Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda förutsättningarna för att i ett antal pilotprojekt genomföra ombildning av vanlig hyresrätt till kooperativ hyresrätt enligt ägarmodellen. Avsikten är att inom ramen för pilotprojekten skapa kooperativa hyresrättsföreningar som kan bidra till bostadsförsörjningen på orten och därmed även ha ett allmännyttigt syfte.

Ett genomförande av projekten förutsätter att lagstiftningen om kooperativ hyresrätt har trätt i kraft. I den proposition om kooperativ hyresrätt som regeringen i dag beslutar (prop. 2001/02:62) föreslås reglerna träda i kraft den 1 april 2002.

Utredaren skall i en dialog med intresserade kommuner ta fram nödvändigt underlag för att göra det möjligt att ta ställning till ett genomförande av pilotprojekt med kooperativ hyresrätt i enligt med de riktlinjer och förutsättningar som beskrivs i direktiven. I uppdraget ingår att ta fram lämpliga bostadsbestånd samt sådant underlag att kostnaderna för inblandade parter - staten, respektive kommun samt hyresgästerna - kan bedömas. Det ingår därvid att se över olika möjligheter till och kombinationer av finansiering och kreditgarantier. Utredaren skall också lämna förslag till hur genomförandet av pilotprojekten skall organiseras.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 mars 2002.

Bakgrund

Kooperativ hyresrätt har under lång tid varit begränsad till den form som tillämpas av Stockholms Kooperativa Bostadsförening (SKB). År 1986 antog riksdagen en lag (1986:1242) om försöksverksamhet med kooperativ hyresrätt, som fr.o.m. 1 januari 1987 gjorde det möjligt att bilda nya kooperativa hyresrättsföreningar.

Ett begränsat antal nya kooperativa hyresrättsföreningar, huvudsakligen av småskalig karaktär, har tillkommit inom ramen för denna lagstiftning. Många har dock försvunnit till följd av ekonomiska svårigheter.

Boverket genomförde på regeringens uppdrag en utvärdering (Boverket 1996:7), varvid bl.a. konstaterades att hyresrättsföreningarna var missgynnade i förhållande till t.ex. bostadsrättsföreningar. Boverket menade att i synnerhet ägarmodellen, som innebär att föreningen äger och förvaltar fastigheten, visat sig sårbar. Däremot har hyresmodellen, där ett bostadsföretag äger fastigheten som hyrs ut till den kooperativa föreningen genom ett s.k. blockhyresavtal, visat sig mer robust. Den kooperativa hyresrättens problem bottnar till stor del i att försöksverksamheten sammanföll med en mycket turbulent period för såväl den svenska ekonomin som bostadsmarknaden. Försöksverksamhetens tillfälliga natur, med osäkerhet om framtida lagstiftning, bidrog också till svårigheterna.

Boverket fann dock ett antal problem som sammanhängde mer specifikt med den kooperativa hyresrätten som sådan. Det handlade bl.a. om problem med kreditgivning och hyressättningens koppling till bruksvärdesprincipen. Även om avsikten är att den lagstiftning som planeras skall råda bot på dessa problem så kan fortfarande oklarheter bestå vad gäller de finansiella förutsättningarna.

Behovet av en utredning

I och med att en permanent lagstiftning för kooperativ hyresrätt införs förändras förutsättningarna för kooperativ hyresrätt. Många hyresgäster kan dock ändå känna tvekan inför en i många avseenden trots allt oprövad upplåtelseform. Samtidigt som det är viktigt att även denna upplåtelseform ekonomiskt kan "stå på egna ben" så är det viktigt att den ges en rimlig chans. Genom ett antal pilotprojekt skulle det bli möjligt att pröva den nya lagstiftningen och snabbt finna och kunna rätta till eventuella brister som framkommer först vid den praktiska tillämpningen. Sådana pilotprojekt kan genom exemplets makt visa att upplåtelseformen, som i många avseenden ansluter till svensk bostadskooperativ tradition, faktiskt kan fungera väl. Upplåtelseformen kan därefter utvecklas på egna meriter.

Genom ett antal pilotprojekt blir också möjligt att besvara frågan vilka finansiella och ekonomiska förutsättningar som måste vara uppfyllda för att kooperativa hyresrättsföreningar skall kunna etableras och vara livskraftiga. Pilotprojekten kan även visa i vilken mån kooperativa hyresrättsföreningar kan fungera som alternativ eller komplement till de kommunala bostadsföretagen.

För att kunna ta ställning till om pilotprojekt med ombildning till kooperativ hyresrätt skall kunna genomföras krävs dock ett underlag i form av förslag till lämpliga områden, förslag till organisatoriska modeller och lösningar samt ekonomiska analyser som visar de ekonomiska konsekvenserna för samtliga inblandade parter. Även konsekvenserna för den lokala bostadsmarknaden som helhet bör beaktas, bl.a. konkurrensförhållandena mellan olika fastighetsägare.

Ändrade förutsättningar - avreglering och utförsäljning

Bostadsmarknaden har förändrats mycket under det gångna decenniet. I början av 1990-talet genomfördes betydande förändringar av reglerna för den kommunala verksamheten inom bostadssektorn. Kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå förändrades dock inte. I dag baseras det kommunala ansvaret liksom den kommunala kompetensen i bostadsfrågor främst på kommunallagen (1991:900), socialtjänstlagen (1980:620) samt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar.

Uppbyggnaden av de allmännyttiga bostadsföretagens bostadsbestånd har fått stöd av staten genom mer förmånliga finansierings- och räntevillkor än vad som kommit andra byggherrar till del. Möjligheterna till lånefinansiering har sålunda varit större och räntesubventioner har lämnats för en högre andel av produktionskostnaden än för andra. Detta gäller den produktion som genomförts fram till 1991, dvs. innan de nya subventionsreglerna trädde i kraft.

De allmännyttiga bostadsföretagen gynnas inte längre av ekonomiska särregler utan konkurrerar på lika villkor med andra bostadsföretag. I likhet med andra kommunala företag är de dock underkastade dels kommunallagens bestämmelser, dels vissa andra offentligrättsliga regler.

De kommunala bostadsföretagen klarade sig förhållandevis bra under 1990-talets fastighetskris. Under slutet av decenniet började dock ett växande antal kommunala bostadsföretag få ekonomiska problem. Den ekonomiska åtstramning som kommunerna i allmänhet har fått gå igenom har inneburit att bostadsföretagens inverkan på den kommunala ekonomin fått ökad uppmärksamhet. Kommuner med väl konsoliderade företag har i flera fall väckt frågan om att ta i anspråk företagens resurser för att bekosta andra kommunala ändamål. Andra kommuner har tvärt om ställts inför problemet hur de skall kunna minska de anspråk som bostadsföretag med stora ekonomiska svårigheter ställer på kommunen i egenskap av ägare till företaget.

I många kommuner har således förutsättningarna för ett fortsatt kommunalt ägande av bostadsföretag förändrats, till stor del på grund av att den kommunala ekonomin försämrats. Det kan finnas många goda skäl för en kommun att i olika avseenden förändra och utveckla ett allmännyttigt bostadsföretag och söka samverkan med andra för att genomföra sådana förändringar. Det kan handla om att bredda ägandet för att ge företaget ökad stabilitet eller stärka dess kapitalförsörjning. Det kan handla om att förändra fastighetsbeståndet på ett sådant sätt att möjligheterna att även i framtiden upprätthålla en god bostadsförsörjning i kommunen förbättras.

I en del kommuner ifrågasätts om kommunen verkligen skall driva bostadsföretag, även om syftet är allmännyttigt. På flera håll har man redan - helt eller delvis - sålt det kommunala bostadsbeståndet till privata hyresvärdar eller till hyresgästerna för ombildning till bostadsrätt. I andra kommuner pågår diskussioner om att göra detta.

Över huvud taget har intresset för större valfrihet och ökad variation i utbudet av boendeformer ökat. Samtidigt är det av stor vikt att det även i framtiden finns boendealternativ som är allmännyttiga och har begränsade krav på kapitalinsatser från de boendes sida. Det finns därför skäl att utveckla nya och livskraftiga boendeformer av sådant slag.

Uppdraget - utgångspunkter

Den nuvarande arbetsfördelningen mellan stat och kommun innebär att staten tillhandahåller de legala och finansiella instrumenten medan kommunerna har det övergripande ansvaret för bostadsförsörjningen på den lokala nivån.

Allmännyttiga bostadsföretag, liksom bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och med begränsade ekonomiska krav på kapitalinsatser från hyresgästernas sida, är viktiga instrument för att få en fungerande bostadsmarknad med bostäder tillgängliga för alla. För de kommuner som inte längre kan eller vill kvarstå som ägare till bostadsföretag finns i dag egentligen inga andra alternativ än att sälja till privata hyresvärdar eller till de boende för ombildning till bostadsrätt. Därmed reduceras den allmännyttiga och icke-vinstdrivande sektorn på bostadsmarknaden. Därmed begränsas också valfriheten. Det är därför angeläget att nya eller i dag marginella boende- och företagsformer får möjlighet att utvecklas.

Den kooperativa hyresrätten har prövats sedan 1987 och det förslag till lagstiftning läggs fram av regeringen idag bygger främst på det förslag som lämnades av Utredningen om kooperativ hyresrätt (SOU 2000:95). Under överskådlig tid kommer sannolikt den kooperativa hyresrätten att utgöra ett litet inslag på den svenska bostadsmarknaden. Likväl kommer den att utgöra ett värdefullt tillskott, som en nisch mellan traditionell hyresrätt och bostadsrätt. Därigenom ökar också valfriheten på bostadsmarknaden. Den kooperativa karaktären gör dock att upplåtelseformen inte självklart kan betraktas som allmännyttig, medlemsintresset går självklart i första hand för en kooperativ förening. Att en kooperativ hyresrättsförening sätter hyran på grundval av de egna kostnaderna behöver inte nödvändigtvis vara ett problem i sammanhanget. Detta är utgångspunkten även för de kommunala bostadsföretagen. I en del kommuner, t.ex. Stockholm, finns flera kommunala bostadsföretag. Kombinationen av självkostnadsprincip och bruksvärdeshyra gör att i stort sett likvärdiga bostäder kan betinga olika hyra, eftersom företagens kostnadsbild är olika.

I det förslag till lag om allmännyttiga bostadsföretag som regeringen i dag beslutat överlämna till riksdagen definieras ett allmännyttigt bostadsföretag som ett företag som drivs utan vinstsyfte och som huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostäder upplåts med hyresrätt. Att verksamheten drivs utan vinstsyfte hindrar dock inte företaget från att lämna skälig utdelning på den del av aktiekapitalet eller inbetalda medlemsinsatser som ägaren skjutit till kontant (prop. 2001/02:58, Allmännyttiga bostadsföretag; jfr även betänkandet Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering, SOU 2001:27, s.17).

Kooperativ hyresrätt synes väl svara mot denna definition och enligt lagförslaget får även en ekonomisk förening efter ansökan godkännas som allmännyttigt bostadsföretag om det i övrigt uppfyller de förutsättningar som anges i lagen (5 § förslaget till lag om allmännyttiga bostadsföretag). Eventuell vinstutdelning kan lämnas till medlemmarna, inte till utomstående. Om initiativet till föreningens bildande har tagits av sådana som inte själva är hyresgäster, t.ex. staten och kommunen, kan man tänka sig att de kvarstår som medlemmar i den kooperativa hyresrättsföreningen. Man skulle då möjligen även kunna tänka sig att utdelning lämnas till dem. I uppdraget ingår att utreda de juridiska förutsättningarna för sådant kvarvarande medlemskap och möjligheten till utdelning.

Erfarenheterna har visat att det inte är omöjligt att överbrygga gapet mellan gruppens gemensamma egennytta och allmännyttan. Stockholms Kooperativa Bostadsförening är som enda kooperativ också medlemsföretag i SABO.

Modeller och former för kooperativ hyresrätt med allmännyttig roll

I vilken mån det i det enskilda fallet är möjligt att finna en allmännyttig roll för en kooperativ hyresrättsförening beror dels på föreningens storlek, dels på hur föreningen organiseras och vilka mål och syften som skrivs in i föreningens ändamålsparagraf då den konstitueras. Som kooperativ förening är dock en hyresrättsförening beroende av de enskilda hyresgästernas - medlemmarnas - intresse och engagemang. När föreningen bildas är det därför viktigt att finna en lämplig balanspunkt, som gör att eget engagemang stimuleras, samtidigt som föreningen kan bidra till den lokala bostadsförsörjningen.

En kooperativ hyresrättsförening kan förväntas å ena sidan ha förståelse för vikten av socialt engagemang och ansvarstagande, å andra sidan avskräckas av risken att behöva stå för olika former av s.k. sociala merkostnader, inte minst i form av hyresbortfall. Genom att redan från början etablera ett nära samarbete mellan kommun och kooperativ hyresrättsförening bör det dock vara möjligt att skapa sådana förutsättningar att kommunen åtminstone inte får sämre möjligheter att ta sitt bostadssociala ansvar än tidigare.

Det är lättare för en hyresvärd - oavsett ägarkategori - att bidra till att uppfylla allmännyttiga mål om det egna bostadsbeståndet är stort. För en kooperativ hyresrättsförening är det dock lättare att utnyttja de egna medlemmarnas engagemang om föreningen är liten. En stor förening kan å andra sidan förfoga över ett bredare fastighetsbestånd och genom en intern kö göra det möjligt för de egna medlemmarna att den vägen göra "boendekarriär" inom föreningen, t.ex. flytta till en större eller till en mindre lägenhet, till ett område närmare arbetsplatsen eller till en stadsdel närmare friluftsområden.

Det bör vara möjligt att finna och pröva olika modeller som kombinerar storleksfördelar med småskalighetens betydelse för överblickbarhet, närhet, gemenskap, engagemang och kontroll. Man kan tänka sig olika grupperingar av föreningar. En modell finner vi i de danska allmännyttiga bostadsföretagen, där områdesvisa, självstyrande avdelningar har ansvaret för det egna bostadsområdet. En svensk variant skulle kanske kunna vara att en ekonomisk förening med områdesbaserade föreningar som medlemmar äger fastigheterna, som i sin tur blockhyrs till områdesföreningarna, som fungerar enligt hyresmodellen. Sannolikt är det möjligt att finna fler modeller, liksom variationer av varje modell.

Inom ramen för de tänkta pilotprojekten bör inriktningen vara att pröva olika modeller och varianter, samtidigt som det bör vara möjligt att löpande anpassa organisation, stadgar, avtalsvillkor etc. i takt med att erfarenheter görs.

Kommunalt engagemang

Omfattningen och utformningen av det enskilda projektet måste anpassas till förutsättningarna på respektive ort. En nödvändig förutsättning är givetvis att det finns ett kommunalt intresse att pröva den kooperativa hyresrätten som komplement eller alternativ till det kommunala bostadsföretaget. Utgångspunkten är i första hand att den kooperativa hyresrätten skall vara ett komplement till de redan befintliga upplåtelseformerna och ägarkategorierna. Om en kommun skulle vilja göra sig av med hela det kommunala bostadsbeståndet bör det dock vara möjligt att pröva en form där ett helt företag ombildas till kooperativ hyresrätt. Huruvida detta bör ske i form av en enda förening, en sammanhållen federation av lokala föreningar eller flera separata, konkurrerande föreningar bör då även det avgöras av förutsättningarna lokalt.

Underlag skall tas fram så att försöksverksamhet kan komma till stånd i minst tre olika kommuner med skiftande förutsättningar. Finns intresse i fler kommuner kan ytterligare verksamhet övervägas. Det bör dock vara möjligt att begränsa försöksverksamheten till högst fem kommuner, med utgångspunkt att förutsättningarna bör vara så olika som möjligt.

Hyresgästernas engagemang

En annan nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt försök är att det finns ett intresse och engagemang från hyresgästernas sida. Då initiativet till pilotprojekten inte kommer från hyresgästerna själva kan man inte förvänta sig att en majoritet av dem omedelbart skall vara intresserad av den nya upplåtelseformen. En tydlig information om vad kooperativ hyresrätt innebär kommer att krävas. Man kan då tänka sig ett stegvist överförande till hyresgästerna, antingen så att detta görs område för område, i takt med att det finns ett tillräckligt underlag. Eller så att föreningen under en övergångstid drivs av en styrelse där grundarna ingår, men att hyresgästerna stegvis väljer allt fler styrelseledamöter i takt med att medlemsantalet ökar. Utredaren bör ta fram olika modeller.

Genomförande av utredningsuppdraget

Val av kommuner och områden

Ett antal kommuner av olika karaktär kontaktas i syfte att utreda förutsättningarna för att genomföra pilotprojekt i 3-5 kommuner. Kommunerna bör representera såväl storstadsregioner och andra tillväxtkommuner, som kommuner med svag bostadsmarknad.

I samråd med respektive kommun väljs lämpliga bostadsbestånd. Valet skall ske med målsättningen att samtliga utvalda fastigheter skall kunna förvärvas av en kooperativ hyresrättsförening. Enligt förslaget till lagstiftning om kooperativ hyresrätt är det inte nödvändigt att alla hyresgäster är medlemmar i föreningen, även om detta är önskvärt. En kooperativ hyresrättsförening skall även kunna upplåta lägenheter med vanlig hyresrätt. Statens eventuella medverkan i tillkomsten av ett antal kooperativa hyresrättsföreningar skall vara av tillfällig natur, betingad av ett intresse att ge upplåtelseformen, i synnerhet i en allmännyttig variant, möjlighet att övervinna eventuella hinder i inledningsskedet, för att därefter utvecklas av egen kraft.

Stadgar för kooperativ hyresrätt med allmännyttigt syfte

Förslag till stadgar skall utarbetas för vart och ett av pilotprojekten. Stadgarna behöver inte och bör inte vara identiska, utan bör spegla förutsättningarna lokalt. Gemensamt för alla projekt är dock att stadgarna bygger dels på lagstiftningen om kooperativ hyresrätt, dels på en analys av hur den enskilda hyresrättsföreningen skall kunna bidra till att de bostadspolitiska målen i kommunen uppnås. Även om de bostadspolitiska målen som princip är desamma över hela landet så varierar problemen, och därmed de aktuella bostadspolitiska uppgifterna, med de kommunala förutsättningarna. Problemen och behoven är olika i storstads- och tillväxtregioner å ena sidan och i kommuner med befolkningsminskning och vikande bostadsefterfrågan å andra sidan. I de förra skulle t.ex. krav på nyproduktion kunna ställas, medan detta är av mindre vikt i kommuner med svag bostadsmarknad.

Stadgarna bör vara anpassade till såväl en övergångssituation där en mindre men ökande andel hyresgäster går in som medlemmar, som ett läge där åtminstone två tredjedelar av hyresgästerna är medlemmar och både föreningen och fastighetsbeståndet tagits över av hyresgästerna.

Övergångsformer

Formerna för överförandet till en av hyresgästerna dominerad hyresrättsförening kan variera och utredaren bör analysera vilka alternativ som är tänkbara. En modell skulle kunna vara att staten och berörd kommun inledningsvis förvärvar det aktuella bostadsbeståndet. Priset bestäms med utgångspunkt bl.a. från fastigheternas hyresavkastning, föreningens stadgar och uppgifter samt behovet av att hyran åtminstone inte får öka på grund av ombildningen. Det sistnämnda torde vara en förutsättning för att få med hyresgästerna i projektet. Regler för ombildning föreslås vidare i förslaget till lag om kooperativ hyresrätt. Man måste också beakta att dessa kooperativa hyresrättsföreningar måste ges rimliga förutsättningar att bidra till bostadsförsörjningen i respektive kommun, t.ex. att på vissa marknader ha möjlighet till nyproduktion.

Ekonomiska förutsättningar och villkor

En viktig del i utredningsarbetet är att ta fram förslag till lämpliga former för finansieringen, men även att utreda vilka ekonomiska krav som bör ställas på kommunerna, hyresgästerna och kreditgivarna samt vad staten kan bidra med. En förutsättning är att de kooperativa hyresrättsföreningarna ges ekonomiska möjligheter att överleva på lång sikt. Föreningen måste därför gå in i verksamheten med en rimlig skuldbörda med hänsyn till de lokala förutsättningarna.

Utgångspunkten för arbetet skall vara att statens roll främst skall vara initiativtagarens och att projekten på sikt skall vara ekonomiskt självbärande. Då avsikten från statens sida är att få fram pilotprojekt som kan bidra till att etablera den kooperativa hyresrätten på den svenska bostadsmarknaden kan det dock bli nödvändigt med statliga insatser. Dessa skulle kunna ha formen av lånegarantier eller särskilda "omställningsbidrag" för att underlätta ombildningsprocessen i den del som avser överförandet av fastigheter från ett kommunalt bostadsföretag till en kooperativ hyresrättsförening. En kombination av olika insatser är också tänkbar. Formen för och omfattningen av sådana insatser kan dock väntas variera mellan de olika fallen.

Om utredaren finner att direkt ekonomiskt engagemang från statens sida är en nödvändig förutsättning för att vissa pilotprojekt skall kunna komma till stånd, skall förutsättningarna och formerna för ett sådant engagemang analyseras, liksom de ekonomiska konsekvenserna av detta. Även om staten och berörda kommuner inledningsvis skulle komma att gemensamt bidra med det egna kapitalet så är avsikten att ett sådant arrangemang skall vara av tillfällig natur. Utredaren skall lämna förslag till hur statens åtaganden skall kunna avvecklas.

Utredaren skall även ta fram förslag till sådana avtal som kan vara nödvändiga för att under övergångstiden reglera ansvar och skyldigheter mellan grundarna - stat och kommun - å ena sidan och den kooperativa hyresrättsföreningen å den andra.

Utredaren skall också analysera andra problem som kan tänkas uppkomma för att pilotprojekt skall vara möjliga att genomföra samt, om så behövs, lämna förslag till hur dessa kan åtgärdas.

Tidsramar och avslutning

Pilotprojekten kommer sannolikt att behöva löpa under flera år, då en ombildning till en ny upplåtelseform är en process som är förknippad med en stor informationsinsats för att de boende skall ges goda förutsättningar att ta ställning till frågan. En tidsram på fem år med möjlighet till förlängning om detta kan bedömas som angeläget, kan bedömas vara rimligt. Inriktningen för utredarens arbete skall dock vara att statens ekonomiska engagemang skall avslutas i samband med att ombildningen skett eller då respektive pilotprojekt avslutas.