Beslut vid regeringssammanträde den 14 november 2002

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillsätts med uppgift att förutsättningslöst göra en samladöversyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer. Utredaren skall belysa de särskilda krav som ställs under utlandsstationering och som växlingen mellan utlands- och hemmastationering kan innebära. Även medföljarnas situation skall omfattas av översynen.

Utredaren skall vidare se över de nuvarande reglerna om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering för de berörda personalkategorierna. Utredaren skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefriheten.

Utredaren skall undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels respektive normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredaren skall föreslå hur en eventuell samordning kan genomföras organisatoriskt, administrativt och författningstekniskt.

Bakgrund

Anställningsvillkor under utlandsstationering

1960 års riksdag beslöt om en översyn av avlöningsförmånerna för utlandsstationerade diplomatiska och konsulära tjänstemän. Utredningsuppdraget gavs till Utrikesförvaltningens lönenämnd. Lönenämndens förslag till riktlinjer för ett nytt lönesystem för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. godkändes av 1963 års riksdag (prop. 1963:75). Uttalandena i 1963 års proposition om diplomaters och konsulära tjänstemäns särart inom statsförvaltningen låg till grund för det kollektivavtal (AST) som träffades 1977 mellan de centrala parterna i staten. I samband därmed avskaffades arbetsgivarorganet Utrikesdepartementets lönenämnd och ersattes av Statens utlandslönenämnd (UtN), en partssammansatt myndighet med uppgift att utöva vissa arbetsgivarfunktioner när det gäller anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. i den utsträckning som regeringen eller Arbetsgivarverket föreskriver. Nämndens ledamöter utses av regeringen efter förslag av de centrala parterna. Ordföranden i nämnden, Arbetsgivarverkets generaldirektör, har utslagsröst.

I det kollektivavtal (AST) som slöts 1977 - och som innehöll specialbestämmelser bl.a. om anställningsvillkor under utlandsstationering - var det reglerat hur exempelvis utlandstilläggen (grundtillägg m.m.) beloppsmässigt skulle beräknas. Enligt avtalet skulle dessa tillägg fastställas av UtN. Det antecknades i en protokollsanteckning att:

Det förutsätts att belopp för utlandstillägg bestäms med tillämpning av de riktlinjer för lönesystemet för tjänstemän inom utrikesrepresentationen m.fl. som har godkänts av 1963 års riksdag och i enlighet med den praxis som därefter har utvecklats av regeringen.

I senare AST-avtal vidareutvecklade parterna detta synsätt där 1963 års proposition var utgångspunkten. I juli 1987 ersattes de aktuella specialbestämmelserna i AST med ett separat avtal, Avtal om utlandsbestämmelser (UB). Även i UB fanns motsvarande protokollsanteckning med. UB ersattes i sin tur den 1 januari 2002 av Avtal om anställningsvillkor för arbetstagare vid utrikesförvaltningen m.fl. under utlandsstationering (U-ALFA). U-ALFA har samma grundläggande materiella innehåll som UB. I U-ALFA finns en protokollsanteckning av följande lydelse:

Utlandsersättningarna utgör ersättningar för allmänna merkostnader som beräknas uppkomma på grund av bl.a.

• utlandstjänstgöringens karaktär,
• förhållandena på tjänstgöringsorten,
• arbetstagarens uppgift som officiell företrädare för Sverige,
• utvidgad försörjningsbörda för en arbetstagare med familj.

Även om hänvisningen till 1963 års proposition har tagits bort i U-ALFA är själva grundsynen på utrikesförvaltningens och biståndsverksamhetens särart och de särskilda villkor som denna särart kräver alltjämt i väsentliga delar vägledande för parterna. Anställningsvillkoren och tillämpningen har emellertid justerats av parterna efter hand och systemet tenderar därför att bli allt svårare att överblicka samtidigt som det i dag framstår som i viss utsträckning förlegat.

Förändrade samhällsförhållanden och verksamhetskrav

Många anställda inom utrikesförvaltningen har under större delen av sitt yrkesverksamma liv flyttat från ort till ort i olika delar av världen - något som kan vara påfrestande för den anställde och inte minst för medföljande familjemedlemmar. Detta har skiljt främst de utlandsstationerade i utrikesrepresentationen från utlandsstationerade från andra statliga myndigheter och näringslivet där det hittills oftast varit fråga om enstaka utlandsuppdrag.

Det svenska samhället har genomgått stora förändringar sedan 60-talet. Den gamla familjebildningen där mannen oftast var ensamförsörjare har ersatts av en familj där även kvinnan yrkesarbetar och förväntas vara självförsörjande. Denna nya bild avspeglas i de ändringar som gjorts i socialförsäkringssystemet - kanske främst inom det allmänna pensionssystemet och föräldraförsäkringen. Avbräck i den egna karriären och inte minst förlusten av pensionsgrundande inkomst gör att många tvekar att följa med under makes eller makas utlandsstationering. I avtalet U-ALFA finns bestämmelser om medföljandetillägg och hardshipkompensation till arbetstagare med medföljande make/sammanboende. I förordningen (AgVFS 2002:3 B 3) om särskild ersättning till medföljande till anställd inom utrikesförvaltningen ges medföljare rätt till vissa ersättningar som avses komplettera bl.a. den inkomstgrundande ålderspensionen. Om medföljaren förvärvsarbetar eller studerar på stationeringsorten eller den utlandsstationerade är ensamstående förälder uppstår kostnader för barntillsyn - kostnader som i vissa fall kan bli mycket höga och där reglerna om maxtaxa inte kan tillämpas. Enligt U-ALFA utgår ersättning för kostnader för förskola/skola först från fem års ålder. Medföljarnas situation - såväl de vuxnas som barnens - har under senare år alltmer kommit i fokus.

Inom Regeringskansliet kräver den snabbt ökande internationaliseringen tillgång till personer med specialistkompetens. Det gäller t.ex. inom det exportfrämjande området och i det internationella utvecklingssamarbetet. Inom utrikesförvaltningen anställs sådana specialister i allt större utsträckning. Som specialister har de inte, till skillnad från handläggarna i den diplomatiska karriären och assistentpersonalen inom UD, skyldigheten att tjänstgöra utomlands inskriven i de enskilda anställningsavtalen. Det finns anledning att i den samlade översynen också uppmärksamma villkoren för dessa specialister.

Det finns sammantaget ett klart behov av att anpassa hela regelverket dels till dagens samhällsförhållanden, verksamhetskrav och arbetssituationen inom utrikesförvaltningen och Sida dels till de krav som ställs på den framtida kompetensförsörjningen inte minst mot bakgrund av Sveriges medlemskap i EU.

Nytt utlandsavtal för statligt anställda

Alla statligt anställda - med undantag för dem som omfattas av U-ALFA eller som ingår i Försvarsmaktens utlandsstyrka - som stationeras utomlands minst tre månader i följd omfattas från och med den 1 januari 2002 av ett särskilt kollektivavtal, Avtal om utlandskontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands (URA). Avtalet innebär en delegering till anställningsmyndigheten att sluta en enskild överenskommelse - ett utlandskontrakt - med arbetstagaren om de villkor som skall gälla under utlandsstationeringen. I URA finns dels obligatoriska bestämmelser om förmåner som pension, sjukvård och försäkring, dels riktlinjer för utlandskontraktens innehåll som kan anpassas till det aktuella uppdragets karaktär, förhållandena på tjänstgöringsorten och medarbetarens personliga förhållanden. Uppdragets karaktär och arbetstagarens funktion skall vara grunden för de anställningsvillkor som anställningsmyndigheten och arbetstagaren kommer överens om. I URA finns bl.a. bestämmelser om utlandstillägg under utlandsstationering (grundtillägg och medföljandetillägg).

Beskattning av kostnadsersättningar och förmåner

Under utlandsstationering är anställda i utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten m.fl. enligt nuvarande regler fortsatt obegränsat skattskyldiga i Sverige. UD och Sida står bl.a. för sjukvårdskostnader och kostnader för barns skolgång (för närvarande fr.o.m. 5 års ålder) utan ersättning (t.ex. skolpeng) från kommun eller landsting.

Härvid gäller dock, för anställda vid utrikesförvaltningen, sedan 1928 skattefrihet för utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, t.ex. bostadskostnadsersättningar och förmån av bostad under utlandsstationering. Skattefriheten utvidgades 1966 till att också omfatta personal i svensk biståndsverksamhet. Detta regleras i 11 kap. 21 § första stycket inkomstskattelagen (1999:1229). Skattereglerna för dessa grupper tillkom vid tidpunkter då det var ovanligt att andra statligt anställda var stationerade utomlands. Förhållandena har ändrats sedan dess och numera stationeras personal från olika statliga myndigheter utomlands för att tjänstgöra under kortare eller längre perioder.

Vid 1990 års skattereform infördes en allmän princip om att alla typer av ersättningar och förmåner från en arbetsgivare skulle tas upp till beskattning (prop. 1989/90:110). Härvid undantogs dock kostnadsersättningar och förmåner till sådana anställda hos utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten som är stationerade utomlands. Undantaget för dessa grupper motiverades med att särskilda förhållanden råder för dem och att ytterligare belysning och överväganden krävdes. Reglerna skulle därför lämnas oförändrade tills vidare. Någon översyn av reglerna har ännu inte gjorts.

De i dag gällande reglerna för beskattning av kostnadsersättningar och förmåner till anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten framstår som i vissa avseenden otydliga och svårtolkade. I lagtexten anges endast att utlandstillägg och liknande ersättningar och förmåner, såsom bostadskostnadsersättningar och förmån av bostad, inte skall tas upp till beskattning. Närmare uppgifter om vilka typer av ersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning saknas. Inte heller anges några gränser för i vilken omfattning ersättningarna och förmånerna kan utgå utan att behöva tas upp till beskattning. Detta innebär att ett stort och opreciserat utrymme överlämnats till de centrala parterna där dessa - direkt genom avtal eller genom UtN - kan bestämma vilka ersättningar och förmåner som skall betalas ut och som inte skall tas upp till beskattning.

Samtidigt som det nya URA trädde i kraft infördes nya regler för beskattning av ersättningar och förmåner till statligt anställda som är stationerade utomlands (prop. 2001/02:18; bet. 2001/02 SkU5; rskr. 2001/02:61). De nya reglerna gäller dock inte anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Reglerna innebär att vid utlandsstationering enligt URA skall ersättningar och förmåner som avser bostad, skolavgifter, resor till och från stationeringsorten, grundtillägg samt medföljandetillägg inte tas upp till beskattning.

I propositionen uttalades att en rimlig utgångspunkt vid införandet av nya regler på detta område är att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner skall gälla för samtliga statligt anställda som är stationerade utomlands. Det ansågs emellertid inte vara möjligt att då genomföra en fullständigt enhetlig reglering med hänsyn till de speciella förhållanden som råder för anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Regeringen angav att frågan krävde ytterligare överväganden och att man avsåg att snarast utreda arbetsvillkoren och ersättningssystemen för anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten. Utredningen skulle bedrivas förutsättningslöst.

Utlandstillägg och normalbelopp

De utlandstillägg som enligt U-ALFA kan utgå till anställda vid utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten vid utlandsstationering är grundtillägg, medföljandetillägg, barnförmåner och hardshipkompensation. Ersättningarna fastställs av UtN. De schabloniserade ersättningarna förutsätts vara så konstruerade att de kan anses rimliga med hänsyn till de merkostnader som uppkommer under en utlandsstationering och på grund av detta vara skattebefriade. Grundtillägget består av fyra poster. Dessa poster beräknas i huvudsak med hänsyn till förhållandena på tjänstgöringsorten och förutsätts motsvara ökade utgifter för livsmedel, transporter, hushållshjälp och andra speciella merutgifter. Grundtilläggets storlek varierar med hänsyn till den befattning den anställde har.

Grundtillägg och i förekommande fall medföljandetillägg utgår i allmänhet också till de statligt anställda vars villkor under utlandsstationering regleras i URA. För dessa är dock de högsta skattefria tilläggen desamma oavsett vilken funktion den anställde har. I URA finns inga bestämmelser om hardshipkompensation.

Enligt URA är det respektive arbetsgivare (anställningsmyndighet) som enligt avtalets riktlinjer prövar i vilken mån t.ex. grundtillägg skall utgå. Arbetsgivaren kan bestämma att ett grundtillägg skall betalas ut med ett mindre eller ett högre belopp än vad skattefriheten medger. I det sistnämnda fallet skall den överskjutande delen enligt allmänna skatterättsliga principer betraktas som lön och beskattas. Någon rätt för en arbetstagare att få ersättning upp till högsta möjliga skattefria belopp finns inte. Vid beräkning av avdrag för ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning vid utlandstjänstgöring utgår man från ett av Riksskatteverket fastställt normalbelopp. Normalbeloppet för varje land motsvarar den normala ökningen av levnadskostnaderna under en hel dag för frukost, lunch och middag som består av rätt på restaurang av normal standard samt småutgifter.

Uppdraget

En särskild utredare tillsätts med uppgift att förutsättningslöst göra en samlad översyn av arbetsvillkor och ersättningssystem under utlandsstationering för arbetstagare inom utrikesförvaltningen och i biståndsverksamheten inom Sida samt för vissa attachéer.

Utredningsuppdraget innefattar frågor som regleras både i kollektivavtal och i författning. För att genomföra en bred översyn är det nödvändigt att utredaren kartlägger och utvärderar effekterna av kollektivavtalsbestämmelserna och de särskilda skattereglerna och annan författningsreglering.

Det står utredaren fritt att föreslå de författningsändringar som kan anses nödvändiga efter det att den nuvarande regleringen, inklusive den praxis som utvecklats, har utvärderats. I den breda översynen ligger också att ta ställning till om det kan finnas skäl att i något avseende förändra den nuvarande grundsystematiken med författnings- respektive avtalsreglering.

Anställningsvillkor under utlandsstationering

Utredaren skall utvärdera arbetsvillkor och ersättningssystem utifrån grunderna i 1963 års proposition (1963:75), nu gällande författningsreglering och kollektivavtal. Utredaren skall analysera i vilka avseenden som rådande synsätt stämmer överens med dagens verksamhetskrav, de anställdas levnadsmönster och medföljarnas situation. Utredaren skall mot bakgrund av maxtaxereformen och införandet av allmän förskola från 4 års ålder särskilt beakta de ofta höga kostnaderna för förskola och barntillsyn som kan uppkomma under utlandsstationering och föreslå sådana förbättringar som kan vara påkallade. Regelverket skall ses över med hänsyn till dagens arbetsförhållanden samt till de krav som ställs på den framtida kompetensförsörjningen. I utvärderingen skall även organisatoriska och administrativa förhållanden ingå.

De nuvarande utlandstilläggens konstruktion upplevs som svårbegriplig och inte alltid anpassad till dagens förhållanden. Utredaren skall redovisa möjliga förändringar i utlandsvillkorssystemet som skulle göra systemet mer nutidsanpassat och så utformat att det lättare kan förstås av de utsända samt bidra till en god kompetensförsörjning. Utredaren skall belysa de särskilda verksamhetskrav som ställs på anställda vid utrikesförvaltningen och anställda i biståndsverksamheten m.fl. under utlandsstationering och som växlingen mellan utlands- och hemmastationering kan innebära.

Beskattning av kostnadsersättningar och förmåner

Utredaren skall vidare se över nuvarande regler om skattefrihet för kostnadsersättningar och förmåner som betalas ut under utlandsstationering till berörda personalkategorier. En rimlig utgångspunkt för översynen är att samma regler om beskattning av kostnadsersättningar och förmåner i den mån det är möjligt och skäligt bör gälla för alla statligt anställda som är stationerade utomlands. Utredaren skall, i den utsträckning det finns ett fortsatt behov av en särskild reglering, lämna förslag till regler som mer precist anger vilka kostnadsersättningar och förmåner som inte skall tas upp till beskattning och vilka beloppsmässiga ramar m.m. som skall gälla för skattefrihet. Utredaren skall utgå från att endast sådana kostnadsersättningar och förmåner som avser ökade kostnader på grund av utlandsstationeringen skall vara skattefria.

Beräkningsgrunder för utlandstillägg och normalbelopp

De kostnader som utlandstilläggen enligt U-ALFA avser att täcka motsvarar till viss del sådana kostnader för vilka avdrag får göras vid beskattning enligt reglerna om ökade levnadskostnader vid tjänsteresa, tillfällig anställning och dubbel bosättning. Det kan övervägas dels om det är möjligt och lämpligt att samordna beräkningsgrunderna för dessa belopp, dels att använda samma ordning för fastställande av beloppen. En samordning skulle kunna medföra såväl en förenkling av reglerna för hur beloppen fastställs som att beloppen bättre än i dag skulle avspegla de faktiska kostnadsökningarna vid utlandsstationering. Vidare skulle administrationen kunna rationaliseras.

Centrala frågor i uppdraget

Utredaren skall sammanfattningsvis behandla följande centrala frågor:

1. Är dagens synsätt, som till stor del påverkats av 1963 års proposition om villkoren för diplomaters och konsulära tjänstemäns ersättningar, relevant för de krav som verksamheten ställer på utrikesförvaltningen och på biståndsverksamheten inom Sida? Står det i överensstämmelse med dagens levnadsmönster och medföljarnas - såväl vuxnas som barns - situation?

2. Är det befogat med särskilda skatteregler för utlandsstationerade inom utrikesförvaltningen m.fl.?

3. Hur skulle ett mer modernt och lättbegripligt utlandsvillkorssystem kunna se ut? Här skall utredaren, från ett verksamhetsperspektiv, särskilt behandla

• villkorssystemets betydelse för utrikesförvaltningens och biståndsverksamhetens framtida kompetensförsörjning
• medföljares situation
• ersättning för bostad utomlands
• konstruktion m.m. vad gäller merkostnadsersättningar inom ramen för grundtillägg och medföljandetillägg
• konstruktion av barntillägg (särskilt förskolekostnader)
• villkoren vid föräldraledighet under pågående utlandsstationering
• kompensation för hardshipförhållanden med hänsyn till merkostnadsprincipen och konstruktionen av ett tillägg
• sättet att fastställa och följa upp utlandstillägg
• förutsättningarna att ta tillvara de möjligheter som skapats genom att Regeringskansliet numera är en gemensam myndighet.

4. Utredaren skall undersöka möjligheterna att samordna de olika regelverk som ligger till grund för beräkning och fastställande av dels utlandstillägg (grundtillägg m.m.) vid utlandsstationering, dels normalbelopp för ökade levnadskostnader i utlandet vid bl.a. tjänsteresa. Utredarens skall föreslå hur en eventuell samordning bör genomföras organisatoriskt, administrativt och författningstekniskt. Utredaren skall därvid särskilt överväga Utlandslönenämndens roll och ställning.

Utredaren skall vidare föreslå de eventuella ändringar i förordningen (1986:259) om ersättning till följd av sjukdom eller skada som ådragits utom riket som kan vara påkallade.

Det står utredaren fritt att behandla och lämna förslag även i andra frågor som kan föranledas av uppdraget.

Utredaren skall lämna förslag till eventuell nödvändig författningsreglering.

De förslag utredaren lägger fram skall rymmas inom befintliga ekonomiska ramar.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall göra jämförelser med de regelsystem som gäller i andra länders utrikesförvaltningar (främst i de nordiska länderna och inom EU) och också se på de lösningar det svenska näringslivet har för sin utlandsstationerade personal.

Utredaren skall under sitt arbete samråda i relevanta frågor med berörda instanser inom Regeringskansliet och Sida. Utredaren skall vidare samråda med Riksskatteverket och Arbetsgivarverket. Dessa myndigheter skall tillhandahålla den sakkunskap som utredaren finner nödvändig.

I utredarens uppdrag ingår bl.a. att utvärdera frågor som är föremål för kollektivavtal. Utredaren skall samråda med de avtalsslutande parterna i sådana frågor och även i övrigt löpande informera dem om sitt arbete och ge dem tillfälle att under arbetets gång framföra synpunkter. Utredaren skall, i den mån utredningens överväganden och förslag kan aktualisera ändringar i kollektivavtal, i samverkan med de centrala parterna undersöka förutsättningarna och formerna för en ny ordning.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 31 januari 2004.

(Utrikesdepartementet)