökat särskilt kraftigt, främst till följd av ökade socialbidragskostnader åren efter det omfattande flyktingmottagandet och genom utvecklingen

arbetsmarknaden.

Utredningens uppföljning visar att relativt stora förändringar kan ske i såväl inkomst- kostnadsutjämningen för kommunerna från ett

som år till ett annat. För landstingen är dessa förändringar betydligt mindre. Förskjutningama i relativa skattekrafter kan få stora effekter den enskilda kommunens bidrag eller avgift från ett år till ett annat. I detta fall sker dock motsvarande förändring i skatteinkomstema varvid

en den sammanlagda effekten för enskilda kommuner i princip blir neutral om man ser till summan av bidrags- och skatteintäkter. Vissa avvikel-

kan dock uppstå i de fall skillnaderna mellan den länsvisa skattesats ser

tillämpas vid beräkningen tillägg respektive avdrag är relativt som av stor.

När det gäller kostnadsutjärrmingen har det skett relativt stora förändringar i bidrag respektive avgift från det ena året till det andra för enskilda kommuner till följd den årliga uppdateringen av ålders-

av struktur och andra variabler som beskriver den sociala strukturen. För närmare fjärdedel av kommunerna har bidragen/avgiften i kostnads-

en utjämningen mellan 1995 och 1998 förändrats med mer än 400 kronor

invånare. För Lekeberg har bidraget mellan de nämnda åren minsper kat med närmare l 400 kronor per invånare och för Dorotea har bidraget ökat med mer än l 400 kronor per invånare.

Syftet är att förändringarna i kostnadsutjämningens utfall mellan åren ska motsvaras motsvarande förändringar i behovsbilden för de

av olika verksamheterna. Genom utjämningssystemets konstruktion garanteras dock inte att förändring antalet personer i de olika ål-

en av dersgruppema barn och äldre en motsvarande förändring av bi-

av ger drag och avgifter det sättet som de tidigare specialdestinerade bidra-

gjorde. Kostnadsutjämningen är inte ett statsbidragssystem utan ett gen utjämningssystem där man utgår ifrån hur mycket respektive kommuns åldersstruktur avviker från den riksgenomsnittliga. Om kommunens folkmängd och antalet skolbarn ökar i samma takt som i landet ökar inte kommunens bidrag utan förblir i princip oförändrat, varför de ökade behoven inom skolan inte täcks genom kostnadsutjämningen. I utjämningssystemet är det utslagsgivande hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i landet och hur denna avvikelse förändras mellan åren. Det innebär att i de fall kommunens behov förändras i takt med den genomsnittliga behovsutvecklingen i landet kostnadsutjämningen inga ökade resurser för att

ger

50 Utjämningssystemets utveckling och ñrändring... SOU 1998: 151

tillgodose det ökade behovet. Om andelen äldre ökar i kommunen

mer än genomsnittligt i landet ökar kommunens bidrag i kostnadsutjämningen, men inte så mycket att det motsvarar de ökade behoven inom t I äldreomsorgen eftersom andelen äldre och därmed

behoven i landet också ökar. På motsvarande sätt kan ett ökande antal äldre upphov

ge till minskade bidrag om andelsökningen är lägre än i riket. Så kan t.ex. bli fallet i kommuner med mycket kraftig befolkningstillväxt.

l

För landstingen har förskjutningama i kostnadsutjämningen mellan åren varit betydligt mindre än vad gäller flertalet kommuner. Det beror

i

att skillnaderna i åldersstruktur mellan landstingen inte är lika stora,

i

att åldersstrukturen har mindre betydelse i kostnadsutjämningen för landstingen och att förändringarna i åldersstrukturen i enskilda landsting inte är lika stora som för många kommuner. För närmare hälften

av landstingen har bidragen/avgiften i kostnadsutjämningen mellan åren 1995 och 1998 förändrats med mindre än 100 kronor invånare. Öv-

per riga landsting ligger inom intervallet +/- 150 kronor invånare.

per

I andra delar av betänkandet föreslår utredningen förändringar i sättet att avstämma nivån i kostnadsutjämningen så att den motsvarar den genomsnittliga kostnadsnivån för landstingen.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 51

av av

6¶Resultatet av uppföljningen av

kostnadsutj ämningen samt förslag

till förändringar

6.1¶Nuvarande kostnadsutjämning

Nuvarande kostnadsutjämning bygger, efter några kompletteringar, på Statsbidragsberedningens SOU 1994:144 förslag. Utformningen vad gäller kostnadsutjämningen för kommunerna byggde Statsbidragsberedningen i hög utsträckning på Strukturkostnadsutredningens SOU 1993:53 förslag och den består 15 olika delmodeller, en för varje

av verksamhet respektive kostnad ingår. De delmodeller som gäller

som svagt befolkningsunderlag, befolkningsrninskning samt näringslivsoch sysselsättningsbefrämjande åtgärder tillkom Statsbidragsberedningens förslag.

För landstingen byggdes utformningen de fyra delmodellema

av Landstingsekonomiska utredningens SOU 1994:70 förslag, som också ligger bakom den för kommuner och landsting gemensamma delmodellen för kollektivtrafik.

I propositionsarbetet Prop. 1994/951150 höjdes nivån kompensationen för befolkningsrninskning samt näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder i syfte att dämpa omfördelningseffekterna och förstärka den regionalpolitiska profilen. Vidare infördes en särskild kompensation för små landsting.

Sammanlagt omfördelas 5,0 miljarder kronor mellan kommuner och 4,7 miljarder kronor mellan landsting i kostnadsutjämningen 1998. Delmodellema för äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård, barnomsorg samt grundskola omfördelar var och en mellan 2,4 och 4,7 miljarder kronor.

Följande faktorer ligger till grund för kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting:

52 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... av

Verksamhet/kostnad Omför- Faktorer delar, Mdkr Kommuner Barnomsorg 2,6 Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvekvens, skattekraft och befolkningstäthet

Grundskola 2,4 Åldersstruktur, glesbygd barn med finskt samt och utomnordiskt medborgarskap

Gymnasieskola 1,0 Åldersstruktur, inackordering och programval

Äldreomsorg 4,7 Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund, samboförhållanden och glesbygd

Individ- och familje- 4,5 Ensamstående kvinnor med barn till 15 år, upp omsorg flyttande över församlingsgräns, finska och utomnordiska medborgare och bebyggelsetäthet

Vatten och avlopp 0,3 Gleshet i bebyggelsen och geotekniska förhållanden

Gator och vägar 0,4 Trafik- och klimatberoende slitage

Byggkostnader 0,4 Index baserat faktiska kostnader

Uppvärmnings- 0,1 Index baserat faktiska kostnader kostnader

Kallortstillägg 0,4 Beräknade merkostnader

Administration, 0,2 Folkmängd, invånare kmz och tätortsgrad resor per och räddningstjänst

Näringslivs- och 0,3 Arbetslöshet, beredskapsarbete och arbetsmarksysselsättningsbe- nadsutbildning främjande åtgärder

Befolknings- 0,2 Befolkningsminskning under de senaste 10 åren minskning

Svagt befolknings- 0,6 Befolkning inom 3 9 mils radie resp underlag

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 53

av av

Verksamhet/kostnad Omför- Faktorer

delar,

Mdkr Landsting Hälso- och sjuk- 3,8 Åldersstruktur, medellivslängd, ensamboende, vård glesbygd och tillägg för små landsting

Högskoleutbildning 0,2 Inskrivna studenter

Kallortstillägg 0,2 Beräknade merkostnader

Verksamheter med delat huvudmannaskap Kollektivtrafik 0,8 Bebyggelsetäthet, arbetsplatslokalisering, gleshet

och skärgård

54 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151 av av

6.2¶Barnomsorg

Utredningens förslag: Genomslaget täthet och skattekraft begränav sas. Kostnadsviktema för olika omsorgsfonner och ålderskategorier justeras utifrån aktuellt dataunderlag. I övrigt bibehålls modellen oförändrad.

6.2.1¶Nuvarande

utformning

I utjämningen beaktas andelen bam och behovet av barnomsorg. Barnomsorgsbehovet beräknas med hjälp av andel av vårdnadshavama som arbetar minst 25 timmar per vecka, andel av medelskattekraften multiplicerat med andel av vårdnadshavarna förvärvsarbetar minst l som timma per vecka och ett täthetsmått. Ãldersersättningen beräknas med hjälp av standardkostnader för åldersgruppema 1-2 år, 3-6 år och 7-9 år. Alla variabler förutom täthetsmåttet uppdateras årligen. Variablernas vikter baseras 1992 års förhållanden och har hittills inte ändrats. I 1998 års utjämning omfördelas 2,6 miljarder kronor, huvuddelen går till förortskommuner men en del går också till storstäder och i viss mån större städer. Det största tillägget är 2 600 kronor invånare per Ekerö och det största avdraget är l 600 Dals-Ed kronor invånaper re.

6.2.2¶Resultat utredningens av uppföljning

Barnomsorgsbehovet, som det mäts i nuvarande modell, att beavser akta såväl skillnader i barnens vistelsetider kostnadsskillnader som mellan olika barnomsorgsforrner. Utredningen har funnit att både andelen inskrivna bam i barnomsorgen och barnens vistelsetider har ökat sedan år 1992. Ökningarna har varit genomsnittligt större i kommuner som i början av 1990-talet hade ett relativt litet behov barnomsorg. av Denna förändring kan bl.a. vara en effekt den barnomsorgslag av som infördes från år 1995. Den barn till förvärvsarbetande eller studeger rande eller pga. bamets eget behov, lagstadgad rätt till barnomsorg från och med ett års ålder. Den nuvarande utjämningsmodellen överskattar bamomsorgsbehovet i storstäder och förortskommuner. Behovet underskattas främst i landsbygds- och glesbygdskommuner. En jämförelse mellan redovisade kostnader och i utjämningen beräknade standardkostnader visar på

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 55

av av

motsvarande förhållanden. Modellen, som den definierades år 1992, har enligt utredningens bedömning inte riktigt kunnat följa med i förändringen av det faktiska barnomsorgsbehovet.

Utvärdering av hur barnomsorgsbehovet beräknas

Som underlag för den nuvarande barnomsorgsmodellen har ett barnomsorgsbehov beräknats per kommun enligt en för alla kommuner gemensam mall. För att göra kostnaderna för de inskrivna barnen jämförbara kommuner emellan beräknas ett mått på antal "heltidsbarn". Det tar hänsyn till att barn vistas olika länge i omsorg, att små barn, 0-2 år gamla, kräver omvårdnad och därmed kostar mer än äldre barn.

mer Man väger även in barn i deltidsgrupper och i skolbamomsorg barn 6- 12 år i heltidsbarnsmåttet. I det nuvarande heltidsbamsmåttet ges bam inskrivna i familjedaghem en lägre vikt än de i daghem.

Då antalet heltidsbarn beräknats relateras de till totalt antal barn i respektive kommun. Detta mått barnomsorgsbehovet kallas KVolym. Det står för kostnadsjusterad servicevolym och mäter kommunernas produktion av barnomsorg per bam. KVolymen ska vara jämförbar mellan kommunerna. Under förutsättning att alla barn som behöver barnomsorg också får det, är KVolymen dessutom ett mått behovet eller efterfrågan av barnomsorg. I och med barnomsorgens snabba utbyggnad efter barnomsorgslagens tillkomst, finns det mycket som tyder på att de efterfrågar barnomsorg i stor utsträckning också får det.

som

Utredningen bedömer att den använda metoden att beräkna barnomsorgsbehovet ett tillfredsställande sätt återspeglar variationema i bamomsorgsbehov mellan kommunerna. De förändringar som skett sedan år 1992 vad gäller kostnadsstrukturen ger däremot inte längre några belägg för att ett heltidsbarn i familjedaghem kostar mindre än i daghem. Eftersom kostnaden per heltidsbarn i skolbarnsomsorg har minskat sedan år 1992 bör deras vikt i beräkningarna av heltidsbarn minskas något.

Eftersom sättet att beräkna antalet heltidsbarn förändras bör även standardkostnadema för de olika ålderskategoriema uppdateras. Standardkostnadema är ett mått kostnaderna per barn om man har genomsnittlig mix av daghem, fritids- och familjedaghem samt att barnen i åldrarna 0-6 i kommunen har genomsnittliga vistelsetider i förskola, dvs. kostnaden vid genomsnittligt behov av barnomsorg.

Den största skillnaden en sådan förändring, jämfört med nuva-

av rande tillämpning, är att standardkostnaden för barn 1-2 år blir något högre än för barn 3-6 år. Detta beror på att andelen heltidsbarn i åldern O-2 år har ökat betydligt snabbare än andelen heltidsbarn i åldern 3-6 år. Standardkostnaden för barn 7-9 år blir lägre än de som används i

56 Resultatet av uppföljningen kostnadsuyämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

nuvarande modell, beroende på den lägre kostnadsvikten för skolbarnomsorg.

Alternativ med förvärvsfrekvenser framtagna från den Registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken RAMS

Föräldrarnas förvärvsfrekvenser, som används för att beräkna kommunernas barnomsorgsbehov, har hittills inhämtats från SCB:s Bamomsorgsundersökningar BoU. Eftersom den undersökningen har upphört måste en alternativ datakälla användas. Tillsammans med SCB har ett alternativ tagits fram som beräknar föräldrarnas arbetade tid från den Registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken RAMS.

De största skillnaderna mellan datakälloma är att i BoU anger ett urval av vårdnadshavama hur mycket de upplever att de arbetar eller studerar. Genom att i stället använda RAMS ingår samtliga föräldrar i beräkningarna. Beräkningen av arbetad tid baseras kunskap om lönesumman för samtliga föräldrar och arbetad tid för ett urval av föräldrar genom Arbetskraftsundersökningama AKU. De som studerar eller befinner i sig i arbetsmarknadsåtgärder fångas in via uppgifter från CSN och AMS. Båda dessa kategorier ingår alltså i de beräknade förvärvsfrekvensema.

Båda metoderna kan ha brister. BoU utgår från en enkät till ett begränsat antal föräldrar, vilket kan leda till att urvalet blir skevt i framför allt små kommuner. I RAMS ingår alla föräldrar, men den arbetade tiden måste skattas på syntetisk väg.

Utvärdering av regressionsmodellen

Variablerna förvärvsfrekvens, skattekraft och täthet förklarar fortfarande på ett tillfredsställande sätt skillnaderna i uppmätt barnomsorgsbehov. Utredningens uppföljning pekar dock att utfallet av nuvarande utjämningsmodell avviker från det faktiska bamomsorgsbehovet. Den överskattar främst storstäder och förortskommuner och underskattar glesbygds- och landsbygdskommuner. Man kan också att kommuner

se med högst skattekraft och täthet överskattas medan övriga underskattas.

En uppdatering av nuvarande utjärnningsmodell med utgångspunkt från ett aktuellare underlag för bamomsorgsbehovet skulle leda till att de nuvarande faktorernas vikter förändras. Används förvärvsfrekvenser från Bamomsorgsundersökningen i uppdateringen blir förklaringsgraden ungefär lika hög som när modellen ursprungligen skattades omkring 70 procents förklaringsgrad. Det skulle medföra en bättre

Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 57

överensstämmelse med det faktiska bamomsorgsbehovet för kommungrupper.

i Eftersom det i framtiden inte är möjligt att använda sig SCB:s

av

Bamomsorgsundersökning blir utgångspunkten för utvärderingen för-

värvsfrekvenser beräknade med utgångspunkt från SCB:s registerbase-

rade arbetsmarknadsstatistik RAMS.

Vid analyser av data från RAMS visar det sig att den enkla definil tionen på förvärvsarbete fungerar bäst, dvs det är kvinnans förvärvsarl bete mäts även i ett samboförhållande eller den ensamstående

som

mannens. Det är samma definition som används i nuvarande modell.

Tester har också gjorts med utgångspunkt från båda föräldrarnas för-

värvsarbete, men utfallet blir då sämre. En orsak till detta resultat kan

vara att den statistiska kopplingen är mer osäker till mannen eftersom kopplingen generellt sett utgår från kvinnan.

Vidare visar det sig att den övre gränsen för arbetad tid bör vid

28 timmar och inte vid 25 timmar som är fallet i nuvarande modell.

Detta beror förmodligen att skattningen av arbetad tid blir säkrare i

RAMS högre den är. Det visar sig också att det är bättre att bredda g underlaget för de föräldrar man beräknar förvärvsfrekvensema på. I i BoU utgår från föräldrar till barn är 0,5-6 år. I RAMS funge-

man som

rar det bättre om man utgår från föräldrar till barn som är l-9 år gamla.

Beräkningen av förvärvsfrekvensema bör göras som ett snitt över

två år eftersom förvärvsfrekvensema kan ändras betydligt mellan två

år. Eventuella slumpmässiga skillnader jämnas således ut över tiden. I é

nuvarande modell används ett medelvärde över tre år. i Vad gäller de övriga variablema förbättras modellens precision när i skattekraft och täthet begränsas uppåt och nedåt. Skattekraften bör be-

gränsas uppåt till 127 procent av medelskattekraften och nedåt till 80

t

I procent. Tätheten bör begränsas uppåt till 0,3 och nedåt till 0,1. Orsai ken till att skattningama blir bättre när man använder begränsningar är i att sambandet med bamomsorgsbehovet är svagt vid låga och höga ni-

våer på skattekraft och täthet. Skattekraften bör dessutom beräknas som i ett medelvärde över tre år, vilket innebär att effekten eventuella

av i slumpmässiga förändringar dämpas. Tätheten har uppdaterats från 1992

års till 1995 års förhållanden. Effekten begränsningarna blir att I av 1 bamomsorgsbehovet skattas bättre lag och kommuner med

över att

i

lägst skattekraft och täthet skattas bättre. i Faktorema skattekraft och täthet har kritiserats i olika sammanhang, z bl.a. i remissvaren tidigare utredningar. Utredningen har dock funnit

att båda variablema bidrar mycket till att förklara variationerna i barnl

omsorgsbehovet mellan kommuner. Endera variabeln kan inte uteslutas utan att förklaringsgraden sjunker betydligt.

58 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag...

När förvärvsfrekvensema hämtas från RAMS och skattekraft och täthet begränsas kan drygt 66 procent av skillnaderna i bamomsorgsbehov mellan kommunerna förklaras. Det är en minskning med ca 3 procentenheter jämfört med om förvärvsfrekvenserna hämtas från Barnomsorgsundersökningen. I tabellen nedan redovisas avvikelserna i procent från verkligt KVolymindex för nuvarande modell och en uppdatering med förvärvsfrekvenser hämtade från RAMS och där täthet och skattekfraft har begränsats.

Tabell 5 Verkligt KVolymindex 1996 och procentuella avvikelser för nuvarande modell och föreslagen modell.

Avvikelse i procent från

Verkligt verkligt KVolymindex

Kvoly- Nuvarande Enligt föreslagen

ca

Bamomsorgsbehovet, dvs. andelen heltidsbam av totalt antal barn, är högst i storstäder, förortskommuner och större städer. I storstäder är andelen heltidsbam knappt 14 procent högre än i genomsnitt.

Den nuvarande utjämningsmodellen överskattar storstädemas behov och underskattar främst landsbygds- och glesbygdskommunemas behov. Avvikelsema minskar avsevärt kommungruppsnivå när modellen dateras med aktuella förvärvsfrekvenser hämtade från

upp mer RAMS och med nämnda begränsningar av skattekraft och täthet.

ovan

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 59

av av

6.2.3¶Utredningens förslag

Utredningen föreslår att nuvarande utjämningsmodell för bamomsorgen bibehålls. De föreslagna faktoremas vikter fastställs med utgångspunkt från ett uppdaterat underlag vad gäller kommunernas faktiska bamomsorgsbehov, förvärvsfrekvenser, skattekraft och täthet. Förvärvsfrekvensema föreslås fortsättningsvis inhämtas med utgångspunkt från SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik och omfatta föräldrar till barn mellan l och 9 år. Förvärvsfrekvensema beräknas som ett löpande genomsnitt över två år. Vidare föreslås att skattekraften begränsas uppåt till 127 procent medelskattekraften och nedåt till 80

av procent. Skattekraften beräknas som ett medelvärde över tre år. Tätheten föreslås begränsas uppåt till 0,3 och nedåt till 0,1 och den uppdateras från 1992 års till 1995 års förhållanden.

.

Standardkostnadema för olika åldrar som används för att beräkna åldersersättningen uppdateras med aktuellare kostnadsdata. I beräkningen av det verkliga bamomsorgsbehovet föreslås kostnadsviktema för olika omsorgsforrner justeras det verkliga bamomsorgsbehovet räknas inte om årligen. Vikten för skolbamomsorg föreslås sänkas från 0,5 till 0,4 och vikten för familjedaghem ökas från 0,75 till 1,0.

De från år 1998 i skollagen införda förskoleklassema har inte kunnat beaktas i utjämningen till följd av brist på kostnadsdata. När dataunderlag finns tillgängligt bör denna förändring beaktas i kostnadsutjämningen.

6.2.4¶Effekter i kostnadsutjämningen av utredningens förslag

Jämfört med nuvarande modell innebär förslaget en minskad ersättning för framför allt storstäder och förortskommuner. Det är huvudsakligen landsbygds- och glesbygdskommuner som får en högre standardkostnad.

I tabellen nedan redovisas standardkostnaden kommungruppsvis enligt föreslagen modell jämfört med nuvarande modell och jämfört med nettokostnader för barnomsorg. Förortskommunema får stan-

en dardkostnad som är ca 530 kronor per invånare högre än barnomsorgskostnaderna. Trots ett förbättrat utfall överstiger glesbygdskommunernas kostnader standardkostnaden med ungefär 280 kronor. En delförklaring till att kostnaderna är lägre jämfört med standardkostnaderna i förortskommuner är att bamtätheten är högre där jämfört med övriga kommuner. I förortskommunema går det ca 8 procent fler heltidsbarn per årsarbetare jämfört med i riket som helhet. I glesbygdskommunerna går det 4 procent färre heltidsbarn per årsarbetare.

60 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

Tabell 6 Beräknade standardkostnader enligt utredningens förslag, förändring jämfört med nuvarande utjämning samt skillnad mellan beräknade standardkostnader och avgiftsjusterade kostnader enligt RS 1996 kostnaderna är justerade till den standardkostnadsnivå som gäller i utjämningen. Kr/inv, vägt Standardkostnad Förändring mot Skillnad mellan Kommungrupp enligt föreslagen nuvarande redovisad kostnad

Fortfarande är standardkostnaden högst i förortskommunerna. Det är storstäder, förortskommuner och större städer som får tillägg enligt den föreslagna modellen. Förslaget innebär att omfördelningen minskar från ca 2,6 miljarder till ca 2,3 miljarder kronor.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 61

av av

6.3¶Individ- och

familjeomsorg

Utredningens förslag: Nuvarande utjämningsmodell ersätts. Kost-

nadsutjämningen för individ- och familjeomsorg beräknas utifrån vari-

ablerna ensamstående kvinnor med barn, utrikes födda flyktingar och

nära anhöriga samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och

EU, arbetslösa utan ersättning, andel män med låg inkomst samt ett

täthetsmått.

6.3.1¶Nuvarande utformning

Utjämningsmodellen bygger variabler samvarierade med 1991

som

års nettokostnader för individ- och familjeomsorg. Dessa variabler an-

vänds som indikatorer olikheter i sociala förhållanden. Standard-

kostnaden per kommun bestäms av variablema andel ensamstående å

kvinnor med barn mellan 0 och 15 år, andel finska medborgare, andel l E utomnordiska medborgare, andel flyttande personer över församlingsl gräns i åldern 18-39 år samt ett mått på bebyggelsetätheten.

Ensamstående kvinnor med barn och täthetsmåttet bygger data

från 1990 års Folk- och bostadsräkning och kan inte uppdaterats i de

årliga beräkningarna. De övriga variablema uppdateras årligen med

aktuella data. De ingående variablernas vikter skattades 1991 års 1 kostnader och har därefter legat fast.

I 1998 års kostnadsutjämning omfördelas 4,4 miljarder kronor,

ca j varav ca 75 procent går till de tre storstäderna och resten till kommuner Å i förortskommuner och större städer. Det största tillägget är

grupperna E 2750 kronor invånare i Stockholms kommun och det största

ca per avl draget 1850 kronor invånare i Överkalix kommun.

ca per

6.3.2¶Resultat

av utredningens uppföljning

Det finns inga förklaringsfaktorer som har ett direkt orsakssamband

med de sociala kostnaderna. Därför har det för denna verksamhet varit

nödvändigt att basera kostnadsutjämningen på kostnademas samvaria-

tion med olika indikatorer.

Den nuvarande utjämningsmodellen för individ- och familjeomsorg E förhållandevis hög förklaringsgrad till de kostnadsskillnader

gav en i

som fanns mellan kommunerna år 1991. På kommungruppsnivå var

överensstämmelsen mellan beräknade standardkostnader och redovisa-

62 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag...

av av

de kostnader relativt god. För del kommuner var dock skillnaden

en mellan redovisad och i modellen beräknad kostnad redan inledningsvis relativt stor.

Jämförelser mellan beräknade standardkostnader och de redovisade kostnaderna visar på att avvikelsema har ökat betydligt under de därpå följande åren. Tabell 7 Beräknade standardkostnader med nuvarande modell samt redovisade kostnader 1996. Vägda genomsnitt for kommungrupper i kronor per invånare.

Redovisade Beräknade Skillnad mellan

kostnader standardkostnader redovisad kostnad

och standardkostnad

Anm. Redovisade kostnader är minskade med drygt tre procent för jämförbarhet med kostnadsnivån i utjämningssystemet.

Storstädernas och förortemas beräknade standardkostnader för år 1998 överstiger de redovisade kostnaderna för år 1996. För övriga kommungrupper överstiger de redovisade kostnaderna de beräknade standardkostnadema. Den minsta negativa avvikelsen har gruppen stör-

städer. Landsbygds- och glesbygdskommuner har de största negativa re avvikelsema. Det bör även påpekas att det finns betydande skillnader mellan kommuner i en och samma kommungrupp. Exempelvis är Göteborgs redovisade kostnader högre än den beräknade standardkostnaden. Inom förortskommuner finns i vissa fall mycket stora

gruppen skillnader i kostnader och beräknade standardkostnader.

Under 1990-talet har kommunernas kostnader ökat kraftigt till följd av stora samhällsförändringar. Det gäller främst kostnaderna för socialbidrag till följd av ett ökat flyktingmottagande, höjd arbetslöshet samt sänkningar av övriga ersättningar och bidrag. En slutsats är att det har blivit svårare att i den nuvarande utjämningsmodellen fånga in hur den faktiska kostnadsstrukturen förändras.

I nuvarande modell står variabeln ensamstående kvinnor i genomsnitt för två tredjedelar och täthetsfaktom för ca en tiondel av den totala

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 63

av

standardkostnaden. Av variablema uppdateras årligen är det endast

som utomnordiska medborgare som har någon betydande påverkan på den beräknade standardkostnaden. Sammantaget betyder detta att standardkostnaden i nuvarande modell i hög grad bestäms av variabler som inte uppdateras årligen och därför inte följer den faktiska kostnadsutvecklingen.

Till följd av de stora kostnadsökningarna för individ- och familjeomsorg som inträffat hittills under 1990-talet har resultaten i beräkningsmodellen fått räknas för att komma i nivå med den faktiska

upp kostnadsutvecklingen i riket. Uppräkningsfaktom har successivt fått höjas och är i 1998 års kostnadsutjämning drygt 66 procent. En automatisk uppräkning av standardkostnadema kan en tillfredsställan-

vara de lösning under förutsättning att de faktiska kostnaderna kommunnivå utvecklas på ett likartat sätt. Så har emellertid inte varit fallet. I stor utsträckning har de ökande avvikelsema mellan redovisade och i utjämningen beräknade kostnader uppstått som en effekt av den allt större uppräkningen.

Utredningens slutsatser av uppföljningen är, att utfallet utjäm-

av ningsmodellen för individ- och familjeomsorg i sin nuvarande tillämpning ger oacceptabelt stora skillnader i förhållande till de faktiska kostnadema.

Den minst omfattande förändringen vore att behålla de nuvarande varariablema, men att deras vikter skattades om utifrån aktuellare kostnadsdata.

64 Resultatet uppföljningen kostnadsuyämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av av

Tabell 8 Beräknade standardkostnader med nuvarande modell uppdaterad, förändring jämfört med nuvarande utjämning samt skillnad mellan beräknade standardkostnader och redovisade kostnader år 1996. Kronor per invånare.

Nuvarande modell Förändring mot Skillnad mellan

uppdaterad nuvarande modell redovisad kostnad

och uppdaterad

standardkostnad

Genom uppdatering utifrån 1996 års kostnadsstruktur skulle en

en omfördelning ske från storstäder och förorter till övriga kommungrup-

Den största ökningen i kronor invånare skulle tillfalla glesper. per bygds- och landsbygdskommuner, dvs. de två kommungrupper som i den nuvarande utjämningen får sämst täckning för sina kostnader. På kommungruppsnivå skulle skillnaderna mellan beräknade standardkostnader och redovisade kostnader bli betydligt mindre, jämfört med utfallet nuvarande utjämning. Genom uppdatering erhålls be-

av en en tydande anpassning till den faktiska kostnadsstrukturen. Fortfarande gäller dock att skillnaderna mellan kommunerna inom en grupp kan

betydande. Med uppdatering av den nuvarande utjämningsmovara en dellen med kostnadsdata från år 1996 förklaras 62 procent av kostnadsskillnadema, vilket är betydligt lägre nivå än den ursprungliga mo-

en dellen med kostnadsdata från år 1991. Den relativt låga förklaringsgraden pekar att spridningen inom kommungruppema är relativt stor. En effekt som skulle uppkomma är att några kommuner med höga eller mycket höga kostnader man inte får ersätta fullt ut i den nuvarande

som utjämningsmodellen får ett ännu sämre utfall vid en uppdatering.

Vid de ingående variablernas relevans för enskilda år har det

test av framkommit att vissa variabler fallit utanför ställda statistiska krav. För år 1996 gäller detta variabeln finska medborgare. För år 1993 var det variabeln flyttande personer som föll utanför ramen. Att variabler faller utanför de statistiska kraven tyder på att de inte bör ingå i en utjämningsmodell.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsuáämningen samt förslag... 65

av av

En bidragande förklaring till sämre överensstämmelse kan

en vara förändringar i kostnadsredovisning och verksamhetsindelning i samband med omläggningen av räkenskapssammandraget från år 1995 och problem med periodiseringen av kostnader och intäkter i samband med det omfattande flyktingmottagandet. Sannolikt redovisas kostnader och statsbidragsintäkter för flyktingmottagandet efter olika principer

i en del kommuner. Vidare har avvecklingen de specialdestinerade stats-

av bidragen till ungdoms- och missbrukarvård påverkat kommunernas

redovisade nettokostnader varierande sätt.

En uppdatering av nuvarande modell med utgångspunkt från aktuellare kostnadsdata ger ett bättre utfall än tillämpningen nuvarande

av modell, men man uppnår inte långt när motsvarande förklaringsgrad som den ursprungliga. Utredningen har med hjälp Statskontoret prö-

av vat om det finns andra variabler som bättre speglar skillnaderna i kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg.

Vid konstruktion av nya variabler har bl.a. resultat från socialbidragsforskning utnyttjats. I arbetet har ett stort antal variabler testats och Statskontoret har funnit att variabler som beskriver ensamstående, flyktingar och utrikes födda från länder utanför Norden och EU samt arbetssökande utan ersättning ett bättre sätt beskriver skillnaderna i kostnadsstruktur mellan kommuner än variablema i nuvarande modell. Dessutom kan samtliga variabler uppdateras årligen.

Olika kombinationer av dessa variabler gav för åren 1993, 1994 och 1995 en högre förklaring till skillnader i kostnadsstrukturen än

en uppdatering av nuvarande utjämningsmodell. För år 1996 sjunker dock förklaringsgraden hos de alternativa modellerna märkbart och ligger samma nivå eller endast något över uppdaterad modell.

en

Utredningens förslag

Utredningen anser att nuvarande utjämningsmodell bör ersättas med nya variabler. Om en av de alternativa modeller Statskontoret tagit

som fram kompletteras med ett täthetsmått samt ett mått beskriver in-

som komsttstrukturen i kommunen förklaras 68 procent 1996 års kost-

av nadsskillnader.

Följande variabler bör ingå:

0 Ensamstående kvinnor i åldern 18-44 år med barn 0 Utrikes födda flyktingar och nära anhöriga vistats i landet 3-9 år

som

samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU vis-

som

tats i Sverige 0-19 år

66 Resultatet uppföljningen kostnadsutjâmningen samt förslag... SOU 1998: 151

av av

Arbetssökande kategori 11 och 12 utan ersättning från A-kassa eller 0

KAS Män 25-64 år med årsinkomst under 140 000 kronor

0 0 Roten ur tätortsbefolkningen

Variabeln ensamstående kvinnor med bam är tillgänglig årligen till skillnad från motsvarande variabel i nuvarande modell. I nuvarande modells invandrarvariabel används medborgarbegreppet. Här föreslås istället begreppet utrikes födda vilket innebär att invandrare som erhållit svenskt medborgarskap inräknas eftersom många av dessa invandra-

har svårt att komma in arbetsmarknaden. Vidare beaktas vistelsere tiden. För flyktingar föreslås avgränsning på 3-9 år mot bakgrund av

en att staten betalar introduktionsersättning som avses täcka kommunernas kostnader de 3 första åren. För övriga utrikes födda utanför Norden och EU har avgränsningen i vistelsetid 0-19 år gjorts för att inte den stora arbetskraftsinvandring ägde dessförinnan ska ingå.

som rum

Arbetslösheten påverkar bl.a. kommunernas socialbidragskostnader och olika definitioner arbetslöshet har prövats. Utredningen föreslår att variabeln bör omfatta arbetssökande som är öppet arbetslösa eller i behov vägledning och inte erhåller ersättning från a-kassa eller

av som KAS. Variabeln män i åldern 25-64 år med låg inkomst bidrar till en högre förklaringsgrad än ensamstående män 18-44 år utan barn.

Av variablema i nuvarande utjämningsmodell är det främst måttet

bebyggelsetäthet har kritiserats. Nuvarande täthetsmått har även

som i uppföljningen visat sig ha alltför stor spridning. Utredningen har

en dock funnit att de föreslagna variablema behöver kompletteras med ett täthetsmått för att ska kunna uppnå en relativt hög förklaringsgrad.

man Ett flertal täthetsmått har därför prövats. Om roten ur tätortsbefolkning-

används täthetsmått minskar spridningen mellan kommunerna en som avsevärt. Av de täthetsmått som prövats och som uppfyller de statistiska kraven roten tätortsbefolkningen den högsta förklaringsgra-

ger ur den. Samtliga variabler i en sådan modell kan, med undantag av tätortsbefolkningen, uppdateras årligen. Täthetsmåtten har även testats när storstäderna uteslutits ur analysen och även då funnits klara de statistiska krav ställs. Exkluderas storstäderna sjunker visserligen för-

som klaringsgraden i modellen, men utfallet för enskilda kommuner skulle endast påverkas marginellt. Ett skäl till att övriga variabler inte i tillräcklig grad förklarar storstädernas höga kostnader kan vara deras höga kostnader för det långvariga socialbidragstagandet. I storstäderna är den genomsnittliga bidragstiden betydligt längre genom att andelen bidragshushåll med socialbidrag än tio månader, exklusive flyk-

mer tingar, är avsevärt högre än i övriga kommungrupper.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 67

av av

Utredningen anser vidare att individ- och familjeomsorg är ett område där det är särskilt viktigt att kontinuerligt följa upp kostnadsutjämningen eftersom kostnaderna påverkas starkt av övriga samhällsförändringar. Det gäller främst utvecklingen på arbetsmarknaden och den fortsatta kostnadsutvecklingen för kommunerna till följd av det stora flyktingmottagandet under åren 1993 och 1994. Genom de föreslagna variablema bör modellen enligt utredningens uppfattning ge bättre förutsättningar att följa dessa förändringar mellan kommunerna än den nuvarande.

6.3.4¶Effekter i kostnadsutjämningen av

utredningens förslag

Effekterna i kostnadsutjämningen av andra lösningar leder till betydande förändringar i förhållande till utfallet av nuvarande kostnadsutjämning. Det skulle även bli resultatet av en uppdatering av den nuvarande utjämningsmodellen.

I tabellen jämförs de beräknade standardkostnaderna enligt nuvarnade modell och utredningens förslag med de redovisade kostnaderna. Tabell 9 Beräknade standardkostnader enligt utredningens förslag, förändring jämfört med nuvarande utjämning samt skillnad mellan

beräknade standardkostnader och redovisade kostnader år 1996. Kronor per invånare

Föreslagen Förändring mot Skillnad mellan redovisad

modell nuvarande modell kostnad och förslag

Förslaget leder till en minskad ersättning för storstäder och en ökad ersättning till i första hand landsbygds- och glesbygdskommuner. Skillnaderna mellan faktiska kostnader och ersättning blir avsevärt mindre än i nuvarande utjämning.

Genom utredningens förslag skulle i 1998 års kostnadsutjämning omfördelas ca 3,6 miljarder kronor jämfört med 4,4 miljarder med nu-

68 Resultatet av uppföljningen av kostnadsuáämningen samt förslag... SOU 1998: 151

varande modell. Det största tillägget, drygt 2 000 kronor per invånare skulle tillfalla Stockholms kommun och det största avdraget ca 1 650 kronor per invånare i Bjurholms kommun.

Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 69

6.4¶Äldreomsorg

Utredningens förslag: Variabeln samboende byts mot civilstånd och modellen kompletteras med en etnisk faktor. Befolkningsdata för beräkning av merkostnader för hemtjänst i glesbygd och de äldres yrkesbakgrund aktualiseras. I övrigt bibehålls modellen oförändrad.

6.4.1¶Nuvarande utformning

Nuvarande beräkningsmodell baseras de principer som lades fram av Strukturkostnadsutredningen SOU 1993:53. Inom ramen för Statsbidragsberedningens arbete breddades underlaget för kostnadsberäkningarna genom en omfattande fältstudie.

Modellen består av fyra olika delar. Den helt dominerande delen fördelas efter en nomikostnad, beräknad efter vårdbehov för den äldre befolkningen i respektive kommun. Vårdkostnaden har beräknats för skilda grupper med hänsyn till kön, ålder, samboendeförhållanden och yrkesbakgrund. För varje delgrupp har därefter en normkostnad beräknats.

För varje kommun har specifika normkostnader beräknats för män och kvinnor i skilda åldersgrupper. Beräkningarna görs utifrån de äldres yrkesbakgrund och frekvensen ensamboende i respektive kommun. De kommunspecifika nomikostnadema ligger fast över åren. Antal män och kvinnor i respektive åldersgrupp aktualiseras årligen och multipliceras med normkostnaden för gruppen så att summerad normkost-

en nad för kommunen erhålls. Genom att relatera den summerade normkostnaden till totalbefolkningen i kommunen räknas summerad normkostnad per invånare fram.

En andra delmodell avser merkostnader för hemtjänst i glesbygd. I ett första steg beräknas möjliga serviceorter för hemtjänsten orter som har minst 200 invånare inom radie tre kilometer. I ett andra steg

en av beräknas antalet äldre 80-w år som bor mer än 15 kilometer från närmaste sådan serviceort. I det tredje steget beräknas resvägen till pensionärema. Resvägen räknas därefter om till resekostnader för hemtjänstpersonalen i respektive kommun. Beräkningarna baseras på bosättningsmönstret år 1992.

Vidare ingår en utjämning till glesbygdskommuner för merkostnader för en högre andel pensionärer som behöver bo på institutioner eller särskilt boende. Dessa kommuner får ett tillägg om fem procent av normkostnaden per invånare.

70 Resultatet uppföljningen kostnadsuüämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

av av

Slutligen får alla kommuner ett generellt tillägg om 500 kronor per invånare för färdtjänst och handikappomsorg.

6.4.2¶Resultat utredningens uppföljning

av

I kommunernas kostnadsredovisning för äldre- och handikappomsorg omfattas LSS-verksamheten, som dock inte ingår i utjämningssystemet. Det är också skillnader mellan kommunerna i hur ansvarsfördelningen gentemot landstingen ser ut. Framförallt vad gäller primärvården för äldre. Jämförelse av utjämningssystemets beräknade standardkostnader och kommunernas kostnadsuppgifter visar en ganska god överensstämmelse mellan de beräknade och redovisade kostnaderna. Men för enstaka kommuner blir det stora differenser. Till stor del torde skillnaderna bero på bristande jämförbarhet i kostnadsredovisningen, även om beräknade kostnader för LSS-verksamheten exkluderas. Det finns också skillnader i servicenivå och effektivitet, vilket påvisas i Kommunförbundets/SCB:s rapporter "Vad kostar verksamheten i din kommun

Nomikostnadema är beräknade på data om vårdbehov och vårdkostnader för personer med olika vårdbehov insamlade under 1994. De är visserligen angivna i kronor, men återspeglar i realiteten skillnader i vårdbehov mellan grupper av ålderspensionärer. Med den använda uppdelningen av befolkningen efter kön, ålder, samboende och yrkesbakgrund, torde dessa skillnader i vårdbehov påtaglig stabilitet

ha en över tiden.

Det statistiska underlaget för att fördela kommunernas befolkning

de relevanta delgrupperna aktualiseras bara delvis. Uppgifter om fördelning efter yrkesbakgrund och samboendeförhållanden baseras uppgifter från Folk- och bostadsräkningama FoB, den senaste avser år 1990. Detta innebär för varje år ökande avvikelser från faktiska förhållanden.

Yrkesbakgrunden har hämtats från FoB 1970 och 1990. För en stor del av de äldsta pensionärerna, särskilt bland kvinnorna, saknas uppgift om yrkesbakgrund. Eftersom det är relativt stora skillnader i genomsnittligt vårdbehov med avseende på yrkesbakgrund, är denna svaghet i statistiken ett problem som i underlaget för nuvarande system givit för låga normkostnader för ett antal mindre kommuner.

Beräkningarna merkostnader för hemtjänst i glesbygd baseras på

av boendemönstret bland pensionärer 80-w år år 1992. Under de år som gått sedan dess har nära hälften av dessa pensionärer avlidit. Statistiken visar att de som under tiden uppnått 80 års ålder mindre ofta bor i glesbygd än de som var födda några år tidigare. I Statsbidragsberedningens förslag anges att data om bosättningsmönster bör aktualiseras vart

Resultatet av uppföljningen av kostnadsuüämningen samt förslag... 71

femte år. Reseavståndet är beräknat som fågelvägen, vilket särskilt för ytstora kommuner med barriärer i form av sjöar, skärgård, väglöst land etc. kan ge en betydande underskattning de faktiska reskostnadema

av för hemtjänsten.

Glesbygdskommunemas tillägg för högre behov av institutionsboende/särskilda boendeformer för pensionärer som har svårt att bo kvar ensamma i glesbygden, har en schablonartad konstruktion, men baseras

strukturella skillnader i omsorgsbehov. Nivån, fem procent av normkostnaden, ger tillsammans med tillägget för hemtjänsten en standardkostnad som sammantaget för glesbygdskommunema ligger väl i nivå med de faktiska kostnaderna för äldreomsorgen.

Det generella tillägget om 500 kronor per invånare avseende kostnader för handikappomsorg och färdtjänst beräknades utifrån kostnadsnivån åren 1991/1992. Kostnaderna för färdtjänsten har, genom rationaliseringar och upphandlingar, kunnat sänkas. Andelen funktionshandikappade i åldrarna upp till 65 år som inte omfattas av LSS är jämn fördelad i befolkningen och motiverar den generella utfonnningen.

6.4.3¶Utredningens förslag

Utredningen bedömer att den kartläggning av vårdbehov och kostnader som ligger till grund för nuvarande system är aktuell och stabil över tiden. Matrisen över normkostnader föreslås bibehållas, men räknas

om till att avse civilstånd gifta/ej gifta i stället för samboende/ej samboende. Uppgifter om civilståndsfördelning kan löpande hämtas från folkbokföringen. Bland ålderspensionärema är det mycket stor överensstämmelse mellan gifta och sammanboende respektive gifta och

sammanboende. Det finns inte heller några systematiska skillnader mellan skilda kommuntyper. Genom bearbetningar av SCB:s Levnadsnivåundersökning har en nyckel för omräkning av samboende till civilstånd tagits fram. Normkostnadsmatrisen har med ledning av denna räknats om till att avse civilstånd. Skillnaderna mot den nuvarande matrisen blir små, men genom övergången till civilstånd kan de för varje kommun frarnräknade normkostnadema för män och kvinnor i tre åldersgrupper aktualiseras till förhållandena år 1996.

att avse

72 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av av

Tabell 10 Normkostnad person, uppdelat efter kön ålder, civil-

per stånd och yrkesbakgrund

65-74 75-84 85-w Yrkesbakgrund Gift Ei gift Gift Ei gift Gift Ei gift Män

facklärda arbetare 3 266 15 538 13 741 51 310 67 505 124 775 Facklärda arbetare 3 154 14 871 13 201 49 650 65 908 122 209 Lägre tjänstemän 2 297 l 1 402 10 486 40 903 54 739 107 340 Övr tjänstemän 1 312 6 458 6 204 25 937 39 501 87 696

m Kvinnor

facklärda arbetare 3 348 10 256 22 163 41 392 125 719 117 722 Facklärda arbetare 3 143 9 781 21 428 40 009 121 403 115 076 Lägre tjänstemän 2 312 7 515 16 954 32 392 102 780 99 881 Övr tjänstemän l 264 4 224 10 067 20 329 72 120 80 468

m

Data om yrkesbakgrund föreslås aktualiseras. SCB har tagit fram statistik yrkesbakgrund för befolkningen år 1996. Om det i någon

om kommun saknas uppgifter i statistiken om yrkesbakgrund för personer i en viss grupp, har genomsnittet för alla kommuner av samma kommuntyp använts. På detta sätt minskas problemen med att det, även i de äldre folkräkningama, saknas yrkesuppgifter för många äldre pensionärer.

Ett flertal studier av bl.a. sjukskrivning och förtidspensionering visar att vissa invandrargrupper har en betydligt sämre hälsa än befolkningen i genomsnitt. Det gäller särskilt de grupper som kom som arbetskraftsinvandrare under 1950- och l960-talen till Sverige från södra Europa samt flyktingar. En del av denna skillnad kan härledas till skillnader i socioekonomisk sammansättning, men även om man tar hänsyn till detta kvarstår tydliga skillnader i hälsoförhållanden.

SCB har för utredningen analyserat data från Levnadsnivåundersökningarna åren 1992-1995 hälsoförhållanden bland 65 år

om personer och äldre. Analysema visar att utrikes födda från länder i södra Europa och länder utanför Europa exklusive USA m.fl. har en drygt 50procentigt förhöjd risk att tillhöra gruppen med svår ohälsa jämfört med personer födda i Sverige. För personer födda i övriga Europa finns ingen statistiskt säkerställd skillnad jämfört med födda i Sverige. Även

analys registret över äldreomsorgen i Stockholm visar på något en av förhöjda omsorgskostnader för dessa invandrargrupper.

Antalet personer från södra Europa eller länder utanför Europa som uppnått 65 år, är nu relativt få. Antalet kommer dock att öka betydligt

I denna ländergrupp har USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan exkluderats.

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 73

av

under kommande år. De kommer också att vara mycket ojämnt fördelade mellan kommunerna.

Tabell 11 Fördelning efter födelseland i vissa åldersgrupper, procent av totalbefolkningen i riket år 1996

USA, Kanada mfl 0,1 0,2 0,4 0,2 0,2 0,2 0,3

Tabell 12 Antal kommuner efter andel av befolkningen 55-w år som är födda i länder i södra Europa eller utanför Europa exkl. USA m.f1..

Procent av befolkningen Antal kommuner

4.0-4.9 %

5.0-9.9 % 8

över 10 % 1

Mot ovanstående bakgrund föreslås att utjämningssystemet för äldreomsorgen kompletteras med etnisk faktor. En förhöjd risk för svår

en ohälsa bland personer födda i länder i södra Europa eller utanför Europa innebär större vårdbehov och därmed högre kostnader. En förhöjd risk för svår ohälsa med 50 procent till effekt att normkostnaden för

ger berörda grupper bör räknas upp med 40 procent. Detta förutsätter att fördelningen efter yrkesbakgrund är densamma som befolkningen i genomsnitt. Det saknas dock statistisk ett tillförlitligt sätt be-

som skriver yrkesbakgrunden bland äldre invandrare. Då andelen med arbetaryrken bland de utrikesfödda från dessa länder är väsentligt högre än i genomsnittsbefolkningen föreslås att normkostnaden räknas upp med 50 procent för personer födda i dessa ländergrupper.

74 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

Sammantaget innebär förslaget att de framräknade, för varje kom-

specifika normkostnaderna för män och kvinnor i tre åldersgrupmun per aktualiseras. Ingående värden för samboende/ej samboende ersätts

gifta/ej gifta med aktuella data från år 1996. Värden för yrkesbakav grund aktualiseras till att avse 1996 och beräknas så att hela befolkningen 65-w år inkluderas i fördelningen på yrkesbakgrund. Vi beräkning av normkostnad föreslås därutöver en etnisk faktor. Aktualisering

data befolkningens sammansättning efter kön, ålder och födelav om seland sker årligen, medan aktualisering gällande yrkesbakgrund föreslås ske vart tredje år.

Vad gäller utjämningen för merkostnader för hemtjänst i glesbygd föreslås att befolkningsstatistiken aktualiseras samt att faktiskt vägavstånd används i stället för fågelvägsavstånd. Vidare föreslås en uppräkning av resekostnaden per mil för hemtjänstpersonalen med 12 procent, från 42 kronor till 47 kronor. Tillägget för högre behov av institutionsboende/särskilt boende i glesbygdskommunerna samt för det generella tillägget för handikappomsorg och färdtjänst föreslås bibehållas utan förändringar.

6.4.4¶Effekter i kostnadsutjämningen

av

utredningens förslag

Det nuvarande systemet följer väl kommunernas faktiska kostnader enligt räkenskapssammandraget och skillnaderna mot de föreslagna justeringarna blir små när man jämför på kommungruppsnivå. På kommunnivâ finns dock betydande skillnader, både när man jämför utfallet av de båda modellerna sinsemellan och jämfört med räkenskapssammandraget. Sammantaget ökas volymen som omfördelas något från 4,65 till 4,73 miljarder kronor.

Glesbygds- och landsbygdskommunema får i genomsnitt högre standardkostnad per invånare 240 respektive 160 kronor per invånare. En stor del av denna ökning beror att vissa av dessa kommuner, genom sättet att beräkna värden för yrkesbakgrund, har givits en för låg norrnkostnad i nuvarande system.

storstäderna får något lägre standardkostnad. För Göteborg blir det nästan ingen förändring utan sänkningen ligger i främst Stockholm med -124 kr per invånare och Malmö -74 kr/invånare. Den relativt stora förändringen i Stockholm och Malmö beror på att de aktualiserade data

yrkesbakgrund bland pensionärsgruppema ger högre andelar i om tjänstemannayrken.

Effekterna av etniska förhållanden bland de äldre beaktas begränsad till ett litet antal kommuner. För 21 kommuner blir effekten att stan-

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 75

av av

dardkostnaden ökar med än 20 kronor invånare. Störst effekt

mer per blir det för Botkyrka med ca 140 kronor invånare, därnäst Söder-

per tälje 70 kr/inv. I övrigt är det storstäderna och vissa av deras för-

ca

orter får högre normkostnader liksom vissa större städer som Väs-

som terås, Norrköping och Halmstad samt några mindre industrikommuner

Olofström och Bjuv. För landsbygds- och glesbygdskommunema som innebär etnicitetsfaktom en genomsnittlig sänkning av standardkostnaden med 25-30 kronor per invånare.

Aktualiseringen av underlagsdata för beräkning av merkostnader för hemtjänst i glesbygd och uppräkning av resekostnadema innebär för sju kommuner ökning med standardkostnaden med drygt 100 kronor per

en invånare och för åtta kommuner sänkning på över 100 kronor.

en

76 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag...

av

6.5¶Grundskolan

Utredningens förslag: Underlaget för beräkning av merkostnader för bebyggelsestrukturen aktualiseras. I övrigt bibehålls nuvarande utjämningsmodell oförändrad.

6.5.1¶Nuvarande utformning

I kostnadsutjämningen för grundskolan beaktas åldersstrukturen, behovet av modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk svenska 2, samt merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader. För att beakta dessa strukturella skillnader mellan kommunerna i kostnadsutjämningen utgår man från:

0 andelen barn 7-15 år 0 andelen barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap 0 barnens geografiska fördelning inom kommunen.

Antalet barn per kommun samt bam med utomnordiskt och finskt medborgarskap uppdateras varje år. Dessa förändringar slår därför igenom i kostnadsutjämningen från det året till det andra. Beräkningen

ena av merkostnader till följd av barnens geografiska fördelning har hittills baserats den ursprungliga beräkningen med data från år 1992 och har följaktligen inte uppdaterats.

I kostnadsutjämningen omfördelas år 1998 2,4 miljarder kronor.

ca Det största tillägget, ca 2550 kronor per invånare, har Vilhelmina kommun och det största avdraget, 2 000 kronor invånare har

ca per Solna kommun.

6.5.2¶Resultat utredningens uppföljning

av

I uppföljning av kostnadsutjämningen för grundskolan har utredningen utnyttjat kostnadsdata från SCB:s räkenskapssammandrag och jämförelsetal samt ytterligare dataunderlag från Skolverket. Utredningens slutsatser är att variationema i kostnaden för grundskolan framför allt beror på olika ålderssammansättning och ambitionsnivå, på geografisk struktur samt den sociala strukturen, till exempel andelen bam med utländsk bakgrund.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 77

av av

De strukturella faktorer beaktas i kostnadsutjämningen för

som grundskolan överensstämmer således i princip med sådana variabler

framkommit i analyser, bl.a. i Skolverkets egen uppföljsom senare ning.

En jämförelse mellan kommungrupper pekar att glesbygdskommuner och även storstäder har höga kostnader per elev. För storstäder-

förklaras detta främst höga lokalkostnader och i viss mån av höga na av kostnader för modersmålsundervisning och elevvård.

För glesbygdskommunema förklaras de höga elevkostnadema av såväl höga kostnader för undervisning som för lokaler och skolskjutsar.

I nuvarande kostnadsutjämning beaktas högre lokalkostnader endast till följd ett större ytbehov per elev i mindre skolenheter i den kost-

av nadsfunktion används för att beräkna merkostnader för små skolor.

som Undervisningskostnaden varierar främst till följd av skillnader i antalet elever per lärare. I kostnadsutjämningen beaktas ett större lärarbehov till följd färre elever per lärare i mindre skolenheter och för att be-

av räkna merkostnader för modersmålsundervisning.

Modersmålsundervisning

Den nuvarande utformningen vad gäller beräkningen av kostnader för modersmålsundervisning kompenserar kommuner som har en hög andel barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap. I stor utsträckning samvarierar denna andel med andelen deltagare i sådan undervisning. Vissa avvikelser kan dock konstateras. Utredningen konstaterar att kommuner med mycket höga kostnader för modersmålsundervisning inte alltid får lika hög ersättning. Antalet barn som är berättiga-

en de till modersmålsundervisning är betydligt fler, nästan dubbelt så många, som de med utländskt medborgarskap.

Andelen barn som deltar i modersmålsundervisning är högre än andelen bam med utländskt medborgarskap i de mest invandrartäta kommunerna. I storstäderna, vissa förortskommuner, delar i Norrbottens län och vissa andra kommuner med tidig arbetskraftsinvandring finns fler berättigade och deltagare än andelen med utomnordiskt och finskt medborgarskap. Motsatt förhållande gäller för kommuner med få deltagare i denna undervisning. Många barn som är berättigade till modersmålsundervisning och som deltar i undervisningen är svenska medborgare. De jämförelser utredningen gjort mellan redovisade kostnader och de i kostnadsutjämningen beräknade standardkostnadema pekar dock inte att kommuner med en hög andel barn med utländsk bakgrund blivit underkompenserade i kostnadsutjämningen för grundskolan.

I kostnadsutjämningen bygger genomsnittskostnaden per deltagare i modersmålsundervisning på 1992 års kostnader. En sänkning av denna

78 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag...

av

genomsnittskostnad till 1996 års nivå skulle leda till att kommuner med en hög andel barn med finskt och utomnordiskt medborgarskap får

en försämrad ersättning för sina merkostnader jämfört med nuvarande lösning.

Nuvarande sätt att beakta strukturella merkostnader för modersmålsundervisningen bör behållas oförändrad trots minskade kostnader per elev. I den redovisade kostnaden ingår endast undervisningskostnaden, dvs. lönekostnader för lärare, varför den totala kostnaden

för modersmålsundervisning torde vara underskattad. Dessutom håller de redovisade kostnaderna för modersmålsundervisning en lägre kvalitet än övriga uppgifter grund av svårigheter att särskilja dessa kostnader från vanlig undervisning. Vidare finns behov andra insatser i in-

av vandrartäta kommuner som inte beaktas i kostnadsutjämningen i form av t.ex. speciallärare, SYO-konsulenter, kuratorer samt extra stödundervisning i engelska.

Små skolor och Skolskjutsar

Beräkningar av merkostnader för undervisning exklusive modersmålsundervisning, lokaler, måltider, läromedel och skolledning som utredningen gjort kommungruppsnivå utifrån kostnadsdata i Skolverkets jämförelsetal pekar på en relativt god överensstämmelse med utfallet av beräknade merkostnader för små skolor i kostnadsutjämningen möjligen med undantag för gruppen glesbygdskommuner.

De skillnader på kommunnivå mellan redovisade kostnader och beräknade kostnader för Skolskjutsar beror för glesbygdskommunema sannolikt att man i verkligheten har en annan lokalisering skolen-

av heterna och en fördelning mellan antalet skolor, skolstorlekar och skolskjutsar som avviker från resultaten den använda beräkningsmodel-

av len. Bl.a. har mindre skolor lagts ner och ersatts med Skolskjutsar. För övriga kommuner där skolskjutskostnadema underskattats beror det främst att de beräknade skolskjutskostnadema maximerades till den genomsnittliga kostnaden för respektive kommungrupp i nuvarande modell.

De totala kostnaderna

Främst storstäder men även glesbygdskommuner har en redovisad kostnadsnivå för grundskolan som överstiger deras beräknade standardkostnad i kostnadsutjämningen. Förorter, medelstora städer och landsbygdskommuner har redovisade kostnader något understiger

som de beräknade standardkostnadema.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 79

av av

Underskattningen för gruppen glesbygdskommuner beror enligt utredningens bedömning främst att merkostnader som i kostnadsredovisningen finns verksarnhetsnivå kompenseras andra sätt i utjämningssystemet. En del redovisade merkostnader kompenseras i kost-

av nadsutjämningen för kallort, som beaktar tidigare kallortstillägg på lönekostnader i Sverige, uppvärrnningskostnader, befolknings-

norra minskning, byggkostnader, administration och svagt befolkningsunderlag. Det innebär att främst glesbygdskommuner och andra kommu-

i landets delar har ytterligare ersättningar för sina grundskoner norra lekostnader i andra delar av kostnadsutjämningen.

Den årliga uppdateringen av åldersstruktur och barn med utomnordiskt och finskt medborgarskap ger i vissa fall upphov till stora förändringar i kostnadsutjämningen från det ena året till det andra. De största förändringarna finns i mindre kommuner tagit emot många flyk-

som tingbarn sedan flyttat från kommunen samt i förortskommuner

som med snabba förändringar i åldersstrukturen. I vissa fall torde de negativa förändringarna i kostnadsutjämningen bli större än de berörda kom-

möjligheter att snabbt åstadkomma motsvarande kostnadsmunernas minskningar. Utredningen dock inte att utfallsförändringar till

anser följd den årliga uppdateringen av kostnadsutjämningen bör begrän-

av

verksamhetsnivå. I avsnittet kompensation för befolkningssas om minskning föreslår utredningen att endast kommuner där befolkningen minskat än två procent de senast åren kompenseras när antalet

mer skolbarn minskar.

6.5.3¶Utredningens förslag

Utredningens bedömning är att den nuvarande utjämningsmodellen för grundskolan i princip bör bibehållas oförändrad. Genom utjämningen beaktas skillnader i behov grundskoleutbildning till följd av skillna-

av der i åldersstrukturen och i behovet av modersmålsundervisning samt merkostnader till följd av en gles bebyggelsestruktur.

Enligt propositionen utjämningssystemet Prop. 1994/95:l50

om bör de olika faktorerna i kostnadsutjämningen uppdateras årligen när det gäller åldersstrukturen. Övriga faktorer bör uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheterna medger. Enligt Statsbidragsberedningen bör det vara tillräckligt med en uppdatering vart femte år variabler mäter olika befolkningsgruppers geografiska

av som spridning i varje kommun. Glesbygdsmodellen för grundskolan kan enligt beredningen behöva uppdateras med något tätare intervall.

Förändringar i elevernas geografiska fördelning inom kommunen har hittills inte beaktats. Eftersom det underlag som använts bygger på

80 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag...

skolbamens bosättning i början 1990-talet bör uppdatering av en av detta underlag göras. Den modell som användes av Strukturkostnadsutredningen för att beräkna merkostnader för bebyggelsestrukturen grundskolan finns inte längre tillgänglig. En ny beräkningsmodell för detta ändamål har därför utvecklats i samarbete med Glesbygdsverket. Den nya modellen utgår från förutsättningar den tidigasamma som re använda när det gäller kostnader per elev i olika skolstorlekar, lägsta elevantal per skola, skolskjutskostnader km, största reseavstånd till per skolan samt minsta avstånd för att erhålla skolskjuts. Vidare utnyttjas fördelningen skolbarnen kmZ-rutor vid årsskiftet 1995/96. av De förändringar som utredningen föreslår i förhållande till den tidigare använda beräkningsmodellen är att utgå från elevernas faktiska vägavstånd till skolan. I den tidigare använda modellen utgick från man fågelvägsavståndet multiplicerat med faktor på 1,25 för att uppskatta en det faktiska vägavståndet. De kostnadsfunktioner för elevkostnaden i olika skolstorlekar som angivits i Strukturkostnadsutredningen har använts oförändrad, men resultatet har räknats upp med tre procent motsvarande den genomsnittliga ökningen av elevkostnaden i kostnadsutjänmingen under perioden. Dessutom har de tidigare skolskjutskostnadema elevkilometer per räknats upp med nettoprisindex. För glesbygdskommunema har även kostnaden per elevkilometer antagits ligga 25 procent över genomsnittet med hänsyn till högre kostnader för små fordon och ett lägre utnyttjande av dessa. Modellen utmynnar i en teoretiskt optimal skolorganisation som anger antalet skolenheter, antal elever skola samt skolskjutskostnaper dema som underlag för beräkningen merkostnader. av

Tabell 13 Förutsättningar för modellberäkningen merkostnader av för små skolor och Skolskjutsar

Minsta Merkostnad Största Skolskjuts antal elever per elev i reseavstånd vid avstånd i en skola minsta för eleverna överstiskolenhet gande Låg- och mellanstadieskola 7 115000 kr 30 km 3 km

Höstadieskola 20 36000 kr 50 km 4 km

Både den tidigare och den nya modellen överskattar skolskjutskostnadema i mer tätbyggda kommuner att modellen endast bildar genom

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 81

av av

ett fåtal större skolor med relativt långa reseavstånd för många av ele-

I Strukturkostnadsutredningens förslag var det endast gles-

verna.

bygdskommunemas modellberäknade skolskjutskostnader som tilläts

slå igenom. För övriga kommuner maximerades de beräknade skol- 5 skjutskostnaderna till den genomsnittliga kostnaden för respektive

kommungrupp.

Utredningen att de i modellen beräknade skolskjutskostnader-

anser

bör slå igenom för samtliga kommuner eftersom det finns stora

na

skillnader i bebyggelsestruktur mellan kommuner inom flertalet kom-

f

; För att bättre beakta skillnader i bebyggelsestruktur för

mungrupper.

samtliga kommuner har i den nya modellen antagits att elever som bor

inom större tätorter minst 20 000 invånare inte ger upphov till några

skolskjutskostnader. Samtidigt har skolskjutskostnaden per elev getts

ett minimivärde 250 kronor. Till skillnad från Strukturkostnadsut-

redningen har den första låg- och mellanstadieskolan respektive den

första högstadieskolan placerats i respektive kommuns centralort. För

E

vissa kommuner leder det till sänkta beräknade skolskjutskostnader. I

För vissa kommuner blir utfallet annorlunda när de faktiska vägavl

stånden kan beaktas. För kommuner med barriärer, t.ex. i form av stora

sjösystem, eller ett sämre utvecklat vägnät blir antalet små skolor fler I

eller skolskjutskostnaderna större än i en modell som utgår från fågel-

vägsavståndet. För andra kommuner minskar antalet små skolor och

skolskjutskostnaderna minskar till följd av att skolbamens bosättning i förändrats sedan början av 1990-talet. Tillämpningen i Strukturkost-

nadsutredningen kostnadsfunktionen för låg- och mellanstadieskolor

av

emellertid något högre ersättning till kommuner med flera små

gav en Q skolor än avsetts, vilket är en bidragande orsak till att ersättningen

som

för små skolor blir något lägre när den nya beräkningsmodellen tilläm-

i

pas.

Sammantaget uppkommer relativt stora både positiva och negativa

förändringar för många kommuner. Alternativa beräkningar med en

modell som baseras på fågelvägsavstånd och den aktuella befolkningen ,

tyder dock ett bättre utfall för det stora flertalet glesbygdskommuner ;

modell som beaktar de faktiska vägavstånden tillämpas bar-

när en

nens geografiska fördelning.

En jämförelse för några glesbygdskommuner i Jämtland och Norrl botten pekar på att beräkningarna oftast ger upphov till något fler sko-

lor än det verkliga antalet men en relativt god överensstämmelse mellan

den i modellen beräknade och den faktiska skolstrukturen. :

Genom att låta de i modellen beräknade skolskjutskostnaderna slå

igenom för samtliga kommuner ersättning som bättre överens-

ges en

stämmer den enskilda kommunens faktiska bebyggelsestruktur. Det

leder bl.a. till minskad ersättning till kommuner med liten yta och hög-

82 Resultatet av uppföljningen kostnadsuyämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

re ersättning t.ex. till förortskommuner med utspridd befolkning och skärgård, större städer med utspridd befolkning och ytstora landsbygdskommuner. Flera kommuner med höga beräknade merkostnader per elev får lägre merkostnader i den nya beräkningen. I viss mån kompenseras detta genom högre merkostnad per invånare då elevantalet i flertalet kommuner ökat mer än totalbefolkningen sedan den tidigare beräkningen gjordes.

De från år 1998 i skollagen införda förskoleklassema har inte kunnat beaktas i utjämningen till följd av brist kostnadsdata. När dataunderlag finns tillgängligt bör denna förändring beaktas i kostnadsutjämningen.

6.5.4¶Effekter i

kostnadsutjämningen av

utredningens förslag

Genom utredningens förslag att endast aktualisera merkostnader för bebyggelsestrukturen begränsas effekterna i kostnadsutjämningen för grundskolan till denna faktor. För vissa kommuner uppkommer trots detta relativt stora förändringar. De största förändringarna uppgår till +/- 450 kronor per invånare.

För kommungruppema förorter, större städer och medelstora städer ger resultatet enligt de nya beräkningarna en viss överskattning av skolskjutskostnadema jämfört med de faktiska. Det beror på att antalet skolor blir lägre än det faktiska antalet. Å andra sidan får dess kommuner i mindre utsträckning ersättning för merkostnader för små skolor. För övriga grupper, glesbygdskommunema undantagna, de be-

ger nya räkningarna en bättre överensstämmelse med de faktiska än i

nuvarande utjämning. Glesbygdskommunema får med de beräkningarna

nya något mindre än sina redovisade skolskjutskostnader ersatta. Det beror sannolikt att de nya beräkningama upphov till fler skolorter än

ger det faktiska i en del kommuner, med färre eller kortare resor som följd.

Förändringarna leder till ett något försämrat utfall för gles-

gruppen bygdskommuner och ett något förbättrat utfall för industri-, landsbygds- samt övriga större och mindre kommuner. Skillnaderna mellan enskilda kommuner i de olika grupperna kan dock vara betydligt större.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 83 av av

6.6¶Gymnasieskolan

Utredningens förslag: Inackorderingstillägget i nuvarande utjämningsmodell ersätts med faktor beaktar bebyggelsestrukturen. I en som j Programvalså övrigt bibehålls nuvarande utjänmingsmodell oförändrad. 1 faktorn uppdateras årligen.

6.6.1¶Nuvarande utformning

I kostnadsutjämningen för gymnasieskolan beaktas åldersstrukturen, andelen elever grund stora avstånd inte kan bo hemma samt som av olika utbildningar i gymnasieskolan kostar olika mycket. För att att beakta dessa strukturella skillnader mellan kommunerna i kostnadsutjämningen utgår från: man

andelen personer i åldern 16-18 år andelen gymnasieelever med inackorderingstillägg 0 gynmasieelevemas fördelning olika program och genomsnittskostnader för de olika programmen.

Antalet i åldersgruppen uppdateras årligen. Programvalspersoner faktorn har hittills inte uppdaterats fullt ut. Tillägget för inackordering utgår från andelen gymnasieelever hade inackorderingstillägg lässom året 1990/91. Detta underlag har inte kunnat uppdateras eftersom en central registrering elever med inackorderingstillägg avvecklats. av I kostnadsutjämning omfördelas ca l miljard kronor. Det största tilllägget, 1050 kronor invånare har Mullsjö kommun och det ca per största avdraget 800 kronor invånare har Solna kommun. ca per

6.6.2¶Resultat av utredningens uppföljning

Främst glesbygdskommunerna har höga kostnader per gymnasieelev. De högre kostnaderna sammanhänger med högre kostnader för gymnasieutbildning i regi, elevernas val dyrare gymnasieprogram egen av höga kostnader för och inackordering för elever som går i samt resor andra gynmasieskolor. Motsvarande förhållanden gäller i viss mån även för övriga mindre kommuner, industrikommuner och landsbygdskommuner. Kommuner i dessa har i utjämningssystemet högre grupper ersättning än genomsnittet för elevernas programval samt för elevernas

84 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen förslag... SOU 1998: 151 av av samt

inackordering. För glesbygdskommuner, övriga mindre kommuner och industrikommuner är dock de redovisade kostnaderna för gymnasieskolan högre än den i utjämningen beräknade standardkostnaden.

Programvalsfaktorn

En del av skillnaden mellan redovisade kostnader och beräknade standardkostnader beror enligt utredningens bedömning att kostnadsskillnaderna till följd elevernas programval inte fullt av getts genomslag i kostnadsutjämningen. Att aktualisering inte gjorts beror på en osäkerhet i kvalitén i registreringen elevernas programval. Kvalitén av bedöms ha blivit bättre och uppdatering programvalsfaktom en av kommer därför att ske successivt under några år för att dämpa de årliga

förändringarna i kostnadsutjämningen.

Utredningens beräkningar pekar på att en uppdatering av programvalsfaktom skulle innebära minskade skillnader mellan kostnader och ersättning för många kommuner. En beräkning programvalsfaktom av med fullt genomslag pekar dock på att det inte skulle nämnvärt högge re tillägg för glesbygdskommunema. Det finns ingen särskild etnisk faktor i kostnadsutjämningen för gymnasieskolan. Om elever med utländsk bakgrund i större utsträckning väljer individuella och även går fler år i gymnasieskolan program än genomsnittet kommer sådana merkostnader att beaktas i utjänmingssystemet.

Inackorderingstillägg

Tillägget för inackordering i kostnadsutjämningen är avsett att kom-

pensera för kommunernas inackorderingskostnader för sina elever. Beräkningen i utjämningssystemet utgår från andelen gymnasieelever som hade inackorderingstillägg läsåret 1990/91. Detta underlag har inte kunnat aktualiseras eftersom en central registrering elever med inav ackorderingstillägg avvecklats sedan det särskilda statsbidraget för detta tagits bort. Glesbygdskommunema får i genomsnitt ett tillägg för inackordering som i stort motsvarar merkostnaderna för och inackordering. Det resor får däremot inte övriga mindre kommuner fullt ut. Det beror främst på att kommunernas kostnader för elevernas dagliga till skolan inte resor beaktas. I kostnadsutjämningen för grundskolan beaktas merkostnader för skolor med litet elevunderlag. En jämförelse mellan kostnaden elev per för gymnasieskolan och antalet elever i den utbildning respektive som

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 85

av av

kommun bedriver pekar att elevkostnadema är högre i kommuner med lågt elevunderlag. I dessa kostnadsjämförelser har skillnaderna i programinriktning beaktats. Vidare har adminstrations- och kom-

kostnader exkluderats. Enligt utredningens bedömmungemensamma ning kan del de högre kostnaderna förklaras av att många mindre

en av kommuner har höga elevkostnader till följd att har egna små

av man gymnasieskolor.

6.6.3¶Utredningens förslag

Utredningens bedömning är att många mindre och glesa kommuner inte fullt ut kompenseras för sina strukturella merkostnader. Utredningen

dock inte att kommuner med liten omfattning den egna gymanser nasieutbildningen eller har få elever automatiskt bör kompenseras

som för de merkostnader detta kan medföra. Ett 70-tal kommuner saknar gymnasieskola eller har endast individuella program. Hittills under 1990-talet har gymnasieskolor med ett eller flera nationella pro-

nya

etablerats i 40 kommuner tidigare saknade gymnasieskola. gram som Flertalet dessa kommuner har ett relativt litet elevunderlag.

av

Kommittén för gymnasieskolans utveckling har konstaterat att kostnaderna för gymnasieskolor som regel är högre än för de gamla,

nya särskilt i kommuner byggt skolhus för gymnasieskolan SOU

som nya 1997:1.

Den nuvarande kompensationen för inackordering bygger data från läsåret 1990/91 och den centrala registreringen har upphört, varför detta underlag inte kan aktualiseras. Den nuvarande inackorderings-

utgår från skolstrukturen i början l990-talet. Även vid denna faktorn av tidpunkt fanns kommuner hade egen gymnasieutbildning trots ett

som lågt elevunderlag. Behovet av att etablera egna gymnasieskolor, trots ett lågt elevunderlag, beror bl.a. på reseavståndet till andra orter med gymnasieutbildning.

Utredningen föreslår att nuvarande inackorderingsfaktor ersätts med

teoretiskt beräknad kostnad för inackordering och dagliga resor. en Tillsamman med Glesbygdsverket har beräkningsmodell utvecklats

en för att beakta merkostnadema till följd av gymnasieelevemas bosättning.

I ett första steg har kommuner med minst 600 personer i åldern 16- 18 år eller minst 15 000 invånare bedömts ha ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva gymnasieutbildning utan merkostnader till följd

egen

lågt elevunderlag. Kommuner idag ligger över de angivna gränav som

ändå saknar gymnasieutbildning utgörs ett fåtal förserna men egen av ortskommuner och kommuner med relativt korta avstånd till andra kommuner med gymnasieutbildning.

86 Resultatet uppföljningen kostnadsuyämningen samt förslag... SOU 1998: 151 av av

I ett andra steg har övriga kommuncentra bedömts ha tillräckligt underlag för en gymnasieskola minst 500 i åldern 16-18 år om personer finns inom 50 km vägavstånd samtidigt vägavstândet till andra som gymnasieorter överstiger 35 km. I några fall har en anpassning till den faktiska skolstrukturen gjorts. I ett tredje steg har vägavståndet för samtliga elever i landet till de närmast belägna utplacerade gymnasieskolorna beräknats, varefter kostnader för dagliga skolresor och inackordering beräknats. För elever med kortare vägavstånd än 6 km beräknas inga resekostnader. För elever med ett avstånd till närmaste gymnasieskola mellan 6 och 50 km beräknas en resekostnad motsvarande den genomsnittliga kostnaden för tenninskort. Av elever med än 50 km till närmer maste gymnasieskola har 90 procent antagits bo inackorderade till en kostnad som motsvarar inackorderingstillägget. Även kommuner med tillräckligt har elever

elevunderlag inackorde-

rade bl.a. elever på landstingens gymnasieprogram eller speciella program som inte finns i den egna kommunen. För samtliga kommuner har därför minst fem procent eleverna antagits bo inackorderade. I av kommuner utan utplacerade gymnasieskolor har fem procent eleverav na antagits gå på individuella program i den egna kommunen utan inackorderingskostnad. Kommuner med litet elevunderlag och stort avstånd till andra gymnasieorter, får den föreslagna ersättningen för resekostnader och genom inackordering, en kompensation för detta oavsett om kommunen bedriver gymnasieutbildning eller ej. För de kommuner som trots ett lågt elevunderlag bedriver egen utbildning fungerar den beräknade ersättningen som en kompensation för merkostnader för små gymnasieskolor. Utredningen anser att denna metod att beräkna merkostnader för bebyggelsestrukturen på ett bättre sätt beaktar de strukturella kostnadsskillnaderna än det nuvarande inackorderingstillägget. Genom utredningens förslag beaktas skillnaderna i bebyggelsestruktur i alla typer av kommuner på ett bättre sätt än med nuvarande lösning. Även i kommuner med ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva gymnasieutbildning utan merkostnader beaktas skillnader i bebyggelsestruktur vägavom ståndet överstiger de angivna gränserna. En uppdatering av programvalsfaktom bör fortsättningsvis ske årligen för att undvika de stora effekter i kostnadsutjämningen kan som uppkomma vid en uppdatering med längre intervall. Eventuellt kan beräkningen av programvalsfaktom förenklas genom att sammanföra de gymnasieprogram som ingår i beräkningen till ett begränsat antal kostnadsklasser. Den skatteväxling mellan landsting och kommuner skall som genomföras landstingsvis senast från år 1999 för gymnasiala utbildningar

SOU 1998: l 51 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 87

inom områdena naturbruk och omvårdnad sker innan utredningens forslag kan genomföras. Landstingens kostnader för dessa utbildningar är högre än motsvarande utbildningar i kommunal regi. Den justering av kostnaderna för de aktuella programmen som kan behöva göras med hänsyn till de högre kostnaderna i landstingen för denna utbildning är inte heller en effekt av utredningens förslag utan bör betraktas som en effekt löpande anpassning och uppdatering av utjämningssyste-

av en met till följd av en ändrad ansvarsfördelning.

6.6.4¶Effekter i kostnadsutj ämningen av

utredningens förslag

Effekterna i kostnadsutjämningen av utredningens förslag begränsas till att nuvarande inackorderingstillägg ersätts med beräknade kost-nader för resor och inackordering. I nuvarande kostnadsutjämning varierar tillägg/avdrag för inackordering från -20 till 216 kronor per invånare. Genom förslaget ökar spännvidden från -69 till 405 kronor per invånare.

Genom utredningens förslag minskar ersättningen för ca tio kom-

med mellan 50 och 90 kronor per invånare. Kommuner som får muner minskad ersättning är främst sådana med flertalet elever samlade på

en liten yta samt kommuner som tidigare hade en relativt hög andel inackorderade elever enligt den redovisade beräkningsmodellen har

men som ett tillräckligt underlag för egen gymnasieutbildning. Både positiva och negativa förändringar kan uppkomma till följd av att andelen ungdomar i gymnasieåldrama förändrats kraftigt jämfört med när underlaget till nuvarande inackorderingsfaktor togs fram.

Ett 20-tal kommuner, främst glesbygdskommuner samt några landsbygds- och övriga mindre kommuner, får en ökad ersättning på mellan 100 och drygt 200 kronor invånare. På kommungruppsnivå ges

per ökad ersättning till de kommuner som i nuvarande utjämning har de största skillnaderna mellan redovisad kostnad och beräknad standardkostnad. De kommuner får ökad ersättning är främst sådana

som en kommuner till följd gymnasier hade relativt få inack-

som av små egna orderade elever i underlaget från 1991.

Den uppdatering programvalsfaktom som sker successivt kom-

av

sannolikt att ha fått fullt genomslag redan innan de förslag som mer utredningen lämnar genomförs och bör närmast betraktas som en effekt av systemets löpande uppdatering. Motsvarande gäller för en uppdatering programvalsfaktom till följd av ändrad ansvarsfördelning mel-

av lan kommuner och landsting.

88 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

6.7¶Befolkningsminskning

Utredningens förslag: Nuvarande kompensation för befolkningsminskning bibehålls oförändrad. En komplettering görs så att kommuner vars befolkning de senaste tre åren minskat med minst 2 procent får en ytterligare ersättning på 100 kronor per invånare för varje procentenhet antalet barn 7-15 år minskat under samma tidsperiod.

6.7.1¶Nuvarande

utformning

Statsbidragsberedningen föreslog att befolkningsminskning för kom-

muner skulle kompenseras med 50 kronor per invånare för den del av minskningen som översteg 2 procent under senaste IO-årsperioden. I propositionsarbetet ändrades beloppet till 100 kronor invånare i

per syfte att dämpa de största omfördelningseffektema och förstärka den regionalpolitiska profilen. Ersättningen beräknas årligen med hänsyn till befolkningsutvecklingen under den senaste IO-årsperioden.

Antalet kommuner med ersättning och kostnaden för denna kompensation har successivt ökat. I 1998 års kostnadsutjämning fick 62 kommuner drygt 240 miljoner kronor motsvarande 28 kronor invånare utslaget på

per rikets folkmängd. Ytterligare ett fyrtiotal kommuner har minskat sin befolkning under de senaste tio åren, men minskningen har varit mindre än 2 procent, varför någon ersättning inte utgått. Tabell 14 Antal kommuner med ersättning för befolkningsminskning 1996-1998 Ersättning i Motsvarar 1996 1997 1998 kr/inv minskning, %

samma en kronor per invånare.

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 89

Kommuner med ersättning är i stor utsträckning glesbygds- och industrikommuner. Av glesbygdskommunema har över 80 procent

ersättning och av industrikommunema närmare 40 procent. Större delen av kommunerna finns i Norrland, främst inlandet, Svealands skogslän och övriga delar Bergslagen. Dessutom omfattas några industri- och

av landsbygdskommuner i övriga Svealand och i Götaland.

För landstingen finns ingen motsvarande ersättning för befolkningsminskning.

6.7.2¶Befolkningsutvecklingen och effekter i utj ämningssystemet

Under de senaste åren har antalet födda minskat mycket kraftigt och nettoinvandringen har legat på en betydligt lägre nivå än tidigare. Flertalet kommuner har numera ett negativt födelseöverskott. Under år 1997 hade 70 procent av kommunerna ett utflyttningsöverskott och folkmängden minskade i 210 kommuner. I flertalet kommuner minskar befolkningen till följd både utflyttning och negativt födelseöver-

av skott.

I flertalet de 15 kommuner som under de senaste 10 åren haft den

av mest negativa befolkningsutvecklingen beror 50-80 procent av minskningen på ett negativt födelseöverskott. Utflyttningen svarade således för mindre än hälften minskningen. För några industrikommuner

av med kraftig befolkningsminskning beror dock hela eller större delen på nettoutflyttning.

Syftet med att särskilt kompensera kommuner med minskande befolkning är att kommunerna får högre kostnader per invånare eftersom vissa kostnader eller mindre fasta och inte kan sänkas i samma

är mer takt som befolkningen och inkomsterna från egna skatter, inkomstutjämning och generella statsbidrag minskar. Om skattekraften sjunker när befolkningen minskar kompenseras det av inkomstutjämningen.

Om befolkningen i de mest kostnadskrävande åldrarna utgör en allt större andel av befolkningen i takt med att befolkningen som helhet minskar, sker en kompensation i övriga delar av kostnadsutjämningen. För att kunna bedöma hur intäkterna förändras för kommun med

en minskande befolkning är det således inte tillräckligt att se enbart till den särskilda kompensationen för befolkningsminskningen. Man måste ta hänsyn till den totala förändringen i kostnadsutjämningen.

En jämförelse mellan kommuner med olika befolkningsutveckling 1994-1997 pekar på att det finns en samvariation mellan den totala folkmängdsutvecklingen och förändringen i olika åldersgrupper, särskilt vad gäller de yngre.

90 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av av

Figur 2 Procentuell förändring i olika åldersgrupper 1993-1996 i kommuner grupperade efter total folkmängdsutveckling. Ovägda genomsnitt

20,0

15,0-

10,0-

5,0

Q0

-5,0

415,0

O-Sår 7.155 15133 65-74á 7584å aswår 1954 Totalt

Aldevssrupper n 4,5% u 234,5 v, u -1,3-2,2°/. o-1,2v. D 04,5% U 1,5-2,5°/ I 2.5 %

Åldersgruppen 0-6 år har minskat mest i kommuner med störst total befolkningsminskning gruppen har ökat i de mest expansiva

men kommunerna. En del av förändringarna är sannolikt indirekta effekter av tidigare utflyttning av unga personer som efter ett antal år fött sina barn på den bostadsorten. Åldersgruppen 7-15 år har ökat minst i

nya kommuner med störst folkminskning och ökat mest i de mest expansiva kommunerna. För gymnasieåldrama och de allra äldsta, över 85 år, är sambandet inte lika tydligt.

Vad som är viktigt ur utjämningssynpunkt är inte primärt hur olika åldersgrupper utvecklas utan hur mycket kommunens egen åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i landet.

SOU 1998: l 51 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 91

av

Figur 3 Andelsförändring i olika åldersgrupper 1993-1996 i kommuner efter total folkmängdsutveckling. Ovägda genomsnitt

I

Oh I

N l

o

.öm

.öA

.bm

.ö

.-5o

06år 7-15ár 16-18ár 65-74år 7534.11: 85-wår 19-64ár

Alderggrugg

Ii n .3,5 °/. u 23.35% u -1,3-2.2°/o o-1,2°/.

u 01,5% 1,525% n 2,5%

I kommuner med störst befolkningsminskning har andelen 7-15åringar ökat än i landet. Motsvarande gäller för äldre över 75 år

mer och i gymnasieåldrama har andelen sjunkit mindre än i riket. Det beror på att antalet personer i dessa grupper i allmänhet ökat mer eller också minskat i lägre takt än den totala befolkningen.

Kommuner med minskande befolkning har i genomsnitt fått en ökad ersättning i kostnadsutjämningen, utöver den särskilda ersättningen för befolkningsminskning, till följd av att andelen skolbarn och andelen äldre ökat mer än i landet.

92 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag...

Figur 4 Förändring i kostnadsutjämningen 1995-1998 i kommuner med olika total folkmängdsutveckling 1993-96. Ovägda genomsnitt

3G

2G

-1CD

43,5% 23-35 % -1,3-2.2% 0-1.2b 0-1 % 1,525% 2,5 %

FolkmlhgbföüwlngIprocent

I Föráwding1995-98

DFârâidingexkl.kompforbefolknirwninslaing199s-w

Fâándingexkl.komp.befolknirgsrrinsmoråiirgsliv1995-$

Denna ersättning har blivit högre större minskningen varit. Dessa kommuner har främst fått ökad ersättning i kostnadsutjämningen for

en äldreomsorg, men även for gymnasieskola och grundskola medan ersättningen för barnomsorg och individ- och familjeomsorg minskat. Genomsnittet dras ner av att vissa kommuner också fått en sänkt befolkningsandel i barn- eller äldregruppema och därmed en minskad ersättning i kostnadsutjämningen. Det totala utfallet för en kommun påverkas således i mycket hög grad av hur kommunens åldersstruktur förändras när befolkningen minskar. Genom kostnadsutjämningens konstruktion ökar ersättningen per invånare om andelen av en åldersgrupp ökar mer än i riket och omvänt.

Utredningen har funnit att de totala intäkterna normalt minskar i kommuner med minskande befolkning. Intäkterna minskar dock i allmänhet betydligt långsammare än befolkningen beroende på den särskilda kompensationen för befolkningsminskning och utfallet av ändrad åldersstruktur i kostnadsutjämningens åldersberoende delar. Beroende på hur den minskande befolkningen påverkar åldersfördelningen i kommunen kan utfallet i kostnadsutjämningen bli ganska olika. Om hela befolkningsminskningen koncentreras till personer mellan 19 och 64 år får kommunen normalt ungefär lika stora intäkter som tidigare

genom den särskilda kompensationen för befolkningsminskning och

genom ökade ersättningar i kostnadsutjämningen for de åldersberoende verksamheterna.

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 93

Kommuner med relativt höga fasta ersättningar i kostnadsutjäm-

ningen för geografiskt läge, bebyggelsestruktur m.m. får däremot

1

minskade intäkter även om befolkningsminskningen koncentreras till

personer mellan 19 och 64 år. Dessa ersättningar utgår i kronor per in-

vånare och ersättningen i kronor räknat sjunker vid en minskad totalbe-

folkning.

De mest expansiva kommunerna har i genomsnitt fått en ökad er-

sättning i kostnadsutjämningen som koncentrerats till barnomsorg och i

viss mån grundskola. I kommuner med en ökande befolkning ökar

normalt skatteinkomstema och det generella statsbidraget i takt med i den växande befolkningen. Utfallet i kostnadsutjämningen påverkas

även för dessa kommuner i stor utsträckning av hur åldersstrukturen förändras. Flertalet expansiva förortskommuner har under

de år nuva-

rande utjämningssystem funnits fått ökade, ibland kraftigt ökade ersätt-

ningar i kostnadsutjämningen.

Landsting med minskande befolkning ges ingen kompensation i ut-

jämningssystemet. Fram till årsskiftet 1996/97 har heller inget landsting haft en befolkningsminskning under de senaste 10 åren överstigande den kompensationsgräns som gäller för kommunerna, varför ingen

er-

sättning skulle utgått i 1998 års utjämning om samma regler tillämpats a å för landstingen. I 1999 års utjämning skulle dock landstinget i Västerl norrland erhålla kompensation om den gräns som gäller för kommu-

nerna tillämpas. En sådan kompensation skulle kunna övervägas för

landstingen, med hänsyn till att landstingen befolkningsmässigt är

men

så mycket större och mot bakgrund av den pågående omstruktureringen

inom sjukvården, anser utredningen inte att detta lika motiverat. I

den sjukvårdsmodell, utredningen föreslår, beräknas ersättl nya som

ningen per individ. Det innebär att befolkningsförändringar i landsting-

en får ett direkt genomslag i kostnadsutjämningen på ett helt annat sätt

än i kostnadsutjämningen för kommunerna.

6.7.3¶Utredningens förslag

i

Utredningen att kommuner med minskande befolkning måste ges

anser

möjligheter att successivt anpassa sina kostnader efter de minskade inl täkter som detta normalt ger upphov till. Möjligheterna att anpassa l l kostnader till minskande intäkter varierar sannolikt mellan kommunerl med hänsyn till hur befolkningsminskningen slår på olika åldrar och

na l

beroende på skillnader i bebyggelsestruktur och hur olika anläggningar utnyttjas. I vilken utsträckning nuvarande utformning av den särskilda

kompensationen för befolkningsminskning ger tillräcklig tid för om-

ställning går knappast att bedöma generellt.

94 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

av av

En viktig utgångspunkt för utredningens bedömning är de marginaleffekter den särskilda kompensationen ger upphov till med nuva-

som rande nivå och utformning. För många kommuner som redan har en hög ersättning för befolkningsminskning skulle en ökad befolkning under vissa förutsättningar kunna ge upphov till negativa marginaleffekter på så sätt att kommunens intäkter skulle minska om den negativa befolkningsutvecklingen skulle vändas till en ökning. Utredningen vill därför inte förorda generell höjning av den särskilda kompensatio-

en nen för befolkningsminskning i syfte att underlätta omställningsproces-

för dessa kommuner. Det är också sannolikt att fler kommuner, sen med nuvarande utformning av kompensationen för befolkningsminskning, successivt kommer att få ersättning för detta och belastningen på systemet därför kommer att öka även utan en höjd kompensation.

Det finns dock kommuner trots minskande befolkning också får

som minskad ersättning i kostnadsutjämningen till följd av förändringar i åldersstrukturen. Kommuner där andelen äldre utvecklas långsammare än i riket får minskad ersättning för äldreomsorgen. Samtidigt blir

en utbyggnadsbehovet i dessa kommuner mindre än i andra kommuner.

De fasta kostnaderna för grundskolan är höga i förhållande till andra verksamheter. För kommuner där gmndskolebamen minskar sin andel samtidigt befolkningen minskar kan drabbas av minskade ersätt-

som ningar i kostnadsutjämningen som kan bli särskilt svåra att parera på kort sikt med motsvarande minskning av kostnaderna. Utredningen an-

därför att kommuner där både totalbefolkningen och skolbarnen ser minskar nämnda skäl bör ytterligare kompensation utöver den

av ges en som finns i nuvarande utjämning. Kommuner vars befolkning de senaste tre åren minskat med minst 2 procent bör få en ersättning på 100 kronor invånare för varje procentenhet antalet barn 7-15 år minskat

per under samma tidsperiod.

6.7.4¶Utfallet i kostnadsutj ämningen av

utredningens förslag

Genom förslaget att särskilt kompensera kommuner där både totalbefolkningen och skolbarnen minskar skulle 25 kommuner få en ökad ersättning för befolkningsminskning. De kommuner som skulle få ersättning genom förslaget har samtliga haft en minskad ersättning i kostnadsutjämningen för grundskolan under de år nuvarande utjämningssystem tillämpats. De kommuner som skulle få den högsta ersättningen har i stor utsträckning fått en minskad ersättning i kostnadsutjämningen som helhet när förändringen i den nuvarande kompensatio-

för befolkningsminskning exkluderas. I stor utsträckning rör det sig nen

Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 95

av

om industrikommuner i syd- och mellansverige samt några glesbygdsoch landsbygdskommuner.

Om utvecklingen under åren 1994-97 läggs till grund för ersättningen skulle denna uppgå till drygt 40 miljoner kronor, vilket motsvarar knappt 5 kronor per invånare i landet.

96 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag...

av

6.8¶Näringsliv och sysselsättning

Utredningens förslag: Underlaget för kostnadsutjämningen breddas till den andel befolkningen 16-64 år som varit arbetslösa eller i

av konjunkturberoende åtgärder under den senaste femårsperioden. Grän-

för att erhålla ersättning höjs från l till 2 procent över riksgenomsen snittet under den senaste femårsperioden.

6.8.1¶Nuvarande utformning

Strukturkostnadsutredningen föreslog att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag inrättades som kompensation för långa avstånd, avsaknad fungerande privat marknad och som bidrag för närings-

av en befrämjande åtgärder. Utredningen ansåg vidare att bidraget bör koncentreras till glesbygdskommuner, ytstora kommuner och kommuner där möjligheterna till arbete drastiskt förändrats, ex. i Bergslagen. Utredningen ansåg emellertid att statsbidrag av regionalpolitisk karaktär inte bör ligga inom ramen för den kommunala kostnadsutjämningen. Något förslag till utformning av ett sådant bidrag lämnades därför inte. Eftersom den regionalpolitiska kompensationen tidigare funnits inom skatteutjämningssystemets grundgaranti ansågs det rimligt att ett nytt statsbidrag finansierades ur statsbidraget.

det gemensamma

Statsbidragsberedningen föreslog att Strukturkostnadsutredningens förslag borde kompletteras med dels en kompensation för svagt befolkningsunderlag dels en kompensation för näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder.

Förslaget innebar att behovet av näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder skulle kompenseras med 100 kronor per invånare för varje procentenhet den öppna arbetslösheten plus de i beredskapsåtgärder och arbetsmarknadsutbildning översteg riksgenomsnittet med en procentenhet. Arbetslösheten och de ingående åtgärderna beräknas utifrån andelen befolkningen i åldern I6-64 år under den senaste fem-

av årsperioden. I propositionsarbetet ändrades beloppet till 200 kronor per invånare mot bakgrund vissa regionalpolitiska hänsyn. I kostnads-

av utjämningen omfördelas år 1998 ca 450 miljoner kronor. Det största tillägget, 1 300 kronor per invånare, var i Pajala kommun. Närmare tre fjärdedelar av kommunerna får avdrag på upp till 51 kronor per invånare för att finansiera tilläggen för de kommuner med hög arbetslöshet.

Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 97

av

6.8.2¶Resultat utredningens uppföljning

av Antalet kommuner med ersättning och de sammanlagda ersättningama har ökat sedan år 1996. Genom den ökade nivån arbetslösheten har gränsen for att erhålla ersättning i systemet successivt stigit. Tabell 15 Antalet kommuner med ersättning för näringsliv och sysselsättning 1996-1998

Ersättningama har successivt fått en delvis annorlunda regional

profil än den ursprungliga i samband med att arbetslöshetsnivåema stigit kraftigt i hela landet under 1990-talet. Tilläggen har ökat något i Norrland, främst i Norrborrens och Gävleborgs län. Tilläggen har minskat något for bl.a. glesbygdskommunema och har ökat för storstäder Malmö och medelstora städer Norrland.

Ersättningen avser att kompensera för behovet näringslivs- och

av sysselsättningsbefrämjande åtgärder i kommuner med hög arbetslöshet. Ersättningen är mer av bedömningskaraktär och svarar därför inte mot en redovisad kostnad för viss verksamhet. Det bör även påpekas att

en syftet med kostnadsutjämningen for näringsliv och sysselsättning inte är att kompensera kommunerna for deras faktiska kostnader utan för behovet av näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder. Utredningen har emellertid jämfört utfallet i kostnadsutjämningen med kommunernas kostnader för näringslivsfrämjande åtgärder och arbetsmarknadsåtgärder. Kommunernas redovisade nettokostnader 1996

var ca 3,5 miljarder för arbetsmarknadsåtgärder och ca 0,9 miljarder kronor för näringslivsfrämjande åtgärder. Då har statsbidrag for arbetsmarknadsåtgärder räknats bort. Kostnader för näringslivs- och sysselsättningsinsatser kan i varierande omfattning finnas även inom andra delverksamheter. År 1998 ersättningen i kostnadsutjämningen 0,45

var ca miljarder kronor, dvs. endast en tiondel av de redovisade kostnaderna. Skillnaderna i redovisade nettokostnader för de båda verksamheterna

98 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

sammantaget varierar mellan kommunerna från noll till över 2 000 kronor per invånare.

Fördelningen mellan arbetsmarknadsâtgärder och näringslivsåtgärder varierar betydligt. Högst ligger några glesbygdskommuner och kommuner i Bergslagen. Flertalet kommuner har mindre kostnader för näringslivsåtgärder varför huvuddelen av deras kostnader ligger på arbetsmarknadsåtgärder. Flertalet kommuner i Bergslagen och Norrland och särskilt glesbygdskommunema har höga kostnader för näringslivsinsatser.

En jämförelse mellan de redovisade nettokostnaderna för näringsbefrämjande åtgärder samt arbetsmarknadsåtgärder år 1996 och ersättningama i kostnadsutjämningen för år 1998 pekar på att kommungrupper och län med avsevärt högre kostnader i allmänhet har de största tilläggen i kostnadsutjämningen. För kommunerna i Norrbottens, Dalarnas och Gävleborgs län motsvarar tilläggen i stort de högre kostnaderna. Däremot inte i övriga bergslags- och norrlandslän. Glesbygdskommunernas merkostnader är högre än deras tillägg.

Fram till början av 1990-talet var arbetslösheten mycket låg. De konjunkturberoende åtgärderna bestod då huvudsakligen av beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning. Fram till mitten av årtiondet har successivt nya konjunkturberoende åtgärder införts och de två tidigare huvudåtgärdema som i början av 1990-talet svarade för närmare 80 procent antalet i konjunkturberoende åtgärder har mins-

av personer kat till drygt 25 procent 1996. Under samma period har antalet personer i konjunkturberoende åtgärder fyrdubblats samtidigt som antalet i beredskapsarbete och arbetsmarknadsutbildning 1996 låg på samma nivå som 1990. Denna förändring har dock hittills inte beaktats i kostnadsutjämningen.

Att enbart utgå från öppet arbetslösa plus antalet i de båda åtgärderna är numera knappast en tillfredsställande mätare på behovet av näringslivs- och sysselsättningsbefrämjande åtgärder eftersom dessa successivt kommit att täcka in en allt mindre del av den verkliga bristen på sysselsättningsmöjligheter.

Kommunerna ska i princip inte kunna påverka bidragens respektive avgifternas storlek i utjämningssystemet. Om man som i nuvarande lösning begränsar ersättningen i utjämningssystemet till enbart vissa typer av åtgärder skulle kommunerna i princip kunna påverka utfallet i kostnadsutjämningen. Beaktas däremot samtliga konjunkturberoende åtgärder tillsammans med de arbetslösa bör därför kommunernas påverkansmöjligheter bli begränsade jämfört med nuvarande lösning.

mer

Man kan konstatera att kommuner under vissa omständigheter kan få minskade inkomster om arbetsmarknadssituationen förbättras, t.ex. om en arbetslös person med ersättning från a-kassa får arbete. Det gäller i första hand kommuner som i kostnadsutjämningen har ersättning

Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... 99

för näringslivs- och sysselssättningsskapande åtgärder till följd av långvarigt hög arbetslöshet. Utredningen anser att negativa incitament, om de kan undvikas, inte bör ingå i utjämningssystemet. Det omvända incitamentet är emellertid i detta fall inte generellt utan berör ett begränsat antal kommuner som haft en långvarigt besvärlig arbetsmarknadssituation. Detta markeras i utjämningen genom att ersättningen baseras på förhållandena under en femårsperiod. Med tanke på hur högt sysselsättningsengagementet är, inte minst i kommunerna, tror inte utredningen att någon kommun gör avkall målet om hög sysselsättning för att kortsiktigt få en ökad ersättning i utjämningssystemet.

Utredningen anser att endast kommuner med en långvarigt besvärlig arbetsmarknadssituation ska kompenseras för högre kostnader för näringslivs- och sysselsättningsskapande åtgärder. Denna ersättning bör således inte tas bort från kostnadsutjämningen trots vissa incitamentsproblem. Syftet är inte att ge negativa incitament, utan en rimlig kompensation till vissa utsatta kommuner.

6.8.3¶Utredningens förslag

Utredningen föreslår att antalet personer i samtliga konjunkturberoende åtgärder bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Personer med lönebidrag och i offentligt skyddat arbete OSA bör därmed inte ingå då dessa åtgärder räknas som handikappåtgärder och inte som konjunkturberoende åtgärder. För åren 1992-1994 har åtgärderna rektryteringsstöd och starta eget inte kunnat fördelas på kommunnivå. När de av utredningen föreslagna förändringarna genomförs kommer emellertid perioden 1994-1998 att ligga till grund för utjämningen, varför effekterna av att inte kunna fördela dessa åtgärder på kommunnivå blir mycket begränsade. Efter ytterligare ett år försvinner effekten av dessa brister i statistiken helt.

Det i nuvarande kostnadsutjämningen använda begreppet öppet arbetslösa bör samtidigt ersättas med det begrepp, arbetslösa, som AMS använder i sin statistik från 1juli 1997.

Genom en utvidgning till samtliga konjunkturberoende åtgärder ökar andelen arbetslösa inklusive åtgärder mest i Norrland Gävleborgs och Norrbottens län och i några bergslagslän. Bland kommungrupperna ökar andelen mest i glesbygds-, landsbygds- och industrikommuner och minst i förorter och storstäder.

Med ett förändrat arbetslöshetsbegrepp ökar andelen arbetslösa nå-

i vissa norrlands- och bergslagslän samt i storstäder och större got mer städer. Förorter, landsbygds- och glesbygdskommuner får en något lägre ökning.

100 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

Genom att gå från nuvarande underlag för utjämningen till samtliga konjunkturberoende åtgärder och ett nytt arbetslöshetsbegrepp ökar andelen i riket med tre procentenheter till 10,8 procent i förhållande till antalet personer iåldem 16-64 år. Den största ökningen sker i vissa norrlands- och bergslagslän samt i glesbygds- och industrikommuner. Den lägsta ökningen sker i förortskommunema.

Syftet med att inkludera samtliga konjunkturberoende åtgärder är att få en bättre anpassning utjämningen till behoven kommunala in-

av av satser. Med nuvarande gräns för ersättning, dvs. 1 procent över riksgenomsnittet, och nuvarande ersättningsnivå, 200 kr per invånare och procent över enprocentsgränsen, skulle de sammantagna kostnaderna för utjämningen för näringsliv och sysselsättning fördubblas till ca 900 miljoner kronor. Antalet kommuner med ersättning skulle öka till ett hundratal. Avdraget för de kommuner som inte får någon ersättning skulle komma att fördubblas till drygt 100 kronor per invånare.

För att kostnaderna för utjämningen inte ska öka till följd av ett utvidgat arbetslöshetsbegrepp kan man antingen höja gränsen för att

ersättning ska utgå eller sänka ersättningsbeloppet. För att behålla nuvarande kostnad skulle ersättningsnivån behöva sänkas från 200 till 100 kronor per procent som arbetslöshetsnivån överstiger riksgenomsnittet med en procentenhet. Avdragen skulle därmed inte öka för kommuner utan ersättning. Utfallet av en sådan begränsning skulle ge betydligt minskade tillägg för främst kommuner i Norrbottens län och till glesbygdskommuner. Vid en sänkning av ersättningsnivån till 100 kronor per invånare skulle de negativa marginaleffekterna vid en sänkt arbetslöshetsnivå bli något mindre än vid nuvarande ersättningsnivå, men de skulle inte försvinna.

Utredningen gör den bedömningen att utjämningen får en bättre anpassning till kostnaderna för näringsliv och sysselsättning om gränsen för att erhålla ersättning höjs jämfört med en sänkning av ersättningsnivån. För att behålla nuvarande kostnad för utjämningen skulle procentnivån behöva höjas från nuvarande 1 till drygt 2 procent över riksgenomsnittet. Tilläggen för kommuner i Norrbottens län och glesbygdskommuner skulle bli ungefär som i nuvarande utjämning.

Utredningens föreslår därför att gränsen för att ersättning ska utgå höjs med en procentenhet till två och att ersättningsnivån behålls oförändrad. Kostnadsökningen skulle därvid begränsas till ca 70 miljoner kronor motsvarande 8 kronor per invånare.

SOU 1998: l 51 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 101

av av

6.8.4¶Effekter i kostnadsutj ämningen av utredningens förslag

Genom de föreslagna förändringarna minskar antalet kommuner med ersättning från 76 till 68. Ett tiotal kommuner förlorar sin ersättning och några tillkommer. De kommuner som faller bort har med några

nya undantag begränsade ersättningar i nuvarande utjämning. Kommuner med större del arbetsmarknadspolitiska åtgärder koncentrerade

en av till arbetsmarknadsutbildning och beredskapsåtgärder får en minskad ersättning. Kommuner med en högre andel av de arbetslösa enligt ny definition utan åtgärder och de med en högre andel av de arbetslösa i andra typer åtgärder än arbetsmarknadsutbildning och beredskapsåt-

av gärder får ökad ersättning. Förändringarna per kommungrupp blir

en begränsade glesbygdskommunemas och storstädemas Malmös

men tillägg ökar något. Utfallet förbättras för Värmlands, Västmanlands, Gävleborgs och Norrbottens län, men försämras något för Örebro, Dalarnas och övriga norrlandslän.

102 Resultatet uppföljningen av kostnadsuzjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

6.9¶Gator och

vägar

Utredningens förslag: Nuvarande beräkningsmodellen bibehålls oförändrad.

6.9.1¶Nuvarande utformning

Kostnadsutjämningen för gator och vägar är ämnad att ersätta merkostnader för renodlade drift- och underhållskostnader. Merkostnader for enskilda vägar, som är ett frivilligt kommunalt ansvar, beaktas inte heller. Standardkostnadsersättningen för drift och underhåll delas in i ett trafikberoende slitage och ett klimatberoende slitage. Det trafikberoende slitaget är störst där trafikbelastningen är speciellt stor, t.ex. i storstäder och större städer. Det klimatberoende slitaget, som beror på termiska sprickor och tjälskador, är störst i Norrland.

Kommunerna får ett tillägg med mellan 20-80 kr/invånare för vinterväghållning. Gränserna sätts efter den klimatzon respektive kommun tillhör. Gränserna baseras på Vägverkets föreskrifter VVFS 1990:3. Ortstilläggen utgår enligt följande:

Samtliga kommuner exkl. Härjedalen, Åsele och större städer i

W, X, Y, AC och BD län erhåller 50 kr/inv 0 Större städer i W, X, Y, Z och BD län erhåller 100 kr/inv

Glesbygdskommunema Härjedalen och Åsele erhåller 100 kr/inv

0 0 Större städer söder om W och X län erhåller 50 kr/invånare

0 Förortskommunema Nacka, Sundbyberg, Solna, Lidingö, Härry-

da, Partille, Öckerö och Mölndal får 100 kr/inv

0 Malmö får 100 kr/inv

0 Göteborg f°ar 150 kr/inv

0 Stockholm får 450 kr/inv

Standardkostnadema räknas varje år upp med nettoprisindex från 1993 till utjämningsåret och uppgår 1998 till i genomsnitt 123 kr/invânare. Det största tillägget får Stockholm på omkring 400 kr/invånare och det största avdraget är drygt 100 kr/invånare, vilket knappt 50 kommuner f°ar. Årligen omfördelas ungefär 365 miljoner kronor.

Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 103

av av

6.9.2¶Utredningens förslag

Eftersom kommuner bokför och redovisar sina kapitalkostnader för gator och vägar på olika sätt är det vanskligt att utgå från bokslutsstatistiken jämför kostnader. I stället har Kommunförbundets

när man årliga rapport Kommunemas väghållning använts. I den redovisas kostnaderna för drift och underhåll, exklusive kapitalkostnader.

Enligt Räkenskapssammandraget år 1996 uppgår nettokostnadema, inklusive kapitalkostnader, till 760 kr/invånare. I Kommunförbun-

ca dets redovisning uppgår kostnaderna för drift och underhåll, exklusive enskilda vägar, till knappt 390 kr/invånare. Inklusive enskilda vägar uppgår de till 400 kr/invånare. Kostnaderna såväl som standarder-

ca sättningama är störst i storstäder och i norra Sverige.

Den största avvikelsen gäller Stockholm, får det största tilläg-

som get. Stockholms tillägg är ungefär 150 kronor högre jämfört med driftkostnaderna. Avvikelsema små mellan tillägg eller avdrag

är annars och avvikande nettokostnad, oavsett hur man grupperar kommunerna. Utredningen föreslår därför ingen förändring i utjämningen för gator och vägar.

104 Resultatet uppföljningen av kostnadsut/ämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

av

6.10¶Vatten och

avlopp

Utredningens förslag: Nuvarande modell bibehålls oförändrad.

10.1¶Nuvarande

utformning

Kommunerna kompenseras i VA-modellen för merkostnader beror

som på gles bebyggelsestruktur med långa ledningslängder och/eller svåra geotekniska förutsättningar. Däremot ska det t.ex. inte utgå någon kompensation för olikheter i avgiftsstruktur och redovisningsmetod. Beräkningsmodellen beskrivs i tabellen nedan. Tabell 16 VA-modellens beräkningsmetod

09mm Ogynnsam Gynnsam

Stordriftsfördelar bebyggelse geologisk Tillägg Kling FMV mi

Tillägg geologisk Avdrag I EYM struktur kr/inv klass kr/inv klass ;grav sambebyggelsetruktur

50-60 50 25,0-27,5 50

10,0-12,5 -250 Om me, i tätort 60-70 100 27,5-30,0 100 12,5-15,0 -200 70 % eller andeli tätort

70-80 150 30,0-32,5 150 15,0-17,5 -150 10000 inv 50 % drastil-

80-90 200 32,5-35,0 200 17,5-20,0 -100 lägg för Osynnmt geote-

msk mmm a

90- 250 350-250 250 20,0-22,5 -50 1 Andel invånare i glesbygd

Standardkostnadema i modellen räknas upp med NPI från och med 1993 till utjämningsåret. Maximalt tillägg f°ar Orust på 490 kronor

ca och det största avdraget är drygt 40 kronor per invånare, vilket knappt 160 kommuner får. Ungefär 290 miljoner kronor omfördelas årligen. Huvudsakligen går tilläggen till landsbygds- och glesbygdskommuner.

Utredningens förslag

Enligt räkenskapssammandraget uppgick nettokostnaden för VA i genomsnitt till 65 kronor per invånare 1996. Nettokostnadema spänner mellan ett överskott 400 kronor per invånare till ett underskott på

ca ca 2 900 kronor per invånare. Det är svårt att jämföra kommunernas nettokostnader, främst grund av att olika metoder används för att beräkna och redovisa kapitalkostnadema och att avgifterna skiljer sig åt.

SOU 1998: l 51 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 105

av av

I kommuner använder sig real annuitetsmetod ökar kostna-

som av derna över tiden jämfört med de kommuner som använder sig av nominell metod3. Även anläggningsavgiftemas nivå vid tillfället då

nyexploateringar görs påverkar de löpande kostnaderna. Är avgifterna låga belastar kapitalkostnadema driftredovisningen i större omfattning än

de är höga. Råder full kostnadstäckning belastar inte investeringen om driftredovisningen alls. Uppgifter om redovisningsmetod och anläggningsavgifter har hämtats från Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningens taxesammanställningar.

Utredningen har funnit att de stora kostnadsskillnadema finns

som till stor del kan förklaras olika sätt att beräkna och redovisa kapital-

av kostnader och olika nivåer på anläggningsavgifter. Det går dock inte exakt att kvantifiera effekterna de olika redovisningssätten.

av

De största tilläggen går till glesbygdskommuner, ca 160 kronor per invånare. Deras merkostnader är dock betydligt större, ca 490 kronor

invånare 1996. Till stor del kan de höga kostnaderna förklaras av per att stor andel glesbygdskommunema använder sig av den reala

en av metoden nästan 40 procent av kommunerna jämfört med 25 procent i riket. Anläggningsavgiftema är också lägst bland alla kommuntyper. Generellt sett är avvikelsema i övrigt måttliga. Genomgående är dock merkostnadema högre än tilläggen eller avdragen i kommuner som använder sig real metod och/eller som har låga anläggningsavgifter.

av Avvikelsema är generellt sett små för kommuner som använder sig av nominell metod, oavsett kommuntyp.

Det är svårt att jämföra kommunernas redovisade kostnader för vatten och avlopp. Det mesta tyder på att de stora kostnadsskillnadema

föreligger till stor del beror på olika sätt att redovisa kapitalkostsom nadema och inte strukturella kostnadsskillnader. Utredningen föreslår därför inga förändringar av utjämningsmodellen för vatten och avlopp.

2 Avskrivning sker med belopp varje år.

samma 3 Avskrivningen sjunker över tiden.

106 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag...

6.11¶Administration, resor och i

räddning glesbygd

Utredningens förslag: Nuvarande beräkningsmodell bibehålls oförändrad.

6.1 1.1 Nuvarande utformning

Nuvarande utjämning utgår från att kommuner med liten folkmängd och kommuner som är ytstora med litet befolkningsunderlag och kommuner där få invånare bor i tätorterna har större kostnader per invånare för administration, lokala resor och räddningstjänst.

Kommuner som uppfyller kriterierna för gleshet, liten folkmängd och låg tätortsgrad får bidrag för större beräknade merkostnader i

modellen. Av tabell l framgår vilka gränser som föreligger och vilken ersättning som utgår för de olika delarna i modellen. Ersättningama räknas upp med NPI till bidragsåret. Tabell 17 Gränser för att få ersättning för administration,

resor kronor per invånare, uppräknat med NPI.

Inv/kmz Folkmängd Tätorts- Ers for Ers for Ers for Total

1 Andel av befolkningen i tätorter större än 500 invånare.

Alla kommuner som får ersättning får det for administration och

resor, men enbart de med lägst tätortsgrad eller de med färre än 10 000 invånare får ersättning för räddningstjänst.

Modellen omfördelar ungefär 225 miljoner kronor år 1998. Det är 46 kommuner som får någon ersättning. Nästan alla glesbygdskommuner får tillägg enligt modellen, del landsbygdskommuner och ett få-

en

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 107

av av

tal övriga kommuner får också ersättning. År 1998 är det största tillägget 875 kronor per invånare.

6.11.2¶Utredningens förslag

I och med det räkenskapssammandraget från och med år 1995 för-

nya svåras utvärderingen modellen. Gemensam administration fördelas

av

ut till respektive verksamhet. Det gamla programmet gemennumera

kommunadministration, finns därmed inte längre kvar och det är sam inte heller möjligt att särskilja administrationskostnadema från övriga kostnader under respektive verksamhet.

Analyser de rester finns kvar från det gamla programmet

av som och räddningstjänst visar dock på relativt små skillnader mellan avvikande nettokostnad och tillägg enligt modellen, för de kommuner som får någon ersättning. Det finns viss tendens att tillägget för rädd-

en ningstjänst är något lägre än merkostnadema. Avvikelserna är dock inte betydande. Därför föreslår inte utredningen några förändringar av modellen. Däremot bör befolknings- och bebyggelsestrukturen uppdateras. Denna uppdatering påverkar enbart kommuner, tre f°ar något högre

sex och tre får något lägre ersättning.

108 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... av

12¶Uppvärmningskostnader

Utredningens förslag: Nuvarande beräkningsmodell bibehålls oförändrad.

12.1¶Nuvarande

utformning

I kostnadsutjämningen beaktas skillnaderna i uppvärmningskostnader mellan olika delar av landet. Tillägget respektive avdraget i kostnadsutjämningen beräknas utifrån ett uppvännningsindex speglar klisom matets inverkan på energiförbrukningen i kommunägda fastigheter och den riksgenomsnittliga uppvärmningskostnaden. Det använda uppvärrnningsindexet varierar från 0,9 i kommunerna längs syd- och västkusten till 1,45 iKiruna. I kostnadsutjämningen beräknas med utgångspunkt från indexvärdena ett tillägg respektive avdrag i kronor invånare. En årlig per omräkning av tilläggen och avdragen görs med hänsyn till förändringen av nettoprisindex. I 1998 års kostnadsutjämning är det största tillägget 175 kronor per invånare och det största avdraget 39 kronor invånare. Genom kostper nadsutjämningen omfördelas årligen ca 120 miljoner kronor från södra Sverige till Svealand och Norrland. norra Skillnader i uppvärmningskostnader beaktas inte i kostnadsutjämningen för landstingen.

Utredningens förslag

Utredningen anser att skillnaderna i uppvärmningskostnader bör beaktas i kostnadsutjämningen för kommuner eftersom klimatet opåär en verkbar faktor. Den genomsnittliga uppvärmningskostnaden ligger till grund som för utjämningen är 60 kronor m2 och genomsnittlig per en lokalyta på 6,1 m2 invånare. per Den genomsnittliga uppvärrnningskostnaden, i kommuner där uppvärmningsindex är l har så sätt beräknats till knappt 370 kronor per invånare och år. Enligt en undersökning genomförts Svenska Kommunförsom av bundet uppgick år 1996 de lokalytor kommunerna i genomsnitt som utnyttjar för sin verksamhet till 5,7 m2 invånare.

ca per Undersökning-

en, som omfattar 30 procent av kommunerna, visar dock att variationen mellan kommunerna är förhållandevis stora. Enligt undersöksamma

SOU 1998: l 51 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 109 av av

ning den genomsnittliga uppvärmningskostnaden runt 60 kronor per var m2, varierar något mellan olika lokaltyper och mellan kommuner. men De förändringar kan ha skett i den genomsnittliga lokalutnyttsom jandet invånare i landet bedöms inte sådan omfattning att per vara av en det skulle leda till några nämnvärda förändringar i kostnadsutjämningutfall. Samma förhållande gäller den genomsnittliga uppvärmens m2.

ningskostnaden per

Lokalutnyttjandet invånare varierar betydligt mellan kommuper Faktiska skillnader i lokalutnyttjande invånare kan vara delnerna. per vis strukturellt betingat, beroende främst skillnader i ålders- och be-

byggelsestruktur. Skillnader i lokalbehov beaktas således i olika delar kostnadsutjämningen. Eventuella skillnader i lokalyta per invånare av mellan kommunerna beaktas däremot inte i nuvarande utjämning för

skillnader i uppvärmningskostnader. Eftersom utredningen inte funnit

att några större förändringar skett i det genomsnittliga lokalutnyttjandet

eller i den genomsnittliga uppvärrnningskostnaden per m2 bör nuva-

rande beräkningsmodell bibehålls oförändrad. Då utredningen inte föreslår någon förändring i förhållande till nu-

varande sätt att beakta skillnader i uppvärmningskostnader sker inte

heller någon förändring i kostnadsutjämningens utfall.

l 10 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen förslag... SOU 1998: 151

av av samt

1 3

Byggkostnader

Utredningens förslag: Modellen utgå utjämningssystemet för kom-

ur muner.

6.13. 1 Nuvarande

utformning

En differentiering av byggnadskostnadsindex görs mellan de tre storstadsområdena och tre länsregioner. Regionindelning och underlag bygger på SCB:s statistik över nybyggnadskostnader för gruppbyggda småhus, men där den nordligaste regionen, efter specialbearbetning

en

av statistikunderlaget, delats upp i en kust- och en inlandsregion. Samt-

liga kommuner inom respektive region har indexvärde. Tilläg-

samma get respektive avdraget i kostnadsutjämningen beräknas utifrån ett byggnadskostnadsindex baserats på den faktiska byggkostnaden

som

under perioden 1985-1992 och det riksgenomsnittliga återinvesterings-

behovet, som beräknats uppgå till 2 500 kronor invånare och år. En

per årlig omräkning görs med hänsyn till förändringen nettoprisindex.

av Någon uppdatering eller förändring de använda byggkost-

annan av nadsindex har hittills inte gjorts, utan indexvärdena region har legat

per fast.

Tabell 18 Byggkostnadsindex i nuvarande kostnadsutjämning samt tillägg/avdrag 1998 i kronor per invånare

a Kustkommuner i Y, AC och BD län b Inlandskommuner i Y, AC och BD län samt hela Z län c Svealand exkl Stor-Stockholm övr AB, D, U och W län,

norra Götaland exkl Stor-Göteborg E, övr N och övr V. Götalands län

samt X län. d Södra Götaland exkl Stor-Malmö F, G, H, K och övr Skåne län

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 1 l l av av

I 1998 års kostnadsutjämning är det största tillägget 190 och det största avdraget 179 kronor invånare. Genom kostnadsutjämningen per omfördelas årligen 400 miljoner kronor, kommunerna i Storca varav Stockholm erhåller 300 miljoner, i Stor-Göteborg 70 miljoner och ca ca i Norrlands inland 30 miljoner kronor. ca I kostnadsutjämningen för landsting beaktas inga skillnader i byggkostnader eftersom de reinvesteringar landstingen behöver göra som årligen för att hålla byggnads- och anläggningskapitalet intakt är avsevärt mindre än för kommunerna. Det ansågs därför inte nödvändigt att kompensera dessa skillnader i landstingssystemet eftersom det skulle ha liten ekonomisk betydelse.

6.13.2¶Resultat av utredningens uppföljning

I sin uppföljning har utredningen har haft tillgång till aktuellare data vad gäller regionala skillnader i byggkostnader. Denna statistik bygger på insamlade uppgifter från nybyggnadsprojekt fått beslut om statsom ligt stöd. Antalet objekt och lägenheter som ingår i statistiken har sjunkit kraftigt efter 1991 till följd det minskade bostadsbyggandet. I av vissa regioner är antalet objekt mycket få. En ytterligare uppdelning av den nordligaste länsregionen, vilket ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning, är därför inte möjlig. Byggnadskostnadema för gruppbyggda småhus visar relativt stovariationer mellan åren i de olika regionerna, men det bristfälliga ra underlaget gör det svårt att dra några entydiga slutsatser. En jämförelse, där byggkostnadema för hela femårsperioden 1992-96 vägts ihop per region, visar på att det fortfarande kan finnas regionala skillnader i byggkostnader. Skillnaderna förefaller dock ha minskat jämfört med den period nuvarande kostnadsutjämning baseras på. Det gäller som främst skillnaderna mellan storstadsområdena, där främst kostnaderna i Stor-Göteborg minskat ökat i Stor-Malmö. Byggkostnadema i men mellanregionen, länsregion har minskat. Utredningens uppföljning visar att det finns regionala skillnader i byggkostnader, skillnaderna har minskat jämfört med de indexmen värden används i nuvarande kostnadsutjämning. För de tre senaste som åren bygger dock statistiken ett litet underlag i del regioner till en följd det låga bostadsbyggandet. av

l 12 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... av

6.13.3¶Utredningens förslag

Utredningen bedömning är att skillnader i byggkostnader till viss del kan vara strukturellt betingade, t.ex. till följd klimat och transportav kostnader. Utvecklingen byggkostnadema påverkas i stor utsträckav ning av byggkonjunkturema och det kan därför inte uteslutas att skillnader i de regionala byggkostnader ligger till grund för nuvarande som kostnadsutjämning delvis återspeglar skillnader i byggkonjunktur. Om de minskade regionala skillnaderna i byggkostnader under senare år beaktades i kostnadsutjämningen, visserligen baserat på ett något bristfälligt statistiskt underlag för den senaste perioden, skulle det leda till att denna del i kostnadsutjämningen blir avsevärt mindre omfattav ning än den nuvarande. Vidare saknas förutsättningarna att ta fram underlag för att följa upp och med ett sådant underlag åstadkomma en inomregional differentiering av skillnader i byggkostnadema i de norra delarna av landet. Utredningen föreslår att skillnader i byggkostnader inte bör ingå i kostnadsutjämningen för kommuner eftersom det är osäkert i vilken utsträckning underlaget speglar strukturella kostnadsskillnader. Vidare skulle en utjämning efter uppdatering få liten ekonomisk betydelse. en

l 3.4 Effekter i kostnadsutj ämningen av

utredningens förslag

Effekterna i kostnadsutjämningen för kommunerna utredningens av förslag innebär att kommunerna i Stor-Stockholm, Stor-Göteborg samt Norrlands inland får minskade bidrag ökade avgifter motsvarande resp 190, 84 resp 110 kronor per invånare. Kommunerna i Stor-Malmö får Ökade bidrag/minskade avgifter på 179 kronor invånare och övriga per kommuner får ökade bidrag/minskade avgifter på 48 kronor invånare. per

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 1 13

av av

6.14¶Befolkningsunderlag

Utredningens förslag: Nuvarande modell uppdateras med mer aktuella befolkningsdata. Beräkning befolkningsunderlag inom visst avstånd

av sker efter faktiskt vägavstând.

6.14.1¶Nuvarande utformning

Kommuner med svagt befolkningsunderlag har strukturella merkostnader inte täcks övriga direkt verksamhetsanknutna faktorer i

som av utjämningssystemet. Med de mycket långa avstånden försämras förutsättningarna för interkommunalt samarbete och ett svagt befolkningsunderlaget innebär också att kommunerna får ta sig ett större ansvar för att samhällsservicen i stort skall kunna upprätthållas.

I nuvarande modell beräknas en standardkostnad utifrån det regionala befolkningsunderlaget antal boende inom en 90 kilometers radie från kommunens huvudort, det lokala befolkningsunderlaget antal boende inom 30 kilometers radie från kommunens huvudort samt

en kommunens folkmängd. Standardkostnaden för svagt befolk-

egen ningsunderlag räknas inte upp till aktuell prisnivå.

I kostnadsutjämningen omfördelas 558 miljoner kronor år 1998. Tillägg utgår till 45 kommuner, det största bidraget uppgår till drygt 2 250 kronor invånare. De kommuner som inte betraktas ha svagt

per befolkningsunderlag har ett avdrag på 68 kronor per invånare.

6.14.2¶Resultat av utredningens uppföljning

Denna typ merkostnad kan inte beräknas utifrån kostnader inom

av specifika kommunala verksamheter utan baseras på har en renodlad bedömningskaraktär. Det har därför inte varit möjligt att följa upp hur väl ersättningen för svagt befolkningsunderlag följt utvecklingen av kommunernas merkostnader. Befolkningsunderlaget är beräknat utifrån bosättningsmönstret år 1992. Underlaget är beräknat med hjälp få-

av gelvägsavstånd. Genom att använda faktiskt vägavstånd kan precisionen i beräkningarna ökas.

1 14 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

6.14.3¶Utredningens

förslag

Utredningen delar Statsbidragsberedningens uppfattning att kommuner

med svagt befolkningsunderlag har merkostnader inte kompense-

som ras i de verksamhetsanknutna delarna utjämningssystemet. Utred-

av ningen föreslår att nuvarande modell för beräkning standardkostnad-

av sersättning behålls oförändrad men att data befolkningens bosätt-

om ningsmönster aktualiseras och att underlagets storlek beräknas utifrån faktiskt vägavstånd i stället för fågelvägsavståndet. Ett avstånd mätt som fågelvägen motsvarar ett längre faktiskt vägavstând, genomsnittligt 25 procent längre. Omräkningen till vägavstånd innebär att de

avståndszoner 90 och 30 kilometer räknas med 1,25. Det regio-

om upp nala befolkningsunderlaget beräknas således inom radie 112,5 km

en av vägavståndvoch det lokala befolkningsunderlaget inom 37,5 km vägavstånd.

6.14.4¶Effekter i kostnadsutj ämningen av

utredningens förslag

Antalet kommuner som får tillägg grund av svagt befolkningsunderlag, beräknat med faktiskt vägavstånd, blir oförändrat 43 stycken. Den totalt omfördelade volymen blir 540 miljoner eller knappt

tio procent lägre än i nuvarande system. För 28 av de berörda kommunerna blir skillnaden mellan nuvarande och föreslaget system mindre än 10 procent. För ett antal kommuner med glest vägnät eller geografiska barriärer, som Strömstad, Borgholm, Ljusdal och Sollefteå, blir tillägget något större än i nuvarande system. På motsatt sätt får ett antal kommuner, som Ragunda, Örnsköldsvik, Mora och Boden, med väl utbyggt vägnät till större orter i omgivande region sänkta tillägg.

SOU 1998: l 51 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 1 15 av av

Figur 5 Kommuner med bidrag för svagt befolkningsunderlag enligt föreslagen justering och aktualisering

Svagt befolkningsunderlag

Uliágg. krñnvånare .2000- 2300 7 ; 15004999 9 % 1000- 1499 8 ü 500- 999 5 7 1- 499 14

j Avdrag 245

116 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen förslag... SOU 1998: 151

av av samt

1 5

Kallortstillägg

Utredningens förslag: Kallortstillägget reduceras

med två procentenheter från år 2000. En ytterligare avtrappning tilläggets storlek

av bör ske efter den föreslagna införandeperiodens slut. På sikt bör

kallortstillägget utgå ur kostnadsutjämningen för kommuner och landsting.

1 5.1 Nuvarande

utformning

Rätten till kallortstillägg för arbetstagare stationerade i viss bestämd kommun eller del kommun t.o.m. 1993 fanns reglerade i avtal avtal

av 90 AB. Avtalet om kallortstillägg har upphört fr.o.m. 1994, bl.a. till följd av förändrat lönesystem. Merkostnaden för kallortstillägget försvann emellertid inte eftersom tilläggen omvandlades till normal lön. I samtliga de utredningar som legat till grund för nuvarande utjämningssystem betraktades därför denna merkostnad opåverkbar på kort

som sikt.

I proposition prop. 1994/95:150 där förslaget till nuvarande utjämningssystem lades fram, sägs att frågan om berörda kommuner och landsting även i framtiden ska kompenseras för ett högre löneläge eller om kompensationen ska trappas av bör bli föremål för överväganden vid en översyn systemet.

av

Tidigare fanns fyra kallortsgrupper, där arbetstagarna erhöll ett tilllägg med en viss procentsats 1, 4 respektive 8 procent lönen.

av Ersättningen i utjämningssystemet beräknas att den

genom summera riksgenomsnittliga kostnaden för kommunerna med kommunens totala

tillägg/avdrag i kostnadsutjämningen exkl. kallortstillägg. Den

genomsnittliga personalkostnaden i riket bedömdes till 70 procent

av kommunernas kostnader. Kallortstillägget i utjämningen erhålls

genom att multiplicera kommunens beräknade kostnad med 0,7 och procenttalet för kommunens kallortsgrupp.

I kostnadsutjämningen erhåller 37 kommuner i de fyra nordligaste länen och i Dalarna en kommun ett kallortstillägg på mellan 173 och 1791 kronor invånare. För kommunerna omfördelas kallort-

per genom stillägget år 1998 drygt 370 miljoner kronor motsvarande 44 kronor

per invånare i riket.

Kallortstillägg fanns t.o.m. 1993 även for landstingsanställd

personal i de fyra nordligaste landstingen. I kostnadsutjämningen för landstingen baserades kallortstillägget på faktiskt utbetalda tillägg, då tilläg-

Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... l 17

av av

gets storlek i praktiken bestämdes av personalens stationeringskom-

Kallortstillägget varierar mellan 16 och 496 kronor per invånare. mun. För landstingen omfördelas år 1998 ca 185 miljoner kronor motsvarande 21 kronor per invånare i riket.

6.15.2¶Resultat av utredningens uppföljning

För att belysa kommuner och landsting som tidigare haft kallort-

om stillägg också haft avvikande löneutveckling efter att avtalet om

en kallortstillägg upphört har Kommun- och Landstingsförbunden bearbetat sin personal- och lönestatistik för åren 1993, 1996 och 1997.

En jämförelse medellönen i kommunerna för samtliga personal-

av kategorier år 1993 pekar på att medellönen i kallortskommunema exklusive kallortstillägg låg 2 procent lägre än riksgenomsnittet. Exklude-

storstadsområdena, där lönenivån var högre än i riket, var kallortsras

lönenivå 1 procent lägre. Avvikelsen förklaras sannolikt av gruppemas skillnader i personalstrukturen, t.ex. vad gäller skillnader i ålder, anställningstid och olika fördelning verksamheter. En del av skillnaden i medellön förklaras att många kallortskommuner har relativt fler

av anställda inom äldreomsorgen och de dominerande personalgruppema inom denna verksamhet har lägre lönenivån än den genomsnittliga.

en En jämförelse medellönen för och de större personalkate-

av var en av goriema exklusive kallortstillägg år 1993 visar på små skillnader mellan de fyra kallortsgruppema och riket exklusive storstadsområdena.

Tabell 19 Medellön år 1993 inklusive kallortstillägg och år 1997 i förhållande till riket och riket exklusive storstäder och förorter. Samtliga personalkategorier i kommuner

Avvikelse från Riket Avvikelse från Riket exkl

storstäder och förorter

Den högsta kallortsgruppen hade år 1993 en medellön som, inklusive kallortstillägget, låg 7,2 procent över medellönen i riket exklusive storstadsområdena. Fram till 1997 hade skillnaden i medellön sjunkit till 5,9 procent.

1 18 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

av av

Medellönen räknat på samtliga personalkategorier har fram till år

1997 ökat något mindre i kallortskommunema än i riket exklusive stor-

stadsområdena.

Skillnaden i löneutveckling För samtliga personalkategorier är 1,5 procentenheter, men för vissa grupper, t.ex. förskollärare, har medellönen ökat mer än i riket exklusive storstäder och förorter.

Med detta underlag är det emellertid inte möjligt att närmare bedöma vad beror på förändringar i personalstrukturen och vad

som som beror på skillnader i löneutveckling. Inte minst kan olika stora

personalförändringar samt personalöverföringar i samband med huvudmannaskapsförändringar ha förändrat personalstrukturen och lönenivån olika i olika kommuner.

Vad gäller landstingen bestämdes kallortstillägget personalens

av stationeringskommun. På landstingsnivå därför tillägget inte lika

var stort som för kommuner i den högsta kallortsgruppen. Kallortstillägget hade någon större betydelse endast i de två nordligaste landstingen.

En jämförelse av medellönen i landstingen för samtliga personalkategorier år 1993 pekar på att medellönen i kallortslandstingen exklusive kallortstillägg låg 2 procent lägre än riksgenomsnittet. Även för landstingen förklaras avvikelsen sannolikt skillnader i personalstrukturen,

av t.ex. vad gäller skillnader i ålder, anställningstid och olika fördelning på personalkategorier. Inklusive kallortstillägget låg medellönen i kallortslandstingen 0,5 procent lägre än riksgenomsnittet.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... l 19

av av

Tabell 21 Medellön åren 1993 och 1997 i förhållande till riket samt förändring medellönen. Samtliga personalkategorier i landstingen

av

Kallorts- Avvikelse från riket, procent Medellöne-

tillägg förändring

andel av 1993 exkl 1993 inkl 1997 1993-97, %

medellön tillägg tillägg

1993, %

År 1997 låg medellönen i kallortslandstingen 0,5 procent högre än i riket och dessa landsting har med ett undantag haft en större ökning av medellönen sedan år 1993. För de tvâ nordligaste landstingen, där kallortstillägget hade någon större praktisk betydelse har medellönema stigit än i riket efter att kallortstillägget avskaffats. Att utveckling-

mer

skiljer sig åt mellan de olika landstingen kan bero på att de struktuen rella förändringarna vad gäller personalen påbörjats vid skilda tidpunkter, hittills varit olika omfattning och att omstruktureringen

av hunnit olika långt. I landstingen är det i första hand personal med lägre lönenivåer minskat i antal, vilket innebär att medellönen för de

som kvarvarande stiger än vad lönerna ökar. Vidare har personalöverfö-

mer ringar huvudmannaskapsförändringar genomförts vid skilda

genom tidpunkter och med olika omfattning i de olika landstingen.

6.15.3¶Utredningens förslag

Det underlag utredningen haft tillgång till pekar att det tidigare

som kallortstillägget fortfarande återspeglas i lönenivåema. Medellönen räknat på samtliga personalkategorier har ökat något mindre i de kom-

tidigare haft kallortstillägg jämfört med riket exklusive muner som storstadsområdena. Kallortslandstingen har dock under motsvarande period haft något högre löneökning än i riket. Med detta underlag är

en det emellertid inte möjligt att närmare bedöma vad som beror på förändringar i personalstrukturen och vad som beror på skillnader i löneutveckling.

Genom att kallortstillägget inte längre regleras i centrala avtal anser utredningen att denna ersättning sikt bör utgå ur kostnadsutjämning-

för kommuner och landsting. Utredningen bedömer att det är för en tidigt att redan helt ta bort kallortstillägget från kostnadsutjämning-

nu

120 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen förslag...

av av samt

en. Kallortstillägget bör därför reduceras med två procentenheter från år 2000. En ytterligare avtrappning tilläggets storlek bör ske först

av efter den föreslagna införandeperiodens slut. På sikt bör kallortstillägget helt utgå ur kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Utredningen anser vidare att löneutvecklingen i de kommuner och landsting som tidigare haft kallortstillägg bör observeras i fortlöpande

en uppföljningen av utjämningssystemet.

6.15.4¶Effekter i

kostnadsutj ämningen av utredningens förslag

Den föreslagna reduktionen kallortstillägget med två procentenheter

av innebär att kommuner och landsting med ett tidigare tillägg på två

procent eller lägre inte längre erhåller någon ersättning i kostnadsutjämningen. Det gäller 17 av 37 kommuner samt landstingen i Jämtland och Västernorrland.

Flera kommuner med kallortstillägg i nuvarande system får ökade bidrag i kostnadsutjämningen utredningens förslag trots att detta

genom tillägg reduceras eller i andra fall helt försvinner. Genom de föreslagna införandereglema kommer effekterna för flera berörda kommuner att slå igenom successivt i utjämningssystemet. För de kallortskommuner som i nuvarande system har fasta införandetillägg försämras inte utfallet i utjämningssystemet genom utredningens förslag eftersom ytter-

en ligare bidragsminskning fångas införandereglema.

upp av

För landstingen i Norrbotten och Västerbotten är de föreslagna fasta införandetilläggen högre än den föreslagna reduktionen kallort-

av stilläggen, varför utfallet i utjämningssystemet inte försämras under införandeperioden till följd av utredningens förslag att reducera kallortstillägget från år 2000.

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 121

av av

16¶Kollektivtrafik

Utredningens förslag: Nuvarande utjämningsmodell ersätts. Standardkostnaden beräknas länsvis utifrån variablema gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. Nuvarande reduktion av de beräknade standardkostnaderna med 25 procent och fördelningen 50 procent till kommu-

och 50 procent till landstinget inom respektive län bibehålls. nerna Principema för fördelningen mellan kommunerna inom länen, dvs. den faktiska kostnadsfördelningen för kollektivtrafik, bibehålls. En anpassning görs till ändrad länsindelning.

6.16.1¶Nuvarande utformning

Kommuner och landsting delar finansieringsansvaret för kollektivtrafiken och den betraktas i nuvarande kostnadsutjämning som ett regionalt behov. Skillnader i behovet kollektivtrafik beaktas därför för

av både kommunerna och för landstingen i en gemensam beräkningsmodell. Standardkostnaden beräknas per län och baseras på de fyra variablema gleshet, täthet, en-/ñerkämighet samt förekomst av skärgård. I utjämningen man således att fånga upp såväl glesbygdsproblem

avser

trängselproblem i storstadsområdena, det stora resebehovet i ensom kämiga arbetsmarknadsregioner samt problem i skärgårdskommuner med många öar. De ingående variablemas vikter fastställdes utifrån kommunernas och landstingens sammanlagda kostnader för kollektivtrafik län år 1992 enligt dåvarande länsindelning. De beräknade

per standardkostnaderna per län reduceras därefter med 25 procent med hänsyn till svårigheterna att fastställa hur stor del av kostnaderna som är service respektive struktur. Ersättningama inom länen fördelas lika mellan landstinget och kommunkollektivet. Standardkostnaden per kommun beräknas efter andelen de faktiska kommunkostnadema i

av länet år 1992.

Någon uppdatering eller förändring av utjämningsmodellen

annan har hittills inte gjorts, årlig uppräkning av de beräknade stan-

men en dardkostnaderna görs med nettoprisindex. För åren 1997 och 1998 har kostnadsutjämningen beräknats den tidigare länsindelningen i avvaktan på att den landstingen i Skåne och Västra Götaland bildas.

nya

I 1998 års kostnadsutjämning är det största tillägget på länsnivå, dvs. för kommuner och landsting sammantaget, 740 kronor per invåna-

i Stockholms län. Förutvarande Göteborgs och Bohus län får ett tillre lägg 350 kronor invånare. Övriga län får ett avdrag och störst är

per

122 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

detta i Södermanlands och förutvarande Skaraborgs län, drygt 400 kronor per invånare.

16.2¶Resultat utredningens

av uppföljning

Den nuvarande utjämningsmodellen för kollektivtrafik gav ursprungligen en förhållandevis hög förklaringsgrad till de kostnadsskillnader som fanns mellan länen år 1992. För vissa län dock skillnaden

var mellan faktisk och i modellen beräknad kostnad redan inledningsvis relativt stor. Kollektivtrañkmodellen har gett förhållandevis stabila ersättningar mellan åren eftersom de ursprungliga beräkningarna endast räknats om med hänsyn till förändringen av NPI. Under åren efter 1992 har kommunernas och landstingens kostnader för kollektivtrafik sjunkit på riksnivå såväl i fasta som i löpande priser, främst till följd av upphandling och ökade biljettintäkter.

Jämförelser med de faktiska kostnaderna och nya modellberäkningar där de ingående varariablema istället beräknas utifrån senare års kostnadsdata på länsnivå visar på att modellens förklaringsgrad sjunkit och att en del av de ingående variablema inte längre uppfyller de statistiska kraven. De nuvarande variablema uppfyller heller inte de statistiska kraven när modellen testas den nya länsindelningen.

Genom att den kommunala sektorns kostnader för kollektivtrafik har minskat i såväl fasta som löpande priser har det i praktiken inneburit att kostnadsutjämningen blivit mer omfattande jämfört med lösning där

en en årlig anpassning till den faktiska kostnadsutvecklingen på riksnivå gjorts. Tilläggen/avdragen i kostnadsutjämningen har därigenom blivit större än vad som motiveras av den faktiska kostnadsutvecklingen för kollektivtrafiken. Under de senaste åren har detta problem i praktiken minskat något negativ utveckling NPI samtidigt den

genom en av som kommunala sektorns tidigare kostnadsminskning för kollektivtrafiken upphört. Mellan åren 1995 och 1996 ökade de redovisade kostnaderna något

6.16.3 förslag

Utredningens

Utredningens förslag innebär att den nuvarande lösningen, att i ett första steg beräkna kostnadsutjämningen på länsnivå, behålls. Den

modell som används för att beräkna standardkostnadema på länsnivå behöver dock utvecklas samtidigt som den måste anpassas till den

nya länsindelningen i Skåne och Västra Götaland.

Utredningen föreslår att standardkostnadema beräknas utifrån variablema gleshet, antalet utpendlare över kommungräns andel

som av

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 123

av av

befolkningen samt andelen länets befolkning bor i tätorter med

av som

än 20000 invånare. Gleshetsmåttet är identiskt med det ingår i mer som den nuvarande utjämningsmodellen, men har uppdaterats med aktuella-

data. De variablema att spegla behovet arbetsresor och re nya avser av behovet kollektivtrafik i större tätorter. Den nuvarande gleshetsvari-

av abeln att spegla de högre kostnaderna i glesbygd.

avser

De föreslagna variablemas vikter har skattats mot kostnaderna i kronor invånare på länsnivå, varvid ett genomsnitt av kostnaderna

per för åren 1995 och 1996 använts. Kostnadsunderlaget bygger för landstingen på den bokslutsstatistik Landstingsförbundet sammanställer.

som För kommunerna har kostnaderna hämtats från SCB:s räkenskapssammandrag. Kostnaderna för Skåne och Västra Götalands samt Jönköpings län har summerats från de i länen ingående kommunerna och landstingen. Gotland ingår inte i beräkningarna i den nuvarande utjämningsmodellen utan standardkostnaden beräknas med ledning av de faktiska kostnaderna. Utredningen föreslår ingen ändring i det avseendet.

För att åstadkomma en bättre anpassning av kostnadsutjämningen till de faktiska kostnadsskillnadema på länsnivå föreslår utredningen att kostnadsnivån i utjämningen årligen stäms av mot de faktiska kollektivtrafikkostnadema i landet.

I olika sammanhang, bl.a. i remissbehandlingama av Landstingsekonomiska utredningen och Statsbidragsberedningen, har kritik riktats mot att valt faktorer som förklarar faktiska kostnadsskillnader,

man utan att ifrågasätta om dessa beror på struktur eller servicenivå. Mot bakgrund svårigheterna att fastställa hur stor del av kostnaderna som

av beror på servicenivån respektive strukturen föreslog Statsbidragsberedningen att de beräknade standardkostnadema reduceras med 25 procent. Synpunkter har även framförts att kollektivtrafiken inte bör ingå i kostnadsutjämningen.

Underlag utredningen tagit del visar att utbudet av kollek-

som av tivtrafik varierar mellan olika delar av landet. Förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik och att möjligheterna att t.ex. utnyttja kollektivtrafiken för dagliga arbetsresor skiljer sig åt mellan storstadsregioner och andra delar landet. Utredningen har emellertid inte funnit något an-

av vändbart underlag kan utnyttjas för att närmare fastställa skillna-

som derna mellan servicenivå och strukturellt betingade kostnader.

Utredningen gör den bedömningen att större delen kollektivtra-

av fikkostnadema bör betraktas strukturellt betingade och att de fort-

som satt bör ingå i kostnadsutjämningen. De beräknade standardkostnadema bör även i förändrad utjämningsmodell reduceras med 25 procent.

en

Den nuvarande principen att fördela 50 procent till kommunerna och 50 procent till landstinget inom respektive län har bestämts utifrån den normala huvudmannaskapsfördelningen i landet. Fördelningen av-

124 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag...

av

viker emellertid från denna i flertalet län. Den största avvikelsen finns i Stockholms län, där landstinget för hela finansieringen. Att änd-

svarar ra de nuvarande principerna och istället utgå från den faktiska huvudmannaskapsfördelningen skulle leda till stora omfördelningar mellan kommuner och landstinget inom i första hand Stockholms

län. Den nuvarande lösningen innebär att halva utjämningen sker i landstingssystemet respektive kommunsystemet. En fördelning efter faktisk kostnadsfördelning skulle kräva att ett särskilt, för kommuner och landsting gemensamt, utjämningssystem införs för kollektivtrafiken. I ett första steg skulle man då utjämna för strukturella kostnadsskillnader mellan länen och i ett andra steg fördela bidrag/avgifter mellan kommuner och landsting efter den faktiska ansvarsfördelningen. Jämfört med dagens system skulle fördelningen mellan kommuner och landsting i respektive län förändras, men inte fördelningen mellan länen.

Principema för fördelningen mellan kommunerna inom länen, dvs. efter den faktiska kostnadsfördelningen för kollektivtrafik, bör bibehållas. Principema för fördelningen av standardkostnadema i Skåne län och Västra Götalands län bör fastställas först när beslut om kostnadsfördelningen mellan kommunerna fattats i respektive län.

6.l6.4 Effekter i kostnadsutj

ämningen av

utredningens förslag

De föreslagna förändringarna i förhållande till nuvarande utjämning varierar på länsnivå mellan ca +280 kronor per invånare för Södermanlands och ca -200 för Stockholms län. Förändringarna beror på flera olika faktorer. Utjämningsmodellen har skattats med utgångspunkt från andra kostnadsdata än den nuvarande. Aktuellare kostnadsdata ligger genomsnittligt på en lägre nivå än de som legat till grund för

nuvarande utjämningsmodell. Utjämningen baseras vidare på variab-

nya ler och beräkningarna sker på delvis regional indelning, där 5 län

en ny försvunnit och 2 nya tillkommit. Förändringen av tilläggen respektive avdragen i jämförelse med nuvarande utjämning beror bl.a. på att effekten uppräkningen med NPI sedan år 1992 försvinner.

av

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 125

av

6.17¶Hälso- och sjukvård

Utredningens förslag: Nuvarande modell ersätts av en modell baserad dels genomsnittlig vårdkostnad for personer i vårdtunga grupper, dels genomsnittlig vårdkostnad för övriga befolkningen uppdelad efter kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, inkomst, och boendeform. Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur beräknas för sjukhusvård, primärvård, ambulansverksamhet och sjukresor efter bosättningsmönster och befolkningsunderlag.

17.1¶Nuvarande utformning

Nuvarande beräkningsmodell for hälso- och sjukvård baseras i huvudsak på en regressionsmodell för beräkning av vårdbehoven i landsting-

Därutöver finns modell för utjämning med hänsyn till gles been. en byggelsestruktur samt ett särskilt tillägg for mindre landsting.

Den regressionsbaserade modellen skattar vârdkostnadema i landstingen med hjälp av en s.k. åldersfaktor åldersviktad vårdkostnad, medellivslängden och andelen samboende. Den genomsnittliga vårdkostnaden för olika åldersgrupper multipliceras med andelen av befolkningen i respektive grupp. De genomsnittliga vârdkostnadema som används avser år 1992, befolkningsuppgiftema dateras upp årligen. Medellivslängden ett genomsnitt för fem år som löpande aktualise-

avser

Variabeln samboende är hämtad från Folk- och bostadsräkningras. en FoB 1990 och aktualiseras inte.

Modellen för merkostnader for hälso- och sjukvård i glesbygd byg-

på kostnadsfunktion där kostnaderna per invånare beräknas öka ger en med ökat avstånd till länssjukhusen. För varje landsting beräknas antal invånare på olika avstånd från länssjukhusen, varefter en teoretisk kostnad beräknas. I de mest glesbefolkade delarna med färre än 200 000 boende inom tio mil, vilket omfattar de tre nordligaste länen antas merkostnaden mot hela den framräknade kostnaden. I det

svara något mindre glesa delarna med mellan 200 000 och 400 000 boende inom tio mil, omfattande övriga Norrland, delar av nordvästra Svealand och Götaland samt östra Götaland antas den faktiska merkostnaden uppgå till 50 procent av den framräknade kostnaden.

Till landsting med befolkning under 200 000 invånare utgår ett

en särskilt tillägg om 100 kronor per invånare for varje tiotusental som befolkningen understiger 200 000.

126 Resultatet uppföljningen kosmadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

av av

I modellen beräknad kostnad räknas upp till nivån för den totala vårdkostnaden i riket år 1992. Till detta läggs tillägg/avdrag för gles bebyggelse, varefter summan räknas upp till aktuell prisnivå med nettoprisindex.

Utjämningssystemet för hälso- och sjukvård omfördelar årligen totalt drygt 4,5 miljarder mellan landstingen.

6.17.2¶Resultat

av utredningens uppföljning

Nuvarande modell ger ett stabilt utfall över åren, vilket beror att de förklarande variablema förändras mycket lite mellan åren, den tunga faktorn för samboende förändras inte alls. Däremot är faktoremas vikter något instabila när modellen uppdateras med kostnadsdata från senare år. Detta torde i stor utsträckning bero att hela effekten av ÃDEL-reformen inte slagit igenom i landstingens vårdkostnader 1992 utan först året därpå. Uppföljningen visar också att den förklarande faktorn medellivslängd inte uppfyller de statistiska villkoren för att kunna ingå i en regressionsmodell med aktuellare kostnadsdata.

Modellen baseras på sambanden mellan vårdkostnad och de sociodemografiska faktorerna som rådde på kommunnivå inom Malmöhus läns landsting MLL år 1992. Utredningen har testat i vad mån genomsnittliga vårdkostnader för befolkningen i MLL är representativa för andra landsting. Där jämförelser varit möjliga, har de visat på god överensstämmelse. Åldersfaktom i nuvarande system, bör därför

vara en relativt god approximation av genomsnittliga kostnader i riket. Det är däremot viktigt att de aktualiseras. I nuvarande modell har variabeln

samboende relativt stor vikt. På grund av bortfall i Folk- och bostadsräkningen 1990 redovisas en något för hög andel samboende. Detta gäller främst Stockholmsregionen som därmed får en överskattning av vårdkostnadema i modellen.

Utvärderingen visar också vanskligheten av att använda en modell som byggts upp för att förklara skillnader i vårdkostnader mellan kommuner för att förklara skillnader mellan landsting. Det kan finnas stora skillnader i social struktur mellan kommunerna som jämnas ut på landstingsnivå, vilket innebär att deras betydelse för att förklara variationen i vårdkostnader mellan landsting blir mindre tydlig.

Beräkningen merkostnader för hälso- och sjukvård i glesbygd ba-

av seras avstånd till länssjukhuset. Då huvuddelen av sjukhusvården bedrivs på en nivå, som motsvarar vad som erbjuds på länsdelssjukhus, kan fokuseringen kring länssjukhusen vara otillräcklig då förutsättningarna för primärvården och länsdelssjukhusen endast indirekt beaktas. Den metod att räkna upp fågelvägsavståndet till att motsvara vägavstånd som används för Norrlands inland ger i vissa fall betydande över-

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 127

av av

skattningar faktiskt avstånd och dänned för högt beräknade

av merkostnader.

Uppräkningen från 1992 års nivå till aktuell prisnivå med nettoprisindex, utan avstämning mot faktiska kostnader, har inneburit att nettokostnadema överskattats med tio procent.

ca

Med utgångspunkt från denna utvärdering har två alternativa

modellansatser utvecklats. Den ena avser regressionsmodeller skattas

som på kommunnivå och där också utfallet beräknas för kommuner för att sedan aggregeras till landsting. Den andra ansatsen, matrisansatsen, innebär att vårdbehov/vårdkostnad samt förklarande bakgrundsfaktorer analyseras på individnivâ. Individer med likartade vårdbehov och likartade bakgrundsförhållanden grupperas samman varefter genomsnittliga vårdkostnader för dessa grupper beräknas.

Regressionsbaserad modell

Data om summerad vårdkostnad på kommunnivå har kunnat tas fram för drygt 70 kommuner representerande skilda regiontyper. Materialet omfattar alla kommuner i Västernorrlands län, Skåne län samt tidigare Göteborg och Bohus län och Skaraborgs län. Utgångspunkten har varit de variabler som används i nuvarande modell, nämligen åldersfaktor åldersvägd vårdkostnad, civilstånd som ersättning för samboende år 1990 i nuvarande modell samt medellivslängd. Som indikatorer på socioekonomiska förhållanden har dessutom utbildning, inkomster, bostadstyp, arbetsmarknadsstatus, etnicitet, arbetslöshet och socialbidragsberoende testats. Vidare har skilda mått på bebyggelsestruktur testats liksom några indikatorer på skillnader i utbud sjukhusvård.

av

Om nuvarande modell skulle ersättas regressionsbaserad

av en modell, framstår variablema åldersfaktom, inkomst, bostadstyp och civilstånd som de bästa alternativen. Beräkningarna görs på kommunnivå och utfallet viktats efter befolkningen och räknas till lands-

samman tingsnivå.

6.17.3¶Skillnader mellan landstingens

standardkostnader och redovisade kostnader

Det finnas flera olika förklaringar till skillnader mellan landstingens standardkostnader och redovisade kostnader för hälso- och sjukvård som inte är strukturell natur.

av

Landstingen befinner sig i olika stadier i besparingsprocess.

en Landstingen har minskat kostnaderna i fasta priser per invånare med ca 10 procent åren 1990-1997. Spridningen mellan landstingen är dock

128 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av

stor, från minskning med 1 procent till en minskning med 16

en ca ca procent. Detta gör att man får helt olika resultat vid olika tidpunkter när man gör jämförelser mellan standardkostnader och faktiska kostnader även standardkostnadema skulle vara stabila.

om

Landstingen har olika ambitionsnivå eller effektivitet i utförandet. Det framgår bl.a. av skillnaderna i utdebiteringen som varierar mellan 9,20 och 10,81. Det finns också relativt stora skillnader i avgiftsnivåer. Detta gör att två landsting med samma strukturella förhållanden och samma ekonomiska resultat kan ha helt skilda kostnadsnivåer.

Landstingen har olika gränssnitt gentemot kommunerna när det gäller hälso- och sjukvård. Så är fallet med t.ex. äldreomsorgen som fördes över till kommunerna 1992. Det fanns variationer i vad som fordes över, främst när det gäller hanteringen av hemsjukvård i ordinärt boende. En del landsting har hela denna verksamhet kvar medan andra har lämnat över denna verksamhet helt eller delvis.

Det finns även skillnader i landstingens redovisning. Ett exempel detta är tillämpandet marknadshyror som kan leda till kraftiga skill-

av nader i redovisade kostnader.

6.17.4¶Utredningens förslag

Matrismodell för beräkning av vårdbehov

Utredningen föreslår att nuvarande modell för beräkning av vårdbehov ersätts med matrismodell som bygger att vårdbehov eller vård-

en konsumtion kan beskrivas för olika grupper av befolkningen. De variabler som används för grupperingen skall vara relevanta for att beskri-

skillnader i vårdbehov. Dessa grupperingar kan ställas upp som matva riser, där den genomsnittliga vårdkostnaden för varje delgrupp anges i en matris och antalet personer i grupperna i en annan. Antalsmatriser räknas fram for varje landsting. Genom att multiplicera genomsnittskostnadema for alla delgrupper med antal personer i motsvarande grupp erhålls en beräknad vårdkostnad per grupp. Summerat över alla grupper erhålls sedan en beräknad total vårdkostnad för respektive landsting där befolkningens sammansättning i det specifika landstinget beaktas.

I den modell utvecklats används två delmatriser, dels en som

som avser de som hänförts till s.k. vårdtunga grupper, dels en som avser övriga 95 procent befolkningen. Utfallet för de båda delmodeller-

ca av na läggs samman för landstingen och räknas sedan upp till kostnadsnivån motsvarar genomsnittlig nettovårdkostnad invånare i riket.

som per

SOU 1998: l 51 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 129

av

Kostnadsdata i modellerna baseras vårdkostnader per individ i Malmöhus läns landsting år 1995. De inkluderar kostnader för såväl sluten som öppen sjukhusansluten vård som primärvård. Privat sjukhusvård har mycket liten omfattning i MLL och de två kommuner där primärvård av någon omfattning sker vid privata husläkare/vårdcentraler har exkluderats vid beräkningar av de genomsnittskostnader används. Detta innebär att kostnader för privat vård

som fångas upp av modellen i de landsting där sådan har större omfattning.

Delmodell för vårdtunga grupper

I utredningen HSU 2000 Behov och resurser i vården SOU 1996:163 visas att en mycket stor del av de samlade resurserna for hälso- och sjukvård avser en begränsad grupp vårdtagare. Nio stora diagnosgrupper samt vård till personer under sista levnadsåret svarar för nära 50 procent av de totala vårdkostnadema. Antalsmässigt uppgår

sammantaget till tio procent av befolkningen. grupperna

Denna ansats, att särskilja vårdtunga grupper for att göra en separat modell for dessa, har bedömts vara mycket intressant att söka tillämpa i utjämningssystemet. Kan antalet personer i vårdtunga grupper i de skilda landstingen beräknas med tillräcklig säkerhet, kan en stor del av utjämningen baseras på den faktiska fördelningen över landet. Vårdbehovet för personer i de skilda vårdtunga grupperna har bedömts vara lika i alla landsting förutsatt att hänsyn tas till skillnader med avseende på kön, ålder och andra relevanta bakgrundsfaktorer. De register kan

som användas for att beräkna och avgränsa vårdtunga grupper på ett likartat sätt för hela landet är främst Socialstyrelsens cancerregister och patientregister. Det senare omfattar dock endast slutenvården på sjukhus.

Utgångspunkten for val av vårdtunga grupper har varit de kriterier som formulerades i HSU-arbetet. Därtill har utredningen fogat kriterier som att det skall vara någorlunda stora grupper, att det skall vara möjligt att återfinna en betydande andel av grupperna i nationella register samt att praxis för diagnossättning och grad av registrering i slutenvård inte skiljer sig påtagligt mellan landstingen.

Utredningen har valt ut åtta registerbaserade grupper till att ingå i modellen. Därtill har lagts gruppen HIV, för vilken helt separata beräkningar har gjorts. Det skulle varit önskvärt att även kunna få med ex. de stora grupperna diabetes och astma. Dessa patienter vårdas dock i stor utsträckning i den öppna vården och primärvården och ingår då inte i Socialstyrelsens register. Därtill har bedömts att det inte skulle gå att fånga upp dessa patienter ett tillräckligt likartat sätt i alla landsting.

130 Resultatet uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: l 51 av

Trots att som avlidit inte hänförts till egen vårdtung personer en i den studie HSU 2000 redovisade, fångas nära 40 procent grupp, som av de som avlidit upp i någon av de använda vårdtunga grupperna.

Tabell 22 Valda vårdtunga grupper för matrismodellen

Antal selekteradepersoneri riket

Utanrensningför multipel Rensatför multipel Genomsnittlig grupptillhörighet grupgtillhörighet vårdkostnad

summeraspga

Antalet personer som vid Socialstyrelsen bearbetning kom att hänföras till eller flera av de angivna grupperna uppgick till 438 000 per-

en soner eller knappt fem procent av befolkningen. I Malmöhus läns landsting, för vilket det finns heltäckande kostnadsdata, svarar dessa fem procent befolkningen för 38 procent av den totala sjukvårds-

av kostnaden.

j

Bland de som tillhör de vårdtunga grupperna finns inget entydigt samband mellan ålder och vårdkostnad. För ex. tumörsjukdomar och ischemisk hjärtsjukdom är vårdkostnadema väsentligt högre for de yngre. Inom andra tunga vårdgrupper är det små skillnader i genomsnittlig vårdkostnad i olika åldersgrupper. Det finns heller ingen systematisk skillnad mellan män och kvinnor, inom vissa vårdtunga grupper ligger genomsnittskostnaden bland männen högre än bland kvinnorna medan motsatsen gäller inom andra vårdtunga grupper. Det är därför viktigt att behålla uppdelningen i de skilda vårdtunga grupperna och beräkna genomsnittskostnadema separat för varje vårdtung grupp.

Det finns samband mellan personers socioekonomiska förhållanden som utbildning, yrkesbakgrund etc och deras risk att drabbas av någon av de sjukdomar som hänförts till de vårdtunga grupperna. Men bland de som faktiskt har drabbats, är skillnaderna i genomsnittlig vårdkostnad mycket liten mellan olika socioekonomiska grupper. Detta innebär att utredningen inte anser det motiverat att spjälka upp matrisen för vårdtunga grupper med fler bakgrundsfaktorer än kön och ålder.

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 131

av

HIV-patienter, som i och för sig är en liten grupp, kan inte antalsmässigt beräknas utifrån Socialstyrelsens register. Då gruppen har genomsnittlig höga vårdkostnader och en mycket ojämn fördelning i landet, har särskild modell utvecklats för att inkludera patientgruppen

en bland de vårdtunga grupperna.

Den genomsnittliga vårdkostnaden för personer i någon av de vårdtunga grupperna, oavsett ålder, kön och grupp uppgår till 54 500 kronor per ar.

Delmodell för "ej vårdtunga grupper"

Genom att många av de personer som ges den mest kostnadskrävande vården hänförts till någon av de vårdtunga grupperna blir genomsnittskostnaden för de övriga 95 procenten av befolkningen endast 4 200 kronor år. Sambanden mellan vårdkostnad å ena sidan och

per ålder med sociala bakgrundsfaktorer å andra sidan blir mindre tydliga när man exkluderar de vårdtunga grupperna. Det är då till stor nytta att med matrismodellen kunna utnyttja fler bakgrundsfaktorer än vad som

vore möjligt med en regressionsmodell.

Bland de som inte tillhör någon vårdtung grupp har männen en genomsnittligt högre vårdkostnad än kvinnor, förutom i de åldrar kvinnor föder bam. Ogifta och förut gifta män har tydligt högre vårdkostnader än gifta män, medan motsatsen gäller för unga kvinnor, där de gifta har

högre andel föder barn och därmed f°ar högre vårdkostnader. I en som de flesta åldersgrupper har låginkomsttagare högre vårdkostnader än genomsnittet, bland ungdomar gäller inte detta, då många stude-

men rande med låg inkomst har liten sjukvårdskonsumtion. På samma sätt är det när befolkningen tillhör någon vårdtung grupp delas upp

som med hänsyn till förvärvsarbete. Det är små skillnader i vårdkonsumtion mellan förvärvsarbetande och förvärvsarbetande ungdomar, medan de förvärvsarbetande i åldrarna 30-60 år har nära tre gånger så hög genomsnittskostnad de förvärvsarbetande i motsvarande åldrar.

som

De samband som finns mellan dessa bakgrundsfaktorer och vårdkonsumtionen är således inte linjära, varför det angeläget att fånga upp de skillnader som finns mellan delgruppema så väl som möjligt. Matri-

för de personer som inte ingår bland de vårdtunga grupperna blir sen därför stora. Utredningen har valt att dela upp matrisen efter följande sex faktorer:

132 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

SCB har i en studie utredningen bearbetat Levnadsnivåundersökningarna för att belysa eventuella skillnader i hälsa för personer födda i Sverige jämfört med utrikes födda. Vissa grupper invandrare har sämre hälsa och därmed större vårdbehov, men studier av vårdkonsumtionen visar inte på en motsvarande ökning av vårdkonsumtionen. Utredningen har därför valt att inte dela upp matrisen efter etnicitet, då detta

snarare skulle ge för lågt beräknat vårdbehov i invandrartäta regioner. Utbildningsnivå är en annan variabel som testats men inte tagits med. Efter uppdelning i de ovanstående sex variablema gav en ytterligare uppdelning efter utbildning mycket litet extra information.

De använda sex faktorerna är var och en indelade i två eller flera klasser. Utifrån denna uppdelning fördelas befolkningen i Malmöhus läns landsting som hänförts till någon vårdtung grupp i 890 små delgrupper för vilka genomsnittlig vårdkostnad beräknas.

Den genomsnittliga vårdkostnaden för de 95 procent av befolkningen som tillhör någon vårdtung grupp ligger vid 4 200 kronor. Hälften av befolkningen tillhör delgrupper som har en vårdkostnad under 2 900 kronor och en fjärdedel tillhör delgrupper som har en genomsnittlig vårdkostnad kring 7 600 kronor. Denna fjärdedel svarar för 45 procent av de samlade vårdkostnadema för de ej vårdtunga.

Tabell 23 Genomsnittlig vårdkostnad för personer som tillhör någon av de grupper som klassificerats som vårdtunga

Genomsnittlig Andel av summerad vårdkostnad for de

Exempel på grupper med låga genomsnittliga vårdkostnader är ogifta män i åldern 25-29 år utan förvärvsarbete och med låg inkomst

Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 133

av av

som bor i småhus huvuddelen av dessa torde vara studerande. Genomsnittskostnaden för denna grupp är knappt l 700 kronor. En relativt stor med höga kostnader utgörs frånskilda kvinnor i åldern

grupp av 30-39 år utan förvärvsarbete och med låg inkomst som bor i småhus med en genomsnittlig vårdkostnad om 13 200 kronor. Frånskilda män i åldern 50-59 år med låg inkomst och utan Förvärvsarbete som bor i flerbostadshus har en genomsnittskostnad nära 27 000 kronor.

För varje landsting har antalet personer som tillhör de 890 små delgruppema räknats fram och multiplicerats med genomsnittskostnaden för respektive delgrupp landstingsvis. Den sammanlagda kostnaden för alla delgruppema beräknas och divideras med antal personer i landstinget som hänförts till någon vårdtung grupp. Denna genomsnittskostnad utgör respektive landstings standardkostnad för de ej vårdtunga.

Förslag

Utredningen förslår att nuvarande modell byts mot den utvecklade matrismodellen med uppdelning i vårdtunga grupper och övriga be-

en folkningen. Utredningen flera motiv för sådan sådan över-

ser en en gång.

Den nuvarande modellen beräknas med genomsnittsvärden för me- 0

dellivslängd och andelen samboende, åldersfaktom viktas

sam-

till ett tal för varje landsting. Varje landsting representeras av

man tre variabelvärden i modellen. I matrismodellen behålls inforrnatio-

den faktiska fördelningen kön, ålder och övriga använda nen om bakgrundsfaktorer och för varje liten delgrupp beräknas genomsnittlig vårdkostnad. En matrismodell använder således betydligt mycket mer av informationen om befolkningens sociodemografiska

struktur än en regressionsmodell. Dessutom kan fler variabler an-

vändas utan statistiska problem. 0 En individbaserad matrismodell är mer robust än en regressionsmo-

dell. Vid t.ex. uppdatering av kostnadsdata i en regressionsmodell

förändras de ingående faktoremas inbördes vikter liksom den statis-

tiska säkerheten i modellen. matrismodell kan det statistiska

Med en

underlaget och vårdkostnadsdata löpande aktualiseras utan att mo-

dellen påverkas. Modellen och underlagsstatistiken bör också kunna

användas av landstingen för resursfördelning inom landstingen. 0 Matrisema för de vårdtunga grupperna fångar upp nära 40 procent

av den totala vårdkostnaden. Vårdkostnaden fördelas mellan lands-

tingen efter hur många män och kvinnor i skilda åldrar det faktiskt

finns i respektive landsting inom varje vårdtung grupp för sig. Att

134 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998:15 l

av av

använda informationen om de vårdtunga grupperna ökar precisionen

i fördelningen. 0 Utredningen ser också ett värde i att matrismodellen och det under-

lag som tas fram som indata enkelt skulle kunna användas de

av en-

skilda landstingen. Vartefter landstingen förbättrar informationen för styrning och uppföljning av hälso- och sjukvården, kan de lokalt

stämma av utfallet av matrismodellen och också ge underlag för

breddning av indata för beräkning av genomsnittskostnader för skil-

da grupper. De genomsnittliga kostnader som används i matrisema bör aktuali-

seras med tre års mellanrum. När så är möjligt bör underlaget breddas till att omfatta fler landsting. En sådan breddning bör möjlig inom

vara några år om de förslag Landstingsförbundet presenterat i utredningen om Informationsbehov för styrning och uppföljning hälso- och

av sjukvården genomförs. Dataunderlaget i övrigt bör aktualiseras årligen. För att minska olägenheter med ryckighet i delmodellen för de vårdtunga grupperna bör antalsuppgiftema baseras på medelvärden för de tre senast tillgängliga åren.

Socialstyrelsen/EpC, föreslås ges i uppdrag att årligen ta fram

underlaget om vårdtunga grupper. Socialstyrelsen/EpC föreslås också få i uppdrag att löpande analysera och rapportera utvecklingen des-

om av sa.

Merkostnader för hälso- och sjukvård i gles bebyggelsestruktur

Beräkningarna av landstingens merkostnader för att bedriva hälso- och sjukvård i mindre orter och glesbygd har delats i fyra huvudkom-

upp ponenter, nämligen sjukhusansluten vård, primärvård, ambulansverksamhet och ersättningar för sjukresor.

För den sjukhusanslutna vården utgår beräkningarna från kostnaderna för att driva ett akutsjukhus med jourkedjor inom kirurgi, medicin, anestesi och röntgen samt, där avstånden är långa till alternativa sjukhus, även BB. Merkostnader har beräknats uppkomma för sjukhus med befolkningsunderlag understiger 75 000 För att be-

som personer. räkna strukturella förutsättningar med hänsyn till bebyggelsestruktur

och befolkningsunderlag, har fiktiv lokalisering sjukhus

en av genomförts. Merkostnader har beräknats för de sjukhus får ett summerat

som

befolkningsunderlag mellan 25 000 och 75 000

personer.

För primärvården har merkostnader för gles bebyggelsestruktur be-

räknats uppkomma där befolkningsunderlaget är otillräckligt för

en vårdcentral med tre läkare, dvs. under 5 600 På sätt

personer. samma som för bassjukhusen har vårdcentraler fiktivt lokaliserats ut, varefter befolkningsunderlaget och eventuella merkostnader beräknats.

SOU 1998: 151 Resultatet av uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 135

av

Beräkningen merkostnader för ambulansverksamheten utgår från

av de fasta kostnaderna för att driva dygnet runt bemannad ambulans-

en station ambulans. Merkostnader med hänsyn till gles bebyggel-

med en sestruktur beräknas uppkomma då ambulansstationer måste drivas med ett befolkningsunderlag under 10 000 personer. Inom en radie om 40 km från ett sjukhus beräknas inga merkostnader för ambulanstransporter uppstå. Utanför sjukhusens närzoner avgränsas upptagningsområde-

med 50 km vägavstånd. En fiktiv utläggning av ambulansstationer na sker till tätorter utanför sjukhusens närzoner varefter befolkningsunderlag och eventuella merkostnader beräknas.

Landstingen har det ekonomiska ansvaret för sjukresor. I de glesare bebyggda delarna landet är kostnaderna per invånare för sjukresor

av väsentligt högre än genomsnittet. Beräkningarna av merkostnader för reseersättningar i gles bebyggelse baseras på ett kostnadsunderlag Landstingsförbundet tagit fram. Den indikator som ger högst förklaringsgrad är den s.k. invånardistansen som anger det genomsnittliga geografiska avståndet mellan de boende i ett landsting om befolkningen vore helt jämt fördelad över ytan.

136 Resultatet av uppföljningen av kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: l 51

Merkostnader för små landsting

Utredningen anser att de föreslagna förändringarna i utjämningssystemet vad gäller vårdbehov och gles bebyggelsestruktur inte fångar

upp de merkostnader för hälso- och sjukvård bedöms föreligga i de

som befolkningsmässigt minsta landstingen. Utredningen föreslår därför att nuvarande utjämning för landsting med en befolkning under 200 000 invånare bibehålls.

6.17.5¶Effekter i

kostnadsutjämningen av utredningens förslag

Matrismodellen baseras på 1995 års kostnader. De har räknats till

upp nettokostnaden för hälso- och sjukvård enligt Landstingsförbundets statistik. För att något parera för variationer mellan åren, har medelvärdet för 1995 och 1996 använts. Den nuvarande modellen baseras på kostnader från år 1992 som räknats upp till aktuell prisnivå med nettoprisindex. Genomsnittlig nivå för riket 1995/96 enligt nuvarande

modell ligger på 10 833 kronor invånare, medan nettokostnadema lig-

per ger på 9 716 kronor. Den nuvarande modellen omfördelar således nära tio procent större volym än vad nettokostnadema skulle anledning

ge till.

Den föreslagna modellen för att utjämna vârdkostnadema med hänsyn till strukturella skillnader i vårdbehov ger ett utfall som ligger närmare landstingens faktiska kostnader än vad nuvarande modell gör och spännvidden mellan landstingen blir relativt liten. Modellen visar på strukturellt betingade höga vårdkostnader i storstäderna Malmö och Göteborg och låga kostnader i Uppsala, Hallands och Älvsborgs läns landsting. För Stockholms läns landsting beräknas de vårdbehovsrelaterade kostnaderna ligga endast obetydligt över genomsnittet för riket. Förs Göteborg och Malmö samman med omgivande landsting till Västra Götaland respektive Skåne, ligger värdena även för dessa storstadsregioner mycket nära riksgenomsnittet. De behovsrelaterade vårdkostnadema ligger således högre i storstäderna, men detta jämnas nästan helt ut av den lägre nivån i den omgivande regionen.

Jämfört med nuvarande modell får Stockholms läns landsting

en betydande sänkning av den behovsrelaterade utjämningen. Detta torde delvis bero på att variabeln ej samboende 1990 väger tungt i modellen och att denna, på grund av större bortfall i Folk- och bostadsräkningen 1990 i Stockholm och några förortskommuner, för hög

gav andel samboende. Även för Göteborg, Malmö och Jämtland, också

som har höga andelar samboende, blir den beräknade behovsrelaterade kostnaden tydligt lägre än i nuvarande modell. Ytterligare några lands-

SOU 1998: l 51 Resultatet uppföljningen kostnadsuyämningen samt förslag... 137 av av

ting får måttligt lägre nivåer jämfört med nuvarande system, för övriga landsting blir de beräknade nivåerna högre. För Göteborg, Malmö samt Stockholms och Jämtlands län ger nuvarande modell värden ligger väsentligt över de faktiskt redovisade som nettokostnadema. För Stockholms läns landsting blir nivån enligt den föreslagna modellen något lägre än faktiska redovisade nettokostnader, vilket kan bero på att landstinget tillämpar marknadshyror i väsentligt högre utsträckning än övriga landsting. Genom att merkostnader på grund gles bebyggelsestruktur i det av föreslagna systemet omfattas då merkostnader för sjukhus, primärvård, ambulansverksamhet och ersättning för sjukresor i det nya systemet är jämnare fördelat mellan landstingen än i nuvarande system blir den totala omfördelningseffekten bara 0,4 miljarder jämfört med l miljard i nuvarande system. Huvuddelen landstingen får inte något för gles struktur i nuvaav rande system. Genom den minskade spännvidden mellan landstingen de föreslagna förändringarna innebär får dessa landsting lägre avsom drag. Därutöver visar det föreslagna systemet att merkostnader för gles bebyggelse finns i betydligt fler delar av landet än vad som beaktas i nuvarande Även i det föreslagna systemet är det i allt väsentsystem. ligt fortfarande de fyra nordligaste landstingen får tillägg för gles som bebyggelsestruktur. För Norrbottens, Västerbottens och i något mindre utsträckning Jämtlands län blir tilläggen dock betydligt lägre än i nuvarande system. Detta beror dels på att merkostnaden i nuvarande systern beräknas utifrån befolkningens avstånd till länssjukhus, oavsett i vilken utsträckning vården kunde ges på närmare håll, som t.ex. de större städerna utefter norrlandskusten. Därutöver räknas avståndet upp extra för Norrlands inland, vilket mycket höga merkostnader för större orter i ger inlandet, även där primärvård och huvuddelen sjukhusvården ombeav

sörjs lokalt. Den extra uppräkningen fågelvägsavståndet i inlandet

av därutöver för ett flertal orter betydligt längre avstånd än det faktiska ger vägavståndet. Sammantaget de föreslagna förändringarna betydande sänkger en ning tilläggen till landstingen i Stockholms, Jämtlands och Norrbotav tens län. För Västerbotten och något mindre utsträckning Norrbotten balanseras de minskad tilläggen för gles bebyggelsestruktur delvis av ökning tillägg avseende vårdbehov. I Skåne och Västra Götaland en av vägs de minskade tilläggen för Malmö och Göteborg mer än väl upp av ökningar i övriga delar de landstingen. De flesta övriga landsav nya ting i södra Sverige får ökade tillägg i det föreslagna systemet, huvudsakligen beroende på beräknat vårdbehov. Där detta sammanfaller med ökade tillägg för gles struktur, i Jönköpings, Kronobergs och Kalsom län blir ökningarna jämfört med nuvarande system relativt stora. mar

138 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... SOU 1998: 151

av av

Tabell 24 Tillägg och avdrag enligt nuvarande och föreslagna modeller för hälso- och sjukvård omräknat till nivån för utjämningen 1998

Modeller för gles

Modeller avseende bebyggelsestruktur och Sammantagna effekter

sjukvårdsbehov små landsting av modellerna

Nuvarande Föreslagna Nuvarande Föreslagna Nuvarande Föreslagna

Förändrade landsting 1999

SOU 1998: 151 Resultatet uppföljningen kostnadsuyämningen samt förslag... 139 av av

6.18¶Högskoleutbildning

Utredningens förslag: Nuvarande utjämningsmodell bibehålls oförändrad, till huvuddelen landstingen överenskommit men anpassas att av med statliga högskolor/universitet att bedriva utbildningen.

6.18.1¶Nuvarande utformning

Standardkostnaden beräknas grundval antalet årsstudieplatser vid av vårdhögskolor i respektive landsting och landstingsfria kommuner. Antal platser multipliceras med beräknad genomsnittlig kostnad per en plats för år 1992. Någon uppdelning med hänsyn till olika utbildningslinjer sker Kostnaderna räknas till aktuell prisnivå med nettoupp

prisindex.

I kostnadsutjämningen omfördelas år 1998 146 miljoner kronor. Det tillägget uppgår 157 kronor invånare och det största avdraget största per uppgår till 122 kronor invånare. per

6.18.2¶Resultat av utredningens uppföljning

Den genomsnittliga kostnaden årsstudieplats som används i utjämper ningssystemet uppgår, i 1996 års prisnivå, till 66 303 kronor. Utifrån Landstingsförbundets statistik har genomsnittet för landstingens nettokostnader för vârdhögskolan läsåret 1995/96 beräknats till ca 56 000 kronor. Den genomsnittliga nettokostnaden årsstudieplats i riket låg per således väsentligt under den genomsnittskostnad vilken utjämningsbaseras. Variationen i kostnader plats var dock betydande. systemet per Dessa variationer torde i hög grad återspegla skillnader i vilka vårdutbildningar de olika vårdhögskoloma täcker. Nära tredjedel av uten bildningsplatsema sjuksköterskeutbildning, för vilken kostnaden avser ligger nära genomsnittet, medan kostnaderna för utbildningarna inom social ligger under genomsnittsnivån. Kostnaderna för övriga omsorg utbildningslinjer ligger i de flesta fall över nivån för sjuksköterskeutbildningen. Sedan för kostnadsutjämningen beslutats har flertalet systemet landsting träffat avtal med statliga högskolor och universitet om överflyttning den vårdhögskoleutbildning tidigare bedrevs vid vårdav som högskoloma. Finansieringen dessa vårdutbildningar åligger dock av fortfarande respektive landsting/landstingsfri kommun. I avtalen reglelandstingens ersättningar till de statliga högskoloma/universiteten ras

140 Resultatet uppföljningen kostnadsutjümningen samt förslag... SOU 1998: 151 av av

för grundutbildning, forskning och forskningsanknytning för främja att kvaliteten i den avtalade vårdutbildningen. De avtal som träder i kraft under år 1998 gäller tio landsting samt Göteborg och Malmö och omfattar 60 procent totala antalet helca av årsstudenter inom vårdutbildningen i riket. En genomgång avtalen av visar att variationen i ersättningama är stor, från 30 000 kronor till 80 000 kronor utslaget per helårsstudent. I genomsnitt 10 avser ca pro-

cent av ersättningen forskning och forskningsanknytning.

Ersättningen per helårsstudent ligger genomsnittligt väsentligt lägre i landsting där det finns medicinsk högskoleutbildning, 46 815 kroen nor per helårsstudent, jämfört med 56 761 kronor i landsting utan sådan utbildning. Detta torde i stor utsträckning bero på högre kostnader för att säkerställa forskning och forskningsanknytning i orter utan medicinsk högskola. Appliceras dessa genomsnittskostnader på samtliga landsting, med hänsyn till förekomst av medicinsk högskoleutbildning, erhålls ett vägt genomsnitt 51 800 kronor 1998 års prisnivå utslaget per helårsstudent

Utredningens förslag

Utredningens förslag innebär att principerna för det nuvarande systemet för utjämning kostnader för vårdhögskolan bibehålls. Standardkostav naden baseras på landstingens nettokostnader för ersättning till statliga högskolor/universitet avseende vårdutbildningen. Utjämningen bör omfatta kostnader för grundutbildning samt forskning och forskningsanknytning i anslutning till utbildningen. Utifrån de avtal träder i som kraft under 1998 beräknas genomsnittskostnaden, i 1998 års prisnivå, till 51 800 kronor helårsstudent. per Genomsnittskostnaden helårsstudent föreslås stämmas per av mot senast tillgängliga värde för landstingens genomsnittliga nettokostnad per helårsstudent för den högskoleutbildning motsvarar vårdhögsom skolan. Uppräkning bör sedan ske med nettoprisindex till aktuell pris-

niva. Enligt utredningens uppfattning finns skäl att utforma utjämningssystemet för vårdutbildningen så att det bygger på definitioner samma och kostnadsbegrepp det specialdestinerade statsbidraget. Detta som innebär att utjämningssystemet bör över reglerna för statsbidrases om get ändras.

Resultatet uppföljningen kostnadsuzjämningen samt förslag... 141

av av

6.18.4¶Effekter i kostnadsutjämningen av

utredningens förslag

Utredningens förslag att basera utjämningen på landstingens ersättning-

till statliga högskolor/universitet ger en sänkning av genomar snittskostnaden helårsstudent från 65 510 kronor till 51 800 kronor

per

helårsstudent i 1998 års priser. För 1998 skulle omfördelningen per mellan landstingen minska från 146 miljoner till 123 miljoner. De landsting har de högsta avdragen respektive tilläggen skulle få sina

som

med drygt tjugo kronor invånare. Överavdrag/tillägg minskade per gången till basera utjämningen på begreppet helårsstudenter i stället

att för årsstudieplatser påverkar inte utjämningen nämnvärt, då de båda

begreppen antalsmässigt ligger mycket nära varandra.

142 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen förslag... SOU 1998: l 51 av av samt

6.19¶Kommunernas LSS-verksamhet

Utredningens bedömning: Skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom av antalet personer med LSS-insatser, är så stora att någon form utjämav ning behövs. Det är dock inte möjligt att åstadkomma utjämning kostnadsskillen av nadema utan att denna måste baseras på kommunerna beslutade inav satser. Eftersom påverkbarhet inte kan uteslutas bör utjämning en en för LSS-verksamhet inte ske inom för utjämningssystemet. ramen En utjämning för LSS-insatser bör ske särskilda statsbidrag. genom

6.l9.1 för

Tilläggsdirektiv om kostnadsutj ämning

LSS-verksamhet

Kommittén fick i februari 1997 tilläggsdirektiv dir. 1997:32 bl.a. att utreda behov och utformning utjämning kostnadsskillnader av en av mellan kommuner för verksamhet enligt lagen stöd och service till om vissa funktionshindrade LSS. Tilläggsuppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 10 juni 1997. Tilläggsuppdraget gällde att, utifrån redovisat underlag från en arbetsgrupp inom Socialdepartementet Ds 1997:34, ta ställning till om det finns behov av en nationell utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner för verksamhet enligt LSS. Om kommittén fann så att var fallet skulle den enligt direktiven föreslå hur utjämning bör utforen mas, när den bör införas och hur införandet ska ske. Kommittén skulle även bedöma behovet och konstruktionen införanderegler vilka av samt övriga förändringar krävdes, t.ex. hur de nuvarande inomregionala som

kostnadsutjämningssystemen borde hanteras.

I en skrivelse till regeringen i juni 1997 framförde kommittén att ett eventuellt införande av en kostnadsutjämning för LSS-verksamhet tidsmässigt borde sammanfalla med andra förändringar i utjämningssystemet och att man därför ville ta ställning till sådan utjämning en först när man fått överblick över förändringsbehovet i utjämningsen systemets alla delar. Kommittén konstaterade vidare utjämning, att en med det underlag tagits fram arbetsgruppen, skulle kunna som av komma att baseras faktorer bygger på kommunerna fattade som av beslut och att sådan lösning innebär ett väsentligt från grunden avsteg principen att de faktorer på vilka utjämningen baseras ska opåvara verkbara för den enskilda kommunen. Kommittén kunde inte heller

Resultatet uppföljningen koslnadsutjämningen samt förslag... 143 SOU 1998: 151 av av

finna det för närvarande fanns några andra lämpliga faktorer som att kunde ligga till grund för utjämning. Den korta tid då stod till en som kommitténs förfogande innebar begränsade möjligheter att tillräckligt belysa frågan påverkbarhet från kommunerna i ett system som bygom på de föreslagna faktorerna. ger

6.19.2¶Skillnader i verksamhetens omfattning och

mellan kommuner och län kostnader

LSS fr.o.m. 1994 omsorgslagen, vilken omfattade utvecklingsersatte till service. I LSS finns tre kan bevilstördas rätt speciell grupper som jas insatser. Den tidigare omsorgsverksamheten omfattade insatser för i de s.k. personkretsama 1 och Insatser för den tredje perpersoner sonkretsen ingick inte i omsorgsverksamheten, utan tillkom i samband

med att LSS infördes.

En huvudmannaskapsförändring vad gäller omsorgsverksamheten

har successivt genomförts i samtliga län under perioden 1991-1996. Den ekonomiska regleringen har i samtliga fall skett genom skatteväxlingar mellan landsting och kommuner och med länsvisa skatteväxlingssatser pâ sådan nivå att intäkterna av denna i princip motsvarar en de inom respektive län Övertagna kostnaderna. Eftersom den övertagna kostnaden invånare varierar mellan länen har olika skatteväxlingsper satser tillämpats. länen har kommunerna övertagit olika stora kostnader och i Inom vissa fall skillnaderna betydande. Dessa kostnadsskillnader beror på är med LSS-insatser faktiskt är bosatta, vilket i sin tur har var personerna samband med utbudet vårdresurser. Skillnader i utbud kan förklaett av historiska skäl och förekomsten verksamhet av nationell ras av av av eller regional karaktär med särskilda och kompetens. resurser finns ingen möjlighet särredovisa kommunernas kostnader Det att

för LSS-insatser i räkenskapssammandraget. En jämförelse av kost-

nadsskillnadema bygger därför på de underlag legat till grund för som den ekonomiska regleringen i respektive län.

144 Resultatet uppföljningen kostnadsuüämningen förslag... SOU

av av samt 1998: 151

Tabell 25 Antal kommuner efter övertagen kostnad för LSS i förhållande till riksgenomsnittet

Avvikelse från riksgenom- Antal kom-

snittet 1296 kr/inv muner

För mer än 50 kommuner överstiger den övertagna kostnaden riksgenomsnittet med minst 500 kronor invånare. För ett 20-tal kom-

per muner överstiger den riksgenomsnittet med än 1000 kronor

mer per invånare. Drygt 60 kommuner har övertagit kostnader ligger minst

som 500 kronor invånare under riksgenomsnittet.

per

Den officiella statistiken över kommunernas LSS-insatser visar i likhet med variationema i övertagna kostnader, att det finns skill-

stora nader i LSS-insatser mellan kommuner och mellan olika delar lan-

av det.

Tabell 26 Antal personer i personkrets 1 och 2 med beslut insats

om enligt LSS per 10 000 av befolkningen den l januari 1997.

Insatser per 10000 inv Antal kommuner

Källa: Bearbetning Socialstyrelsens statistik: Socialtjänst 1997:6

av

Antalet insatser invånare för personkretsarna 1 och 2 är olika

per

mellan länen. I Jämtlands län är antalet insatser invånare

per nästan

dubbelt så högt i Stockholms och Uppsala län. Aven skillnaderna

som

15 l Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 145 SOU 1998: av av

länen vad gäller de kostsamma insatserna, boende med mellan mest särskild service och daglig verksamhet, är i vissa fall stora. De ojämnt fördelade övertagna kostnaderna mellan kommunerna utjämnas länsvis särskilda utjämningssystem. De är olika utforgenom made i olika län och deras omfattning kommer successivt att trappas slutligen avvecklas. Detta kommer att ske olika snabbt i olika ner för att landet. Genomgående beaktar dessa system i princip endast delar av ojämnt fördelade kostnader vid själva övertagandet och tar därför inte hänsyn till förändringar tillkommer efter huvudmannaskapsförändsom ringen. De länsvisa gör det inte möjligt att utjämna de, i vissa systemen kostnadsskillnader finns mellan olika delar av lan-

fall betydande, som

det.

LSS-insatser från

6.19.3¶Förslag till utjämning av arbetsgrupp inom Socialdepartementet

Redan i de utredningar legat till grund för det nuvarande utjämsom ningssystemet diskuterades frågan behovet och möjligheterna att om av kostnadsskillnader i insatser enligt LSS. Det fanns emellerutjämna för tillräckligt underlag för att fastställa vilka strukturella faktotid inte ett påverkar kostnaderna och skulle kunna ligga till grund för rer som som en sådan utjämning. Under våren 1995 fick arbetsgrupp inom Socialdepartementet en uppdraget utreda denna fråga. I rapport Ds 1997:34 konstateraatt en de arbetsgruppen kostnadsskillnadema mellan kommunerna för att LSS-insatser så och att någon form åtgärd för att utjämna är stora av skillnaderna önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt är det lämpliga alternativet för att utjämna dessa kostnadssystem är mest skillnader och sådant system bör kunna infogas i det existerande att ett nationella bidrags- och utjämningssystemet. Ett sådant system skulle,

enligt arbetsgruppen, främst lösa problem de länsvisa utjämningssom inte klarar, kostnadsskillnader mellan kommuner i olika systemen t.ex. problem till följd flyttningar mellan kommuner, och där man län, av lyckats komma avtal kostnadsansvaret samt skapa inte överens om om dynamiskt för kostnadsutjämning än nuvarande länsett mer systern

system. bedömning, efter att ha studerat ett antal alternativa Arbetsgruppens faktorer, det lämpliga är att basera utjämning för LSSvar att mest en verksamhetsanknutna faktorer eftersom de studerade socialinsatser på försäkringsförmånemas samband med kommunernas LSS-insatser är

svagt. Arbetsgruppen genomförde även fältstudie i ett urval kommuner en få fram kostnadsunderlag för sådan utjämning. Tillsami syfte att en

146 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen av av samt förslag... SOU 1998: l 51

mans med material från andra motsvarande undersökningar beräknades genomsnittskostnader för olika LSS-insatser. Två alternativa utjämningsmodeller redovisades, där modell baen serades på en genomsnittskostnad i LSS personkrets 1 och per person Den andra modellen, vilken arbetsgruppen förordade, baserades på genomsnittskostnader för tre de för kommunerna kostsamma av mest insatserna samt antalet med sådana insatser. personer

6.l9.4

Utredningens bedömning

Utredningen konstaterar att skillnaderna mellan kommuner och mellan olika delar landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet av och antalet personer med LSS-insatser är så stora någon form utjämatt av ning behövs.

Kommittén konstaterar vidare att utjämning, med det underlag en som tagits fram av arbetsgruppen, skulle komma att baseras på kommunala beslut insatser enligt LSS. Utredningen kan inte, i likhet om med nämnda arbetsgrupp, finna att det för närvarande finns några andra lämpliga faktorer på vilka nationell kostnadsutjämning kan baseras. en Utredningen har således dragit slutsatsen utjämning, med hänsyn att en till de särskilda förhållanden gäller för LSS-verksamhet, inte kan som baseras på andra än verksamhetsanknutna faktorer

om en tillräcklig

träffsäkerhet ska kunna uppnås.

De olika kontakter utredningen haft visar det inte finns helt obatt jektiva metoder för att fastställa personkretstillhörighet och behovet av stöd och service enligt LSS. Vissa möjligheter till påverkan från kommunen kan således inte uteslutas vad gäller bedömningen behovet av av insatser och insatsernas omfattning. Kommunen har åtminstone en teoretisk möjlighet att göra avvägning skall LSS-insats en om man ge en utifrån om insatsen i fråga kvalificerar kommunen till ersättning från ett nationellt utjämningssystem eller inte.

Med en utjämning baseras på beslut kommunala insatser som om kan incitamenten att påverka belutsfattandet inte uteslutas. Omfattar utjämningen endast vissa typer stöd- och serviceinsatser kan det fmav nas risk for att kommunernas incitament att tillhandahålla andra typer av insatser än de kompensation från det nationella

som ger utjämnings-

systemet minskar. Risken föreligger främst i de fall där olika typer av

insatser är utbytbara. Om ett utjämningssystem kompensation för

ger insatser enligt LSS, medan insatser enligt t.ex. socialtjänstlagen inte ger någon kompensation, skulle systemet kunna incitament ge att ersätta insatser tidigare enligt socialtjänstlagen med insatser enligt som gavs LSS.

uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 147 Resultatet av av

ska sträva efter norrnalisering de funktionshind- Kommunerna en av rades liv och integrering i samhället. En kostnadsutjämning för LSS-

insatser kan motverka denna strävan genom att ge kommunerna om-

För skulle kunna klara sig utan LSSvända incitament. personer som insatser finns risken ett utjämningssystem skapar incitament att moatt dessa behålla eller utöka sina LSS-insatser. Det kan tivera personer att gälla bor i bostad med särskild service, men exempelvis personer som skulle klara bo i bostad med mindre stöd t.ex. av en som att en egen kontaktperson eller med stöd hemtjänst enligt socialtjänstlagen. av Utredningen har det finns alternativa sätt att eliminera påprövat om verkbarheten i utjämning bygger kommunala beslut. en som påverkbarhet skulle kunna begränsas men, enligt ut- Kommunernas bedömning, inte helt elimineras utjämningen enbart baredningens om de resurskrävande insatserna. På kort sikt skulle påverkseras på mest barheten kunna elimineras att inte uppdatera utjämningssystemet genom basera utjämningen antalet med insatser innan ett ututan personer införs. Nackdelen med sådan lösning blir att utjäm-

jämningssystem en

inte till de löpande förändringarna i antalet ningssystemet anpassas sker att antalet med insatser per LSS-insatser som genom personer förändras till följd omflyttningar, dödsfall och tillkommankommun av görs slår de förändringar i antalet LSSde bam. När en uppdatering

under de föregående åren igenom samtidigt och insatser som ägt rum

riskerar stora omfördelningseffekter. man

lagändring möjliggöra permanentning utjäm-

Att genom en en av länsnivå skulle inte lösa problemen i och med att det finns ningen på verksamhetens omfattning mellan olika delar landet. skillnader i av kostnadsutjämning bygger på principen att de faktorer Systemet för baseras ska opåverkbara för den enskilda på vilka utjämningen vara

kommunen. Eftersom viss påverkbarhet inte kan uteslutas om uten på kommunerna beslutade insatser skulle en så-

jämningen baseras av

lösning innebära väsentligt avsteg från denna grundprincip. Utdan ett därför utjämning för LSS-verksamhet inte bör redningen anser att en

ske inom för nuvarande utjämningssystem. ramen

148 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen av av samt förslag... SOU 1998: l 51

Utredningens förslag

Utredningen anser att det är nödvändigt att åstadkomma någon form av utjämning mellan kommuner och mellan olika delar landet. Utredav ningen föreslår dock inte att utjämning för LSS-verksamhet in i en tas utjämningssystemet eftersom det måste bygga på påverkbara faktorer.

Utredningen föreslår istället att ett särskilt statsbidrag utformas för vissa LSS-insatser. En sådan lösning är dock inte oproblematiskt i principiellt hänseende. Samma kritik utredningen redovisat som mot att ta in LSS-verksamhet i utjämningssystemet kan riktas även statsbimot ett drag För samma verksamhet; främst på så sätt att den kan leda till inef-

fektivitet genom att styra mot insatser är bidragsberättigade som när andra insatser hade varit möjliga. Mot denna bakgrund

anser utredning-

en att ett statsbidrag bör utformas så att det endast är speciella insatser som blir bidragsberättigade; insatser är särskilt kostnadskrävande som och där kriterierna för beslut insatsen kan klart definieras. om Den av arbetsgruppen skisserade kostnadsutjämningen för LSSverksamhet, efter principen att beräkna standardkostnaden med utgångspunkt från de insatser som beslutas eller utförs, har stora likheter med konstruktionen ett specialdestinerat statsbidragssystem. av Kostnaderna för ett sådant system bör finansieras det generella genom att statsbidraget till kommunerna reduceras i motsvarande

omfattning.

Utredningen avstår emellertid ifrån att lämna förslag till utformen ning av ett sådant statsbidragssystem. Principema för det

förslag som

utarbetats av nämnda arbetsgrupp bör enligt utredningens

uppfattning

kunna utgöra ett underlag. Vid konstruktionen sådant av ett statsbidragssystem är det angeläget att kommuner med hög andel reurskräen vande personer med stora och svåra funktionshinder och kommuner med omfattande privat vårdverksamhet uppmärksammas särskilt. Det gäller främst ett begränsat antal kommuner med speciella verksamheter.

Sådana problem kan eventuellt lösas direktavtal mellan placegenom ringskommun och den vårdgivande enheten eller genom att dessa kommuners situationer beaktas särskilt i sådant

ett statsbidragssystem.

uppföljningen kostnadsutjämningen samt förslag... 149 SOU 1998: l 51 Resultatet av av

6.20¶Psykiatrireformen

Psykiatrireformen trädde i kraft 1 januari 1995. Syftet med psykiatrireförbättra de långvarigt psykiskt stördas livssituation och formen är att möjligheter till gemenskap och delaktighet i samhället. Re- Öka deras bl.a. flera delbetänkanden den år 1989 tillsatta forrnen bygger av En skatteväxling har genomförts mellan kommu-

psykiatriutredningen.

för reglera kostnaderna för den överförda verkner och landsting att flertalet län finns avtal tidsbegränsad kostnadssamheten. Inom om en utjämning mellan kommunerna. års där förslaget till nuvarande

I 1995 kompletteringsproposition,

utjämningssystem presenterades sägs att eventuell kostnadsutjämen ning för vård vissa psykiskt störda bör utredas när den pågående av

huvudmannaskapsförändringen är helt genomförd. Varken Landstings-

ekonomiska utredningen eller Statsbidragsberedningen kunde bedöma

fanns strukturella kostnadsskillnader i den verksamhet som om det Vidare sades att frågan eventuell kostövertas av kommunerna. om en nadsutjämning därför bör behandlas när regleringen av huvudmanna-

skapsförändringen är slutförd.

Socialstyrelsen har ett utvärderingsuppdrag beträffande psykiatriredel i detta har inventering hur många har forrnen. Som en en av som funktionshinder genomförts. Den visar att andelen funktions-

psykiskt

befolkningen är större i Stockholm/Göteborg/Malmö än i hindrade av inventerade kommuner, 0,96 %, respektive 0,56 % befolkövriga av ningen. Enligt Kommunförbundet i Stockholms län är andelen psykiskt funktionshindrade i länet mellan 35 och 40 procent högre än i landet Vidare skiljer sig antalet inrapporterade personer med som helhet. kraftigt mellan kommunerna i Stockholms län, från funktionshinder index, riket 100. Det kan således konstateras att det finns 228 till 85 kommunerna vad antalet funktionshindrade. skillnader mellan avser

kostnadsutjämning för psykiatri har regeringen efter

Beträffande en från Kommunförbundet Stockholms län avslagit begäran framställan med hänsyn till framställan kommit i ett så sent

om tilläggsdirektiv att

utredningens arbete. skede av Socialstyrelsens utvärderingsuppdrag skall effekterna av förslaget I betalningsansvar särskilt uppmärksammas från såväl kommunalt om verksamhetsmässiga ekonomiska synpunkter. En analys skall gösom samhällets kostnader för vård, stöd och service till psykiskt störras av andel kostnaderna olika huvudmän svarar för. da samt hur stor av som har inte behandlat reformens kostnadsaspekter, Socialstyrelsen ännu för reformen är försenad, och att det därför är för tidigt att främst att dra slutsatser kostnader och kostnadsfördelning. om

150 Resultatet uppföljningen kostnadsutjämningen förslag...

av av samt SOU 1998: 151

Det är svårt att beräkna vad psykiatrireformen kommer medföra att för ekonomiska konsekvenser för kommuner och

landsting, bl.a. pga.

att det är oklart hur psykiskt funktionshindrade stor gruppen är, utöver de som är kända socialtjänst och/eller psykiatri och hur många av av dem som behöver insatser socialtjänsten respektive psykiatrin. En av faktor som bidrar till högre kostnader för reformen

är att riksdagen ut-

talat en högre ambitionsnivå än tidigare gällande lagstiftning.

Enligt det underlag utredningen kunnat ta del finns betydande av skillnader mellan kommuner i antalet med psykiskt funktionspersoner hinder. De kommunerna övertagna kostnaderna samtidigt

av är betyd-

ligt mindre än vad gällde t.ex. LSS-verksamheten. Utredningen anser det inte lämpligt att införa verksamhet i den nationell kostnadsuten jämningen, där det pågår en kraftig utbyggnad och där det för närva-

rande inte är möjligt att närmare uppskatta de framtida kostnaderna.

Vidare måste finnas tillgång till ett statistiskt underlag opåverksom är bart och på ett tillfredsställande sätt speglar strukturella behovssom och kostnadsskillnader.

SOU 1998: l 51 Hur vissa verksamhetsövergrzpande aspekter beaktas... 151

7¶Hur vissa verksamhetsövergripande

beaktas i kostnads-

aspekter utj ämningen

7.1¶Bebyggelsestruktur och geografiskt läge

Bebyggelsestruktur och geografiska förhållanden varierar mycket kraftigt mellan landets kommuner. Tio av landets kommuner har en yta 7 000 kvadratkilometer, vilket motsvarar ett norrnalstort län som över Uppsala län. I andra änden finns 13 kommuner som är mindre än 100 kvadratkilometer, det är huvudsakligen förortskommuner runt Stockholm, Göteborg och Malmö. De kommunerna i Norrlands inland är glest befolkade om ytstora räknar antal invånare kvadratkilometer, i t.ex. Kiruna som man per men är den till ytan största kommunen, bor över 75 procent av befolkningen i tätort med 20 000 invånare. I andra mycket ytstora kommuner en stor Härjedalen och Pajala bor 75 procent på glesbygden eller i små som ca tätorter med mindre än 1 000 invånare. I flera av de ytstora kommunerhar den största tätorten färre än 5 000 invånare. I en fjärdedel av na landets kommuner bor än hälften befolkningen landsbygden mer av eller i små tätorter med färre än 1 000 invånare se nedanstående karta. I drygt femtedel landets kommuner bor över hälften av been av folkningen i tätorter med över 20 000 invånare. Bland dessa intar de tre storstäderna och förortskommunema särställning 36 kommuner en klassificeras som förortskommuner. Långa avstånd och gles bebyggelsestruktur med litet befolkningsunderlag för skilda slag service kommunerna högre kostnader. I en av ger bebyggelsestruktur finns goda möjligheter att utnyttja stordriftsförtät delar inom tekniska verksamheter, också bättre möjligheter att anmen verksamheterna till förändringar i befolkningens sammansättpassa ning. Framförallt i storstadsregionema är å andra sidan de sociala nätverken bräckligare, vilket for många innebär ett större beroende av den

offentliga servicen.

152 Hur vissa verksamhetsövergrzpande aspekter beaktas...

SOU 1998: l 51

I nuvarande utjämningssystem beaktas bebyggelsestrukturen vid beräkning av standardkostnader inom ett flertal kommunernas respek-

av tive landstingens verksamheter. Utredningen har i vissa fall vidareutvecklat underlaget för att beräkna de strukturella effekterna, det gäller främst merkostnader för gles struktur. En aspekt geografiska

annan av förhållanden är klimatförhållandena innebär merkostnader for

som kommunerna i Sverige vad gäller t.ex. väghållning och

norra uppvärmning.

I nedanstående tabell visas schematiskt inom vilka verksamheter bebyggelsestruktur och geografisk läge vägts i beräkningar

av standardkostnadema.

Tabell 27 Verksamheter där bebyggelsestruktur och geografiskt läge beaktats i föreslaget utjämningssystem

Gles Geografiskt

Tät struktur struktur läge Barnomsorg X lndivid- och familjeomsorg X Äldreomsorg

X Grundskolan X Gymnasieskolan X Gatoroch vägar X Vatten och avlopp X Administration,resoroch räddningstjänsti glesbygd X Uppvärmningskostnader X Befolkningsunderlag X Kallortstillägg X Kollektivtrafik X X Hälso-och sjukvård X

Vid beräkningarna standardkostnader för barnomsorg, individ-

av och familjeomsorg har mått beskriver befolkningstäthet vägts i

som modellerna. I modellen för kollektivtrafik beaktas såväl den täta strukturen som glesbygdsförhållanden i den regressionsbaserade modellen.

Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas... 153

Figur 6 Andel kommunernas befolkning som bor i glesbygd och av tätorter till 1 000 invånare år 1995 upp

1 i boende

Andel i glesbygdeller

tätorter under 1000invånare

Under25 % 91 25 50 % 126

-

75 % 52 so i Övre 75 % 9

154 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas... SOU 1998: l 51

l beräkningen av standardkostnader for grundskolan, gymnasieskolan, äldreomsorgen samt hälso- och sjukvården har merkostnader for långa resor och litet befolkningsunderlag beräknats utifrån det faktiska bosättningsmönstret i varje kommun respektive landsting. Merkostnader för svagt befolkningsunderlag baseras likaså på det faktiska bosättningsmönstret. För verksamheten vatten och avlopp beaktas att stordriftsfordelar inte kan utnyttjas för va-forsöjningen i små tätorter samt större ledningslängd i glesbygdskommuner. Även inom området administration, resor och räddningstjänst beaktas merkostnader på grund av gles befolkningsstruktur och låg tätortsgrad. Under begreppet geografiskt läge kan kvarstående merkostnader efter det tidigare kallortstillägget hänföras liksom de ökade kostnader for väghållning skador på grund av tjällossning m.m. vägs i som modellen for gator-och vägar samt uppvärrnningskostnader. Generellt är merkostnader for gles bebyggelsestruktur lättare att identifiera och beräkna. Utifrån faktiska avstånd kan merkostnader for långa resor beräknas liksom merkostnader för for litet underlag for skola, primärvård etc. De merkostnader uppstår i den täta struktusom ren är av mer indirekt karaktär, där täthetsmåtten i viss mån även representerar skillnader i social struktur, större känslighet för socisvaga ala nätverk, ansamling socialt utsatta individer etc. De tre storstadsav regionerna utgör arbets- och bostadsmarknader. Den gemensamma mycket täta strukturen i innerstädema kompletteras med glesare struktur i förorterna. Inom dessa regioner kan rent geografiska täthetsmått for enskilda kommuner bli missvisande. I modellerna för t.ex. individoch familjeomsorg samt hälso- och sjukvård beaktas de strukturella sociala skillnaderna med typ indikatorer använts för samma av som analys och beskrivning av den sociala segregationens utveckling i Storstadskommitténs betänkandet Delade städer SOU 1997:118. När täthetsmått ingår som faktor i regressionsbaserade modell, för en en t.ex. individ- och familjeomsorgen, går det sålunda inte att särskilja någon specifik del av den beräknade standardkostnaden kan hänfösom ras till just den täta strukturen.

SOU 1998: 151 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas... 155

7.2 och invandrare i

Flyktingar utj ämningssystemet

Utjämningssystemet skall söka beakta strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. l den mån olika befolkningsgrupper har skilda behov kommunal service eller stöd skall av detta således beaktas. Bland de bakgrundsförhållanden som analyserats och beaktas i delmodellema för skilda verksamhetsområden ingår också etnicitet. Inom några områden finns verksamheter är särskilt som inriktade mot med utländsk bakgrund, som t.ex. moderspersoner målsundervisningen i grundskolan. Men de flesta kommunala verksamheter är generellt inriktade och i den mån skilda etniska grupper har behov service/stöd och därmed sammanhängde högre komstörre av munala kostnader så ska detta i möjligaste mån också beaktas i utjäm-

ningsmodellema.

Begreppet invandrare är alltför oklart för att kunna användas på nåmeningsfullt sätt i utjämningssystemet. Levnadsförhållandena varigot kraftigt mellan från olika länder, vistelsetid i Sverige kan erar grupper väsentlig beakta, i vissa sammanhang kanske även förhållanden vara att för andra generationens invandrare bör beaktas. Generell gäller dock att väsentlig del de skillnader, vad gäller behov samhällsservice en av av och stöd, finns mellan genomsnittsbefolkningen och olika invandsom förklaras skillnader i åldersstruktur och socioekonomiska rargrupper av förhållanden. För och de skilda verksamhetsområden omfattas av utvar en som jämningssystemet har stor mängd indikatorer skulle kunna fören som klara de strukturella kostnadsskillnadema testats, däribland olika mått beskriva berörda befolkningsgruppers etniska sammansättning. för att Vad gäller individ- och familjeomsorg används andelen personer i befolkningen med finskt och utomnordiskt medborgarskap en insom dikator i utjämningsmodellen. Utredningens förslag innebär att nuvarande variabler utomnordiska- och finska medborgare byts ut mot variabeln flyktingar eller nära anhöriga vistats i Sverige mellan 3 och som 9 år. Avgränsningen har gjorts mot bakgrund att staten betalar introav duktionsbidrag täcka kommunernas kostnader i ca 3,5 år. som avser Vidare ingår övriga utrikes födda utanför EU och Norden som vistats i landet till 20 år. I den föreslagna IFO-modellen ingår också faktoupp arbetssökande utan ersättning från A-kassa eller KAS samt andel rerna med låg inkomst. Kommuner med hög andel flyktingar och övmän en

156 Hur vissa verksamhetsövergrzpande aspekter beaktas... SOU 1998: l 51

riga utrikes födda har i stor utsträckning även höga värden på variablema arbetssökande utan ersättning samt män med låg inkomst. I den mån merkostnader för invandring och flyktingmottagande finns inom andra kommunala verksamheter beaktas de inte direkt genom en etniska faktor i utjämningsmodellema. Däremot påverkas ersättningen i kostnadsutjämningen i den mån med utländsk som personer bakgrund förekommer i större eller mindre utsträckning i de olika delgrupper som beaktas i olika delar av kostnadsutjämningen. År 1996 kommunernas redovisade kostnader för flyktingmottavar gandet nämnare 4 miljarder kronor och intäkterna i form statsbidrag av var ungefär lika stora. Denna statliga ersättning att täcka kommuavser nens kostnad under det år flyktingen för första gången tas emot i en kommun och tre år därefter. Under åren 1996-1998 har regeringen fördelat sammanlagt 650 miljoner kronor till kommuner har höga som andelar flyktingar, från anslaget för särskilda insatser för vissa kommuner och landsting. Under 1996 utbetalades 11,9 miljarder kronor i socica albidrag. Närmare hälften den totala bidragssumman, 5,8 miljarder, av utbetalades till utländska bidragshushåll. Mer än hälften bidragen till av de utländska hushållen, 3,1 miljarder kronor, utbetalades till flyktinghushåll. I nuvarande modell för äldreomsorg beaktas bl.a. de äldres yrkesbakgrund. Om äldre med utländsk bakgrund i större utsträckning arbetat som facklärda arbetare ges kommunen högre ersättning i kosten nadsutjämningen. Därutöver har utredningen föreslagit kompletteen ring, så att den förhöjda risk för svår ohälsa påvisats bland arbetssom kraftsinvandrare från Sydeuropa och flyktingar från övriga världen, skall kunna beaktas. I nuvarande modell för grundskolan beräknas merkostnad för en barn i åldern 7-15 år med finskt och utomnordiskt medborgarskap. Variabeln avser att fånga kostnaderna för modersmålsundervisning och svenska som andraspråk. Utredningen har prövat i vad mån kommuner med en högre andel barn med utlandsfödda föräldrar erhåller sämre en ersättning i kostnadsutjämningen i förhållande till sina redovisade kostnader än andra kommuner när den särskilda kompensation finns som för modersmålsundervisning och svenska andraspråk exkluderas. som Utredningen har inte funnit någon sådan underskattning och därför bedömt att den nuvarande faktorn, barn med finskt och utomnordiskt medborgarskap, inte behöver kompletteras. I utjämningsmodellen för gymnasieskolan beaktas såväl skillnader i elevernas programval som kostnadsskillnader mellan olika program. Om elever med utländsk bakgrund i större utsträckning väljer individuella linjer och även kommer att fler år än genomsnittligt i gymnasieskolan beaktas dessa merkostnader i utjämningssystemet.

SOU 1998: l 51 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas... 157

Modellerna för utjämning kostnaderna för barnomsorgen baseras av på det faktiskt behovet barnomsorg, förvärvsfrekvenser bland småav barnsföräldrar, skattekraft och täthet. Någon särskild etnisk faktor beaktas såväl variablema skattekraft och täthet ger högre stanmen dardkostnader för flertalet kommuner med hög andel barnfamiljer med utländsk bakgrund. Vad gäller utjämningsmodellen för hälso- och sjukvård pekar ett flertal studier på sämre hälsoförhållanden bland vissa invandrargrupper än bland genomsnittsbefolkningen. Dessa skillnader kvarstår även om beaktar skilda socioekonomiska bakgrundsförhållanden. Å andra man sidan visar studier faktisk vårdkonsumtion på att dessa sämre hälsoav förhållanden inte slår igenom i form förhöjd vårdkonsumtion. Då av den föreslagna utjämningsmodellen bygger på data om vårdkonsumtiohar utredningen valt att inte föreslå någon etnisk faktor i utjämnen ningen. En sådan faktor skulle snarare leda till en lägre ersättning för områden med fler invandrare. I nuvarande utjämningsmodell för näringsliv och sysselsättning beaktas andelen arbetslösa och andelen i vissa konjunkturberoende åtgärder. I den utsträckning personer med utländsk bakgrund faktiskt som registreras arbetslösa eller i vissa åtgärder kommer detta att beaksom tas i kostnadsutjämningen. När tar hänsyn till alla delar bidrags- och utjämningssysteman av met, dvs. även inkomstutjämningen och det generella statsbidraget, innebär det att kommun erhåller en större sammanlagd ersättning för en utländsk än för svensk medborgare. Svenska Kommunförbundet en en har beräknat effekterna i bidrags- och utjämningssystemet som generebefolkningsförändringar. Skillnaden i ersättning mellan en ras av svensk och utländsk medborgare är som störst om den utomnordiska en medborgaren är i åldern 7-15 år. Då påverkas både ersättningen för grundskolan och individ- och familjeomsorg. Om ett barn i åldern 7-9 år flyttar in i kommun ökar kommunens intäkter med i storleksorden ningen 60 000-85 000 kronor. Att beloppen kan olika beror främst vara på skillnader i bamomsorgsbehov. Om barnet har finskt eller utomnordiskt medborgarskap ökar intäkterna med ytterligare ca 21 000 kronor. Om i åldern 19-64 år flyttar in påverkas intäkterna något olien person ka beroende på har förvärvsarbete, andra beskattningsbara om personen inkomster eller saknar inkomster. Effekterna påverkas också av om kommunen har ersättning för befolkningsminskning eller för näringsliv och sysselsättning i kostnadsutjämningen. I vissa fall kan en negativ effekt uppkomma. Oavsett utfallet blir intäkterna 10 000-15 000 kronor högre den inflyttande har finskt eller utomnordiskt medom personen borgarskap.

158 Hur vissa verksamhetsövergrzpande aspekter beaktas...

Sammanfattningsvis är det inte möjligt att ge ett entydigt på

svar frågan om den enskilda kommunen utjämningssystemet och

genom andra statliga bidrag får ersättning för sina merkostnader för befolkningens etniska sammansättning. Samtidigt finns viss risk för dub-

en

belkompensation om en kommun får introduktionsersättning under de

första tre åren for mottagna flyktingar och att dessa flyktingar samtidigt ingår som andel de utomnordiska medborgarna i nuvarande utjäm-

av ningsmodell för individ- och familjeomsorg.

SOU 1998: l 51 Hur vissa verksamhetsövergrigøande aspekter beaktas... 159

7.3¶Utbudsnivå och kostnader

En viktig utgångspunkt för nuvarande system, liksom i de förändringar som utredningen föreslår, är att utjämningen enbart ska strukturellt

avse betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting. Dessa skillnader kan dels bero på skillnader i behov service och

av stöd, dels på strukturellt betingade skillnader i kostnader för att tillgodose dessa behov. Kostnadsutjämningen ska således inte kompensera för skillnader i utbudsnivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet. Utredningen har dock ansett det väsentligt att något belysa hur utbudsnivå och kostnader inom skilda verksamheter kan ut jämfört med

se utredningens beräkning standardkostnader och de behov ligger

av som till grund för dessa.

Kommunförbundet har utvecklat metod för att översiktligt be-

en skriva utbudsnivån i form av serviceindex Levnadsförhållanden i Sveriges kommuner, Svenska Kommunförbundet, faktarapport maj 1997. Serviceindex ger en grov bild av hur omfattande kommunens verksamhet är i relation till antal personer i respektive brukargrupp skolbarn, ålderspensionärer etc. Serviceindex beaktar dock inte skillnader i behov inom t.ex. barnomsorgen som beror föräldrarnas förvärvsfrekvenser. Figur 7 Kommunförbundets serviceindex för år 1997 för skilda verksamheter, ovägt genomsnitt för kommungrupper, index 100 riksgenomsnittet

Serviceindex

140I

Izoll

lx

lÅIUlbildning nBarnomsorgüÄldrenmsorgElFrilidochkultur

Serviceindex varierar kraftigt mellan kommunerna. I ovanstående figur har index aggregerats till kommungrupper. Trots den utjäm-

upp ning som då sker, finns det påtagliga skillnader mellan kommungrup-

160 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas...

En viktig förklaring till varför utbudsnivån varierar mellan pema. kommunerna är att behoven ser olika ut. Inom barnomsorgen kan skillnaderna i stor utsträckning förklaras av andelen barn med förvärvsarbetande föräldrar. Inom äldreomsorgen kan skillnaderna i utbudsnivå delvis förklaras av t.ex. andelen ensamboende och yrkesbakgrund.

För utbildningsområdet, som på ett likartat sätt för alla kommuner, omfattar alla barn i grundskoleåldrar och nästan alla i gymnasieåldrarna, är skillnaderna små. Men för barnomsorgen ligger serviceindex väsentligt högre i storstäderna, förorterna och de större städerna

än genomsnittet för landets kommuner. Inom äldreomsorgen är bilden den motsatta, glesbygdskommunema ligger väsentligt högre än övriga kommungrupper och storstäder med förorter ligger genomsnittligt under övriga kommungrupper.

För att beräkna standardkostnaden har utredningen för ett flertal verksamheter först beräknat servicebehov och utifrån detta beräknat kostnader. Det gäller t.ex. barnomsorgen, grund- och gymnasieskolan, äldre- och handikappomsorgen och hälso- och sjukvården. Såväl de beräknade servicebehoven som de slutliga standardkostnadema är intressanta att jämföra med serviceindex och faktiska kostnader.

På grund av skillnader i vad som omfattas av serviceindex respekti-

utjämningssystemet samt hur kommunerna redovisar sina kostnader, ve har det inte varit möjligt att belysa alla verksamhetsområden. Verksamheten inom äldre- och handikappomsorgen får därför exemplifiera hur servicebehov, utbudsnivå och kostnader inom skilda områden kan vara relaterade till varandra.

Exempel äldreomsorgen

Kommunförbundets serviceindex för äldreomsorg avser hemtjänst och särskilt boende. För personer i åldrarna 65-79 år samt 80 år och äldre har antal hemtjänsttimmar relaterats till antalet personer i dessa två åldersgrupper och vägts samman till ett index avseende hemtjänst. På motsvarande sätt har antalet personer med särskilt boende i de två åldersgruppema relaterats till totala antalet i dessa åldrar och vägts samman till ett index avseende särskilt boende. Ett sammantaget index för både hemtjänst och särskilt boende har också räknats fram.

Det servicebehov som ligger i botten på beräkningarna av utredningens standardkostnader för äldreomsorgen beräknas utifrån de normkostnader redovisas i avsnitt 5.4. Norrnkostnadema åter-

som speglar hälsotillstånd och därmed sammanhängande vårdbehov för ålderspensionärema i kommunen med hänsyn till ålder, kön, familjesituation, yrkesbakgrund och etnisk bakgrund. Vid beräkningen av standardkostnaden läggs därutöver strukturellt betingade kostnader för

SOU 1998: l 51 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas... 161

merkostnader for hemtjänst i glesbygd och större behov av särskilt boende i glesbygdskommuner. För att jämföra behovet/normkostnaden enligt utjämningssystemet med serviceindex har kommunens summerade norrnkostnad relaterats till antal personer 80 år och äldre drygt 70 procent kommunernas äldreomsorg avser personer över 80 år.

av Normkostnaden per person 80-w år har omräknats till index, där 100 avser genomsnittet i riket.

Av nedanstående figur framgår att kommunerna har ganska skiftande insatser vad gäller hemtjänst och särskilt boende. I storstäderna, de större städerna och i glesbygdskommunema är den relativa nivån för hemtjänst högre än för särskilt boende. I storstäderna är index för särskilt boende väsentligt lägre än i övriga kommungrupper, medan index for hemtjänst ligger nära riksgenomsnittet. Det sammanvägda index för äldreomsorgen totalt ligger tydligt lägre än riksgenomsnittet för storstäder och förortskommuner, for glesbygdskommunema ligger det markant över riksgenomsnittet. Med detta sätt att mäta utbudsnivå finns det markanta skillnader i både nivån och avvägningen mellan insatser via hemtjänst respektive särskilt boende.

Variationen i behovet, uttryckt som beräknad nonnkostnad per person 80 år och äldre är mycket mindre än variationen i serviceindex. Storstäder och förorter har ett behov som ligger tydligt över serviceindex, for glesbygdskommunema gäller det motsatta, differensema är tämligen små för övriga kommungrupper.

Figur 8 Äldreomsorg, Kommunförbundets serviceindex för hemtjänst, särskilt boende och totalt samt beräknad normkostnad per person 80w år, ovägt genomsnitt för kommungrupper, index 100 riksgenomsnittet lndcx

14a

Ioo

s å 2

g s g

go . ,/ , z .,

H V i

60 . . Vi ;,.

å

g . 1

.. ,..g

o t ,, .

j

1 s .,

-zu ä

-c

s

s.

DServiceindexhemtjänst serviceindex särskiltboende

-Serviccindex lolall clNormkostnadperSO-w,index

162 Hur vissa verksamhetsövergrzpande aspekter beaktas... SOU 1998: 151

I nedanstående jämförelse med kommunernas faktiska nettokostnader har dessa justerats för skillnader i avgiftsnivå, vidare har kostnader för LSS-verksamheten i möjligaste mån exkluderats. Kommunernas kostnader för äldreomsorgen beräknat per person 80 år och äldre i storstäderna och förortskommunema ligger dock en väsentligt högre relativ nivå än serviceindex, för glesbygdskommunema är den relativa kostnadsnivån lägre än serviceindex. Den av utredningen beräknade standardkostnaden där de strukturellt betingade merkostnadema för äldreomsorg i glesbygd lagts på nonnkostnaden ligger i stort på sam-

nivåer de faktiska kostnaderna för alla kommungrupper. Inom ma som varje kommungrupp finns dock betydande variationer. Figur 9 Äldreomsorg, Kommunförbundets serviceindex, faktisk kostnad och beräknad standardkostnad per person 80-w år, ovägt genomsnitt för till kommungrupper, index 100 riksgenomsnittet

Index

r

i

j,

NDServiceindexlotalt mFaktisk kostnad enIRS -Beråknad standardkostnad

För att belysa hur variationema ser ut på kommunnivå visas i nedanstående figur serviceindex för äldreomsorgen totalt samt behovet uttryckt norrnkostnad och den faktiska kostnaden beräknat som

som index för de 39 kommuner hänförts till kommungruppen medelsto-

som ra städer. Inom gruppen medelstora städer är det statistiska sambandet ganska svagt mellan serviceindex för äldreomsorg och kommunernas faktiska kostnader per person 80 år och äldre. Att de faktiska kostnaderna för kommunerna kraftigt avviker från serviceindex kan

några av delvis bero på merkostnader för hemtjänst i glesbygd. Kiruna och Gällivare, som ingår bland de medelstora städerna, har således de största skillnaderna mellan serviceindex och faktiska kostnader.

SOU 1998: l 51 Hur vissa verksamhetsövergripande aspekter beaktas... 163

Figur 10 Äldreomsorg i medelstora städer, Kommunförbundets serviceindex, faktisk kostnad och normkostnad person 80-w år,

per index 100 riksgenomsnittet

Index

50.1:.;.r.'.::::r...:.:'

j kostnad/80-w

Serviceindex äldreomsorgtotalt -Normkostn/SO-w - - - Faktisk

- -

Exemplet från äldreomsorgen visar att det finns tydliga skillnader i utbudsnivå mellan kommunerna och att kommunerna har valt olika vägar att möta servicebehovet. Avvägningen mellan hemtjänst och särskilt boende har motsvarigheter inom barnomsorgen med daghem och familjedaghem, inom sjukvården mellan slutenvård och primärvård etc. Såväl nivån på kommunernas service som hur kommunerna valt att tillgodose behoven återspeglas i de faktiska kostnaderna. Dessa skillnader ska inte beaktas i utjämningssystemet, men däremot om struktu-

i kommunen ofrånkomligen ger högre kostnader for att tillgodose ren servicebehoven. I möjligaste mån har skillnader i behov som hänger samman med befolkningens demografiska och sociala sammansättning vägts in i de beräkningar som beskriver servicebehovet. Andra typer av strukturella skillnader t.ex. bebyggelsestruktur, förutsättningar för

som stordriftsfordelar eller nackdelar med för små enheter på grund av litet befolkningsunderlag, har antingen beaktats direkt i modellerna eller beaktats i särskilda delmodeller. Sådana delmodeller finns främst för att beräkna merkostnader for kommunerna på grund av gles bebyggelsestruktur.

SOU 1998:15l Uzfallsförändringar till följd löpande uppdatering 165

av

8 till av

Utfallsförändringar följd löpande uppdatering

8.1¶Marginaleffekter och incitament i kostnadsutj ämningen

De traditionella kämverksamhetema är de delar av kostnadsutjämning-

där mest omfördelas. Dessa verksamheter står också för den en resurser övervägande delen kommunernas och landstingens kostnader. I

av kostnadsutjämningen görs, för dessa verksamheter, en årlig uppdatering med hänsyn till förändringar i åldersstruktur och den sociala strukturen. För kommunerna utgör dessa kämverksamheter i genomsnitt 96 procent den i utjämningen beräknade strukturkostnaden. Syftet är att

av förändringarna i kostnadsutjämningens utfall mellan åren ska motsvaras av likartade förändringar i behovsbilden för de olika verksamheter-

Genom utjämningssystemets konstruktion garanteras dock inte att na. en förändring av antalet personer i de olika åldersgruppema av barn och äldre ger en motsvarande förändring av bidrag och avgifter på det sättet de tidigare specialdestinerade bidragen gjorde. Kostnadsut-

som jämningen är inte ett statsbidragssystem utan ett utjämningssystem där man utgår ifrån hur mycket respektive kommuns åldersstruktur och andra faktorer påverkar behoven avviker från den riksgenomsnitt-

som liga.

Om kommunens folkmängd och antalet skolbarn ökar i samma takt

i landet, ökar inte kommunens bidrag utan förblir i princip oförsom ändrat, varför de ökade resursbehoven inom skolan inte täcks genom kostnadsutjämningen. I utjämningssystemet är det utslagsgivande hur mycket kommunens åldersstruktur avviker från den genomsnittliga åldersstrukturen i landet och hur denna avvikelse förändras mellan åren. Det innebär att, i de fall kommunens behov förändras i takt med den genomsnittliga behovsutvecklingen i landet, kostnadsutjämningen

ger inga ökade för att tillgodose det ökade behovet. Om andelen

resurser äldre ökar mer i kommunen än genomsnittligt i landet ökar kommunens bidrag i kostnadsutjämningen, men inte så mycket att det fullt ut mot-

166 Utfallsförändringar till följd av löpande uppdatering SOU 1998: l 51

svarar de ökade behoven inom äldreomsorgen. Det beror på att andelen äldre och därmed behoven i landet också ökar. På motsvarande sätt kan ett ökande antal äldre ge upphov till minskade bidrag om andelsökningen är lägre än i riket. Ökade resursbehov i den kommunala sektorn kan i det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet endast tillgodoses genom att det generella statsbidraget utökas.

En person som flyttar från en kommun till en annan ger upphov till olika inkomsteffekter i de berörda kommunerna. Effekten beror bl.a. på skillnader i åldersstruktur och på att kommunerna har olika värden för de variabler som ligger till grund för kostnadsutjämningen. Exempelvis ger flyttningar av barn upphov till olika intäktseffekter på grund av skillnader i bamomsorgsbehov eftersom sådana behovsskillnader beaktas i kostnadsutjämningen. Effekter uppkommer också till följd av skillnader i värden på variabler i andra delar av kostnadsutjämningen. Olika utfall kan också förklaras av skillnader i skattekraft, utdebitering och länsvisa skattesatser i inkomstutjämningen.

Det går med relativt stor säkerhet att beräkna hur en kommuns inkomster påverkas av befolkningsförändringar, t.ex. vid in- och utflyttning av personer i olika åldrar. Det är emellertid svårt att beräkna hur kostnaderna samtidigt förändras. Effekten på kostnaderna beror i första hand på om de personer som flyttar utnyttjar kommunal service eller Om de flyttande personerna har behov av kommunal service uppstår i princip ingen kostnadseffekt utan flyttningen leder endast till ändrade inkomster för kommunen. Inkomstema förändras såväl via ändrade skatteintäkter som via ändrade bidrag/avgifter i inkomst- och kostnadsutjämningen.

Om de flyttande personerna har behov av kommunal service kommer kostnaderna med all säkerhet att påverkas. Om en efterfrågan på kommunal service ökar, t.ex. vid en inflyttning, och dessa kan tillgodoses utan en verksamhetsutbyggnad kommer kostnaderna att öka marginellt. Intäkterna ökar däremot i princip med den genomsnittliga kostnaden för respektive åldersgrupp. Vid en mindre utflyttning minskar sannolikt kostnaderna endast marginellt medan intäkterna minskar med den genomsnittliga kostnaden för respektive åldersgrupp. Hur kostnaderna förändras på marginalen skiljer sig sannolikt väsentligt från fall till fall och från kommun till kommun. Om det handlar om större positiva förändringar i befolkningen kommer kommunen med stor säkerhet att behöva göra nya investeringar och utöka verksamheter. Vid en större negativ förändring kan kommunen förr eller senare tvingas att avveckla viss verksamhet.

Kommunförbundet har i rapporten Utjämningem befolkningen och de kommunala inkomstema för de enskilda kommunerna och landstingen redovisat hur inkomsterna förändras vid förändrad befolkningssammansättning. Dessa förändringar varierar mellan kommunerna, vil-

Utfallsförändringar till följd av löpande uppdatering 167

ket även gäller de redovisade kostnaderna per målgrupp för olika verksamheter.

I tabellen redovisas intäktseffekten år 1998 och genomsnittskostnaden år 1996 i Storumas kommun.

Tabell 28 Intäktsförändring vid flyttning och genomsnittskostnader för olika åldersgrupper i Storumans kommun. Belopp i kronor Ålder Intäktseffekt Genomsnitts-

kostnad

Källa: Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna. Svenska kommunförbundet 1998.

Intäktseffekten visar vad varje invånare i olika åldersgrupper betyder för kommunens intäkter genom skatter samt bidrag i inkomst- och kostnadsutjämningen, oavsett om dessa har behov av kommunal service eller inte. Det är den effekt som intäktssidan uppkommer vid en marginell förändring i respektive ålder. Genomsnittskostav en person nadema å andra sidan nettokostnadema per inskrivet barn, per avser elev och äldre med insats enligt SoL, HSL och LSS. För per person äldreomsorgen är kommunens kostnader för de faktiskt utnyttjar som denna verksamhet högre än den genomsnittliga ersättningen och motsatt. Det innebär att kostnadseffekten för kommunen vad gäller äldrei högre utsträckning än vad gäller andra verksamheter blir omsorgen beroende de äldre är beroende insatser från kommunen eller av om av och omfattningen på dessa insatser. Intäktseffektema blir likartade med de förändringar utredningen som föreslår, för Storumans kommun något större bl.a. vad gäller indimen vid- och familjeomsorg och äldreomsorg. Utredningen kan inte finna att det genom kostnadsutjämningens utformning finns några egentliga incitament för kommuner och landsting att fatta beslut är negativa samhällsekonomiska aspekter. Komsom ur och landstingen har även mycket begränsade möjligheter att munerna beslut påverka omflyttningen av befolkningen. genom egna För många kommuner redan har hög ersättning för befolksom en ningsminskning skulle ökad befolkning under vissa förutsättningar en kunna upphov till negativa marginaleffekter på så sätt att kommuge

168 Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering

av

nens intäkter skulle minska om den negativa befolkningsutvecklingen skulle vändas till en ökning. Utredningen har därför inte velat förorda en generell höjning av den särskilda kompensationen för befolkningsminskning i syfte att underlätta omställningsprocessen for dessa kommuner, utan föreslår i stället en annan lösning.

Man kan även konstatera att kommuner under vissa omständigheter kan få minskade inkomster arbetsmarknadssituationen förbättras,

om t.ex. om en arbetslös person med ersättning från a-kassa får arbete. Det gäller i första hand kommuner som i kostnadsutjämningen har ersättning för näringslivs- och sysselssättningsåtgärder till följd långvarigt

av hög arbetslöshet. Tar man även hänsyn till att kommunens kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder samtidigt förändras kan det utfallet bli något annorlunda.

Utredningen anser att negativa incitament, om de kan undvikas, inte bör ingå i utjämningssystemet. Det eventuellt omvända incitamentet är emellertid i detta fall inte generellt utan berör ett begränsat antal kommuner som haft en långvarigt besvärlig arbetsmarknadssituation. Detta markeras i utjämningen genom att ersättningen baseras på förhållandena under en femårsperiod. Med tanke på hur högt sysselsättningsengagementet är, inte minst i kommunerna, tror inte utredningen att någon kommun gör avkall på målet om hög sysselsättning för att kortsiktigt få en ökad ersättning i utjämningssystemet. Utredningen vidare att

anser endast kommuner med en långvarigt besvärlig arbetsmarknadssituation ska kompenseras för högre kostnader för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder.

Inkomsteffektema for landstingen vid förändringar befolkningen

av är avsevärt mindre än för kommunerna. Även skillnaderna vid förändringar i olika åldrar är betydligt mindre för landstingen än för kommunema. Tabell 29 Intäktsförändring vid flyttning för olika åldersgrupper i Värmlands läns landsting. Belopp i kronor

Ålder Kronor Ålder Kronor 0-4 år 9 340 45-64 år 12 704 5-14 år 6 226 65-74 år 16 002 15-18 år 8 208 75-84 år 21 382 19-44 år 11 288 85-W år 26 195 Källa: Utjämningen, befolkningen och de kommunala inkomsterna. Svenska kommunförbundet 1998.

Intäktseffekten visar vad varje invånare i olika åldersgrupper betyder för landstingets intäkter genom skatter samt bidrag och avgifter i inkomst- och kostnadsutjämningen, oavsett dessa har behov

om av landstingets service eller inte. Det är den effekt på intäktssidan

som

SOU 1998: l 51 Utjallgörändringar till följd löpande uppdatering 169

av

uppkommer vid marginell förändring i respektive ål-

en av en person der. Hur landstingets kostnader påverkas beror på om den flyttande

är i behov sjukvård eller Om den flyttande personen har personen av

sjukvårdsbehov är effekten på kostnaderna sannolikt betydligt ett stort större än intäktseffekten.

Med de förändringar utredningen föreslår, främst vad gäller

som utjämningsmodellen för hälso- och sjukvård, kommer kopplingen till de faktiska vårdbehoven att öka att över 40 procent av ersättningen

genom beror ingår i s.k. vårdtunga I dessa grupper

av personer som grupper. ingår faktiskt erhållit sjukvård, oftast till höga eller

personer som mycket höga kostnader.

170 Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering SOU 1998: 151 av

8.2 i till

Förändringar kostnadsutj ämningen följd av den årliga uppdateringen

8.2.1¶De hittillsvarande

förändringarna

Kostnadsutjämningen innefattar utjämningsmodeller för 15 delverksamheter för kommunerna och fyra utjämningsmodeller för landstingen. De utjämningsmodeller som omfördelar mest är de tradiresurser tionella kämverksamhetema. Dessa verksamheter står också för störst andel av kommunernas och landstingens kostnader. I kostnadsutjämningen görs, för dessa verksamheter, ärlig uppdatering med hänsyn en till förändringar i åldersstruktur och vissa de variabler används av som som mått på den sociala strukturen. För kommunerna utgör dessa verksamheter i genomsnitt 96 procent av den i utjämningen beräknade strukturkostnaden. Även för kommuner med mycket höga ersättningar i andra delar av kostnadsutjämningen de årligen uppdaterade svarar verksamheterna för minst 80 procent deras totala strukturkostnad. av Eftersom en så stor del kostnadsutjämningen är föremål för årlig av en uppdatering kan relativt stora förändringar i enskilda kommuners bidrag/avgift uppkomma från det ena året till det andra. För kommunerna påverkas utfallet även att det vid uppdateringen görs nivåanpassav en ning till den genomsnittliga nettokostnaden för de verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen.

De totala förändringarna i kostnadsutjämningens utfall

Förändringen i bidrag/avgift från det året till det andra för enskilda ena kommuner till följd den årliga uppdateringen varierar påtagligt. För av närmare en fjärdedel av kommunerna har bidragen/avgiften i kostnadsutjämningen mellan 1995 och 1998 förändrats med än 400 kronor mer per invånare. För Lekeberg har bidraget mellan de nämnda åren minskat med närmare l 400 kronor invånare och för Dorotea har bidraper get ökat med mer än 1 400 kronor invånare. per För närmare tre fjärdedelar av kommunerna har den årliga förändringen i avgift/bidrag under perioden 1995-98 legat inom intervallet +/- 200 kronor per invånare. För knappt hälften kommunerna ligger förav ändringen i intervallet +/-l00 kronor invånare. per Utredningens uppföljning visar dock att relativt stora förändringar i kostnadsdutjämningen har inträffat för vissa kommuner. Årligen har

SOU 1998: l 51 Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering 171

av

mellan 20 och 40 kommuner fått ett försämrat utfall i kostnadsutjämningen överstiger 250 kronor invånare. Kommuner med färre

som per än 20 000 invånare är överrepresenterade bland de med större negativa förändringar. Det högre antalet år 1998 och det förklaras delvis

avser

kostnadsökningen för individ- och familjeomsorg ledde av att den stora till försämrat utfall i kostnadsutjämningen för för flertalet kommu-

ett

ner.

Stora förändringar har för de flesta kommunerna varit en engångsföreteelse, för ett begränsat antal kommuner har större negativa

men förändringar i kostnadsutjämningen kunnat noteras vid än ett till-

mer fälle.

För 15 kommunerna i tabellen har förändringarna växlat från en

av positiv till negativ förändring, eller omvänt, minst 250 kronor per

en invånare. Sju dessa kommuner haft sådan förändring på varandra

av en följande år.

Vad gäller landstingen har förskjutningama i kostnadsutjämningen mellan åren varit betydligt mindre än för flertalet kommuner. För när-

hälften landstingen har bidragen/avgiften i kostnadsutjämningmare av

mellan 1995 och 1998 förändrats med mindre än 100 kronor per inen vånare. Övriga landsting ligger inom intervallet +/- 150 kronor per invånare. Det beror på att skillnaderna i åldersstruktur mellan landstingen

förändringarna i åldersstrukturen i enskilda landsting inte är lika och att

för kommunerna. Dessutom har åldersstrukturen mindre bestora som tydelse i kostnadsutjämningen för landstingen.

172 Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering 1998:151 av SOU

Förändringar i kostnadsutjämningens olika delar

Förändringen i kostnadsutjämningens utfall för kommunerna följd är en av hur tilläggen/avdragen för de olika verksamheterna förändras. Utredningens uppföljning visar att de årliga förändringarna för och var en av de åldersberoende verksamheterna samt för individ- och familjeomsorg ligger inom +/- 200 kronor invånare för mellan 90 och 99 per procent av kommunerna, att variationema ligger inom ett betydligt men bredare intervall till +/-400 kronor invånare och i extremfall upp per

ännu högre.

Figur 11 Antal kommuner med större förändringar +/-200 kr/inv i kostnadsutjämningen 1995-1998 till följd den årliga uppdateringen av 70

B

iälä rdrauing2o0 füáuing a00 WW Vedeamelochå WW IBarmwg IGnndskda EI BÄIchemscrg lIndivid-ofariljearsag uTotätikostnaisutjårmwgen

Följande huvudorsaker till stora förändringar i kostnadsutjämningen för enskilda kommuner har kunnat urskiljas:

0 För kommuner med sammantaget stora förändringar i kostnadsutjämningen från ett år till ett annat går förändringarna hålla samma för två eller flera verksamheter.

0 Tillfälliga eller trendmässiga förändringar i åldersstrukturen inverkar

kostnadsutjämningen för barnomsorgen, grundskolan, gymnasie-

skolan och äldreomsorgen. Särskilt i mindre kommuner kan dessa förändringar vara mycket stora från det året till det andra bl.a. på ena grund av stora variationer mellan åldersklassema. Även i förorts-

SOU 1998: 151 Utfallsförändringar till följd av löpande uppdatering 173

kommuner och andra kommuner haft kraftig expansion under som begränsad period uppträder ofta snabba förändringar i åldersen strukturen kan stora förändringar i kostnadsutjämningen. som ge

Stora förändringar i andelen utomnordiska och finska medborgare 0 och utomnordiska barn påverkar kostnadsutjämningen för individoch familjeomsorg samt grundskolan. Stor in- eller utflyttning av utländska medborgare dessutom märkbar inverkan på åldersger en strukturen bidrar till att förstärka effekterna i kostnadsusom tjämningen. För flertalet kommuner med stora omkastningar i kostnadsutjämningen från ett år till ett annat är den främsta orsaken att andelen utländska medborgare ökar kraftigt ett år för att nästa år minska kanske lika mycket.

Stora förändringar i skattekraft och/eller föräldrarnas förvärvsfre- 0 kvens påverkar kostnadsutjämningen inom barnomsorgen. Går dessa förändringar i samma riktning förstärks effekterna.

Förändring i befolkningsutveckling under den senaste 10-års- 0 perioden. För några kommuner har ersättningen för befolkningsminskning minskat betydligt när den tidigare utvecklingen brutits.

Förändringarna i kostnadsutjämningen för de åldersberoende verksamheterna under perioden 1995-98 motsvaras i hög grad av förändringarna i ålderstrukturen mellan 1993 och 1996. På kommungruppsnivå har effekterna de årliga uppdateringarna av resulterat i att storstäderna mellan 1995 och 1998 fått ökade tilllägg/minskade avdrag för främst individ- och familjeomsorg, men även för grundskola, gymnasieskola, barnomsorg samt näringsliv och sysselfått minskade tillägg för äldreomsorg. Övrisättning. Däremot har man kommungrupper har fått ett sämre utfall i kostnadsutjämningen för ga individ- och familjeomsorg. I övrigt motsvaras i grova drag förändringi kostnadsutjämningen de olika åldergruppemas andelsförändarna av ringar. Åldersgruppen 0-6 år visar stora skillnader i förändring mellan kommungruppema. Förändringen i ersättning för barnomsorgen har varit negativt vad gäller storstäder och förorter. För storstäder, utom förorter och större städer har ersättningen för äldreomsorgen minskat för övriga denna för den största positiva förändmen grupper svarar ringen i kostnadsutjämningen.

174 Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering av

Figur 12 Förändring tillägg/avdrag i kostnadsutjämningen 1995av 1998. Ovägda genomsnitt för kommungrupper GI

.8 o 48

Stastäda Färna Sömestádan/edelstorastlnmstrikom Iørrmrgtpp IBanonsorg Ieuwddrola D i Äraeonnsag Dlncivid-odifatiljeorrsag mBefoI 1 Ihäiwivoøhsyselsáuüg Omg

Figur 13 Andelsförändring i barn- och äldregrupper 1993-1996. Ovägda genomsnitt för kommungrupper 0,8 0,6 0,4

.ö .öx .ö .öm rf O r N nf Å 0-632 7-15år 1618âr 65-74ár 7584år 85wår Åldersgupper- Istorsiäder EIFömner EISIÖrTestäder uMedelstora 1 st nIndusmkom nLandsbygdsko nGlesbygdskom aÖvriga

Utfallsförändringar till följd löpande uppdatering 175 av

8.2.2¶Utredningens bedömning

det utjämningssystemet prop. 1995/96:64 I propositionen om nya

konstaterades grundval de preliminära beräkningarna för år 1996 av förändringar kan ske i kostnadsutjämningen för enskilatt relativt stora från år till annat. I nämnda proposition angavs vida kommuner ett ett sådana förskjutningar bör slå igenom då de motsvaras av en dare att motsvarande förändring i behovsbilden, att utredningen vid sin men utjämningssystemet bl.a. bör överväga effekten av föröversyn av om ändringarna i kostnadsutjämningen bör begränsas för att ge systemet en

större stabilitet. har kunnat konstatera att antalet kommuner med större Utredningen förändringar i kostnadsutjämningen från ett år till ett annat negativa minskat under de år utjämningssystemet varit i funksnarare ökat än väsentlig del denna ökning beror på de brister som utredtion. En av vad gäller utjämningsmodellen för individningen kunnat konstaterat och familjeomsorg. Utredningen bedömer det sannolikt att ett begränsat med reviderad utjämningsmodell för individantal kommuner, även en familjeomsorg, fortsättningsvis kommer att få stora förändringar i och bidrag/avgifter till följd den årliga uppdateringen. av förändringarna i kostnadsutjämningens utfall mellan Syftet är att motsvarande förändringar i behovsbilden för de åren ska motsvaras av verksamheterna. Genom utjämningssystemets konstruktion gaolika förändring antalet i de olika ålranteras dock inte att en av personer och äldre motsvarande förändring bidersgruppema av barn ger en av och avgifter på det sättet de tidigare specialdestinerade bidradrag som gjorde. Kostnadsutjämningen är inte ett statsbidragssystem utan ett gen utjämningssystem där utgår ifrån hur mycket respektive kommuns man åldersstruktur avviker från den riksgenomsnittliga. Detta underlättar förutsättningarna för den enskilda kommunen att förutse förändinte ringarna i kostnadsutjämningens utfall. folkmängd och antalet skolbarn ökar i samma takt Om kommunens inte kommunens bidrag utan förblir i princip oförsom i landet, ökar varför de ökade resursbehoven inom skolan inte täcks genom ändrat,

kostnadsutjämningen. I utjämningssystemet är det utslagsgivande hur

åldersstruktur avviker från den genomsnittliga ålmycket kommunens i landet och hur denna avvikelse förändras mellan åren. dersstrukturen fall kommunens behov förändras i takt med den Det innebär att i de behovsutvecklingen i landet kostnadsutjämningen

genomsnittliga ger

ökade för tillgodose det ökade behovet. Om andelen inga resurser att i kommunen genomsnittligt i landet ökar kommunens äldre ökar mer än bidrag i kostnadsutjämningen, inte så mycket att det fullt ut motmen ökade behoven inom äldreomsorgen. Det beror på att andelen svarar de

176 Uttfallsförändringar till följa löpande uppdatering av SOU 1998: l 51

äldre och därmed behoven i landet också ökar. På motsvarande sätt kan ett ökande antal äldre upphov till minskade bidrag ge om andelsökningen är lägre än i riket. Så kan bli fallet i kommuner t.ex. med myck-

et kraftig befolkningstillväxt. Genom nuvarande införanderegler minskar bidraget

år 1999 för ca 70 kommuner med till 250 kronor invånare.

upp per För landstingen

gäller 150 kronor invånare. Antalet kommuner och

per landsting med

införandetillägg kommer successivt att minska. Genom de årliga upp-

dateringarna sker i vissa fall stora förändringar i

kostnadsutjämningen

för enskilda kommuner. För enskilda kommuner kan således de sammantagna förändringarna av införandereglema och den årliga uppdateringen av kostnadsutjämningen bli förhållandevis För

stora. landstingen

är de årliga förändringarna begränsade. Utredningen anser att de förändringar i bidrag och avgifter till föjd av de årliga uppdateringarna systemet i princip bör få slå igenom. av Att införa en begränsning genomslaget de årliga

av av uppdateringarna

skulle visserligen inte belasta ekonomiskt systemet i någon större ut-

sträckning under förutsättning att gränsen sätts tillräckligt högt. Att in-

föra en sådan kompensation skulle dock ytterligare komplicera beräkningarna genom att utfallet i kostnadsutjämningen för två år måste ingå

i dessa beräkningar.

Utredningen anser därför att någon begränsning i utfallet kostav nadsutjämningen till följd den årliga uppdateringen inte bör införas. av Med de begränsningar utredningen föreslår vad gäller som genomslaget av en minskning av antalet grundskoleelever i kommuner med kraftig befolkningsminskning bör omställningen för dessa kommuner underlättas.

Inkomstutjämningen 177 SOU 1998: l 51

9 Inkomstutj ämningen

9.1¶Utformning och effekter

syftar till att alla kommuner och

Systemet för inkomstutjämning ge

ekonomiska förutsättningar för sin beskattning. landsting likvärdiga för nuvarande utjämningssystem är den genom-

Utgångspunkten

inkomsten invånare i riket. Utjämningen

snittliga beskattningsbara per

kommuner och landsting med beskattningsbar fungerar så sätt att en

invånare riksgenomsnittet betalar en avgift. De som

inkomst per över skattekraft under riksgenomsnittet erhåller däremot ett bidrag. har en beräkningen bidraget eller avgiften utgörs av den Underlaget for av

skattekraften avviker från riksgenomsnittet, multiplicerat

del av som antalet invånare i kommunen eller landstinget. De beskattningsbamed inkomsterna invånare kommer efter denna utjämning att vara ra per i alla kommuner respektive landsting. lika stora Bidraget eller avgiften fastställs sedan genom att multiplicera uneller -bidrag med den s.k. länsvisa skatte-

derlaget for utjämningsavgift

sammantaget för kommuner och satsen. De länsvisa skattesatserna är i alla delar landet, fördelningen mellan landsting lika höga av men i de olika länen beror på vilka skatte-

kommuner respektive landsting

växlingssatser tillämpats vid olika huvudmannaskapsförändringar. som

Länsvisa skattesatser

fastställts utifrån 95 procent den riksge- De länsvisa skattesatser har av för kommuner respektive landsting år 1995. nomsnittliga skattesatsen skillnaden mellan den skatteväxling gjorts i re- Till detta har lagts som

genomsnittliga skatteväxlingsnivån i landet 1995.

spektive län och den de länsvisa skattesatserna beror således enbart De skillnader som finns i

huvudmannaskapsförändringar skett i varje län.

i vilken grad i utjämningen är flera. Den vikti- Motiven för länsvisa skattesatser motverka i systemet. Om systemet bygger

gaste är att påverkbarheten

skulle det innebära att enskild kommun eller ett egna skattesatser en

178 Inkomstutjämningen

enskilt landsting att förändra sin skattesats skulle kunna påverka genom sitt bidrag eller sin avgift. Genom att använda länsvisa skattesatser tar man bort möjligheterna för kommuner eller landsting att påverka sitt utfall i utjämningssystemet. Förändringar i den

egna utdebiteringen

leder således endast till förändringar i de skatteintäktema. egna Ytterligare ett motiv för att utgå från länsvisa Skattesatser är att motverka s.k. omfördelningseffekter inom kommun- eller

landstings-

sektorn. Om kommunernas eller lanstingens skattesatser egna läggs till grund för inkomstutjämningen skulle kommun eller

en landsting som

betalar avgift få högre avgift för betala

en en att en bidragsökning till

följd av att en annan höjer sin utdebitering.

Kompensationsgrad

Vid beräkningen de länsvisa skattesatserna reducerades den för av riket genomsnittliga skattesatsen år 1995 med fem vilket innebär procent, att kompensationsgraden har satts till 95 procent för såväl kommuner som

landsting. En hög kompensationsgrad resulterar i långtgående en utjämnings-

effekt. En kompensationsgrad på 95 kommuner procent ger intäkter som är mellan 99 och 103 procent genomsnittskommunens. Utjämav ningseffekten för landstingen är är mellan 99 och 101 som procent. Med nuvarande kompensationsgraden på 95 omfördelas cirprocent ka 8 160 miljoner kronor mellan kommuner och cirka 3 400 miljoner kronor mellan landsting.

Marginaleffekter

Ett problem med länsvisa skattesatser och hög

en kompensationsgrad är

att det kan uppstå negativa marginaleffekter i systemet. Kommuner och landsting med en egen utdebitering är lägre än den länsvisa skattesom satsen får en minskning den samlade inkomsten när det skatteav egna underlaget ökar, så kallad pomperipossaeffekt. Effekten en kan belysas med följande exempel.

Inkomstutjämningen 179 SOU 1998: l 51

Beräkningsexempel

beskattningsbara inkomsterna i kommun ökar med Antag att de en utdebitering uppgår till 18,38 procent och 180 000 kronor. Kommunens den länsvisa skattesatsen till 18,96 procent. ökning de beskattningsbara inkomsterna har två effekter. Den En av i form skatteintäkter stiger med är att kommunens inkomst av egna ena 000 kronor multiplicerat med den utdebiteringen. 180 egna andra bidraget eller avgiften till inkomstutjämningen Den är att med 180 000 kronor multiplicerat med den länskommer att försämras visa skattesatsen. Den totala effekten blir då följande:

Egna skatteintäkter 180 000 0,1838 33 084 Inkomstutjämning -180 000 0,1896 -34 128

Nettointäkt 33 084 34 128 -1 044 kronor -

Bidraget till eller avgiften från inkomstutjämningen försämras mer skatteintäktema ökar. År 1998 är det 18 kommuner och än vad de egna landsting Malmöhus drabbas denna effekt. ett som av

9.2¶Olika sätt att begränsa eller eliminera

marginaleffektema

En generell sänkning av kompensationsgraden

negativa marginaleffektema är att sänka syste-

Ett sätt att minska de

kompensationsgrad. Om t.ex. minskar kompensationsgraden

mets man antalet kommuner och landsting drabbas av till 90 procent halveras som Tabellen nedan visar antalet kommuner och

negativa marginaleffekter. landsting får negativa marginaleffekter vid olika kompensations-

som grad.

180 Inkomstutjämningen

SOU 1998: l 5 l

Tabell 31 Antal kommuner och landsting som får negativa marginaleffekter vid olika kompensationsgrad 1998

Kompensa- Kommuner/landsting Bidrag Avgiñ tionsgrad 95 % Kommuner 5 13 Landsting 1 0 90 % Kommuner l 8 85 % Kommuner 0 2 80 % Kommuner 0 2 75 % Kommuner 0 0

Vill man helt eliminera pomperipossaeffekten skulle

kompensa-

tionsgraden behöva sänkas till 75 procent.

En sänkning av kompensationsgraden skulle innebära att utjämningseffekten i systemet minskade. Tabellen nedan visar hur stor ut-

jämningseffekten blir vid olika kompensationsgrad.

Tabell 32 Utjämningseffekt vid olika kompensationsgrad

95% 90% 85% 80% 75% Kommuner 99-103% 98-107% 96-1 10% 95-114% 94-1 17% Landsting 99-101% 98-102% 97-1 03% 96-103% 95-104%

En sänkning av kompensationsgraden skulle innebära de komatt muner och landsting som har skattekraft är lägre

en som än riksgenom-

snittet skulle få ett sämre ekonomisk utfall 224 kommuner och 19 landsting, eftersom bidraget minskar. De kommuner och

landsting som

har en skattekraft överstiger riksgenomsnittet som skulle däremot få en

förbättring 64 kommuner och 5 landsting.

Eftersom både bidragen och avgifterna blir lägre vid en sänkning av

kompensationsgraden skulle det totala beloppet omfördelas

som genom systemet minska. Tabellen nedan visar hur mycket resurser som omfordelas mellan kommuner respektive mellan vid olika

landsting kompen-

sationsgrad.

Tabell 33 Omfördelning mellan kommuner respektive landsting vid olika kompensationsgrad 1998. Miljoner kronor

av negativa marginaleffekter skulle fem kommuner

och Malmöhus landsting

få försämring vid sänkning en en av kompensationsgraden. Det beror

på att det bidraget de erhåller då skulle

bli lägre. Övriga kommuner 13

st. skulle däremot få förbättring.

en

Inkomstuzjämningen 181 SOU 1998: l 5 l

kompensationsgraden från 95 till 90 procent En sänkning av

och landsting drabbas av negativa endast för de kommuner som

marginaleffekter

den s.k. pomperipossaeffekten är att införa

Ett annat sätt att begränsa

för de kommuner och landsting som speciella länsvisa skattesatser

marginaleffekter. Detta skulle kunna ske genom att drabbas av negativa

länsvisa skattesatsen sänks från 95 till 90

kompensationsgraden i den

för dessa kommuner och landsting. Antal kommuner procent enbart

marginaleffekter skulle då halveras. som skulle få negativa

skillnad från generell sänkning av kompensationsgraden Till en

bidraget eller avgiften för de skulle detta alternativ endast påverka

för närvarande drabbas negativa marginaleffekter.

kommuner som av

bidragen skulle därmed inte länge bli lika stor som sum- Summan av

år 1998 skulle bli cirka 275 miljoner avgiftema. Differensen man av och cirka 7 miljoner kronor för landstingen. kronor för kommuner

i systemet skulle i princip kunna hante- Denna differens som uppstår

dvs. reducering av det generella

som en nivåjustering, genom en

ras skulle därmed bekostas samtliga komstatsbidraget. Underskottet av

räknat i kronor invånare blir år 1998 och landsting. Beloppet per muner och 80 öre för landstingen. Efter dencirka 31 kronor för kommunerna

alla utjämningsbidrag att lika

regleringen kommer summan av vara na

stor summan av alla utjämningsavgifter.

som erhåller ett bidrag och drabbas av nega- För de kommuner som som

skulle detta alternativ innebära försämring.

tiva marginaleffekter en

till endast gälla de kommuner och Alternativet kan därför begränsas att

avgift. Då blir underskottet cirka 285 miljoner landsting som betalar en

motsvarande 32 kronor invånare. kronor för kommuner, per

utdebiteringen är lägre än den länsvisa skattesatsen Om den egna

utifrån den utdebiteringen

beräknas inkomstutjämningen egna

eliminera de negativa marginaleffektema är att sätta

Ett annat sätt att

utdebiteringen tak för beräkning av inkomstutjämningen. den egna som

länsvisa skattesatsen är högre än den egna Detta innebär att om den

beräknas bidraget eller avgiften utifrån den egna ututdebiteringen så

debiteringen.

alternativ 2 skulle den här lösningen direkt endast påverka Liksom

för de kommuner och landsting som drabbas av bidraget eller avgiften

kommuner och landsting erhåller ett

negativa marginaleffekter. De som

bidrag försämrat 5 kommuner och 1 landsting bidrag skulle få sitt

skulle få förbättring 13 kommuner. medan de betalar en avgift en som

l 82 inkomstutjämningen

SOU 1998: l 5 l

En viktig poäng med att bidragen respektive avgifterna beräknas utifrån länsvisa skattesatser är kommun eller att en ett landsting inte ska kunna påverka sitt bidrag respektive avgift

genom förändringar i den

egna skattesatsen. Ett införande ovanstående villkor av för de kommuner och landsting som drabbas av negativa marginaleffekter innebär att dessa skulle i princip ha möjlighet att påverka sitt bidrag respektive avgift. Därmed skulle systemets grundläggande en av utgångspunkter, opåverkbarhe-

ten, undergrävas.

Ett sätt att bibehålla opåverkbarheten i systemet skulle emellertid kunna att låsa de länsvisa Skattesatser för vara dessa kommuner och landsting vid samma nivå deras nuvarande

som utdebitering. På det

viset skulle inte framtida förändringar i deras skattesatser påverka ut-

fallet i inkomstutjämningen.

Inte heller med den här lösningen skulle summan av bidragen bli lika stor som summan av avgifterna. Underskottet 1998 hade blivit cirka

345 miljoner kronor för kommunerna och cirka 4 miljoner kronor för

landstingen.

Denna differens skulle kunna hanteras

som en "nivåjustering dvs.

genom en reducering av det generella statsbidraget. Beloppet räknat

i kronor invånare blir år 1998 cirka 39 kronor per för kommunerna och 50 öre för landstingen. Efter denna kommer

regleringen summan

av

alla utjämningsbidrag att bli lika

stor som summan av alla utjämningsavgifter. Om detta alternativ begränsas till att endast gälla de kommuner och landsting som betalar avgift blir underskottet cirka en 351 miljoner kronor för kommuner, motsvarande 40 kronor per invånare. Utredningen anser att de negativa marginaleffekter som kan upp-

komma i inkomstutjämningen brist i

är en utjämningssystemet. Utred-

ningen anser vidare att de olika tekniska lösningar som står till buds för att minska eller helt undanröja de negativa marginaleffektema i inkomstutjämningen står i konflikt med dels målet långtgående om en utjämning, dels målet om att den enskilda kommunen inte ska kunna påverka bidragets och avgiftens storlek. Denna effekt var man väl medveten om redan när besluten nuvarande fattades liksom om system de alternativ som stod till buds för att lösa problemet.

Samlade utredningens förslag 183 SOU 1998: l 51 efekter av

10¶Samlade effekter av utredningens

förslag

utfallet de förändringar utredningen I detta avsnitt presenteras av som i sin helhet för kommuner och landsting. Dels redovisas utföreslagit kostnadsutjämningen jämfört med nuvarande system. Hänsyn fallet i nuvarande fasta tillägg och de införanderegler som föreslås tas både till redovisas förändringen jämfört med bidrag eller i avsnitt ll. Dessutom alla inforandetillägg i nuvarande system. Avslutningsavgift inklusive i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting vis jämförs utfallet redovisade kostnaderna. I tabellbilagan redovisas utfallen för med de landsting tillsammans med ett detaljerat utfall för kommuner och mer län och kommungrupper.

Jämförelser mellan utfallet av föres- 10.1

förändringar och nuvarande

lagna kostnadsutj ämning

förändringarna utredningens förslag leder till är att bidraget De största i Stockholms län och i storstäder och att förminskar för kommunerna avgift ökar. Bidragen ökar eller avgifterna minskar i ortskommunemas kommunerna i Gotlands, Hallands och Kalmars störst utsträckning för Förändringen för kommunerna i Sverige blir sammantaget län. norra Vad kommungrupper minskar avgiften eller ökar bidramåttliga. gäller get mest i landsbygds- och glesbygdskommuner. bidraget mest till landstinget i Stock- På landstingssidan minskar minskar för landstingen i Sverige. Biholms län. Bidraget även norra eller avgiften minskar mest för landstingen i Kronobergs, dragen ökar Jönköpings, Hallands och Kalmar län.

184 Samlade effekter av utredningens förslag

Tabell 34 Bidrag eller avgift i kronor invånare per med nuvarande

modell och föreslagen modell exklusive införanderegler

och inklusive fasta tillägg, samt förändring inklusive fasta tillägg. Vägt genomsnitt för kommuner länsvis år 1998

Bidrag /avgift i Bidrag/avgift i kostnadsutjämkostnadsutjämningen ningen inkl fasta tillägg exkl införanderegler Län Nuvarande. Föreslagen Nuv. Föresl Förändring.

modell modell modell modell B/A av

Stockholm 1 239 360 1 290 639 -651 Uppsala -894 -677 -894 -677 218 Södermanland -568 -226 -568 -226 343 Östergötland -438 -43 1 -438 -43 1 7 Jönköping -743 -423 -743 -423 320 Kronoberg -835 -51 1 -835 -51 1 324 Kalmar -767 -299 -767 -299 469 Gotland 246 1 163 246 1 163 917 Blekinge 469 098 469 098 371 Kristianstad 119 -594 119 -594 525 Malmöhus -308 -68 -279 -39 240 Halland 404 -662 404 -662 742

72 Jämtland 2 706 2 866 2 706 2 866

160 Västerbotten 714 704 844 794

-49 Norrbotten 1537 1 230 2 689 2 704

15 Nya län

För kommunerna är det främst i modellerna för individ-

och famil-

jeomsorg, barnomsorg, byggkostnader, äldreomsorg, kollektivtrafik

grundskola, och kallort förändringar gjorts också får

som som genomslag på läns- och kommungruppsnivå. Förändringarna får olika

genomslag i olika delar landet och i olika kommuntyper. I tabellen

av ovan visas utfallet på länsnivå jämfört med nuvarande modell och

föreslagen

modell både utan och med hänsyn till fasta

tagen införandetillägg. Dif-

ferensen mellan bidrag/avgift inklusive fasta

tillägg enligt nuvarande

modell och med föreslagen modell visar effekten

av förslaget när de

rörliga reglerna har fasats ut fram t.o.m. år 2003.

Samlade utredningens förslag 185

efekter av

i Stockholms län beror det minskade bidraget För kommunerna förändringar i modellerna för individ- och familjeomsorg, främst på barnomsorg och kollektivtrafik. Eftersom vissa kom-

byggkostnader,

län får fasta tillägg i och med förslaget slår inte muner i Stockholms hela förändringen igenom förrän år 2003. Gotlands och i Hallands län ökar bidragen eller minskar I Kalmars, med nuvarande modell. Orsaken till avgifterna relativt mycket jämfört förändringen modellen för individ- och familjeomdetta är främst av modellförändringar bidrar eller mindre är barnsorg. Andra som mer och kollektivtrafik. Genomgående för omsorg äldreomsorg, grundskola ökat eller avgifterna minskat relativt mycket är att de län där bidragen modellförändringar samverkar i positiv riktning. de flesta skiljer sig mellan län. Exempelvis leder

Profilen genomslaget

modellen för äldreomsorg till störst förändringar i förändringen av Kronobergs, Skaraborgs, Värmlands och Jämtlands län. Borttagandet

främst Stockholms, Malmöhus Skånes

av byggkostnader påverkar

Jämtlands län. Förändringen individ- och familjeomsorgsmooch av Stockholms, Gotlands, Kristianstads, Hallands, dellen påverkar främst Skaraborgs och Västernorrlands län. och Norrbotten dominerar effekten reducerat kal- I Västerbotten av dämpar de positiva förändringarna bl.a. modellen lortstillägg, vilket av individ- och familjeomsorg. I Norrbotten minskar bidraget när man för förändringen exklusive fasta tillägg. De kommuner i Norrbotten ser berörs redan i nuvarande modell fasta införandesom påverkas mest av minskade bidrag fångas helt de föreslagna fasta regler och deras upp av Effekten blir efter att hänsyn tas till de fasta införandetillägtilläggen. ökar något, främst i de mindre kommunerna i Norratt bidragen gen bottens län. tabellen nedan visas utfallet för kommunerna kommungrupp- I storstäder beror de minskade bidragen främst individ- och snivå. För också bl.a. barnomsorg, byggkostnader och familjeomsorg, men förortskommunema är den mest bidragande kollektivtrafik. Vad gäller ökade avgifter tillägget för byggkostnader försvinner. orsaken till att Även förändringar i modellerna för bl.a. kollektivtrafik, barnomsorg

och individ- och familjeomsorg bidrar till avgiftsökningen.

186 Samlade efekter utredningens förslag

av

Tabell 35 Bidrag eller avgift i kronor invånare

per med nuvarande modell och föreslagen modell exklusive införanderegler och inklusive fasta tillägg, samt förändringinldusive fasta tillägg. Vägt genomsnitt

för kommungrupper år 1998

Bidrag /avgift i Bidrag /avgift

kostnadsutjämningen i kostnadsutjämningen inkl

exkl införanderegler fasta tillägg Kommungrupp Nuvarande Föreslagen Nuv. Föresl. Förändring

modell Modell modell modell B/A

av

Glesbygdskommunemas bidrag ökar, trots minskat kallortstillägg och borttaget tillägg för byggkostnader. Orsaken till bidragsökningen

är huvudsakligen förändringarna i modellerna for individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och bamomsorg. Landsbygdskommunema går från att i genomsnitt betala avgift till att erhålla ett bidrag. Orsakerna

en är ungefär desamma för glesbygdskommunema, frånsett lands-

som att bygdskommunema påverkas något positivt minskat

av kallortstillägg och borttagna byggkostnader.

Utfallet vad gäller landsting framgår nedanstående tabell. Den

av modellforändring som får störst effekt på utfallet for landsting är den for hälso- och sjukvård, i sin tur består modell för

som av en sjukvårdsbehov och modeller beräknar merkostnader för gles bebyg-

som gelsestruktur. Även förändringar i modellerna för kollektivtrafik

och kallort påverkar vissa landsting i större utsträckning.

Kartan på nästa sida visar utjämningsbidrag eller utjämningsavdrag

för kommuner, dvs. bidrag eller avdrag i både kostnads- och inkomstutjämningen, inklusive fasta tillägg. För motsvarande bild

av nuvarande utjämning år 1998 se avsnitt 2.2.

Samlade efekter utredningens förslag 187 av

Figur 14 Kommunernas utjämningsbidrag respektive utjammngsavgift inklusive fasta införandetillägg i kronor invånare enligt per föreslagen modell

Bidrag/avgifer totalt ny modell inklfastainf.regler u över 4000 66 2000:m4000 59 min 2000 82 -2000till o 46 -4000:iu-zooo 24 D över -4000 11

188 Samlade efekter utredningens förslag

av

Landsting som omfattas fasta tillägg år 2003 är Stockholms,

av Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens landsting. Som framgår

av tabellen minskar minskar tilläggen för Stockholms läns rela-

landsting

tivt mycket. Det beror huvudsakligen på förändringen i modellen

som beräknar sjukvårdsbehovet och till viss del på kollektivtrafiksmodellen.

Tabell 36 Bidrag eller avgift i kronor invånare med nuvarande

per modell och föreslagen modell exklusive införanderegler och inklusive fasta tillägg, samt förändring inklusive fasta tillägg. Landsting år 1998.

Bidrag /avgift i Bidrag /avgift

kostnadsutjämningen i kostnadsutjämningen

exkl inñranderegler inklusive fasta tillägg Landsting Nuvarande Föreslagen Nuv Föresl Förändring

modell modell modell modell B/A

av

Landstingen i Jönköpings, Kronobergs, Kalmars och Hallands län får relativt stora minskningar sina avgifter. Orsaken till detta

av är främst den nya sjukvårdsmodellen och delvis beräkningen merkost-

av

nader i glesbygd.

För Västerbottens och Norrbottens läns landsting är den främsta

or-

saken bakom lägre bidrag förändringen beräkningen merkostna-

av av der i gles bebyggelse och minskat kallortstillägg. Vad gäller Jämtlands

läns landsting beror det minskade bidraget både pâ sjukvårdsmodellen och modellerna för gles bebyggelsestruktur.

1998:151 Samlade effekter utredningens förslag 189 SOU av

10.2¶Jämförelse mellan utfallet av föreslagna

och nuvarande intäkter

förändringar

1 föregående avsnitt visades effekten den föreslagna modellen jämav fört med nuvarande modell år 2003. I detta avsnitt redovisas intäktsförändringen mellan år 1998 och år 2003 både för nuvarande modell och för föreslagen modell. I bidraget eller avgiften år 1998 ingår både fasta och rörliga tillägg. De rörliga tilläggen fasas ut fram till och med år 2003. Figur 15 Kommunerna i Värmlands län. Utveckling med nuvarande och föreslagen modell t.0.m. år 2003

200 B/A enlnuvarandemod inklinfregler 100 1B/A enlföreslagenmod inklinf 0

-100

-200

-400

-500 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1995

Figuren illustrerar utfallet för kommunerna i Värmlands län. ovan År 1998 får kommunerna i Värmland genomsnittligt betala en avgift på 150 kronor invånare. Fram till år 2003 ökar avgiften med drygt ca per 320 kronor invånare, allt eftersom införandetilläggen trappas av. per Föreslagna införanderegler baseras läget år 1999 och de framgår av avsnitt 11. Värmlands kommuner får med de föreslagna förändringarna minskad avgift med knappt 340 kronor invånare och får år 2003 en per avgift på 130 kronor invånare i stället för 470 kronor. Aven ca per ca giften år 2003 är 16 kronor invånare lägre jämfört med utfallet år per 1998. Utfallet för övriga län framgår av tabellen nedan.

190 Samlade effekter utredningens förslag

av SOU 1998: l 51

Tabell 37 Bidrag eller avgift med nuvarande modell år 1998 och förändring med nuvarande och föreslagen modell t.o.m. år 2003,

samt skillnad mellan nuvarande och föreslagen modell. Vägt genomsnitt för kommuner länsvis

Bidrag/ avgiñ Förändring år 1998-2003

Nya län

som gående avsnitt. I de län inga kommuner omfattas fasta tillägg för-

av är ändringen noll år 2003 jämfört med år 1998. För kommunerna i Stock-

holms län kommer bidraget år 2003 862 kronor invånare

att vara per lägre jämfört med bidraget år 1998. Skillnaden mot utfallet med

nuvarande modell är ett lägre bidrag med 651 kronor invånare. För

per kommunerna i Västerbotten och Norrbotten är skillnaden mellan de

båda modellerna liten. Utvecklingen mot minskade tillägg fortsätter i

båda fallen, även Norrbottens avtrappning upphör något tidigare

om med den föreslagna modellen.

Samlade efekter av utredningens förslag 191

Figur 16 Glesbygdskommuner. Utveckling med nuvarande och föreslagen modell fram t.0.m. år 2003. 5500

f nu. ä F ä" 5000 g ,..__- H å å a g h... 4500 .

E

B/Anuvarande . g modinklinfregler 4000 g B/Aföreslagen _ modinklinfregler 3500

3000 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Figuren visar utfallet för glesbygdskommunema. Med nuvaovan rande införanderegler skulle bidraget minska fram till år 2003. Förslaget innebär i stället att de ökar med 118 kronor per invånare jämfört med utfallet år 1998. Utfallet för övriga kommungrupper framgår av tabell nedan. Tabell 38 Bidrag eller avgift med nuvarande modell år 1998 och förändring med nuvarande och föreslagen modell t.0.m. år 2003, samt skillnad mellan nuvarande och föreslagen modell. Vägt genomsnitt för kommungrupper Bidrag/ avgift Förändring år 1998-2003 nuvarande mod inkl fasta tillägg Kommungrupp inkl fasta och Nuv Föresl Diff rörliga tillägg modell mod

192 Samlade efekter utredningens förslag

av

I tabellen visas förändringen mellan år 1998 och 2003 för

ovan kommungrupper. Storstädemas bidrag minskar med drygt 560 kronor per invånare fram till år 2003. Förortskommunemas avgifter ökar med 524 kronor invånare enligt förslaget, vilket är 200 kronor än

per ca mer vad som skulle fallet med nuvarande modell.

vara

Utfallet för landstingen framgår tabellen nedan. Landstinget i

av Stockholms län får ett bidrag som 600 kronor lägre än år 1998. Landstinget i Kalmar län får i och med förslaget 530 kronor invånare

ca per mindre i avgift jämfört med år 1998. Med nuvarande modell skulle landstinget i stället fått betala 225 kronor mer i avgift. Landstingen i Jämtlands, Västerbottens och i Norrbottens län får ännu något lägre bidrag i och med förslaget jämfört med nuvarande modell. Tabell 39 Bidrag eller avgift med nuvarande modell år 1998 och förändring med nuvarande och föreslagen modell t.0.m. år 2003, samt skillnad mellan nuvarande och föreslagen modell. Landsting

Bidrag /avgift Förändring år 1998-2003

SOU 1998: l 51 Samlade efekter utredningens förslag 193

av

10.3¶Jämförelse mellan utfallet av föreslagna

förändringar och redovisade kostnader

I detta avsnitt jämförs de redovisade kostnaderna år 1996 för de verksamheter ingår i utjämningen med de beräknade strukturkostna-

som dema, både enligt föreslagen och nuvarande modell. Syftet är att ge en sammantagen bild hur strukturkostnadema ut jämfört med de

av ser redovisade kostnaderna på läns- och kommungruppsnivå. För jämförbarhet har strukturkostnadema justerats i nivå med de redovisade kostnaderna. I strukturkostnadema inkluderas de fasta tilläggen och de mot-

således de långsiktiga strukturkostnadema när de rörliga tillägsvarar

eller avdragen fasats ut fram t.o.m. år 2003. gen

Utjämningens syfte inte att ersätta för faktiska kostnader utan

är nu att alla kommuner och landsting ska ha likartade ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten. Genom kostnadsutjämningen försöker

fånga de skillnader i kostnader beror skillnader i man upp som struktur och behov. Kostnadsutjämningen ska inte påverkas av skillnader i kostnader t.ex. beror på utdebiteringsnivå, avgiftssättning,

som effektivitet, kvalitet och servicenivå eftersom de i stor utsträck-

m.m., ning är självvalda. Det är många aspekter som påverkar kommunernas och landstingens redovisade kostnader och det är inte helt enkelt att särskilja vilka delar beror på struktur och behov. Det finns även

som svårigheter med att jämföra kostnader eftersom kommunernas redovisningsprinciper kan skilja sig åt. Exempelvis används olika metoder för att beräkna kapitalkostnader och olika principer används vid hyressättning lokaler. Jämförelser kompliceras även kommuns eller

av av att en landstings kostnader också påverkas av skillnader i huvudmannaskap. För att neutralisera skillnader i huvudmannaskap är det viktigt att se på kommuner och landsting sammantaget.

I tabell 40 redovisas utfallet för kommunsektom på länsnivå. I tabell 41 redovisas utfallet för landstingssektom samt kommun- och landstingssektom sammantaget på länsnivå.

194 Samlade efekter utredningens förslag SOU 1998: l 51

av

Tabell 40 Jämförelse mellan kommunernas redovisade kostnader för verksamheter som ingår i utjämningen och strukturkostnad, inklusi-

fasta tillägg, enligt nuvarande modell och föreslagen modell. År ve 1996 per län

Kommunsektorn inkl fasta tillägg

Strukturkostnadema ärjusterade såatt de kanjämföras i nivå med de redovisade kostnaderna för år 1996.

En av orsakerna till att kommunerna i Stockholms län får högre strukturkostnad jämfört med redovisad kostnad beror på att halva

ersättningen för kollektivtrafiken går till dem medan hela kostnaden ligger på landstinget. Det är en av orsakerna till varför strukturkostnaden är lägre än den redovisade kostnaden för Stockholms läns landsting. Kommunerna i Norrbottens län har relativt höga kostnader jämfört med landstinget eftersom de tog över verksamhet i och med ÄDEL-

mer reformen än vad fallet i andra län. Detta är huvudorsaken till

som var att Norrbottens läns landsting har relativt låga kostnader. Att Gotland redovisar så höga kostnader för den kommunala verksamheten jämfört med landstingsverksamheten beror förmodligen på att stor del

en av kostnaderna bokförs under den kommunala verksamheten.

Samlade efekter utredningens förslag 195

av

Tabell 41 Jämförelse mellan landstingens redovisade kostnader för

verksamheter ingår i utjämningen och strukturkostnad, inklusi-

som

fasta tillägg, enligt nuvarande modell och föreslagen modell, samt ve

och landstingssystemen. År sammantagen jämförelse för kommun-

1996.

Västernorrland 10 994 10 248 10 400 -746 -595 -3 867 -3 628 Jämtland 9 922 11 887 11 370 l 965 1449 1 515 1233 Västerbotten 11 379 11 234 10 975 -146 -404 -2 106 -2 339 Norrbotten 11 829 12254 11 964 425 135 -2 517 -2 690 strukturkostnadema ärjusterade såatt de kan jämföras i nivå med de redovisade kostnaderna för år 1996.

Genom utredningens förslag minskar skillnaden mellan strukturkostnad och redovisad kostnad i viss utsträckning. De sammantagna differensema mellan strukturkostnader och redovisade kostnader för kommuner och landsting är dock i vissa fall ganska stora. Det är främst nivåerna på kostnaderna skiljer sig åt. Det är också viktigt att på-

som peka att i strukturkostnadema ingår inte eventuella rörliga införandetillägg, utan det är enbart de fasta tilläggen är inkluderade. Struk-

som turkostnadema motsvarar således fallet då de rörliga tilläggen och avgifterna har fasats ut år 2003. Exempelvis f°ar kommunerna och landstinget i Norrbotten for år 1996 vilket motsvarar bidragsåret 1998 ett rörligt tillägg på än 1 400 kronor invånare och Västernorrland

mer per

. f°ar ett tillägg på drygt 1 000 kronor per invånare. Generellt sett kan stora delar differensema förklaras skillnader i intäkter p.g.a. olika

av av utdebiteringsnivåer och rörliga införanderegler.

196 Samlade efekter av utredningens förslag

I tabellerna nedan redovisas utfallet för kommungrupper. Tabell 42 Jämförelse mellan kommunernas redovisade kostnader för verksamheter som ingår utjämningen per kommungrupp och strukturkostnad, inklusive fasta tillägg, enligt nuvarande modell och föreslagen modell. År 1996

Kommunsektorn inkl fasta tillägg

Strukturkostnad Diff mot kostnad Kommun- Redovisad Enl nuv Enl föresl Nuv Föresl.

Strukturkostnadema ärjusterade såatt de kan jämföras i nivå med de redovisade kostnaderna for år 1996. Tabell 43 Jämförelse mellan landstingens redovisade kostnader för verksamheter som ingår i utjämningen och strukturkostnad, inklusive fasta tillägg, enligt nuvarande modell och föreslagen modell, samt sammantagen jämförelse för kommun- och landstingssystemen

per kommungrupp. År 1996

Övr större 10 257 10 102 10 342 -155 85 031

-458 Övr mindre 9 790 10 024 10 298 235 508 -945 -186 Strukturkostnadema ärjusterade såatt de kan jämföras i nivå med de redovisade kostnaderna för är 1996.

Differensema mellan strukturkostnader och redovisade kostnader är betydligt mindre på kommungruppsnivå. Skillnaderna inom enskilda grupper kan dock vara betydande. Det är framför allt förorts- och gles-

bygdskommunema som avviker.

SOU 1998: 151 Samlade efekter utredningens förslag 197 av

På kommungruppsnivå minskar de sammantagna skillnaderna mellan strukturkostnad och redovisad kostnad nästan genomgående genom utredningens forslag.

10.4¶Regionalpolitiska effekter

Utredningen ska enligt sina direktiv redovisa de regionalpolitiska effekterna sina förslag. av Regionalpolitiken ska bl.a. främja rättvis fördelning av välfärden en mellan människor i olika delar landet så att betydande valfrihet i av boendet kan åstadkommas. Nuvarande bidrags- och utjämningssystem utgår från målen att skalikvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet pa att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Det sker genom en långtgående utjämning skatteinkomster och genom att beakta strukav turella kostnadsskillnader. Genom inkomstutjämningen får alla komoch landsting del den samhällsekonomiska utvecklingen i muner av landet. Det systemet infördes fr.o.m. år 1996 innebar en omfördelnya som ning inom den kommunala sektorn på så sätt att bidragen av resurser till framför allt Sverige samt Svealands skogslän skulle komma norra att minska. Ökade bidrag tillföll främst storstadsområdena. Genom införandereglema i nuvarande system sker successiv infasning varvid en drastiska omfördelningar undvikits. Det förändrade utfallet för norrlandslänen och för övriga skogslän berodde bl.a. på i de föreatt man gående skatteutjämningssystemen även beaktat regionalpolitiska as-

pekter. I och med övergången till det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet uttalades att skillnader i avgifter, servicenivå och effektivitet inte ska ligga till grund för kostnadsutjämningen. I det nya utjämningsbeaktas i princip endast strukturella kostnader för obligatorissystemet ka verksamheter, även vissa andra verksamheter och kostnader men ingår. I propositionen det utjämningssystemet ansågs det också om nya viktigt, inte minst för att öka modellens långsiktiga stabilitet, att den innehåller vissa faktorer med regionalpolitisk inriktning. Mot baken grund vissa regionalpolitiska hänsyn och för att förstärka den regioav nalpolitiska profilen föreslog regeringen att tilläggen för näringslivsoch sysselsättningsfrämjande åtgärder samt befolkningsminskning fördubblades i förhållande till Statsbidragsberedningens förslag. Utredningens principiella synpunkter är att systemet för kostnadsutjämning ska utjämna för strukturella kostnadsskillnader för att bedri-

198 Samlade efekter utredningens förslag SOU 1998: l 51 av

va verksamheter i kommuner och landsting och att detta är beav stor tydelse för att skapa likvärdiga förutsättningar för hela landet. Behovet av särskilda regionalpolitiska insatser bör enligt utredningens mening tillgodoses vid sidan av utjämingssystemet. I kostnadsutjämningen ingår delar kan sägas ha regional som en profil. Det gäller t.ex. den särskilda kompensationen för befolksvagt ningsunderlag, vilken främst omfördelar resurser till Norrlands inland och nordvästra Svealand. Att ha med denna ersättning i kostnadsutjämningen motiveras dock främst att ett svagt befolkningsunderlag beav dömts ge upphov till högre kostnader i den kommunala verksamheten,

men som inte kompenseras i andra delar kostnadsutjämningen. Även

av kompensationen för näringslivs- och sysselsättningsåtgärder har regionalpolitiska motiv, kan i stor utsträckning motiveras med men att en sämre sysselsättning medför högre kostnader för dessa kommuners arbetsmarknads- och näringspolitiska insatser. I flera andra delar av utjämningssystemet beaktas merkostnader för olika verksamheter som beror på bebyggelsestrukturen och på det geografiska läget. Utredningen har ägnat särskild uppmärksamhet att följa och utveckla de delar upp av kostnadsutjämningen där sådana aspekter beaktas. Utredningen har även ägnat särskild uppmärksamhet åt att analysera effekterna i utjämningssystemet av minskande befolkning och föreslår att kommuner där elevantalet i grundskolan minskat får ytterligare kompensation. en Utfallet av nuvarande utjämningssystem har klar regional profil en genom att de största bidragen i kostnadsutjämningen, till följd de av strukturella förhållandena, går till glesbygdskommuner och till de tre nordligaste länen. Även Stockholms län har höga bidrag. För landstingen gäller motsvarande förhållande. Beaktas även effekterna införanav detilläggen förstärks den regionala profilen i dagsläget ytterligare. De förändringar som utredningen föreslår i kostnadsutjämningen leder till ökade bidrag för glesbygdskommuner jämfört med vad gruppen nuvarande systern ger år 1998 trots förslaget att reducera kallortstillägget. För kommunerna får samtliga skogslän, utom Norrbotten och Västerbotten ett högre bidrag än i nuvarande kostnadsutjämning. För Västerbotten är dock minskningen. De tre nordligaste länen kommer även efter att utredningens förslag genomförts de län, till följd att vara som av sina strukturella förhållanden, får de största bidragen i kostnadsutjämningen. Inom skogslänen sker utredningens förslag förgenom en skjutning av bidragen från det centralare till de perifera delarna mer av länen. Utfallet skulle varit positivt även för flertalet Norrbottens och av Västerbottens kommuner reduktion kallortstillägget inte om en av skulle föreslås. Enligt utredningens bedömning bör dock denna reduktion motsvaras av en minst lika stor eller större kostnadsminskning när effekterna av de slopade kallortstilläggen slår igenom på lönekostnadema.

SOU 1998: 151 Samlade efekter utredningens förslag 199 av

Norrlandslandstingen kommer, även med utredningens förslag, att få de högsta bidragen i kostnadsutjämningen. För landstingen minskar emellertid bidragen i kostnadsutjämningen i de tre nordligaste länen. Det beror att nuvarande metod att beakta bebyggelsestrukturen inte bygger på tillräckligt genomarbetade förutsättningar. Vidare minskar föreslagna reduktionen kallortstillägget. Även bidragen genom den av for de nordligaste landstingen bör, enligt utredningens bedömning, denna reduktion motsvaras minst lika stor eller större kostnadsav en minskning när effekterna de slopade kallortstilläggen slår igenom på av lönekostnadema. Genom utredningens förslag till fasta införanderegler begränsas ytterligare minskningar utjämningsbidraget för många kommuner i av Norrbotten och några kommuner i Västerbotten vid införandeperiodens slut jämfört med nuvarande system. Likaså begränsas det negativa utfallet för berörda landsting de föreslagna fasta införandereglergenom na. Genom att bidrag inklusive införandetillägg kommer att fortsätta att minska för många kommuner i skogslänen och för de tre nordligaste landstingen kan det på sikt komma att leda till ytterligare sysselsättningsproblem i de berörda regionerna. En sådan utveckling kan dock dämpas de från år 1997 utökade generella statsbidragen till antas av kommuner och landsting. En utökning av dessa bidrag skedde även från år 1998 och ytterligare utökning kommer att ske från år 1999. en

10.5¶J konsekvenser

ämställdhetspolitiska

Kommun- och landstingssektom för betydande del av arbetssvarar en tillfällena i landet. Nära hälften 46 procent av de förvärvsarbetande kvinnorna är anställda inom kommun- och landstingssektorn, motsvarande andel bland männen uppgår till 11 procent. En stor del av de kostnader omfattas utjämningssystemet lönekostnader som av avser och utfallet inkomst- och kostnadsutjämningen påverkar naturligtvis av det ekonomiska utrymmet for enskilda kommuner. Men genom att utjämningen beräknas verksamhetsvis ett nollsummespel mellan som kommuner respektive landsting är utjämningen i princip helt neutral vad gäller sysselsättning och jämställdhet. I praktiken kan dock utfallet bli sådant att kommuner/landsting med vitt skilda förhållanden vad gäller arbetstillfällen för kvinnor påverkas positivt eller negativt av utjämningssystemet. Utbudet kommunal och landstingskommunal service har stor av betydelse för individers och hushålls levnadsförhållanden. Män och kvinnor är i olika utsträckning beroende den kommunala servicen, av

200 Samlade efekter av utredningens förslag SOU 1998: 151

men utjämningssystemet är utformat så att det skall vara neutralt i dessa avseenden. Utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och landsting att upprätthålla och utveckla de skilda verksamheterna, avvägningen mellan olika

men verksamheter liksom val utbudsnivå och kvalitet beslutas de

av av enskilda kommunerna.

Utbudsnivån och kvaliteten i kommunernas barnomsorg har naturligtvis stor betydelse för bamhushållens förhållanden och då inte minst för kvinnorna. Utjämningsmodellen för barnomsorgen syftar till

att ge kommunerna likartade ekonomiska förutsättningar att ordna bamomsorgen, men varje kommun beslutar om nivå och kvalitet i servicen. I beräkningarna av standardkostnadema för barnomsorgen beräknas behovet av barnomsorg utifrån främst antal barn i förskoleåldrama

men också utifrån föräldrarnas förvärvsförhållande andelen förvärvsarbetande eller studerande och arbetstidens längd. Även skillnader i barnens genomsnittliga vistelsetid på dag- och fritidshem eller i familjedaghem beaktas. Måtten på föräldrarnas förvärvs- och studiefrekvens baseras på statistik om kvinnornas förhållanden utom för ensamstående fäder. Att beräkningarna baseras på kvinnors förhållande beror på att dessa mått rent statistiskt bättre förklarar de faktiska skillnaderna mellan kommunerna i behov av kommunal barnomsorg än båda

om föräldrarnas förvärvs- och studiefrekvenser används.

Individers och hushålls behov stöd från kommunerna inom

av ramen för individ- och familjeomsorgen beror främst på deras ekonomiska situation, där inkomster och arbetslöshet väger tungt. Ensamstående kvinnor med barn är särskilt utsatt och andelen ensamstående

en grupp mödrar är också en faktor som direkt ingår i modellen för beräkning

av standardkostnaden. Variabeln för att beakta inkomststrukturen beräknas utifrån andelen män 25-64 år har årsinkomst under 140 000

som en kronor. Att variabeln baseras på inkomsten bland män beror på att detta mått statistiskt bättre återspeglar de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan kommunerna än både män och kvinnors inkomster be-

om aktas. Inkomstskillnader mellan kvinnor beror till del på skillnader i

en arbetstidens längd. Detta leder till att sambanden mellan inkomststrukturen bland kvinnor och den ekonomiska och sociala strukturen i

en kommun blir otydligare.

De studier om den äldre befolkningens hälsa och vårdbehov

som ligger till grund för beräkningarna standardkostnader för äldreom-

av sorgen visar tydligt på skillnader i behov mellan män och kvinnor. Kvinnor har dessutom högre medellivslängd än män, vilket innebär att andelen kvinnor är väsentligt högre än andelen män i de äldsta åldersgrupperna. Det finns inga större skillnader i kommunernas kostnader för äldreomsorg bland ogifta män jämfört med ogifta kvinnor. Däremot är vårdkostnadema för gifta män markant lägre jämfört med gifta kvin-

SOU 1998: 151 Samlade efekter utredningens förslag 201 av

vilket främst beror på att männen vårdas hemma av hustrun i benor, tydligt större utsträckning än tvärt Mannen är ofta äldre än hustrun om. och drabbas genomsnittligt sett tidigare av ohälsa, men troligen betyder det traditionella könsrollsmönstret mycket för att förklara dessa skillnader. Standardkostnaden beräknas i modellen utifrån faktiskt antal män och kvinnor uppdelade efter ålder, samboende civilstånd och yrkesbakgrund. Många de äldsta kvinnorna har arbetat i hemmet av eller i jordbruket. De har då inte klassificerats förvärvsarbetande i som den statistik kunnat användas för att beskriva yrkesbakgrunden, som vilket möjligen inneburit mindre exakt uppdelning med hänsyn till en yrkesbakgrund för äldre kvinnor än för männen. Standardkostnaden för grundskolan beräknas efter antal barn i grundskoleåldrama, och utredningen har inte funnit grund för att bedöma att det skulle föreligga några skillnader i kostnader för pojkar respektive flickor. Inom gymnasieskolan finns det dock skillnader i linjeval mellan pojkar och flickor fångats att antal elever som upp av och genomsnittliga kostnaderna för skilda gymnasieprogram beaktats. I beräkningarna standardkostnadema för kollektivtrafiken beakav tas inga faktorer hänger samman med skillnader mellan kvinnors som och mäns förhållanden, god kollektivtrafik har större betydelse men en för kvinnor än för män. Det gäller resor till arbete där kollektivtrafiken geografiskt vidgar arbetsmarknaden för de som inte dagligen kan disbil, det gäller även inköps- och serviceresor, etc. ponera Inom hälso- och sjukvården beräknas systematiskt vårdkostnadema separat för män och kvinnor och de skillnader som finns beaktas i mo-

dellen. Högskoleutbildningen de tidigare vårhögskoloma med mycket avser höga andelar kvinnor bland eleverna. Vårdutbildning på högskolenivå har anordnats alla landsting och utredningen har sett det som väav sentligt att bibehålla incitamenten för att anordna sådan Vårdutbildning. Standardkostnaden beräknas utifrån antal helårsstudenter och är således neutral manliga respektive kvinnliga elever. i fråga om Sammanfattningsvis beaktas i utjämningssystemet genomgående både kvinnors och mäns behov kommunernas och landstingens serav vice kan innebära strukturella kostnadsskillnader mellan kommusom respektive landsting och där så varit befogat bygger utredningens ner förslag på separata behovsberäkningar för män och kvinnor.

SOU 1998: 151 Införandet de föreslagna förändringarna 203 av

ll Införandet av de föreslagna

förändringarna

1 1 Nuvarande införanderegler

undvika drastiska effekter för enskilda kommuner och landsting För att vid införandet det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet anav sågs det nödvändigt att systemet infördes successivt under en längre period. För att dämpa genomslaget för de kommuner och landsting som drabbades inkomstförluster konstruerades systemet tekniskt av stora utifrån införandeperiod åtta år. Den tekniska konstruktionen av en om införandereglema innebar att bidragsförändringar, över en viss nivå, uppstod till följd det systemet jämfört med det tidigare som av nya minskas särskilda införandetillägg- och avdrag som systemet, genom successivt ned under införandetiden. Däremot får de bidragstrappas förändringar beror på förändringar i skattekraft och struktur slå som igenom vid den årliga uppdateringen bidrags- och utjämningssysteav met. Bidragsförändringama mättes skillnaden mellan ett referensbisom drag, fastställt regeringen för varje kommun och landsting, och det av bidrag i 1995 års nivå det föreslagna bidrags- och utjämningssyssom skulle för varje kommun och landsting. Därigenom var det temet gett möjligt att fastställa såväl införandetilläggen som -avdragen för hela

perioden redan under år 1995. Referensbidraget för kommuner utgjordes summan av det statliga av utjämningsbidraget i det system gällde t.o.m. 1995, bidraget för att som minska skattereformens effekter samt bidraget för missbmkar- och ungdomsvård, minskad med avdraget från kommunernas skatteinkomster. Referensbidraget för landsting utgjordes summan av skatav teutjämningsbidraget och bidrag för sjukresor minskad med avm.m., draget från landstingens skatteinkomster.

För kommuner begränsades den årliga bidragsminskningen till följd

att ett nytt system infördes till 250 kronor per invånare. När det gälav ler den totala bidragsminskningen för hela perioden begränsas den till 2 000 kronor invånare. För de tre kommuner vars skattekraft år per

204 Införandet de föreslagna förändringarna av

1993 översteg garantinivån i det statliga utjämningssystemet år samma begränsades den årliga bidragsminskningen till 500 kronor invånare per och den totala bidragsminskningen till 4 000 kronor invånare. per Begränsningen den totala bidragsminskningen för hela perioden av sker genom att ett fast införandetillägg årligen utbetalas till de kommuner med totala beräknade bidragsminskningar överstigande de angivna

beloppsgränsema. De fasta införandetilläggen motsvarar skillnaden

mellan de angivna beloppsgränsema och den beräknade totala bidragsminskningen. 25 kommuner erhåller fasta införandetillägg. För Boden och Danderyd överstiger det fasta införandetillägget 2 000 kronor per invånare. För Lomma och ytterligare fyra kommuner i Norrbotten överstiger det fasta införandetillägget 1 000 kronor invånare. per

På motsvarande sätt begränsas de årliga bidragsminskningama

genom att berättigade kommuner erhåller ett rörligt införandetillägg för respektive år som motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidrags-

minskningen minskad med det fasta införandetillägget och den högsta

tillåtna bidragsminskningen respektive år. Antalet kommuner med rörliga införandetillägg har successivt minskat i antal. År 1998 har de 80 kommuner fick bidragsminskningar på över 750 kronor invåsom per

nare till följd av systemomläggningen rörligt införandetillägg. Av dessa

kommuner ligger 36 i Norrland och 34 i bergslagslänen. Danderyd och Lidingö har för år 1998 rörliga införandetillägg på 2 500 kronor per invånare och för Täby uppgår det till 1 840 kronor per invånare. Av övriga har de 23 kommuner fick bidragsminskningar som på 2 000 kronor per invånare eller 1 250 kronor invånare i rörmer per ligt införandetillägg för år 1998. Samtliga utom Lomma, ligger i en, Bergslagen eller Norrland. För kommuner har bidragsökningen begränsats de tre första åren genom successivt avtrappade införandeavdrag. För år 1998 har 127 kommuner införandeavdrag på till 112 kronor invånare. Från upp per 1999 sker inte längre några begränsningar av de bidragsökningar som blev följden av införandet det systemet, varvid samtliga komav nya muner med bidragsökningar fasats i nuvarande bidragssystem. Summan av införandetilläggen för kommuner överstiger summan av införandeavdragen med ca 1,7 miljarder kronor år 1998, de fasta varav införandetilläggen uppgår till drygt 0,5 miljarder kronor. Mellanskill-

naden mellan införandetillägg och införandeavdrag finansieras det

ur generella bidraget till kommuner. Införandereglema för kommunerna kostar netto 187 kronor invånare. per För landsting begränsades den årliga bidragsminskningen till 150 kronor per invånare. När det gäller den totala bidragsminskningen för hela perioden begränsas den till 1 200 kronor invånare. per

De årliga bidragsminskningama begränsas att berättigade

genom

landsting erhåller ett rörligt införandetillägg för respektive år

som mot-

SOU 1998: l 51 Införandet de föreslagna förändringarna 205 av

skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen minskad svarar med det fasta införandetillägget och den högsta tillåtna bidragsminskningen respektive år. Antalet landsting med rörliga införandetillägg har successivt minskat i antal. År 1998 har de 12 landsting som fick bidragsminskningar på över 450 kronor per invånare rörligt införandetillägg. Av dessa finns 8 i Götaland och 4 i Norrland. Landstinget i Västernorrland har det högsta införandetillägget år 1998 med 748 kronor invånare. Inget landsting har fast införandeper tillägg. Det innebär att samtliga landsting skulle ha fasats in i nuvarande utjämningssystem under införandeperioden. För landstingen inklusive de landstingsfria kommunerna gjordes

ingen begränsning bidragsökningama, eftersom de som fick stora

av ökningar bedömdes ha sådan ekonomisk situation att en ökning var en befogad. Landsting och landstingsfria kommuner med bidragsökningar fasades därigenom i det nuvarande bidragssystemet direkt i samband med införandet år 1996. Landstingen i Stockholm och Gävleborg samt Göteborg och Malmö kommuner fick bidragsökningar vid införandet av det nya systemet. Även för landsting finansieras införandetilläggen på ca l miljard kronor det generella bidraget till landsting. Införandereglerår 1998 ur kostar netto 60 kronor invånare för landstingen. na per

1 1.2 Förslag till införanderegler

Utredningens förslag: Effekterna de förändringar i bidrags- och av utjämningssystemet utredningen föreslår införs successivt fr.o.m. som år 2000 under period 4 år. Under införandetiden begränsas bien om dragsökningama och bidragsminskningama enligt följande: Med bidragsökning eller -minskning skillnaden mellan biavses drag/avgift år 1999 enligt nuvarande bidrags- och utjämningssystem inklusive fast och rörligt införandetillägg och bidrag/avgift samma å enligt utredningens förslag utan införandetillägg. men

206 Införandet de föreslagna förändringarna SOU 1998:15 l av

Kommuner

Den sammanlagda bidragsminskningen under införandeperioden före-

slås begränsas till 1 000 kronor invånare ett fast införandeper genom tillägg. Kommuner med bidragsminskningar överstigande 250 kronor per invånare får ett rörligt införandetillägg uppgår till ett belopp som som för år 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidrags-

minskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 250 kro-

nor. För varje år under införandeperioden reduceras det rörliga införandetillägget med 250 kronor invånare tills skillnaden upphört. per För kommuner med bidragsökningar överstigande 250 kronor invåper nare begränsas denna ett rörligt införandeavdrag så att bigenom dragsökningen för år 2000 blir högst 250 kronor invånare. Motsvaper rande beloppsgränser är 500 kronor invånare för år 2001 och 750 per kronor för år 2002. För de tre kommuner skattekraft år 1993 översteg garantinivån i vars det statliga utjämningssystemet samma år begränsades den årliga bidragsminskningen till 500 kronor invånare och den totala bidragsper minskningen till 2 000 kronor per invånare.

Landsting

För landsting begränsas på motsvarande sätt den sammanlagda bidragsminskningen till 600 kronor invånare ett fast införanper genom detillägg. Landsting med bidragsminskningar överstigande 150 kronor invåper nare får ett rörligt införandetillägg uppgår till ett belopp för år som som 2000 motsvarar skillnaden mellan den beräknade bidragsminskningen, minskad med det fasta införandetillägget, och 150 kronor. För varje år

under införandeperioden reduceras det rörliga införandetillägget med

150 kronor per invånare tills skillnaden upphört. För landsting med bidragsökningar överstigande 150 kronor invåper nare begränsas denna ett rörligt införandeavdrag så bigenom att dragsökningen för år 2000 blir högst 150 kronor invånare. Motsvaper rande beloppsgränser är 300 kronor invånare för år 2001 och 450 per kronor för år 2002. Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och struktur avses slå igenom vid den årliga uppdateringen utjämningssysteav met.

De förändringar utredningen föreslår ska enligt direktiven införas från år 2000. Utredningens förslag leder till förändringar i bidrag och avgifter i förhållande till nuvarande system. Som redovisats i tidigare avsnitt leder de föreslagna förändringarna till relativt stora förändringar i kostnadsutjämningen för många kommuner och landsting. Samtidigt har år 2000 endast hälften av införandeperioden för nuvarande bidrags-

de föreslagna förändringarna 207 SOU 1998: l 51 Införandet av

och utjämningssystem förflutit, varför infasningen nuvarande system av för kommuner och landsting med större bidragsminskningar inte har

avslutats. Kommuner fick bidragsökningar vid införandet av nuvasom inte nuvarande införanderegler fr.o.m. år rande systern påverkas av landstingen gjordes ingen begränsning bidragsökningama. 1999. För av direktiven utredningen oförhindrad att föreslå sådana för- Enligt är införandereglema påkallade med ändringar i de gällande som anses anledning förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. För att av fortsättningsvis undvika drastiska effekter för enskilda kommuner även och landsting till följd förslaget är det nödvändigt att effekterna av av införs successivt. För att bibehålla stabilitet i de förändringar detta en omläggningama utjämningssystemet gett upphov till anser utsom av redningen förslag till införanderegler bör överensstämma att ett nya gällande i så utsträckning möjligt. Vid införandet med de nu stor som nuvarande kommuner fick allra störst bidragsav system gavs som minskningar särskild behandling att bidragsminskningen been genom till 2 000 kronor invånare fasta införandetillägg.

gränsades per genom

med bidragsminskningar vid införandet av nuva- För kommuner stora år 1996 har år 1999 högst l 000 kronor per invånarande systern t.o.m. Motsvarande belopp för landstingen är 600 kronor per

re genomförts.

invånare. Utredningen fasta inforandetillägg bör utgå till kommuner anser att där effekterna utredningens förslag överstiger l 000 kronor per inav Motsvarande belopp för landstingen föreslås begränsas till 600 vånare. kronor invånare. Därigenom begränsas den totala bidragsminskper vid införandet nuvarande system och effekterna av utredningen av förslag till 2 000 kronor invånare för kommuner och l 200 ningens per invånare för landsting. Vid konstruktionen de nya infökronor per av randereglema begränsas således den totala bidragsminskningen under

till följd systemomläggningen år 1996 och hela införandeperioden av

de förändringar utredningen föreslår till de belopp effekterna av som

som tidigare fastlagts. skillnaden mellan bidrag/avgift år

Bidragsförändringen mäts som

nuvarande inklusive fast och rörligt införandetillägg 1999 enligt system år enligt utredningens förslag men utan infö-

och bidrag/avgift samma

randetillägg. Införandereglema bör år 1999 fastställas för hela införan-

Beloppen kommun respektive landsting bör låsas för

deperioden. per

hela införandeperioden för att skapa stabilitet i förutsättningarna. utfallet de föreslagna införandereglema kan beräk- Det närmare av först under år 1999 när utfallet det nuvarande bidrags- och utnas av för detta år fastställts och utfallet bidrags- och jämningssystemet av enligt utredningens förslag för år 1999 har beräk-

utjämningssystemet

nats.

208 Införandet de föreslagna förändringarna av SOU 1998: 151

Bidragsförändringar som beror på förändringar i skattekraft och

struktur bör slå igenom vid den årliga uppdateringen som nu av utjäm-

ningssystemet.

11.3¶Kostnaderna för

de föreslagna

införandereglerna

Kostnaderna för införandetilläggen till kommunerna finansieras för år 1998 endast delvis införandeavdrag. För genom landstingen har inga

införandeavdrag tillämpats. År 1998 kostade införandereglema sam-

mantaget för och landsting, netto, drygt 2,6 miljarder kronor

kommuner

motsvarande ca 300 kronor invånare. per Kostnaderna för införandereglema minskar något för kommunerna

genom de föreslagna förändringarna i utjämningssystemet jämfört

med år 1999. Däremot ökar kostnaderna för landstingen. Genom utredatt ningens förslag upphov till delvis omfördelningar ökar kostnager nya

derna både för införandetilläggen och

införandeavdragen. Varken för

kommuner eller landsting finns några införandeavdrag för år 1999 i nuvarande system.

Tabell 44 Kostnader för nuvarande och föreslagna

införanderegler i

miljarder kronor samt i kronor invånare per Nuvarande införanderegler Förslag till införanderegler

0 Netto 1,7 1,8 0,5 1,6 1,0 Kr/inv 187 200 55 185 ca ca ca 105 Landsting, Tillägg 1,0 0,5 0 2,3 1,2 Avdrag 0 O 0 1,5 0 Netto 1,0 0,5 0 0,8 1,2 Kr/inv 110 60 0 90 ca ca 130

Genom utredningens förslag till kostnadsutjämning och införande-

regler skulle införandeavdragen det första året, dvs. år 2000 uppgå till ca 1,0 miljarder kronor för kommunerna och drygt 1,5 miljarder kronor för landstingen. Beloppens kan först närmare anges när de definitiva beräkningarna gjorts för är 1999 enligt nuvarande system och enligt utredningens förslag.

Av införandetilläggen skulle den fasta delen för kommunerna uppgå till drygt 0,9 miljarder kronor, vilket är en fördubbling jämfört med nuvarande system. Över hälften ökningen av av de fasta införande-

tilläggen beror bidragsminskningen i Stockholms kommun

och yt-

Införandet de föreslagna förändringarna 209 av

100 miljoner denna ökning beror på bidragsförterligare närmare av i Stockholms län i övrigt. Främst till följd av förslaget att ändringen kallortstillägget i kostnadsutjämningen ökar kostnaderna för reducera införandereglema i Norrbotten med 100 miljoner kronor. I de fasta ca minskar utredningens förslag omfattningen på övriga skogslän genom de fasta införandetilläggen för kommunerna. landstingen skulle de fasta införandetilläggen uppgå till närmare För 800 miljoner för Stockholms landsting 1,2 miljarder kronor, varav ca miljoner kronor sammantaget för de tre nordligaste och drygt 250 nuvarande utfaller inga fasta införandetillägg för landstingen. I system rörliga införandetilläggen för landstingen fördubblas landstingen. De 1999 och 2000 till närmare 1,2 miljarder kronor. Därav mellan åren 800 miljoner Stockholms landsting och tillfaller första året närmare miljoner kronor sammantaget för de fyra nordligaste landsdrygt 350

tingen. Införandeavdragen och de rörliga införandetilläggen trappas succesförsvinna från år 2003, då endast de fasta införandesivt av för att helt återstår. För kommunerna uppgår den beräknade kostnaden tilläggen och för landstingen till 130 kronor per invånare. Samtill ca 105 ca kostnaden lägre än vad nuvarande införandregler kostar for mantaget är 1999, högre än vad nuvarande införanderegler åren 1998 och men skulle kostat vid införandeperiodens slut år 2003.

Systemets fortlevnad över tiden 21 1 SOU 1998: l 51

12 fortlevnad över tiden

Systemets

12.1¶Inledning

tillämpningen nuvarande kostnadsutjämning ligger en fortlöpande l av till förändringar behovs- och kostnadsstrukturen. Det

anpassning av kostnadsutjämningen uppdateras årligen när det gäller

sker genom att och de viktigaste behovsvariablema inom skola, bamomåldersstruktur äldreomsorg, individ- och familjeomsorg samt hälso- och sjuksorg, vård. baseras på genomsnittliga kostnader i landet Kostnadsutjämningen verksamheterna vilka uppdateras årligen. Därmed på-

för de ingående

faktiska kostnadsutvecklingen för kommunsektom såväl verkar den totalt utvecklingen när det gäller fördelning-

kostnadsutjämningen som

kostnader mellan olika verksamheter successivt systemet. Därien av slår såväl demografiska andra förändringar som uppdateras genom som kostnadsutjämningen även det sker med viss eftersläpigenom i om en ning. Även skillnader finns mellan olika verksamheter när det de som gäller volym- och produktivitetsförändringar m.m. fångas upp, om än med viss eftersläpning, genom den årliga uppdateringen av genomen snittskostnadema. faktorer bör enligt propositionen det utjämningssys-

Övriga om nya

med rimliga tidsintervall och efter vad omständighetemet uppdateras medger. Några sådana uppdateringar har hittills inte gjorts. terna

212 Systemets fortlevnad över tiden

12.2 till

Förslag löpande förändringar i utjämningssystemet till följd av

omvärldsförändringar

12.2.l Löpande

uppdatering av systemet

Utredningens bedömning: Åldersstrukturen och de viktigaste behovsvariablema uppdateras årligen. Övriga faktorer bör uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheterna medger.

I propositionema nuvarande utjämningssystem

om föreslogs att ål-

dersstrukturen och de viktigaste behovsvariablema borde uppdateras årligen. Övriga faktorer borde enligt propositionen uppdateras med rimliga tidsintervall och efter vad omständigheterna medger.

Utredningen har för de olika delmodeller ingår i kostnadsutsom jämningen undersökt i vilken utsträckning de behöver uppdateras även i andra delar, bl.a. med hänsyn till olika förändringar skett som sedan de arbetades fram.

För att öka möjligheterna för årlig en uppdatering i ytterligare delar och för att minska beroendet data från folk-

av och bostadsräkningar

har alternativa faktorer prövats. Utredningen har även prövat behovet av och möjligheterna till uppdatering de delar

av av kostnadsutjäm-

ningen normalt inte uppdateras årligen med som syfte att öka anpassningen till förändringar skett sedan de olika

som utjämningsmodellema

arbetades fram. Det gäller bl.a. de delar i flera

av utjämningsmodellema

som beaktar bebyggelsestrukturens inverkan på kostnaderna.

Utredningen anser att det, även fortsättningsvis, är tillräckligt att uppdatera de delar kostnadsutjämningen av som rör bebyggelsestruktu-

ren med några års mellanrum. På de områden där utredningen föreslagit utjämningsmodelatt nya ler ska ersätta de nuvarande bör uppdatering en göras årligen där så är möjligt. Dessa möjligheter har ökat eftersom utredningen i sina förslag i större utsträckning än i nuvarande modeller valt att utnyttja data från löpande registerstatistik i stället för folk- och bostadsräkningar.

Dataunderlaget i den föreslagna utjämningsmodellen för hälso- och

sjukvård bör uppdateras årligen bl.a. vad gäller antalet personer i vårdtunga och vårdtunga De genomsnittliga kostnaderna grupper. som används för olika vårdgrupper föreslås dock aktualiseras med tre års mellanrum eller när kostnadsunderlaget kan breddas.

Den särskilda kartläggning

som Statsbidragsberedningen genomför-

de som grund för vårdbehov och kostnader inom

äldreomsorgen har

Systemets över tiden 2 l 3 SOU 1998: l 51 fortlevnad

utredningen bedömt aktuell och stabil över tiden, varför en uppvara nödvändig. Behovet uppdatering dessa s.k. datering inte varit av en av normkostnader bör bedömas efter hand i det fortsatta uppföljningsar-

bete som utredningen föreslår. Även dataunderlaget i den föreslagna utjämningsmodellen för indi-

vid- och familjeomsorg bör uppdateras årligen.

122.2¶Behov förändringar i utj ämningssystemet

av

till följd av kostnadsutvecklingen

Utredningens bedömning: Kostnadsutjämningen baseras på de gekostnaderna för respektive verksamhet enligt senast tillnomsnittliga kostnadsunderlag. En framskrivning till bidragsårets kost-

gängliga

nadsnivå utifrån den beräknade utvecklingen enligt nettoprisindex. görs kostnaderna beräknas förändras väsentligt till följd av ändrad an- Om svarsfördelning bör det föranleda en motsvarande justering av genomsnittskostnaden i kostnadsutjämningen för den aktuella verksamheten.

förändring i de ingående utjämningsmodellema har hittills Någon gjorts löpande anpassning skett till demografiska inte annat än att en förändringar och till faktiska förändringar i genomsnittskostnadema för

de verksamheter ingår i kostnadsutjämningen. Därmed har kostsom nadsutvecklingen såväl totalt utvecklingen när det gäller fördelsom kostnader mellan olika verksamheter successivt påverkat ningen av

systemet. utredningens uppföljning har det emellertid visat sig att någon I och avstämning genomsnittskostnadema i praktiken

uppdatering av gjorts vad gäller landstingsverksamheter inklusive kollek-

hittills inte verksamheter har endast uppräkning gjorts med tivtrafik. För dessa en

vilket lett till att genomsnittskostnadema i nettoprisindex från år 1992,

kostnadsutjämningen överskattats. Utredningen att kostnadsutjämningen ska baseras genomanser snittskostnader för respektive verksamhet enligt senast tillgängliga

kostnadsunderlag. En uppdatering dessa genomsnittskostnader bör

av fortsättningsvis årligen. Därefter bör, i likhet med

även genomföras

nuvarande tillämpning, framskrivning till bidragsårets nivå göras en beräknade utvecklingen enligt nettoprisindex. Om verksamutifrån den hetskostnadema det aktuella bidragsåret beräknas att förändras väsentändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun bör ligt till följd av

motsvarande justering genomsnittskostnaden i

det föranleda en av

kostnadsutjämningen för den aktuella verksamheten. En vägledande

förutsättning för sådan justering bör att samtidig justering en vara en

214 Systemets fortlevnad över tiden SOU 1998: 151

görs i det generella statsbidraget tillämpning genom av finansiering-

sprincipen.

12.2.3¶Behov i

av förändringar utj ämningssystemet till följd av

verksamhetsförändringar

Utredningens bedömning: Förändringar i kan

kostnadsutjämningen

behöva övervägas med hänsyn till kommande

förändringar i kommu-

nernas och landstingens verksamheter och ansvar.

Förutsättningarna för sådana förändringar i kostnadsutjämningen måste

prövas ingående innan de genomförs.

I propositionen utjämningssystemet föreslogs om att förändringar i

kommunernas och landstingens åtaganden bör föranleda motsvarande

förändringar i kostnadsutjämningen. En förutsättning för såda-

att göra

na förändringar i kostnadsutjämningen bör, enligt nämnda

propositioner, vara att förändringen är betydande.

Utredningen har i sitt uppföljnings- och utvecklingsarbete inte före-

slagit att nya verksamheter ska föras i

kostnadsutjämningen. Där-

emot kan de förslag till uppdateringar delar utjämningssystemet

av av samt förslag till alternativa modeller sägas anpassning till förvara en ändringar i verksamheten och i behov de berörda verksamheterna. av De nya faktorer utredningen föreslår vad gäller som individ- och familjeomsorg är en anpassning till de förändringar under år som senare skett i verksamhetens inriktning. Genom uppdatera

att underlaget för bamomsorgsmodellen har de förändringar i utbudet skett inom

som

barnomsorgen, bl.a. till följd bamomsorgslagen, kunnat beaktas

av i

kostnadsutjämningen.

De från år 1998 införda förskoleklassema har däremot hittills inte kunnat beaktas i kostnadsutjämningen till följd av brist på kostnadsdata. Avsikten med att införa läroplan för förskolan en har varit att tydliggöra förskolans pedagogiska roll förskolan samt att göra till en del av ut-

bildningssystemet. Vid slutet år 1997 72

av var procent av samtliga barn i åldern l-5 år inskrivna i någon form förskoleverksamhet. av En allmän förskola för barn i åldern 3-5 år kommer sannolikt att innebära en volymökning för denna verksamhet. Vad gäller 6-åringama, för vilka kommunerna är skyldiga att erbjuda minst 525 timmar per år, var vid slutet år 1997 nästan samtliga inskrivna i någon av form av barnomsorg. Om riksdagen beslutar införa allmän förskola bör denna en

förändring leda till utveckling utjämningsmodellema för

en av grund-

skola och barnomsorg.

Systemets fortlevnad över tiden 2 l 5

Vuxenutbildningen ingår inte i nuvarande kostnadsutjämning. Kunskapslyftet, den statliga satsningen på huvudsakligen gymnasial utbildning inom komvux, upphör projekt år 2002. Om det nuvarande som statsbidraget för denna verksamhet då kommer att tillföras det generella statsbidraget kan detta leda till att kostnadsutjämningen behöver utökas med delmodell där det strukturellt betingade behovet av vuxenuten bildning beaktas. Den l januari 1998 övertog landstingen kostnaderna för läkemedelssubventionema i den öppna vården. Redan tidigare har landstingen svaför läkemedelskostnadema inom den slutna vården. För år 1998 får rat landstingen preliminär ersättning från staten uppgår till 12,7 en som miljarder kronor. Om de faktiska kostnaderna avviker från det avtalade beloppet sker reglering ett vinst- och förlustutdelningssystem en genom Detta system gäller t.o.m. år 2000. För tiden därefter gentemot staten. ska möjligheterna övergå till ett generellt system prövas, varvid att mer frågan att ta läkemedelskostnader i utjämningssystemet kan även om behöva övervägas. Förändringar i kostnadsutjämningen kan behöva övervägas med hänsyn till kommande förändringar i kommunernas och landstingens uppgifter Förutsättningarna för sådana förändringar i kosteller ansvar. nadsutjämningen måste enligt utredningens uppfattning prövas ingående innan de genomförs.

l2.2.4 Behov av förändringar i utjämningssystemet

till följd av huvudmannaskapsförändringar

mellan kommuner och landsting

Utredningens bedömning: Betydande förändringar i huvudmannaskap mellan kommuner och landsting bör föranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen verksamheten omfattas denna. En förutom av sättning bör att det finns tillgång till ett statistisk underlag som är vara opåverkbart och ett tillfredsställande sätt speglar strukturella som behovs- och kostnadsskillnader.

Sedan underlaget för nuvarande utjämningssystem arbetades fram har det skett relativt stora förändringar i ansvarsfördelningen mellan landsting och kommuner. Enligt regeringens bedömning i propositionen om det nuvarande utjämningssystemet bör förändringar i kommunernas och landstingens åtaganden föranleda motsvarande förändring i kostnadsutjämningen om förändringen gäller verksamhet omfattas denna. Om föränden som av ringen innebär ökat kommunalt för verksamhet bör t.ex. ett ansvar en

216 Systemets fortlevnad över tiden SOU 1998: 151

verksamhetens tyngd i kostnadsutjämningen öka på motsvarande sätt. Enligt samma proposition bör förutsättning för sådana förändringar i en

kostnadsutjämningen emellertid att förändringen är betydande.

vara Främsta skälet till detta är dels administrativa, dels måste att systemet ha en rimlig stabilitet. I propositionen vidare när huvudmanangavs att naskapet för en verksamhet ingår i kostnadsutjämningen flyttas som mellan kommuner och landsting bör kostnadsutjämningen också ändras på motsvarande sätt och förändringen bör ske samtidigt själva husom

vudmannaskapsförändringen. Om förändringen sker successivt bör

kostnadsutjämningen ändras vid det tillfälle då alla län har genomfört

förändringen. Fram till dess bör tillfällig kostnadsutjämning kunna

en ske inom ett län gjort förändringen. som Utredningen konstaterar att förändringar vad gäller huvudmannaskap hittills genomförts för LSS inklusive särskola och omsorger psykiatri. Utredningen konstaterar också att ingen dessa verksamav heter ingått i kostnadsutjämningen för landsting, varför det inte gäller någon överflyttning verksamhet redan ingått i kostnadsutav en som jämningen. Förändringarna i huvudmannaskap vad gäller psykiatri och omsorger LSS inklusive särskola har finansierats skatteväxgenom lingar. Skatteväxlingar har i några län även gjorts vad gäller kollektiv-

trafik. Dessa skatteväxlingar har föranlett förändringar i utjämnings-

systemet genom att de länsvisa skattesatserna tillämpas i inkomsom stutjämningen justerats. Några förändringar i kostnadsutjämningen har däremot hittills inte gjorts. Skillnader i övertagna kostnader har istället utjämnats länsvis genom särskilda system. För att föra dessa verksamheter i kostnadsutjämningen måste därför först särskilda utjämningsmodeller för berörda verksamheter utvecklas. En förutsättning för att kunna beakta verksamhet i kosten nadsutjämningen är att det finns tillgång till ett statistisk underlag som på ett tillfredsställande sätt speglar strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Vidare måste de använda faktorerna opåverkbara för vara den enskilda kommunen. En utjämning kan därför i normalfallet inte bygga på t.ex. kommunal verksamhetsstatistik. Huvudmannaskapet för hemsjukvården skiftar mellan länen. Kostnaderna för denna verksamhet beaktas i nuvarande kostnadsutjämning dels i äldreomsorgen dels i hälso- och sjukvården. Sker förändstörre

ringar i huvudmannaskapet kan det behöva beaktas i kostnadsutjäm-

ningen.

SOU 1998: l 51 Systemets fortlevnaa över tiden 217

12.2.5¶Förändringar i utj ämningssystemet till följd av

indelningsändringar

Efter det att Statsbidragsberedningen lämnat sitt förslag till bidragsoch utjämningssystem och innan propositionen om det nya utjämningssystemet lämnades tillkom två kommuner, Bollebygd och Lekenya berg. Det skapade del problem med underlagsdata för såväl de nya en de tidigare kommunerna Borås och Örebro. Underlagsdata för besom räkningarna i olika utjämningsmodeller hämtas bl.a. från folk- och bostadsräkningar och bamomsorgsundersökningar. Redovisningen från dessa undersökningar hade gjorts enligt den tidigare indelningen. Åren 1996 och 1997 skedde betydande förändringar i länsindelningi samband med att Skåne respektive Västra Götalands län bildades. en Förutom fem län försvann påverkades även indelningen för Jönköatt pings län. Från och med år 1999 sker motsvarande förändring i lands-

tingsindelningen. Dessa förändringar leder till att de utjärnningsmodel-

berör landstingen inklusive kollektivtrafiken måste justeras. ler som Eftersom utredningens förslag först kan genomföras från år 2000 tilllämpas temporär lösning för år 1999 vad gäller kollektivtrafiken. en De förändringar utredningen föreslår vad gäller de delar av landstingsverksamheten ingår i kostnadsutjämningen, inklusive kolleksom tivtrafik, har anpassats till den indelning i län och landsting som gäller från år 1999.

Förändringar i kommun- respektive landstingsindelningen kan en-

dast ske året efter att allmänt val hållits. Utredningen anser att de som har för systemets administration också ska ansvara för att åtgäransvar der för att ta fram nödvändiga underlagsdata för de olika utjämningsmodellerna enligt ändrad indelning i kommuner respektive landsting en vidtas omedelbart efter att ett beslut om ändrad indelning fattats. För att indelningsändringama i Skåne och Västra Götalands län inte ska föranleda några väsentliga ökningar i utdebiteringen eller minskningar i verksamheten har särskild lag införts i syfte att minska omen fördelningseffektema till följd denna indelningsändring. Genom laav finns vissa möjligheter för dessa landsting och kommuner att från

gen

den 1 januari 1999 lämna bidrag till kommun. Enligt utredningannan bedömning påverkar inte den inomregionala utjämning tillfälens som ligt medgivits landstingen och kommunerna i Skåne och Västra Götaland det nationella utjämningssystemet. Inför indelningsändringen görs anpassning de länsvisa skattesatserna för de två länen som tillen av

lämpas i inkomstutjämningen.

2 8 Systemetsl fortlevnad över tiden SOU 1998: 151

12.2.6¶Löpande uppföljning av systemet

Utredningens förslag: Utjämningssystemet bör bli föremål för fort-

en satt löpande uppföljning och utvärdering.

I 1995 års kompletteringspropositionen, där förslaget till ett nytt bidrags- och utjämningssystem presenterades, gjorde regeringen den bedömningen att systemet för kostnadsutjämning måste bli föremål för

en löpande uppföljning och utvärdering. Systemet behövde också utvecklas i vissa delar. En parlamentatiskt sammansatt kommitté tillkallades därför med uppdraget att följa utvärdera samt läma förslag i syfte

upp, att utveckla det nya systemet.

Utjämningsutredningen har följt utjämningssystemet under nästan tre år. Arbetet har resulterat i flera förslag till förändringar och utveck-

ling av olika delar kostnadsutjämningen. Utredningen att be-

av anser

hovet att även fortsättningsvis följa utjämningssystemet är

av upp motiverat inte minst mot bakgrund att kraven på systemet i hög grad

av

påverkas av såväl förändringar i samhällsutvecklingen i kommunal

som verksamhet. I ett sådant uppföljningsarbete bör bl.a. ingå att ta fram underlag för sådana delar av kostnadsutjämningen normalt inte

som aktualiseras årligen, men där nytt underlag behövs för uppdatering

en längre fram. Det gäller t.ex. underlaget för de vårdkostnader

som används dels i äldreomsorgen, dels i hälso- och sjukvården. På några års sikt bör även en aktualisering göras vad gäller det underlag

som används för att beakta bebyggelsestrukturen i flera utjämningsmodel-

av lema. Förändringar i kostnadsutjämningen kan behöva övervägas med hänsyn till kommande förändringar i kommunernas och landstingens uppgifter eller ansvar. Förutsättningarna för sådana förändringar i kostnadsutjämningen måste enligt utredningens uppfattning prövas ingående innan de genomförs.

Även effekterna de bidragsförändringar uppkom till följd

av som av 1996 års systemomläggning liksom de förändringar blir följd

som en av utredningens förslag bör enligt utredningens uppfattning bli föremål för en fortsatt uppföljning och utvärdering.

Utredningen avstår dock ifrån att lämna förslag i vilken form

om en fortsatt uppföljning bör ske.

Reservationer och särskilda yttranden 219

Reservationer och särskilda

yttranden

220 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: 151

Reservationer och särskilda yttranden 221

Reservation

av ledamoten Kjell Ericsson c

Kommunala utjämningsutredningens uppdrag har varit att utveckla delar kommunala utjämningssystemet då det redan vid inföav det nya randet stod klart att modellen krävde förbättringar. De förändringar föreslås i flera delmodeller. Utredningens förslag innebär också betydande förbättringar i flera avseenden i några delar redovisas dock förslag som inte uppfyller men de krav kan ställas och försämrar möjligheterna till utveckling som som i områden under år drabbats hårt befolkningsminskning som senare av och sysselsättningsproblem. Därför har jag avvikande mening vad gäller utredningens förslag om kollektivtrafik och befolkningsminskning.

Befolkningsminskning

Modellen för befolkningsminskning kompenserar kommuner för befolkningsminskning överstigande två procent över en tioårsperiod. Ersättningen för befolkningsminskning avses kompensera för de svårigheter finns att reducera fasta kostnader i verksamheten och kostsom nader inte är direkt beroende av befolkningsförändringar. som Under år har förändringarna i befolkningsutveckling blivit senare allt markerade. Befolkningen ökar i vissa områden, framför allt mer storstads- och universitetsområden, medan utvecklingen i stora delar av landet är negativ. Aktuella från Landstingsförbundet visar att prognoser utvecklingen kan förväntas fortsätta i samma riktning. Situationen med allt snabbare och kraftiga befolkningsminskningar kräver förändrar den befintliga modellen för kompensation för att man befolkningsminskning kompensation för förändring under genom att ge kortare tidsperiod, exempelvis två år. Utredningens förslag att bibehålla den tidigare konstruktionen för ersättning med endast mindre justering utifrån utveckling av antalet en barn i åldern 7 12 år är otillfredsställande. Dels kompenserar inte mo- dellen i tillräckligt hög grad för kostnader som inte är beroende av befolkningsunderlaget och dess struktur, dels kompenserar den bara i visfall för stora förändringar invånarantalet under kort tid. I utredsa av ningen förutsätts dessutom att bortfall intäkter till följd av befolkav ningsminskning i hög grad kompenseras ökade intäkter inom kostav

222 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: l 51

nadsutjämningen vilket inte alls är givet. Utredningens insikt att det sammantagna utfallet i enskilda kommuner påverkas utvecklingen

av av befolkningsstruktur i förhållande till riket utmynnar inte i några förslag till utveckling av modellen. Förändringarna i befolkning och åldersstruktur i många kommuner innebär i realiteten att såväl tillskottet

från inkomstutjämningen som ersättningen i kostnadsutjämningen för-

sämras.

Utredningens förslag innebär att landstingen inte heller i fortsättningen kan få kompensation för befolkningsminskning. Betydande delar av hälso- och sjukvårdens struktur och kostnader kan inte kortsiktigt förändras även om befolkningen minskar, vilket talar för att kompensation för större befolkningsminskning ska även till landstingen.

ges

Jag anser därför att kompensation ska utgå till såväl kommuner

som landsting. Vidare ska kompensation kunna ges för befolkningsminskningar som inträffar även under kortare tidsperiod än tio år. En alternativregel innebärande att kompensationen kan beräknas endera utifrån förändringen under den senaste tioårsperioden alternativt utifrån förändringen den senaste tvåårsperioden skulle förbättra modellen

avsevärt.

Ersättningen vid befolkningsminskning över en tioårsperiod bör kvarligga på dagens nivå för kommunerna och för landstingen sättas till 100 kronor per invånare för befolkningsminskning överstigande 2

procent. Vid tillämpning av altemativregeln vid minskning större än 2

procent under en tvåårsperiod, bör ersättningen sättas något högre eftersom förändringen sker under en kortare tid, förslagsvis 150 kronor

per invånare för både kommuner och landsting.

De marginaleffekter som kan komma att uppstå förstärkt

genom en ersättning för befolkningsminskning är relativt obetydliga i

sammanhanget och bör kunna accepteras vid jämförelse med bristen på precision i systemet i övrigt.

Kollektivtrafik

Utredningen föreslår för kollektivtrafiken förändringar vad gäller de variabler som läggs till grund för beräkningar standardkostnadema

av för respektive kommun och landsting. Förändringarna föreslås mot bakgrund av att den nuvarande modellen med de förklaringsfaktorer som används visat bristande hållbarhet. Utredningens förslag till förändring tydliggör svaghetema i kostnadsbaserade beräkningsmodeller med indirekta samband mellan kostnader och förklarande variabler.

Ett grundläggande problem med den nuvarande modellen är att kostnadsutjämningen baseras på kollektivtrafikens kostnader medan

SOU 1998: 151 Reservationer och särskilda yttranden 223

hänsyn inte tas till medborgarnas privata resekostnader i regioner med svagt befolkningsunderlag och liten kollektivtrafik.

I de mer glesbefolkade delarna av landet är kollektivtrafikutbudet mycket begränsat. Det är inte heller realistiskt att bygga ut kollektivtratiken till det trafikutbud och den standard som finns i de befolkningstäta delarna landet. Där kollektivtrafiken är otillräcklig tillgodoses

av resebehovet istället genom andra fárdmedel. Storstadens kollektiva transporttjänster motsvaras i glesbygden av privata bilresor.

l de glesbefolkade regionerna får därför utjämningssystemet negatikonsekvenser för individens välfärd, både genom att kommunernas

va och landstingens ersättning för kollektivtrafiken blir låg, och genom att individens kostnad för bilresande blir relativt hög.

Utjämningssystemet tar inte hänsyn till de privat betalda bilresoma. Konsekvensen blir att glesbygdens kommuner och landsting, trots höga totala resekostnader, får lämna utjämningsbidrag till storstäderna, vilka har högre kollektivtrafikkostnader men lägre totala resekostnader. Min uppfattning är att kollektivtrafiken mot denna bakgrund bör utgå ur utjämningssystemet.

Om kollektivtrafiken oavsett de principiella invändningar som framförts kommer att ingå i utjämningssystemet jag att beräkna-

ovan anser de tillägg och avdrag ska reduceras med 50 procent eftersom kostnaderna dels i hög grad är påverkbara for anordnama och dels att resekostnader inom glesbygd i högre utsträckning bärs av individen direkt i form av bilresor.

Sammanfattning

Utredningsförslaget utgör i flera avseende steg i rätt riktning. Flera av de ingående delmodellema för beräkning av standardkostnadema har förbättrats. Vad gäller modellerna för befolkningsminskning och kollektivtrafik anser jag dock att:

kompensation alternativt även bör kunna för befolknings-

- ges

minskning under en kortare tidsperiod, förslagsvis två år, och

då med något högre belopp jämfört med kompensationen under

en tioårsperiod,

kompensation för befolkningsminskning ska även utgå till

-

landstingen,

224 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: 151

kollektivtrafiken bör i första hand helt uteslutas kostnadsut- - ur jämningen, i andra hand bör beräknade tillägg respektive avdrag reduceras med 50 procent.

SOU 1998: l 51 Reservationer och Särskilda yttranden 225

Reservation

ledamoten Marita Aronson 727 av

Inkomstutjämningen

Utredningens direktiv främst att följa konsekvenserna bevar upp av fintligt kostnadsutjämningssystem. Dock har utredningen också belyst konsekvenserna inkomstutjämningssystemet och framför allt de neav gativa marginaleffektema och hur dessa skulle kunna reduceras för viskommuner och landsting. Utredningen föreslår dock ingen förändsa ring. Den nuvarande inkomstutjämningen är alltför långtgående. Den s.k. pomperipossaeffekten flera kommuner drabbats av är mycket otillsom fredsställande. Kompensationsgraden borde minskas helst ned till 80 % för att ta bort de negativa marginaleffektema för vissa kommuner. För att dämpa minskningen av det totala omfördelningsbeloppet föreslår vi att nivån i ett första steg sätts till 90 %, vilket gör att antalet kommuner och landsting, drabbas av negativa marginaleffekter kommer att som halveras.

Byggkostnader

Variabeln byggkostnader, som finns i nuvarande system, har medtagits i utredningens förslag. För bl.a. Stor-Stockholm, Stor-Göteborg samt flera inlandskommuner i Sverige får detta betydande konnorra sekvenser, då byggkostnaderna där är höga av olika orsaker. Vårt förslag är att dessa bör fortfarande ingå i systemet. Om samtliga variabler såsom befolkningsminskning, administration, räddning i glesresor, bygd, uppvännningskostnader, svagt befolkningsunderlag och kallortstillägg reducerat fortfarande ska ingå bör byggkostnader också finnas med.

Psykiatri

En utredning kostnadsutjämning för psykiatri bör komma till framom ledes då vår bedömning är att det finns här strukturella kostnader och att det finns betydande skillnader mellan kommuner i antalet personer med psykiska funktionshinder.

226 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: l 51

Intöranderegler Enhetliga införanderegler bör gälla och lika för alla kommuner.

vara F.n. har tre kommuner särskilda regler vilket inte är tillfredsställande.

SOU 1998: 151 Reservationer och särskilda yttranden 227

Reservation

av ledamoten Ulla-Britt Hagström kd

Min reservation till Kommunala Utredningens betänkande gäller bristen på förslag att avveckla pomperipossaeffekten i inkomstutjämningkortsiktiga parallella lösningar, faktorerna för beräkningar i barnen, omsorgsverksamheten, samordningsbristen mellan kommunal äldreomoch hälso- och sjukvård, den etniska faktoms roll efterkonsorg som struktion samt bortvalet LSS-verksamheten ur systemet. Jag har av

också redovisat vissa kritiska synpunkter gällande kallortstillägget.

Slutligen föreslår jag utredning görs för att redovisa möjligheter att en att återgå till ett statligt utjämningssystem. Det har länge funnits strävan att utjämna kommunala och regioen nala skillnader kommunal service på grund av olika regionala förutav sättningar. Sedan början 1900-talet har det funnits olika typer av av skatteutjämningssystem för kommuner samt olika regionalpolitiska stöd. År 1986 infördes allmän skatteutjämningsavgift i form en av en fastställd procentsats på skatteunderlaget. En särskild skatteutjämningsavgift infördes för kommuner med skattekraft över 135 % av medelskattekraften. År 1993 upphörde skatteutjämningssystemet och ersattes ett system med utjämningsbidrag. En stor del av de tidigare av specialdestinerade statsbidragen upphörde. Det bidrags- och utjämningssystem som infördes för kommuner nya och landsting 1996 sker genom omfördelning mellan kommuner och lansting. Problemet med detta system är att den långtgående inkomstutjämningen står i motsatsförhållande till den kommunala beskattningsrätten. Lagrådet visade infor införandet tveksamhet till rimligheten i att kommunal- och landstingsskatt bidrar till att täcka behov av medel i andra kommuner och landsting. Kristdemokraterna ifrågasatte grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen var tillräckligt. om Kristdemokraterna ställde dock på ett system med huvudsyfte att upp skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting. Detta skulle gälla för skillnader i beskattningsbara inkomster och strukturellt betingade kostnader. Efter ytterligare en uppföljning av systemet kan jag konstatera att rättvisa aldrig kan skapas med ett utjämningssystem det här slaget. En återgång till ett system med statlig av utjämning bör därför utredas.

228 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: 151

Kommittédirektiven

Jag anser att direktiven till den parlamentariska kommittén är begränsande, då dessa till for stor del inriktar sig på kostnadsutjämningen i systemet. Trots att Kommittédirektiven under rubriken uppdrag for systemets utveckling säger: Systemet måste utvecklas, särskilt i de delar där det redan vid införandet står klart att modellen eller faktorerna behöver förbättras. Mot denna bakgrund bör parlamentarisk

en kommitté tillsättas, med uppgift att dels över ett antal faktorer i kost-

se nadsutjämningen, dels beakta helheten samt utvärdera reformen" har inte kommitténs förslag beaktat inkomstutjämningsdelen. Direktiven är otydliga då sedan huvudvikten inriktas kostnadsutjämningsdelen. "Kommittén skall i första hand följa och utvärdera det system för

upp kostnadsutjämning som träder i kraft år 1996 och lämna förslag till förändringar för att förbättra systemets förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting. " Kommittén har därmed inte utrett inkomstutjämningen i systemet på ett tillfredsställande sätt.

Inkomstutjämningssystemet

Den inkomstutjämning som nu råder inkräktar på den kommunala självbestämmanderätten. Inkomstutjämningssystemet är så utformat att kommuner och landsting med en egen utdebitering är lägre än den

som länsvisa skattesatsen får minskning den samlade inkomsten när

en av det egna skatteunderlaget ökar, s.k. pomperipossaeffekt. I direktiven

en till Kommunala Utjämningsutredningen finns inte tydligt angivet att denna s.k. pomperipossaeffekt skall uppmärksammas. Min åsikt är att utredningen inte borde nöjt sig med att redovisa problemets omfattning och endast konstatera bristen i systemet.

Jag anser att åtgärder skall vidtas for att avskaffa pomperipossaeffekten. Jag reserverar mig mot att kommittén lägger forslag avseende inkomstutjämningen med syfte att avskaffa pomperipossaeffekten. Om detta i for hög grad skulle störa helheten av systemet borde övervägas att åter reglera inkomststödet via statsbidrag. Med en sådan princip skulle ingen kommun få mindre än sin egen skattekraft. I utredningen redovisas olika förslag. Ytterligare alternativ borde redovisats för ställningstagande.

Motverkande faktorer

Syftet med utjämningen är att den skall uppbyggd så att kommu-

vara ner och landsting inte skall kunna påverka omfördelningen tak-

genom

SOU 1998: 151 Reservationer och särskilda yttranden 229

tiska Kostnadsutjämningen som ett neutralt omfördelningssys-

grepp. tem för kommunsektom kompliceras ytterligare av att system som upphäver grundprincipema införs kortsiktigt parallellt med pågående system. Utredningen granskas mycket kritiskt, eftersom varje kommun och landsting kräver rättvisa. Kommuner och landsting har också årligen beretts möjligheter att påpeka felaktigheter i hanteringen av systemet. Bidragssystemet med tillfälliga kortsiktiga statsbidragspengar leder till

brist i helhetssynen. Det uppstår otydlighet, osäkerhet och förvirring. en

Den svåra uppgiften att skapa jämlika förutsättningar mellan g: bygd och storstad har satts på sin spets i utredningen. Det är dock omöjligt att med hänsyn till strukturella faktorer kunna ha fullständig insikt i storstadsproblematiken med dyrare levnadsomkostnader, bostadsbrist med utslagna, hemlösa osv. De definierade strukturella fakto-

är bättre anpassade för glesbygd än for storstad. Jag anser att efrerna fekterna for Stockholmsregionen är orimliga. Huvudstadsproblematiken innebär också att såväl kommun- landstingsservice ges personer

som boende i andra delar landet. Glesbygden kompenseras av faktorer

av inom hälso- och sjukvård, barnomsorg, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, grundskola, gymnasieskola, befolkningsunderlag, befolkningsminskning, vatten och avlopp samt administration, resor och räddning. Trots detta uppstår negativa effekter i främst nordligaste lä-

Systemet måste föremål för en löpande översyn på grund av nen. vara den snabba samhällsutvecklingen.

Resonemanget klimatfaktoremas betydelse är komplicerat.

om Kommuner med fasta införandetillägg kompenseras i systemet för reducering kallortstillägget med 2 procentenheter. Alla berörda kom-

av

kompenseras dock inte på detta sätt. Utredningen gör kopplingmuner

kallortstillägget till löneutvecklingen. Avtalet om kallortstillägg en av har upphört 1994. Merkostnadema finns kvar genom ett högre lönelä-

Underlag vad beror på personalstruktur och skillnader i ge. om som löneutveckling är svårt att få fram. Övriga klimatfaktorer kompenseras

faktorer i verksamhetsområden gator och vägar, vatten och avlopp av samt uppvärmningskostnader. Utredningen nöjer sig med en alltför kortsiktig lösning att inte redovisa förslag efter införandeperio-

genom den.

230 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: l 51

Barnomsorg

När det gäller förslag till kostnadsutjämning i primärkommunala verksamheter är utredningens förslag till parametrar antalet bam, föräldrarnas förvärvsfrekvens, skattekraften och ett täthetsmått för att beakta skillnader i bamomsorgsbehov. Jag reserverar mig mot användandet

av föräldrarnas förvärvsfrekvens mått. Detta inget incitament till

som ger att ge föräldrarna den barnomsorg de efterfrågar. Jag är också tveksam till att beräkna måttet antalet heltidsbam. Kommunerna kan påverka antalet heltidsbam inom barnomsorgen. Därmed störs principen om opåverkbarhet i systemet. Skattekraften är dessutom ett olämpligt mått, då det fungerar som ett mått på den informella ekonomins betydelse. Hög skattekraft ses kopplad till hög förvärvsfrekvens. Jag reserverar mig mot att efterfrågan på barnomsorg beskrivs med en skattekraftsvariabel.

Kommunernas LSS-verksamhet

Genom tilläggsdirektiv har utredningen beretts tillfälle att utreda behovet av en utjämning av eventuella kostnadsskillnader mellan kommuner med anledning av verksamhet enligt lagen 1993:387 stöd och

om service till vissa funktionshindrade LSS. Utredningen slår fast att skillnadema mellan kommuner och mellan olika delar i landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet liksom antalet personer med LSSinsatser är så stora att någon form av utjämning behövs. En rapport har gjorts för Kommunala Utjämningsutredningens räkning Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS Ds 1996:47.

Jag reserverar mig mot att utredningen avstår att lämna förslag om LSS-verksamheten inom kostnadsutjämningens ram. Argumentet att den skulle störa opåverkbarheten i systemet håller inte. Rättighetslagstiftningen innebär att den enskilde personens intressen och behov skall tas tillvara. Det f°ar inte finnas hinder för en person att flytta till

annan kommun på grund av sitt handikapp. Jag kan heller inte att de meto-

se der som finns för att fastställa personkretstillhörighet och behovet av stöd och service enligt LSS skulle vara mindre objektiva flera andra delar i kostnadsutjämningssystemet.

Hälso- och sjukvård

Den nuvarande modellen för hälso- och sjukvård baseras mestadels på en regressionsmodell för beräkning av vårdbehoven i landstingen. Det nya förslaget med en modell baserad på antal personer i vårdtunga grupper och en genomsnittlig vårdkostnad efter olika parametrar ger ett

Reservationer och särskilda yttranden 231

bättre underlag for utjämning. Jag reserverar mig mot att de insatser

en

görs for äldredelen i kommuner och landsting inte har samordnats som i systemet. I det fortsatta beredningsarbetet är det angeläget att övervä-

kostnadsutjämning med större viktning for andelen mycket äldre ga en

över 90 år inom landstingens hälso- och sjukvård samt

personer

kommunernas äldreomsorg.

Äldreomsorgen

Vad gäller äldreomsorgen hade det, som jag påpekat for Hälso- och sjukvården, varit önskvärt att samordna de insatser som görs av kom-

och landsting i systemet. Med nuvarande utformning kan dubbla muner negativa effekter uppstå för kommuner och landsting mellan olika regi-

Den psykiatriska omvårdnaden med anledning av Psykiatrireforoner.

saknas också i kostnadsutjämningssystemet. Den etniska faktorn men hör enligt min mening bättre hemma i kapitlen om grundskola, gymnasieskola, näringsliv- sysselsättning. Den höga arbetslösheten bland invandrare är mycket allvarlig. Det känns också fel att i ett långsiktigt hållbart system acceptera att etnisk faktor skall behöva leva kvar.

en Att ett flertal studier bl.a. sjukskrivning och förtidspensionering vi-

av

att vissa invandrargrupper har betydligt sämre hälsa än befolksar en ningen i genomsnitt är incitament for att ta itu med dessa problem på tidigare stadier än inom äldreomsorgen.

Jämställdhet

Vad gäller barnomsorgen är det olyckligt att Bamomsorgsundersökningen från SCB lagts ned under utredningens gång. ÅRSYS-data

som

används bygger på kvinnans förvärvsarbete eller den ensamstående nu

Jämställdhetskravet kan åsidosättas genom dessa typer av mannens. system.

För Individ- och familjeomsorgen är det olyckligt att sociala förhållanden vad gäller parametem låg inkomst mäts enbart på andelen män. Kvinnor med låg inkomst måste påverka beräkningarna på samma sätt.

232 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: 151

Reservation

av ledamoten Roy Ottosson mp

Kostnadsutjämningen för kollektivtrafik bör tas bort eller reduceras i utjämningssystemet. Skälet är främst att de totala kostnaderna för grundläggande trafikförsörjning är mycket ojämnt fördelade mellan bil och kollektivtrafik i olika delar av landet. En utjämning för enbart offentligt finansierad kollektivtrafik leder därför till att dessa obalanser förstärks vilket motverkar utjämningens grundläggande syfte. Utjämningssystemet avser offentligt finansierad kollektivtrafik men naturligtvis inte de privat betalda bilresoma. Men storstadens kollektiva transporttjänster motsvaras i glesbygden till stor del privata bilresor. av Konsekvensen blir att glesbygdens kommuner och landsting, med lägre kollektivtrafikkostnader högre totala resekostnader, utjämmen ger ningsbidrag till storstäderna, har högre kollektivtrafikkostnader som men lägre totala kostnader. Den som bor i glesare delar landet får först betala för sina av egna bilresor för att kunna ta sig till arbete och service, sedan också över skattsedeln för drygt hälften av kollektivtrafiken i det länet och egna slutligen åter över skattsedeln till storstadsområdena via utjämningssystemet. I dessa regioner är bilen en nödvändighet, eftersom kollektivtrafik sällan är, eller kan bli, ett acceptabelt alternativ. Bilen är emellertid ett dyrare alternativ. Av de totala resekostnadema betalades 92 % privat i övre Norrland och 78 % i Stockholm 1992 Inregia, 1997. För kommunsektom är samtidigt kollektivtrafiken relativt sett dyrare på grund av lägre utnyttjande. En viss kollektivtrafik måste upprätthållas i alla delar i landet, ibland med mycket hög subventionsgrad, för att tillgodose en rimligt grundläggande rörlighet även för de som inte har eller kan ha tillgång till egen bil. Den som däremot bor i storstaden klarar sig regel med kolleksom tivtrafiken för sina huvudsakliga vilket innebär att de endast beresor, höver betala skattesubventionerade kollektivresor och över skattsedeln en mer begränsad subvention till kollektivtrafiksystemet. Kollektivtrafiken har ett betydligt bättre underlag i storstäderna varför subventionsgraden för att upprätthålla acceptabel trafikeringsnivå är lägre. en Dessa förhållanden innebär att utjämningen för kollektivtrafik totalt sett inte verkar utjämnande, utan tvärtom förstärker ekonomiska orättvisor mellan olika delar landet. Det beror på att endast delar kostav av naderna faller inom utjämningssystemet och andra gör det inte Det . som faller inom det offentligt systemet utjämnas, inte det falmen som

SOU 1998: l 51 Reservationer och särskilda yttranden 233

ler i den privata sektorn. Eftersom fördelningen mellan dessa två sekto-

är mycket olika i olika kommuner fås denna snedvridande effekt. rer

Omfattningen kollektivtrafik är påverkbar politiska beslut

av genom och prioriteringar i kommuner och landsting. Det har i utredningen vi-

mycket svårt att avgöra i vilken utsträckning kollektivtrafiksats vara kostnaderna ska kunna vara strukturella och i därmed i princip

anses opåverkbara, och i vilken utsträckning de kan uttryck för en

anses vara viss ambitionsnivå vad gäller att upprätthålla en viss service för medborgarna. Det bl.a. miljöskäl viktigt att kollektivtrafiken byggs ut

är av och förstärks. Det är också viktigt att kommuner och landsting planerar verksamhet, bebyggelse så att förutsättningarna för kollektivtrafik

m.m. förbättras. Det är min uppfattning att samhället som helhet bör gynna kollektivtrafikutbyggnader, särskilt i och mellan större befolkningscent-

Denna stimulans för att bidra till miljöanpassning av trafiksystemen ra. bör emellertid bäras solidariskt hela befolkningen, och inte i första

av hand de bor i de delar landet har sämre förutsättningar

av som av som för kollektivtrafik.

Av dessa skäl jag att det är olämpligt med en faktor för utjäm-

anser

kollektivtrafik i den kommunala kostnadsutjämningen. Ska den ning av ändå finnas kvar bör den reduceras till förslagsvis 50 % istället för nu-

varande 75 %.

234 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: 151

Reservation

av ledamoten Erik Langby m

Mellankommunal omfördelning kommunalskatter innebär

av avgörande avsteg från grunderna för kommunal självstyrelse.

Grunden för relationen mellan stat och kommun måste att det

vara som uppburits i kommunalskatt alltid går till den kommun där skatten

erlagts. Då får den lokala beskattningsrätten också legitimitet i medborgarnas ögon. Det av riksdagen 1996 införda nya omfordelningssystemet är ett grundskott mot den kommunala självstyrelsens bärande principer.

Moderata Samlingspartiet har i olika motioner till riksdagen beskri-

vit hur tillväxtñentligt dagens utjämningssystem är. På tid har

senare detta framkommit i även andra sammanhang.

I en ESC-rapport Ds 1998: 15 har Stefan Fölster beskrivit rad

en av oss tidigare påvisade effekter, bl.a. att låg sysselsättningsgrad och hög arbetslöshet i många fall ger en kommun större intäkter än jobb

om nya skapas. Det är först när en utflyttning från en kommun äger i

rum som allmänhet negativa effekter ekonomin uppstår. Situationen leder till att kommunen inte har några incitament att medverka till ekonomisk tillväxt. Däremot har den tydliga incitament att förhindra utflyttning till andra kommuner medjobb. Sjunker arbetslösheten relativt sett minskar bidraget till kommunen från andra kommuner. Blir relativt fler arbetslösa ökar istället bidraget från andra kommuner.

Förutom de grundläggande problemen med mellankommunal inkomstutjämning Robin Hood-skatt, som egentligen nog borde kallas Sheriffen Nottingham-skatt finns också ett särskilt problem för

av en rad kommuner. I dessa kommuner, med en befolkning sammantaget cirka 1,2 miljoner människor och med i viss utsträckning lägre utdebitering än riksgenomsnittet, uppstår rena Pomperipossa-effekter när den egna skattekraften ökar. Om en invånare kommer arbetslöshet och

ur får arbetsinkomst, och motsvarande ökning de taxerade inkomsterna

av inte samtidigt sker över hela landet, minskar denna kommuns samlade intäkter. På samma sätt ökar de skatteintäkter kommunen får ut

om arbetslösheten ökar och de taxerade inkomsterna minskar. Detta

är en helt orimlig effekt, som tyvärr regering och riksdag accepterade, eller önskade, som en del i systemet.

Utjämningssystemet är, som vi moderater uppfattar det, i strid med grundlagen uppbyggt så att kommuner och landsting inte får behålla intäkterna den skatt, för medborgarna kommunal-

av som anges som

SOU 1998: 151 Reservationer och särskilda yttranden 235

skatt. l stället tvingas de bidra till varandras kostnader och svara för en långtgående inkomstutjämning. Ett mål, skulle uppnås med det nya utjämningssystemet var att som minska skillnaderna i utdebitering, i första hand att kommuner med höjda bidrag och hög skatt skulle sänka sin utdebitering. Det kan nu konstateras ingen effekt härvidlag har kunnat märkas. Kommunerna att med hög skatt har bibehållit denna. Däremot vi framför oss att ser kommuner med lägre utdebitering framöver kommer att tvingas höja skatten och därmed höjs de genomsnittliga skattetrycket.

Regeringen anförde i våras:

Någon statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjämningssystemet och förändringen i årets resultat i kommunerna mellan de två åren kan dock inte påvisas. I de flesta fall kan därför anta att man det andra faktorer än utjämningssystemet har haft större betyär som delse för förändringarna i kommunernas resultat mellan åren 1995 och

1996.

alltså uppenbart att de för många kommuner kraftigt höjda Det är bidragen inte använts till sig sänkt skatt eller förbättrat resultat. vare Kvar står då de berörda kommunerna höjt sin ofta relativt höga att kostnadsnivå ytterligare. Utjämningssystemets konstruktion har sålunda både konserverat höga skatter i högskattekommuner och höjt kostnadsnivån samtidigt systemet motverkar ekonomisk tillväxt genom att som lägga ut negativa incitament enskilda kommuner. Dagens grundlagsstridiga utjämningssystem måste i grunden förändi enlighet vad föreslagits i moderata motioner under senare år. ras som Enligt min mening bör den grundläggande principen vara:

verksamhet med skattemedel utan and- Kommunernas finansieras egna bidrag än sådana syftar till att kompensera för stora avvikelser ra som och strukturellt betingade kostnader. Stöd till medborgar-

i skattekraft

välfärd skall gå direkt till den enskilde och inte till kommunerna. nas

Kommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig egen skattekraft skall därvid erhålla statsbidrag, enligt ett system stisom mulerar till förbättrad skattekraft. egen redovisad grund reserverarjag mig mot den grundläggande Pâ ovan inriktning, nuvarande utjämningssystem bygger på och som denna som utredning haft som uppgift att göra en översyn av.

236 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: 151

Om nuvarande system för mellankommunala omfördelning bibehålls måste det ändras på flera punkter

I det läge regering och riksdag väljer att bibehålla nuvarande mellan-

kommunala omfördelningssystem finns ett antal förändringar, bor-

som de göras för att få systemet att fungera bättre utifrån de då tänkta förutsättningama.

Sänk kompensationsgraden till 80% uteslut Pomperipossa- effekt

För att bli av med den s.k. Pomperipossa-effekten och införa incitament för kommunerna att öka de beskattningsbara inkomsterna bör inkom-

stutjämningen i systemet bygga på en s.k. kompensationsgrad på 80%,

istället för den nuvarande 95%, vilket i allmänhet ändå utjämger en ningsgrad på hela 97-98%. Jag reserverar mig mot kompensationsgraden 95% och föreslår att den istället ska 80%. Sker inte sådan sänkning kompensavara en av tionsgraden måste spärregler införas för att eliminera pomperipossaeffekten. Utjämningsavgiften bör därvid beräknas på den skatteegna satsen och inte på den genomsnittliga.

2. Kollektivtrafiken bör kompenseras fullt ut och inte bara till 75%

En av de typer av kostnader för kommuner och landsting, har som en direkt koppling till skapandet skattekraft är kollektivtrafiken. Utan rimligt utbyggd kollektivtrafik skulle det inte möjligt att i landets tätavara re delar kunna upprätthålla den höga förvärvsgrad, är fallet. Det som nu finns när det gäller kollektivtrafiken, förutom de självklart mycket viktiga miljöaspektema, liksom vad gäller barnomsorgen, klar koppling en till genererandet av skattekraft. Då finns ingen anledning att denna strukturkostnadsfaktor ska begränsas till att endast slå igenom till 75%. Jag reserverar mig mot begränsningen kollektivtrañkfaktom till av 75% och föreslår att den slår igenom till 100%.

3. Byggkostnaderna bör inte tas bort strukturfaktor som

Inom utredningen har funnits vällovlig ambition att ifrågasätta en enskilda strukturfaktorer, för möjligt reducera antalet och därigeatt om nom förenkla systemet. När det i övrigt inte varit möjligt att göra nu detta finns inte anledning att just bara utmönstra frågan byggkostom

SOU 1998: l 51 Reservationer och särskilda yttranden 237

nader. Här föreligger strukturella skillnader, också påverkar kom-

som munernas kostnader på olika sätt

Jag mig mot att byggkostnadema utgår som strukturfak-

reserverar

och föreslår att de kvarstår nuvarande sätt i kostnadsutjämningstor systemet.

4. Införandereglerna bör enhetliga för alla kommuner

vara

I det nuvarande systemet, infördes 1996, finns införanderegler som

som innebär kommun maximalt ska kunna tappa 250 kr per invånare

att en och år i förhållande till vad systemet gav föregående år. Kommuner

inkomster eller bidrag ska således trappstegsvis växa in i som tappar sin lägre inkomstnivå. För tre kommuner Danderyd, Lidingö och

nya - Täby valde dock regering och riksdag, på skönsmässiga grunder, att

trappstegen nedåt skulle dubbelt så stora 500 kr per invånare

vara och år. Denna orättvisa, att negativt särbehandla 3 av 289 kommuner, finns ingen anledning att behålla.

Jag mig mot de särskilda införandereglema med dubbla

reserverar trappsteg för Danderyd, Lidingö och Täby och föreslår att dessa ska

vara enhetliga för alla kommuner.

5. Psykiatri måste framöver ges en strukturfaktor

I det läge nuvarande system bibehålls måste den för kommunerna

psykiatriverksamheten in i kostnadsutjämningen och ges en struknya turfaktor. Färska studier visar att behoven, och därmed kostnaderna för kommunerna, varierar mycket. Underlag har dock inte funnits i sådan tid att det varit möjligt att inom denna utrednings ram få fram en strukturfaktor. Snarast bör dock ett sådant arbete ske så att systemet till 2001 kan kompletteras med en psykiatrifaktor.

238 Reservationer och särskilda yttranden

Särskilt

yttrande

av ledamoten Kjell Ericsson c

Lika förutsättningar i hela landet

Utgångspunkten för utjämningssystemet är att tillförsäkra alla kommuner och landsting likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Detta kräver en mycket långtgående utjämning inkomster kombineav rat med utjämning strukturellt betingade kostnadsskillnader. Utjämav ningen av kostnadsskillnader ska baseras på opåverkbara faktorer. Tidigare förändringar i bidrags- och utjämningssystem har särskilt drabbat skogslänens kommuner och landsting och har tvingat fram betydande nedskärningar i verksamheten. Samtidigt har allt större krav ställts på kommunerna att agera för tillväxt och regional utjämning. Den offentliga servicen, dels den kommuner och landssom ges av ting, men även i lika hög grad den staten utgör grundförutsom ges av sättningar för möjligheterna till att leva och arbeta i hela landet. Den statliga verksamheten har under en följd år gradvis reducerats och av servicen har försämrats. Avregleringar och affärsmässighet drabbar de delar av landet där förutsättningarna egentligen saknas för bedriva att offentlig service på affärsmässiga villkor. Särskilt utsatta är gles- och

landsbygdsområden.

Med de utgångspunkter och den metodik tillämpas i det komsom munala utjämningssystemet har det inte bedömts möjligt att i detta som system ta ytterligare hänsyn till skillnader i förutsättningar inte som direkt kan hänföras till vissa specifika verksamheter kommunerna som och landstingen bedriver. Här måste andra system skapas för att stödja tillväxt och utveckling, exempelvis genomsatsningar på infrastruktur, utbildning och andra regionalpolitiska insatser.

Inkomstutjämning

I utredningen redovisas, utan förslag till ställningstagande, olika metoder för att undvika marginaleffekter i inkomstutjämningen. Inget de av studerade alternativen klarar fullt ut de krav kan ställas, vilket ocksom så utredningen konstaterar. De alternativ bygger på sänkt kompensationsgrad skulle utgöra som de allvarligaste avsteget från utjämningssystemets grundprinciper om

1998:151 Reservationer och särskilda yttranden 239 SOU

likvärdiga förutsättningar. Jag förordar därför att nuvarande kompensationsgrad inom inkomstutjämningen bibehålls.

Befolkningsförändringar

Utfallet i kostnadsutjämningen bestäms inte enbart antalet invånare i av aktuell åldersgrupp även andelen i förhållande till riket. Exemutan av pelvis innebär inte ökat antal grundskolebam med automatik ytterliett

i kostnadsutjämningen för grundskolan inte andelen i

gare tillägg om åldersgruppen ökar i jämförelse med riket. Förändringar i befolkningens åldersstruktur kommer att innebära

förskjutningar intäkter den inomkommunala utjämning-

stora av genom och avdrag utgör ett nollsummespel. Utredningen har been där tillägg i samband med utjämningssystemets effekter vid

rört problematiken

befolkningsförändringar någon uttömmande analys av konmen mer sekvenserna på sikt har inte gjorts. Det är angeläget att de problem som åldersstrukturens förändringar skapar i utjämningssystemet blir föremål

för fortsatta studier. Jag därför i den fortsatta beredningen bör tillsätta en anser att man utredning för studera de långsiktiga konsekvenserna förändringar att av i befolkningsstrukturen.

Utdebiteringsskillnader

Skillnaderna i utdebitering i landet är betydande. De ambitioner beträffande utjämning skatteuttag ursprungligen uttrycktes i direktiav som statsbidrags- och utjämningssystemen har inte infriven för översyn av inte heller har utformningen systemen skapat förutsättningar för ats, av högsta kommunal utdebitering på 30 kronor skattekrona. Snarare en per kommuner och landsting med redan hög utdebitering har kan man se att ytterligare höjning till följd försämringar i utjämings- och behov av av bidragssystemen i kombination med försvagad skatteunderlagsutvecktill följd statliga ingrepp i skattebasen och ökade statliga krav på ling av insatser inom olika områden. De utredningar under följd år arbetat med systemets utsom en av har inte ägnat sig analyser grunderna för

fonnning egentligen av

olikheter i utdebiteringsnivåer. Ska kunna uppnå de mål om utman jämning och begränsning det kommunala skatteuttaget som tidigare av ställts framstår det nödvändigt att inte enbart se över den tekupp som niska utformningen bidragssystemet utan även att analysera grunav derna för skillnader i utdebiteringsnivå.

240 Reservationer och särskilda yttranden SOU 1998: l 51

Utdebiteringsnivån utgör i sig strukturell faktor för den regionala en utvecklingen. Jag anser därför att ytterligare studier bör initieras för att försöka identifiera skillnader i skatteuttag enbart förklaras om av skillnader i service, kvalitet och effektivitet.

Gles bebyggelsestruktur och hälso- och sjukvård

Glesbygd utgör för sjukvården inget homogent område sig befolkvare ningsmässigt, geografiskt eller beträffande sjukvårdens organisation.

Utredningens förslag till modell med fiktiva lokaliseringar sjukhus

av och vårdcentraler ha svårt att hantera olikheter mellan

synes glesbygd i

exempelvis Skåne respektive Norrlands inland. Konsekvenserna av litet befolkningsunderlag i kombination med stora avstånd mellan vårdnivå-

ema beaktas endast marginellt, till exempel i form merkostnader för av

sjukresor och ambulanssjukvård.

Jag anser att den alternativa modell för glesbebyggelsestruktur inom

hälso- och sjukvård utredningen föreslår bör kunna utgöra underlag för vidare utveckling att med hänsyn till de omfattande effektermen man na bör genomföra mer långtgående jämförelser merkostnader i av samverkan med de mest berörda landstingen. I avvaktan på detta arbete bör

den nuvarande modellen övergångsvis finnas kvar.

Kallortstillägg

Kommunernas och landstingens lönenivåer avspeglar enligt utredningens underlag fortfarande skillnader skapade det kallortstillägg av som tidigare fanns i kollektivavtalen. De centrala avtal fortfarande sluts som om löneutvecklingen innehåller i de flesta fall inte preciserad om en nivå så åtminstone ett golv för löneökning i kommunerna och landstingen. Lönekostnadsökningen i respektive kommun och

landsting ba-

seras sedan på den lokala lönenivån. De gamla lönenivåema kan därför fortfarande i hög grad strukturell faktor under ses som en lång tid framöver. Motivet att själva kallortstillägget försvunnit ur de centrala avtalen har därför mindre betydelse vilket även stöds av utredningens

beslutsunderlag. Kallortstillägget bör därför enligt min uppfattning kvarstå

i systemet och framtida uppföljning får visa huruvida avtrappning

en är rimlig. En

avtrappning måste bygga konstaterade förändringar nivåerna och av inte antaganden om en framtida utveckling.

24h

Reservationer och särskilda yttranden

Regionalpolitiska insatser

för den nationella regionalpolitiken förändras för närva- Arbetssättet Regionala partnerskap avses skapa rande på ett genomgripande sätt.

förutsättningar för med stöd det regionala tillväxtkapitalet priori-

att av olika insatser för att öka tillväxten. De statliga

tera och genomföra

medlen kommer fördelas utifrån möjligheterna att skapa optimala att för tillväxt. Förutsättningarna för arbetet skiljer sig dock förutsättningar radikalt mellan olika områden vad gäller behovet offentlig medverav vid sidan storstäder, regioncentra och andra univerkan. I områden om sitets-/högskolecentra kan förutsätta att kraven kommunerna att man utvecklingen kommer att väsentligt högre, både i form av bidra till vara och andra Arbetet med strukturfondema under-

kapitaltillskott resurser.

stryker detta förhållande. för att mot kraven från partnerskapet in- Behovet av resurser svara tillväxtavtalen kan inte primärt hanteras inom ramen för ramen för om med dess krav på kostnademas opåverkbarhet. Inte

utjämningssystemet

överväganden görs beträffande situationen för de desto mindre krävs att kommuner idag befinner sig i trend vad gäller sysselsättsom en svag befolkning. Vilka kan de kommuner i sig har ning och resurser som åtgärder bidra med och på vilket sätt bör staten stödja störst behov av

dessa kommuner Utjämningssystemet bör därför kompletteras med regionalpolitiska

stödformer i syfte skapa förbättrade förutsättningar för områden som att till följd avfolkning, försämrade kommunalekonomiska förutsättav och brister i infrastruktur och utbildning har svårt att möta kraningar

för tillväxtskapande åtgärder.

ven på resurser

Införanderegler

förslag till införanderegler omfattar tiden fram till och Utredningens Under denna period begränsas de negativa förändringarna med år 2003. särskilda fasta och rörliga införandetillägg. Vid ett fullt genomgenom från och med 2004 skulle ett antal kommuner och landsting från ett slag år till vidkännas mycket höga intäktsbortfall. ett annat angeläget i den fortsatta beredningen av det kommu- Det är att man klargör den långsiktiga ambitionen. För fram-

nala utjämningssystemet

och i kommuner och landsting drabbas av

tidstron planeringen som

intäktsboitfall, många i kombination med redan höga skatteuttag stora

och kraftig befolkningsminskning, det en viktig signal om man

vore långsiktig spärregel för stora intäktsförluster vigenom att utforma en skapa förutsättningar för utveckling i hela landet. sade ambitionen att