EU:s utvidgning och arbetskraftens rörlighet

Dir. 2002:1

Beslut vid regeringssammanträde den 7 februari 2002

Sammanfattning av uppdraget

Europeiska rådet beslutade i juni 2001 om övergångsperioder på minst två år och upp till sju år för arbetstagare från nya medlemsstater beträffande rätten till fri rörlighet inom Europeiska unionen. Beslutet möjliggör undantag enligt nationell rätt från dessa övergångsperioder för de medlemsstater som så önskar. Övergångsarrangemangen berör inte egna företagare, tjänsteutövare eller några andra kategorier av personer.

En särskild utredare skall tillkallas för att

utreda hur arbetstagare från nya medlemsstater i Europeiska unionen från anslutningsdagen skall kunna få tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i de nuvarande EU- och EES-länderna,
bedöma sannolikheten för att arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden eller ansenliga kostnader för de sociala trygghetssystemen, samt utreda hur lämpliga åtgärder för att motverka detta i sådana fall kan utformas,
överväga åtgärder för att göra det attraktivt för arbetstagare från nya medlemsstater att söka sig till bristyrken i Sverige varvid konkurrensen med andra länder om sådan arbetskraft skall beaktas,
lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som utredaren anser behövs i enlighet med utredningsuppdraget, samt redovisa förslagens finansiella och samhällsekonomiska konsekvenser.

Gällande bestämmelser

EG-rätten

De grundläggande bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare inom den Europeiska Unionen finns i artiklarna 39-42 i EG-fördraget. En EU-medborgare harsamma rätt att söka arbete, ta anställning, driva rörelse och göra praktik i en annan medlemsstat som det landets egna medborgare. All diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av medborgarskap skall avskaffas vad gäller anställning, lön och övriga arbets- och anställningsvillkor. Denna rätt till andra medlemsstaters nationella arbetsmarknader innefattar rätten till social, ekonomisk och kulturell integration i värdlandet för den migrerande arbetstagaren och hans eller hennes familj.

Det finns en omfattande sekundärrättslig reglering av personers fria rörlighet, bl.a. rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen och i rådets direktiv 68/360/EEG om avskaffande av restriktioner för rörlighet och bosättning inom gemenskapen för medlemsstaternas arbetstagare och deras familjer. Förordningen innehåller, förutom bestämmelser om arbets- och anställningsvillkor, bl.a. bestämmelser om likabehandling vad gäller sociala förmåner och tillträde till utbildning för arbetstagarens barn.

Det föreligger flera aktuella förslag från kommissionen om fri rörlighet för arbetstagare. Kommissionen har bl.a. nyligen lämnat ett förslag till direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM (2001) 257). Förslaget avser att förenkla den fria rörligheten för såväl arbetstagare som för andra grupper.

Rätten till fri rörlighet för arbetstagare kompletteras och stöds av regelverket om tillämpningen av systemen för social trygghet när arbetstagare, egenföretagare och deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (i första hand rådets förordning (EEG) nr 1408/71). Kommissionen har lämnat ytterligare ett förslag (KOM (1998) 394) för att anpassa reglerna i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 och rådets direktiv 68/360/EEG till EG-domstolens praxis och förbättra den sociala tryggheten som en förutsättning för den fria rörligheten inom unionen. Vidare har kommissionen lagt fram förslag (5133/99 SOC5) till en ny förordning om samordning av sociala trygghetssystem som skall ersätta rådets förordning (EEG) nr 1408/71. Förslaget innebär en förenkling av gällande regler på området. Tredjelands-medborgare som lagenligt arbetar inom EU skall enligt förslaget omfattas av de sociala trygghetssystemen.

Europaavtalen med kandidatländerna

Som ett förberedande steg mot EU-medlemskap har EU tecknat associeringsavtal, de s.k. Europaavtalen, med kandidatländerna. Europaavtalen ser inte exakt likadana ut för alla kandidatländerna, men de har en gemensam ram och behandlar bl.a. fri rörlighet för arbetstagare och fri etableringsrätt. Europaavtalen innebär inte någon fullständig fri rörlighet i enlighet med gemenskapsrätten. När det gäller arbetstagare förutsätts att de är lagenligt anställda inom en medlemsstats territorium. De skall alltså ha fått arbetstillstånd i medlemsstaten enligt den statens nationella lagstiftning. EG-domstolen har i några avgöranden under hösten 2001 prövat Europaavtalens bestämmelser om fri rörlighet.

Inom ramen för Europaavtalen föreskrivs att EU:s medlemsstater välvilligt skall överväga möjligheterna att redan före ett medlemskap sluta bilaterala avtal med kandidatländer för att ge tillgång till anställning för ländernas arbetstagare på medlemsstaternas arbetsmarknader. I den mån sådana avtal redan finns med en medlemsstat skall dessa fortsätta gälla och om möjligt förbättras. Europaavtalen inbegriper dock också ett viktigt förbehåll - att hänsyn skall tas till arbetsmarknadsläget i en medlemsstat.

Utlänningslagstiftningen i Sverige

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 6 utlänningslagen (1989:529) får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på något annat sätt. Beträffande arbetstillstånd anges i lagen att en utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands, om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i något av de övriga nordiska länderna.

Regeringen har rätt att föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd. I bestämmelser i utlänningsförordningen (1989:547) klargörs att alla utlänningar som omfattas av EG-rätten eller EES-avtalet är undantagna från kravet på arbetstillstånd. (Schweiziska medborgare kommer att jämställas med medborgare i EES-länderna när avtalet mellan EG och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan träder i kraft, jfr. prop. 2000/01:55). Sverige har inte ingått några bilaterala avtal om arbetstagares rörlighet på det sätt som möjliggörs genom Europaavtalen. Medborgare i kandidatländerna är därför för närvarande skyldiga att ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige. Det finns dock sedan år 1994 ett antal avtal om utbyte av praktikanter med de baltiska länderna.

Förutsättningarna för arbetstillstånd framgår inte av utlänningslagen. De principer som gäller bygger på uttalanden i olika propositioner (bl.a. prop. 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken och prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv) i vilka det bl.a. sägs att det saknas anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Även om arbetskraftsinvandring i normalfallet inte bör tillåtas bör dock, enligt nämnda propositioner, undantag kunna ske främst beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt inom vissa andra samhällsområden. Vidare sägs att också andra undantag bör vara möjliga, inte minst i fall då arbetstagare med den utbildning och erfarenhet som behövs i ett visst fall inte finns att tillgå i Sverige. Dessutom anges att det ankommer på Arbetsmarknads-styrelsen (AMS) att i samråd med arbetsmarknadens parter genom praxis klarlägga i vilka fall undantag bör kunna ske.

Utredningsbehovet

Utvidgningsförhandlingarna och övergångsregler för arbetstagares fria rörlighet

Undantagen i nationell rätt kan ge ökat tillträde till den nationella arbetsmarknaden inklusive fri rörlighet för arbetskraften från nya medlemsstater. Existerande bilaterala avtal skall fortsätta gälla och får även fördjupas. Både nuvarande och nya medlemsstater skall redan före en anslutning sträva efter att i nationell rätt liberalisera tillträdet till sina nationella arbetsmarknader för arbetstagare från respektive stater.

Övergångsarrangemangen berör inte egna företagare, tjänsteutövare eller några andra kategorier av personer.

Kommissionen kommer att utvärdera såväl de gemensamma övergångsarrangemangen som de nationella arrangemangen efter den första tvåårsperioden räknat från anslutningen av de nya medlemsstaterna. Medlemsstaterna skall före slutet av denna inledande tvåårsperiod underrätta kommissionen om att staterna avser fortsätta med nationella arrangemang eller om de vill tillämpa EG-regelverket fullt ut. Efter tvåårsperioden kan medlemsstaterna, med hänvisning till allvarliga störningar på arbetsmarknaden, under ytterligare fem år tillfälligt häva EG-regelverket på grundval av t.ex. den mekanism som återfinns i artikel 20 i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.

Sveriges principiella uppfattning har i utvidgningsförhandlingarna varit att fri rörlighet för arbetstagare från nya medlemsstater bör tillämpas redan från anslutningsdagen. Av denna anledning deklarerades tidigt att Sverige inte hade för avsikt att utnyttja möjligheten att begränsa tillträdet till den svenska arbetsmarknaden enligt de generella övergångsarrangemangen. Syftet med denna deklaration var också att stimulera till liknande åtaganden från andra medlemsstaters sida. Regeringen förbehåller sig dock rätten att vidta åtgärder i händelse av allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden.

Den svenska deklarationen byggde bl.a. på en sammanställning från kommissionen av ett antal forskarrapporter i vilka det inte förutses någon större arbetskraftsinvandring från de nya medlemsstaterna. Hänsyn har vidare tagits till betänkandet Arbetskraftens fria rörlighet - trygghet och jämställdhet (SOU 1997:153), av vilket det framgår att den svenska arbetsmarknaden präglas av låg grad av flexibilitet i lönesättningen vilket verkar återhållande på invandringen. Kompetenskraven, språket och den minskade betydelsen av traditionella industriarbetstillfällen, begränsar också invandringspotentialen från de nya medlemsstaterna.

I betänkandet påpekades dock att det för utredaren var oklart vilka rättigheter som kommer att gälla för de arbetssökande och deras familjer under den tid de söker arbete. Denna s.k. potentiella sökarbetslöshet gav enligt utredaren anledning till oro.

Den fria rörlighetens ekonomiska konsekvenser

Den fria rörligheten för arbetstagare får konsekvenser för de sociala trygghetssystemen. Det gäller såväl socialförsäkringssystemet, socialtjänsten som hälso- och sjukvården. Dessutom påverkas det svenska studiestödssystemet och utbildningsväsendet i övrigt genom att den fria rörligheten inte bara påverkar arbetstagaren själv utan även dennes familjemedlemmar.

Utredaren bör därför utreda den fria rörlighetens ekonomiska konsekvenser bl.a. vad gäller kostnaderna för s.k. sökarbetslöshet enligt stycket ovan. Sådana arbetstagare har för närvarande rätt att söka arbete inom EU och uppbära arbetslöshetsersättning från det egna landet i tre månader. Varken den arbetssökande eller dennes familj behöver uppehållstillstånd under denna period. Eftersom personer som är medborgare i en medlemsstat i EU inte behöver visering görs det vid ankomsten till Sverige ingen kontroll av om den arbetssökande kan försörja sig eller inte. Arbetstagaren och eventuella familjemedlemmar kan i vissa fall ha behov av bistånd redan efter några dagar.

Uppehållstillstånd för arbetstagare från EU-länder beviljas i regel för fem år och tillståndet går inte att återkalla om personen ifråga under denna tid blir ofrivilligt arbetslös eller om personen blir arbetslös och söker nytt arbete. Familjen kan för att klara sin försörjning ha behov av ekonomiskt bistånd från socialtjänsten. Det kan gälla även om någon i familjen arbetar. Det kan också i vissa fall bli aktuellt med annat bistånd. Kostnader kan t.ex. uppstå till följd av de sociala rättigheter som skall garanteras arbetstagare från EU-länder och deras familjemedlemmar. Det gäller ekonomiska konsekvenser för socialförsäkringarna, hälso- och sjukvården samt studiestödet och utbildningsväsendet. I detta sammanhang bör särskilt effekterna i storstadsregionerna uppmärksammas.

Arbetskraftsbrist inom vissa sektorer

Regeringen gör bedömningen att det inte kommer att råda någon generell arbetskraftsbrist i Sverige under de närmaste åren, men att det inom vissa teknikyrken samt undervisnings- och vårdyrken kan förekomma brist på arbetskraft. Trots ökade utbildningssatsningar på senare tid, kommer det svenska utbildningsväsendet knappast att tillräckligt snabbt kunna tillgodose arbetsmarknadens behov inom de identifierade yrkesgrupperna.

Från näringslivet har det framförts återkommande önskemål om att regelverket bör förenklas för att företag på ett snabbare och mer flexibelt sätt skall kunna rekrytera personal. EU:s utvidgning kan eventuellt innebära att den svenska arbetsmarknadens behov av arbetskraft på kort sikt kan tillgodoses utan mer avgörande förändringar i gällande regelverk eller praxis. Utredaren bör därför väga in den dynamik som arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater kan tillföra den svenska arbetsmarknaden. Konsekvenserna för små företag bör därvid beaktas.

AMS och Migrationsverkets uppdrag

Regeringen gav i regleringsbreven för budgetåret 2001 AMS och Migrationsverket i uppdrag att i samarbete följa upp två tidigare rapporter från myndigheterna om arbetskraftsinvandringen och regelverket. Enligt uppdraget skulle AMS och Migrationsverket i samarbete med arbetsmarknadens parter lämna förslag till vad som kan göras inom gällande ordning för att bättre kunna tillgodose de ökade behoven av arbetskraft främst inom data- och teknikyrken samt inom undervisnings- och vårdyrken. AMS och Migrationsverket inkom i slutet av april 2001 till regeringen med rapporten Arbetskraftsinvandring och åtgärder för att möta framtida arbetskraftsbehov (UD2000/1305/MAP). I rapporten föreslås bl.a. vissa ändringar i AMS riktlinjer samt i utlänningsförordningen. Dessa förslag bereds i särskild ordning.

AMS och Migrationsverkets rapport innehåller även vissa förslag till åtgärder för hur behovet av kvalificerad arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden skall kunna tillgodoses med arbetskraft från de nya medlemsstaterna. Myndigheterna föreslår bl.a. att Sverige i god tid bör förbereda sig för ett arbetskrafts- och kompetensutbyte med kandidatländerna och att det bör finnas möjligheter att träffa separata avtal med kandidatländerna inom de identifierade bristyrkena. Utredaren skall beakta dessa sistnämnda förslag men skall i första hand utreda möjligheterna till reglering direkt i den nationella lagstiftningen utan att gå via separata bilaterala avtal. Utredarens förslag bör således inriktas mot så enkla och praktiskt genomförbara åtgärder som möjligt.

Utredningsuppdraget

Utredaren skall överväga hur arbetstagare från nya medlemsstater i Europeiska unionen från anslutningsdagen skall få tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-länder. I enlighet med EU:s gemensamma position i EU-utvidgningsförhandlingarna skall utredaren också överväga hur Sverige redan före en anslutning kan sträva efter att liberalisera tillträdet till sin nationella arbetsmarknad för arbetstagare från kandidatländerna. Överväganden skall därvidlag göras vad gäller förutsättningarna för fortsatt vistelse i Sverige för sådana arbetstagare från blivande medlemsstater som arbetar i Sverige och vars tidsbegränsade arbetstillstånd löper ut viss tid före medborgarskapslandets anslutning till EU i de fall då arbetstillfällena kvarstår.

Utredaren skall också bedöma sannolikheten för att arbetskraftsinvandring från nya medlemsstater i EU skulle medföra allvarliga störningar på den svenska arbetsmarknaden samt utreda hur lämpliga åtgärder i sådana fall kan utformas.

Vid bedömningen av hur sådana lämpliga åtgärder skulle kunna utformas skall utredaren ta sin utgångspunkt i tillgängliga kartläggningar om invandringspotentialen från kandidatländerna, om den svenska arbetsmarknadens behov av arbetskraft inom olika sektorer samt om de ekonomiska konsekvenserna av utvidgningen. Utredaren skall i sin bedömning av möjliga allvarliga störningar på arbetsmarknaden även ta hänsyn till under- och outnyttjad arbetskraft i Sverige samt möjligheterna att bättre ta tillvara denna liksom arbetstagare från nuvarande EU- och EES-länder. Övriga medlemsstaters troliga agerande bör också beaktas av utredaren.

Utredaren skall överväga åtgärder för att göra det attraktivt för arbetstagare från nya medlemsstater att söka sig till bristyrken i Sverige. Konkurrensen med andra länder om sådan arbetskraft skall därvid beaktas. Även åtgärder för att undvika eventuella negativa effekter i form av förlust av humankapital i de nya medlemsstaterna bör övervägas i detta sammanhang.

Utredaren skall vidare i sin bedömning beakta att det inom EU pågår ett förhandlingsarbete kring ett förslag till direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning (KOM (2001) 127). Kommissionen har även lagt fram ett förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att utöva verksamhet som anställd eller egenföretagare (KOM (2001) 386). Båda förslagen berör åtgärder som medför utökade rättigheter för tredjelandsmedborgare på arbetsmarknaden och inom utbildningsväsendet i EU:s medlemsstater. Sverige har välkomnat de förslag som leder till en harmonisering av rättigheterna för varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare. I detta sammanhang bör dock noteras att i enlighet med anslutningsfördragen skall medborgare i EU ha förmånligare tillträde till EU:s arbetsmarknad än tredjelandsmedborgare.

Utredaren skall också utreda vilka kostnader som kan uppstå till följd av de sociala rättigheter som skall garanteras arbetstagare från EU-länder och deras familjemedlemmar och som följer av att arbetstagare från nya medlemsstater får tillgång till den svenska arbetsmarknaden på samma villkor som medborgare i nuvarande EU- och EES-länder. Det gäller ekonomiska konsekvenser för socialförsäkringarna, socialtjänsten, hälso- och sjukvården samt studiestödet och utbildningsväsendet. Utredaren bör i detta sammanhang även undersöka kostnaderna för s.k. sökarbetslöshet. Vidare skall utredaren bedöma omfattningen av andra kostnader som kan uppstå. I vissa fall kan såväl arbetsmarknads- som utbildnings- och integrationspolitiska insatser vara nödvändiga för de arbetssökande och eventuella familjemedlemmar. Sådant behov av insatser kan t.ex. uppstå i storstadsregionerna dit många arbetssökande kan förväntas söka sig.

Vid redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, skall utredaren samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Utredaren skall slutligen ta ställning till i vilken omfattning gällande lagstiftning i Sverige kan tillämpas samt vilka författningsändringar som kan behöva genomföras. Utredaren skall därvid lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som utredaren anser behövs i enlighet med utredningsuppdraget, samt redovisa förslagens finansiella och samhällsekonomiska konsekvenser.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 15 oktober 2002.

(Utrikesdepartementet)