Arbetskraftens fria rörlighet - trygghet och jämställdhet betänkande

Till statsrådetoch chefen

för Arbetsmarknadsdepartementet

Genom beslut den 6 februari 1997 bemyndigade regeringen chefen för Arbetsmarknadsdepartementet, Margareta Winberg, att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av EU:s utvidgning: konsekvenserna av personers fria rörlighet m.m.

Med stöd av regeringens bemyndigande förordnade departementschefen den 1 mars 1997 adjungerade professorn Lena Gonäs till särskild utredare.

Till sekreterare utsågs den 1 april 1997 Anders Bäckström och den 23 april 1997 Sven E O Hort. Till biträdande sekreterare utsågs den 1 augusti 1997 Claes Ramel. Till sakkunnig utsågs den 1juni 1997 Göran Sandler, Justitiedepartementet. Den 15 augusti 1997 entledigades Anders Bäckström sekreterare och den 1 september 1997 förordnades

som Per Lundborg sekreterare i utredningen. Marita Nyström har varit

som utredningens assistent.

Som referensgrupp till utredningen A 1997:03 förordnades den l maj 1997 Bjarne Almström, Ilija Batljan, Lars Dirke, Anna Lind, Anna- Lena Hultgård, Lars Magnusson, Erland Olausson, Monika Przedpelska, Lena Sterte Jacobsson, Anders Stålsby, Uno Westerlund, Agneta Åhlin, Kerstin Ödman och Kim Österberg. Den 1 september 1997 entledigades Anna-Lena Hultgård att ingå i referensgruppen. Den 1 september 1997 förordnades kanslirådet Christer Eriksson att ingå i referensgruppen A 1997:03.

Utredningen är de sju utredningar som regeringen tillsatte i

en av början av 1997 för att behandla olika aspekter av den kommande utvidgningen. Utredningen har antagit namnet EUzs utvidgning kon-

sekvenserna av personers fria rörlighet m.m..

Härmed överlämnar utredningen betänkande om EU:s utvidgning Arbetskraftens fria rörlighet trygghet och jämställdhet SOU

- 1997:153. Till betänkandet har fogats 5 forskningsrappoiter samlade i Bilagedel, SOU 1997:153.

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm den 7 november 1997

Lena Gonäs Sven E O Hort Per Lundborg Claes Ramel

Innehåll SOU 1997: 153

3.4 Fri rörlighet för personer och tjänster

fundamentalt inom EU 52

Innehåll 7

6 Konsekvenser för arbetsmiljön 95

6.1 Säkerhet och hälsa i arbetet- del

en av

den sociala dimensionen ,.95

Innehåll

8 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 137

SOU 1997: 153 Innehåll 9

l 1.4 Sociala rättigheter som del av medborgarskapstanken... 204 11.5 Socialpolitiska modeller 206

ll

Sammanfattning

I denna utredning analyseras tänkbara konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten i ett utvidgat EU. Utredningen behandlar även förändringar i kandidatländema avseende arbetsmiljö, jämställdhet och social trygghet samt effekter därav för svenskt vidkommande och för helhet.

EU som

Kandidatländema står inför en omfattande anpassningsprocess i

som ett par fundamentala avseenden skiljer sig från tidigare utvidgningar. För det första är det ett betydligt större avstånd mellan kandidatländernas ekonomiska utvecklingsnivå och nuvarande medlemsländers än vid någon av EU:s tidigare utvidgningar. För det andra har samarbetet inom unionen ändrat karaktär under de fyrtio år som integrationsprocessen pågått. Kraven på samordning inom flera områden, innebär att kandidatländema måste forma nya institutioner, regelverk och system. För EU innebär processen att skapa förutsättningar för att kunna införliva nya länder i unionen samtidigt som samarbetet inom t.ex. det ekonomiska och penningpolitiska området fördjupas.

Utredningen har i betänkandet analyserat EU:s grundläggande

regelverk rörande den fria rörligheten arbetskraft, jämställdhet och

av social trygghet. Kapitel 5 innehåller en analys av konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten. Därefter behandlas

arbetsmiljöfrågorna, såväl regelverk faktiska förhållanden i kandi-

som datländema. På motsvarande sätt behandlas utvidgning och rörlighet

ur ett jämställdhetsperspektiv. EU:s regelverk för den sociala tryggheten och dess konsekvenser för svenskt vidkommande behandlas i kapitel 8 och 9 och därefter följer en analys av förhållandena i kandidatländema på området kap. 10. I kapitel ll följer diskussion de långsikti-

en om ga konsekvenserna av en utvidgning för det socialpolitiska samarbetet i EU. Tillsammans med resultaten från expertrapporterna se särskild bilaga till betänkandet ingår detta material underlag för de

som sammanfattande bedömningar och slutsatser som utredningen presenterar.

Sammanfattning SOU 1997: 153

Invandringens omfattning och reglering

Invandringspotentialen från kandidatländema är stor. Detta innebär dock den faktiska invandringen kommer att bli omfattande. lninte att kommer avgöras arbetsmarknadsläget i Sverige. Med vandringen att av hänsyn till de stora löneskillnadema mellan Sverige och kanditaget datländema det troligt att arbetslösheten i de senare länderna spelar är mindre roll än arbetsmarknadsläget i inflyttningslandet. Hur den svenska arbetsmarknaden kommer att vara organiserad i framtiden också betydelse för den framtida invandringens storlek är av och sammansättning. På sätt avreglering skulle innebära samma som en arbetslösa lägre löner, skulle även invandringen kunna att acceptera fallande löner för den inhemska arbetskraften. Detta skulle få innebära effekter på inkomstfördelningen. Beroende politiska vär-

betydande

och samhälleliga mål kan det därför föreligga konflikt deringar en mellan framtida avreglering arbetsmarknaden och integration av en av EU-medlemmama. de nya Sannolikt kommer oorganiserade inhemska att söka skydda grupper sina intressen krav på reglering. Den fria rörligheten över grängenom kan således leda till ökad nationell reglering. serna 1 det fall invandringen handlar arbetskraft som redan har en anom ställning det utredningens uppfattning att den, under rådande instituär förhållanden, inte behöver orsaka några problem. Tvärtom kan tionella värdefullt tillskott arbetskraft och bidrag till samden ses om ett av ge hällsekonomin.

Sökarbetslöshet

Sökarbetslöshet större omfattning i Sverige kan leda till betydande av sociala problem bland invandrad arbetskraft från kandidatländema och negativa konsekvenser såväl för inkomster för sysselsättkan få som bland de på den svenska arbetsmarknaden. Det ning svagare grupperna uppenbart behov att förtydliga vilka regler ska gälla för finns ett av som önskar invandra för att söka arbete och vilka regler de personer som skall gälla på arbetslöshetsförsälcringens och socialtjänstens områsom de. Både kvinnor och män kan i situation ökad avreglering i Sveen av konkurrens från invandrad arbetskraft. Om invandrade kvinrige möta löner och anställningsvillkor inom oreglerade nischer av nor accepterar

SOU 1997: 153 Sammanfattning 13

svenska arbetsmarknad, som inte svenska kvinnor kan tänkas accepte-

finns förutsättningar för ökad invandring. Samma resultat kan uppra, träda om vård och omsorg i ökad utsträckning läggs över på de enskilda hushållen, dvs. att Sverige närmar sig den kontinentala välfärdsmodellen.

Löneskillnadema är så stora mellan EU:s medlemsländer och de nuvarande kandidatländema att de kan stimulera till migration även för dem som redan har ett arbete.

Arbetsmarknadsinstitutioner och arbetsmiljö

Kandidatländema har i vissa avseenden påbörjat ett ambitiöst arbete för att uppfylla de krav som ett EU-medlemskap ställer. På de områden utredningen behandlat- jämställdhet, arbetsmiljö och social trygghetåterstår emellertid mycket att göra.

Utgångspunkten för en svensk politik bör vara kandidatländemas behov och självbestämmanderätt. Ett medlemskap i EU förutsätter att det existerar nationella sociala skyddsnät, institutioner och en bastrygghet kan skapa stabilitet i den turbulenta värld som den inre mark-

som naden utgör. Kandidatländema bör på ett effektivt sätt bibringas kunskap på detta område och utredningen efterlyser en fördjupad kartläggning och prioritering från svensk sida härvidlag.

Ett krav på att kandidatländerna i god tid innan medlemskap blir aktuellt ratificerar den Europeiska sociala stadgan kan bidra till att avlägsna vissa hinder mot en uppbyggnad av fungerande sociala institutioner på arbetsmarknaden.

T.ex. förutsätter utvecklingen av arbetsmarknadsrelationer mångsidiga insatser både från arbetsmarknads- och medborgarorganisationer på nationell och europeisk nivå och från statliga myndigheters sida. Utmaningama är många vad gäller att sätta in stödåtgärder i form av utbildning och skolning, hjälp med policyöverväganden och utformning

lagstiftning samt direkt materiellt stöd. Problemet är att inom loppet av

kort tid skapa institutionella systern som det tagit flera årtionden av en att bygga i de nordiska och västeuropeiska länderna.

upp

Den i flera fall ytterst fragmenterade fack- och arbetsgivarrörelsen måste med hjälp av olika typer av förhandlings- och avtalssystem förmås att samarbeta på ett sätt som kan skapa stabilitet på arbetsmarknaden och inom de sociala trygghetssystemen. Samtidigt bör system för arbetstagarrepresentation byggas på företagsnivå. Också förlik-

upp ningsinstitut och oberoende yrkesinspektion måste utvecklas.

en

14¶Sammanfattning

Jämlikhet och social trygghet

Utredningen understryker vikten att jämställdhetsfrågoma får en av central roll i anpassningsprocessen. För både kvinnor och män i Central- och Östeuropa har övergången från planekonomi till marknadseinneburit förändringar. Barnomsorgen har halverats vilket konomi stora kvinnor i större utsträckning än män har lämnat arbetsinneburit att för för barn och äldre. Också andra marknaden att ta ett omsorgsansvar välfárdssystem i kandidatländema har radikalt förändrats. Utredningen redogör särskilt för reforrnprocessen inom socialförsäkringssektorn och pekar situationen på detta området fortfarande präglar av stor på att den framtida inriktningen. Både arbetslöshetsförsäkring osäkerhet om bestånddelar i det reformerade välfärdssystemet och socialtjänst är nya och har ännu inte funnit sina former. Utredningen har också behandlat konsekvenserna av en EUutvidgning för det sociala trygghetssystemet i Sverige. Vissa regeländi svensk lagstiftning och på europeisk nivå måste en ringar måste göras åstadkommas mellan social trygghet och socialt

klarare gränsdragning bistånd socialtjänst.

En ombudsman for utvidgningsprocessen

utredningens uppfattning att Sverige bör driva frågan inom EU Det är former för aktivt stödja utveckling på det sociala områom att finna att till och förbättrad arbetsmiljö inom kandi-

det, och bidra jämställdhet

Betänkandet avslutas med ett antal förslag på dessa ornrådatländema. den. rörande jämställheten och social trygghet skall

Om EG:s regelverk

till förbättra levnadsförhâllandena för kvinnor och män kunna bidra att måste det finns ett ordentligt stöd från kommissioi kandidatländema sida liksom oberoende uppföljning av utvidgningsprocessen nens en Även Amsterdamfördraget uttryckligen har prioriterat flera de av om har behandlat är det inte säkert att de målsättområden utredningen finns uppställda kommer att prioriteras i tillräckligt hög ningar som nu utvidgningsprocessen. Utredningen har t.ex. pekat på de grad under utmärker kommissionens länderutlåtanden vad gäller svagheter som jämställdhet och social trygghet. därför att den svenska regeringen bör ta initiativ Utredningen menar tillnärnmingsfasen inrätta ett temporärt från till att under organ- en fristående ombudsman kombinerad med delegation kommissionen en största möjliga stöd till oberoende länderrepresentanter som ger av och bidrar till offentlig insyn i utvidgningskandidatländema som en

Sammanfattning 15

processen. Delegationens uppgift är att understödja ombudsmannens verksamhet och stimulera en fri och öppen diskussion om utvidgningen i både kandidatländema och de nuvarande medlemsländerna.

Ombudsmannens och delegationens uppdrag skall upphöra när det sista kandidatlandet inträtt som fullvärdig medlem i unionen.

Beredskap for övergångsregler

Avslutningsvis är det utredningens uppfattning att det måste finnas en beredskap från EU:s sida att skapa övergångsregler för den fria rörligheten av arbetskraft efter det att tillnämmingsfasen nått dithän att medlemsskap kan komma ifråga i andra avseenden. Om inte målsättningen för EU-anpassningen för personers fria rörlighet uppnås lika snabbt som vad gäller de övriga tre friheterna varor, tjänster och kapital

— — bör en beredskap finnas för övergångsregler under en längre period på detta område. Utredningen har pekat på att sådana övergångsregler tilllämpats vid tidigare utvidgningar och kanske blir än mer nödvändiga när och om skillnaderna mellan nuvarande och blivande medlemsländer är så idag. Behovet av dylika övergångsregler är idag svårt

stora som att uttala sig om, men en beredskap för sådana lösningar måste finnas, vilka kan komma att variera med avseende på vilket land som berörs.

Summary

Introduction

analysis of the possible for the Swedish labour This an consequences market of the free movement of labour in enlarged European Union. an Changes in the candidate countries in the fields of work environment, equality and social security also discussed, together with gender are effects of these changes Sweden and the EU whole. on as a The candidate countries facing wide—ranging adjustment proare a which differs from earlier enlargements in couple of fundamental cess a Firstly, the spread between the level of economic development respects. candidate countries and the present member countries of the of the wider than in of the earlier enlargements. Secondly, Union much any of the cooperation within the Union has changed during the character of the integration The demands for coordinathe four decades process. the candidate countries to form institutions, rules and tion require new faces the challenge of having to combine the systems. The EU in turn of countries with deepening of cooperation inside the integration new a union, in the economic and monetary fields. e.g. the Committee has analysed the basic EU regulations In its report the free movements of labour, gender equality and social concerning security. Chapter 5 of the report contains analysis of the consequenan for the Swedish labour market. The work ences of the free movement then analysed regards both the regulations and vironment issues are as in the candidate countries. A corresponding analythe current situation enlargement and labour mobility also undertaken in the sis of the EU of gender equality. The EU social security regulations and their context for Sweden discussed in Chapters 8 and followed consequences are analysis of conditions in this respect in the candidate countries by an Chapter ll contains discussion of the enlargement’s Chapter 10. a for EU cooperation in the social policy field. long—term consequences conclusions based the main report together The Committee’s are on with the results of the expert reports, presented in an annex.

18 Summary

The scale of immigration

While there a great potential for immigration from the candidate countries, actual immigration into Sweden not be particularly exten-

may sive. Its scale will depend on the labour market situation in Sweden. Notwithstanding differentials between Sweden and the

the large wage candidate countries, unemployment in the latter countries likely to play lesser role than the labour market situation in the country of im-

a migration.

The future organisation of the Swedish labour market also important for the scale and composition of immigration. Just as deregulation could lead to the unemployed accepting lower wages, so can immigration be expected to lead to reduced wages for the domestic labour force. This would affect income distribution. Depending on political values and ambitions, a conflict could arise between a future deregulation of the labour market and the integration of the new EU members.

Organised domestic groups are likely to try to protect their interests through demands for regulation. Thus, free cross—border movements could lead to increased national regulation.

According to the Committee’s findings, immigration of labour that

already employed in the candidate country will not sizeable

cause problems. On the contrary, such immigration would be a valuable addition to the labour force and contribute to economic growth and productivity.

Job—search unemployment

A massive job—search unemployment in Sweden could lead to considerable social problems immigrant labour from the candidate co-

among untries and negatively affect employment and income for weak groups

the Swedish labour market. therefore most important that the on rules which apply both to persons coming to Sweden to seek employment and to unemployment insurance and social assistance are made very plain.

In situation of increased deregulation, both men and women can

a encounter competition from immigrant workers. If immigrant women accept and working conditions in de—regulated niches of

wages un— or the Swedish labour market that are unacceptable to Swedish women,

Summary 19

this could lead increased immigration. A similar situation could arise to in the responsibilities transferred to families, i.e. care sector are Sweden adopts the continental welfare model.

Labour market institutions and work environment

Membership of the European Union the existence of a napresupposes tional social safety-net, institutions and basic security that provide stability in the event of turbulence in the internal market. A true awareness of this be conveyed to the candidate countries. The Committee must would full of the and the establishment of priolike to see a survey area rities for future Swedish development cooperation. A requirement that the candidate countries ratify the European Sociwell ahead of membership could help to certain ob- Charter remove stacles the construction of functioning social institutions on the lato market. For example, the development of labour market indusbour relations calls for contributions in respects from labour

trial many

and citizens’ organisations at national and European level, as market a the side. Support must be provided in the field well as from government of education and training, policy issues and legislation, in addition to direct material support. An institutional system that took decades to the Nordic and west European countries will have to be built up erect in in short period of time. a very Trade unions and employer organisations fragmented in are very candidate countries but with the aid of systems for negotiasome new and collective bargaining they must be brought to cooperate in tions stability in the labour market and the social security order to create the time industrial relations structure that includes systems. At same an and workforce representation must be built up at the enmanagement level. Conciliation machinery and independent safety and terprise an health inspectorate must be developed.

An ombudsman for the enlargement process

Swedens policy should start from the needs of the candidate countires, independence and sovereignty. The Committee of the opinion their Swedish government should the European Union to find that the urge for actively supporting the development of social infrasturcture forms a candidate countries, including gender equality, social security in the safety and health. The report concludes with number of and work a proposals in these areas.

20 Summary

The transition from a planned to a market economy has entailed drastic changes for both and in Central and Eastern Europe. If the women men EC regulations concerning gender equality and social security to are contribute to improved living conditions for and in the women men candidate countries, substantial support will be needed from the Commission together with an independent evaluation of the enlargement process. Although the Amsterdam Treaty explicitly gives precedence to se— veral of the areas dealt with in this report, does not automatically follow that the current objectives will dominate during the enlargement process. This report has, for instance, identified weaknesses in the areas of gender equality and social security in the Commission’s country evaluations. The committee therefore of the opinion that the Swedish govemment should take the initiative during the adjustment phase to set up a temporary body an ombudsman independent of the Commission, — supported by a delegation of independent country representatives — which could give maximum support to the candidate countries and contribute to the transparency of the enlargement process. The role of the delegation would be to support the activities of the Ombudsman and to stimulate a free and open discussion of the enlargement both in the candidate countries and in the present member countries. The functions of the Ombudsman and the delegation would when the last cease candidate country has gained full membership of the Union.

Transitional provisions

Finally, the Committee considers that the EU must be prepared to decide about the continuation of transitional rules for the free movement of labour after the adjustment phase has reached the stage where membership possible in respect of the other three freedoms— goods, services and capital. The report notes that such transitional rules have been applied in connection with earlier enlargements. They might be even more necessary the differences between the present and future member countries are as large as at present. The advance formulation of such transitional rules difficult but there must be readiness to a provide such solutions, which will vary depending on the countries that are involved.

l Uppdrag och avgränsning

Föreliggande utredning har att behandla konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för i första hand Sverige och i andra hand för EU och kandidatländerna, när det gäller den fria rörligheten för personer. Utredningen har utgått enligt direktiven från att utvidgningen kommer innefatta alla elva kandidatländema; Estland, Lettland, Litauen, Poatt len, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien, Rumänien, Slovenien och

Cypern. Effekter utvidgningen kommer inte enbart att uppstå i kandidatav länderna även i de nuvarande medlemstatema. Som ett led i att utan uppskatta effekterna för Sverige tillsatte regeringen i början av 1997 sju utredningar med uppdrag att behandla olika aspekter den kommande av utvidgningen. planerade utvidgningsomgången är den femte i ordningen. Den nu Flertalet de länder har ansökt medlemskap i denna omgång av som om skiljer sig från nuvarande medlemsländer när det gäller ekonomisk utvecklingsnivå, institutionell uppbyggnad och politiska traditioner. Skillnaderna än i samband med tidigare utvidgningar. De stora kraär större kandidatländema kommer att leda till ett omfattande anven på mer i tidigare utvidgningsomgångar. Förhoppingen är att

passningarbete än

föreberedelsearbete skall leda till att den ekonomiska utvecklingdetta och utjämningen i levnadsförhållandena mellan kanen påskyndas att didatlåndema och de nuvarande medlemstatema sker i snabbare takt en vad skulle ha varit möjlig. Det är naturligtvis inte självän som annars utvecklingen kommer i denna riktning. Den ekonomiska klart att att utvecklingen kan vändas i stagnation och massarbetslöshet, inte minst hur de ekonomiska och politiska relationerna utvecklas beroende på mellan EU och kandidatländema. Variationema mellan länderna i ekooch socialt hänseende är stora mellan de olika länderna, vilket nomiskt framgår tydligt i denna utredning.

22 Uppdrag och avgränsning SOU 1997: 153

l 1 Direktiven

. Europeiska rådet fastslog vid sitt möte i Köpenhamn år 1993 förutsättningarna för ett medlemskap i EU. Dessa innebär att tillträdande stater skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter och de skall vara fungerande marlmadsekonomier. Ett medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser och kunna ansluta sig till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union, Köpenhamnsdeklarationen.

Bestämmelserna om arbetskraftens fria rörlighet innebär att medborgarna i medlemsstat äger tillträde till arbetsmarknaden i övriga

en medlemsländer på samma villkor som gäller för dessa länders egna medborgare. De skall behandlas lika ifråga om anställnings- och arbetsvillkor, sociala fönnåner och fackliga rättigheter. Den fria rörligheten innebär även rätt att etablera sig företagare och att utfö-

som egen

tjänster i ett annat land. Även icke yrkesverksamma ra personer, som studerande och pensionärer har rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat, liksom även familjemedlemmar.

Direktivet Dir. 1997:18 uppdrar åt utredaren att under rubriken: Arbetslivet och arbetsmarknaden.

Kartlägga arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatlän- -

dema och analysera om den kan tänkas bestå vid en kommande ut-

vidgning eller om det finns anledning anta att den kommer att öka i

väsentlig grad. Speciellt viktigt är att kartlägga vilka grupper av ar-

betskraft som kan tänkas flytta och vilka faktorer som främjar re-

spektive motverkar rörligheten mellan Sverige och kandidatländerna.

Att utifrån kartläggningen av befolkningsströmmama analysera vilka -

positiva och negativa konsekvenser utvidgningen kan få för svenskt

arbetsliv och arbetsmarknad.

Att bedöma på vilket sätt kandidatländemas medlemskap kan komma -

att få inverkan på de faktiska arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande

kandidatländema och på hannoniseringsarbetet inom EU.

Uppdrag och avgränsning 23

När det gäller social trygghet och socialtjänst skall utredaren:

Analysera vilka speciella situationer och eventuella problem som kan mellan medlemsländer med starkt varierande inkomstnivåer, uppstå förmånsnivåer och kostnadslägen och Vilka konsekvenser sådana

skillnader upphov till. En specifik fråga rör vilka möjligheter kan ge kandidatländema har att i de situationer EG-rätten det föreskriver er-

Sveriges kostnader för svensk sjukvård till personer från landet sätta ifråga.

Utredaren skall även analysera samordningsreglemas effekter, om- — fattande även arbetslöshetsförsäkringen. Samordningsreglerna är

till arbetstagarnas fria rörlighet liksom egenföretagare och visknutna Häri ingår att söka bedöma storleken på betalsa andra grupper. uppstår följd samordningsreglerna ningsströmmarna som som en av utvidgning och i framtiden. vid en

söka belysa vissa frågor rör social trygghet som ligger Dessutom som utanför samordningen för flyttar mellan länderna social personer som och i samråd med den samhällsekonomiska utredningen dumping vad mån de sociala trygghetsystemen i Sverige kan påverkas belysa i

vid en utvidgning.

skall utredaren bedöma på vilket sätt de medlems- Slutligen även nya påverka den framtida inriktningen av EUstaterna kan väntas det sociala området. Går det att urskilja grundlägsamarbetet på mer och när det gäller social trygghet som pågande värderingar synsätt verkar samarbetet

uppdraget skall utredaren utgå från att ut-

Under genomförandet av

skall ske med alla elva kandidatländema och skall beakta vidgningen olika övergångslösningar. I detta sammanhang skall de möjligheten av beaktas användes vid införlivandet Spanien, Portugal lösningar som av Grekland i EU. Utredningen skall speciellt ha kontakt med två av och utredningarna EUs-utvidgning, nämligen Finansdeparde övriga om Justitiedepartementets utvidgningsutredningar. Dessa har tementets och uppdrag ligger mycket nära denna utredning, varför gemensamma som diskussioner och samarbete har varit speciellt viktigt.

24 Uppdrag och avgränsning SOU 1997: 153

1.2 och arbetssätt

Avgränsningar

EU:s inre marknad skulle ha varit fullbordad år 1993, men arbetet pågår fortfarande. Den fria rörligheten för personer har delvis förverkligats inom Schengensamarbetets ram. Däremot har inte gränskontrollerna för personer som reser mellan medlemsstaterna avskaffats. Avsikten är att alla som befinner sig innanför medlemsstaternas yttre

personer gräns skall fä röra sig fritt i hela unionen, oberoende av om de utövar någon ekonomisk verksamhet och oberoende av nationalitet. Detta skall även gälla tredje lands medborgare. Frågor som asyl, visum och invandring har hittills behandlats genom de bestämmelser för samarbete som finns i avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen Unionsfördraget. Genom Amsterdamfördraget förs en ny avdelning in i EGfördraget som rör fri rörlighet för personer, asyl, invandring och gränskontroll samt bekämpning av brottslighet. Detta område kommer att behandlas av en av Justitiedepartementet tillsatt utredning såvitt gäller

fria rörlighet med inriktning på inrikes och rättsligt samarbete personers enligt Dir. 1997:17.

I denna utredning har vi valt att avgränsa till att behandla ar-

oss betskraftens rörlighet, och de rättigheter som finns för individer att etablera sig som företagare eller att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat. Vår avgränsning definieras därmed framförallt artikel

av 48, 52 och 59 i EG-fördraget.

När det gäller avgränsningen till Finansdepartementets utredning har vi närmast funnit det lämligt att utarbeta en gemensam expertrapport

den fria arbetskraftsrörligheten mellan Sverige och nya EUom medlemmar.

1.3¶Problem och

frågeställningar

En de övergripande problemställningama rör människors flyttnings-

av benägenhet och under vilka villkor migration är ett reellt alternativ. Från EU-kommissionens Agenda 2000 framgår att ett av de stora behoven framöver är att bygga fungerande ekonomisk och social

upp en infrastruktur där olika institutionella arrangemang kan bedömas fungera. Domstolväsende måste fungera och människors rättssäkerhet måste gå att garantera. Likaså är det nödvändigt för att skapa en fungerande arbetsmarknad med arbetsmarknadspolitiska instrument som kan be-

Uppdrag och avgränsning 25

främja den enskilda individens ekonomiska situation och levnadsförhållanden. I ett läge där dessa institutioner inte existerar eller fungerar dåligt blir migration ett alternativ för många för att de skall klara sin försörjning.

Framtidsscenariet med massinvasion från Öst- och Central-

en stor

förefaller inte speciellt troligt. I stället handlar det om att söka europa bedöma potentiella migrationsströmmar som konsekvenserna av skillnaderna i ekonomisk och social utveckling mellan i första hand Sverige och kandidatländema och i andra hand mellan övriga EU-länder och dessa länder. Dessa migrationsströmmar kommer sannolikt att vara väldigt specifik sammansatta människor tillhörande en viss befolk-

av ningsgrupp, yrkesgrupp eller från en specifik region.

Till de ekonomiska och sociala förhållandema skall vi också lägga

ökande nationalism och regional identitet som sannolikt medför att en människor i det längsta avstår från att emigrera. Takten i utbyggnaden

de institutionella förhållandena, dvs. hur snabbt sociala, ekonomiska av och legala system utfonnas kommer sannolikt att spela avgörande

en roll för människor väljer att stanna i sina hemländer eller

om

Våra frågeställningar är: Vad innebär en fri rörlighet för de grupper i kandidatländema kan tänkas ha hög potentiell rörlighet Hur

som en många kommer att flytta och vilka grupper kan det tänkas vara

Den underliggande frågeställningar är." under vilka förutsättningar kan människor tänkas flytta Därtill har vi fogat ytterligare fråge-

en ställning, nämligen: Utvecklas rörlighetmönster i och med fram-

nya växten regleringar ländema emellan

av nya

Under transformationsprocessema i de olika kandidatländema har

arbetsmarknadsrelaterade rörlighetmönster vuxit fram. Frågan är i nya vilken utsträckning dessa mönster är temporära övergångsformer

som under period Eller kommer de att manifestera sig som nya migra-

en tionsfonner etablerade för att förse allt avreglerad arbetsmark-

en mer nad med arbetskraft med eller utan anställningskontrakt.

En fri arbetskraftsrörlighet innbär att gränserna mellan svart och vit arbetsmigration upphör. Det tidigare skett i det fördolda behöver

som inte döjas längre. Samtidigt betyder detta för vår utredning att vi måste kunna peka på den dolda migrationens existens även vi inte kan

om göra några tillförlitliga uppskattningar av dess omfattning. Vissa företeelser kan komma att framträda överraskningar när

annars som rena det fria rörligheten blir aktuell.

26 Uppdrag och avgränsning SOU 1997: 153

1.4¶Tillvägagångssätt

För att få ett så fylligt underlag möjligt för utredningens bedöm-

som ningar har Vi haft ett antal experter till vårt förfogande. Dessa experter har valts därför att de besitter viss expertis rörande migration mellan Sverige och Baltikum och mellan EU:s medlemsländer och Centraloch Östeuropa. Deras specifika kunskap har tjänat som underlag för vår problemanalys.

Experter och sakkunnig i utredningen om EU:s utvidgning: konsekvenser personers fria rörlighet m.m. A97:03

av Dr. Erika Kvapilova, Institute for Forcasting, the Slovac Academy of Science, Bratislava. Country reports social policy, labour market policy and labour mar-

on ket mobility in Slovakia and the Czech Republic.

F lic Wuokko Knocke, Arbetslivsinstitutet, Stockholm. Migrations-och mobilitetsmönster från Ost till Väst: Har kvinnorna en roll i den nya rörligheten

Professor Göran Hoppe, Kulturgeograñska institutionen, Uppsala universitet. Baltikum i EU Migrationsrorelser mellan de Baltiska staterna och Norden.

Docent Per Lundborg, FIEF, Stockholm. Fri arbetskraftsrörlighet mellan Sverige och nya EU-medlemmar.

Marianne Olsson, EuroResource, Göteborg. EU:s inre marknad och den fria rörligheten.

Avdelningsdirektör Göran Sandler, sakkunnig; RFV. Den inre marknaden och socialpolitiken.

Överdirektör Anders Englund ASS, Solna.

, Arbetsmiljöförhållanden i kandidatländema och konsekvenser av EU:s utvidgning.

SOU 1997: 153 Uppdrag och avgränsning 27

Fil lic Gabár Faragá, Solna. Industrial Relations och migration i Central- och Östeuropa.

Ekonom Lena Järpsten, Arbetslivsinstitutet Solna. Opinionsbildning och EU-medlemskap.

Professor Niklas Bruun, Handelshögskolan, Helsingfors. Kommentarer rörande framtida arbetsrättsliga problem ur ett utvidgningsperspektiv.

1.5¶Betänkandets

uppläggning

Betänkandet inleds med en historik över EU:s utveckling under efterkrigstiden. Utvecklingen i perspektivet av den nu aktuella utvidg-

ses ningen till Central- och Östeuropa och med hänsyn till vilka konsek-

denna kan få på social- och arbetsmarknadspolitiken, arbetsvenser miljö, jämställdhet i Sverige och i kandidatländerna. Betänkandet är därefter uppdelat i tre delar. Den första delen omfattar kapitel 4 och 5 och behandlar i de två första kapitlen de grundläggande regelverken i EU, den sociala dialogen, arbetsrätten och internationella konventioner

reglerar det internationella arbetsrättsliga och socialpolitiska samsom arbetet. Regelverket kring fria rörlighet och arbetskraftens

personers rörlighet behandlas närmare i kapitel 4 och i kapitel 5 analyseras konsekvenserna för svenska arbetsmarknad av den fria rörligheten.

I det följande kapitlet behandlas arbetsmiljökonsekvenser av en utvidgning i Sverige och inte minst i kandidatländerna. Kapitel 7 behandla utvidgningen och den fria rörligheten ett jämställdhetspers-

ur pektiv. Häri diskuteras även EU:s regelverk rörande jämställdhet mellan kvinnor och män samt övrig jämställdhetpolitik i relation till andra områden så som den kommer till uttryck nu senast i Amsterdamtraktatet.

Därefter följer betänkandets tredje huvuddel, handlar om den

som sociala tryggheten, såväl vad avser dagens regelsystem och överenskommelser inom EU konsekvenser av en framtida utvidgning

som kapitel 8 och 9. Därefter följer i kapitel lO konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema utvidgning och i kapitel ll en

av en diskussion kring den framtida socialpolitiken och EU:s femte utvidgning.

I betänkandets sista kapitel gör utredningen en sammanfattande bedömning vad den aktuella utvidgningen kan komma att innebära

av nu

angivna områden och lämnar samtidigt vissa vissa förslag på på ovan åtgärder att genomföras på såväl kortare som längre sikt.

2¶EU:s och

utvidgningar Östeuropas

omvandling historik och

-

erfarenheter

l Inledning

I detta kapitel kortfattad översikt över den europeiska integratio-

ges en

under efterkrigstiden sedd i ljuset den aktuella östutvidgnen av nu ningen och de konsekvenser denna kan få på social- och arbetsmarknadspolitiken inklusive jämställdhet mellan kvinnor och män, barn

och i såväl kandidatländema som i Sverige och andra EU-

vuxna medlemsländer. Kapitlet utgör en bakgrund till de teman och resone-

följer längre fram i utredningen om östutvidgningens konmang som sekvenser för rörlighet, arbetsliv, jämställdhet och social trygghet.

Redan från början måste betonas att denna historik inte skall uppfattas serie milstolpar i en kontinuerlig integrationsprocess.

som en Därför är det väsentligt att betona att den europeiska integrationen från 1950- till 1990-talet på intet sätt varit en rätlinjig process frånde inre sex" till dagens femton medlemsländer med fördjupat samarbete på allt fler områden jämfört med tillståndet i början av efterkrigsperioden. EUs utvidgning är en process präglad av både framsteg och bakslag, och kanske än perioder stiltje och närmast uppgivenhet inför

mer av uppgiftens omfattning. Osäkerheten kring dagens centrala integrationsfrågor är också stor: det gäller inte endast östutvidgningen utan också omfattningen och tidsplanen för det förmodligen snart sjösatta valutasamarbetet EMU liksom de mer undanskymda institutionella frå-

— — gorna och kanske särskilt då de olösta frågorna kring det nya Tysklands

dvs. det tidigt fullbordade första steget i östutvidgningen- position i det framtida europeiska samarbetet. Hade inte f.d. Östtyskland inlemmats i Förbundsrepubliken redan 1990 hade östutvidgningens förutsättningar sett betydligt annorlunda ut.

30 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

2.2¶Historik

I Västeuropa skapades omedelbart efter andra världskriget ett antal internationella organisationer mellanstatlig karaktär med uppgift att

av stödja samarbete på de ekonomiska, sociala, politiska och militära områdena. Med bistånd från USA och i enlighet med den s.k. Marshallpla-

eller European Recovery Program från år 1947 kom återuppbyggnen naden snabbt igång med OEEC Organization for European Economic Cooperation; OECD samordnande Också länderna i

senare som organ. Östeuropa inbjöds delta under förutsättning att de accepterade pro-

att

målsättning uppföljning den s.k Trumandoktrinens grammets - en av betoning hindra kommunismens spridning de redan vid

av att - men var denna tidpunkt nära knutna till Sovjetunionen och de ställde sig därmed direkt avvisande till förslaget. Det kalla kriget redan igång och

var skulle med vissa töväder" fortsätta till augusti 1991.

1957-1972

Snart började också intern ekonomisk fördelningsprocess att

nog en utveckla sig i Västeuropa följd att integrationsprocessen kom-

som av mit igång. Särskilt efter upprättandet Förbundsrepubliken Tyskland

av

Västtyskland i dagligt tal fram till 1989/90- påbörjades det nations- samarbete mellan Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland vilket snart resulterade i bildandet av den europeiska kol- och stålunionen 1951, Euratom 1957 samt viktigast av

undertecknandet Romfördraget och tillkomsten av den allt år 1957 av Europeiska ekonomiska gemenskapen EEC de inre sex. Strax

efteråt bildades den europeiska frihandelsasssociationen EFTA med

Storbritannien, Sverige och Öster- Danmark, Norge, Portugal, Schweiz, rike medlemmar yttre sju. Finland associerad medlem

som de var

och fullvärdig medlem från år 1986 medan Island inträdde från år 1961 i EFTA år 1970.

De tidiga europeiska samarbetssträvandena skall naturligtvis ses mot bakgrund krigen i Europa från 1860-talet och nästan ett århundrade

av

särskilt den än halvsekellånga konflikten mellan Frankframöver, mer rike och Tyskland: tysk-österrikiska kriget, fransk-tyska kriget, första och andra världskrigen. På liknande sätt bör den aktuella östutvidg-

nu ning betraktas: ett sätt att komma till rätta med mer än halvse-

som en kellång öst-väst-konflikt inklusive Västs ekonomiska krigföring mot

hör också flerhundraårig konflikt

öst. Till bakgrundsteckningen en

mellan främst ottomanskt och habsburgskt inflytande och dess effekter på stats- och nationsbyggandet på Balkan in i våra dagar.

SOU 1997: 153 EUzs utvidgningar och Östeuropas omvandling 31

Romfördragets syfte var att säkerställa fred och framsteg i form av ekonomisk och social utveckling genom att stärka samarbetet mellan de sex medlemsländerna. I Romfördraget heter det också att medlemsländerna skall främja en förbättring av arbetstagarnas arbetsvillkor och levnadsstandard och därigenom göra det möjligt att dessa villkor harmoniseras på en allt högre nivå. Här bör understrykas att fördragstexten talar arbetstagare och inte medborgare, vilket är ett uttryck för

om ett kontinentalt socialpolitiskt tänkande från tiden för EEC:s tillkomst vsom kommit att fortleva inom gemenskapen och ännu sätter sin prägel på skrivningarna social trygghet familjemedlemmar blivit

om även om alltmera indragna under detta rättsskydd. Trots vissa inslag av överstatlighet och federalism blev EEC i form av de sex närmast till en mellanstatlig tullunion och frihandelsorganisation med en gemensam handels-, jordbruks- och transportpolitik. Beslutsprocessen präglades av att varje land hade Vetorätt och grunden för gemenskapens utveckling var enighet mellan medlemsländerna.

Särskilt jordbrukspolitiken korn att dominera EEC:s interna verksamhet och gemenskapens budget kom från början att domineras av jordbrukssubventionema. Jordbrukspolitiken kan historiskt sett också betraktas som socialpolitik i kontinental bemärkelse, dvs. som ett socialt skyddsnät för bestämd grupp i samhället, i detta fall bönder. Sett i

en detta perspektiv har gemenskapen sedan sin tillkomst bedrivit en omfattande överstatlig socialpolitik och detta politikområde blev allt vikti-

för varje utvidgning fram t.o.m. den tredje och mer den europegare iska integrationsprocessen fördjupades. Med den fjärde utvidgningen

nedan kan dock ett trendbrott noteras då kostnaderna för den ge-

se

jordbrukspolitiken har börjat pressas tillbaka och förväntas mensamma göra så ännu mer i framtiden enligt EU-kommissionens Agenda 2000.

Medan öst-väst-konflikten ännu pågick för fullt fördes under 1960talet omfattande diskussioner kring en utvidgning av EEC till att också inkludera EFTA eller delar EFTA-området. I centrum stod främst

av Storbritanniens inträdesansökan som emellertid stoppades av Frankrikes drastiska nej år 1962 till brittiskt medlemskap. Också i de nordiska länderna inklusive Sverige fördes diskussion om inträde i EEC vid

en ett eventuellt brittiskt inträde, men redan år 1961 mer eller mindre avfördes frågan från den politiska dagordningen i Sverige. Det var först i början 1970-talet som en utvidgning av EEC på nytt aktualiserades

av på allvar och förhandlingar inleddes mellan EEC och flera EFTAmedlemsländer. Fr.o.m. 1973 inträdde Danmark, Irland och Storbritannien i EEC. I Danmark liksom i Norge avgjordes frågan medlem-

om skap folkomröstning, det landet avstod från med-

genom men senare lemskap efter dramatisk folkomröstning. Också i Sverige var frågan

en kontroversiell och efter omfattande konsultationer och diskussioner-

32 E Uzs utvidgningar och Östeuropas omvandling

främst säkerhetspolitisk natur valde den svenska regeringen att

av inte inge ansökan medlemskap utan istället att inom ramen för

en om EFTA sluta ett långtgående och omfattande frihandelsavtal med EEC.

1973-1984

Utvidgningen EG, den officiella beteckningen från år 1967, inträffa-

av de samtidigt gemenskapen påbörjade fördjupning av det eko-

som en nomiska och politiska samarbetet, vilket bl.a. resulterade i rättslig reglering på det social- och arbetsmarknadspolitiska området. Från 1970talets mitt och ett decennium framåt saktade takten påtagligt av i integrationsprocessen. Bland annat skrinlades planer på monetär union,

en den s.k. Wemerplanen. Frågorna gemenskapens finansiering, med-

om lemsavgiftens storlek och grunderna för de olika ländernas bidrag till och från den kassan har tillhört några av de mest besvär-

gemensamma liga i gemenskapens historia. De har tenderat att bli allt mer kontroversiella fler nationer har anslutit sig till gemenskapen och mer

som spännvidden i socio-ekonomiskt avseende mellan medlemsstaterna har

ökat.

Till de ständigt kontroversiella frågorna hör också jordbrukssubventionema, länge utgjorde merparten gemenskapens budget.

som av Även frågorna kring arbetskraftens rörlighet har alltmer kommit i förgrunden och tryggheten för migrerande arbetare har blivit en allt vikti-

intern angelägenhet för gemenskapen. När de tre första nya medgare lemsländema anslöts år 1973 hade Storbritannien och Irland en lång historia arbetskraftsmigration vid inträdet korn den inte i någon

av men större utsträckning att bli föremål för närmare reglering från gemenskapen helhet. Likaså skulle det dröja innan jämställdheten kom i

som förgrunden för utvidgningsdiskussionen. Ännu har inte frågorna kring

barnens rättigheter nått fram till denna position.

Av de länder erhöll medlemskap i den första utvidgningen var

som emellertid Irland på många sätt annorlunda främst i social och ekonomisk utvecklingsnivå. Arbetsvillkor och levnadsförhållanden i Irland

vid denna tidpunkt långt under genomsnittet i gemenskapen även var

de institutionella förhållandena i förväg delvis hade anpassats till om medlemskapet. Irland blev ett land kom att erhålla ett omfattande

som ekonomiskt stöd från gemenskapen men det har trots en dramatisk framryckning i socio-ekonomiskt hänseende förblivit en nettobidrags-

År 1996 är Irland fortfarande EU:s främsta nettobidragsmottagare. mottagare capita över 600 ecu/innevånare vilket är en del av ett

per större mönster. Sambandet mellan dagens bidragsutbetalningar och när

SOU 1997: 153 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 33

ett land blev medlem och nettobidragsmottagare håller också för länder som senare inträdde i gemenskapen. 1981 ägde den andra utvidgningen rum i och med att Grekland anslöts som EEC:s tionde medlemsland. Liksom Irland tillhörde Grekland kategorin länder under genomsnittet i socio-ekonomiskt avseende jämfört med gemenskapen helhet och har så förblivit under sitt 17som åriga medlemskap. I fallet Grekland fanns också politisk efteren blivenhet" att ta hänsyn till då landet under perioden 1967-74 var en militärdiktatur och demokratin även dessförinnan varit instabil i flera avseenden. Ett EU-medlemskap med de institutionella förpliktelser som detta innebar betraktades som stabiliserande för den grekiska nyvunna demokratin. Till saken hör att kommissionen avrådde från medlemskap på ekonomiska grunder. Folkväldet i Grekland har efter EEC-inträdet inte hotats men i socio-ekonomiskt avseende har relationen mellan landet och gemenskapen inte nämnvärt förändrats. Grekland är idag näst efter Irland EUs största nettobidragsmottagare. Skillnaden i BNP/capita mellan Irland och Grekland är mycket påtaglig och enligt Världsbankens senaste årsrapport 1997 ligger både Portugal och Spanien däremellan av de nuvarande EU-medlemsländema. Den europeiska gemenskapens tredje utvidgning ägde också den rum på 1980-talet i och med att Portugal och Spanien beviljades inträde år 1986. Därmed gavs ökad tyngd åt det sydeuropeiska inslaget i gemenskapens institutioner. Liksom Grekland präglades Portugal och Spanien påtagligt av sitt politiska förflutna. Båda länderna hade genomlidit lång period fascistisk diktatur och vid tiden för inträdet en av låg de i socialt och ekonomiskt avseende under genomsnittet för EG som helhet. Också i dessa länder har demokratin stabiliserats och markanta socio-ekonomiska framsteg gjorts. Medlemskapet för dessa relativt sett mindre ekonomiskt utvecklade länder framtvingade solidaen risk regionalpolitik inom EU genom upprättandet strukturfonden vid av sidan av jordbruksfonden. I likhet med Irland och Grekland har således också Portugal och Spanien erhållit ett omfattande ekonomiskt stöd från gemenskapen. Både Spanien och Portugal tillhör emellertid fortfarande kategorin länder under genomsnittet i socio-ekonomiskt avseende och är också fortsatt nettobidragsmottagare från unionen, på något lägre nivå men en än både Irland och Grekland. Turordningen mellan länderna har således bibehållits och följt tidpunkten för inträde i gemenskapen. Ordningen speglar inte den socio-ekonomiska utvecklingsnivån för respektive land och sett i stort har heller inte stödet påverkats den utvecklingsproav cess stöden en gång skulle bidra till att initiera och i vissa fall också bidrog till att igångsätta.

2 17-1437

34 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

Vidare bör nämnas att ett resultat dels den markanta ökningen i som av arbetslöshet samtliga EU-länder från 1970-talets mitt och i så gott som framöver, dels utvidgningen sydöver, initierades inom EU ett gemenför att bekämpa fattigdom och social utslagning, vilket samt program efterhand har förstärkts. Hittills har tre fattigdomsprogram startats var-

två är avslutade. Ett fjärde är under planering. Fattigdomsprogramav riktar sig främst till regioner och områden som är hårt drabbade av men arbetslöshet, social utslagning och likartade problem.

1985-1997

Vid tiden för den tredje utvidgningen tog integrationsprocessen på nytt fart med planen på fullborda den inre marknaden fri rörlighet för att tjänster, kapital och före år 1993. Från mitten av varor, personer - 1980-talet kom arbetsmarknadens parter både de fackliga organisa- tionerna och arbetsgivarsammanslutningama på ett helt annat sätt än tidigare delta i det europeiska samarbetet och knytas till kommissioatt dagliga verksamhet på de områden berörs denna utrednens som av ning. Inte bara partssamarbetet utan också överstatligheten förstärktes områden antagandet den s.k. Enhetsakten år 1986 på vissa genom av komplement till Romfordraget. Härvid infördes en beslutsordsom ett ning medgav majoritetsbeslut i stället för enhällighet i många som frågor betydelse också för de enskilda nationerna, dvs. den nationalav statliga suveräniteten inskränktes till förmån för gemensamma beslut i

Bryssel. Arbetsmiljöfrågorna kom vid denna tid alltmer att hänskjutas från de enskilda länderna till gemenskapen och här kom arbetsmarknanaturligt in i det institutionaliserade europasamarbetet. Ockdens parter så samarbetet på det vetenskapliga och tekniska området tog fart. Vid Maastricht-mötet år 1991 konkretiserades planerna på politisk union en med ökad utrikes- och säkerhetspolitisk samordning och med garantier för vissa grundläggande politiska och sociala rättigheter för EG-

medborgare, liksom tanken på ekonomisk och monetär union en - EMU med åtföljande övergång till gemensam valuta och uppräten tandet centralbank. Storbritannien motsatte sig emelav en gemensam lertid skrivningen de sociala förpliktelsema/rättigheom gemensamma varvid övriga elva medlemsländer upprättade ett fristående socialt terna protokoll för gemenskapen. Ett annat resultat Maastrichtresten av av Danmark efter folkomröstning först sade nej till uniomötet var att en danska folket sade ja till unionen i andra omröstning efter nen. Det en Danmark sina formella undantag bekräftade vid toppmötet i det att fått Edinburgh 1992. Också Amsterdamfördraget kommer att bli föremål

folkomröstning i Danmark. för en

SOU 1997: 153 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 35

Med åtgärderna för att förverkliga den inre marknaden tog också frågan om ytterligare utvidgning och fördjupning av nationssamarbetet i Europa ny fart vid slutet av 1980-talet och början av 1990-talet med ansökningar om medlemskap eller associering från en rad olika stater. Från 1984, då frihandeln med EFTA var genomförd vad gäller industriprodukter, förde EG samtal med denna organisation om olika former för fördjupat samarbete. Detta ledde fram till ett avtal år 1992 det s.k. EES-avtalet varigenom den inre marknaden gjordes tillgänglig även för dessa länder. Förhandlingarna om EES-avtalet blev till en förberedelse för den fjärde utvidgningen då Sverige den 1 januari 1995 tillsammans med Finland och Österrike inträdde i EU den officiella beteckningen fr.o.m. 1993. Också Schweiz och Norge ansökte om medlemskap. Bara Norge fullföljde förhandlingarna men i en folkomröstning i landet underkändes avtalet. 1995 års nya medlemsländer

- Finland, Sverige och Österrike skiljer sig påtagligt från flera de

- av tidigare utvidgningamas nya medlemsländer så till vida att den politiska demokratin har en lång historia och att de i socio-ekonomiskt avseende låg över genomsnittet i gemenskapen. Samtliga nya medlemsländer i den fjärde utvidgningen blev nettobidragsgivare inom EU.

EU:s utvidgning har som redan framgått inte enbart en historia om nationssamarbete. Till erfarenheterna av EU:s utvidgning hör t.ex. också relationen mellan könen och mellan generationerna. Redan i Romfördraget fastställdes principen om lika lön för män och kvinnor för lika arbete även om den vid denna tid i praktiken var starkt ifrågasatt i de dåvarande medlemsländerna. Från 1970-talets mitt och framåt har emellertid jämställdheten mellan kvinnor och män alltmer uppmärksammats inom gemenskapen. Här har en annan viktig EU-institution, EG-domstolen, varit av central betydelse för regelverkets utveckling. EU och kanske än mer majoriteten av dess medlemsländer har med ett fåtal undantag däremot inte gått i bräschen för det arbete som resulterat i t.ex. FN-deklarationen om barnens rättigheter. Tilläggas kan att Sverige efter anslutningsfördragets tillkomst år 1993 tillsatte en statlig utredning som behandlade konsekvenserna av ett medlemskap i EG med avseende på social välfärd och jämställdhet. Åtminstone från denna tidpunkt kan således jämställdhetsfrågan sägas ha intagit en central plats även i utvidgningsdiskussionen och kommer förmodligen

än mer att så göra inför den femte utvidgningen.

Vid tidpunkten för den fjärde utvidgningens genomförande hade emellertid förberedelserna för EU:s femte utvidgning redan påbörjats i andra avseenden. Detta sker samtidigt med att sista handen läggs vid förberedelserna för den monetära unionens ikraftträdande med alla de osäkerheter den kan medföra inte minst på de områden som berörs av denna utredning.

36 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

2.3¶Den sociala krisen i f.d. Östeuropa

Omfattningen den påbörjade femte utvidgningsomgången har sitt

av nu upphov i sammanbrottet för Sovjetväldet i Östeuropa och Sovjetunion-

interna sammanbrott kring sistlidna decennieskifte. Långt innan ens politiker och EU-tjänstemän hunnit förbereda några som helst genomtänkta anslutningsplaner för länderna i Central- och Östeuropa hade

den allmänna opinionen i åtminstone Nordvästeuropa i praktiken vunnits för anslutningstanken och särskilt Östtysklands snabba inlemmande

i gemenskapen via Förbundsrepubliken hade karaktären av exemplets

makt. Att länderna i Östeuropa skulle gottgöras för 50 års ockupation är

konklusion är nära till hands att dra synsättet i en tämligen en som av enstämmig i Västeuropa vid tiden för den första Solidaritetrege-

press ringen i Polen, Berlinmurens fall och "sammetsrevolutionen" i Prag.

Omvandlingsprocessen i öst innebar inte bara ekonomisk föränd-

en ring med utslagning olönsamma företag och åtföljande inflation, hög

av arbetslöshet och otrygghet särskilt för de äldre och andra icke arbetsfö-

i samhällen präglats stabilitet och social trygghet om än på en ra som av betydligt lägre nivå än fallet i Västeuropa. Minst lika mycket

som var

väckte de tydliga spåren stagnation och förfall i

uppmärksamhet av

Östeuropa: förslumning fysisk miljö inklusive stora bostadsornrå-

av den, miljökatastrofer med tydlig inverkan på befolkningens hälsotillstånd, bristfällig sjukvård och De på ett sätt kanske allra

annan omsorg.

problemen uppenbarades i barnomsorgen. Här förevisades största plötsligt misär ställde frågorna barnens rättigheter på sin

en ren som om

vid tidpunkt då FN-deklarationen barnens rättigheter från spets en om 1989 höll på att ratificeras i många länder.

Instabiliteten i Östeuropa fick vidare sitt mest långtgående uttryck i

Jugoslaviens sammanbrott med krig och djupgående etniska motsättningar följd. EUs och enskilda EU-medlemsländers ansvar eller

som

brist på i detta sammanhang är värt att hålla i minnet snarare ansvar inför diskussion konsekvenserna den aktuella östutvidg-

en av av nu

Av länderna i forna Jugoslavien är idag endast Slovenien med i ningen. skaran kandidatländer även också Makedonien tillhör de länder

av om

erhåller stöd från EU:s rekonstruktionsprogram se avsnitt 2.8 som nedan. På längre sikt finns här förstås möjlighet till ytterligare an-

en sökningar EU-medlemskap och redan pågår ett stöd från EU:s sida

om till återbyggnaden i området rimligtvis måste förstärkas så snart de

som

militära insatserna har tonats Särskilt EU-länder och kandirent ner. datländer i närområdet- Bulgarien, Rumänien, Slovenien och Ungern i

först hand kommer förmodligen att resa krav på ytterligare insatser

också på det social- och arbetsmarknadspolitiska området för att stärka

fredsprocessen och stabiliteten på Balkan.

E U5S utvidgningar och Östeuropas omvandling 37

Den sociala ordningens problem kan tacklas på olika sätt. Medan förbundsrepublikens institutioner och organisationer systematiskt arbetade sig in i Östtyskland steg för steg har de existerande nationella institutionerna i länderna i Central- och Östeuropa själva fått ta sig an de svå-

problem omvandlingsprocessen uppenbarade eller var upphovet ra som till Ett visst stöd utifrån av både multi- och bilateralt slag kom snabbt igång avsnitt 2.8 och 2.9 nedan. Även flera problemen

se om av angreps av de nationella instanser som hade till uppgift att hantera dem och inte är lika akuta i början 1990-talet kvarstår flera av dem

som av och påverkar de existerande institutionernas kapacitet och möjligheter att uppfylla kraven från ett medlemskap i EU. Det förtjänar att tilläggas att också frivilliga organisationer av olika slag har givit viktiga bidrag till den sociala reformveksamheten i Central- och Östeuropa.

2.4¶Exkurs: Turkiets och Cyperns

medlemskap

Sedan lång tid tillbaka finns två vilande ansökningar om medlemskap i EG/EU: Turkiets och Cyperns. Vidare ansökte Malta om medlemskap 1990 drog senare tillbaka sin ansökan. Likaså har Marocko an-

men sökt om medlemskap 1987.

Dåvarande EEC tecknade associationsavtal med Turkiet redan år 1963, vari fastlades hur parterna skulle fördjupa sitt samarbete i tre etapper. Den tredje etappen skulle fullbordas med en tullunion vilken trädde i kraft så den l januari 1996. Då hade Turkiet sedan

sent som länge ansökt om fullt medlemskap 1987 över vilket kommissionen yttrade sig i december 1989. I detta yttrande framhöll kommissionen dels att unionen då inte redo för någon ny utvidgning, dels att den

var politiska och ekonomiska situationen i Turkiet var av den karaktären att det fruktlöst att påbörja medlemskapsförhandlingar genast. Kom-

vore missionen ifrågasatte dock inte landets valbarhet till medlemskap. Ministerrådet fattade beslut i enlighet med kommissionens yttrande i februari 1990. Vid ett associationsrådsmöte i april 1997 bekräftades Turkiets medlemskapsansökan och det faktum att landet skall bedömas enligt de s.k. Köpenhamnskriterierna nedan. Turkiet ingår dock inte i

se

kretsen de s.k. kandidatländema för EU-medlemskap, eftersom des-

av

till skillnad från Turkiet, har s.k. Europaavtal, aktuella länderyttransa, den samt deltar kontinuerligt i den s.k. harrnoniseringsprocessen.

I sistnämnda avseende skiljer sig Turkiet från Cypern. Redan 1990 ansökte Cypern medlemskap i EG och kommissionen lämnade ett

om positivt yttrande i juli 1993. Därefter har de europeiska stats- och rege-

38 E Uxs utvidgningar och Östeuropas omvandling

ringschefemas råd vid sitt möte på Korfu 1994 beslutat att medlemskapsförhandlingar skall inledas med Cypern månader efter avslusex tad regeringskonferens, dvs. månader efter mötet i Amsterdam i sex juni 1997. Vid flera tillfällen har detta beslut senare bekräftats av Europeiska rådet. Förhandlingar kan inledas även någon lösning på den om långvariga konflikten på ön inte har nåtts, men bedömningen är att en politisk lösning konflikten sannolikt medför att förhandlingarna kan av avslutas tidigare.

2.5¶Formen för och innehållet i

österut

utvidgningen

Redan innan EUs fjärde utvidgning formellt avslutad Europeisvar gav ka rådet vid sitt möte i Köpenhamn i juni. 1993 startsignalen till den femte utvidgningen, att uttala att de s.k. Europaavtal av genom genom unionens associerade länder i Central- och Östeuropa så önskade som skulle kunna få bli medlemmar unionen. Som redan nämnts i kapitel av det sig följande länder: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, 1 rör om Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Tjeckien och Ungern Cypern ingår därtill elfte land i denna förhandlingsrunda. Följande kritesom rier för medlemskap fastlades vid mötet.

Krav på fungerande marknadsekonomi; kapacitet att hantera konkuren och marknadskrafter inom unionen. rens- Förmåga att uppfylla medlemskapets förpliktelser inklusive målen för politisk, ekonomisk och monetär union. en Krav på ett demokratiskt rättssamhälle. Krav på respekt för mänskliga rättigheter och skydd av minoriteter.

Vid rådets möte i Madrid två år 1995 uttalades vidare att den senare inledande fasen i förhandlingarna med kandidatländema i Central- och Östeuropa skulle inledas samtidigt med förhandlingen med Cypern, månader efter det regeringskonferensen avslutats juni 1997. dvs. sex Vidare fick kommissionen i uppdrag att ta fram yttranden över kandidatländema, vilka presenterades knapp månad efter Amsterdamkonen ferens avslutande Agenda 2000, juli 1997. Då meddelades också vilka länder kommissionen ansåg att EU först skulle inleda förhandlingar med, delning kandidatländema den svenska regeringen avvien av som och kriteriema för denna rekommendation. Föreslagna som utvalda sat, för första omgång är Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungen

SOU 1997: 153 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 39

em. Rekommendationen kommer att behandlas vid ett möte med Europeiska rådet i Luxemburg i december 1997.

2.6 och institutionella

Demografiska aspekter av östutvidgningen

Sammantaget har de fyra tidigare utvidgningama medfört

att gemenskapen gått från sex medlemsländer till femton från länder med

- en befolkning på i runda tal 200 till närmare 370 miljoner invånare inklusive gamla Östtysklands 17 miljoner innevånare denna oftast förbisedda utvidgning motsvarade i demografiska termer i det närmaste tillskottet från Grekland och Portugal. Den femte utvidgningen

som nu står för dörren skulle, om den genomfördes i ett enda steg och alla kandidatländer inträdde, medföra att antalet medlemsstater ökar från 15 till 26. Några av dessa länder, bl.a. de baltiska, kommer att tillhöra unionens minsta men inget land har så få invånare Storhertigdömet

— som Luxemburg medan andra tillhör kategorin medelstora. Polen är störst

— bland kandidatländerna med sina 39 miljoner invånare vilket ungefär motsvarar Spaniens befolkningsstorlek. En eventuell femte utvidgning skulle om den genomfördes med omedelbar verkan innebära att EU tillfördes 110 miljoner invånare och således komma att omfatta 480 miljoner, vilket är nästan dubbelt så mycket invånarantalet i USA.

som Både i termer av ökad befolkning och arbetskraftens förändring är detta den största utvidgningen i gemenskapens och unionens historia. Detta ställer stora krav på de gemensamma institutionerna och på både medlems- och kandidatländemas anpassningsfönnåga.

Dels måste de nya medlemsländemas institutioner ha en kapacitet att klara av de krav som ett EU-medlemskap förutsätter i form

av anpassning av gällande lagar och förordningar samt implementering

av beslut som fattas på EU-nivå. Till detta institutionsbygge hör också att organisera arbetsmarknaden vilket också framgår av de europaavtal som nu existerar. Detta innebär också att allsidigtfrämja fungerande arbetsmarknadsrelationer och tillse att existerande fackliga rättigheter inklusive strejk- och lockouträtten efterlevs i de medlemsländerna.

nya Ett ur utvidgningssynpunkt helt nytt problem är att i dessa länder överhuvudtaget inga privata arbetsgivarorganisationer har existerat och att de som hittills etablerats uppvisar betydande svagheter bl.a. bristande legitimitet.

Institutionema i kandidatländerna måste för att kunna klara EUanpassningen få vissa ekonomiska från gemenskapen bl.a. för

resurser att utbilda och höja kompetensen inom nu existerande myndigheter och

40 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: l 53

organisationer i kandidatländerna. Erfarenheten tidigare stödsystem

av pekar på att särskild uppmärksamhet måste riktas mot de långsiktiga effekterna, dvs. att inte systemen på ett felaktigt sätt permanentas.

institutioner förändras jämfört med vid tidiga-

Dels måste EU:s egna

utvidgningar. EU:s institutionella struktur har också på ett helt annat re

kommit i förgrunden inför östutvigdningen. Den initiala målsättsätt ningen inför regeringskonferensen i Amsterdam i juni 1997 var att åstadkomma djupgående reformering de gemensamma institutio-

en av

för möjliggöra smidig övergång till union med 26 i nerna att en en stället för l5 medlemsländer men av detta blev intet.

Mycket tyder på att östutvidgningen i nuvarande skede inte leder fram till grundläggande revidering EU:s interna beslutsfattande

en av och implementeringsstruktur. Alternativet är delvisa reformer som an-

sig till utvidgning i flera etapper. I detta ljus kan också kopassar en missionens splittring ansökarländema ses. Olika former av över-

av gångslösningar kan således stå för dörren både inom EU och i för-

hållande till ansökarländema.

full skala och med det existerande institutionella ramverket i funk-

I tion kommer gemenskapen att få tydlig central- och östeuropeisk

en slagsida på tidigare utvidgningsprocesser kantrat

samma sätt som

håll. Skillnaden tidigare utvidgningar är dock att långt fler andra mot länder än tidigare är aktuella och detta inom ramen för ett system som

fortsättningsvis bygger på nationerna grundläggande beäven som ständsdelar. Förhandlingsstarten sker vid tidpunkt då de tidigare

en medlemmarna har bakom sig period intensifierat samarbete på

en av vissa områden samtidigt de står i färd med att på ett annat område

som

sig i kast med djupgående integration den monetära. ge en ännu mer -

2.7¶Traditionella institutioner och

utvidgningsstrategier

Vid tidigare utvidgningar har anslutningsavtal träffats mellan gemenskapen/unionen och ansökarlandet/ländema. Utgångspunkten är att de

ansluter sig till EU:s fördrag och övriga regelverk. Anslutningssenare fördragen har också kombinerats med särskilda anslutningsvillkor vilka kan innehålla övergångslösningar bl.a. tar hänsyn till den ekono-

som miska och sociala nivån i landet/ländema. Syftet har bl.a. varit att ge de

medlemsländerna tid den inhemska lagstiftningen nya mer att anpassa och de inhemska organisationsförhållandena till EU:s. Också personers fria rörlighet mellan länderna har berörts övergångslösningar av

av

E U:s utvidgningar och Östeuropas omvandling 41

denna typ. Hittills har i princip sådana övergångslösningar medgetts för en period av fem år och i något fall upp till tio år.

T.ex. när Portugal och Spanien anslöts till gemenskapen år 1986 var de i vissa avseenden endast partiellt anslutna före år 1993. Bl.a. den fria rörligheten för personer var delvis undantagen vilket innebar att det beträffande medborgare i de övriga medlemsstaterna respektive portugiska och spanska medborgare kunde upprätthållas nationella bestämmelser eller bestämmelser som var en följd av bilaterala överenskommelser i vilka det krävdes förhandsgodkännande för s.k. arbetskraftsinvandring. Mellan Portugal och Spanien å ena sidan och Storhertigdömet Luxemburg å den andra, var tiden för bibehållande av de nationella bestämmelser som reglerade invandringen för medborgare i Luxemburg respektive Portugal och Spanien förlängd till och med utgången av år 1995. Inskränkningen i den fria rörligheten gällde dock inte portugiska eller spanska medborgare som redan var bosatta i de andra medlemsländema och heller deras familjemedlemmar. Etableringsfriheten för egenföretagare och reglerna för den fria rörligheten för tjänster var inte berörda. Enligt detta anslutningsfördrag ankom det på Europeiska rådet, med en av kommissionen framtagen rapport som grund, att undersöka hur resultatet från tillämpningen av undantagen från den fria rörligheten för personer hade fallit ut, och i anslutningsfördraget öppnades en möjlighet för rådet att genom enhälligt beslut anta nya bestämmelser för en anpassning av övergångsreglema till EG-fördraget.

Möjligheten av övergångslösningar som på kortare eller längre tid uppskjuter ett fullt ikraftträdande av medlemskapet på vissa områden kan naturligtvis också visa sig lämplig som modell för en kommande östutvidgning. Till skillnad från tidigare utvidgningar handlar det denna gång om länder som tills helt nyligen präglats av ett annat ekonomiskt system även om det finns vissa likheter med några av de tidigare nytillkomna medlemsländerna vad gäller den auktoritära styresformen. Den socio-ekonomiska utvecklingsnivån är emellertid betydligt lägre järnfört också med några av ovannämnda nya medlemsländer som även de befann sig under det socio-ekonomiska genomsnittet för gemenskapen. Kommissionen har redan antytt att de övergångslösningar som nu kan komma ifråga för de nya medlemsländerna kommer att bli annorlunda än de som hittills förhandlats fram och de senare kan också av detta skäl inte användas som något egentligt föredöme för kommande anslutningsfördrag.

42 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

2.8¶EU:s förhållningssätt till

kandidatländema 1990-97

Redan i slutet 1980-talet började förhoppningar om EU-

av medlemskap spira i vissa länder i Central- och Östeuropa. Utveckling-

det folkliga stödet för EU-medlemskap i kandidatländema belyen av

i uppsats ingår i Bilagedelen till betänkandet. ses en som

År 1990 då Sovjetunionen fortfarande existerade som stat erbjöd EG flera de nuvarande kandidatländema att ingå handels- och samar-

av betsavtal med gemenskapen ett första steg på vägen mot medlem-

som skap. EU-utvidgningen har säkerhetspolitisk synvinkel förvisso varit

ur mindre kontroversiell än NATO:s utvidgning komplikationerna

men vid integrationsprocessens stora då betydande hinder for öst-

start var handeln främst motiverade att militära skäl förelåg alltsedan Mars-

av hallhjälpens tillkomst.

Samma år erhöll kommissionen mandat att inleda förhandlingar med Polen, Ungern och Tjeckoslovakien associationsavtal, s.k Europa-

om avtal och något år fick den också liknande mandat att inleda för-

senare handlingar med övriga central- och östeuropeiska länder om sådana avtal. Det snabba agerandet när det gäller att inlemma de forna COMECON-länderna i den europeiska integrationsprocessen var mycket medvetet från EU:s sida. Från början markerades kraven på en omedelbar övergång till marlcnadsekonomi. Avtalen innebar att ansökarländerna omfattades särskilda strategier för förberedelser för

av medlemskapet i unionen. Denna strategi omfattar bl.a. deltagande i

med EU-ländema i anslutning till ministerrådsmöten samt bimöten stånd till medlemskapsförberedelser och EU-anpassning i form för-

av beredelser för deltagande i den inre marknaden med fri rörlighet för

tjänster och kapital. varor, personer,

Redan 1989 startade EU det s.k. PHARE-programmet. Vid startpunkten innefattades emellertid endast Polen och Ungern därav namnet: P i Polen och H i engelska Hungary ARE Aid for Re-

som som structuring of the Economics i takt med att förändringarna spred

men sig i Östeuropa kom fler länder att omfattas programmet. Sedan

av 1993 riktar det sig till samtliga central- och östeuropeiska kandidatländer jämte Albanien och Makedonien. Målet är att bidra till marknadsekonomins etablering och stabila villkor för det politiska styret. I stödet ingår bistånd till utveckling privat och tjänsteföretagssek-

av en varu-

jordbruksreforrner, olika typer infrastrukturinvesteringar inklutor, av sive miljö och kärnkraftssäkerhet samt förändringar av den offentliga sektorn inklusive sysselsättningspolitiken och välfärdssystemet i bred bemärkelse. Kunskapsöverföring har präglat PHARE-programmets

SOU 1997: 153 E Uzs utvidgningar och Östeuropas omvandling 43

första verksamhetsår. T.ex. kan nämnas att för att hantera den arbetslöshet som blev en följd av övergången till marknadsekonomi har PHARE deltagit i uppbyggnaden av arbetslöshetsförsäkringar i flera Central- och östeuropeiska länder.

Som ett komplement till det övergripande PHARE-programmet har EU antagit ett mindre program for insatser inriktade enbart mot det sociala trygghetssystemet: Consensus. Liksom PHARE bygger Consensus på idén om samverkan mellan ett eller flera medlemsländer och ett eller flera kandidatländer. Representanter för kandidatländema har aktivt dragits in i beslutsprocessen. Consensus har varit inriktad på mindre och medelstora projekt och haft decentraliserad beslutsstruktur

en mer än PHARE. Både PHARE och Consensus har lokala kontor,

satt upp oftast i anslutning till EU-representationen, i Central- och Östeuropa, vanligtvis i huvudstäderna. Också Consensus handlar främst kun-

om skapsöverföring och expertmedverkan vid modemi-seringen av existerande sociala trygghetssystem och uppbyggnaden t.ex. aktiv

av en arbetsmarlmadspolitik.

EU har också startat det s.k. TACIS-programmet för utvecklingssamarbete med de forna regionerna bakom jämridån. TACIS omfattar också de baltiska staterna och stöder bl.a. ett utbyte på kommunal nivå.

Andra närbesläktade insatser från främst EU:s sida är tillkomsten av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling EBRD med säte i London.

EU hittills haft initiativet i den integrationsprocess österut som startade åren 1989-91. Även kandidatländema aktivt dragits in i be-

om slutssprocessen stödet till moderniseringen Central- och Östeu-

om av ropa råder det knappast någon tvekan om att det i slutändan är EU som finansiär som haft ett avgörande inflytande över besluten vilka

om projekt som skall genomföras eller Samtidigt har resurserna varit relativt begränsade jämfört t.ex. med det tyska biståndet till Ryssland som kompensation för utrymningen av f.d. Östtyskland.

2.9¶Svenskt stöd

Också från svensk sida har deltagandet i den central- och östeuropeiska omvandlingsprocessen prioriterats med målsättningen att stödja etablerandet av fungerande marknadsekonomier och utvecklingen av demokratiska samhällsystem. Medan Sverige ännu stod utanför den europeiska gemenskapen påbörjades ett bilateralt biståndsarbete med särskild inriktning på länderna runt Östersjön och detta arbete har fortsatt efter inträdet i EU. I regeringens propositioner 1994/95:16O och 1995/96 :15 3 uttrycktes målsättningarna med biståndet vara att:

44 EUss utvidgningar och Östeuropas omvandling SOU 1997: 153

främja säkerhetsgemenskap

en fördjupa demokratins kultur

hållbar ekonomisk utveckling stödja en samt stödja miljömässigt hållbar utveckling.

en

Till dessa målsättningar skall också fogas idén att låta närområdet, dvs. de tre baltiska staterna, Polen och Ryssland ta största delen av insatser-

vilket också har skett. Tonvikten i detta samarbete har legat på milna, jö- och energisatsningar, också utbildningssektom har erhållit me-

men del bland annat i form stipendier både till svenska och utländska

av studenter och forskare, stöd till uppbyggnaden av en juridisk högskola i Riga och stipendier till både svenska och utländska studenter och forskare t.ex. de s.k. Visbystipendiema. Många svenska organisationer, institutioner och myndigheter är indragna i detta arbete och ett flertal finansieringskällor bedriver stor aktivitet på området, inte minst SIDA.

Parallellt med Sveriges bilaterala stöd till länderna i Central- och Östeuropa har också det multilaterala sambetet utvecklats både inom

för EU PHARE, Consensus m.fl. och inom andra former för ramen - internationellt samarbete bland annat genom stöd till UNDPs verksamhet i region.

Efter det s.k. Visbymötet år 1996 har den svenska regeringen ytterligare förstärkt ansträngningama att stödja utvecklingen i Östersjöområdet och ytterligare medel till svenskt bistånd i närregionen har därefter beslutats riksdagen. Ett nytt toppmöte i Östersjöområdet kommer

av att äga i januari 1998 varvid rapport om den organiserade

rum en brottsligheten i området kommer högst på dagordningen. Utred-

upp ningen har inhämtat att det från svensk sida finns planer att föreslå en fortsättning på detta samarbetet i form rapport om möjligheterna

av en att förbättra handel, investeringar och ekonomisk utveckling i regionen.

10 Avslutning

I detta kapitel har ett försök gjorts att relatera frågorna kring rörlighet, arbetsliv, jämställdhet och social trygghet till den kombinerade integrations- och utvidgningsprocessen både historiskt och i nuet. Dessa frågor ingår i större helhet framtida utmaningar. Integrations- och ut-

en av vidgningsprocessen går både på bredden fler länder och på djupet-

- -

omfattande samverkan på fler områden. mer

Östutvidgningen är bara svårgripbar aspekt pågående för-

en av en ändringsprocess inom den europeiska unionen. Minst lika oviss är frå-

E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling 45

gan om effekterna av den eventuella europeiska monetära unionen. Inte heller kommer den på många frågan kring effekterna av Tysk-

sätt nya lands förändrade position i gemenskapen efter återföreningen av Västoch Östtyskland att närmare granskas i detta betänkande. Formellt har Tysklands position inom gemenskapen inte förändrats efter 1989/90 trots att landet idag är det befolkningsmässigt största och klart skiljer sig från de länder som tidigare var jämbördiga med gamla Västtyskland. Men svaren på samtliga tre ovannämnda storfrågor östut-

vidgningen, valutaunionen, och det nya Tyskland hänger naturligtvis

intimt och svaret på en av dem kan inte tänkas fullt ut utan

samman att de andra svaren tas i beaktande.

Amsterdammötet bara ett tämligen begränsat svar på frågan om

gav EU:s framtida institutionella och finansiella struktur efter en omfattande utvidgning med medlemsstater i Central- och Östeuropa. Vad

nya gäller de finansiella aspekterna av en östutvidgning har utredningen

pekat på att forändringsbenägenheten inom den hittillsvarande ovan unionen varit låg. De länder som en gång blev nettobidragsmottagare är fortfarande detta. Jordbrukssubventionerna dvs. den socialpolitik som

innebär ett överstatligt socialt skyddsnät för bönderna- dominerar fortfarande EU:s budget och skulle i än högre grad göra så om samma regler tillämpas efter utvidgningsomgång. Det är anmärknings-

en ny värt att EU inte fönnått justera de ekonomiska stödrelationerna mellan EU och medlemsländerna trots att de socio-ekonomiska förhållandena och relationerna mellan länderna påtagligt förändrats under den tjugofemårsperiod gått sedan medlemmar för första gången tillför-

som nya des de inre sex.

Däremot bekräftade Amsterdammötet tidigare beslut om att starta förhandlingar med kandidatländema. I juli 1997 korn så kommissionens rekommendation att inleda förhandlingar med fem av de elva kandidatländema: Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern. Den svenska regeringen har vidhållit sin uppfattning att förhandlingsstarten bör för samtliga elva ansökarländer. Också andra

vara gemensam medlemsstater stöder denna uppfattning oktober 1997.

Under östutvidgningens första skede vid själva omställningspro-

—

början då ännu inga formella Europaavtal slutits betonades cessens starkt införandet marknadsekonomi från Västs sida. I mångt och

av mycket omvandlingsprocessen i revolution underifrån med

var öst en tydliga demokratiska inslag en person, en röst även om formerna

- ännu inte alltid funna. Också när Europaavtal skrevs var betoningen

var på marknadsekonomins etablering mycket påtaglig även om de demokratiska formemas stabilitet började uppmärksammas. Senare började de sociala rättigheterna så smått åter komma i blickpunkten- särskilt

46 E Uss utvidgningar och Östeuropas omvandling

de icke arbetsföras främst barns, handikappades och de äldres svåra

- situation.

Från Amsterdammötet kan också noteras att det sociala protokollet blev unionsfördraget dvs. Storbritannien accepterade de

en del av sociala delama av Maastrichtöverenskommelsen samt att också

sysselsättningsfrågorna intog sin plats i fördragstexten. Detta innebär att frågorna kring personers fria rörlighet, arbetsmiljö, jämställdhet och social trygghet inför östutgivningen måste ges en mer grundlig behandling med åtföljande institutionella och finansiella konsekvenser än vad

skett vid tidigare utvidgningar gemenskapen. Detta gäller inom som av gemenskapen också i kandidatländerna.

men

Varje utvidgning som omfattat länder under unionens socioekonomiska genomsnitt har medfört att omfördelningsåtgärder vidtagits inom för det europeiska samarbetet. Också inför östutvidgningen

ramen måste dessa frågor upp på bordet särskilt med tanke på att i Amsterdamfördraget slås fast att EU skall ha som mål att"främja väl avvägda och varaktiga ekonomiska och sociala framsteg och en hög nivå i fråga om sysselsättning.

3 i EU dess

Ett medlemskap

-

innebörd och konsekvenser

3.1¶Samarbetet inom Europeiska unionen

-

grundläggande regelverk

Samarbetet inom den Europeiska unionen bygger på ett antal fördrag

slutits mellan medlemsländerna faktaruta 3.1. De för den inre som marknaden grundläggande rättsreglerna med fri rörlighet för Varor, per-

tjänster och kapital. finns i EG-fördraget. Nya grundregler för soner, samarbetet på lång rad områden har tillkommit genom Amsterdam-

en fördraget från juni 1997. Det gäller bl.a. sysselsättningen, öppenheten inom unionen, jämställdheten och det socialpolitiska området. Det gäller också hur skall skapa fullständig fri rörlighet för personer

man en inom EU och effektivare brottsbekämpning. Med hänsyn till att

en medlemsländer måste godkänna Amsterdamfördraget och till beredningstidema i olika länder beräknas det inte att kunna börja gälla förrän tidigast under 1998.

48 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

Faktaruta 3.1

EU:s fördrag

Fördraget upprättandet Europeiska kol- och stål gemenslaom av - Parisfördraget 1951 pen

Fördraget upprättandet Europeiska Gemenskapen - om av Romfördraget EGfördraget 1957, numera

Fördragen upprättandet Europeiska Atomenergigemenskaom av — Euratomfördraget 1957 pen

Fördraget Europeiska unionen Unions- eller Maastiichtfördia- - om get 1992

Amsterdamfördraget 1997. -

Övriga grundläggande fördrag såsom enhetsakten 1987 innehåller

tillägg eller ändringar i de tre förstnämnda fördragen. EG-rätten utgörs förutom fördragen och med stöd fördragen av av meddelade förordningar och direktiv etc. även av EG-domstolens praxis. Fördragen utgör s.k. primärrätt och den lagstiftning som beslu-

institutionerna, förordningar och direktiv, sekundärrätt tats av som 3.2. EG-förordningar är direkt gällande och skall inte in-

Faktaruta

förlivas i nationell rätt. Med direkt effekt att bestämmelserna avses grundar rättigheter eller skyldigheter för enskilda kan åberopas som inför domstolar och andra myndigheter i medlemsstaterna. Enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget skall ett direktiv med avseende på det resultat skall uppnås bindande för varje medlemsstat till som vara vilket det är riktat, överlåta åt de nationella myndigheterna att bemen form och tillvägagångssätt för hur detta skall uppnås. Beslut stämma begränsade frågor än direktiv och kan i likhet med förordavser mer ningar, i motsats till direktiv- rikta sig mot enskilda rättssubjekt. men Besluten förutsätter i allmänhet någon nationell genomförandeåtgärd.

Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 49 -

Faktaruta 3.2

EG:s sekundärrätt

Rättsakt Tillämpning Beslutsfattare

Förordning Generell tillämpning och bindande Europaparlamentet i sin helhet och direkt tillämplig i och rådet gemenalla medlemsstater. samt, rådet, kommissionen.

Direktiv Bindande rättsakt i fråga om det Europaparlamentet resultat skall uppnås och rådet gemensom medlemsländer kan välja form och samt, rådet, kommetod för detta. missionen.

Beslut Bindande för den eller dem Europaparlamentet som det riktar sig till. och rådet gemensamt, rådet, kommissionen, EGdomstolen.

Rekommen- Icke-bindande rättsakt. Europaparlamentet dationer och rådet gemensamt, rådet, kornmissionen. Icke-bindande rättsakt. Europaparlamentet Resolutioner och rådet gemensamt, rådet, kommissionen.

3 i EG-rätten

Grundläggande drag

För analysen konsekvenserna utvidgningen unionen kan det av av av lämpligt att först kort erinra några grundläggande drag och vara om principer i EG-rätten.

50 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

-

Harmoniserade regler

Artiklarna 100 och artikel 100a i EG-fördraget är grunden för har-

en monisering medlemsländemas lagstiftning i syfte att uppnå gemen-

av samma regler för sådana områden som direkt inverkar på upprättandet eller funktionen av den inre marknaden. Förslagen till laghannonisering skall utgå från hög skyddsnivå i fråga om hälsa och säkerhet,

en samt miljö- och konsumentskydd artikel lOOa.3. Ett medlemsland kan i princip inte avvika från de regler beslutas med stöd de nämnda

som av artiklarna s.k. totalharrnoniserade regler och tillämpa strängare krav. Krav på hälsa och säkerhet i arbetet får också betydelse för harmoniseringen lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det gäller den fria

av rörligheten för varor. Den får därmed konsekvenser även för arbetsmiljön.

Artikel 100 är grunden för flera EG-rättsakter inom det socialpolitiska området och rådet befogenhet att enhälligt besluta om regler

ger

närmar medlemsländemas nationella regler till varandra på detta som område. När det gäller fria rörlighet är det inte enbart en frå-

personers

att avskaffa direkta hinder mot rörligheten, utan även att påverka ga om sådana omständigheter som kan avhålla människor från att flytta mellan länderna. Härigenom kan också negativa sociala effekter av den ökande konkurrensen på den inre marknaden till följd skillnader i nationell

av lagstiftning undanröjas.

Solidaritetsprincipen m.m.

Enligt artikel 5 EG-fördraget skall medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner

av den s.k. solidaritets- eller samarbetsförpliktelsen. Att inte i tid på ett riktigt sätt införliva ett direktiv med nationell rätt utgör ett brott mot båda dessa bestämmelser. Samarbetsförpliktelsen innebär att EG-rätten och dess uttolkning domstolen skall vägledande vid tolkning

av vara och tillämpning nationell rätt.

av

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen innebär att de nationella villkor som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de fyra grundläggande

SOU 1997: 153 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 51

-

frihetema garanteras i EG-fördraget skall uppfylla fyra förutsätt-

som ningar för tillåtna enligt den praxis EG-domstolen utvecklat.

att vara De skall tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, de skall

vara framstå motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse,

som de skall ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning

vara

eftersträvas den vidtagna åtgärden och de skall inte utsom genom

vad är nödvändigt för att uppnå denna målsättning jfr även över som artikel 3b EG-fördraget. I sista hand det EG-domstolen som avgör

vidtagen åtgärd står strid med EG-fördraget. om en

Mänskliga rättigheter

EG-rätten vilar på erkännandet grundläggande mänskliga rättighe-

av

En hänvisning till Europakonventionen skydd för de mänskliga ter. om rättigheterna och de grundläggande frihetema görs i artikel F i Unionsfördraget. Genom Amsterdamfördraget införs hänvisning även till

en Europarådets sociala stadga i ett nytt fjärde stycke i Unionsfördragets

ingress.

3.3¶Ett medlemskap innebär anslutning till

det gemensamma regelverket

Utgångspunkten för medlemskap i den Europeiska unionen är att ansökarlandet/-ländema ansluter sig till fördragen och den gemensamma sekundärlagstiftningen att genomföra dessa bestämmelser i den

genom nationella lagstiftningen. Såväl ett medlemskap i EU som avtalet om det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EES innefattar att man ansluter sig till de grundläggande principerna i EG-fördraget när det gäller fri rörlighet för tjänster och kapital. Den inre

varor, personer, marknaden innebär att de nationella hindren för de fria rörligheterna

skall undanröjas. Konkurrensen får inte snedvridas. över gränserna Strama konkurrensregler är därför väsentlig förutsättning för

en annan den inre marknaden. Reglerna den fria rörligheten gäller däremot

om inte interna förhållanden och de måste någon form av ekono-

rent avse misk verksamhet. Som central princip för den inre marknaden gäller

en dessutom varje diskriminering på grund nationalitet är förbjuden

att av

inom EG-fördragets tillämpningsområde.

52 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser

-

3.4¶Fri för och tjänster

rörlighet personer

inom EU fundamentalt

Arbetskraftens fria rörlighet är en av hömstenama i den inre marknaden. De regelverk utvecklats i detta syfte gäller främst tre områ-

som den: den gemensamma arbetsmarknaden, social trygghet för dem som flyttar mellan länderna samt ömsesidigt erkännande av examina och behörighetsbevis. Artikel 3c, artikel artikel 7a och artiklarna 48-66 i EG-fördraget fri rörlighet för grundläggande

anger personer som en princip i gemenskapslagstiftningen. Genom Maastrichtfördraget infördes andra del EG-fördraget om ett unionsmedborgarskap. I

en ny, av artikel 8a föreskrivs att varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier om inte annat följer de begränsningar och villkor som föreskrivs i EG-

av fördraget och i bestämmelserna genomförandet av fördraget. Det

om grundläggande syftet med den fria rörligheten är ekonomiskt.

Bestämmelserna arbetstagarnas fria rörlighet och sociala trygg-

om het i artikel 48-51 i EG-fördraget hör nära samman med de socialpolitiska reglerna. Socialpolitiken innefattar arbetsmarknadspolitik, arbetsrätt i vidsträckt betydelse, dvs. den inkluderar arbetsmiljö och jimställdhet mellan kvinnor och män, socialförsäkringar och social trygghet, åtgärder för att förhindra utslagning och för att integrera svagare

i samhället, såsom äldre och handikappade. Artikel 117-122 i grupper EG-fördraget reglerar frågor hänger med bl.a. arbetsmiljö

som samman och social trygghet för migrerande arbetstagare, jämställdhet m.m.

För att kunna analysera konsekvenserna utvidgning är det an-

av en geläget att kortfattat erinra det gemensamma regelverk som gäller

om den fria rörligheten för personer och om den sociala dimensionen av den inre marknaden. Redovisningen gör inte anspråk på att vara uttömmande för vart och ett de aktuella områdena, utan visar huvud-

av dragen i EG-rätten och den praxis utvecklats. I de fall tillägg eller

som ändringar till EG-fördraget skett genom Amsterdamfördraget redovisas dessa under respektive avsnitt, men redogörelsen i övrigt bygger på den aktuella lydelsen av EG-fördraget.

3.5¶Diskrimineringsförbud och krav på

likabehandling

Artikel 6 i EG-fördraget innehåller ett generellt förbud mot diskriminering på gmnd nationalitet inom EG-fördragets tillämpningsområde.

av Förbudet såväl direkt indirekt diskriminering. Diskrimine-

avser som

SOU 1997: 153 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 53 -

ringsförbudet återfinns även i de preciserade reglerna om fri rörmer lighet för i artiklarna 48, 52, 59 och 60 EG-fördraget. Det personer finns dessutom bestämmelser icke-diskriminering i den sekundärom reglerar den fria rörligheten för skilda kategorier personer och rätt som den sociala tryggheten för arbetstagare. Att artikeln bara gäller inom

EG-fördragets tillämpningsområde har tolkats så att regeln endast kan åberopas ekonomiskt aktiva personer. Proportionalitetsprincipen av används när det gäller att pröva undantag från likabehandlingsprinom cipen kan medges. EG-domstolen har uttalat att proportionalitetsprincipen måste iakttas när bestämmer undantag från individuell man en rättighet den likabehandling Undantag från likasom om av personer. behandlingsprincipen får inte gå längre än vad är objektivt nödsom vändigt för att uppnå kravet på t.ex. allmän säkerhet. Genom Amsterdamfördraget har utvidgning av begreppet ickeen diskriminering gjorts i och med införandet artikel 6a. Rådet kan på av förslag från kommissionen vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund kön, etniskt eller socialt religiav ras, ursprung, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. on,

3.6¶Den sociala dialogen

3.6.1 blir del av EG-

Avtalet om socialpolitik en

fördraget

sociala dimensionen blev ett begrepp i samband med genomföran- Den det den inre marknaden för åtgärder syftar till att motverka neav som gativa sociala effekter den ökade konkurrensen på denna inre markav nad och till främja positiv utveckling på det sociala området. Soatt en cial trygghet för de medborgare flyttar, liksom ömsesidigt erkänsom nande examina är viktiga ingredienser i den sociala dimensionen. I av december 1989 11 undantaget Storbritannien EU:s medantog av lemsstater, Gemenskapens stadga arbetstagarnas grundläggande om sociala rättigheter sociala stadgan är ett icke-bindande do-

den som

kument. Genom stadgan har grunden lagts för att förverkliga den sociala dimensionen. Centralt är också samarbetet på jämställdhetsområdet,

arbetsrätts- och arbetsmiljöområdet samt utvecklingen av dialogen mellan med arbetsmarknadens parter. Gemensamma åtgärder skall för-

hindra snedvridning konkurrensen på arbetsmarknaden och melen av lan företagen. Därutöver inrymmer den sociala dimensionen åtgärder

54 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: l 53

kopplade till en strävan att minska de sociala obalansema inom unionen, liksom åtgärder till stöd för ungdomar, äldre och funktionshindrade på arbetsmarknaden.

Det utvidgade samarbetet på arbetsmarknads- och det sociala området sker ännu så länge inom för Avtalet socialpolitik- fogat

ramen om till Unionsfördraget och det sker mellan 14 de femton medlems-

~ av staterna Storbritannien undantaget. Kommissionen har genom Avtalet om socialpolitik en skyldighet att samråda med arbetsmarknadens

parter innan förslag läggs till ny lagstiftning på det arbetsrättsliga området. Arbetsmarknadens parter ges också möjlighet att träffa avtal på unionsnivå. I avtalet slås vidare fast att en medlemsstat kan överlåta arbetsmarknadens parter att införliva direktiv i den nationella rättsordningen genom kollektivavtal.

Rådet kan med kvalificerad majoritet besluta om minimikrav på

områden som rör arbetsmiljö, hälsa och säkerhet, arbetsvillkor, information till och samråd med arbetstagarna, lika möjligheter för och behandling av kvinnor och män, inträde på arbetsmarknaden av personer som står utanför denna artiklarna 2.1 och 2.2.

Genom enhälliga beslut kan rådet dessutom besluta om social trygghet och socialt skydd för arbetstagarna, skydd för arbetstagarna när deras anställning hävs, företrädanden och kollektivt tillvaratagande av arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen inbegripet medbestämmande. Bestämmelserna i artikel 2 i avtalet är inte tillämpliga på löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt och lockout. Dessa frågor är uttryckligen undantagna från det område där avtalet institutionerna befo-

ger genheter att besluta om åtgärder. I artikel 4 utvecklas tanken på europeiska kollektivavtal. Om arbetsmarknadspartema önskar det kan dialogen mellan dem på gemenskapsnivå leda till avtalsförhållanden, inklusive ingående av avtal artikel 4.1.

Avtalet om socialpolitik har genom Amsterdamfördraget arbetats in i EG-fördragets artiklar 117-120, samtidigt som kampen mot arbetslösheten samordnas mellan EU:s medlemsländer och en ny avdelning om sysselsättning förs in i EG-fördraget efter avdelning VI. Storbritannien har dessutom förklarat att man är beredd att ansluta sig till det nya fördraget och också att anta de direktiv som utarbetats med stöd av artiklarna.

3.6.2 Arbetsrätten inom EU

Arbetsrätten faller i huvudsak under den nationella kompetensen. Det finns dock redan inom det nuvarande EU viktiga skiljelinjer mellan de olika medlemsländernas arbetsrättsliga system, liksom i synen på ar-

SOU 1997: l 53 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser 55

betsrätten och därmed sammanhängande frågor. En mycket grov indelning tre olika arbetsrättsliga modeller; den kontinentala, den anglo-

ger sachsiska och den nordiska. Skillnaderna mellan länderna inom varje

kan dock avsevärda och indelningen i grupper syftar endast grupp vara till att tydliggöra vissa utmärkande drag. Vid en utvidgning kommer de arbetsrättsliga modellerna att öka kandidatländemas olika sys-

genom tem. Dessa olikheter mellan medlemsstaternas nationella arbetsrättsliga regler utgör potentiella hinder för att realisera de fyra frihetema, efter-

arbetsrättsliga regler vanligen på något sätt medför kostnader, och som därmed snedvrida konkurrensen. För att undvika detta har gemensam-

regler arbetsrätten utfärdats på vissa begränsade ämnesområden. ma om Ännu så länge har emellertid närhetsprincipen som innebär att gemen-

lösningar på gemenskapsnivå endast skall tillgripas då frågan samma inte går att lösa på nationell nivå haft företräde på arbetsrättens område.

I syfte att skydda de anställda och avlägsna skillnader mellan ländernas arbetsrättslagstiftning för att främja konkurrensen har antagits direktiv 75/ 129/EEG kollektiva uppsägningar, direktiv 77/ 187/EEG

om

skydd arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag och om av direktiv 91/533/EEG arbetsgivares skyldighet att informera arbets-

om

innehållet i anställningsavtalet. Dessutom har anställningstagare om villkor för t.ex. deltidsanställda och tidsbegränsat anställda också varit föremål för lagstiftningsförsök för att tillerkänna dem i princip samma rättigheter, sociala och andra förmåner som heltidsanställda.

samma Dessa anställningsformer har genom direktiv 91/383/EEG garanterats lika rättigheter beträffande hälsa och säkerhet tillsvidareanställda.

som Direktiv 92/85/EEG skydd för gravida och ammande arbetstagare

om förbjuder bl.a. uppsägning på grund graviditet och mödraledighet

av samt skyddar arbetstagarens lön vid omplacering på grund av gravidi-

tet.

När det gäller den kollektiva arbetsrätten har EU i huvudsak överlåtit åt de enskilda att själva reglera dessa frågor. Beträffande

staterna förenings- och förhandlingsrätt och rätt att vidta stridsåtgärder avser inte kommissionen att föreslå några gemensamma regler, trots att dessa friheter nämns vitala i den sociala stadgan. I avsnittet om social-

som politik uttryckligen att detta inte är tillämpligt på löner, före-

anges ningsrätt, strejkrätt och rätt till lockout. Direktivet 94/95/EG om europeiska företagsråd tillkom 1994 är hittills det enda direktivet inom

som den kollektiva arbetsrätten.

56 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

-

3.6.3 mot social

Skyddsaspekter dumpning

En särskild sida av den fria rörligheten är att det kan uppstå konkurrens mellan arbetstagarna genom att dessa bjuder under varandra när det gäller arbetsgivarens kostnader för arbetskraft, s.k. social dumpning. Frågan om konkurrens på arbetsmarknaden är komplicerad ur EUperspektivet där konkurrensens fördelar så tydligt betonas, men man ser också problemet med otillbörligt utnyttjande av billig arbetskraft så att det sker en snedvridning av konkurrensen.

En fråga som skapat stor osäkerhet inom unionen är vilka bestämmelser som skall reglera arbetstagarnas förhållanden vid tillfälligt arbete i ett annat medlemsland. Oklarheten och medlemsländemas skilda regleringar på detta område har uppfattats som ett hinder bl.a. för de fria tjänsterörelsema jfr bl.a. Rush/Portuguesa-målet C-113/89 1990 REG I s. 1417.

3.6.4¶Utstationeringsdirektivet

I Europaparlamentets och rådets direktiv nr 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare med tillhandahållande av tjänster har man tagit ett första steg mot harmoniserade minimirättigheter för arbetstagare. Direktivet är tillämpligt vid utstationering mellan medlemsländerna som sker inom ramen för ett övernationellt tjänsteutbud. De skall gälla vid byggnads- och anläggningsarbeten som anges i bilaga till direktivet. Bestämmelserna skall förhindra förfaranden på arbetsmarknaden som leder till en osund konkurrens mellan inhemska och utländska företag och som på längre sikt kan ha en skadlig inverkan på de ekonomiska friheterna inom EU. Att arbetstagarnas rättigheter respekteras uppges vara en förutsättning för ett sunt konkurrensklimat. Arbetstagaren kommer genom de nya reglerna i åtnjutande av den arbetsrätt och det skydd som gäller i värdstaten i fråga om bl.a. arbetstid, semester, minimilön, arbetarskydd, havandeskap, barnarbete och diskriminering inom de nyss nämnda områdena. Direktivet är tilllämpligt i situationer där arbetstagaren är anställd i sitt hemland och det inte uppkommer ett nytt anställningsavtal med ett företag är etable-

som rat i värdlandet. I detta fall blir vanligtvis arbetsrättslagstiftningen i värdlandet ändå fullt ut tillämplig på anställningsförhållandet.

Det beslutade direktivet har också ansetts vara ett medel för att åstadkomma balans mellan två kolliderande principer. Å sidan den

ena

SOU 1997: 153 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser 57

fria konkurrensen mellan företag på den gemensamma marknaden innefattande de företag är etablerade i medlemsstater vars största

som konkurrensfördel är lägre lönekostnader, och å andra sidan de enskilda medlemsstaternas intresse att upprätthålla efterlevnaden av bestäm-

av melser minimilön för arbete utförs inom statens territori-

om m.m. som um.

3.6.5¶Romkonventionen om tillämplig lag vid

avtalstvister

I utstationeringsdirektivet görs hänvisning i ingressen till Romkon-

en ventionen tillämplig lag för avtalstvister. Artikel 6 i Romkonven-

om tionen gäller individuella anställningsavtal, däremot inte kollekti-

men vavtal. Reglerna syftar till att skydda arbetstagarna och innebär i huvudsak lagval inte tillåts medföra att arbetstagaren berövas

att parternas det skydd honom enligt de tvingande regler gäller i den

som ges som lag skulle ha tillämpats. Artikel 6.2 innehåller en presum-

som annars tionsregel beträffande anställningsavtal innebär att domstolen, om

som

inte gjort något eget lagval, skall tillämpa lagen i det land där parterna arbetstagaren vanligtvis utför sitt arbete i enlighet med sitt anställningsavtal, han tillfälligt arbetar i ett annat land. EG-domstolen har

även om tillerkänts tolkningsrätt enligt första tilläggsprotokollet till konventio-

nen.

3.7¶Internationella instrument och

kandidatländerna

3.7.1¶Inledning

I de återuppståndna staterna i Baltikum respektive i de Öst- och Centraleuropeiska framfördes tidigt önskemål fördjupade eko-

staterna om nomiska och politiska relationer till Västeuropa, i första hand till organisationer EU, NATO och Europarådet. Med undantag för de av

som Sovjetunionen annekterade staterna Estland, Lettland och Litauen var de Övriga staterna medlemmar i FN och dess fackorgan. De nya stater

bildats efter sammanbrottet i öst är också medlemmar i FN. Det som

därför lämpligt kortfattat redogöra för det internationella kan vara att

58 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

samarbetet på det socialpolitiska området i den vida bemärkelse som redovisats i avsnitt 3.1.4.

Det internationella arbetsrättsliga och socialpolitiska samarbetet har en lång tradition på såväl global som regional europeisk nivå. Samarbetet har bestått av erfarenhetsutbyte, men har också avsatt normer, antingen i form av politiska deklarationer eller rekommendationer, avsedda att beaktas av berörda stater i deras interna samarbete eller i form av internationella konventioner, vilka blir juridiskt bindande åtagande i den mån den ratificeras av staterna ifråga. Mål och principer som finns i officiella internationella överenskommelser och deklarationer måste också vägas och jämföras med den faktiska efterlevnaden av dessa åtaganden.

I det nonnskapande arbetet på global nivå FN och dess fackorgan och på regional europeisk nivå framför allt inom Europarådet deltar både EU:s medlemsländer och de stater som nu ansökt om medlemskap. Integrationen i Europarådets strukturer har ansetts utgöra ett nödvändigt steg i ansökarländemas reintegrering med Västeuropa.

Redovisningen i det följ ande kommer att koncentreras på sådana instrument eller sådana delar av generella instrument som handlar om socialpolitiken i den internationella betydelsen, bl.a. arbetsmarknadspolitik, arbetsmiljö- och arbetsrätt, social trygghet och jämställdhet.

3.7.2¶Instrument för mänskliga fri- och rättigheter

Med tiden har mänskliga fri- och rättigheter MR kommit att ägnas allt mer intresse inom EU. De ursprungliga fördragen innehöll några bestämmelser om dessa. Som framgått i avsnitt 3.2vilar EG-rätten numera på erkännandet av grundläggande mänskliga rättigheter. En hänvisning till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande frihetema görs i Unionsfördraget artikel F.

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna 1948 anger i artiklarna 22-25 som mänskliga rättigheter bl.a. rätten till social trygghet, rätten arbete, till fritt val av sysselsättning, till rättvisa och tillfredsställande arbetsvillkor och skydd mot arbetslöshet, rätten till lika lön för lika arbete, rätten till en rättvis och tillfredsställande lön för arbete, rätten att bilda och tillhöra fackföreningar, rätten till vila, fritid och semester samt rätten till en tillfredsställande levnadsstandard och mödrars och barns rätt till särskild omvårdnad och hjälp.

Även här framgår att i den internationella terrninologin omfattar "social policy och social välfärd till stor del av politik och rättigheter knutna till arbetsmarknaden/arbetstagaren, arbetsvillkor och arbetsmiljö. Detta synsätt präglar också FN-konventionen om ekonomiska, soci-

Ett medlemskap i EU dess innebörd och konsekvenser 59

-

ala och kulturella rättigheter 1966 och Europarådets sociala stadga

1961.

Än starkare arbetslivsanknytning har det regelverk utarbetats

som av den trepartiska regeringar, arbetsgivare, arbetstagare Internatio-nella Arbetsorganisationen ILO brukar kallas för FN:s fackorgan för

som social policy.

I den ingress inleder ILO:s stadga anförs att social rättvisa ut-

som gör grunden för bestående världsfred. Enligt ingressen är dock för-

en hållandena inom arbetslivet alltjämt orättvisa på många häll, och de kan

upphov till ett så starkt folkligt missnöje att den sociala ordningen ge hotas. Mot den bakgrunden bedöms det angeläget att villkoren in-

som

arbetslivet kan förbättras. Särskilt omnämnda är sådana villkor som om gäller arbetstid, tillgång till arbete, lön, arbetsmiljö, skydd av barn och

kvinnor, gamla och skadade, skydd för dem som arbetar

omsorg om utomlands, föreningsfrihet, utbildning och förbud mot lönedislcrimine-

ring.

Några de rättigheter slagits fast i de nämnda konventio-

av som nu

tar särskilt sikte på bam. Dessutom har FN:s konvention för barnema nets rättigheter 1989 till syfte att skydda barns och ungdomars rättigheter. Om vissa de i konventionen angivna rättigheterna i första

av hand siktar in sig på barn överlevnad, hälsovård är andra mer

yngre aktuella för ungdomar föreningsfrihet, religionsfrihet. Barnens rättigheter i ekonomiskt/socialt hänseende återfinns i artiklarna 24-29 och

omfattar bl.a. rätten till hälsovård, social trygghet, skälig levnadsstan-

dard och utbildning. Barnets rätt till skydd mot övergrepp och utnyttjande slås fast i rad artiklar, t.ex. så behandlas barnarbete i artikel

en 32, varigenom barnet skall ha rätt till skydd mot ekonomiskt utnyttjan-

de och mot att utföra arbete hindrar skolgång eller är skadligt.

som

3.7.3¶Europarådets sociala stadga

Europarådets sociala stadga Social Charter 1961 jämte 1988 års

tilläggsprotokoll till skillnad från den inom EU år 1989 antagna

är stadgan arbetstagares grundläggande rättigheter ett juridiskt bin-

om dande dokument i de delar den ratificeras stater. Den nuvarande

av stadgan har med undantag för vissa bestämmelser varierar från

som

— land till land ratificerats 20 stater däribland samtliga EU-stater,

— av och tilläggsprotokollet trädde i kraft år 1992 förutom av Sverige, av Danmark, Finland, Italien, Nederländerna och Norge. Det har undertecknats ytterligare tolv stater maj 1997. Av kandidatländerna har

av Polen, Rumänien, Slovakien, Tjeckien och Ungern undertecknat stad-

gan.

60 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: l 53

I likhet med andra MR-instrument på det sociala området är Europarådets sociala stadga starkt inriktad på arbetsmarknad/arbetsliv och arbetstagarnas villkor, dock inte i samma utsträckning som i EG-stadgan". Av stadgans 19 substansartiklar är de tio första arbetslivsinriktade medan de två sista är relaterade till arbetskraftsmigration och migrerande arbetstagares rättigheter. De övriga artiklarna ställer upp socialpolitiska mål på följande områden: skydd för den enskildes hälsa, social trygghet, social och medicinsk hjälp; rätten att anlita sociala välfardsanordningar; fysiskt eller psykiskt handikappades rätt till yrkesutbildning, rehabilitering och sociala återanpassningar, socialt, rättsligt och ekonomiskt skydd för familjen; socialt och ekonomiskt skydd för mödrar och bam. Av tilläggsprotokollets fyra artiklar är två inriktade på rätten till information och samråd medinflytande inom företag

resp. medan jämställdhet i arbetslivet och de äldres rätt till socialt

en avser en skydd. Övervakningen stadgans tillämpning åvilar dels en oberoen-

av de expertkommitté och, i sista hand Europarådets ministerkommitté. Ett nytt rapporteringssystem har trätt i kraft i juni 1997. Vidare har ytterli-

ett tilläggsprotokoll ett kollektivt klagomålsförfarande antagits gare om 1995, vilket innebär rätt för arbetsmarknadsorganisationema m.fl. att anföra klagomål mot regeringar för bristande tillämpning av stadgans bestämmelser. Tillräckligt antal stater har ännu inte ratificerat protokollet oktober 1997.

Värt att notera är det samband finns mellan Europarådets soci-

som ala stadga och ratificeringen av motsvarande ILO-konventioner. Den sociala stadgan utformades med vid tiden antagna ILO-konventioner

grund. ILO deltar också i övervakningskommittén i en rådgivande som kapacitet.

En översyn stadgans materiella regler har fått som resultat att den

av kompletterats och uppdaterats med ett antal helt nya rättigheter. Den reviderade stadgan har utformats ett från 1961 års stadga friståen-

som de instrument och avsikten är att den helt skall komma att ersätta den-

Listan i 1961 års stadga på 19 artiklar har i den reviderade stadgan na. utökats till 31. Fyra dessa är identiska med 1988 års tilläggsproto-

av koll artiklarna 20-23. Övriga åtta är helt nya artiklar artiklarna 24- 31. De har lika stark arbetslivsanknytning den gamla stadgan

en som och omfattar i hög grad områden den sekundärrätt på ar-

samma som betsrättens område och på jämställdhetsområdet redovisas i avsnitt

som 2.4. Den reviderade stadgan öppnades den 3 maj 1996 för undertecknande och undertecknades dag följande nio stater: Belgien,

samma av Cypern, Danmark, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Portugal och Sverige. Dessutom har flera ansökarländema i maj 1997 aviserat att

av de att ratificera den reviderade stadgan.

avser

SOU 1997: 153 Ett medlemskap i EU- dess innebörd och konsekvenser 61

Som framgått tidigare hänvisar numera EG-fördraget till Europakonventionen om mänskliga fri- och rättigheter. Till detta kommer att ge-

Amsterdamfördraget införs ett nytt fjärde stycke i Unionsfördranom gets ingress som innebär en hänvisning till Europarådets sociala stadga. Medlemskap i Europarådet och tillträde till Europarådets konvention om de mänskliga rättigheter, liksom till Europarådets sociala stadga torde därför vara en förutsättning för ett medlemskap i EU.

3.7.4 ILO-konventioner

Ett internationellt regelverk av stor betydelse inom området social policy i den internationella bemärkelsen är de för närvarande ca 170 konventioner och ca 180 rekommendationer som antagits av ILO. Ett särskilt kännetecken för arbetet inom ILO är den s.k. tripartismen. Den innebär att de nationella delegationema vid arbetskonferensen består av företrädare för regeringen, för arbetsgivarna och arbetstagarna. ILO:s verksamhet är uppbyggd kring tre administrativa huvudorgan, nämligen den internationella arbetskonferensen, styrelsen och den internationella arbetsbyrån. ILO har för närvarande 174 medlemmar juni 1997. Samtliga kandidatländer är medlemmar av ILO.

ILO-konventionema är avsedda att binda ILO:s medlemsstater ge-

ratificering. Rekommendationema är inte av bindande karaktär, nom

tanken är att de skall beaktas vid utformningen av de nationella men reglerna. I båda fallen måste rättsaktema inom ett år underställas de inhemska myndigheterna för lagstiftning eller andra åtgärder; tiden kan dock utsträckas till 18 månader det råder exceptionella förhållan-

om den.

Vissa ILO-konventioner av fundamental betydelse MR-instrument har ratificerats än hundra stater. Till dem hör konventio-

av mer

29 och 105 avskaffande av tvångsarbete, nr 100 om nema nr om lika lön och 111 diskriminering. Detsamma kan sägas gälla

nr om konventionen nr 87 om föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, konventionema nr 98 organisationsrätten och den kollek-

om tiva förhandlingsrätten och nr 122 sysselsättningspolitik. De nu

om angivna konventionema har ratificerats samtliga ansökarländer, lik-

av

Sverige. Däremot har endast Slovakien, Slovenien och Tjeckien som av ratificerat konventionen nr 102 om minimistandard för social trygghet.

Som exempel i snävare mening socialpolitiska instrument kanutom socialförsäkringskonventionema nämnas ett antal minimiål-

— derskonventioner till skydd för barn i arbetslivet. Den modernaste konventionen nr 138 om förbud mot barnarbete har tillträtts av tre av an-

62 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser SOU 1997: 153

-

sökarländema, nämligen Polen, Rumänien och Slovenien. Ett viktigt jämställdhets- och familjepolitiskt instrument är konventionen nr 156

arbetstagare med familjeansvar. Denna har ratificerats av endast om Slovenien. Ett sista exempel utgörs av konventionen nr 159 om yrkesinriktad rehabilitering och arbete personer med handikapp vilken tillträtts knappt sextiotalet stater, däribland Slovenien, Slovakien,

av Tjeckien och Ungern.

En ILO:s viktigaste uppgifter är att pröva om medlemsstaterna

av uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser enligt ILO:s stadga och ratificerade konventioner. Medlemsstaterna skall utarbeta och till arbetsbyråns generalsekreterare sända rapporter hur de uppfyllt sina åtaganden.

om Av rapporten skall framgå vilka åtgärder medlemmen vidtagit för att tillämpa reglerna i ratificerade konventioner. Rapporteringsskyldigheten kan även konventioner som staten inte har antagit. I sådana fall

avse skall generalsekreteraren underrättas om de förhållanden som hindrar eller fördröjer ratiñcering. På motsvarande sätt kan medlemsstaterna

en

att rapportera tillämpningen av bestämmelserna i enskiluppmanas om da rekommendationer. Rapporterna behandlas särskild expert-

av en kommitté sammanträder några månader före den årliga arbetskon-

som ferensen. På grund av de upplysningar som medlemsstaterna rapporter innehåller, belyser den problemen som genomförandet av ILO:s normer kan ha medfört i de olika medlemsstaterna, ställer frågor till staterna och lägger fram sina konklusioner.

Slutligen är det viktigt att erinra den skillnad som finns mellan

om ett medlemskap i EU och andra folkrättsliga åtaganden som länder gör i internationella fördrag. Ett lands ratificering av en konvention är frivillig, medan ett medlemskap i EU innebär anslutning till det gemen-

en

regelverket därigenom blir tvingande lag. samma som

De övervaknings- och klagomålsprocedurer för efterlevnaden av konventionerna i det enskilda landet som finns för tillämpningen av de konventioner redovisats i det föregående är inte att jämställa med

som exempelvis förfaranden inför EG-domstolen. Granskningsorganen har inga sanktionsmedel att tillgripa de finner att stat bryter mot ett

om en åtagande enligt ratificerad konvention. Den enda straffsanktionen

en är den granskningsinstansen uttalade kritiken och den politiska be-

av lastning denna innebär för konventionsstaten.

som

3.8¶Slutsatser

Unionens associerade länder i central- och Östeuropa har ansökt om att bli medlemmar EU. Det innebär att unionen inleder den femte ut-

av vidgningen sedan den Europeiska ekonomiska gemenskapen bildades

Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser 63

-

år 1957. De elva stater Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovenien, Slovakien, Tjeckien och Ungern utöver Cypern som nu sökt medlemskap skiljer sig radikalt från de nuvarande medlemmama vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå och institutionell

uppbyggnad och traditioner. I juli 1997 meddelade kommissionen att medlemsskapsförhandlingar skall inledas med Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

Som framgått i avsnitt 2.1.3 är utgångspunkten for medlemskap i den Europeiska unionen att ansökarlandet/ländema ansluter sig till fördragen och den gemensamma sekundärlagstiftningen att

genom genomföra dessa bestämmelser i den nationella lagstiftningen. Anslutningsfördragen kommer också att kunna kombineras med särskilda anslutningsvillkor. Dessa kan innebära övergångslösningar med hänsyn till den ekonomiska och sociala utveckling landet nått när det gäller

som möjligheten att anpassa den inhemska lagstiftningen till EG:s regelverk. Hittills har sådan övergångslösningar i princip medgetts för en period av fem år i något fall upp till tio år. Europeiska rådet har avvisat s.k. á la carte-lösningar, dvs. en stegvis anslutning till EG:s regelverk. Kommissionen anger därför, i likhet med vad som gäller enligt direktiven för utredningen, att de övergångslösningar som kom att gälla vid anslutningen av Spanien och Portugal har betydelse i den kommande utvidgningen. i

När det gäller förutsättningarna att åta sig förpliktelser följer

som av ett medlemskap krävs en organisatorisk infrastruktur och institutionell stabilitet som i sin tur vilar på en konstitutionell grund. Frågan de

om statsrättsliga förutsättningarna i kandidatländema att genomföra de rättsliga särdrag som utmärker EU och dess institutioner har varit föremål för en ingående analys av kommissionen. Den har i Agenda 2000 KOM 97, 2000 identifierat bl.a. de områden inom det socialpolitiska området som kan komma att innebära svårigheter. Kommissionen konstaterar att den historiska utvecklingen har varit helt annorlunda i kandidatländema. Den omvandlingsprocess mot marknadsekonomier som för närvarande pågår har kommit olika långt. På socialpolitikens område finns avsevärda skillnader, dels mellan kandidatländema, dels mellan dem och övriga Västeuropa. Likaså kommer anpassning i dessa

en länder till gemenskapens regelverk inom socialpolitiken eller

än mera allmänt den europeiska sociala modellen att försvåras att ett stort

av antal medborgare i ansökarländerna har en levnadsnivå som ligger långt under genomsnittet i unionen. De har dessutom akuta sociala

problem och den offentliga förvaltningen har stora brister. Systemen för samarbetet med arbetsmarknadens parter är också tämligen outvecklade. Mot denna bakgrund står det klart att antagande av det gemensam-

64 Ett medlemskap iE U dess innebörd och konsekvenser

-

regelverket kommer att kräva avsevärda ekonomiska och administma rativa ansträngningar från kandidatländerna.

Minst lika viktigt är förutsättningarna för samarbete på arbetsrättens område och den sociala dialogen med arbetsmarknadens parter. Syste-

för dialogen med arbetsmarknadens parter är outvecklade. De numen varande arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna i de länder där de finns har inte heller självklara ställning när det gäller att sluta

samma avtal Detta beror enligt kommissionen på ovilja från vissa re-

m.m. en geringar att acceptera självständig roll för arbetsmarknadens parter,

en särskilt när gäller det fackföreningarna.

Den institutionella omvandlingen vid ett medlemskap innefattar därför ofta, inte alltid, grundandet helt eller förändrade organi-

men av nya sationer bl.a. sådana skall genomföra och verkställa det gemen-

som

regelverket, inkl. utbildning den personal skall ha det samma av som dagliga ansvaret. På många förvaltningsområden har EU, Europarådet och ILO jämte flera andra internationella organisationer försökt hjälpa till med personalutbildning, organisering parterna på arbets-

av marknaden m.m.

4¶Personers fria

rörlighet

4.1¶Den fria for

rörligheten personer

Den fria rörligheten för personer innebär en rätt för personer att fritt få

in och uppehålla sig i en annan medlemsstat och där behandlas på resa samma sätt som landets egna medborgare när det gäller möjligheten att söka arbete eller bedriva näringsverksamhet. Bolag och andra associationer som är bildade enligt ett EU-lands lag har samma rätt till etablering att starta en ny verksamhet i ett annat medlemsland genom

genom bolagsbildning primäretablering eller genom upprättande av dotterbolag, filialer eller agenturer sekundäretablering.

Arbetstagare

Regleringen för personers fria rörlighet har utformats kategorivis. Artikel 48 i EG-fördraget behandlar rätten till fri rörlighet för arbetstagare. Reglerna personers fria rörlighet gäller medborgare i medlemslän-

om derna, oberoende av var denne har sitt hemvist. Vem som är medborga-

avgör varje medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning. re Dessutom har vissa nära familjemedlemmar till arbetstagaren- oavsett medborgarskap rättigheter som är avhängiga arbetstagaren.

-

EES-avtalet

Genom EES-avtalet har reglerna personers fria rörlighet kommit att

om omfatta också Island, Lichtenstein och Norge. Några av EU:s medlemsländer har territorier utanför Europa, Vilket innebär särskilda förhållanden, men som inte närmare kommer att beröras här. Allmänt kan sägas att de europeiska områdena som regel omfattas av bestämmelserna om personers fria rörlighet, medan de utomeuropeiska territorierna inte gör det. Enligt associationsavtalen med de nuvarande kandidatländema gäller för arbetstagare från dessa länder som är lagligen uppehâl1s- och arbetstillstånd

3 17-1437

66 Personers fria rörlighet SOU 1997 ;153

anställda i ett EU-land att de skall behandlas på samma sätt som de egna medborgarna när det gäller arbetsförhållanden, lön eller avskedande. Arbetstagarens lagligen bosatta make och barn har med vissa undantag tillträde också till medlemslandets arbetsmarknad. Samma förhållande gäller medborgare från ett medlemsland som är lagligen anställd i något en kandidatländema. av

Etablering och tjänster

Rätten för att fritt flytta till ett annat medlemsland för att där personer etablera företagare behandlas i artikel 52 och motsvarande rätsig som tigheter vid tillhandahållande tjänster återfinns i artikel 59. Gemenav för den fria rörligheten för arbetstagare, den fria etableringsrätten samt och fria rörligheten är att alla tre utövande ekonomisk verkavser av samhet. Det skiljer dem är verksamheten utövas inom eller som om

utom ett anställningsförhållande.

4.2 från den fria för

Undantag rörligheten

personer

till allmän, ordning, säkerhet och

Undantag med hänsyn

hälsa

Artikel 48.3 EG-fördraget ett generellt undantag för den fria röranger för arbetstagare, nämligen hänsyn till allmän ordning, säkerhet ligheten och hälsa. Rätten till uppehållstillstånd kan inskränkas av hänsyn till ordning, säkerhet eller hälsa enligt direktiv 64/22l/EEG. Direkallmän inte vad med allmän ordning och säkerhet. Detta tivet anger som avses princip medlemsstaterna. Att närmare reglera detta torde avgörs i av mycket svårt, inte minst med tanke de skillnader i synsätt som vara finns i olika länder på företeelser t.ex. narkotika, prostitution eller som Direktivet i stället sikte på de åtgärder beslutas av

pornografi. tar som

medlemsstaterna då avsteg från rätten till fri rörlighet aktualiseras med till allmän ordning och säkerhet. Direktivet gäller därför alla de hänsyn åtgärder beslutats medlemsstaterna med hänsyn till dessa intressom av rörande inresa, utfärdande uppehållstillstånd eller utvisning sen eller av Sådana hänsyn får emellertid inte åberopas ekonomiska ur staten. av skäl.

Personers fria rörlighet 67

Domstolen har uttalat att innebörden i begreppet allmän ordning måste i gemenskaps sammanhang en strikt tolkning så att omfattningen inte bestäms ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av gemenskapens institutioner. Det gäller i all synnerhet då detta åberopas till stöd för en inskränkning i de grundläggande principerna om likabehandling och fri rörlighet. I vart fall måste begreppet allmän ordning få den betydelsen att ett åberopande av detta undantag måste innebära ett genuint och tillräckligt allvarligt hot mot grundläggande samhällsintresse mål 41/74 Van Duyn mot Home Office 1974 REG s. 1337 och mål 30/77 Regina mot Pierre Bouchereau 1977 REG s. 1999; målen 115-166 1, Rezguia Adoui och Domique Comuaille mot Belgein, 1982 REG

s. 1665.

Direktiv 64/22l/EEG ger också en möjlighet att vägra inresa eller utfärda ett första uppehållstillstånd på grund av vissa sjukdomar eller handikapp. Har sjukdom eller handikapp uppstått sedan ett första uppehållstillstånd utfärdats, får detta inte utgöra skäl att vägra förnyat

uppehållstillstånd eller vara skäl för utvisning artikel 4. I bilaga till di-

en rektivet anges dels vilka sjukdomar som skulle kunna äventyra allmän hälsa, dels vilka sjukdomar och handikapp skulle kunna hota den

som allmänna ordningen eller säkerheten. Bland de förra återfinns sjukdomar för vilka karantän föreskrivs Världshälsoorganisationen

av WHO: TBC, syfilis samt infektionssjukdomar eller smittsamma parasitsjukdomar som omfattas av skyddsbestämmelser för medborgarna i värdlandet. Bland sjukdomar och handikapp som skulle kunna hota den allmänna ordningen eller säkerheten nämns narkotikamissbruk, uppenbara tillstånd av psykos med upphetsning, dilerium, hallucinationer eller förvirring.

Rätten till fri rörlighet gäller inte offentlig tjänst

En inskränkning i den fria rörligheten utgör också undantaget för offentlig tjänst enligt artikel 48.4 i EG-fördraget. Undantagen finns närmare preciserade i direktiv 64/22l/EEG och skall tolkas snävt. En

enhetlig tolkning av begreppet offentlig tjänst har lagts fast inom

gemenskapen. EG-domstolens praxis visar att undantaget endast får göras då det rör tjänster med direkt eller indirekt maktutövning eller myndighetsutövning som är avsedd att säkra statens eller offentliga myndigheters allmänna intressen. Innehavaren av en sådan tjänst förväntas stå i ett särskilt förtroendefullt förhållande till staten, och mellan staten och den enskilde finns ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som utgör grunden för nationella band.

68 Personers fria rörlighet

De undantag finns för arbetstagare i EG-fördragets artikel 48.4

som beträffande tillträde till vissa offentliga tjänster har sin motsvarighet i artiklarna 55 etablering och 66 tjänster. Rätten till etablering och utövande tjänst skall for den medlemsstat är berörd inte omfatta

av som verksamhet hos medlemsstaten, än endast tillfälligt, är förenad

som om med utövande offentlig makt.

av

4.3¶Fri för arbetstagare m.m.

rörlighet

bestämmelserna arbetskraftens fria rörlighet finns i De närmare om förordningen 16l2/68/EEG och i direktiv 68/3 60/EEG.

Begreppet arbetstagare

Avgörande betydelse för tillämpningen artikel 48 och sekundärrätten

av

reglerar den fria rörligheten för arbetskraften, är innebörden av som begreppet arbetstagare. En grundläggande princip som EG-domstolen slagit fast begreppen arbetstagare och aktivitet som anställd

är att

EG-rättsliga begrepp. De enskilda medlemsstaterna kan inte är rent ensidigt begreppen tolkning, eftersom detta skulle leda till osä-

ge en kerhet och möjlighet för enskilda medlemsstater att utesluta vissa kate— gorier från möjligheten att utöva rätten till fri rörlighet. Eftersom be-

rör de grundläggande friheterna skall det tolkas brett. Tre greppet en av

skall ingå: arbete skall utföras någon, arbetet skall utföras moment under ledning och lön skall betalas. En arbetstagare för en tid äg-

som

sig studier är därefter fortfarande att betrakta som arbetstagare i nar den mening i artikel 48 i EG-fördraget mål 39/86 Sylvie

som avses Lair mot Universitet Hannover 1988 REG 3161.

s.

16 l 2/68

Förordning

Artikel 48 preciseras i många avseenden förordning l6l2/68/EEG.

av Där beskrivs ingående de rättigheter den migrerande arbetstagaren

som har inom gemenskapen enligt artikel 48. Framför allt utvecklas diskrimineringsförbudet i fråga rätt till anställning och anställningsvill-

om kor, i fråga vissa sociala frågor hör till arbetslivet.

men även om som Förbudet riktas mot diskriminerande regler kan återfinnas i

även som kollektivavtal eller individuella arbetsavtal. Förordningen beskriver såväl situationen då söker arbete i ett annat medlemsland som

en person vilka villkor gäller sedan arbetstagaren väl är anställd. Förordning-

som

SOU 1997: 153 Personers fria rörlighet 69

en upphäver i realiteten diskriminerande regler återfinns i med-

som lemsstatemas lagar och förordningar. Vidare finns bestämmelser de

om närmaste familjemedlemmama som följer med arbetstagaren och de rättigheter de har i värdlandet. Dessutom finns bestämmelser om arbetsplatsfönnedling och därtill hörande frågor. Artikel 48 har dom-

av stolen tillerkänts direkt effekt och kan åberopas enskilda inför natio-

av nella domstolar och myndigheter.

Sociala och skattemässiga förmåner skall desamma för

vara som värdlandets medborgare artikel 7. Här rör det sig andra förmåner

om än de socialförsäkringsförrnåner i anställningsförhållanden som migrerande arbetstagare har rätt till jfr avsnitt 2.3. Någon nämnare precisering av vad dessa sociala förmåner omfattar finns inte. Domstolen har under årens lopp utvecklat en ganska vid tolkning artikeln. Domsto-

av len har bl.a. lagt fast att det följer av förordning 1612/68 att migrerande arbetstagare skall ha samma förmåner som värdlandets arbetstagare har rätt till redan på grund av att de är arbetstagare eller är bosatta i värdlandet, oavsett om fönnånema är knutna till ett anställningsavtal eller inte mål 32/75, Cristini mot Société Nationale des Chemins de Fers Français 1975 REG s. 1085, mål 207/78 Ministêre Public mot Evan 1979 REG s. 2019. Domstolen har dessutom förklarat att sociala förmåner enligt artikel 7.2 också kan vara sådana som samtidigt omfattas av begreppet social trygghet i förordning 1408/71 mål C-111/91 Kommissionen mot Luxemburg. Detta skulle kunna göra det möjligt att fylla ut vissa luckor i det sociala trygghetssystemet t.ex. finns

som beträffande vissa familjemedlemmar till migrerande arbetstagare.

4.4¶Inresa och vistelse

Förutom bestämmelserna i förordning l612/68/EEG om de grundläggande materiella rättigheter för de migrerande arbetstagarna finns kompletterande regler om inresa, uppehållstillstånd och liknande frågor i direktiv 68/360/EEG. Enligt detta skall medlemsstaterna avskaffa

restriktioner för flyttning och bosättning för de personer som omfattas av förordning 1612/68 artikel 1.

Den fria rörligheten för personer enligt EES-avtalet ger en principiell rätt för medborgare i EES-statema att ta anställning, starta

egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES-land. Make/maka till medborgare i EES-stat

en en som fått uppehållstillstånd enligt EES-avtalet har samma principiella rätt till uppehållstillstånd oavsett medborgarskap. Detsamma gäller barn som är under 21 år eller beroende av föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i närmast föregående led till medborgare i EES-staten

rörlighet 70 Personers fria

dennes make eller maka och år beroende dem för sin föreller som av till uppehållstillstånd för släktingar i närmast föregåsörjning. Rätten ende led gäller dock inte släktingar till studerande. För släktingar i föregående led till vissa kategorier medborgare i EES-stater är en förutuppehållstillstånd att de har tillräckliga medel för sin försättning för EES-reglema är på flera punkter långtgående än de regsörjning. mer gäller för anhöriga enligt den svenska utlänningslagstiftningen i ler som Make och barn, inte är medborgare i någon medlemsstat, övrigt. som påbörja yrkesverksamhet i värdlandet, anställda eller har rätt att som egenföretagare. EES-reglema gäller vidare endast make/maka, inte sambo. EGdomstolen har emellertid uttalat att medborgare i en medlemsstat om en nationella regler har rätt att ha sin sambo boende hos sig så skall enligt rättighet tillkomma medborgare i andra medlemsstater denna även mål 59/8 1986 REG 1283, Florence Reed. En

EG-domstolens s.

medborgare i EES-stat fått uppehållstillstånd är i sambo till en en som undantagen från kravet på arbetstillstånd 4 kap. l § andra Sverige stycket UtlF. skall giltigt inom värdlandets territorium

Uppehållstillståndet vara

år. Det skall också kunna förnyas automatiskt och skall och gälla i fem eller i fall inte kosta än vad ett identitetskort kostar vara gratis vart mer för värdlandets egna medborgare. Förordning 1612/68 och direktiv 68/360 behandlar rätt till uppeför arbetstagare, inte för arbetssökande. EG-domstolen hållstillstånd till uppehållstillstånd till att omfatta även arbetshar utsträckt rätten en denne vill bedriva faktisk och reell verksamhet. En sökande, om en medborgare i medlemsstat har dessutom rätt att vistas i en annan en månader för söka arbete och kan först därefter medlemsstat i sex att han inte kan visa att han fortfarande är aktivt arbetssökande utvisas om goda möjligheter att få anställning jfr mål C-292/89 Antooch har en nissen 1991 REG I s. 745. för inom unionen gäller också i samband med Fri rörlighet personer I det uppmärksammade Rush-Portuguesa målet utövande av tjänster. mål-ll3/89 REG 1471 förklarade domstolen att ett företag som s. verksamhet i medlemsstat och därmed utövar sin rätt bedriver en annan fri rörlighet för tjänster, har rätt att medföra egna arbetstagare, även till dessa inte är medborgare i någon medlemsstat. om

Personers fria rörlighet 71

Fri rörlighet för tredje lands medborgare genom Amsterdamfördraget

Villkoren för rörelsefriheten för medborgare från tredje land regleras i Schengenavtalets tillämpningskonvention artikel 19-24 i kapitel 49. Av bestämmelserna framgår att tredje lands medborgare innehar

som uppehållstillstånd i någon Schengenstat kan röra sig fritt inom Schengenområdet under en period tre månader. Som framgått i avsnitt 2.1.6

av är avsikten att alla personer som befinner sig innanför medlemsstaternas yttre gräns skall få röra sig fritt i hela unionen, oberoende de

av om utövar någon ekonomisk verksamhet och oberoende nationalitet.

av Som ett led i den fullständiga fria rörligheten för personer förs genom Amsterdamfördraget samarbetet i asyl-, invandrings- och gränskontrollfrågor över till det traditionella gemenskapssamarbetet genom en ny avdelning i EG-fördraget som rör de nu nämnda områdena. Den fria rörligheten skall vara helt genomförd senast fem år efter det att fördraget börjar gälla. Enligt artikel C punkt 4 skall rådet inom denna tid ha beslutat om åtgärder som fastställer de rättigheter och Villkor enligt vilka medborgare i tredje land som är lagligen bosatta i en medlemsstat kan bosätta sig och söka arbete i andra medlemsstater.

4.5¶Inresa och vistelse icke

-

yrkesverksamma personer

Rätten till uppehållstillstånd i ett annat medlemsland gäller även vissa grupper av icke längre verksamma personer, som är medborgare i något medlemsland, och deras familjemedlemmar. Dessa kan delas in i två kategorier; dels de som utövar sin rätt att stanna kvar i ett annat medlemsland efter att ha varit yrkesverksamma där, dels de som flyttar till ett annat medlemsland sedan de upphört att vara yrkesverksamma.

Pensionerade arbetstagare

Rätten för arbetstagare att efter avslutad yrkesverksamhet stanna kvar i värdlandet följer redan av artikel 48.3d i EG-fördraget. Villkoren har lagts fast i förordning l251/70/EEG. Samma kategorier familjemedlemmar som har rätt till uppehållstillstånd, oavsett medborgarskap, har också rätt att

72 Personers rörlighet SOU 1997: 153

fria

kvar i värdlandet tillsammans med arbetstagaren. De har även rätt stanna till detta efter arbetstagarens död, arbetstagaren själv förvärvat rätten om varaktigt och avlider under sitt yrkesverksamma liv. Detta gäller att stanna också familj emedlemmama arbetstagaren bott i värdlandet minst två år om eller dog på grund olycksfall i arbetet eller av yrkessjukdom. Detsamma av gäller den efterlevande maken är medborgare i värdlandet eller har om förlorat sitt medborgarskap på grund av äktenskap med arbetstagaren.

Studenter och övriga personer

Direktiv 93/93/EEG rätt till bosättning för studerande innebär att om varje medborgare i medlemsstat skall ha rätt att bosätta sig i en anen medlemsstat för att studera. Direktivet tar i första hand sikte på nan yrkesutbildning. Förutsättningarna är att han eller hon är inskriven i en

erkänd utbildningsanstalt och har tillräckligt stora ekonomiska tillgångför inte belasta det sociala välfärdssystemet i värdlandet. Likaså ar att skall den studerande omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i värdlandet. Uppehållstillståndet skall gälla så länge som studi-

Pågår utbildningen längre än ett är får uppehållstillstånd erna varar. utfärdas år med möjlighet till årlig förnyelse. Den studerande har för ett även rätt att medföra make och försörjningsberättigade barn, men inte försörjningsberoende släktingar i föregående led, vilket annars är regel vid utövandet till fri rörlighet. Är make och barn tredjelandsav rätten meborgare skall deras uppehållstillstånd ha samma giltighet som det

utfärdats för den studerande. Familjemedlemmama har rätt att som verksamhet anställda eller egenföretagare i värdlandet. uppta som Alla medborgare i medlemsländerna, oavsett de är pensionerade om eller inte, har också rätt att under vissa förutsättningar bosätta sig i ett medlemsland enligt direktiven 90/364/EEG respektive annat 90/365/EEG rätt till bosättning. En grundläggande förutsättning är om dock de inte ligger värdlandets sociala välfärdssystem till last. Den att har tillräckliga tillgångar eller uppbär tillräcklig sjukpension, försom tidspension, ålderspension eller pension på grund arbetsolycka eller av sjukdom och dessutom omfattas heltäckande sjukförsäkring, som av en gäller i värdstaten, skall beviljas uppehållstillstånd. Som tillräcklisom tillgångar sådana överstiger den nivå berättigar till ga anses som som socialbidrag i värdstaten eller den överstiger den lägsta statliga penom sionen i värdlandet. Närmaste familjemedlemmar har, oavsett medbor-

garskap, rätt till bosättning på sätt gäller för dessa kategosamma som rier migrerande medborgare.

Personers fria rörlighet 73

4.6 och den fria

Etableringsrätten för tjänster rörligheten

De grundläggande bestämmelserna om den fria etableringsrätten och den fria rörligheten för tjänster finns i artiklarna 52, 59 och 60 i EGfördraget. Varje medborgare i ett EU-land skall kunna bosätta sig och bedriva ekonomisk verksamhet i ett annat medlemsland på samma villkor landets egna medborgare. Varje medborgare skall också kunna

som få tillträde till tjänstemarknaden utan att etablera sig där.

Bestämmelserna om den fria etableringsrätten finns i artikel 52 och den rättsliga definitionen ordet tjänst i artikel 60 EG-fördraget.

av Skillnaden mellan de båda verksamhetsformema ligger i att en tjänst är

tillfällig natur, medan etablering är varaktig natur. Vidare omfatav av tar etablering såväl företag fysiska personer. Båda har direkt effekt

som och bygger på principen om förbud mot direkt eller indirekt diskriminering på grund nationalitet och eventuella undantag från den fria rör-

av ligheten hänsyn till det allmännas bästa måste uppfylla kravet på

av proportionalitet.

Rätt till inresa och bosättning/vistelse i ett annat medlemsland samt rätt att stanna kvar efter verksamhetens upphörande regleras i sekundärlagstiftningen med i det närmaste identisk- och i vissa fall ge-

-

utformning i direktiven 68/360/EEG och l25l/70/EEG för mensam arbetstagare respektive 75/35/EEG för egenanställda samt direktiv 64/22l/EEG reglerar undantagen for den fria rörligheten. Den ge-

som menskapsrättsliga regleringen av denna aspekt av personers fria rörlighet redovisas i samlad form under avsnittet för personers fria rörlighet. Där redovisas även de möjligheter till undantag från fördragets bestämmelser medges i artikel 55 för verksamhet som är förenad

som med utövandet offentlig makt och i artikel 56 hänsyn till allmän

av av ordning, säkerhet och hälsa. Artiklarna 55 och 56 har genom en hänvisning i artikel 66 gjorts tillämpliga även på änsters fria rörlighet.

Etablering

Enligt artikel 52 i EG-fördraget innebär den fria etableringsrätten rätt att starta och utöva verksamhet egenföretagare samt rätt att bilda

som och driva företag och att upprätta kontor, filialer och dotterbolag. EGfördraget ställer inte något krav på allmän etableringsfrihet i ett

upp annat medlemsland för företag och enskilda. Huvudregeln är att det skall råda likhet i etableringsförutsättningarna mellan det egna landets både fysiska och juridiska personer och sådana från ett annat medlemsland. I de fall medlemsstaterna reglerar och kontrollerar vissa verk-

74 Personers fria rörlighet SOU 1997: 153

samheter skall sådana åtgärder riktas i första hand mot i landet etable-

och företag. Så länge medborgare från Övriga medlemsrade personer länder behandlas på samma sätt som egna medborgare är principen om icke-diskriminering uppfylld. Sådana regler kan likafullt utgöra ett hinder för såväl etablering tjänsteutövning. För att komma till rätta

som med icke-diskriminerande hinder tillgrips lagharmonisering på unionsnivå. Bolagslagstiftningen och indirekt beskattning har indirekt

som effekt på dessa områden har också varit föremål för en gemensam lagstiftning.

Fri rörlighet för tjänster

Fri rörlighet för tjänster innebär enligt artikel 59 i EG-fördraget frihet för medborgare i medlemsstat att tillhandahålla tjänster till en med-

en borgare medlemsstat. Men den fria rörligheten innebär också

i en annan

rätt för tjänstemottagaren att motta tjänsten i ett annat land än det en

En tjänst kan också utföras utan att personer flyttar över gränseregna.

Många tjänster kan utföras i ett land och därifrån omsättas i andra na. länder. Det gränsöverskridande momentet är älva tjänsten. Situationen påminner då den omsätts över gränserna. Att underkasta

om när varor tjänsteutövaren, endast under viss tid vistats i värdlandet, samma

som reglering och kontroll gäller vid etablering, anses vara ett alltför

som stort hinder för den fria rörligheten.

EG-domstolen har dessutom gjort en vidare tolkning av diskrimineringsförbudet för tjänster än det gäller för arbetstagare och eta-

av som bleringsfriheten. I vissa fall har den närmat sig den praxis som utvecklats för fria rörlighet, där alla handelshinder oavsett diskrimine-

varors rande effekt strida mot den fria rörligheten.

anses

Transporter

Artikel 61 i EG-fördraget att fri rörlighet för transporter regleras

anger

bestämmelserna i transportavsnittet artiklarna 74-84. Transav portreglema kan betraktas särregler inom för det fria tjäns-

som ramen teutbytet. Inom transportornrådet finns en rad EG-bestämmelser inom yrkestrafikornrådet, t.ex. fordonsutrustning och beskaffenhet, tra-

om fiksäkerhet, förarutbildning och behörighet, förares arbetstider m.m Vidare regleras frågor tillträde till marknaden för gods- respektive

om persontransporter. Från den l juli 1998 skall kvotordningen för cabo-

där eller gods transporteras inom ett annat land än tage trafik personer där fordonet är registrerat upphöra att gälla. Det innebär att ett väg-

Personers fria rörlighet 75

transportföretag som innehar ett gemenskapstillstånd har rätt att utföra tillfälliga inrikes transporter i en annan medlemsstat utan att ha säte där eller på annat sätt vara etablerat i den staten. Flyget är sedan den l april 1997 helt avreglerat inom unionen. Även inom sjörfartsnäringen har ett EU-lands fartyg rätt att bedriva inrikes trafik i ett annat medlemsland.

4.7¶Pensionerade m.m.

egenföretagare

Social och andra förmåner för

trygghet egenföretagare

Rätten till likabehandling i Verksamhetslandet när det gäller social trygghet och andra fönnåner är inte gemensam för företagare och arbetstagare. De senare åtnjuter genom förordning 1612/68 en rätt till likabehandling som sträcker sig utöver vad som kan uppfattas stå i direkt samband med själva anställningen och anställningsförhållandena. Någon motsvarande sekundärlagstiftning finns inte för egenföretagare. EG-domstolen har i sin praxis försiktigt närmat sig en vidare tolkning även av egenföretagares rätt till likabehandling. Till exempel har rätt till bostad och skydd för liv och hälsa inrymts. Det råder emellertid stor skillnad mellan den generösa tolkning som gjorts av förordning 1612/68, där även sociala förmåner till samtliga personer som ingår i arbetstagarnas familj omfattas av rätten till likabehandling och den som gäller för egenföretagare.

Fram till år 1981 rörde sekundärlagstiftningen enligt EG-fördragets artikel 51 på området social trygghet endast arbetstagare och deras familjemedlemmar. Genom rådets förordning EEG nr 2001/83 utvidgades lagstiftningen till att även omfatta självständigt förvärvsverksamma personer och deras familjemedlemmar.

Pensionerade egenföretagare

Rätten att stanna kvar i värdlandet efter avslutad yrkesverksamhet för personer som bedrivit egen rörelse i ett annat medlemsland regleras i rådets direktiv 75/34/EEG. I ingressen till direktivet erinras om att artikel 54 i EG-fördraget inte uttryckligen reglerar rätten att stanna kvar efter avslutad yrkesverksamhet på samma sätt som görs i artikel 48-3d beträffande arbetstagare. Frånvaron av motsvarande rättigheter för egna företagare och deras familjemedlemmar anses emellertid utgöra ett hin-

76 Personers fria rörlighet

der för att etableringsfiiheten skall kunna uppnås då det är normalt att vilja förlänga sin vistelse i värdlandet efter avslutad verksamhet.

De omfattas direktivet är desamma som avses i di-

personer som av rektiv 73/ 148/EEG, dvs. medborgare i någon annan medlemsstat som etablerat sig för att bedriva rörelse eller tillhandahållit tjänster

egen som eller mottagit tjänster. Beträffande åtminstone den sistnämnda kategorin torde emellertid direktivet sällan vara relevant, då de uppställda kraven beträffande kvalifikationstider sällan lär uppnås. Vidare gäller

direktivet de närmaste familjemedlemmarna oavsett medborgarskap,

dvs. make/maka, barn under 21 år samt beroende släktingar i föregående eller efterföljande generation som bor med egenföretagaren.

De rättigheter, kvaliñkationstider m.m. som ställs upp i direktiv 75/34 är desamma återfinns i förordning 1251/70 beträffande ar-

som betstagare. Den fria rörligheten för denna personkategori utvecklas närmare i direktiv 73/ 148/EEG. Genom förordning l25l/70/EEG och direktiv 75/34/EEG har arbetstagare och företagare vidare tillför-

egna säkrats rätten att stanna kvar i värdlandet sedan de upphört med sin verksamhet.

4.8¶Unionsmedborgarskapet

Varje är medborgare i medlemsstat är också unionsmed-

person som en borgare. Till unionsmedborgarskapet är kopplat vissa rättigheter och skyldigheter artikel 8. Dessa är i några väsentliga punkter angivna i artikel 8a-8d i EG-fördraget. Den fria rörligheten för personer anges

den första rättigheten. Varje unionsmedborgare skall således ha som rätt att röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer de begränsningar och villkor som föreskrivs i för-

av draget och i de bestämmelser om genomförande av fördraget artikel 8a. Detta är närmast sammanfattning de redan gällande reglerna

en av

fri rörlighet återfinns i de redovisade artiklarna om personers som ovan i EG-fördraget och i sekundärrätten beträffande olika personkategorier. Unionsmedborgare skall ha rösträtt och valbar i kommunala val i

vara den medlemsstat där han eller hon är bosatt, oavsett om han eller hon är medborgare i just den medlemsstaten, och på villkor som med-

samma borgarna i värdlandet. Likaså skall varje unionsmedborgare, som är bosatt i medlemsstat, kunna rösta och valbar till Europa-

en annan vara parlamentet på villkor medborgarna i värdstaten artikel

samma som 8b.

5¶Konsekvenser för svensk

arbetsmarknad av den fria

rörligheten

l Inledning

Utvidgningen den europeiska unionen innebär att de elva kandidat-

av länderna kommer att omfattas de fyra friheterna, dvs. frihandel, fria

av kapitalrörelser, fri tjänstehandel och fri rörlighet för arbetskraft. Här intar den fria arbetskraftsrörligheten särställning. Fri varuhandel, fria

en kapitalrörelser och fri handel med tjänster kan sägas vara mindre kontroversiellt än att låta arbetskraften röra sig fritt över gränserna. Många studier har visat att välfárdseffektema dessa tre friheter i allmänhet

av är positiva för involverade parter. I den nationalekonomiska litteraturen

däremot välfárdseffekterna fri arbetskraftsrörlighet över nationsär av gränserna inte entydiga utan i hög grad avhängiga de antaganden som görs ekonomin. Vidare är flera effekterna vad gäller invandring

om av

sociologisk, psykologisk eller teknologisk karaktär och dessa låter av sig inte på något självklart sätt analyseras i ekonomiska modeller.

I detta kapitel diskuteras vilka effekterna av fri rörlighet för arbetskraft mellan EU och kandidatländema blir för Sveriges välfärd i olika avseenden. Hur omfattande kommer invandringen att bli Kommer lö-

att falla i Sverige till följd ett kraftigt ökat arbetslcraftsutbud nerna av Hur kommer inkomstfördelningen att påverkas Kommer den inhemska arbetskraften att få svårare att hävda sig i den ökade konkurrensen

bygger i hög grad på bilaga Är på arbetsmarknaden Resonemangen det möjligt reformera lönebildningen i ljuset fri arbetskraftsrör-

att av lighet med betydligt fattigare länder Dessa frågor belyses utifrån ekonomisk teori och empiriska erfarenheter för att dra slutsatser om lämpligheten att kandidatländema tillträde till EU-ländemas arbets-

av ges marknader.

belysa dessa frågor ligger det nära till hands att betrakta tidi-

För att

utvidgningar, t.ex. då Spanien, Portugal och Grekland tog steget in gare

78 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

i dåvarande EG. Utvidgningen till de elva kandidatländema är dock inte jämförbar med någon av de tidigare utvidgningama. Vid dessa har reallöneskillnadema mellan existerande medlemsländer och kandidatländer inte alls varit lika stora som nu och dessa länders arbetskraft var inte heller lika stor som de nuvarande kandidatländemas. Man är således inte mycket hjälpt av att studera tidigare utvidgningar.

Man kan knappast heller dra några slutsatser utifrån de hittillsvarande migrationstlödena mellan kandidatländema och Sverige. Dagens reglerade invandring från dessa länder omfattar i mycket liten utsträckning arbetskraft utan rör sig mer om familj eförening, giftermål etc. Den fria arbetskraftsrörligheten implicerar övergång till ett helt annat system där andra principer än de som gäller idag styr den faktiska invandringen.

Reglerna för den fria rörligheten omfattar inte bara den gemensamma arbetsmarknaden utan också social trygghet för migranterna samt ett ömsesidigt erkännande examina och behörighetsbevis. Varje

av unionsmedborgare har, med vissa nationella undantag som står angivna i EG-fördraget, rätt att röra sig fritt och uppehålla sig inom alla medlemsstatemas territorier. Vidare har en inflyttad individ rätt att bli behandlad på sätt landets medborgare vad gäller möj-

samma som egna ligheten att söka arbete samt att bedriva näringsverksamhet. Möjligheten att söka arbete är i princip begränsad till tre månader varefter värdlandet kan avvisa personen om denne inte visar sig vara aktivt sökande och ha goda möjligheter att erhålla anställningl

Det är viktigt att skilja mellan potentiell och faktisk invandring. Den potentiella invandringen, eller det antal som kan tänka sig att flytta, bestäms reallöneskillnader, geografiskt avstånd, arbetskraftens stor-

av lek Den faktiska bestäms i hög grad av efterfrågan på arbetskraft i

m.m. invandringslandet. Den potentiella invandringen påverkar den reella på det viset att sannolikheten för att invandring ska komma till stånd ökar med den potentiella invandringen. Nedan diskuteras först de incitament

arbetskraften i kandidatländema har för att utvandra och sedan som diskuteras efterfrågan på invandrad arbetskraft i Sverige. I huvudsak begränsas diskussionen till rent kvalitativa resonemang.

1För utförlig redogörelse av reglerna för den fria rörligheten, sekapitel 3 och

en 4.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 79

av

5.2¶Incitamenten att utvandra från

kandidatländema

BNP capita är i samtliga kandidatländer mycket låg i jämförelse

per med den i Sverige. För de baltiska staterna, Bulgarien och Rumänien

andelen den svenska 1995 enbart mellan 5 och 7 % medan den var av för Polen är ll %. Det är uppenbart att sådana skillnader kan ge

ca upphov till stor benägenhet att migrera. Under de perioder då ut-

en vandringen från Finland till Sverige var mycket stor var Finlands BNP

capita 75 % den svenska. Först när andelen var ca 90 % och per ca av högre blev det svårt att attrahera finländsk arbetskraft till de vakanser

uppkom i Sverige. De stora inkomstskillnadema antyder att avsom kastningen att flytta från kandidatländema till ett erbjudet ledigt jobb

av i EU-ländema är mycket stor.

Den arbetskraft omfattas samtliga kandidatländema skulle

som om integreras är också mycket stor, 50 miljoner personer. Som jämförel-

ca

kan nämnas att då Spanien, Portugal och Grekland integrerades var se dessa länders arbetskraft drygt hälften så stor. Ju fler personer som omfattas de mycket låga reallönema desto större är sannolikheten för

av migration då ekonomiema integreras.

Normalt finner i empiriska studier att utvandringen är större

man från regioner är hårt drabbade arbetslöshet än från andra regio-

som av

Arbetslöshetens betydelse för migrationen kan dock lätt överdriner.

För kandidatländema är det sannolikt att arbetslösheten spelar en vas. underordnad roll för den reella utvandringen; även många som redan

har anställning kommer att ha incitament att flytta. Det avgörande är

existensen betydande reallöneskillnader mellan Sverige och snarare av kandidatländema oavsett individen i utvandringslandet har anställ-

om ning eller ej. Det torde knappast några svårigheter för svenska ar-

vara betsgivare från kandidatländema rekrytera arbetskraft bland dem

att

redan har anställning under förutsättning att dessa har lämplig utsom

bildning eller yrkeserfarenhet.

Även utbildningsstrukturen betydelse för utvandringsbenägen-

är av heten. I allmänhet har med hög respektive låg utbildning ten-

grupper denser migrera än övriga Denna tendens förstärks av

att mer grupper. att hög utbildning är vanligare bland de i arbetskraften.

yngre

De baltiska staterna är de kandidatländer har den största ande-

som len högutbildade. I kombination med låga reallönenivåer för dessa, antyder detta det finns stor potentiell utvandring högutbildade

att en av

80 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

från Baltikum. Man ska dock minnas att en stor del de högutbildade

av fick sin skolning i det sovjetiska systemet. Även utbildningssyste-

om men i Baltikum var bland de mest avancerade i Sovjetunionen präglas ändå denna utbildning av det då rådande politiska systemet på ett

negativt sätt. Många högutbildade kan därför ha stora svårigheter

att anpassa sig till marknadens krav i synnerhet vid utvandring till väst.

Bulgarien och Rumänien har de största andelarna lågutbildade vilket talar för stor potentiell utvandring från dessa länder. Tjeckien har den lägsta andelen bland män och Estland lägsta andelen bland kvinnor.

5.3¶Arbetskraftsefterfrågan, lönebildning

och risken för

massinvandring

Med en arbetskraft om ca 50 miljoner personer i kandidatländema och mycket stora reallöneskillnader gentemot EU-ländema samt en tidigare icke tillåten rörlighet mellan kandidatländema och EU kan alltså

man konstatera att den potentiella utvandringen från kandidatländema är betydande. Detta innebär dock inte att också den faktiska invandringen med nödvändighet behöver bli stor. Såsom diskuteras i bilaga 1 är omfattningen invandringen, effekterna på löner och inkomstfördelning

av m.m. beroende av de institutionella förhållanden som råder på arbetsmarknaden i invandringslandet. Detta gäller framför allt de institutioner som avgör lönebildningen i invandringslandet. Om invandrad arbetskraft har möjlighet att få anställning genom att erbjuda sina tjänster till lägre ersättning än den inhemska arbetskraften kommer effekterna att bli helt andra än om detta inte är fallet.

Under vilka förhållanden finns det risk för massinvandring till Sverige En förutsättning för att en kraftig ökning av sysselsättningen av invandrad arbetskraft från kandidatländema ska komma till stånd är att lönerna i Sverige tillåts falla. De institutioner vilka lönerna be-

genom stäms i Sverige är därmed av avgörande betydelse för i vilken omfattning invandrad arbetskraft kan anställas här. För att belysa detta är det klargörande att skilja effekterna på den reglerade arbetsmarknaden från dem på den oreglerade arbetsmarknaden.

På en reglerad arbetsmarknad, med kollektivavtal och där lönerna bestäms genom förhandlingar mellan fackförening och arbetsgivare, leder knappast ett stort invandringstryck till sådan lönesänkning att

en sysselsättningen av invandrad arbetskraft kan öka kraftigt. Om fackföreningarna värnar om medlemmarnas intressen kommer en potentiellt stor arbetskraftsinvandring knappast att påverka lönen.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten 81

Till de lönenivåer etablerats på den svenska arbetsmarknaden är

som det sannolikt svårt för invandrares att konkurrera med den inhemska arbetskraften. Denna besitter t.ex. betydande språkfördelar vilket nume-

betydelse i de flesta jobb. Vidare känner ofta arbetsgivaren ra är av värdet den inhemska arbetskraftens utbildning Vilket inte normalt är

av fallet med den invandrades. Det är inte heller möjligt för arbetsgivaren att ersätta redan anställda med billigare invandrad arbetskraft. Den reglerade lönen gör därmed att invandrad arbetskraft i hög grad stängs ute från arbetsmarknaden.

icke reglerad arbetsmarknad, där lönerna sätts individuellt och

På en kollektivavtal inte existerar, är däremot situationen annorlunda. Då uppstår konkurrenssituation där invandrad arbetskraft i hög grad kan

en bjuda under, dvs. erbjuda sig att arbeta till ersättning lägre än den

en

gäller för den inhemska arbetskraften. En sådan situation möjligsom gör därför direktanställning invandrad arbetskraft. Inflödet av ar-

av betskraft skulle då driva lönen för den arbetskraft som konkurrerar

ner med den invandrade. I princip skulle invandringen fortsätta tills dess att reallöneskillnadema, korrigerat för flyttkostnaderna, har eliminerats

mellan länderna.

Den rådande situationen kan grovt sägas den att för arbetare,

vara lägre tjänstemän och tjänstemän på mellannivå bestäms lönerna i förhandlingar mellan fackföreningar och arbetsgivare. Lönesåttningen är dock individuell för vissa högre tjänstemän och personer som be-

mer sitter någon speciellt efterfrågad egenskap eller utbildning. Detta antyder det kan lättare för högre utbildade i kandidatlän-

att vara personer dema att komma in på den svenska arbetsmarknaden genom att erbjuda sina tjänster till lägre ersättning än den inhemska arbetskraftens.

Eftersom lönebildningen i hög grad är reglerad för den stora huvuddelen de anställda föreligger knappast heller någon risk för

av "massinvandring" vid fri arbetskraftsrörlighet. Det är inte bara det fak-

det saknas direkt koppling mellan den potentiella invandtum att en ringen och lönen. Kollektivavtalet gör också att de förhandlingsbestämda lönerna får stor spridning i ekonomin. Företag får det då

en svårt att ersätta inhemsk arbetskraft med invandrad även om man så skulle önska. Det är också lätt för enskilda anställda att kräva kollektivavtal. I första hand torde det bara mycket små företag som kan

vara utnyttja invandrad arbetskraft utan kollektivavtal. Ju större företaget är desto större är sannolikheten att någon kräver kollektivavtal.

Även dagens arbetsmarknad karakteriseras omfattande regle-

om av ringar behöver inte detta fallet i framtiden. Krav på avreglering har

vara framförts för komma till rätta med den höga arbetslösheten och det

att har också hävdats förutsättning för att ett EMU-medlemskap

vara en ska bli gynnsamt för Sverige. Men på sätt som en avreglering

samma

82 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten SOU 1997: 153

skulle innebära att de arbetslösa genom underbjudande kan komma in på arbetsmarknaden, skulle den också leda till att fri arbetskraftsinvandring medför fallande löner för den inhemska konkurrerande arbetskraften.

Med en avreglerad arbetsmarknad skulle invandring av lågutbildade arbetssökande från kandidatländema kunna få betydande effekter på lönerna för lågutbildade och därmed också på inkomstfördelningen i landet. Beroende på politiska värderingar och samhälleliga mål kan det därför föreligga en konflikt mellan en framtida avreglering av arbetsmarknaden och integration av de nya EU-medlemmarna. En integration kommer åtminstone att sätta betydande restriktioner för hur långt

en avreglering av arbetsmarknaden kan drivas.

En avreglering leder till ökad löneflexibilitet låter sig inte heller

som göras på ett enkelt sätt. Orsakerna till att anställningar till följd av underbjudande inte förekommer i någon större utsträckning förefaller i hög grad vara relaterade till företagens beteende eftersom dessa vill vidmakthålla en lönestruktur som inte strider mot de anställdas önskemål. Det är således inte självklart att ens betydande lagändringar eller minskat fackligt inflytande över lönebildningen skulle leda till ökad löneflexibilitet.

5.4 invandring trots dagens

Möjlig

reglerade arbetsmarknad

Regleringar i de rika länderna kan således bidra till att dramatiska effekter fri rörlighet mellan fattiga och rika länder uteblir. Även

av om regleringama består finns emellertid under den fria rörligheten andra kanaler vilka Sverige och andra EU-länder kan uppleva en

genom mer eller mindre omfattande invandring som i sin tur kan medföra viktiga välfärdseffekter. I bilaga 1 identifieras fem sådana kanaler.

Det kanske viktigaste förhållandet som gör att man ändå kan få en förhållandevis stor invandring är att invandrare från kandidatländema får frihet att aktivt söka arbete i de rikare länderna. Ett viss utrymme för underbjudande finns även i nuvarande system och möjligheter för kandidatländemas arbetskraft att resa in och aktivt söka arbete kan leda till en omfattande sökarbetslöshet i Sverige och i andra EU-länder. Denna sökarbetslöshet har samma gmndorsak som inflyttning till städerna från landsbygden i u-länder, nämligen stora reallöneskillnader och viss sannolikhet att man kan ett mycket välbetalt arbete i den

en rika regionen. Detta kan ge upphov till stor sökarbetslöshet och sociala problem bland invandrare i Sverige. Det finns skäl att undvika en situ-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten 83

ation med risk för hög sökarbetslöshet bland invandrare där sociala problem och belastning på socialförsäkringssystemet kan bli följden. Det bör därför klargöras vilka regler som ska gälla för de EU-

noga medborgare söker arbete i andra EU-länder. Dessa regler bör ut-

som formas så att det inte uppkommer sociala problem i de rikare länderna till följd möjligheten att söka arbete inom ramen för den fria rörlig-

av heten.

Ett annat förhållande möjliggör för företag att använda sig av

som billig arbetskraft från andra länder är företag inte omfattas av kol-

om lektivavtal. I synnerhet i små nystartade företag vill dra nytta av

som invandrad arbetskraft kan den enskilde invandraren ingå en överenskommelse med företagaren att inte kräva kollektivavtal. Om indivi-

om den kräver kollektivavtal med lön gäller i företag med

samma som svenska anställda skulle företagets överlevnadsförmåga kunna riskeras. Reservationslönen, dvs. den lägsta lön individen är villig att ar-

som beta för, är för enskild invandrad arbetstagare sannolikt mycket låg

en eftersom reallönen i hemlandet är låg.

Att stå utanför kollektivavtal kräver dock i realiteten att företaget är litet då det räcker med anställd begär avtal för att företaget

att en måste med på detta. Risken att företaget tvingas skriva på ett kollektivavtal ökar därför snabbt med antalet anställda.

Man kan tänka sig att antalet småföretag med invandrad arbetskraft blir ganska stort i vissa branscher. Inom tjänstesektorer som kräver kunskaper i svenska torde detta knappast bli vanligt medan sannolikheten är större i t.ex. delar bygg-, städ- eller restaurangbranschen.

av Såväl svenska företag företag från kandidatländema kan etablera

som sig för att dra nytta den fria rörligheten att anställa billig in-

av genom vandrad arbetskraft.

I detta sammanhang kan det faktum att invandrare från kandidatländema har tillträde till den svenska arbetsmarknaden för att söka arbete spela viktig roll. Arbetare kommer hit skulle i vissa branscher

en som

etablerade eller nystartade småföretag som står utan kolsugas upp av lektivavtal. I de branscher där företag uppstår med arbetskraft som

nya betalas lön kraftigt understigande den rådande har detta betydande

en effekter på redan etablerade företag. Konkurrensen gentemot inhemska småföretag för vilka kollektivavtal gäller blir skev varvid många kan

slås ut.

Ett tredje viktigt förhållande är att även invandringen av egenföre-

vid integration kandidatländema kommer att vara fri. Den tagare en av

inte kan få anställning i Sverige t.ex. snickare kan etablera sig som som här egenföretagare och även för en sådan är sannolikt "reserva-

som tionsersättningen för det arbetet mycket låg. Denne skulle då ac-

egna

ersättning för det arbetet vida understiger den som ceptera en egna som

84 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad av den fria rörligheten SOU 1997: 153

andra inhemska företagare i samma bransch får men som ändå innebär

realinkomst är betydligt högre än den han eller hon får om han en som är kvar i hemlandet. Redan idag existerar en svart marknad för invandrad yrkesarbetskraft, t.ex. snickare från Polen. Fri rörlighet innebär att denna verksamhet legaliseras och det är då också uppenbart att omfattningen verksamheten kommer att öka. Samtidigt som existerande

av småföretag i vissa branscher kan komma att emotse en svår anpassningsperiod och skev konkurrens, gynnas naturligtvis konsumenterna

de lägre priserna på och tjänster som produceras i dessa branav varor scher. Eftersom varor i hög grad handlas internationellt är de internationella prisskillnadema ganska små medan de internationella prisskillnadema för tjänster, i större utsträckning förmedlas inom landet, i

som allmänhet är större. Därför kan i synnerhet priserna på många tjänster komma när EU:s fria arbetskraftsrörlighet utvidgas till att

att pressas omfatta länder med lägre realinkomstnivå.

För det fjärde skulle betydande invandring bli fallet som dis-

en om, kuterades den svenska arbetsmarknaden avreglerades och löne-

ovan, bildningen radikalt reformerades. För den inhemska arbetskraft som är substitut till den invandrade skulle då lönerna falla.

I motsats till andra EU-länder täcker regleringama en mycket stor del den svenska arbetsmarknaden. Om man då tillåter fri arbets-

av kraftsrörlighet mellan kandidatländema och hela nuvarande EU, är det sannolikt att fler nationella arbetsmarknadsregleringar framtvingas i andra EU-länder än i Sverige då utrymmet för dessa är större där.

Slutligen är möjligheterna för stor invandring större för de segment

arbetsmarknaden där lönebildningen är friare. Det är också sannoav likt att idag har friare lönebildning och som får uppleva

grupper som en konkurrens från invandrare med fallande relativlöner som konsekvens, kommer att kräva ökade regleringar. En konsekvens av den fria rörligheten är därför sannolikt att regleringama på arbetsmarknaden ökar. De direktiv för utstationering arbetskraft från hemländema som EU har

av utfärdat kan ett exempel på att ökad internationalisering av

ses som en arbetsmarknaden framtvingar regleringar.

Få områden i nationalekonomin har genererat så många tvetydiga resultat de teoretiska studierna effekterna invandring på re-

som av av lativlöner mellan olika typer arbetskraft. Det är således svårt att ut-

av tala sig såväl kortsiktiga långsiktiga effekter av invandringen.

om som Vad gäller empiriska studier löneeffekter invandring har man för

av av USA, med betydligt decentraliserad lönebildning än vad som gäller

mer för Europa, funnit att invandringen minskar lönerna för den inhemska arbetskraft är substitut till den invandrade. Några kvantitativt star-

som ka effekter invandring på den inhemska lönen har man dock inte

av funnit för den relativt oreglerade amerikanska arbetsmarknaden. För

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 85 av

Europa har i allmänhet inte funnit några lönedämpande effekter av man invandring. Det ska samtidigt sägas att de statistiska problemen ofta är

stora i dessa studier.

5.5 invandrad arbetskraft i

Efterfrågan på

Sverige

arbetsmarknaden är fortsatt reglerad och fri arbetskraftsrörlig- Om om het etableras mellan EU, inklusive Sverige, och kandidatländema, kan

detta innebära återgång till situation i stora delar liknar den en en som gällde i Sverige på 1960- och 1970-talen. som

Denna situation karaktäriseras betydande arbetskraftspotential

av en villig anställning i landet erbjuds detta. En kraftig som är att ta om man nettoinvandring uppkommer enbart i tider då efterfrågan på arbetskraft

överskrider det inhemska utbudet. Fram till i början 1980-talet lönaav det sig för finländsk arbetskraft att acceptera erbjudna lediga jobb i de Sverige. Nettoinvandringen bestämdes då i hög grad vakanstalen på av svenska arbetsmarknaden. Sedan början 1980-talet är dock reden av allöneskillnadema mellan Sverige och Finland så små att det inte lönar

i undantagsfall, för den finska arbetskraften att flytta till sig, annat än Sverige jobb här skulle erbjudas om Även återgår till situation likartad den som gällde på om man en 1960- och 70-talen, har betydande förändringar i näringslivet skett

sedan dess. Dessa förändringar har betydelse för antalet lediga platser

kan erbjudas invandrare. Sedan l960-talets mitt har den relativa som betydelsen industrisektom minskat i Sverige, från 45 % till under av ca 30 %. Inom tillverkningsindustrin har också andelen produktionsarbeta-

den totala arbetskraften minskat. Vidare har kompetenskraven re av i takt med datorisering, projektarbeten, ökad intemationalisehöjts mer ring kräver språkkunskaper etc. Detta är utveckling som som mer en Sverige delar med många andra länder. tillverkningsindustrins andel den totala ekonomin har minskat Att av innebär den relativa efterfrågan på produktionsarbetare i Sverige att idag lägre under 1960- och 70-talen då arbetskraftsinvandringen är än Sverige Detta sammanfaller med den generella tillbakatill var stor. gången det traditionella industriarbetet. Trots kraftigt ökande proav duktion arbetade i början l990-talet 300 000 färre personer i inav

2Denna situation har i viss mån ändrats då stor del av den finska arbetskraften en fått kraftigt sänkta realinkomster till följd att de tvingas på arbetslöshetserav sättning eller socialbidrag.

86 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

dustrisektom jämfört med 30 år tidigare. Den totala arbetskraften ökade under samma period med ca 800 000 personer.

Man kan även betrakta förändringarna i den svenska utbildningsstrukturen som en anpassning till ekonomins förändrade efterfrågan på arbetskraft. Att andelen lågutbildade har fallit kraftigt kan tas ett

som uttryck föratt efterfrågan på grupper av arbetskraft har minskat.

Samtidigt som näringslivsstrukturen i Sverige har ändrats har dock även utbildningen i kandidatländema ändrats. Framför allt de yngre kan förväntas ha en utbildning som kan tänkas den svenska arbets-

passa marknaden.

Det är uppenbart att även renodlat produktionsarbete i högre grad än tidigare kräver t.ex. språkkunskaper. Det är därför idag inte lika lätt som under 1950- och 60-talen att sätta in invandrad arbetskraft i produktionsarbete efter en förhållandevis kort språkutbildning. Medan våra kunskaper om språkskillnaders betydelse för invandring är begränsade är det ändå inte ett alltför vågat påstående att industrins efterfrågan på invandrad arbetskraft idag är betydligt lägre än under 1960-talet.

En expansion av vissa delar av tjänstesektorn skulle dock kunna stimulera invandring. Om planer på någon form av subventionering av hemtjänster förverkligas, kan detta gynna många invandrare då t.ex. språkkraven är mindre.

Den förändring i näringslivet som beskrevs innebär inte att den

ovan totala efterfrågan på arbetskraft minskar utan snarare att arbetskraftsefterfrågan skiftar mot mer utbildad arbetskraft. Den högutbildade arbetskraften i kandidatländema skulle då gynnas.

Även här spelar rimligen språkfaktom viktig roll. De högutbilda-

en de, t.ex. civilingenjörer, från kandidatländema har sannolikt större möjligheter att få anställning i multinationella koncerner där engelska är ett gemensamt språk medan möjligheterna att utnyttja högutbildade i små eller medelstora företag i Sverige kan begränsad. Åt-

vara mer minstone måste man räkna med att många företag under en ganska lång tid kommer att vara skeptiska till att anställa högutbildad personal från kandidatländema i någon större utsträckning. På längre sikt kan man räkna med en viss anpassning i utbildningen varvid de utexaminerade bättre kan passa in även på den svenska arbetsmarknaden.

Andra grupper av högutbildade kan dock finna det enklare att assimileras i Sverige. Läkare, forskare och andra har ofta ett gemensamt vetenskapligt språk" som inte känner några nationsgränser. Detta gör att dessa grupper ofta kan vara mycket rörliga över gränserna och åtminstone temporärt bosätta sig i andra länder. Många vetenskapliga institutioner är i realiteten tvåspråkiga, dvs. verksamheten baseras både på det egna språket och på engelska.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 87

av

Det är naturligtvis inte bara efterfrågan på arbetskraft i Sverige som bestämmer den faktiska invandringen. Invandringen från kandidatländerna till Sverige kommer också att bero på hur många vakanser som uppkommer i övriga EU-länder och i kandidatländerna själva. Vidare bestäms också den faktiska invandringen den potentiella; fler per-

av

i kandidatländerna är villiga att flytta till Sverige för att arsoner som beta desto större blir då också den faktiska invandringen.

Även arbetssökande från EU spelar i sådan modell en viktig roll.

en Ju fler är arbetssökande från EU-länderna desto mindre

personer som blir sannolikheten att vakans besätts invandrare från kandi-

en av en datländerna. Självfallet kommer svenska arbetssökande i hög grad före kandidatländernas arbetssökande i kön. Allmänt gäller därför att högre ambitioner Sverige har vad gäller sysselsättning och låg arbetslöshet, desto större är sannolikheten att vi får invandring från kandidatländerna och från andra EU-länder.

På fri arbetsmarknad är invandringen i hög grad konjunkturbero-

en ende. Om de nuvarande institutionella förhållandena består, kommer arbetskraftsinvandringen till Sverige att bestämmas antalet vakanser

av

erbjuds invandrare ökad konkurrens och underbjusom snarare än av dande. Man kan då med viss säkerhet hävda att invandringen inte har någon starkt nedpressande effekt på lönerna i Sverige. Arbetskraftsinvandringen avklingar då automatiskt i konjunktumedgångar när antalet vakanser minskar, antalet arbetslösa stiger och konkurrensen om jobben hårdnar. Endast kategorier även i dåliga tider efterfrågas på

som den svenska arbetsmarknaden kommer då att invandra.

5.6¶Effekter löner och inkomstfördelning

Som konstaterats bestäms invandringen på reglerad arbetsmarknad i

en hög grad konjunkturläget. Invandringens konjunkturberoende har

av effekter på inkomstfördelningen. I konjunkturuppgång bidrar in-

en vandringen till dämpa löneökningarna framför allt att det

att genom effektiva arbetskraftsutbudet ökar vilket bidrar till lägre löneglidning. Därmed kan också undvika de inflationstendenser som annars

man skulle uppkomma.

Samtidigt kan detta innebära att inkomstfördelningen mellan olika yrkeskategorier påverkas. Vissa inhemska yrkeskategorier, med för svenska förhållanden specifika kunskaper, kommer över huvud taget aldrig uppleva ökad konkurrens från arbetskraft i kandidatländerna.

att I tider ökad efterfrågan på dessa yrkeskategorier kommer deras lö-

av

att öka högre löneglidning. ner genom

88 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

Andra yrkeskategorier upplever dock en ökad konkurrens i högkonjunkturen från inströmmande invandrare varvid deras löner inte stiger lika mycket som eljest. Dessa inkomstförändringar kommer att missgynna de senare kategorierna även om lönerna inte faller i nominella termer.

De yrkeskategorier som är direkta substitut till invandrararbetskraften missgynnas genom att de relativa reallönema faller. I första hand torde detta röra de lågutbildade i Sverige med enklare uppgifter. Dessa skulle få uppleva ökad konkurrens om jobb från lågutbildade eller högutbildade invandrare som är villiga att ta lågutbildades arbeten i värdlandet. I allmänhet kan man dock förvänta sig att en kraftig invandring av lågutbildade, även om denna inte dumpar de lågutbildades löner, kommer att bidra till en relativt sett sämre löneutveckling för de lågutbildade och en relativt sett bättre utveckling för de högutbildade.

Mot detta kan invändas att de invandrare som anländer i konjunkturuppgångar kan komma att gå med i fackföreningar och därigenom bidra till en positiv relativlöneutveckling för den egna yrkeskategorin. I en traditionell förhandlingsmodell leder en ökning av medlemsantalet i en enskild fackförening till ökade relativlöner för medlemmarna. Den förlust i relativlön som de inhemska grupperna, som är substitut till de invandrade, skulle uppleva i en konjunkturuppgång skulle då i viss mån kunna kompenseras genom högre framförhandlade löner.

5.7¶Invandring och

stabiliseringspolitiken

Fri arbetskraftsrörlighet mellan EU och kandidatländerna kan innebära att risken för överhettning av ekonomin minskar. I den utsträckning som invandrare kan fylla de uppkomna vakansema i konjunkturuppgångar genom att de utbildningsmässigt m.m. passar in på den svenska arbetsmarknaden, kommer risken för inflation alltför stora löne-

genom ökningar att dämpas.

Inflationsförväntningar som uppkommer då man försöker stimulera ekonomin mot full sysselsättning är idag ett centralt problem för den ekonomiska politiken. Risken för ökad inflation och ökad förväntad inflation försvårar idag en aktiv politik för full sysselsättning. Med fri arbetskraftsrörlighet mellan Sverige och kandidatländerna skulle det vara möjligt att stimulera ekonomin vid konjunktumedgångar med mindre risk för att inflationstendenser uppträder. Om aktörerna på de finansiella marknaderna inser överhettning medför ökad

att en snarare invandring än ökade löner, blir deras inflationsförväntningar lägre än annars.

1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 89 SOU av

Detta förutsätter dock god anpassning mellan nya arresonemang en beten och kvalifikationerna hos den arbetskraft som kan tänka sig att invandra till Sverige. För högutbildad personal kan detta underlättas av kontakter mellan universiteten och högskolorna i EU-länderna och nära i kandidatländema. Samtidigt kan fri rörlighet för kandidatländema medföra ökade regoch stelare lönebildning, vilket skulle försvåra möjligheterleringar en effektiv ekonomisk politik för att komma till rätta med na att bedriva en inhemsk arbetslöshet.

5.8¶Effekter på sysselsättning och

arbetslöshet

invandringen bestäms arbetsmarknadsläget, dvs att I den mån som av i huvudsak ökar till följd stigande vakanstal, är det knappast den av invandringen ökar arbetslösheten i landet. Däremot ökar i troligt att stället I de fall då invandrare kan göra troligt att deras

sysselsättningen.

är högre än vad inhemska arbetssökandes produktivitet är

produktivitet

risker viss undanträngning kan uppkomma. Då den finns dock att en invandrade arbetskraften i allmänhet saknar nödvändiga språkkunskaoch arbetsgivarna ofta är osäkra på deras produktivitet kan man per i första hand inhemska arbetssökande kommer i fråga för utgå från att platser. De invandrare kan konkurrera år i nonnalfallet högt lediga som meriterade i förhållande till inhemska arbetssökande. Viktigare i detta sammanhang år den invandring som är resultatet av sökande på den svenska arbetsmarknaden. Denna ökar direkt ett aktivt arbetssökande i landet. I den utsträckning dessa lyckas att antalet som under, dvs. de får arbete till lägre lön än den gängse, kan detta bjuda innebära svenskar trängs ut i arbetslöshet eller att arbetslösa svensatt till arbetsmarknaden. Även vi kar får det svårare att komma tillbaka om konstaterat underbjudande på den svenska starkt reglerade tidigare att arbetsmarknaden inte alltför vanligt kan det innebära att många av de är arbetssökande frestas tillfälliga arbeten i den svarta sekinvandrade ta sökarbetslöshet bland den invandrade arbetskraften, som tom. Med stor söka arbete i Sverige under begränsad tid, utnyttjat möjligheten att betydande risk den svarta sektorn expanderar på bekostnad finns en att kan i sin försvåra för svenskar att finna den vita sektorn. Detta tur av regulj ärt arbete. således det finns risk för att den sökarbetslöshet Detta innebär att en bli fallet vid fri rörlighet med fattiga kandidatländer mycket som kan innehålla icke försumbar del den inhemska arbetskraften. väl kan en av

90 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153

av

Detta behöver inte gälla enbart i en övergångsfas utan även i lång-

en siktig jämviktssituation. Det är då osäkert avreglering arbets-

om en av marknaden med åtföljande lönesänkningar för att underlätta för den inhemska arbetskraften att återinträda på arbetsmarknaden skulle

vara realistisk. För att eliminera sökarbetslösheten bland invandrarna från kandidatländema skulle lönesänkningarna behöva mycket drastis-

vara ka och reallönema för dessa ligga nära de i hemländema. Samtidigt skulle, som tidigare nämnts, en avreglering sannolikt leda till mycket

en kraftig reguljär invandring.

5.9 och

Invandring, utbildning demografiska effekter

Utvecklingen av de framtida arbetsutbudet bestäms i hög grad be-

av folkriingens åldersstruktur. Ju fler i åldrar desto större

personer yngre är de förväntade ökningama av arbetskraftsutbudet och fler i de högre arbetsföra åldrarna desto större kommer de förväntade minskningarna av arbetsutbudet att bli.

Sverige skiljer sig från kandidatländema bl.a. att andelen i

genom befolkningen i pensionsåldem över 65 år är högre. Sverige har också lägre andelar befolkningen i de lägsta ålderskategorierna. I förhål-

av lande till kandidatländema finns det således anledning att tro att på kort och medellång sikt arbetskraftsutbudet kommer att öka betydligt mer i kandidatländema än i Sverige. Ur demografisk synvinkel, och beroende på pensionssystem, synes det därför troligt att invandring skulle

vara kunna gynna Sverige om detta innebär att andelen i produktiv ålder därigenom skulle stiga. Detta skulle också fallet är

vara om, som vanligt förekommande vid invandring, och ogifta är överrepresente-

yngre rade. Med tanke på att flera av kandidatländema i Sveriges geografiska närhet har förhållandevis stora andelar befolkningen i de lägre ål-

av dersskikten kan detta mycket väl bli fallet. Sverige kan då få tillgång till arbetskraft som bidrar mycket till finansieringen den offentliga

av verksamheten och utnyttjar det offentliga förhållandevis lite.

Skilda demografiska strukturer bidrar inte i sig till rörlighet. Däremot är det fallet att då Sverige har förhållandevis ålderstigen och

en därmed i allmänhet sämre utbildad arbetskraft kan efterfrågan i högre grad riktas mot yngre och bättre utbildad arbetskraft. Därvid kan de demografiska förhållandena påverka invandringen.

Den litteratur som behandlar de samhällsekonomiska effekterna av invandringen har i hög grad betraktat effekterna på offentliga budgetar. Då medianinvandraren i fallet med arbetskraftsinvandring karaktäri-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 91 av

förhållandevis hög utbildning, låg ålder och få beroende seras av en familjemedlemmar har funnit att arbetskraftsinvandring innebär ett man nettobidrag till den offentliga sektorn. Emellertid är det ytterligt vanligt

andra familjemedlemmar också invandrar efter hand varvid kalkylen att för invandringen kan förändras negativt. För svenska högutbildade har det offentliga i hög grad bidragit till

individens utbildning, dvs. svarat för en stor del av utbildningsinvesteringen. Invandring högutbildade kan i detta avseende betraktas som av från himlen; utvandringslandet har svarat för investeringskostmanna naderna medan invandringslandet åtnjuter avkastningen på investering-

Detta representerar intäkter vid sidan de relativt sett höga skatter en. av den högutbildade bidrar med. Sverige skulle därför föredra insom vandring de bättre utbildade från kandidatländerna medan kandidatav länderna själva sannolikt föredrar att de lågutbildade, några, emiom Under den fria rörligheten existerar emellertid inget samhälleligt grerar. val tillgång och efterfrågan på invandrad arbetskraft olika ututan av bildningskategorier kommer att bestämma den reella invandringen av

olika utbildningskategorier.

Rekrytering högutbildade invandrare för högkvalificerade ar-

av såsom forskning är sannolikt mindre konjunktur-

betsuppgifter m.m.

känslig.

5.10¶Invandrarnas anpassning i Sverige och

offentliga budgetar

Av betydelse för de samhällsekonomiska effekterna av arbetsstor kraftsinvandring är invandrarnas anpassning i det svenska samhället. I grad det naturligtvis fallet att invandrarna har anställning och hög är om lön jämförbar med den den inhemska arbetskraften har kommer en som denna anpassning att smidigt. Detta tydligt under 1950- och 60var talens invandring då arbetskraften fann sig väl tillrätta och den svenska arbetskraften accepterade invandrarna. Även flyktinginvandrare från

Estland under 1940-talet från Ungern, Tjeckoslovakien och Posenare len lätt i det svenska samhället. Detta kan i stor utsträckning

anpassades

bero på den höga utbildningsnivån bland många av dessa flyktingar åtminstone de korn under 50- och 60-talen anlände till samt att som Sverige under goda konjunkturen Anpassningsproblemen har dock va-

rit betydligt större för de flyktingar anlände under 1980- och som 1990-talen, då dessa anlände flyktingar och hade anknytning som svag till arbetsmarknaden.

92 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten SOU 1997: 153 av

Anpassningsproblemen är således intimt förknippade med typen av invandring. Det finns ingen anledning att tro att arbetskraftsinvandring under goda ekonomiska tider med hög efterfrågan på arbetskraft skulle leda till några stora anpassningsproblem. Förmågan sig till att anpassa det nya samhället kan också i hög grad antas älvreglerande under vara en fri arbetsmarknad. De som inte tror sig att kunna sig i om anpassa Sverige kommer inte heller hit och de som upptäcker att de inte passar in socialt sett kommer att återvända till hemlandet. Vid flyktinginvandring belastas det offentliga medan arbetskraftsinvandring i allmänhet bidrar till finansieringen den offentliga verkav samheten.

5.1 1 Hur stor blir

invandringen

I och med att invandringen i hög grad beror på arbetsmarknadsläget kommer den, liksom under 1950-, 60- och 70-talen, konjunkatt vara turberoende. Det är därför knappast meningsfullt att försöka prognosticera invandringen. Vi nöjer oss här med att konstatera att under 1960-, 70- och 80—talen låg bruttoinvandringen runt 40 000 år i Sverige per medan nettoinvandringen ungefär hälften så stor. Åtminstone för var perioden fram till mitten 1970-talet måste betrakta arbetskraftsav man efterfrågan som mycket hög. En nettoinvandring på 20 000 invandrare innebär en befolkningsölcning runt 0.25 % år i Sverige. ca per Till detta ska fogas den risk som existerar för att Sverige och andra EU-länder kan komma att få uppleva betydande sökarbetslöshet en bland arbetssökande från kandidatländema om inte reglerna för möjligheterna att söka arbete i andra EU-länder förtydligas.

12 Slutsatser

Den utvidgning som nu står på EU:s agenda är i omfattning inte järnförbar med någon tidigare utvidgning. Om fri arbetskraftsrörlighet ska gälla för de nya medlemmarna kommer Sverige att ha ett antal länder med stor arbetskraft och mycket låga reallöner i sin geografiska närhet. Det är av yttersta vikt att ha klart för sig om detta innebär ett hot mot möjligheterna att upprätthålla höga löner och sysselsättning för den inhemska arbetslcraften. Det är uppenbart att många arbetare i de nya medlemsstaterna är villiga att ta över många arbetsuppgifter i Sverige också till mycket lägre ersättning än vad idag erbjuds den en som svenska arbetskraften.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för svensk arbetsmarknad den fria rörligheten 93 av

Arbetsmarknadsintegration förutsätter, man vill undvika alltför om drastiska negativa effekter på löner, att många regleringar på arbetsmarknaden bibehålls. Det föreligger i viss mån en konflikt mellan den avreglering arbetsmarknaden EMU-medlemskap och den höga av som arbetslösheten enligt vissa bedömare kräver och integrationen av kandidatländema. Skulle möjligheterna för arbetslösa att finna arbete geatt t.ex. underbjudande förenklas skulle detta också innebära att nom arbetskraft från kandidatländema kan bjuda under och därmed kraftigt ned lönerna för konkurrerande arbetskraft i Sverige. pressa Samtidigt är det inte uppenbart att det går att genomföra åtgärder direkt ökar löneflexibiliteten. Lönestelhet förhindrar en alltför som som stor invandring och lönepress för inhemska arbetare går knappast att refonnera bort och minskar knappast heller fackföreningamas makt om minskar. Om kandidatländema har tillträde till den svenska arbetsmarknaden bör dock överväga vilka reformer av arbetsmarkman noga naden som är möjliga att genomföra. Iden mån den fria arbetskraftsrörligheten stimulerar invandring som tenderar lönerna, kan detta medföra krav på ytterligare som att pressa regleringar arbetsmarknaden. Detta skulle innebära att fler grupper av än idag vill reglera lönen i kollektivavtal vilket skulle kunna vara ett sätt för dessa att hålla konkurrensen från invandrare borta. Fri grupper arbetskraftsrörlighet kan därför leda till ökad omfattning av regleringar

på arbetsmarknaden. inte bara regleringar håller tillbaka den faktiska invand- Det är som ringen. De förändringar det svenska näringslivet har genomgått som under efterkrigstiden har inneburit minskad efterfrågan på traditionella industriarbetare. Kompetenskraven har ökat och det är idag inte lika lätt tidigare att sätta in invandrad arbetskraft i produktionen. som I avseende den fria rörligheten under de EU-regler som gälett ger ler idag anledning till Detta är risken för att betydande mängder oro. invandrare kommer för att här söka arbete vilket kan ge upphov till stor Vilka rättigheter här gäller är oklart. Även det sökarbetslöshet. som om land invandrare från kandidatländema söker sig till har rätt att avsom visa efter viss tid finns ingen specificerad tid för hur länge personer en avvisningen gäller. Vidare kan avvisad direkt söka sig till ett en person rikt land och där tillfälliga jobb i den svarta sektorn för att efter annat ta avvisning återigen dyka i det första landet. Utan klara regler för en upp ska hantera risken för omfattande sökarbetslöshet och betyhur man dande sociala problem bland invandrad arbetskraft från kandidatländema kan detta få negativa konsekvenser såväl för inkomster som syselsättning bland de på den svenska arbetsmarknasvagare grupperna den.

6¶Konsekvenser för

arbetsmiljön

6.1¶Säkerhet och hälsa i arbetet- en del av

den sociala dimensionen

Arbetsmilj öregleringen

Arbetsmiljö ingår som en del i EG:s socialpolitik och bestämmelserna

hälsa och säkerhet i arbetet finns i EG-fördragets avdelning VIII om

Social politik, utbildning, yrkesutbildning och ungdomsfrågor. om Även EG-fördraget redan från början arbetarskydd och

om angav arbetshygien Samarbetsområden inom det sociala området var det

som först enhetsakten år 1987 som rådet erhöll en särskild lagstift-

genom ningskompetens på området. Bestämmelser om skydd av arbetstagarnas hälsa och säkerhet finns också i fördraget upprättande av Europeis-

om ka atomenergigemenskapen Euratom. Det fördraget har redan från början innehållit bestämmelser hälsa och säkerhet, men begränsade

om till skydd mot vissa strålningsskador.

Liksom EG-lagstiftning på socialpolitikens område syftar

annan harmoniseringen arbetsmiljökraven till att skapa konkurrens på så

av lika villkor möjligt och därmed förhindra otillbörlig konkurrens

som mellan företag i olika medlemsstater social dumpning och till att ska-

förutsättningar för fungerande inre marknad. Ett annat och lika pa en viktigt syfte är att förbättra arbetstagarnas hälsa och säkerhet inom gemenskapen. Kravet på hälsa och säkerhet i arbetet får också betydelse för hannoniseringen lagstiftningen på produktområdet, dvs. när det

av gäller fri rörlighet för Enligt EG-fördraget skall kommissionen i

varor. sina förslag tillnärnming bestämmelser, som syftar till att upp-

om av rätta den inre marknaden, och få den att fungera utgå från en hög skyddsnivå när det gäller hälsa och säkerhet. En ändrad lydelse av Amsterdamfördraget möjlighet att behålla strängare eller att införa

ger

96 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

nya regler om dessa kan grundas på vetenskapliga fakta med anknytning till bl.a. arbetarskydd.

Arbetsmiljöhänsyn kan även få betydelse på de produktområden där det saknas regler. Genom bestämmelserna i EG-

gemensamma fördraget kan förbud eller restriktioner för bl.a. import grundas på hän-

till intresset av att skydda människors hälsa och liv. Också avtalet syn

socialpolitik tar sikte på förbättringar arbetsmiljön för att skydda om av arbetstagarnas hälsa och säkerhet. Genom Amsterdamtördraget har avtalet arbetats in i EG-fördraget.

Minimikrav på arbetsmiljöområdet

Formen minimidirektiv har valts på arbetsmiljöområdet mot bakgrund

skillnaderna i såväl arbetsmiljöförhållanden som lagstiftningen av mellan de olika medlemsländerna. En förutsättning för att länderna skall kunna komma överens om kraven på arbetstagares hälsa och säkerhet, utan att länder med högre arbetsmiljöstandard skall behöva sänka sina krav, är att kraven harmoniseras på en lägsta godtagbar nivå. Krav på arbetsmiljöförhållanden bedöms i regel inte heller ha en sådan omedelbar effekt på den fria rörligheten för personer och varor att en totalharmonisering ansetts nödvändig det skälet. Minimiregler stäm-

av

vidare väl överens med de grundtankar som ligger bakom den inmer

EG-rätten allmänt gällande närhetsprincipen. EG-fördraget öppnar om

möjlighet att genomföra direktiven gradvis, varvid hänsyn skall tas en till rådande förhållanden och tekniska bestämmelser i var och en av medlemsstaterna. Med stöd den här bestämmelsen kan olika genom-

av förandetid för ett direktiv ges för olika medlemsstater.

Ramdirektiv och särdirektiv m.m.

Rådet har hittills fattat beslut om ett tjugotal minimidirektiv som rör arbetsmiljöområdet.

Sekundärrätten på arbetsmiljöområdet har byggts med ramdi-

upp rektiv och till dessa anslutande särdirektiv. Det äldre ramdirektivet 80/1107/EEG syftar till att få till stånd åtgärder som förhindrar exponering för kemiska, fysikaliska och biologiska agenser eller håller exponeringen på så låg nivå möjligt. Tre särdirektiv till detta rör

en som skydd mot risker vid exponering i arbetet för bly, asbets och buller 86/ 188/EEG. De innehåller bestämmelser gränsvärden, expone-

om ringsmätningar, medicinska kontroller och andra specifika skyddsåtgärder. Särdirektivet buller innehåller bestämmelser om gränsvär-

om

SOU 1997: l 53 Konsekvenser för arbetsmiljön 97

den för bullerexponering, hörselkontroller och krav på olika skyddsåtgärder. Information om det avgivna bullret från nya anordningar verktyg, maskiner, apparater etc. skall lämnas i vissa fall.

Ramdirektivet 89/39l/EEG innehåller allmänna krav när det gäller arbetsförhållanden och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna. Det har kompletterats med ett antal särdirektiv för olika delområden. Direktivet är tillämpligt på såväl privat som offentlig verksamhet. Det är dock inte tillämpligt på sådan offentlig verksamhet där det är oundvikligt att de speciella förhållandena i verksamheten står i konflikt med direktivet, exempelvis försvarsmakten, polisen och viss verksamhet inom det civila försvaret.

I enlighet med ramdirektivet 89/39l/EEG har följande särdirektiv antagits Faktaruta 6.1. Övriga arbetsmiljödirektiv och produktdirektiv med arbetsmiljöbestämmelser redovisas också Faktaruta 6.2. I särdirektiven finns bl.a. bestämmelser om information, utbildning, samråd och arbetstagarnas medverkan och arbetsgivarens skyldigheter att bedöma hälso- och säkerhetsförhållanden riskvärdering, varvid det hänvisas till relevanta bestämmelser i ramdirektivet.

Faktaruta 6.1

Särdirektiv på arbetsmiljöområdet

Första särdirektivet 89/654/EEG rör minimikrav för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen och arbetsplatsens utformning. I bilagor anges krav på byggnader och arbetslokaler, ventilation, belysning, elektriska installationer, personalutrymmen m.m.

Andra särdirektivet 89/655/EEG gäller minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning av arbetsutrustning i arbetet ändrat direktiv nr 95/63/EG. Med ar-

genom betsutrustning maskin, apparat, verktyg eller installation

avses som används i arbetet.

Tredje särdirektivet 89/656/EEG ställer minimikrav för säkerhet och hälsa vid arbetstagares användning personlig

av skyddsutrustning på arbetsplatsen. Regler om hur utrustningen skall vara utformad finns i produktdirektivet 89/686/EEG om personlig skyddsutrustning.

Fjärde särdirektivet 90/269/EEG innehåller minimikrav för hälsa och säkerhet vid manuell hantering av laster då det finns risk för att arbetstagare drabbas skador, särskilt i ryggen.

av

Femte särdirektivet 90/270/EEG om minimikrav för hälsa och säkerhet i arbete vid bildskärm. De gäller bildskärm, tan-

4 l7-1437

98 Konsekvenser för arbetsmiljön

gentbord, arbetsstol, utrymme, belysning, buller, vänne och strålning m.m.

Sjätte särdirektivet 90/394/EEG om skydd för arbetstagare mot risker vid exponering för carcinogener i arbetet hänvisar till de cancerframkallande ämnen som anges i direktiven om klassificering, förpackning och märkning farliga ämnen

av 67/548/EEG och om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen beredningar och preparat 88/379/EEG. Direktivet omfattar inte arbetstagare som utsätts för sådan strålning täcks av Euratomfördraget.

som

Sjunde särdirektivet 90/679/EEG gäller skydd mot risker vid exponering för biologiska agenser i arbetet. Med biologiska därvid mikroorganismer, inklusive sådana

agenser avses

har blivit genetiskt modifierade, cellodlingar och humana som inväitesparasiter, kan framkalla infektioner, allergier eller

som toxiska effekter.

Åttonde särdirektivet 92/57/EEG inför minimikrav för säkerhet och hälsa på tillfälliga eller rörliga byggarbetsplatser.

Nionde särdirektivet 92/58/EEG anger minimikrav för varselmärkning och signaler för hälsa och säkerhet i arbetet. Direktivet minimikraven för varselmärkriing och signale-

anger ring i nio olika bilagor.

Tionde särdirektivet 92/85/EEG säkerhet och hälsa

avser för arbetstagare är gravida, nyligen fött barn eller ammar.

som

Elfte särdirektivet 92/9l/EEG gäller minimikrav för förbättringar skydd för arbetstagares säkerhet och hälsa i in-

av dustrier arbetar med mineralutvinning genom bonning.

som

Tolfte särdirektivet 92/104/EEG gäller samma industri ovan och under jord.

Trettonde särdirektivet 93/103/EG gäller minimikrav på säkerhet och hälsa vid arbete ombord på fiskefartyg.

Konsekvenser för arbetsmiljön 99

Faktaruta 6.2

Arbetsmiljödirektiv

Produktdirektiv Direktiven maskiner 89/392/EEG, personlig skyddsutrust-

om ning 89/686/EEG och enkla tryckkärl 87/404/EEG. De innehåller bl.a. följande huvudsakliga bestämmelser: grundläggande säkerhetskrav, skyddsklausuler samt bestämmelser om provning, certifiering, försäkran överensstämmelse och CE-märkning.

om

Övriga direktiv på arbetsmiljöområdet

Direktiv 92/29/EEG minimikrav på tillgång till läkemedel och

om behandlingsutrustning om bord på fartyg.

Direktiv 91/383/EEG rör säkerhet och hälsa för arbetstagare med tidsbegränsat eller tillfälligt anställningsförhållande.

Direktiv 94/33/EG innehåller regler om skydd av minderåriga i arbetslivet. FN-organet Internationella Arbetsorganisationens ILO principer skydd minderåriga i arbetslivet har beak-

om av tats. Direktivet är under 18 år och som har ett

avser personer som

anställningskontrakt eller ett anställningsförhållande definie-

som

i eller omfattas nationell lagstiftning. ras av

Arbetstidsdirektivet 93/194/EEG reglerar minimikrav om arbetstidens förläggning, dygnsvila, veckovila, semester, raster, samt begränsning veckoarbetstiden för arbetstagarnas säkerhet

av och hälsa. Från direktivets tillämpningsområde undantas luft-, jämvägs-, väg- och sjötransporter arbete till sjöss samt arbete

utförs läkare under utbildning. Avvikelse kan göras gesom av

kollektivavtal på nationell och regional nivå eller om det nom tillåts sådana avtal, på lägre nivå.

genom

Transportområdet

Även rättsakter inom transportområdet, meddelade med stöd av artikel 75 i EG-fördraget, kan innehålla arbetsmiljöregler. Det gäller bl.a. den hannonisering skett av viss social lagstift-

som ning om vägtransporter.

100 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

6.2¶Kandidatländemas

arbetsmiljö-

förhållanden

Utredningen har inhämtat underlag från Arbetarskyddsstyrelsen vilket ligger till grund för de resonemang och bedömningar som följer i resten

detta kapitel. Utgångsförhållandena i kandidatländema kan beskriav vas med hjälp av den internationella av ILO redovisade statistiken över arbetsskador i olika länder. Dessvärre är skillnader och likheter mellan utfallet av sådan statistik i de olika länderna svårtolkade, då definitioner samt insamlings- och redovisningssätt kan skilja avsevärt mellan länderna. Ett annat sätt att beskriva ländernas arbetsmiljösituation vore en genomgång ett stort antal arbetsplatser i de olika länderna, vilket

av emellertid har varit praktiskt genomförbart av vare sig tids- eller kostnadskäl. I följande avsnitt har båda angreppssätten i vad

använts -

dock enbart för de baltiska länderna och baserat på avser den senare erfarenheter hos AV-tjänstemän som deltagit i verkets biståndsprogram i dessa länder.

Kandidatländemas arbetsskadestatistikuppgifler enligt ILOs statistiska årsbok avseende all förvärvsverksamhet samt för de två branscherna tillverknings- och byggnadsindustri, vilka kan antas ha större betydelse export- och konkurrenssynpunkt, redovisas. Antalet rap-

ur porterade arbetsolyckor respektive sådana med dödlig utgång har jamförts mellan kandidatländema inbördes samt med Sverige. Därutöver redovisas frekvensen av dödsolyckor i flertalet nuvarande medlemsländer och kandidatländer utom Cypern. I regel har år 1994 valts, men för vissa länder har uppgifterna för 1992 och 1993 använts. Diskrepen-

förekommer inte sällan mellan de sistnämnda frekvensuppgiftema ser och uppgifterna om antalet sysselsatta respektive antalet olyckor med dödlig utgång i den förra.

Statistik över antalet arbetsskador

I tabell l har sammanställts uppgifter om antalet sysselsatta samt antalet rapporterade arbetsolyckor totalt och de med dödlig utgång.

Ungern hade 1994 i stort sett lika stor arbetande befolkning som Sverige 3.8 resp. 3.9 miljoner och jämförbar könsfördelning men något större andel i tillverkningsindustri. Det totala antalet arbetsolyckor 1994 i Ungern närmare 40 000 och i Sverige drygt 43 000, vilket

var med hänsyn till tidigare nämnda osäkerheter måste betraktas som sam-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 101

Tabell 6.1. Arbetsskador och dödsolyckor i kandidatländerna och Sverige

1994 ILO, 1994 Tab. 2B och 8A.

Estland

Lettland

Litauen Totalt 1.70. 9/0.9 5.002 124 Tillverkning Byggnads Polen

Forts. på tabellen följer på nästa sida.

ma storleksordning. Beträffande fördelningen av olyckorna mellan branscherna hade Ungern ca. 14 500 olyckor i tillverkningsindustrin och Sverige ca. 1 000 färre, men när det gäller byggnadsindustri hade Sverige mer än dubbelt så många ca. 5 000 jämfört med Ungerns 2 275. Ungern hade emellertid ungefär dubbelt så många dödsolyckor som Sverige såväl totalt 151 jämfört med 81 som inom de två branscherna 37 mot 17 31 mot 12. Dessa siffror indikerar antingen

resp. att skaderapporteringen varit låg eller att en extremt hög andel haft dödlig utgång.

3I tusental miljon.

resp.

102 Konsekvenser för arbetsmiljön

Forts. av tabell 6.1.

Länder Antal sysselsatta Antal Antal

4 Män/Kvinnor arbetsolyckor dödsolyckor

Rumänien

Slovakien

Slovenien

Sverige

Tjeckien

Ungern

Källa: ILO 1994

Tjeckien, 1994 hade någon miljon fler sysselsatta än Sverige och

som

jämförbar könsfördelning hade än dubbelt så många anmälda en mer arbetsskadefall ca. 104 000 mot drygt 43 000. Antalet fall i tillverkningsindustri 3 gånger så stort ca. 43 000 mot 13 400 och i

Var ca. byggnadsindustri närmare dubbelt så stort ca. mot 5 000 som i Sveri-

Tjeckien hade vidare tre gånger så många arbetsolyckor med dödlig ge. utgång 248 mot 81 och i de båda branscherna 52 mot 17 resp. 40 mot

12 som Sverige.

Polen hade nämnare 15 miljoner förvärvsarbetande, vilket var ca 3 gånger så många förvärvsarbetande Tjeckien. Man hade emellertid

som

4I tusental resp. miljon.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 103

i stort sett lika många arbetsskadade ca. 101 000 totalt och 41 000

11 000 i de två branscherna. Antalet olyckor med dödlig utgång resp. var däremot i förhållande till antalet sysselsatta av samma storleksordning dvs. tre gånger högre i Polen såväl totalt som för de båda

- ca. branscherna 645 mot 248 och 162 mot 52 resp. 123 mot 40. Det är okänt huruvida de olyckor som inte leder till död verkligen är så mycket färre i Polen eller om talen baseras på olika definitioner eller anmälningsrutiner i de båda länderna.

Slovakien hade drygt 2 miljoner förvärvsarbetande med en viss manlig övervikt liksom i Polen. Det totala antalet anmälda arbetsolyckor var ungefär en tredjedel av Tjeckiens och för de två speciella branscherna ungefär en fjärdedel. När det gäller dödliga arbetsolyckor hade Slovakien ungefär hälften så många som Tjeckien totalt och i tillverkningsindustrin, knappt en tredjedel så många i byggnadsindustri,

men vilket skall ställas knappt hälften så stor sysselsatt befolkning-

mot en samtidigt bör här påpekas att antalet olyckor i Slovakien i ILOstatistiken minskat så kraftigt under 90-talet halvering mellan

- en 1990 och 1994 och en minskning med en tredjedel mellan 1992 och 1994 att det ger anledning till frågor om statistikbasens säkerhet. I

- Tjeckien har olyckorna minskat med ca. en femtedel mellan 1992 och 1994. Även antalet dödsolyckor har i det närmaste halverats från 1990 i Slovakien men från 1992 har den varit mindre dramatisk. För Tjeckien är antalet dödsfall i arbete i princip oförändrat från 1991. Det är omöjligt att avgöra siffrorna återspeglar reella förbättringar i arbetsmil-

om jön eller förändringar och ofullständigheter i statistiken.

I de tre Baltiska länderna är storleksförhållandena mellan antalet förvärvsarbetande i Estland, Lettland och Litauen 1:223 ca. 640.000, 1,2 miljoner resp. närmare 1.7 miljoner och könsfördelningen i stort sett jämn. När det gäller fördelning mellan branscher saknas detta för Litauen och mellan Estland och Lettland skiljer den sig något- knappt det dubbla antalet i tillverkningsindustrin i Lettland men endast 25 % fler i byggnadsindustrin. Det totala antalet arbetsolyckor var i förhållande till antalet sysselsatta högre i Lettland än i Estland ca. 4 000 mot l 500. I förhållande till antalet sysselsatta i branscherna var relationen densamma i tillverkningsindustrin, men antalet olyckor var närmare tre gånger större i byggnadsindustrin. Antalet olyckor med dödlig utgång var totalt proportionellt detsamma i Lettland som i Estland 104 mot 56, i tillverkningsindustrin det än tre gånger så stort..

men var mer Uppgifterna om Lettland avser emellertid 1992 och Estland hade då i stort sett dubbelt så höga tal 1994. Estland och Lettland hade i för-

som hållande till antalet sysselsatta 4-5 gånger fler arbetsolyckor med dödlig utgång än Sverige men bara l/5 respektive l/3 så många arbetso-

104 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

lyckor. Detta kan bero på skillnader i rapporteringsrutiner eller defini-

tioner länderna emellan. Slovenien ligger med sina 900 000 yrkesverksamma mellan ca. Estland ca. 640 000 och Lettland ca. 1 200 000. Antalet arbetso-

lyckor såväl totalt i tillverkningsindustri var emellertid 10-15 som gånger så många. Det totala antalet dödsolyckor å andra sidan bara var hälften Estlands 25 mot 56. I tillverkningsindustrin, där antalet av sysselsatta dubbelt så stort, dödsolyckoma dubbelt så många var var 13 7 medan antalet i byggnadsindustrin bara 1 jämfört med 7 mot var i Estland. Det totala antalet arbetsolyckor i denna bransch var dock ca.

20 gånger högre i Slovenien. I flera de ovanstående länderredovisningama har påpekats svårav förklarliga skillnader mellan länderna, där skillnader i statistikrutiner förmodats orsaken. Dessa problem accentueras än för de har vara mer återstående länderna, där bilden är mycket oklar. Rumänien låg tre ll miljoner sysselsatta mellan Tjeckiens 5 miljoner och med sina ca. Polens 15 miljoner, hade bara drygt 8 000 arbetsolyckor att jämfömen med de två andra ländernas drygt 100 000. Antalet sysselsatta i tillra verkningsindustrin skiljde sig så mycket mellan Polen och Rumänien

3,1 miljoner mot 2,7 miljoner antalet olyckor i denna ca ca. men bransch 10 gånger så stort i Polen och även 10 gånger så var mer än i Tjeckien med bara 1,5 miljoner sysselsatta i denna bransch. Anstort talet dödsolyckor skiljde sig proportionellt sett mindre mellan länderna det totala antalet 482 i Rumänien jämfört med 645 i Polen och i var -

tillverkningsindustrin 115 jämfört med 162. Inom byggnadsindustrin

antalet sysselsatta ungefär detsamma i Rumänien som i uppgavs vara Tjeckien ca. 450 000 antalet arbetsolyckor bara 300 jämfört med men drygt 9 000. Däremot sådana med dödlig utgång ungefär desamma var 35 jämfört med 40. I Sverige, hade halva antalet sysselsatta i som denna bransch, antalet arbetsolyckor närmare 5 000, medan antalet var med dödlig utgång 12. Det låga antalet rapporterade arbetsolyckor var föreligger i denna statistik. Även torde indikera att avsevärda brister om antalet dödsfall överensstämmande är det trots allt tveksamt var mer de avspeglar verklighet. När det gäller Bulgarien, som hade om samma miljoner sysselsatta endast 860 arbetsolyckor 3 med ca. 2 men varav dödlig utgång, kan jämförelse göras med Slovakiens som hade ca. 28 ll7 på antal sysselsatta. Bulgariens statistik avviker 000 resp. samma så mycket från andra länders att den lämnas utan vidare kommentar.

Inte heller Cyperns arbetsskadestatistik kommenteras i denna rapport. Frekvensen arbetsolyckor med dödlig utgång har jämförts för medlemsländema exklusive Grekland, Luxemburg, Nederländerna och

Portugal, för vilka ofullständiga uppgifter föreligger. Frekvensen anges ILO l 000 anställda för de flesta länderna, för Belgien, Itaav per men

Konsekvenser för arbetsmiljön 105

lien, Spanien och Tjeckien per 1 OOOförsäkrade samt för Bulgarien per l 000 exponerade tabell 2. Länderna har i nedanstående kommentar ordnats i 5 grupper efter frekvens.

I den grupp som har lägst frekvens dödliga arbetsolyckor ingår Danmark, Finland och Sverige. Frekvensen för alla sysselsatta är i denna grupp 0.03 per 1 000 anställda för tillverkningsindustri 0.03-0.04 och för byggnadsindustri 0.06-0.11. I den statistik som rapporterades från Nederländerna till 80-talets slut var frekvensen som den svenska eller lägre. Länderna torde inte ha utvecklats olika sedan dess. Samtidigt bör påpekas att den nederländska statistiken har blivit mycket bristfällig sedan den särskilda arbetsskadeförsäkringen avskaffades för ett per decennier sedan. De två icke-medlemsländema Norge och Schweiz skulle också ingå i denna grupp.

I en andra grupp ingår Belgien, Frankrike, Italien, Tyskland och Österrike med frekvens för alla sysselsatta mellan 0.06-0.08. För

en tillverkningsindustri är frekvensen 0.05-0.07, för byggnadsindustri 0.13-0.24. Separata uppgifter indikerar att Portugal skulle ingå här.

tredje grupp ingår enligt de använda statistiska uppgifterna

I en Spanien och Ungern med frekvensen 0.11 för alla sysselsatta, 0.12 resp. 0.08 för tillverkningsindustri och 0.31 för byggnadsindustri.

I fjärde grupp bestående av de flesta kandidatländema Estland,

en Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien och Rumänien är frekvensen för alla sysselsatta 0.06-0.08 för samtliga länder utom Estland som har 0.12. Tillgängliga uppgifter talar för att Lettland i stort sett hade proportionellt lika högt antal döda i arbetsolyckor som Litauen 1992, varför även detta land frekvensmässigt bör tillhöra denna grupp. För tillverkningsindustrin är frekvensen 0.05-0.07, för byggnadsindustri mellan 0.14-0.31 i samtliga länder utom Slovenien som anges ha 0.08.

I den femte gruppen ingår två länder med mycket avvikande frekvenstal i denna ILO-statistik. Bulgariens frekvenser ligger på nivåer mindre än l/lO av den första gruppen 0.000-0.002 och Tjeckien på nivåer 10 gånger högre än de högsta bland de andra länderna för såväl alla sysselsatta som för tillverknings- och byggnadsindustri.

Andra tillgängliga uppgifter i ILO-statistiken indikerar emellertid att Tjeckien har en frekvens som är tre gånger Sveriges, vilket motsvarar den tredje gruppen med Spanien och Ungern. Denna uppgiftskälla indikerar vidare att Ungern har en frekvens som är två gånger den svenska, vilket snarare motsvarar grupp Men för Spanien ligger talen där ca. 5 gånger högre än Sveriges för såväl hela arbetsmarknaden som de två särskilt beskrivna branscherna.

106 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: l 53

Tabell 6.2. Frekvensen dödsolyckor i ett antal europeiska länder totalt samt för tillverkning resp. byggnadsindustrin 1994.

Land x se Total Tillverk. Bygg.Ind. förklaring nedan

x Lettlands tal som Litauens Källa: ILO 1994

Förklaringar: a -91 xper l 000 anställda b -93 xxper 1 000 försäkrade c -95 1 O00 exponerade

xxxper

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 107

Sammanfattningsvis kan på basis av ILOs statistiska uppgifter konstateras att kandidatländema när det gäller antalet arbetsolyckor i förhållande till antalet sysselsatta ligger inom de ramar som gäller för dagens medlemsländer, även om de ligger avsevärt högre än Sverige. Det totala antalet arbetsolyckor varierar så starkt mellan länderna att dessa uppgifter har lägre bedömningsvärde än dödsolyckorna. Dödsolyckoma ligger för de centraleuropeiska kandidatländema 2-3 gånger högre än förSverige och i och med detta på samma nivå som för flera medlemsländer i framför allt södra Europa. För de baltiska länderna verkar dödsfall i arbetsolyckor vara 4-5 gånger högre än i Sverige, vilket inte utan vidare är orimlig relation mellan dessa länder som ingått som

en delrepubliker i Sovjetunionen och de kandidatländer haft en fri

som ställning.

Under sovjetepoken ägnades ett proportionellt större intresse för arbetslivets och arbetsmiljöns frågor och det är därför troligt att de mera påtagliga olycksfallen i arbetet åtgärdades. Sannolikt har förhållandena varit sämre för exponeringar som mera smygande lett till kroniska sjukdomar t.ex. yrkescancer asbest, där importkrav ställts på

- p.g.a. dessa länder från Sovjetunionen som exportör. Tyvärr kan det här använda statistiken användas för att belysa detta problem. Å andra sidan skall påpekas att traditionen bjudit att denna typ statistikuppgif-

av ter tidigare presenterats korrekt med motiveringen att antalet sysselsatta varit uppgifter av strategiskt intresse eller attnegativa data kunde "användas mot systemet. Det är oklart om sådana motiv fortfarande lever kvar och därigenom förskönar bilden.

Erfarenheter hos tjänstemän vid Arbetarskyddsverket

Anställda vid myndigheten medverkat i våra projekt i Baltikum har

som redogjort för sina intryck och erfarenheter från Baltiska arbetsplatser. Genomgående gäller att de miljöer man besökt- såväl gruvor som arbetsplatser över jord har en standard som ligger decennier efter våra.

- Mest anmärkningsvärd förefaller bristen på underhåll, ordning och renhet Alla påpekar samtidigt att standarden på den vardagliga lev-

vara. nadsnivån är avsevärt lägre än vår och att de båda står i relation till varandra. Ett starkt inslag i gatubilden är vidare alla gatuförsäljare, som säljer alla slags produkter och inte bara torghandel som hos oss.

Här två citat yrkesinspektörer i detalj studerat de baltiska

ges av som arbetsplatserna. Först några fabriksspeciñka interiörer från Baltikum:

108 Konsekvenser för arbetsmiljön

Arbetsmiljön i gjuteriet samt i jämvägsvagnsfabriken verkade på mig likna den som vi i Sverige bör ha haft under tiden närmast efter krigsslutet 1945: Dammhalter kring 3—5mg/m, kvartshalter klart över vårt gränsvärde två anställda vid uppslagningen skulle enligt deras uppgift avskedas eftersom de ådragit sig silikos i stadium två; tunga, kraftigt vibrerande handverktyg, varav vissa gav bullervärden upp till 110 db A vid arbetstagares oskyddade öra. Mycket kraftiga impulsljud från detaljer som tippades i golvet från traversen, liksom från en elektrisk hammare som slog loss gjutsand. Endast den som jobbade i blästerrummet bar skyddsutrustning en huva av säckväv med ett fönster samt luftslang. Inga inkapslingar var täta, ventilationssystemet sönderplockat, punktut-

blockerade. En stor lokal värmdes genom öppen eld i fyrfat på sugen golvet.

Arbetsmiljön i textilfabriken var bullrig, med rullade tygbitar som enda hörselskydd. Oskyddade remdrifter och utslitna kvinnor. Pensionsålder 55, med så låga pensioner att kvinnorna bad att få arbeta vidare till åtminstone 60, varefter man sade att de blev döva. Eget kraftverk och god lokalstandard.

I möbelfabriken var man mest orolig för buller höga värden och möjligen damm men helt obekymrad för kvinnornas lösningsmedelsexponering. Enbart kvinnor var sprutrnålare eller skötte ridålackmaskinen liksom våttorkning med förtunning. Enda skyddsutrustning hårt rullad gasbinda för munnen, vilade mot näsan samt en liter mjölk per anställd

och dag. Några ganska nya maskiner från Italien som gav underhålls-

— problem, resten äldre ryska och östtyska maskiner. Punktutsug fungerade

samt dålig ventilation. Orationella lokaler.

Massafabriken hade bra konjunktur, och satsade export av träñberskivor och äggkartonger. Arbetsmiljön i dessa delar acceptabel ur svensk synpunkt. Tillverkningen av plastlaminat skedde i en annan lokal, med mycket kraftig exponering för formaldehyd.

Även när det gäller mätningar har vi olika kulturer. Av de frågor som ställdes till oss, och av de demonstrationer som skyddsfolket genomförde, fick vi klart för att i Litauen normalt mäter buller, damm,

oss man lösningsmedel etc. i en punkt i lokalerna, och jämför dessa resultat med sina hygienska gränsvärden. Dessa i sin tur är inte tvingande, utan överskridande leder till en administrativ bot samt bonus för de anställda.

- Kunskap och for att mäta och kontrollera arbetsmiljöförhållan-

resurser den gentemot standards är bristfälliga".

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön 109

Därefter några generella reflektioner efter ett besök i Baltikum av

mer

yrkesinspektör: en annan

Det yrkeshygienska område som man anser sig ha de största problemen inom och man främst vill ha hjälp med är vibrationer och vibrations-

som skador: De vidare resonemangen utifrån dessa synpunkter visar att man inte känner till flera väsentliga riskområden eller saknar regler for att begränsa exponering. Där det finns regler är kulturen sådan att man inte alltid efterlever dessa. Detta beror säkert flera olika omständigheter

några kan orealistiska krav, gör att man ändå inte kan varav vara som komma under gränsvärden många exempel finns den gamla sovjetiska gränsvärdeslistan, bristande ekonomiska resurser och stynnedel, brister i regelverket och struktur för tillsynen men också rena kunskapsbrister.

Man har fokuserat arbetet mot sådan ohälsa som direkt leder till arbetsoförmåga, t.ex. bedöms vibrationsskador allvarligt medan bullerskador inte alls uppmärksammas samma sätt.

Arbetsmiljöerna är ålderdomliga och kräver stora investeringar for att bli bättre. För att förebygga vibrationsskador ansåg man att en stor del av den tunga fordonsparken, entreprenadmaskiner etc. helt enkelt måste bytas ut. Vid kartongpappersbruket styrde man till stor del produktionen utifrån avläsningsinstrument med rattar och reglage direkt på maskinen och från pulpet direkt intill densamma. I ett motsvarande västeurope-

en iskt bruk sköts övervakning av olika givare i maskinen, och styrning sker med datorers hjälp från ett kontrollrum där värme och buller och damm kan hållas inom acceptabla värden.

Kompensationstänkande när det gäller ohälsa och dålig arbetsmiljö finns kvar, dvs. brister i miljön kompenseras med förmåner för dem som

Vi såg exempel att exponeras for lösningsexponeras. personer som medel tilldelas mjölk i att detta skulle motverka lösningsmedels-

tron om skador.

Mina sammanfattande synpunkter litauiskt medlemsskap i EG och konsekvenser relaterade till de arbetsmiljöförhållanden under vilka man bedriver produktion blir dessa;

det kommer att ta tid innan produktionen bedrivs under villkor som -

inte innebär social dumpning i relation till Sverige och många andra

medlemsländer,

kunskap och stöd behövs for att skynda processen for att inne — mer

hålla EG:s arbetsmiljökrav,

l 10 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

regelverk och myndighetsstruktur behöver utvecklas for att en verklig kontroll av arbetsmiljöförhållandena skall kunna åstadkommas, krav på åtgärder inom arbetsmiljöområdet måste ställas i samband med medlemsskap om svensk industri i längden skall kunna producera lika villkor. Initialt måste nog ändå en skillnad accepteras som en form av stöd för att ge möjlighet att skapa de resurser som behövs for verklig förändring".

6.3¶Avslutning

Man torde kunna räkna med att arbetsmiljön utvecklats olika under de senaste 50 åren för olika typer arbetsställen. I ett historiskt perspek-

av tiv kan tillståndet före andra världskriget ha varit på samma nivå som i omkringliggande länder. Under och efter kriget har sannolikt utvecklingen varit ganska stillastående, varför den inledningsvis beskrivna eftersläpningen uppkommit. Inom strategiskt viktiga områden har förmodligen nyinvesteringar skett och maskiner etc. modemiserats. Vilka hänsyn därvid tagits till säkerhetsfrågor i arbetsmiljön är okänt,

som

den allmänna tendensen på de sovjetiska arbetsplatserna har varit men att kompensera riskabla exponeringar med högre ersättning och mjölk som "motgift".

Under den senaste tioårsperioden har företag från medlemsländerna etablerat industri i de baltiska länderna. För många industrigrenar

ny och företag har därvid gammal maskinpark överflyttats från ursprungsländema, då lägre produktivitet ändå kompenserats lägre

en av löner t.ex. i textilindustrin. Farliga exponeringar och större risker har på detta sätt flyttats från våra arbetsmiljöer i medlemsländerna till dessa kandidatländer och torde alltjämt bestå.

Även produktioner häver så stor maskininvestering

som men

hanterar farliga ämnen har exporterats. Exempel på sådana är den som armerade plastindustrin. Både utländska ägare och inhemska entreprenörer har maximerat vinst på bekostnad av miljö och säkerhet. Denna period har alltså karaktäriserats begreppet "dumping" av farliga ar-

av beten. Det utländska kapital som nu investeras i de baltiska länderna för framtida goda ekonomiska resultat torde generera högproduktiva industrier och då också sannolikt sådana med modern maskinpark.

en Synen på miljö och säkerhet i ägarlandet borde då överföras till de nya etableringama. Denna utvecklingsoptimistiska syn kan möjligen ifrågasättas. Även företrädare för svenskt näringsliv har uttryckt att fördel

en med lokalisering dit, är att kostnaderna för arbetsmiljö och personal förväntas vara lägre.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för arbetsmiljön l l 1

Resultatet den beskrivna utvecklingen är att riskbilden är mycket av heterogen. Gamla, uttjänta industrier finns kvar parallellt med moderna.

När dessa länder omfattas den europeiska gemenskapen kommer de av tvingas sitt regelsystem efter medlemsländemas gemenatt anpassa Nyetableringar farliga industrier kommer att försvåras. Ansamma. av slutningen kandidatländema till den europeiska gemenskapen borde av därför befrämja positiv utveckling arbetsmiljön i dessa länder. en av kommer den sociala dumpningen farliga arbeten till låg

Sannolikt av

kostnad försvinna. Under övergångsperiod kan bilden dock att en komma konkurrenssynpunkt. Den utveckling av att vara ogynnsam ur arbetsmiljön sker i dagsläget kommer att den arbetsmiljömässisom ge positionen länderna får inför övergångsperioden. I stor utga som sträckning blir denna position ett resultat den arbetsmiljösatsning av multinationella företag bedriver i kandidatländema. som En genomgång Kommissionens bedömning av kandidatländema av vid handen de allra flesta under ansökningstiden har etablerat ny ger att lagstiftning eller andra regelverk inom arbetsmiljöområdet. Man hyser

dock tveksamhet inför tillsynsmyndighetemas slagkraft och menar att

avsevärda insatser för att höja denna är nödvändiga. För flera av län-

derna de ännu uppfyller ILOs kriterier för tillsyn på arbeanges att Företrädare för dessa länder säger själva att deras

tarskyddsområdet. tillsynsmyndighet har brister såväl i kompetenshänseende som nume-

Miljöfaktorer idag väger tungt negligerades eller nedtonades rärt. som tidigare. Den snabba privatiseringen och splittringen i små företagsenheter har gjort tillsynsarbetet mycket tungt medan personal och andra fått föga tillskott. Som framgår yrkesinspektöremas bedömresurser av ning efter flera besök på arbetsplatser och samarbete med tillsynsmyni de baltiska länderna, delar åsikten att regelverk och digheter man

myndighetsstruktur behöver utvecklas.

Kommissionen har övervägt långsammare anpassning av regleren omedelbart genomförande det gemensamma regelverket. na, än ett av detta står alltför långsam anpassning kan underminera den Mot att en enhetliga karaktären gemenskapsregelverket och snedvrida funktioav den inre marknaden. Härigenom kan det till följd den fria nen av av rörligheten uppstå konkurrens mellan arbetstagarna i kandidatländema de nuvarande medlemsländerna att lägre krav pâ arbetsoch i genom miljö, lön och andra kostnader utgör arbetsgivarens kostnader för som arbetskraft kan bidra till s.k. social dumpning. Som framgår i avm.m. snitt 3.6.3 har frågan social dumpning varit behäftad med mycket om problem inom EU och har helt nyligen lyckats enas om vissa geman regler på detta område. mensamma Tillströmningen kapital för investeringar har i flertalet länder av nytt varit låg. Det är därför föga troligt att satsning 0’, inproduktiva inpa

112 Konsekvenser för arbetsmiljön SOU 1997: 153

vesteringar i miljö ingått bland prioriterade områden. Mera direkt kommer detta till uttryck i avsnitten om miljöskydd, där kommissionens bedömningar är klart pessimistiska.

Kommissionens mest pessimistiska formuleringar återfinns inom hälsoornrådet. Man menar här att det kraftigt försämrade hälsotillståndet uttryckt såväl i medellivslängd som spädbamsdödlighet utgör ett av de största problemen i huvuddelen av kandidatländema.

Utredningen har i detta kapitel försökt bedöma på vilket sätt kandidatländers medlemskap kan komma att inverka på de faktiska arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande kandidatländema och på harrnoniseringsarbetet inom EU. Som framgått av redogörelsen för det underlag utredningen haft till sitt förfogande skulle det krävas ytterligare, mer tidsödande undersökningar av mer djupgående slag för att fullgoda svar på dessa frågor skulle kunna avges. Utredningen vill därför som sin mening framhålla att arbetsmiljöfrågoma särskilt beaktas i den svenska regeringens förberedelser inför kommande avtalsförhandlingar med kandidatländema. Om arbetsmiljöfrågoma i kandidatländema prioriteras redan under förberedelserna inför ett EU-medlemskap borde detta betydligt underlätta det fortsatta hannoniseringsarbetet inom EU.

7 och i ett

Utvidgning rörlighet jämställdhetsperspektiv

l Inledning

En grundläggande fråga och i vilka avseenden utvidgningen kan

är om få olika konsekvenser för kvinnor och män i Sverige och i kandidatländema. Har kvinnor och män olika förutsättningar att utnyttja den fria rörligheten och vilka förutsättningar är i så fall nödvändiga för att kvin-

och män skall erhålla samma reella möjligheter att använda den nor lagfästa rättigheten En ytterligare fråga rör vilka krav EG:s direktiv på jämställdhetsområdet ställer på kandidatländerna.

Genom att söka besvara ovanstående frågeställningar kan betänkandet belysa två ytterligare problemställningar. Den första rör det demokratiska problemet, och vilka kan använda sig av den fria rörlighet.

som Den andra problemställningen gäller uppbyggnaden de politiska

av strukturerna och de institutionella Hur möjligheterna ut att

ramarna. ser fonna regelverk mot det EU byggt upp Vilka är de

som svarar som nödvändiga förutsättningarna, refonnema, och finns det aktörer, vilja och möjligheter till utveckling och förbättring existerande förhållan-

av den Den sista frågeställningen har visat sig vara speciellt relevant när det gäller jämställdhetsfrågor och uppföljningen av regelverket inom EU.

7.2¶Uppläggning av kapitlet

Kapitlet inleds med översikt rörande EG:s regelverk när det gäller

en jämställdhet mellan könen. Därefter behandlas den fria rörligheten ur ett könsperspektiv och förändringar i arbetsmarlcnadsförhållanden och sociala rättigheter för kvinnor och män i kandidatländerna. Avslutningsvis presenteras redovisning av slutsatserna från Agenda 2000

en och de förslag till jämställdhetspolitiska insatser som olika kvinnogrupper i kandidatländema föreslagit.

114 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv

Underlaget till detta kapitel är bl.a. kandidatländemas nationella

rapporter till FN:s Kvinnokonferens i Beijing 1995. Dessa rapporter ger en översikt över utvecklingen för kvinnor och män avseende sysselsättning, ekonomiska och sociala förhållanden fram till 1994. Dessutom har utredningen använt EG-kommissionens yttranden som presenterades i juli 1997 i samband med Agenda 2000 och personliga

genom kontakter, resor och konferenser insamlat material som mer specifikt speglar förhållandena i Baltikum och Polen. Utredningen har mött stor beredvillighet när det gällt att få fram bästa möjliga underlagsmaterial.

7.3¶Några utgångspunkter

Prop. 1994/95:160, Sveriges samarbete med Central- och Östeuropa, påpekar att omvandlingsprocessema i Central- och Östeuropa påverkat kvinnor och män på olika sätt. I propositionen framhålls att ett könsrelaterat perspektiv bör anläggas på hela östsamarbetet, från demokratistöd till näringslivssamarbete och stöd till den finansiella sektorn i syfte att nå bättre och effektivare resultat. Könsuppdelad statistik är ett område som behöver utvecklas, där Nordiska ministerrådet redan påbörjat insatser. Propositionen framför vidare att det svenska östsamarbetet bör stödja insatser som förbättrar de Central- och Östeuropeiska kvinnornas möjligheter att själva formulera sina krav på samhällsutvecklingen. Forskning och studier om de sätt som omvandlingsprocessen påverkar kvinnor och män är angelägna områden att stödja.

Världsbankens utvecklingsrapport från 1996 om övergången från planekonomi till marknadsekonomi i Central- och Östeuropa pekar i likhet med den svenska regeringen på att transformationsprocessen påverkat kvinnor och män på olika sätt World Development Report 1996. Världsbanken anger att kvinnorna mött större ekonomiska, sociala och politiska påfrestningar än män, vilket försvårat kvinnors möjligheter att göra reella val mellan arbete och familjeliv. De sjunkande födelsetalen i dessa länder skall enligt Världsbanken ses som ett resultat av dessa svårigheter.

Den följande redogörelsen rörande EG:s regelverk skall ses i skenet av dessa förändringar. Kapitlet behandlar både utvecklingen för kvinnor och män i kandidatländerna och de politiskt formulerade kraven i de nuvarande medlemsländerna på jämställdhet mellan kvinnor och män som det kommer till uttryck i EG:s regelverk. Övergången från sovjetväldets diktatur till demokrati av västerländskt snitt innebär naturligtvis i sig en grundläggande rättighetsförändring för medborgarna i Central- och Östeuropa. Det ekonomiska systemskiftet medförde samtidigt stora påfrestningar för hela befollmingen. Det förefaller vara spe-

SOU 1997: l 53 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 115

ciellt viktigt att granska kvinnors möjligheter att delta i och påverka både de politiska och ekonomiska integrationsprocessema som nu på-

börjats. Uppföljningen kandidatländemas ansträngningar att uppfylla av EG:s grundläggande regelverk måste således innefatta en granskning av de ekonomiska och sociala förändringarna ett jämställdur hetsperspektiv. Påpekas bör att tillgången på könsuppdelad statistik och utredningar, gör det möjligt att analysera förändringarna för både som kvinnor och män, fortfarande saknas på flera områden.

7.4¶EG:s rörande jämställdhet

regelverk

mellan könen

7.4. 1 EG-fördraget

Artikel 119 i Romfördraget från 1957 har blivit grundvalen för jimställdhetsarbetet inom EU. EG-domstolen har dessutom slagit fast att direkt effekt och kan åberopas vid nationella domstolar artikel 119 har offentliga arbetsgivare när det är fråga om direkt mot såväl privata som eller indirekt lönediskriminering lag, kollektivavtal eller indivigenom avtal. Enligt artikel 119 i fördraget skall principen om lika lön duella lika eller likvärdigt arbete tillämpas i varje medlemsland. för lön den ordinarie grundlönen eller minimilönen och alla Med avses antingen i kontanter eller i andra former som kan andra ersättningar utbetalas. Begreppet lön har domstolspraxis fått en förtänkas genom vid definition innefattar bl.a. ålderspension som betahållandevis som las arbetsgivaren, arbetsgivarens avgift till pensionsfonder, avav gångsvederlag, sjuklön, reseförmåner efter pensionering m.m. Rådet skall besluta åtgärder säkerställer tillämpning av om som lika möjligheter och lika behandling kvinnor och män principen om av det gäller sysselsättning och yrkesutövning inklusive principen om när lika lön för lika eller likvärdigt arbete. Likabehandling och lika möjligheter för kvinnor och män tas upp av rättigheter i den Sociala stadgan och i Avtalet om

som grundläggande

socialpolitik. Genom Amsterdamfördraget blir jämställdheten ett grundläggande mål för hela unionen och skall beaktas och främjas på alla gemenskap- Artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget får ändrad lydelse i och sområden. med Amsterdamfördraget. I artikel 2 förs jämställdhet mellan kvinnor

116 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

och män in som en av de övergripande målsättningarna för unionens verksamhet. Artikel 3 får punkt 2 innebär att alla åtgärder

en ny som skall ha ett jämställdhetsperspektiv. Ordet "mainstreaming" användes i detta sammanhang. Mainstream betyder huvudfára och dess innebörd i jämställdhetssammanhang är att både manliga och kvinnliga erfarenheter och synsätt skall finnas med i planering, genomförande och bedömning av alla förändringar i samhället.

Det nuvarande lönediskrimineringsförbudet skärps och omfattar

nu även lönediskriminering vid likvärdigt arbete. Därutöver ut-

anges tryckligen att EU ska fatta beslut för att öka jämställdheten på arbetsmarknaden och för att säkra att likalöneprincipen iakttas. Sådana beslut skall fattas med kvalificerad majoritet. Det blir också tillåtet att använda s.k. positiv särbehandling av underrepresenterat kön i syfte att åstadkomma jämställdhet i praktiken på arbetsmarknaden, punkt i

en ny artikel 119 i EG-fördraget.

Att jämställdhetsmålet är infört i fördragstexten ställer ökade krav på medlemsstaterna att utforma en konkret jämställdhetspolitik.

7.4.2¶Direktiv

Utvecklingen av EG:s regler om likabehandling har också bildat utgångspunkt för många av de allmänna principer som gäller genomförande av EG-rätten i den nationella rätten. Likabehandling kvinnor

av och män behandlas inte bara i artikel 119 utan också av sex direktiv som antagits med stöd av artiklarna 119, 100 och 118a och/eller 235 i EG-fördraget. Dessa är:

direktivet om lika lön 75/117/EEG, direktivet 76/207/ EEG om likabehandling vid anställning befordran och yrkesmöjligheter m.m., direktivet 79/7 om likabehandling i frågor om social trygghet,

4. direktiv 86/378/EEG om företags- eller yrkesbaserade system för

social trygghet,

direktivet 86/613/EEG om likabehandling av kvinnor och män som

driver egen rörelse och som inte omfattas av de tidigare nämnda direktiven och, direktivet 92/85/EEG om skydd för gravida arbetstagare m.m.

Direktivet 96/34/EG om föräldraledighet innehåller bestämmelser om ett ramavtal med minimiföreskrifter och hänförs till arbetsmiljöbestämmelsema. Ytterligare förslag till direktiv som berör kvinnors förvärvsliv, bl.a. kompletterande bestämmelser på socialförsäkringsområ-

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ettjämställdhetsperspektiv l 17

det samt förslag till regler avseende bl.a. deltidsarbete och tillfälliga anställningar, har lagts fram av kommissionen. Utvecklingen EG:s regler likabehandling har också bildat utav om gångspunkt för många de allmänna principer gäller genomföav som rande EG-rätten i den nationella rätten jfr avsnitt 3.1. av Frågor förknippas med jämställdheten, såsom barnomsorg, försom äldraledighet och eventuell ersättning från socialförsäkringar i samband härmed, är i princip angelägenheter för de enskilda medlemsstaterna. Arbetet med att avskaffa könsdiskrimineringen är ett område där EGrätten betytt mycket när det gäller effekten på nationell arbetsrätt.

7.4.3¶Aktiva åtgärder och jämställdhetsprogram

Utöver direktiven har EG utfärdat rad rekommendationer och resoen på jämställdhetsområdet, bl.a. aktiva åtgärder för att stödja lutioner om kvinnor i arbetslivet, yrkesutbildning kvinnor, om barnomsorg, om av sexuella trakasserier. Det skulle föra för långt att samt om skydd mot här i detalj redogöra för den omfattande praxis EG-domstolen utsom vecklat när det gäller likabehandling kvinnor och män. av Jämställdhet mellan kvinnor och män ingår som en del av den socidimensionen. Tillkomsten den inre marknaden, och dess ökade ala av konkurrens gjorde det nödvändigt att formulera gemensamma regler för minska de negativa effekterna den fria konkurrensen bl.a. genom att av minimiregler på olika områden SOU 1993:117. I den sociala stad-

se

måste utveckla arbetet när det gäller kvinnors och gan anges att man lika behandling och lika möjligheter. Genom de ovan angivna mäns direktiven har rättslig grund skapats varje medlemsland måste en som följa i ett nationellt regelverk vilket skall garantera kvinnor samma upp rättigheter när det gäller lön, anställningsvillkor och social som män trygghet. Strategier för att utveckla möjligheterna för kvinnor och män att förena förvärvsarbete med familjeansvar diskuteras i de olika jimställdhetsprogrammen EU-kommissionen formulerat. som Det nuvarande fjärde jämställdhetsprogrammet spänner över perioden 1996-2000. Programmets syfte är att integrera jämställdhetsdimensionen i utarbetandet, genomförandet och uppföljningen av all politik förs och alla de åtgärder vidtas Europeiska unionen och av som som av medlemsstaterna. Rådet beslutade att anta programmet i december 1995. Programmets att mobilisera näringslivets och samhällets avser aktörer för genomföra lika möjligheter för kvinnor och män. Dessatt skall främja lika möjligheter för kvinnor och män utom programmet utbildning, yrkesutbildning och arbetsmarknad, bidra till att förinom

118 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

ena kvinnors och mäns yrkes- och familjeliv, samt verka för en jämn könsfördelning i beslutande församlingar.

Att jämställdhetsdimensionen skall integreras i all politik och alla program är förpliktande. Det ställer stora krav på aktörer på olika nivåer, inte minst viktigt är att införliva jämställdhetsfrågan i den sociala dialogen och i samarbetet mellan parterna på arbetsmarknaden.

7.4.4¶J ämställhetspolitiska mål i Sverige

Målsättningarna för den svenska politiken på området i regering-

anges ens skrivelse 1996/97:41. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Vidare innebär det en jämn fördelning av makt och inflytande mellan kvinnor och män, samma möjligheter till ekonomiskt oberoende, lika villkor och förutsättningar ifråga om företagande, arbete, arbetsvillkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetslivet. Det innebär också lika tillgång till utbildning och möjligheter till utveckling av personliga ambitioner, intressen och talanger, delat ansvar för hem och barn samt frihet från sexualiserat könsrelaterat våld. Dessa mål redovisades för riksdagen i propositionen Delad makt, delat ansvar prop. 1993/94: 147, bet. 1993/94:AU17, rskr. l993/94:290.

Mer specifikt gällande arbetsmarknadsförhållanden och sysselsättningspolitik är kvinnors och mäns lika rätt till ekonomiskt oberoende, kraven på att bryta upp den könsuppdelade arbetsmarknaden, lika lön för likvärdigt arbete, och åtgärder för att uppvärdera kvinnors arbete viktiga målsättningar.

Arbetsmarknadsstyrelsen bedriver projekt för att bryta upp könsuppdelningen på arbetsmarknaden. Statistiken över de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna i Sverige är numera uppdelad efter kön. En ny bestämmelse infördes den 1 juli 1994 i jämställdhetslagen 1991:433 föreskriver att arbetsgivare med tio anställda eller fler årligen skall kartlägga förekomsten av löneskillnader mellan kvinnor och män i skilda typer av arbeten och för olika kategorier av arbetstagare. Samtidigt har Jämställdhetsombudsmannen JämO fått ökade resurser för att följa utvecklingen på löneskillnadsområdet. JämO bedriver ett ak-

upp tivt arbete i frågor om arbetsvärdering.

Regelverket och de politiska ambitionerna rörande jämställdhet är omfattande såväl på EU-nivå som nationellt.

Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 119

7.5¶Jämställdhet och sysselsättningspolitik

regelverket för EG:s jämställdhetspolitik tillkom

Det grundläggande

då den manliga försörjamormen fast etablerad i de under en period var Fortfarande kan vi vissa grundläggande skillnader i hur flesta länder. se arbetsfördelningen inom familjen är organiserad och i ansvarsfördelmellan familj, och marknad i de flesta EU-länder. ningen stat forskning välfärdsmodeller och kvinnors positioner i ar- Aktuell om betslivet pekar på att dessa skillnader fortfarande är markanta. I en nystudie kommissionen och dess enhet för jämställd-

ligen genomförd

kategoriseras EU-ländema på grundval de skillnader som hetsfrågor av välfärdssystemens utformning och i relationerna mellan föreligger i individ, familj, stat och marknad. modellen är baserad på att alla är försörjare, både Den nordiska kontinentala, med Tyskland typfall, karakkvinnor och män. Den som manliga försörjarnormen, medan den liberala exemplitäriseras av den Storbritannien har än försörjare i familjen, och slutfierad med mer en modellen där familjen kan sägas vara försörja-

ligen den sydeuropeiska

kapitel 11 behandlas de olika europeiska välfärdsmodellerna mer ren. I detta sammanhang att den nordiska modellen utförligt. Tilläggas bör i individuella rättigheter, särbeskattning och offentligt orienbaseras på och därmed omfattar alla. Vård och terade system, som är generella utsträckning i offentlig regi och finansieras genom omsorg sker i stor möjliggjort för kvinnogrupper att förvärsarbeta. I skatter, vilket stora kontinentala modellen ligger fortfarande en stor del av omsorgsarden familjen, liksom i den sydeuropeiska. I den liberala modelbetet inom utsträckning vård och i marknadsekolen däremot sker i större omsorg nomiska former. arbetskraftsdeltagande varierar mellan länderna i de olika Kvinnors deltagandet i de nordiska länderna, även om det typgrupperna. Högst är minskningar under 1990-talet i Sverige och Finland. I

skett betydande

tillhörande de övriga har kvinnors förvärvsarbete länder typgruppema alternativt stabiliserats. Fortfarande är dock karaktären successivt ökat, arbetsmarknadsdeltagande olika. Kvinnorna har på kvinnors och mäns andel deltidsarbetande och tillfälliga kontrakt. I de kontinenen högre länderna är fortfarande förvärvsavbrott under de

tala och sydeuropeiska

barnafödande perioderna gängse.

120 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

7.5. 1 Essen-punkterna

Kommissionen presenterade i vitboken 1993 tillväxt, konkurrensom kraft och sysselsättning olika analyser och förslag sysselsättningom politiska frågor. De låg sedan till grund för ministerrådets möte i Essen i december 1994 som beslutade att rekommendera medlemsländerna att prioritera vissa områden för en framtida sysselsättningspolitik. Områ-

dena rörde förbättring av vidareutbildning och kompetensutveckling

samt åtgärder för att öka sysselsättningen och skapa jobb. Likaså nya ingick önskemål om att begränsa löneökningar så att de inte överstiger produktivitetstillväxten, skapa jobb på regional och lokal nivå, sänka icke lönerelaterade arbetskraftskostnader samt förbättra effektiviteten i arbetsmarknadspolitiken. Speciella insatser rekommenderades för grupper vilka är hårt drabbade arbetslöshet långtidsarav som unga, betslösa, arbetslösa kvinnor och äldre anställda. Vid nämnda möte i Essen beslutade rådet rekommendera medlemsländerna att utforma dels flerårsplaner för att genomföra Essenpunktema, dels konvergensprogram för att klara anpassningen till konvergenskraven för medlemskap i den Europeiska Monetära Unionen EMU. Rådets möte i Madrid 1996 pekade på behovet ytterligare av åtgärder för att stödja ungdomars integration i arbetslivet, förhindra långtidsarbetslöshet och skapa jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Jämställdhetsavdelningen vid kommissionen lät under 1996 göra en uppföljning vilka åtgärder medlemsstaterna genomfört för att förav bättra jämställdheten på arbetsmarknaden. Rapporten Kvinnoma och de fem Essen-punktema av år 1996, visar att samtliga medlemsav stater var det endast tre som rapporterat att de genomfört åtgärder för att öka jämställdheten på arbetsmarknaden, Sverige, Österrike och Portugal. Vid analysen av hur Essen-punktema genomförts är det enligt rapporten viktigt att utgå från vissa enkla fakta kvinnors posiom tioner på arbetsmarknaden: de högre arbetslöshetsnivåema för kvinnor än för män, kvinnors större risk för arbetslöshet även bland de högre utbildade, överrepresentationen kvinnor i alla former tillfälliga av av och, osäkra arbeten, de kvardröjande löneskillnadema, samt den yrkes- Visa segregeringen. Rapporten föreslår under alla fem Essen-punkterna åtgärder som på olika sätt skall stödja och förbättra kvinnors positioner på arbetsmarknaden. Rådets och kommissionens ambitioner att om åstadkomma jämställdhet på arbetsmarknaden olika ekonomiska genom och arbetsmarknadspolitiska åtgärder hade vid denna kartläggning 1996 endast funnit gehör hos ett fåtal medlemsländer.

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 121

7.5.2¶En j ämställdhetsmedveten

sysselsättningspolitik

Kommissionen anför vidare i sitt förslag angående riktlinjer för medlemsstaternas arbetsmarknadspolitik 1998, att det finns goda ekonomiska och sociala skäl att främja jämställdhet på arbetsmarknaden. För öka Europas kapacitet för tillväxt krävs att arbetsmarknadens att "rigiditeter" undanröjs t.ex. könssegregering, kvinnors höga arsom betslöshet och låga förvärvsfrekvens. Kommissionen pekar också på att

den demografiska situationen kräver att kvinnors arbetskraftspotential

till på ett bättre sätt. Medlemsstaterna uppmanas att agera på tas vara tre områden:

minska skillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden, förbättra möjligheterna att kunna förena förvärvsarbete och familj, underlätta återinträdet på arbetsmarknaden efter förvärvsavbrott.

Både det följt på rådsmötet i Essen och kommit till uttryck i genom som kommissionens visar på medvetenhet att de skilda villprogram, en om kor gäller för kvinnor och män på arbetsmarknaden även måste som

bearbetas den generella sysselsättningpolitiken. Vad som i rea-

genom uppnås beror på den enskilda medlemsstaten intresse och förutliteten sättningar att kunna följa rekommendationerna.

7.6¶Den fria rörligheten ur ett könsperspektiv

I bilaga 16 till Långtidsutredningen 1992 SOU 1992:19 analyseras effekter ekonomisk integration och den sociala dimensionen ur ett av Analysen skedde inför Sveriges eventuella medlem-

kvinnoperspektiv.

skap i EU och sökte på frågor integrationens effekter vad svara om gäller den fria rörligheten. Förändringar relativlönema i Sverige av kunde enligt komma att innebära ökade skillnader mellan rapporten olika kvinnor. För lågutbildade kvinnor förväntades en ökad grupper av konkurrens från invandrad arbetskraft, och tendens till lägre relativen löner. För de högutbildade kvinnorna förväntades en ökad rörlighet ge tillgång till arbetsmarknad, högre relativlöner och förbättrad en större avkastning på deras utbildning.

122 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

Utvidgningen framställer nya alternativ. Här är ett ökat utbud på den svenska arbetsmarknaden av både kvalificerade män och kvinnor med betydligt lägre löneanspråk än de svenska sannolikt. Det är inte längre fråga om att kvalificerad svensk arbetskraft skall lämna landet utan

om att de får konkurrens från andra länder i Sverige, där konkurrenterna kan ha likvärdig utbildning och betydligt lägre lönekrav än den

svenska. Språkfrågan är sannolikt den största komplikationen.

Som framgår av kapitel 5 kan under vissa förutsättningar anställda inom flera olika sektorer på arbetsmarknaden förvänta sig ökad konkurrens av invandrad arbetskraft. Den fria rörligheten berör dessutom både egenföretagare, anställda samt tjänster och innebär att effekterna

av en fri rörlighet för dessa kategorier kan uppträda i olika former och inom olika delar av arbetsmarknaden samtidigt. Egenföretagare och entreprenörer kan förväntas konkurrera inom såväl bygg- som städbranschen. Anställda inom detaljhandel, vård och omsorg kan konkurrens av tillfälligt anställd invandrad arbetskraft. Såväl kvinnodominerade som mansdominerade sektorer av arbetsmarknaden kommer att utsättas för konkurrens från personer som har lönekrav långt under den svenska arbetskraftens se vidare avsnitt 7.11.

7.6.1¶Reproduktion och mobilitet

En av orsakerna till skillnader mellan kvinnor och män i rörlighetsmönster är kvinnornas huvudansvar för det reproduktiva arbetet. Med reproduktivt arbete avses hälso- och sjukvård, omsorg, undervisning, dvs. verksamheter som avser att upprätthålla och återskapa de mänskliga resurserna. Hur detta arbete är organiserat varierar mellan olika länder. Både organiseringen och i vilka former det utförs påverkar kvinnors möjlighet att utnyttja den fria rörligheten.

I Sverige utförs omsorg om barn och gamla till stor del i offentlig regi, och utanför hemmet, medan dessa uppgifter i andra länder ofta utförs av familjen och inom hemmets ram. Vanligen är det kvinnorna som utför detta arbete, antingen som avlönat eller som oavlönat arbete. Men även i länder där omsorgen organiseras utanför hemmet har kvinnorna i allmänhet det största ansvaret för det oavlönade reproduktiva arbetet i hemmet. Möjligheterna att kombinera familj och förvärvsarbete varierar starkt. I vissa länder finns en inbyggd flexibilitet inom anställningskontraktets ram som tillåter t.ex. betald frånvaro på grund av barnafödande, eller vård av sjukt bam. I Sverige utgör föräldraförsäkring, rätt till ledighet för vård av barn exempel på denna typ av flexibilitet. I andra länder ges inte denna möjlighet och kvinnors anknytning till arbetsmarknaden är mer fragmentarisk och osäker.

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 123

För undvika att kvinnor marginaliseras i tillfälliga och osäkra arbeatt är det viktigt att kraven på ökad flexibilitet inom den inre markten en naden inte baseras på avreglering utan på flexibilitet inom anställen ningskontraktens ram. Den sociala dimensionen och den dialog som förts mellan parterna har handlat individen arbetstagare. De regleringar beom som som skrivs i kapitel 3 och 4 i vårt betänkande rör främst individens rättig-

arbetstagare. Samma förhållande gäller regleringama rörande heter som sociala rättigheter i samband med arbetskraftens rörlighet. I början 1990-talet presenterade EU-parlamentets Kvinnokomav mitté beskrivning kvinnornas situation på arbetsmarknaden och en av diskussion kvinnors förutsättningar att använda sig av den fria en om rörligheten European Parliament A3-0112/92. Bristen på organiserad

barnomsorg, reglerade arbetstider i inflyttningsländema gjorde m.m. den fria rörligheten till frihet for män i princip oavsett familjesituaen tion. För kvinnor med hemmavarande barn gick den knappast att utenligt förutom i rollen medföljande. En ytterliganyttja, rapporten, som kvinnors lägre rörlighet fungerade broms för re slutsats var att som en deras möjligheter till utveckling på arbetsplatserna och att få full till-

gång till arbete på den inre marknaden. För att den fria rörligheten

skulle kunna bli reell möjlighet för kvinnorna krävdes att det även en jämn fördelning vård och inom den inre marknaden. finns en av omsorg

7.7¶Könsvisa skillnader i de europeiska

migrationsrörelsema

7.7.1 ett brett område

Migrationsforskning

Forskning migration finns inom många olika vetenskapliga ämnesom områden. innebär inriktingen på studierna varierar. Under de Det att lOO åren har olika akademiska ämnen byggt traditioner för senaste upp studier människors flyttningsrörelser. Antropologi, demografi, naav tionalekonomi, geografi, juridik, statsvetenskap och sociologi är några

de viktigaste ämnena. Analyser och frågeställningar skiljer sig åt av mellan de olika utvecklats. Om huvudfrågeställningen är ansatser som förklara storlek och riktning på migrationsflöden från ett land till ett att blir enheterna studerar de olika länderna och befolkningsröannat man relserna tid. Är det däremot så att det gäller att förklara vilka som över flyttar och vilka kvar trots att deras levnadsbetingelser är som stannar

124 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv

likartade, blir analysenheten den enskilda individen och hushållet, European Migration Observatory 1994. Vi kan säga att det utvecklats två analytiskt rätt åtskilda ansatser inom migrationsforskningen. Å

ena sidan med studier som koncentrerar sig på att behandla rörligheten och dess orsaker på malcronivå, dvs. på en övergripande samhällelig nivå där frågorna behandlar storlek och inriktning på flyttningsrörelsema. Å andra sidan finns det studier som behandlar mikronivån och den enskilda individens överväganden och beslut och där frågorna mer går in på nödvändiga förutsättningar för att individen skall flytta.

Successivt har det blivit nödvändigt att kombinera de båda ansatserna. Hushållen och de sociala nätverken har därvid blivit betydelsefulla enheter i analyserna. De sociala nätverken bidrar till att förklara både varför flyttningar uppstår och varför de fortsätter.

7.7.2¶Låga migrationstal

Migrationen har varit förhållandevis låg mellan EU-ländema sedan slutet av 1980-talet. För perioden 1987 till 1991 utgjorde männen ungefár 60 procent av dem som flyttade till ett annat EU-land för att ta ett arbete och kvinnorna 40 procent Employment in Europe 1993. OECD-statistiken ger inte uppgifter om flyttningar uppdelat på kvinnor och män.

För tre av de elva kandidatländema, Polen, Ungern och Rumänien, har utredningen erhållit immigrations- och emigrationsuppgifter uppdelade på kön. Dessa visade att det var fler kvinnor än män som invandrade till Sverige 1995, medan fler män än kvinnor flyttade ut ur landet. Sammanlagt invandrade 2 300 personer till Sverige från kandidatländerna detta år. Antalet som utvandrade från Sverige till dessa länder var 823. Störst var invandringen till Sverige från Polen, Rumänien och Estland. Dessa migrationstal säger ingenting om hur stor migrationen kan tänkas bli vid en fri arbetskraftsinvandring. De antyder möjligen att det existerar förhållandevis starka kontakter mellan dessa länder och Sverige.

Erfarenheter från tidigare utvidgningar visar att migrationsrörelsema inte varit stora. Av EU-kommissionens utvärdering av den inre marknadens följder och effektivitet framgår att det inte skett någon större omflyttning av arbetskraft 1996. I stället har enligt rapporten handeln mellan medlemsstaterna och penningströmmama ökat till följd av den inre marknaden.

Migrationen inskränker sig till vissa yrkesgrupper såsom personer i chefsposition, specialiserade tekniker och kontraktsanställda byggnadsarbetare. Samtidigt påpekas att migrationen märkts mest i gränsområ-

SOU 1997: l53 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 125

dena. Denna typ av rörlighet torde dock omfatta andra yrkesgrupper än dem som kommissionens rapport pekar på som mest framträdande. Den kortfattade redogörelsen i kommissionens rapport om konsekvenserna av den fria rörligheten vid etablerandet av den inre marknaden återspeglar sannolikt svårigheterna att finna tillförlitlig statistik som anger de reella migrationsrörelsema.

7.7.3¶Migration i ett öst-väst perspektiv

I en av expertrapportema till utredningen behandlar Wuokko Knocke migrationsrörelser från öst till väst och frågar sig vilken roll som kvinnorna har i detta sammanhang. Som framgått av tidigare redogörelser såväl i detta kapitel som i föregående är data om antal, ursprung och sammansättning av migrationsflödena mycket osäkra i den intemationella statistiken. Därtill kommer att människors rörlighetsmönster ändrats. I stället för traditionell migration framträder nya rörlighetsmönster. Exempel på olika migrationsforrner blivit framträdande är;

som cirkulations- eller rotationsmigration, gräns- eller vandringshandel, arbetsturism, arbetspendling, sexhandel och äktenskapsförmedling.

Den hotande massinvandringen från öst har inte inträffat. Istället är människor i Centraleuropa beredda att temporärt bryta upp för att förbättra sin försörjning för att kunna bo kvar i sina hemländer. De temporära migrationsmönstren har utvecklats mellan Polen, Tjeckien, Slovakien, Ungern och Västeuropa. Ofta bygger det tillfälliga uppbrottet på att det finns ett nätverk eller en familj som kommer överens om vem som lämpligast kan flytta för en tid. Därtill kommer att möjligheterna idag för invandring och reguljärt arbete i Tyskland och andra EUländer är starkt begränsade. Det finns tecken som tyder på att arbetsturism eller pendling är en speciell form av rörlighet som passar för kvinnor. Det beror till stor utsträckning på deras ansvar för barn och familj. De migrationsrörelsema bestäms i hög grad av både rådande soci-

nya ala könsmönster i hemlandet och den typ av arbete som finns i de länder dit de temporärt flyttar. Arbetstillfällena finns framför allt inom den privata tjänstesektom, t.ex. restaurangnäringen, den privata hushållssektorn och vården. Här finns exempel på hur arbetsdelning i kombination med rotationsmigration utvecklas bland kvinnor från Öst sysselsatta inom privata hushållssektom och vården i Väst.

I OECD:s rapport om aktuella trender i migrationen i Central- och Östeuropa betraktas dessa migrationsmönster viktiga. Även

nya som här påtalas att det förväntade stora migrationsflödet från öst mot väst inte har inträffat. Migrationsflödena har minskat sedan 1993, i stället har de temporära flyttningama ökat i omfattning. Två ytterligare ten-

126 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

denser är viktiga, dels att olika etniska återvänder till sina ur-

grupper sprungsländer, dels att Central- och Östeuropa har blivit knutpunkt i transitrnigrationen från regioner liggande längre österut i t.ex. Asien till länder i antingen västra Europa eller i Nordamerika.

7.8¶Förändringar av arbetsförhållanden och

sociala för kvinnor och män i

rättigheter

kandidatländerna

I nyligen publicerad antologi kvinnor i Estland under transfor-

en om mationen beskrivs hur den förändrade ekonomiska ordningen ställer

krav på kvinnorna Lauristin 1996. Det reproduktiva arbetet, omnya

och för barn och hushållsarbete är nu kvinnornas ansvar. sorg ansvar Samtidigt erfar familjerna hårdare ekonomiska förhållanden där kvin-

möter ökade svårigheter på arbetsmarknaden. Att vara över 35 år norna och att ha barn är till nackdel när det gäller att konkurrera på arbetsmarknaden. För många estniska kvinnor betyder barn och familj att de måste lämna arbetsmarknaden. Det är därför förståeligt att utbildade kvinnor med viss tvekan på att skaffa barn och att födelsetalen

ser sjunkit kraftigt.

7.8.1¶Viktiga utvecklingstendenser i de baltiska

staterna och Polen

Inför FN:s kvinnokonferens i Beijing producerade deltagarländema rapporter kvinnors ekonomiska, sociala och politiska situation för

om respektive land. I detta avsnitt ligger de nationella rapporterna från Estland, Lettland, Litauen och Polen underlag, tillsammans med

som offentlig statistik, rapporter till UNDP, EU-parlamentet, Världsbanken och olika forskningsrapporter.

FN-rapporterna från de fyra länderna är samstämmiga i att kvinnor-

har fått betala ett högt pris för den ekonomiska och demokratiska na utvecklingen i de forna kommunistländerna. Detta innebär ett konstaterande fakta och inte önskan att återgå till den forna regimen.

av en

ekonomiska ordningen har bidragit till ökade ekonomiska

Den nya klyftor i samhället, förändrad sysselsättningsstruktur och minskad offentlig service, t.ex. möjligheter till barnomsorg. De som förlorat mest är lågutbildade kvinnor i arbetaryrken, utan yrkesutbildning och möjlighet att få extra arbete Kandolin 1997. De kvinnor som vill följa den

familjeideologin med försörjare i familjen kan inte göra det av nya en

Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 127

ekonomiska skäl. Medan de som vill förvärvsarbeta har fått stora svårigheter på grund den nedskuma offentliga, dvs till de statliga före-

av tagen knutna, omsorgen att klara kombinationen av familj och bam.

I Estland har kvinnorna haft en hög sysselsättningsgrad under många år. Under 1989 utgjorde kvinnorna 51,3 procent av arbetskraften, enligt den under 1997 publicerade första estniska arbetskraftsundersökningen ELFS 1995. Under perioden 1989 till 1994 minskade kvinnornas sysselsättning med 15,6 procent och männens med 4,8 procent. Fördelningen de sysselsatta på sektorer har inte förändrats i sina grunddrag

av under perioden. Männens andelar bland såväl de sysselsatta som bland de arbetslösa ökade under perioden, vilket kan förklaras av att kvinnorna i ökad utsträckning lämnade arbetsmarknaden. Fortfarande arbetar

estländare i den offentliga sektorn och till en förhållandevis varannan låg lön.

År 1994 hade kvinnorna i genomsnitt 69 procent männens

av genomsnittliga lönenivå, enligt den nationella rapporten till Beijing. För kvinnlig domare uppgick lönen till 71 procent av motsvarande för män; kvinnliga journalister hade 80 procent och icke facklärda kvinnliga arbetare 76 procent männens genomsnittliga lönenivå. Den politiska

av sfären domineras av män, och kvinnors värderingar och synsätt är mindre accepterade, enligt rapporten. Kvinnors obetalda arbete spelar en viktig roll i de enskilda familjernas överlevnadsstrategi.

Situationen beskrivs på likartat sätt i den lettiska rapporten till Beijing-konferensen. Det statistiska underlaget mycket knapphändigt,

var eftersom könsuppdelad statistik vid tiden för rapportens framställan i det närmaste helt saknades. Lettlands statistiska centralbyrå publicerade under 1997 vissa data från en arbetskraftsundersökning i november 1996. Följande tabell innehåller uppgifter om arbetsmarknadsstatus för kvinnor och män i Estland 1994 och Lettland 1996. Det har inte varit möjligt för utredningen att närmare analysera dessa data, utan de får här illustrera de initiativ som tagits i de baltiska staterna att utveckla de arbetsmarknadstatistiska mätningarna.

128 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

Tabell 7:1 Arbetsmarknadsstatus för kvinnor och män i Estland 1994 och

Lettland 1996, enligt respektive lands arbetskraftsundersökningar, andel av

befolkningen i arbetsför ålder.

i arbetskraften 36,0 22,3 48,5 30,2 Totalt 100 100 100 100 Källa: Estonian Labour Force Survey 1995. Statistical Office of Estonia, Tallinn 1997, Latvian and Statistical portrait, Central Statistical Bu-

women men: reau of Latvia, Riga 1997

Den estniska undersökningen omfattar befolkningen 16- 69 år, medan i den lettiska undersökningen ingår alla som är 15 år och däröver. Under början 1990-talet har kvinnors sysselsättning minskat även i Lett-

av land. Av den existerande könsuppdelade statistiken framgår att kvin-

främst arbetar inom tjänstesektom och av dem som var anställda norna inom hälso- och sjukvård över 80 procent kvinnor. Motsvarande

var andel kvinnor inom utbildningssektom var 78 procent; inom hotell- och restaurang andelen kvinnor 71 procent. Inom dessa sektorer var

var även kvinnors medianlön lägst. Totalt sett kvinnors medianlön,

som var i början 1994, omkring 77 procent männens, enligt den lettiska

av av Beijing-rapporten.

Förhållandena beskrivs på liknande sätt i Litauen. Problemet med hårt dubbelarbete försvann inte i och med omvandlingen till marknadsekonomi. självständigheten näring åt ideal att kvinnorna

gav nya om skulle ta sig familj och barn, tillvaron som hemmafru lockade. Detta

an blev bara möjligt för ett fåtal, de flesta måste arbeta för att klara sig ekonomiskt. År 1994 utgjorde kvinnorna majoritet arbetskraften,

en av och deras relativa arbetslöshetstal något högre än männens.

var

I Polen har kvinnornas höga sysselsättningsandelar inom såväl privat offentlig änstesektor. Kvinnorna har en högre utbildningsnivå

som än männen. År 1994 hade 51 procent de ekonomiskt aktiva kvinnor-

av

högre utbildning, motsvarande andel bland männen var 36 prona en cent. Arbetslösheten är fortfarande högre bland kvinnor än bland män och kvinnorna drabbas i större omfattning långtidsarbetslöshet. En

av arbetslös kvinna i Polen beskrivs på följande sätt: ofta är hon ung, under 35 år, med yrkesutbildning eller gymnasieutbildning, avskedad i

en

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 129

samband med massuppsägningar och registrerad som arbetslös i mer än ett år.

Kvinnorepresentation

Före 1989/90 hade kvinnorna en förhållandevis hög representation de nationella församlingarna omkring 30 procent, dock låg den faktiska beslutsmakten hos kommunistpartiets högsta I följande tabell

organ.

kvinnorepresentationen i de nationella beslutande församlingarna anges

de kom till uttryck i de första demokratiska valen i sex av kandisom datländema.

Tabell 7.2. Kvinnorepresentation i det första demokratiskt valda parlamentet efter kommunismens fall, i ett antal kandidatländer.

Källa: Central and Eastern European Women: A portrait. European Parliament. Women’s Rights Series. W-8.

Noteras bör att i valet till Litauens parlament 1996 steg kvinnorepresentationen till 18,5 procent. Den låga kvinnorepresenrationen är naturligtvis ett problem i ett läge där de könsvisa skillnaderna i ekonomi och arbetslivet ut att öka. Samtidigt illustrerar utvecklingen i Litau-

ser

att det kan ske förändringar förhållandevis snabbt. en

7.9¶Vad har hänt efter Beijing-konferensen

FN-konferensen i Beijing antog handlingsplan för FN:s medlems-

en länder. Huvudstrategin att jämställdhetsarbetet skall genomsyra alla

var politiska områden. Begreppet "mainstreaming" fick sitt genombrott. Litauen är det enda de baltiska staterna som antagit en aktionsplan

av

uppföljning besluten i Beijing 1995. som av

Inget de baltiska länderna har idag jämställdhetslag. I Litauen

av en utarbetades dock ett utkast till jämställdhetslag 1995 i samråd med den dåvarande statliga rådgivaren i kvinnofrågor. En parlamentarisk arbets-

5 17-1437

130 Utvidgning och rörlighet i ettjämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

har tillsatts, har i uppgift att utarbeta ett förslag till jimgrupp som ställdhetslag utgående från utkastet. Svenska JämO har granskat ett utkast till jämställdhetslag från Polen.

I både Estland och Litauen pågår uppbyggnaden av en organisation för jämställdhetsarbete. Estniska socialministem ansvarar för järnställdhetsfrågor och vid ministeriet har inrättats enhet för jämställd-

en het. Enheten har till uppgift för jämställdhetsfrågor och dis-

att svara kuterar inrättandet jämställdhetsombudstjänst. Litauen har idag

av en

rådgivare regeringen för jämställdhetsfrågor. Letten som ansvarar land har ingen jämställdhetslag eller nationell organisation för jimställdhetsfrågor.

I Estland finns två kvinnoforskningsinstitut, det vid universitetet

ena i Tartu och det andra i Tallinns pedagogiska högskola. Hösten 1997 kommer ett kvinnoforslmingsinstitut att inrättas vid Lettlands Universitet. I Litauen finns två kvinnoforslcningsinstitut, ett i Vilnius och ett i Kaunas. Därtill finns ett Kvinnoresurscentrum i Vilnius har till

som uppgift att upprätthålla statistisk databas och en infonnationsbank.

en

Vid summeringen i avslutande paneldebatt på den nordisk-

en baltiska konferensen i Valmiera i augusti 1997, anförde ministern för välfárdsfrågor i Lettland att det inte förekom några överträdelser mot jämställdheten i Lettland. Den viktigaste förändringen under senare år på j ämställdhetsområdet enligt honom lag kvinnor rätt

var en som gav att bli bussförare.

Andra deltagare menade att ingenting egentligen inträffat som änd-

existerande förhållanden. Estlands socialminister redogjorde för rat löneskillnadema mellan kvinnor och män och att kvinnor anställs till lägre löner än män. Hon menade att kvinnor i dagsläget tenderar att rösta på män och att de själva inte det mödan värt att påbörja en

anser politisk karriär. Valmiera report 1997.

7.9.1¶FN:s konvention om avskaffande av all slags

diskriminering av kvinnor CEDAW

Alla de baltiska länderna har ratificerat FN:s konvention om avskaffan-

slags diskriminering kvinnor jfr SÖ 1980:8 CEDAW det av all av och arbetar på att uppfylla konventionen. En utredning måste göras

nu

kvinnors situation i respektive land ratificerat FN—konvenom som tionen ifråga. Alla de baltiska staterna har ratiñcerat konventionen, men

Lettland har gjort uppföljningsrapport. Även Polen har ratifiendast en cerat konventionen.

SOU 1997: 153 Utvidgning och rörlighet i ettjämställdhetsperspektiv 131

7.10 slutsatserna från Agenda 2000

EU-kommissionen presenterade i mitten av juli 1997 Agenda 2000,

lägesbeskrivning samt förslag till lösningar av de problem som en kan tänkas uppstå i samband med den kommande utvidgningen. Som bilaga till dokumenten om unionens framtid fogades tio kommissionsyttranden för de länder som kandiderar till medlemskap.

I yttrandet om Estland påpekas att de grundläggande förutsättning-

för icke-diskriminering mellan kvinnor och män täcks av den estarna niska konstitutionen från 1992, där de mänskliga rättigheterna garante-

Estland har även ratificerat CEDAW. Dock påpekas att den antiras. diskriminerande principen inte används i praktiken. Speciella problem finns när det gäller lika lön för lika arbete och i könsdiskriminerande reklam. Det påpekas att anpassningar behöver göras avseende föräldraledighet för fäder.

I kommissionens yttranden rörande Lettland, Litauen och Polen återfinns samma kommentar som för Estland. De mänskliga rättigheterna garanteras genom grundlagen och FN:s konvention mot alla for-

diskriminering gentemot kvinnor är antagen. mer av

Kommissionen pekar inte för något land på behovet av jämställdhetslagstiftning eller aktiva åtgärder för att undanröja diskriminering i lönesättning och säkerhet i anställningen enligt de existerande jimställdhetsdirektiven. Inte heller anförs i de särskilda länderyttrandena hur mainstreaming skall tillämpas i praktiken.

Angående strukturfondemas framtida inriktning presenterar kommissionen i Agenda 2000 ett förslag som innebär att antalet mål minskas från sju till tre. Två de tre målen är regionala mål riktade till re-

av gioner är svagt utvecklade eller har omfattande ekonomiska

som som och strukturella problem. Det tredje målet avser utbildning, arbetsmarknadspolitik och omskolning och är inte riktat till någon speciell typregion. Inom denna tredje målsättning att jämställdhet skall

anges beaktas. Enligt Agenda 2000 skall 45 miljarder ECU komma ansökarländema tillgodo från och med år 2000, med l miljard per år och ansökarland. I första hand föreslår kommissionen att stödet skall gå till att bygga upp infrastruktur inom transport- och miljöområdena. Det är utredningens mening att den svenska regeringen bör verka för att detta stöd även riktas mot områden kan föras in under begreppet social

som infrastruktur såsom skolor, barnomsorg och hälsovård, samt att det tredje målområdet blir ett prioriterat område för strukturfondemas verksamhet i kandidatländema, där jämställdhetsaspektema särskilt skall beaktas.

Det finns uppenbar risk, som kritikerna av mainstreaming påpe-

en kat, att jämställdhetsfrågorna tappas bort, om de ingår som en gemen-

132 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

allmän formulering, utan att det samtidigt anges hur målsättningarsam na i praktiken skall uppnås.

Ekonomi och sysselsättning ur ett jämställdhetsperspektiv har inte var ett prioriterat område för kommissionen att behandla i länderyttrandena. Inte heller är det möjligt att från dessa yttranden se hur kommissionen tänkt sig att kandidatländema skall kunna uppfylla EU:s gemen-

regelverk på området, när det gäller lika lön för arbete av lika samma värde och likabehandling könen inom olika områden av arbetslivet

av se avsnitt 7.4.1.

7.11¶Konsekvenser för svenskt arbetsliv och

svensk arbetsmarknad

Redogörelsen för kvinnors situation på arbetsmarknaden under senare år pekar på del de problem som den kvinnliga arbetskraften står

en av inför i de baltiska staterna och övriga kandidatländer. För många kvin-

i barnafödande åldrar är alternativen antingen arbete eller bam. De nor låga födelsetalen, med naturlig befolkningsminskning som följd i

en flera länder, talar inte för att det på längre sikt skulle uppstå något stör-

re emigrationstryck.

Däremot kan förhållandena för enskilda grupper bli sådana att emigration är ett alternativ. De olika minoritetsgruppema som inte har nå-

stabil förankring och saknar medborgarskap i sina nuvarande gon hemländer kan sådan vilket professor Göran Hoppe pe-

vara en grupp, kar på i sin expertrappoit Bilagan till detta betänkande. Yrkesutbil-

se

dade kvinnor inte har möjlighet att få arbete inom det område

unga som

utbildat sig till kan också vara en potentiell migrationsgrupp. Att man

typ migrationsmönster skulle utveckla sig mellan Baltikum samma av och Sverige idag existerar mellan Polen och Sverige när det gäller

som arbetsturism, kan inte hållas för otroligt i ett läge med fri rörlighet för arbetskraft.

Utbildad kvinnlig arbetskraft från kandidatländema kan till förhållandevis låga svenska löner tänkas ta temporära anställningar inom privat tjänstearbete. Eftersom könsuppdelningen på arbetsmarknaden är likartad i Sverige och i kandidatländema kan det mycket väl vara möjligt att svenska kvinnor kan konkurrens inflyttad arbetskraft från

av dessa länder i ett läge med tilltagande avreglering. På samma sätt kan svenska män få ökad konkurrens invandrad arbetskraft inom tradi-

av tionellt mansdominerade områden. Byggsektom är ett område som nämns i kapitel Där framgår även att på en fortsättningsvis reglerad svenska arbetsmarknad med kollektivavtal, där lönerna sätts genom

Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 133

förhandlingar mellan parterna är det mindre sannolikt att ett ökat invandringstryck leder till en reell ökning av invandrad arbetskraft. På en alltmer avreglerad arbetsmarknad, där lönerna sätts individuellt och där kollektivavtal minskar i omfattning, blir situationen annan. Där kan invandrad arbetskraft i hög grad bjuda under den inhemska arbetskraftens lönenivåer.

Om invandrade kvinnor accepterar löner och anställningsvillkor in-

oreglerade nischer på arbetsmarknaden, inte svenska kvinnor om som kan tänkas acceptera, finns naturligtvis förutsättningar för ökad invandring. Exemplen på de nya formerna av cirkulations- eller rotationsmigration finns i expertbilaga 2 pekar på den möjligheten. Efter-

som

de anställda inom den offentliga sektorn i mycket hög utsträckning som är organiserade förefaller det inte sannolikt att konkurrensen skulle ske på den offentliga arbetsmarknaden. Om däremot delar av vård och om-

i ökad utsträckning läggs på de enskilda hushållen, dvs. att Sverige sorg närmar sig den kontinentala välfärdsmodellen, kommer situationen i ett annat läge. Efterfrågan på icke-organiserad arbetskraft kan öka och därmed även den reella arbetskraftsinvandringen.

Negativa sociala konsekvenser

Ett problem måste uppmärksammas rör den explosionsartade ök-

som ningen i alla de Central-och Östeuropeiska staterna prostitution och

av

sexhandel. I gränsområdena i Finland och Sverige märks andra typer av dessa förhållanden redan. Hur kvinnor söker sig till Sverige för

som tillfälliga jobb och saknar socialt skydd skall undvika att hamna i

som exploatering och i det sexuella tjänsteområdet måste diskuteras ytterli-

gare.

12¶Slutsatser om jämställdhetsarbetet

Den svenska riksdagen beslutade i juni 1996 prop. 1995/962153 att främjandet jämställdhet mellan kvinnor och män skall vara ett mål

av för svenskt utvecklingssamarbete. Jämställdhetsmålet definieras som främjande jämställdhet mellan kvinnor och män i mottagarländer-

av na. Härmed att jämställdhet i meningen lika rättigheter, möjlig-

avses heter och skyldigheter för kvinnor och män både är en fråga om mänskliga rättigheter och förutsättning för rättvis och effektiv ut-

en veckling.

134 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153

Nedan följer sammanfattning pågående jämställdhetsarbete i de

en av

baltiska statema.5

J ämställdhetslagstiftning

Kandidatländerna måste under tiden fram till medlemskapet kunna uppvisa nationell lagstiftning att undanröja orättvisa lö-

en som avser neskillnader mellan kvinnor och män. I konstitutionen finns grundläggande regler mänskliga rättigheter införda, vilka tjänar som allmän-

om

dislqimineringsförbud. Det går dock inte att med utgångspunkt i na dessa regler föra individuell talan i domstol. För att detta skall vara

en möjligt måste lagstiftningen individuella rättigheter, som pekar ut

ange situationer, där någon diskrimineras. Lagen skall tydliggöra när och

mot vilka diskrimineringsforbudet skall gälla.

som

EU-komissionen har i yttrandena rörande samtliga kandidatländer

angivit att lagstiftningen täcker antidiskrimineringsreglema i EG-

traktatet. Detta innebär att kommissionen inte särskilt beaktat enskilda individers rätt att kunna föra talan rörande diskriminering på arbetsmarknaden.

Skolning och utbildning i jämställdhetsfrågor

Jämställdhetsenheten vid Socialministeriet i Estland planerar jämställdhetsskolning för olika i Estland. Först skall utveckla ett

grupper man utbildningspaket för nyckelpersoner på ministerier och bland politiker. Därefter skall utbildningen vidgas till regionerna och till de lokala myndigheterna. Målsättningen är att ge grundkunskap i jämställdhetsfrågor på nationell nivå, och även vad det innebär inom EU och FN.

Det är viktigt att i utbildnings- och kunskapsöveriöring till både arbetsmarknadens parter och privata organisationer, inklusive företag,

till offentliga myndigheter föra fram betydelsen av ett aktivt jämsamt ställdhetsarbete. Olika svenska myndigheter, t.ex. AMV, ASS,

som RFV och SIDA är viktiga aktörer i detta sammanhang och redan verk-

i flera kandidatländema för att bygga upp institutioner och samma av

fungerande infrastruktur. en

5Material till detta avsnitt har erhållits från Carita Peltonen, nordisk koordinator for den baltisk-nordiska jämställdhetskonferensen ‘Women and Men in Dialogue’ i Valmiera, Lettland 7-10 augusti 1997.

SOU 19972153 Utvidgning och rörlighet i ett jämställdhetsperspektiv 135

Utbildning och forskning

Idag råder det brist på utbildningsmaterial på de nationella språken. Det finns ett stort behov att trycka material kvinnors och mäns

av upp om situation i samhället inom olika områden. Debatten mansrollen är

om långt framme i Norden, Nordiska ministerrådets mansprogram är ett exempel. I de baltiska staterna finns ett stort behov forskning

av om kvinnors och mäns förhållanden i samhället. Sveriges insats kunde inte minst vara att fungera som samarbetspartner med baltiska forskare och utredare.

Sexualupplysning

Alla de baltiska staterna har ett stort behov sexualupplysning. Idag

av finns ett stort utbud av pornografi, men ytterst lite faktalitteratur och informationsmaterial om samlevnad, sexualitet och preventivmedel. Antalet aborter var i mitten av 1990-talet högre än antalet födslar både i Estland och Lettland. Orsakerna till det stora antalet aborter är bristande kunskaper i sexualupplysningsfrågor och höga kostnader

för preventivmedel. Den dolda och öppna prostitutionen har ökat och därmed även antalet fall av olika könssjukdomar. I de baltiska staterna och i samtliga baltiska huvudstäder har AIDS stödcentra upprättats

som arbetar med sexualupplysning bland ungdomar och kvinnor försörjer

som sig inom sexindustrin.

13 Slutsatser

Övergången från det kommunistiska systemet till marknadsekonomi har påverkat kvinnor och män på olika sätt. Om EG:s regelverk rörande jämställheten skall kunna bidra till att förbättra levnadsförhållandena för kvinnor och män i kandidatländema måste det finns ett ordentligt stöd från kommissionens sida och en oberoende uppföljning. FNkonventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor och Europarådets sociala stadga har i allt väsentligt innebörd

samma som ILO-konventionen nr 100 som kandidatländema ratificerat och EG-rätten. På jämställdhetsområdet finns i många fall adekvat lag-

en stiftning. Det är den praktiska tillämpningen saknas, både i kandi-

som datländema och de nuvarande medlemsländerna.

Under förberedelsetiden fram till inträdestidpunkten bör kontinuerliga och oberoende uppföljningar göras av kvinnors och mäns positioner i arbets- och samhällsliv. Förberedelsearbetet skall ett

ses som suc-

Utvidgning och rörlighet i jämställdhetsperspektiv SOU 1997: 153 136 ett

cessivt närmande till ett medlemskap. Jämställdhetsfrågoma skall enligt Amsterdamtraktatet integreras med andra ekonomiska och politiska frågor.

För att stödja utvecklingen på området föreslår utredningen att svenska regeringen initiativ till inrättandet speciell ombuds-

tar av en mannainstitution på EU-nivå i samarbete med oberoende repre-

som

för kandidatländema följer, stödjer och granskar utvecklingen sentanter på jämställhetsområdet och det sociala området i vid bemärkelse. Förslaget behandlas vidare i kapitel 12.

8¶Den inre marknaden och den

sociala tryggheten

l Inledning

Som framgår direktiven till denna utredning skall den särskilda utre-

av daren inte endast behandla den fria rörlighetens effekter på arbetsmarknaden och arbetsliv. Också effekterna för den sociala tryggheten skall analyseras och bedömas. Detta sker i kapitel 8-11.

Bestämmelserna personers fria rörlighet innebär att medborgar-

om

i EU-medlemsstat äger tillträde till arbetsmarknaden i övriga na en EU-medlemsländer på villkor gäller för landets egna med-

samma som borgare och de skall behandlas landets egna medborgare i fråga

som

anställnings- och arbetsvillkor. Likabehandlingsprincipen omfattar om även den sociala tryggheten. I detta kapitel redogörs för innebörden av dessa förmåner. I kapitel 9 följer så en bedömning av de konsekvenser detta får för Sverige och Sveriges relationer till de nya medlemsstaterna vid tiden för anslutningen. I kapitel 10 ges en översikt av konsekven-

för de sociala välfárdssystemen i kandidatländema. Ett mer tenserna tativt om de långsiktiga konsekvenserna av utvdgningen

resonemang följer i kapitel ll.

I avsnitt 8.2 lämnas en redogörelse för EG:s regelverk på den sociala trygghetens område. Vidare berörs vissa konsekvenser vid tillämpningen detta regelverk på den svenska lagstiftningen. I avsnitt 8.3

av redovisas särskilt bestämmelser i EG:s regelverk vårdfönnåner vid

om sjukdom och moderskap. I avsnitt 8.4 följer kortfattad redogörelse

en för de Europaavtal associationsavtal som ingåtts mellan EG och dess medlemsstater och kandidatländema.

138 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

8.2¶Social för som flyttar

trygghet personer inom gemenskapen

EG-regler för samordning av systemen för social trygghet

EG-reglerna på detta område finns huvudsakligen i två rättsakter, nämligen dels rådets förordning EEG 1408/71 nedan kallad för-

nr ordningen tillämpningen av systemen för social trygghet när an-

- om ställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen dels rådets förordning EEG 574/72 om tillämpning av

nr förordning EEG nr 1408/71. Nämnda förordningar har ändrats och uppdaterats konsoliderats senast den l februari 1997.

Genom reglerna i förordningen finns inom EU ett regelsystem för samordning medlemsländemas regler for social trygghet i syfte att

av

ett tillfredsställande skydd för flyttar från ett land till ge personer som ett annat inom EU eller på ett annat sätt kan ha möjlig anknytning

som till än ett lands trygghetssystem. Reglerna ingår ett led i den

mer som fria rörligheten för förvärvsverksamma som är medborgare i medlemsstaterna.

Ett huvudsyftena med regelsystemet är att lösa eventuella lagkon-

av flikter mellan olika länders systern för social trygghet med avseende på rättigheter och skyldigheter för förvärvsarbetande och deras familjemedlemmar att till att i princip ingen är försäkrad i flera län-

genom se der eller inte alls omfattad något lands systern för social trygghet. Ett

av annat väsentligt syfte med reglerna är att garantera medborgare i medlemsländema likabehandling oberoende i vilket land de arbetar och

av att undanröja diskriminering på grund av medborgarskap.

Vidare skall reglerna garantera att intjänade rättigheter bevaras och att förmåner utbetalas utan hänsyn till bosättningsort inom gemenska-

pen.

Bestämmelserna i förordningen syftar till samordning och inte till harmonisering medlemsländemas system för social trygghet. Med-

av lemsländema kan själva besluta vilka försäkringssystem som skall

om finnas i landet och de materiella villkoren för olika förmåner.

om Medlcmsländema är i princip helt fria att själva lagstifta om t.ex. såda-

frågor vilka skall försäkrade, vilka förmåner na som personer som vara

skall utges, villkor för rätt till förmåner, belopp för dessa, regler som

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 139

för beräkning förmånernas storlek och för hur lång tid viss för-

av en mån skall utbetalas.

Reglerna i förordningen tillämpas på omfattas för-

personer som av ordningen, dvs. anställda och egenföretagare, samt på familjemedlemmar till en sådan person som beger sig eller har begett sig från ett medlemsland till ett annat, dvs. så snart det finns ett gränsöverskridande element involverat. Förordningen täcker även förflyttningar

som primärt inte har något att göra med arbetskraftens fria rörlighet, t.ex. tillfälliga besök i ett annat medlemsland än det där personen är försäkrad.

Grundprinciper

Bestämmelserna i förordningen kan sägas vila på fem huvudprinciper. Dessa är principen om endast en tillämplig lagstiftning, likabehandlingsprincipen, sammanläggningsprincipen, exportabilitetsprincipen och proratatemporis-principen.

Principen endast en tillämplig lagstiftning

om Denna innebär att en person skall omfattas lagstiftningen i endast ett

av medlemsland. Principen tillämpas såväl med avseende på rätten till förmåner som i fråga om skyldigheten att betala avgifter till ett försäkringssystem för anställda/egenföretagare och för arbetsgivare.

Som huvudregel gäller att en person skall omfattas lagstiftningen

av om social trygghet i det land där arbetet utförs oavsett i vilket land han är bosatt och oberoende av var arbetsgivaren finns eller har sitt företag. Regeln är tillämplig också på kortvariga anställningar eller uppdrag.

Reglerna om tillämplig lagstiftning i förordningen är obligatoriska, vilket innebär att det i princip inte är tillåtet att en anställd eller egenföretagare omfattas av mer än ett lands lagstiftning på den sociala trygghetens område. Syftet är att undvika både att en person blir försäkrad i mer än ett land och att en person står helt utan socialförsäkringsskydd.

Anställda och egenföretagare har alltså normalt de rättigheter och skyldigheter som följer av lagstiftningen om social trygghet i arbetslandet.

För dem som normalt arbetar i två eller flera medlemsländer gäller särskilda bestämmelser, vilket kan innebära att den anställde omfattas antingen av lagstiftningen i det land där arbetsgivaren har sitt säte eller av lagstiftningen i det land där han är bosatt allt beroende på villkoren i de försäkringssituationer som regleras i regelverket.

140 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

Likabehandlingsprincipen

Principen innebär att den är medborgare i ett medlemsland och som bosatt i annat medlemsland och omfattas förordningen har ett som av rättigheter och skyldigheter i fråga socialförsäkringsförmåsamma om och avgifter medborgare i bosättningslandet. Därigenom kan ner som villkor i nationell lagstiftning medborgarskap i landet som förutom sättning för rätt till förmån inte upprätthållas gentemot en person som omfattas förordningen. Genom principen förhindras också att det för av till förmån ställs krav på viss tids vistelse i landet för att en rätt en medborgare från ett annat medlemsland skall likställas med landets eg-

na medborgare. Medlemsländema kan internt fritt lagstifta villkoren för rätt till om förmåner enligt landets system för social trygghet, under förutsättning medborgare i andra medlemsländer behandlas lika landets egna att som medborgare. Att flyttar från ett medlemsland till ett annat kan få en person som lägre förmåner än tidigare eller i viss situation inte få någon fönnån en alls eller åläggs omfattande avgiftsskyldighet till följd att han en mer av kommer att omfattas ett nytt lands socialförsälcringssystem, är en av konsekvens reglerna i förordningen inte är avsedda att reglera. som

Sammanläggningsprinczpen

med principen är att flyttar till eller får ett arbete i Syftet personer som medlemsland på grund därav inte skall miste rättigheter ett annat om de tidigare har intjänat. I förordningen finns bestämmelser om som sammanläggning Försäkrings, anställnings- eller bosättningsperioav der i fråga förmåner vid sjukdom och moderskap, pensioner, dödsom fallsersättningar, arbetslöshetsförrnåner och familjefönnåner. Viss tids försäkring, arbete eller bosättning i ett medlemsland skall således anses den fullgjord i ett annat medlemsland om det där krävs att som om vore vederbörande skall ha fullgjort viss kvalifikationstid för rätt till en för-

mån. Principen betydelse i situationer där det krävs exempelvis viss är av tids bosättning, visst tids försäkring, viss tids arbete eller att viss kvalifikationstid har fullgj orts för att förmån över huvud taget skall utges. en I sådana fall kan motsvarande tid i ett annat medlemsland tas i beaktan-

vid kravet är uppfyllt. En grundläggande förutde prövningen av om

sättning för sammanläggningsprincipens tillämpning är att det finns någon försäkringstid e.d. i landet att lägga tid i annat land samman med. För svenskt vidkommande har principen betydelse till exempel i

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 141

fråga rätt till föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och pensions-

om förrnåner.se 9.2 nedan .

För att uppfylla kravet på 180 dagars inskrivning hos försäkringskassa för rätt till föräldrapenning respektive 240 dagars försäkring för rätt till föräldrapenning över garantinivån får försäkringstid i ett annat medlemsland sammanläggas med den svenska försäkringstiden. Detta gäller vid flyttning till Sverige och kan även tillämpas på barn som fötts utomlands flyttat till Sverige tillsammans med föräldrarna.

och som

För rätt till svensk folkpension och tilläggspension krävs en minsta bosättningstid/försäkringstid tre år. Den som har endast ett eller två

om års försäkringstid i Sverige får sammanläggning tillgodoräkna

genom försäkringstid i ett annat medlemsland för att uppfylla villkoret om tre års försäkringstid. Den svenska pensionen beräknas dock på de svenska försäkringsåren. På motsvarande sätt kan försäkringsperioder i Sverige utnyttjas för erhållande förmåner i andra medlemsländer.

av

Exportabilitetsprincipen

Principen innebär att förmåner skall utbetalas oavsett i vilket land inom EU den förmånsberättigade är bosatt. Exportabilitetsprincipen gäller i fråga kontantförrnåner utgår vid invaliditet eller ålderdom eller

om som till efterlevande, pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar

förmåner vid dödsfall. Kontantförmåner detta slag får inte samt av minskas eller dras in med anledning att den berättigade är bosatt i

av eller flyttar till annat medlemsland än det är ansvarigt för utbe-

ett som talningen.

I fråga andra kontantförrnåner, t.ex. de motsvarar svenska

om som förmåner sjuklön, sjukpenning och föräldrapenning, samt i fråga

som

familjeförmåner, dvs. barnpension och barnbidrag samt övriga förom måner till exempel arbetslöshetsfömiåner finns i förordningen särskilda regler i respektive kapitel rätt att uppbära förmåner i annat medlem-

om sland.

Generellt sett innebär exportabilitetsprincipen att måste bortse

man från alla villkor i nationell lagstiftning krav på bosättning i landet

om för att fönnåner skall utges från det landet eller rätt intj änas där.

Under vissa omständigheter kan ett medlemsland i en särskild bilaga till förordningen förteclma förmåner inte skall exporteras med

som hänsyn till förmånens speciella karaktär.

142 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

Proratatemporis-principen

Genom denna princip kan den som inte tjänat in rätt till en oavkortad förmån vid flyttning till ett annat medlemsland få erhålla en andel av sådan förmån i förhållande till intjänandetiden. Principen tillämpas på förmåner som grundas på intjänande, dvs. i huvudsak pensioner. En

har således rätt till en pension i proportion till intjänad försäkperson ringstid i respektive medlemsland där han tjänat in rätt till pension.

Proratatemporis-principen är redan införd i svenska lagstiftningen då både folkpension och tilläggspension utbetalas som andel i förhållande till intj änandetiden.

Personkrets

Förordningen tillämpas på anställda och egenföretagare som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i ett eller flera medlemsländer och

är medborgare i ett medlemsland och gälleräven för deras familsom jemedlemmar och efterlevande oavsett medborgarskap.

Begreppen anställd och egenföretagare har i förordningen en innebörd skiljer sig från vad som normalt förstås med begreppen i Sve-

som rige. Det avgörande är socialförsälcringsrättsliga kriterier. Alla som på ett eller annat sätt omfattas ett lands nationella system för social

av trygghet och i det systemet har en försälcringstillhörighet som an-

som ställd eller egenföretagare täcks förordningen. Förordningen gäller

av inte bara är i faktiskt arbete utan också dem som upphört

personer som att förvärvsarbeta de tidigare har omfattats förordningen och

om av

försäkrade förvärvat rättigheter t.ex. rätt till ålderspension. Räcksom vidden härav är dock olika med avseende på de skilda förmånsslag som förordningen omfattar.

Personer aldrig förvärvsarbetat kan omfattas av förordningen i

som egenskap familjemedlem till anställd eller egenföretagare.

av

Familjemedlemmar har ingen självständig rätt till förmåner enligt förordningen utan har endast rätt till förmåner som enligt den nationella lagstiftningen kan härledas från anställd eller egenföretagare, dvs.

en förmåner som kan utges till dem i deras egenskap av familjemedlem-

Förmåner som enligt ett lands lagstiftning utges som självständiga mar. förmåner kan alltså person som omfattas av förordningen enbart

en

familjemedlem inte göra anspråk på med stöd av förordningens som bestämmelser.

Den inre marknaden och den sociala tryggheten 143

I fråga svenska förmåner så innebär detta att familjemedlemmar till om anställd eller egenföretagare endast kan få vårdförrnåner vid sjuken dom och moderskap särskilda bestämmelser i förordningen samt genom efterlevandepension och familjeförmåner.

Anmärkningar

Europeiska kommissionen har föreslagit att förordningen skall gälla för alla är medborgare i EU-land och är försäkrade oavsett om de som som är förvärvsarbetande eller inte. Förslaget är för närvarande under diskussion i Europeiska unionens råd. I SOU 1997:72 En lag socialfijrsäkringar Huvudbetänkande av om Utredningen Socialförsäkringens personkrets har forslag lagts fram om att den svenska socialförsälqingen skall delas i två delar, varav den om delen skall innehålla förmåner grundas på bosättning i Sverige ena som och den andra förmåner är beroende förvärvsarbete här i landet. som av Vidare lämnas förslag att den skyddade personkretsen skall utvidgas om till att omfatta i Sverige förvärvsarbetande men inte bosatta personer. Tillhörigheten till den svenska socialförsäkringen har enligt lagstiftningen undantag för arbetsskadeförsäkringen och arbetslöshets-

med

försäkringen hittills grundats på bosättning i Sverige. För att en person skall kunna betraktas bosatt i Sverige krävs att han vid ankomsten som hit har för avsikt att förvärvsarbeta eller studera i mer än ett år. I betänkandet föreslås att alla förvärvsarbetar i Sverige under som sådan tid de inte bosatta här, skall skyddas den svenska att anses av socialförsäkringen och ha rätt till förmåner är beroende försom av värvsarbete. Enligt utredningen utgör den tillkommande personkretsen som på detta sätt skulle bli försäkrad för sådana förmåner som är beroende av arbete i Sverige knappt 10 000 år. De arbetsbaserade förpersoner per månerna utgör försäkringar för inkomstbortfall t.ex. sjukpenning- och föräldraförsäkring, folk- och tilläggspension, arbetsskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. De omfattas den svenska socialförsäksom av ringen utan att bosatta här får dock inte del av de bosättningsanvara knutna förmånerna barnbidrag och bostadsbidrag m.m. som I betänkandet anförs att de kommer att ingå i den vidpersoner som gade personkretsen huvudsakligen kommer från två grupper av länder, den består USA och Kanada och den andra av länder i Östeuropa ena av främst Ryssland, Polen och Estland. Det bör noteras att är medborgare i land som ingår i personer som EU/EES och kommer till Sverige för att arbeta under sådan tid att som de inte blir bosatta här inte räknas ingående i beräkatt anse som som

144 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

ningen av ovannämnda 10 000 personer eftersom de enligt bestämmel-

serna i förordningen redan omfattas av den svenska socialförsäkringen

till följd av Sveriges medlemskap i EU.

Utredningen föreslår att grunderna för de tudelade socialförsäkrings-

systemet regleras i en ny gemensam ramlag socialförsäkringslagen

med bestämmelser bl.a. om bosättning och arbete i Sverige, socialför-

säkringsskyddet vid bosättning resp. arbete i Sverige och utbetal-

om

ning av förmåner utomlands. Ramlagen föreslås omfatta de förmåner

inom socialförsäkringen som handhas av RFV och försäkringskassoma,

skattemyndighetema samt AMS, länsarbetsnämnderna och arbetslös-

hetskassoma.

De lagförslag som lämnas i betänkandet föreslås träda i kraft den l

januari 1999.

Omfattade förmåner

Förordningen gäller all lagstiftning om vissa angivna grenar av system för social trygghet, nämligen:

förmåner vid sjukdom och moderskap, N förmåner vid invaliditet, även sådana som är avsedda att bevara eller

förbättra förvärvsfönnågan, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, förmåner i anledning av olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar, dödsfallsersättningar, förmåner vid arbetslöshet, familjeförmåner.

Nämnda uppräknade åtta grenar av social trygghet avser att ge en uttömmande beskrivning av vilka grenar som faller inom tillämpningsområdet för förordningen och att både bestämma och begränsa detta område.

För att förordningen skall vara tillämplig krävs att det finns en koppling mellan fönnånen i fråga och något av de riskfall som anges i artikeln. Om så inte är fallet rör det sig inte om en förmån för social trygghet. Med lagstiftning förstås inte bestämmelser i nuvarande eller kommande kollektivavtal i den mån ett sådant avtal inte tjänar till att uppfylla ett lagstadgat krav på obligatorisk försäkring eller skapar ett system som administreras som lagstadgade system.

Förordningen gäller inte förmåner som ges ut från särskilda försäkringssystem för offentligt anställda, även om de är lagstadgade. Där-

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 145

emot gäller att förmåner är generella, t.ex. barnbidrag, ges ut till som offentligt anställda och jämställes med sådana. Förordpersoner som ningen gäller inte heller social och medicinsk hjälp. Med medicinsk hjälp förmåner för helt faller utanför socialförsäkavses personer som ringssystemen, t.ex. sjukvård år medellösa personer. Medlemsstatema är skyldiga att i förklaringar till rådet som senare offentliggörs i EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning den lagstiftning och de system som förordningen omfattar. ange Sverige har 1997 lämnat in en reviderad lagstiftningsförteclming ännu inte publicerats i EGT se bilaga 3. som viss förmån enligt angiven lagstiftning upptagits i förklaring- Om en utgör det bevis på att den är förmån för social trygghet och faller en en inom tillämpningsområdet för förordningen. Om en förmån inte noterats i förklaringen är enligt EG-domstolens praxis inte avgörande för att den faller utanför förordningens tillämpningsområde. Bestämmelserna i förordningen gäller inte bara förmåner utan också avgifter till finansiering olika system för social trygghet. av

Gränsdragning mellan social trygghet och socialt bistånd/social hjälp

Förordning 1408/71 gäller enbart förmåner faller inom området för som social trygghet. Social hjälp omfattas däremot inte. Gränsdragningen mellan social trygghet och socialt bistånd/social hjälp och förmåner helt faller utanför tillämpningsområdet för försom ordningen är inte klar och har föranlett problem i rättstillämpningen särskilt med avseende på förmåner som inte är avgiftsfmansierade. Då förordningen begränsas till att omfatta social trygghet kommer förmåner i form äldre och handikappade liksom bidrag av omsorg hör till socialbidragssystemen utanför tillämpningsområdet. som Förmåner för socialt bistånd/social hjälp omfattas inte förordav ningen. Sådana förmåner regleras uteslutande genom reglerna om sociala fönnåner i förordning EEG 1612/68 arbetskraftens fria rörnr om lighet. Beträffande förordning 1612/68, kapitel 4. se I förordning 1612/68 finns grundläggande regel om likabehanden ling i fråga sociala förmåner. Enligt artikel 7 i förordningen föreom skrivs således att arbetstagare är medborgare i en medlemsstat en som skall i medlemsstat åtnjuta sociala förmåner som det en annan samma landets medborgare. Gränsdragningen mellan förordningen 1612/68 och förordningen 1408/71 är svår att bestämma. Tolkningen begreppet sociala förmåav har stor betydelse då förmån inte omfattas av förordningen ner en som 1408/71 kan falla in under förordningen 1612/68.

146 Den inre marknaden och den sociala tryggheten

Uttrycket socialt bistånd/social hjälp definieras inte i någon förordav ningarna 1408/71 resp. 1612/68. Av EG-domstolens rättspraxis framgår dock att med socialt bistånd avses i princip bistånd lämnas som för att täcka människors grundläggande behov efter individuell prövning i det enskilda fallet. Den yttersta gränsen har domstolen dragit vid sådana förmåner som är beroende av en skönsmässig prövning från fall till fall på grundval av en uppskattning av sökandens individuella behov och en värdering av hans ekonomiska förhållanden. Sådana bidrag har ansetts falla utanför tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Enligt svensk rättslig systematik behandlas frågor det slaget i lagav stiftning som rör socialtjänsten. Välfárdssystemens framväxt har gjort det svårt att urskilja klar en gräns mellan social trygghet och socialt bistånd/social hjälp. Kännetecknande för socialbidragsreglema är att konkreta behov är avgörande kriterier och att de syftar till att- oberoende av anställning, tillhörighet till försäkring, bosättningstid eller avgiftsbetalning garantera dem — som är i behov av hjälp en minimistandard. För förmåner i form av social trygghet är i stället det karakteristiska att de utgör lagfästa rättigheter knutna till någon av de åtta ovannämnda grenar av system för social trygghet som anges i förordning 1408/71 samt att de utges på grund av anslutning till ett försäkringssystem och efter klart avgränsade villkor för rätt till förmånen. Därmed den ges som berörs en rättsligt definierad ställning.

Konventioner

Förordningen ersätter med Vissa undantag bestämmelser i konventioner om social trygghet som träffats mellan två eller flera medlemsländer både vad gäller personer och sakområden som behandlas i förordningen. Två eller flera medlemsländer kan dock vid behov sluta konventioner med varandra som bygger på förordningens principer och anda.

Gällande konventioner och andra avtal om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerna

Sverige har ingått bilaterala överenskommelser om utgivande av sjukvårdsfönnåner åt tillfälliga besökande med Estland, Polen och Ung- Överenskommelsema skiljer sig innehållsmässigt något. Överensern. kommelsema med Estland och Polen omfattar alla är bosatta i som respektive land och som där har rätt till sjukvårdsfönnåner dvs. läkarvård, sjukhusvård, tandvård, läkemedel m.m. och ger rätt till sådana

Den inre marknaden och den sociala tryggheten 147

förmåner under tillfällig vistelse i Sverige respektive

för personer som det andra landet drabbas plötslig ohälsa, olycksfall eller akut sjuk-

av dom. Förmåner utges på villkor som gäller för personer som

samma omfattas respektive lands lagstiftning.

av

I Sverige erläggs t.ex. patientavgifter som gäller för i Sveri-

samma

bosatta personer. ge

Kostnaderna för vård utgetts enligt överenskommelsema stan-

som

i det land lämnat vården. Någon avräkning eller återbetalning nar som mellan länderna sker alltså inte.

Överenskommelsen med Ungern omfattar till skillnad från de överenskommelser nämnts endast sjukhusvård vid akut sjukdom

som ovan eller vid behov omedelbar medicinsk behandling under tillfällig

av vistelse i det andra landet.

Vårdkostnadema stannar i det land utgett vården.

som

Med Lettland och Litauen förbereds f.n. överenskommelser lik-

gäller mellan Sverige och Estland. Dessa överenskomnande den som melser torde träda i kraft under 1998.

Mellan Sverige och Slovenien tillämpas enligt särskild överenskommelse fr.o.m. den 16 januari 1992 den mellan Sverige och Jugoslavien sedan den 1 januari 1979 gällande konventionen om social trygghet. Konventionen omfattar för svenskt vidkommande sjukförsäkring, folk- och tilläggspension, arbetsskadeförsäkring och allmänna bambidrag. Konventionen gäller i nämnda hänseende för svenska och slo-

nu venska medborgare. Genom konventionen kan bl.a. sammanräkning av försäkringsperioder från ett land till ett annat ske för uppfyllande av villkor för rätt till förmåner från sjuk- och föräldraförsäkringen samt pensionsförsäkringen. Vidare sker utbetalning förmåner utomlands

av enligt exportbestämmelser i konventionen.

Konventionen innehåller däremot inte några bestämmelser om rätt till sjukvårdsförrnåner vid tillfällig vistelse i endera landet.

8.3¶Vårdförmåner enligt förordning EEG

nr 1408/71

Inledning

Med vårdförrnåner bl.a. läkarvård, sjukhusvård, mödra- och

avses barnhälsovård, tandvård, läkemedel och hjälpmedel samt utbetalningar

ersätter kostnader för sådan vård. Huvudprincipen i förordningen som

148 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

är att en anställd eller egenföretagare omfattas av lagstiftningen och är försäkrad i den stat där han är arbetstagare eller verksam som egenföretagare, dvs. den behöriga staten. De allra flesta av dessa personer är också bosatta i den behöriga staten. Dessa fall medför inte några problem då förordningen visserligen omfattar dessa personer men det är en rent nationell angelägenhet i vilken mån personen i fråga har rätt till vårdförrnåner vid sjukdom och moderskap i landet. Förordningen behandlar därför inte dessa situationer utan tar sikte enbart på situationer då förordningen omfattad har passerat gräns, dvs. då ett

en av person en fysiskt gränsöverskridande inom gemenskapen föreligger.

I förekommande fall omfattas även familjemedlemmar till anställda och egenföretagare av bestämmelserna.

Bestämmelserna i förordningen

Bosättning i en annan medlemsstat än den behöriga staten

Anställda och egenföretagare som är bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga staten och som uppfyller villkoren för rätt till förmåner enligt den behöriga statens lagstiftning har rätt till vårdfönnåner i bosättningslandet som om de var försäkrade där. Fönnånema utges på den behöriga statens bekostnad.

Samma bestämmelser som för anställda och egenföretagare gäller i fråga deras familjemedlemmar bor i medlemsstat än

om som en annan den behöriga staten. De har alltså rätt till vårdförmåner i den stat där de bor på den behöriga statens bekostnad.

Vistelse utanför den behöriga staten

En anställd eller egenföretagare uppfyller villkoren enligt den

en som behöriga statens lagstiftning för att få förmåner har rätt till vårdförmåner vid sjukdom eller moderskap vid Vistelse eller bosättning i en annan medlemsstat. Vårdförmåner skall i angivna situationer utges av vistel-

eller bosättningsstaten enligt den där gällande lagstiftningen som se-

han försäkrad där. Rätten gäller främst fall då person under om var en vistelse i en annan medlemsstat får behov av omedelbar vård, s.k. akutvård, oberoende orsaken till uppehållet där. Kostnader för hemtrans-

av port från Vistelselandet täcks inte av reglerna.

Ett annat fall där rätt till vårdfönnåner föreligger är om den anställde eller egenföretagaren, efter att ha förvärvat rätt till vård på den behöriga statens bekostnad, får tillstånd denna att återvända till den

av

SOU 1997: 153 Den inre marknaden och den sociala tryggheten 149

medlemsstat där han är bosatt eller att flytta till en annan medlemsstat.

Sådant tillstånd får bara vägras det är klarlagt att flyttningen skulle om skadlig för hälsotillstånd eller försvåra läkarvården. vara personens Rätt till vårdförmåner föreligger vidare av den behöriga om en person fått tillstånd till medlemsstat för att få den vård staten att resa en annan hans hälsotillstånd kräver. Sådant tillstånd får inte vägras om besom handlingen tillhör de förmåner kan utges enligt bosättningsstatens som och vården, med beaktande hälsotillstånd och

lagstiftning av personens

sjukdomens sannolika förlopp, inte kan inom den väntetid som är ges normal i fråga sådan vård i bosättningsstaten. Om bosättningslandet om inte alls viss typ vård kan tillstånd att söka vården i ett anutger en av land alltså vägras. Bestämmelsen kommer främst till användning nat vid olika former högt specialiserad vård t.ex. olika former av organav transplantation.

Vårdförmåner för pensionssökande, pensionärer och deras

familjemedlemmar

Även pensionärer och deras familjemedlemmar har rätt till vårdförmå-

vid bosättning och tillfällig vistelse i andra medlemsstater. ner

Bestämmelser återbetalningar om

Kostnaden för vårdförmån utges medlemsstat för en anen som av en skall återbetalas i dess helhet. Återbetalmedlemsstats räkning nan skall bestämmas antingen på grundval styrkta, verkningsbeloppen av kostnader eller enligt schablon är utformad med sikte på att liga en som möjligt den verkliga kostnaden. Regeln är dock så nära som motsvara tvingande medlemsstaterna möjlighet att i stället komma inte utan ger andra återbetalningssätt eller avstå från återkrav. Se vidare överens om nedan under avsnitt 9.3 Gällande avtal mellan Sverige och andra med-

lemsstater avstående från återbetalning vårdkostnader. om av

150 Den inre marknaden och den sociala tryggheten SOU 1997: 153

8.4¶Europaavtal

Associationsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och kandidatländerna

Genom Europaavtalen upprättas en association mellan EG och deras medlemsstater och anslutna stater. Avtalen innehåller bestämmelser om samarbete på en rad områden bl.a. inom politik, ekonomi och handel. Syftet med avtalen är att skapa en struktur för politisk dialog mellan parterna, upprätta ett frihandelsornråde, främja handeln och de ekonomiska förbindelserna, lägga grunden bl.a. för ekonomiskt, finansiellt, kulturellt och socialt samarbete, stödja länderna i utvecklingen deras av ekonomier samt skapa ett ramverk för ländernas integration med Europeiska unionen. Avtalen innebär ett avgörande steg mot närmare integration med den västeuropeiska gemenskapen och ett framtida medlemskap i EU. I bilaga 4 till detta avsnitt redovisas kortfattat tio avtalen, vilka av av avtalen med Ungern, Polen, Rumänien, Bulgarien, Slovakien och Tjeckien trätt i kraft se anm. ang. Cypern. Övriga avtal, dvs. avtalen med Estland, Lettland, Litauen och Slovenien torde träda i kraft inom kort. Samtliga avtal innehåller ett kapitel om arbetstagares rörlighet. I detta kapitel finns särskilda regler skall ligga till grund för som samordning av de sociala trygghetssystemen för arbetstagare som är medborgare i respektive icke medlemsstat- och deras familjemedlemmar som är lagligen anställda respektive lagligen bosatta i en med- lemsstat, innehållande bl.a. bestämmelser sammanläggning forom av sälcringsperioder för sådana anställda för de perioder de varit anställda eller bosatta i medlemsstaterna för erhållande rätt till bl.a. pensioner av eller livräntor. Vidare finns regler om export av pensionsformåner, med undantag för icke avgiftsñnansierade förmåner, mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstat till hemlandet och regler familjebidrag om för familjemedlemmar. För att samordning av sociala trygghetstönnåner skall kunna ske fordras beslut av det för varje avtal inrättade associationsrådet. Som framgår av redogörelsen i bilagan har några sådana beslut ännu inte fattats. -

Den inre marknaden och den sociala tryggheten 151

Det bör även noteras att i avtalen finns särskilt reglerat att för att underlätta omstruktureringen arbetskraftsresursema som en följd av

av den ekonomiska omstruktureringen i respektive land skall gemenska-

tekniskt bistånd för inrättandet av lämpliga trygghetssystem i pen ge berörda länder. Här hänvisas även till reglerna i respektive avtal om socialt samarbete enligt vilka parterna, i fråga om den sociala trygghe-

skall ländernas trygghetssystem till den nya ekonomiska ten, anpassa och sociala situationen, särskilt att experthjälp, information och

genom utbildning erbjuds från gemenskaperna och deras medlemsstaters sida.

8.5¶Avslutning

I detta kapitel har redogjorts för de principer ligger till grund för

som det regelverk för social trygghet- särskilt förordningen 1408/71

nr -

gäller inom EU för utnyttjar den fria rörligheten som personer som mellan medlemsländerna. Utredningen uppmärksammar vidare den oklarhet råder vad gäller gränsdragningen mellan icke-avgifts-

som finansierade förmåner från socialförsäkringssystemet och socialtjäns-

yttersta försörjningsskyldighet behovsprövade socialbidrag. Särtens skild uppmärksamhet ägnas också bestämmelserna i EG:s regelverk om vårdförmåner vid sjukdom och moderskap. Avslutningsvis berörs nu gällande avtal och konventioner social trygghet mellan Sverige och

om kandidatländema inklusive associationsavtalen- de s.k. Europaavtalen

mellan EG, medlemsländerna och kandidatländema. EU-utvidg- — ningens konsekvenser för svenskt vidkommande på den sociala trygghetens område analyseras i kap. 9 och kap. ll.

9¶Konsekvenser för det svenska

sociala vid den

trygghetssystemet

då kandidatländema blir

tidpunkt

i EU

medlemmar

1 Inledning

kapitel 9 redovisas konsekvenser för Sverige och det svenska sociala I trygghetssystemet vid den tidpunkt då kandidatländema blir medlemi EU med huvudsaklig inriktning på utgivande vårdförrnåner mar av och pensioner, eftersom dessa områden bedöms ha särskild betydelse i Sveriges framtida relationerna till de medlemsländerna. Andra nya förmånsornråden inom social trygghet kommer givetvis att beröras vid utökat antal medlemsländer någon särskild redogörelse härom ett men har inte ansetts nödvändig för att belysa konsekvenserna. Utredningen har i fråga bedömningen konsekvenserna för det om av svenska sociala trygghetssystemet inhämtat uppgifter och fått underlag från Riksförsäkringsverket RFV och Arbetsmarknadsstyrelsen AMS. Bedömningen konsekvenserna grundas därför till stor del på desav uppgifter. sa

9.2¶Huvudkonsekvenser

EG-förordningarna 1408/71 och 574/72 blir liksom övriga EG- — rättsakter omedelbart tillämpligai Sverige i de försäkringssituationer gäller enligt regelverket i förhållande till de nya medlemsstaterna som NMS. Den personkrets berörs utvidgas till att gälla medborgare i som NMS, dvs. anställda, egenföretagare och deras familjemedlemmar. På motsvarande sätt blir rättsakterna omedelbart tillämpliga i NMS i förhållande till andra medlemsstater på nämnda personkrets, dvs. medborgare i NMS och andra medlemsstater, i motsvarande situationer.

154 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

De mellan Sverige och NMS gällande konventionema och andra avtal om social trygghet, se ovan avsnitt 8.2. Gällande konventioner och andra avtal om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerna, upphör att gälla, med förbehåll för eventuella undantag.

Generella konsekvenser

I och med att förordning 1408/71 nedan kallad förordningen blir - tillämplig i Sverige på medborgare från NMS skall samordningsreglerna i detta regelverk tillämpas på en utökad personkrets och ha företräde framför regler i den svenska lagstiftningen. Här skall t.ex. bortses från kravet på bosättning i lagstiftningen för rätt till olika fönnåner, för rätt till vissa förmåner kan försäkringsperioder från NMS eller medlemsstat OVIS åberopas, aktuell försäkring i Sverige kan inte krävas för rätt till förtidspension etc. Nämnda regler skall naturligtvis tillämpas helt i förhållande till den vid anslutningstidpunkten gällande lagstiftningen i Sverige. Genom utökat antal medlemsstater och tillämpningsområden uppstår bl.a. rättigheter t.ex. i form av pension för vissa berörda i Svepersoner rige och för berörda personer i NMS. I fråga om utgående svenska pensionsförmåner skall sådana i förekommande fall samordnas med hänsyn till utgående pensionsförmåner från NMS. Vidare kan omräkning svensk pension bli aktuell på av grund av utgående pension från NMS.

Konsekvenser för Sverige för medborgare från ny medlemsstat vid arbete, tillfällig vistelse eller bosättning som pensionär

För medborgare från NMS som vid anslutningstidpunkten påbörjar arbete i Sverige respektive för medborgare i MS påbörjar arbete i som NMS blir reglerna tillämplig lagstiftning i förordningen för anställom da och egenföretagare gällande. Detta innebär bl.a. att för medborgare i NMS som tar arbete i Sverige kommer inget krav på bosättning i Sverige att gälla vid kortvarigt arbete dvs. för tid understigande ett år enligt nu gällande lagstiftning. Fullt försäkringsskydd kommer i sådant fall i regel att gälla fr.o.m. första arbetsdagen enligt de förmånsgrenar som anges i förordningen vid anställning hos arbetsgivare i Sverige respektive vid verksamhet som egenföretagare här enligt de villkor gäller som för resp. förmånsgren i den svenska lagstiftningen. I fråga om försälringsskydd enligt arbetslöshetsförsäkringen gäller följande. Den som erhållit arbete i Sverige och under som en samman-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 155

hängande period fem veckor förvärvsarbetat minst fyra veckor i ge-

av nomsnitt 17 timmar i veckan kan med i- betala medlemsavgift tillsvensk arbetslöshetskassa, vilken utger inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. För att erhålla ersättning enligt gällande villkor i lagen om arbetslöshetsförsäkring fr.0.m. årsskiftet 1997/98 skall den arbets-

- — lÖse bl.a. uppfylla försäkringens arbets- och medlemsvillkor förvärvsarbetat minst 70 timmar månad under 6 månader respektive 12 må-

per naders medlemskap.

Genom regeln sammanläggning av forsäkrings- eller anställ-

om ningsperioder i förordningen kan dock den som varit försäkrad och arbetat viss tid i MS få lägga ihop sådan tid med försäkringstid och

en en arbete i MS. Exempelvis kommer som omfattas av

en annan en person arbetslöshetsförsäkringen i NMS och arbetar under en viss

en som sammanhängande period i Sverige och går med i svensk arbetslös-

som hetskassa, kunna lägga ihop försäkrings- och arbetsperioder och vid

att arbetslöshet i Sverige erhålla ersättning från svensk arbetslöshetskassa. Den arbetslöshetsersättning utges i Sverige är i nonnalfallet inte

som relaterad till ersättningens nivå i MS och ingen del av ersättning-

annan

kommer därifrån. en

Utredningen har inhämtat att vad gäller grundbeloppet i försäkring-

f.d. KAS kontant arbetsmarknadsstöd råder betydligt större en — osäkerhet rättstillämpningen. Något medlemskap i arbetslöshetskas-

om

krävs inte för att erhålla denna typ ersättning. För sammanläggsa av ning till KAS från årsskiftet 1997/98 grundbeloppet i försäkringen

- har det hittills varit mycket låga krav på arbete i Sverige för att erhålla ersättning från årsskiftet från svensk arbetslöshetskassa.

Utredningen har erfarit inga förändringar görs i de bestäm-

att om melser gäller fr.0.m. årsskiftet 1997/98 kan detta få tämligen all-

som varliga både statsfinansiella och andra konsekvenser för Sveriges del i förhållande till andra MS och i framtiden till NMS. Bestämmelser som reglerar minimiarbetstid i Sverige måste införas i lagstiftningen. I både Danmark och Finland är t.ex. arbetsreglema idag betydligt strängare och i linje med reglerna för den inkomstrelaterade svenska arbetslös-

hetsförsäkringen.

Andra konsekvenser för Sverige följer att fullt försäkrings-

som av skydd kommer att gälla t.o.m. första arbetsdagen är rätt till vårdfönnå-

för familjemedlemmar, rätt till barnbidrag för barn som alltner m.m. jämt är bosatta i NMS enligt de särskilda reglerna i förordningen.

I övrigt gäller de särskilda regler tillämplig lagstiftning som fö-

om reskrivs i förordningen vid olika försäkringssituationer, vilket kan innebära i Sverige verksam inte skall försäkrad här

att en person vara t.ex. vid utsändning till Sverige för arbete här för en arbetsgivare i NMS. Detta innebär att sådan inte har rätt till några förmå-

en person

156 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

ner i Sverige utöver sjukvårdsförmåner för vilka kostnader det land där vederbörande är försäkrad slutligen svarar för.

Vid anställning i Sverige även vid kortvarig anställning inträder

- full avgiftsskyldighet för arbetsgivare respektive för den anställde i form av allmänna egenavgifter fr.0.m. första arbetsdagen.

Detta gäller även för arbetsgivare med säte i NMS eller MS såvida inte någon undantagsregel i förordningen tillämpas på den anställde.

På motsvarande sätt uppstår full avgiftsskyldighet fr.0.m. första arbetsdagen för egenföretagare från NMS som påbörjar verksamhet här.

Personer som är medborgare i NMS och försäkrade i sådant land har vid tillfällig vistelse i Sverige t.ex. som turist rätt till sjukvårdsförrnåner här enligt de särskilda bestämmelserna i förordningen.

I förordningen finns också vissa regler i fråga om rätt till Vårdförmåner för pensionärer i olika situationer. Pensionär från NMS som bosätter sig i Sverige och som enbart uppbär pension från NMS och från Sverige har t.ex. rätt till sjukvård i Sverige på bekostnad av det land som utbetalar pensionen.

9.3 av vårdkostnader

Reglering

Enligt förordningen skall vårdfönnåner som utges av en institution i en MS för institution i MS återbetalas i sin helhet. Återbetal-

en en annan ningarna skall fastställas och genomföras på det föreskrivs i

sätt som tillämpningsförordningen 574/72 till förordningen 1408/71, antingen efter styrkande verkliga kostnader eller på grundval av schablonbe-

av lopp.

Vidare kan två eller flera MS eller dessa staters behöriga myndigheter komma överens om andra återbetalningsmetoder eller avstå från återbetalning mellan institutioner under dem, s.k. icke-refusionsavtal. Motsvarande regler om återbetalning finns med avseende på förmåner vid olycksfall och arbetssjukdomar.

Som nämnts ovan skall det faktiska beloppet av vårdförrnåner som utges till anställda, egenföretagare och deras familjemedlemmar återbetalas av den behöriga institutionen till den institution som utgett förmånema. Om inte de faktiska kostnaderna kan fastställas skall återbetalning ske med ett schablonbelopp.

För reglering av bl.a. vårdkostnader för familjemedlemmar som inte är bosatta i samma MS som den anställde eller egenföretagaren respektive för pensionärer och deras familjemedlemmar som inte är bosatta inom den MS enligt vars lagstiftning de får pension gäller att kostnaderna för förmånema skall återbetalas med ett schablonbelopp för varje

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 157

kalenderår så möjligt överensstämmer med de faktiska

som nära som utgifterna.

I samtliga fall gäller att tvâ eller flera MS kan komma överens om andra metoder för beräkning de belopp som skall återbetalas eller

av komma överens att avstå från återbetalning.

om

Förfarande i Sverige

I Sverige finansieras och administreras sjukvården av staten, landstingen och kommunerna.

Beträffande regleringen vårdkostnaderna i Sverige för vård som

av meddelats enligt förordningen 1408/71 kan i korthet följande nämnas.

Landstingen får ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen 1962:381 allmän försäkring för hälso- och sjukvård, tandvård,

om sjukresor i fall där vård- eller resekostnader uppkommit i Sverige

m.m. avseende inte är bosatta här och omfattas av förord-

personer som som ningen. Ersättningen beräknas för varje särskilt vård- eller resetillfälle

med avdrag för patientavgifter.

Ersättningarna regleras enligt en särskild förordning SFS 1994:2053 vissa ersättningar i internationella förhållanden till

om landsting och kommuner från sjukförsäkringen enligt lagen om allmän försäkring.

Vårdgivande landsting framställer krav på ersättning hos försäkringskassan företeende specificerad vårdrälcning och ett

genom av en intyg den vårdsökande uppvisat styrker att denne omfattas av

som som förordningen. Om intyg saknas kan försäkringskassan införskaffa sådant i efterhand från behörig institution i annat medlemsland.

Försäkringskassan överlämnar sina krav till RFV och får i sin tur ersättning från verket. RFV vidarebefordrar kraven på återbetalning till förbindelseorganet i det medlemsland där i fråga är försäkrad

personen och slutligen skall för kostnaderna. Den fortsatta handlägg-

som svara ningen återbetalningsärendena sker därefter mellan RFV och förbin-

av delseorganet.

Då det omvänt gäller kostnader för vårdförmåner som uppkommit i annat medlemsland och som är försäkrade i Sveri-

som avser personer

dvs. fall där Sverige skall för vårdkostnaderna, är det sjukförge, svara säkringen och inte landstingen för kostnaderna.

- - som svarar

Räkningar från annat medlemsland inkommer till RFV betalas

som

verket efter kontroll respektive försäkringskassa till förbinav - av delseorgan i annat medlemsland.

Vad gäller kostnader för läkemedel i Sverige för vårdsökande från annat medlemsland återkrävs statens kostnader RFV på grundval

av -

158 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

räkningar i enskilda fall sänds in från apoteken- hos förbindelav som

i det andra landet. seorgan

Enligt uppgifter från RFV utgjorde vid utgången av år 1996 de svenska fordringarna mot andra medlemsländer för utgivna vårdfönnå-

och de svenska skulderna till andra medlemsländer för motsvarande ner förmåner för tiden 1994-1996 48 respektive 55 miljoner kr. Av

ca fordringarna vid utgången år 1996 drygt 40 miljoner och av

var av skulderna drygt 30 miljoner kr oreglerade. Beloppen är i sammanhanget små.

Gällande avtal mellan Sverige och andra medlemsstater om avstående från återbetalning vårdkostnader Icke-refu-

av

sionsavtal

Sverige har hittills ingått några avtal med andra MS om avstående från återbetalning utgifter för vårdförmåner vid sjukdom och moderskap

av samt vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar.

Avtal finns mellan de nordiska länderna varav Island och Norge

EFTA-länder omfattas förordning 1408/71 genom EES-avtalet, som av mellan Sverige och Luxemburg och mellan Sverige och Österrike.

I avtalet mellan de nordiska länderna artikel 23 i den nordiska konventionen den 15 juni 1992 social trygghet, i kraft den l januari

om 1994 föreskrivs att de nordiska länderna avstår från varje återbetalning mellan länderna utgifter för vårdförmåner vid sjukdom och moder-

av skap samt vid olycksfall i arbetet och arbetssjukdomar. Det enda undantaget s.k. planerad vård.

avser

I avtalet mellan Sverige och Luxemburg, i kraft den 1januari 1994, görs avstående från återbetalning av vårdkostnader som i avta-

samma let mellan de nordiska länderna.

I avtalet mellan Sverige och Österrike, i kraft den 1 januari 1994, och i avtalet mellan Sverige och Storbritannien och Nordirland, i kraft den 1 januari 1994, har överenskommits om att staterna avstår från återbetalning kostnader för vårdförmåner i vissa så frekventa för-

av säkringssituationer regleras i förordningen 1408/71.

som

Det bör noteras att det endast är i avtalet mellan de nordiska länder-

och i avtalet mellan Sverige och Luxemburg staterna avstår från na som återbetalning vårdkostnader i den vanligaste situationen, dvs. i fråga

av

förmåner vid vistelse i det andra landet, s.k. turistsjukvård. om

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 159

Ingående av icke-refusionavtal med ny medlemsstat

Med hänsyn till att konsekvensutredningen enligt direktiven särskilt skall belysa vilka möjligheter kandidatländerna har att ersätta Sverige för kostnader för utgiven sjukvård i Sverige för personer från dessa länder finns det anledning att beröra förutsättningarna för ingående

av icke-refusionsavtal av den modell som beskrivits ovan.

Ett fullständigt avstående från återbetalning av kostnader för sjukvård av den typ som överenskommelsen mellan de nordiska länderna torde endast kunna komma i fråga om viss balans bedöms råda mellan Sverige och det andra landet i fråga om antalet tillfälliga besökande, pensionärer osv. Administrativa skäl, t.ex. avstående från översändande

diverse detaljerade räkningar, språksvårigheter och kostsamma av översättningar av handlingar m.m. kan säkert ha en viss roll vid bedömningen förutsättningarna för ingående ett icke-refusionsavtal.

av av

Det handlar här dessutom om bilaterala avtal varför det måste ligga i de båda ländernas intresse för att ett avtal skall komma till stånd.

Det är på nuvarande stadium, innan statistik och andra uppgifter om kandidatländema finns tillgängliga beträffande turistströmmar, antalet utgående och tillkommande pensionsutbetalningar från dessa länder samt uppgifter om vårdkostnader i länderna, svårt att förutse om Sveri-

kan tänka sig ingå icke-refusionsavtal med något av länderna. Skillge naderna i befolkningsstorlek i kandidatländema från Cypern med ca 720 000 invånare till Polen med ca 39 miljoner invånare gör det också svårt att bedöma förutsättningarna. I fråga om Cypern torde för Övrigt turisttrafiken helt vara inriktad besökande från Sverige. Att Cypern vid anslutning till EU i ett sådant läge skulle avstå från ersättning för vårdkostnader från Sverige för förmåner som utgetts på Cypern för personer försäkrade i Sverige torde vara orealistiskt.

Mer realistiskt torde större förutsättningar finnas för ingående av icke-refusionsavtal av någon typ mellan Sverige och de baltiska länderna och med länder som Slovenien, Tjeckien och Ungern.

Av den särskilda redogörelsen i avsnitt 8.2 Gällande konventioner och andra avtal om social trygghet mellan Sverige och kandidatländer-

framgår att enligt avtalen med Estland, Polen och Ungern så skall na vårdkostnadema stanna i det vårdgivande landet. Liknande avtal förbereds mellan Sverige och Lettland respektive mellan Sverige och Litauen. Dessa avtal torde träda i kraft under 1998. I nämnda avtal har således Sverige och dessa länder ingått en överenskommelse om avstående från återbetalning av vårdkostnader. Det bör observeras att dessa avtal

160 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

endast berör tillfälligt besökande. Vårdförmåner enligt förordningen utges däremot i rad andra försäkringssituationer varför icke-

en refusionsavtal avstående från återbetalning vårdkostnader har en

om av

ekonomisk innebörd. helt annan

Mot bakgrund det som anförts ovan är det f.n. inte möjligt att gö-

av

någon bedömning kandidatländemas förutsättningar vid en komra av mande anslutning till EU att ersätta Sverige för kostnader för sjukvård i Sverige för personer från respektive land.

9.4 av kostnader för

Reglering

arbetslöshetsförrnåner

Enligt förordningen kan under angivna förutsättningar en arbetslös per-

uppfyller villkoren för rätt till förmån vid arbetslöshet och som son som beger sig till eller flera MS för att söka arbeta där, behålla rätten till

en förmåner under längsta period tre månader räknat fr.o.m. den dag

en av då han upphörde tillgänglig för arbetsförmedlingen i den stat

att vara han lämnade. Som framgår i kapitel 5 kan söktiden förlängas ytterligare tre månader då utan att försäkringen svarar för den sökandes uppe-

men hållskostnader. Den arbetssökande skall registrera sig som arbetssökande hos arbetsförmedlingen i den MS där han söker arbete och underkasta sig den kontroll finns där. Han skall förete ett intyg från

som den stat där han är försäkrad. Utbetalning av arbetslöshetsersättning

institutionen i den MS där han söker arbete med belopp som görs av motsvarar den ersättning utbetalas i den MS där han är försäkrad.

som Institutionen i sistnämnda stat skall återbetala utgivet belopp till insti-

tutionen i förstnämnda stat.

För är omfattad svensk arbetslöshetsförsäkring

en person som av och söker arbete i MS skall institutionen i den andra sta-

som en annan ten således betala ut ett belopp motsvarande storleken av den svenska förmånen med återbetalningsskyldighet för institutionen i Sverige. I Sverige regleras återbetalningsärenden med andra länder genom AMS.

Från AMS har inhämtats att för åren 1996 och 1997 har ca l5 miljoner respektive 6 miljoner kr återbetalats till institutioner i andra

ca MS för ersättningar till arbetssökande från Sverige. För samma år har AMS fakturerat 2 miljoner 500 000 kr för ersättningar till ar-

ca resp. betssökande från andra MS sökt arbete i Sverige. Också dessa be-

som lopp är i sammanhanget små.

Det bör noteras att i ovannämnda ersättningar ingår inte belopp som utbetalats för arbetssökande från Sverige i övriga nordiska länder respektive för arbetssökande från annat nordiskt land som sökt arbete i

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghelssystemet 161

Sverige, då de nordiska länderna i den nordiska konventionen sociom trygghet överenskommit om att avstå från återbetalningar även av förmåner till arbetslösa, jfr ovan avsnitt 9.3. Ett sådant icke-refusionsavtal förbereds för övrigt mellan Sverige och Tyskland. Underlag saknas f.n. för bedömning av den framtida regleringen av kostnader för arbetslöshetsförmåner i förhållande till NMS. Som nämnts ovan finns möjlighet att på bilateral nivå ingå ickerefusionsavtal mellan Sverige och NMS avstående från återbetalning förmåom av ner till arbetslösa. Denna fråga torde komma längre fram i upp samband med förberedelser inför respektive kandidatlands anslutning till EU.

9.5¶Konsekvenser i om svensk

fråga

för i

pension medborgare ny medlemsstat vid bosättning i Sverige

eller inom EU vid i

bosättning Sverige

Vid bosättning i Sverige

För rätt till svensk pension i form av folkpension eller tilläggspension kan medborgare i NMS om så erfordras enligt bestämmelse i förord- — ning åberopa försäkringsperioder som fullgjorts i NMS eller MS, dvs. för att uppfylla de villkor om tre års försäkringstid gäller enligt som den svenska lagstiftningen. För att sammanläggning försäkringspeav rioder skall kunna ske fordras att minst ett års försäkringstid finns i Sverige. Detta gäller även för försäkringsperioder som förvärvats före ett lands anslutning till EU enligt särskild övergångsbestämmelse i förordningen. För medborgare i NMS kan anslutningen till EU därför i vissa fall innebära omedelbar rätt från anslutningstidpunkten till en svensk pension ålders-, efterlevande- eller förtidspensioner genom sammanläggning av försäkringsperioder. För medborgare i NMS som vid landets anslutning till EU redan uppbär svensk pension kan konsekvensen även bli att vissa samordningsregler kan bli tillämpliga då NMS genom skyldighet att tillämpa förordningen bli förpliktat att redovisa utgående pensioner till m.m. svensk försäkringskassa.

6 17-1437

162 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

Vid bosättning inom EU

Genom reglerna i förordningen är Sverige skyldigt utbetala svensk pension, folkpension och tilläggspension vid invaliditet, ålderdom eller till efterlevande, jämte tilläggsförmåner samt pensioner vid olycksfall i arbetet eller arbetssjukdomar till en medborgare i NMS vid dennes bosättning i NMS eller MS.

Då försäkringsperioder som fullgjorts inom en stats territorium enligt landets lagstiftning för tid före landets anslutning till EU skall beaktas vid fastställande av rätt till förmåner enligt nämnda förordning, innebär detta bl.a. att medborgare i NMS före sitt hemlands an-

en som slutning till EU varit bosatt i Sverige eller arbetat här och som sedan bosatt sig i sitt hemland eller MS kan få folkpension respektive

annan tilläggspension i form av ålderspension omedelbart fr.o.m. anslutningstidpunkten han t.ex. före anslutningen uppnått pensionsåldem 65 år

om och har minst tre år med pensionspoäng i Sverige. I förekommande fall kan folk- och tilläggspension komma att utgå efter sammanläggning av

försäkringsperioder.

Sammanläggning försäkringsperioder kan även komma i fråga

av för rätt till efterlevande- och förtidspensionsförmåner.

Betalningsströmmar Pensioner

- Aktuella utbetalningar från Sverige

Från Sverige utbetalades enligt tillgänglig statistik avseende pensionsutbetalningar för år 1996 sammanlagt 515 pensioner till personer bosatta i kandidatländema tabell 9.1. Flest pensioner utbetalades till

se

Ungern l6l, följt Slovenien 154 och Polen 68. Till de baltiska

av staterna fördelade på Estland 26 och Lettland 7. Till Litauen utbetalades ingen pension år 1996.

Av dessa pensioner torde ett betydande antal utgå till personer med svenskt medborgarskap, dvs. främst personer från respektive land som förvärvat svenskt medborgarskap vid bosättning och förvärvsarbete i Sverige. Uppgifter de totala pensionsbeloppen uttryckt i kronor har

om inte varit tillgängliga för utredningen.

För jämförelse kan nämnas att Sverige för år 1996 utbetalade 37 370 pensioner till bosatta inom EU/EES till ett totalt belopp av

personer 1,037 miljarder kr.

Källa: RFV

De sammanlagda pensionsutbetalningama i Sverige år 1996 utgjorde drygt 200 miljarder kr.

Bedömning av framtida betalningsströmmar Pensioner

- Utbetalning pensioner från Sverige till personer bosatta i ny medlems-

av stat

Enligt utredningens bedömning kommer i samband med kandidatländemas anslutning med all säkerhet antalet utgående pensioner från Sverige till NMS att öka i förhållande till den nivå som redovisats ovan.

Inte minst torde pensionsutbetalningama till Polen öka med tanke på invandringen från Polen under l980-90-talen och att benägenheten för

därifrån att flytta tillbaka till Polen t.ex. vid uppnådd penpersoner sionsålder i Sverige säkert ökar i och med att landet blir medlem i EU och då det därmed tillkommer rätt till exportabel svensk pension.

en

RFV anser sig dock inte ha underlag för att bedöma antalet pensio-

kommer att utbetalas från Sverige i omedelbart samband med ner som kandidatländemas anslutning till EU.

På längre sikt kommer antalet utbetalda pensioner med all säkerhet att öka väsentligt då från kandidatländema som nu är för-

personer värvsverksamma i Sverige och de som genom anslutningen till EU tillkommer på grund av ökad migration kan antas välja att återvända till sina respektive hemländer efter att ha förvärvsarbetat i Sverige.

164 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

Utbetalning pensioner från ny medlemsstat till personer bosatta

av i Sverige

Några uppgifter utbetalda pensioner från kandidatländerna till per-

om

bosatta i Sverige har hittills inte funnits tillgängliga. soner

Som tidigare nämnts har Sverige i förhållande till kandidatländerna endast ingått konvention, konventionen med Jugoslavien, som inte-

en rimistiskt är tillämplig mellan Sverige och Slovenien, enligt vilken respektive land är förpliktat utge pension vid bosättning i det

en persons andra landet.

Övriga kandidatländer torde inte utbetala intjänade pensioner enligt respektive lands lagstiftning vid bosättning utomlands.

en persons

Anslutningen till EU och tillämpningen av förordningen kommer därför att innebära att pensioner intjänats i kandidatländerna även

som pensioner intjänats enligt landets lagstiftning före anslutningen

som måste utbetalas vid bosättning i Sverige eller i annan MS.

en persons

Utredningen har inte kunnat göra någon bedömning av eller uppskatta antalet pensioner kommer att utbetalas från NMS till perso-

som

bosatta i Sverige vid anslutningen eller på längre sikt. ner

Det torde dock stå klart att ett betydande antal pensioner redan vid anslutningstidpunkten och på längre sikt kommer att utbetalas från NMS framförallt från Polen till bosatta i Sverige på grund

- personer

-

bestämmelserna i förordningen. av

Enligt senast tillgängliga statistik finns f.n. 100 000 personer bo-

ca

i Sverige med härkomst från kandidatländerna. Hur många dessatta av

förvärvat pensionsrått enligt lagstiftningen i hemlandet före sa som tlyttningen till Sverige är omöjligt att bedöma. En övervägande del av dem har förvärvat svenskt medborgarskap.

Med tanke på pensionssystemens utformning i NMS före anslutningen och hur intjänade rättigheter skall beaktas vid tillämpningen av förordningen, enligt vilken alla försäkringsperioder och alla anställnings eller bosättningsperioder har fullgjorts enligt en medlems-

som

-

lagstiftning före den dag då förordningen började gälla inom stats medlemsstatens territorium skall beaktas vid fastställande rätt till

av förmåner enligt förordningen, finns det särskild anledning att med kandidatländerna i omedelbart samband med ett lands anslutning till EU ta

frågan hur landet i fråga kan tillämpa bestämmelsen. Vid ett upp om lands anslutning till EU och tillämpning övergångsbestämmelserna i

av förordning 1408/71 krävs nämligen att respektive land kan styrka tidi-

intjänade rättigheter utdrag ur tillgängliga register om angare genom ställnings- och försäkringsperioder. Såvitt gäller anställda torde sådana

i viss mån ha varit försedda med olika former av personliga personer

intjänade pensionsrättigheter.

bevis om

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 165

Frågan om möjligheterna i kandidatländema att styrka intjänade

pensionsrättigheter för förfluten tid och tillämpningen nämnda över-

av gångsbestämmelser kan från svensk sida före beslut

även tas upp om respektive kandidatlands anslutning till EU och i samband med ikraftträdandet av bestämmelserna om social trygghet i respektive Europaavtal. Se vidare avsnittet ovan om Europaavtal 8. 4.

Orsaken till att utredningen redan nu vill peka på denna fråga är att

som nämnts ovan ett betydande antal personer från kandidatländer- - na är bosatta i Sverige. Vid respektive lands anslutning till EU kommer pensionsberättigade personer att göra anspråk på pension från respektive hemland. De kommer då att vända sig till sin svenska försäkringskassa som enligt tillämpningsförordningen 574/72 till förordning 1408/71 är skyldig att lämna bistånd och att vidarebefordra ansökan om pension till respektive land. Därvid kommer frågan om styrkande av intjänade pensionsrättigheter före landets anslutning till EU att aktualiseras. Det bör även noteras att utgående pension från annat land inom EU kan påverka vissa svenska pensionsfönnåner, varför försäkringskassan har ett eget intresse av att bevaka ansökan om pension som ställts till annat land och invänta beslut därifrån.

9.6¶Administrativa konsekvenser

Vid en utökning av antalet medlemsstater i EU kommer EG-reglema på den sociala trygghetens område dvs. förordningarna 1408/71 och 574/72 att bli tillämpliga på en större personkrets, dvs. på personer från de nya medlemsländerna som vistas tillfälligt eller bosätter sig i Sverige, tar arbete i Sverige eller flyttar från Sverige. Även de

som flyttat från Sverige före respektive lands anslutning till EU berörs. Vidare berörs svenska medborgare och personer från andra EU-länder som är försäkrade i Sverige i olika situationer om de t.ex. tar arbete i NMS.

Allt detta innebär en ökad arbetsbelastning för berörda institutioner, försäkringskassan och Riksförsäkringsverket RFV, Arbetsmarknadsstyrelsen AMS, landsting, Riksskatteverket RSV och skattemyndigheterna, förvaltningsdomstolama m.fl. Därtill följer krav på ökad kompetens på dessa institutioner och krav på infomiations- och utbildningsinsatser i första hand inriktade försäkringskassomas verksamhet.

Vidare innebär utvidgningen att svenska myndigheter kommer att få nya kontakter med motsvarande myndigheter i de nya medlemsländerna i egenskap av förbindelseorgan m.m. RFV:s roll i detta sammanhang

166 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

har redan påtalats. Motsvarande gäller för AMS i fråga arbetslösom hetsförsäkring. Ett vidgat utbyte information och kunskapsutbyte med de nya av medlemsländerna kommer att krävas. Ett särskilt problem utgör översättning handlingar och andra doav kument från och till de språk tillkommer genom utvidgningen. Väsom sentligt ökade kostnader för översättningar uppstår med all säkerhet. För försäkringskassomas del torde det i övrigt uppstå problem med språk vid kommunikation och skriftväxling med myndigheter och institutioner i de medlemsländerna där t.ex. kunskaper i engelska nya torde bristfälliga. Varje medlemsland i EU får visserligen alltid vara använda sitt eget språk vid kontakter med andra medlemsländer men viss praxis finns använda ett gångbart tredje språk t.ex. engelsatt som ka i det dagliga arbetet. För tillämpning förordning 1408/71 finns mängd blanketter av en och intyg skall användas vid kontakterna med institutionerna i de som medlemsländerna. Dessa blanketter skall användas av alla nya som medlemsländerna på respektive lands språk fastställs av den till Europeiska kommissionen knutna Administrativa kommissionen, AK. Anpassning dessa blanketter inklusive språklig anpassning för de nya av medlemsländerna kommer att ske genom AK:s försorg. i kapitel 8 gäller förordning 1408/71 inte bara Som nämnts ovan förmåner avgifter till finansiering olika system för social utan även av trygghet. Av förordningens lagvalsregler följer dels vilket lands lagstiftning anställd eller egenföretagare skall omfattad dels att avgifter en vara av, skall betalas endast i den medlemsstat lagstiftning den anställde vars eller egenföretagaren omfattas Reglerna i förordningen ärobligatoav. riska i detta avseende. Avgifter betalas normalt av arbetsgivare, av anställda egenföretagare. och av I Sverige erläggs avgifter för finansiering den sociala tryggheten av arbetsgivare i form arbetsgivaravgifter för anställda och av av personer egenföretagare i form egenavgifter. Därutöver betalar anställda av av

allmänna egenavgifter.

Det kan nämnas att den utredning nämns i avsnitt 8.2, Utredsom

ningen socialförsäkringens personkrets, även har till uppgift att gö-

om genomgång de bestämmelser gäller i den svenska lagstiftra en av som ningen för betalning socialavgifter och allmänna egenavgifter och av därvid särskilt beakta konsekvenserna tillämpningen av förordning av 1408/71. Utredningen skall bl.a. lämna förslag hur det administratiom sambandet mellan avgifter och inkomstskatter vid uppbörd kan. erva sättas med någon annan ordning.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 167

Utredningen kommer att särskilt belysa problem och lämna förslag till åtgärder i fråga om uttagande av avgifter för tillfälligt arbetande i Sverige, dvs. icke bosatta personer som antingen är anställda eller egenföretagare.

Ett slutbetänkande utredningen förväntas föreligga under våren

av 1998.

9.7¶Ekonomiska konsekvenser

Genom tillkomsten av nya medlemsländer till följd av EU:s utvidgning kommer som nämnts ovan EG-reglema att bli tillämpliga på utökad

en personlcrets. Vad detta kommer att innebära i ekonomiskt avseende för den svenska social- och arbetslöshetsförsäkringen är svår att förutse. Med tanke på den korta tid stått till utredningens förfogande och

som de omfattande uppgifter utredningen ålagts har det inte varit möjligt för utredningen att anlita någon utomstående expert för att utvärdera de uppgifter och synpunkter som framkommit i RFV:s och AMS:s underlag. Med denna reservation gör utredningen den bedömningen att RFV och AMS gjort en rimlig tolkning av de frågor som ställts i direktiven och som på basis av underlag från dessa myndigheter behandlats i detta kapitel. Fördjupade undersökningar inför och under kommande medlemsskapsförhandlingar med kandidatländema kan naturligtvis ge anledning att nyansera dessa svar. Vid kandidatländemas anslutning kommer Sverige att utge ett visst antal nya pensioner vilka till stor del berör personer från de nya medlemsländerna som före anslutningen varit bosatta och förvärvsarbetat i Sverige, dvs. längre bosatta i Sverige. Att uppskatta detta antal nytillkommande pensioner är svårt.

Vidare kommer från de nya medlemsstaterna att utgå ett visst antal pensioner till personer bosatta i Sverige. Dessa utländska pensioner skall i vissa fall avräknas/samordnas med svenska pensionsförmåner varför kostnaderna i dessa fall för de svenska pensionerna minskar.

Kostnadseffektema för social- och arbetslöshetsförsälcringens del är i allt beroende av i vilken utsträckning personer från de medlems-

nya länderna som omfattas av förordning 1408/71 kommer att röra sig över gränserna.

Med säkerhet kommer utbytet med de för Sveriges del geografiskt närliggande länderna, dvs. de baltiska staterna och Polen, i fråga om tillfälliga besök som turist m.m. att öka vid dessa länders anslutning till EU. Framförallt torde besöken i Sverige från dessa komma att öka väsentligt i samband med förbättrade ekonomiska villkor för befolkningen där.

168 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet SOU 1997: 153

Detta kan i sin tur innebära ökad belastning på den svenska sjukvåren den vid uppkommande sjukdomsfall. Som nämnts skall kostnaovan derna för sjukvård i Sverige för tillfälliga besökare från dessa nya medlemsländer ersättas sjukförsäkringen i det land där personen i av fråga är försäkrad, vilket innebär ett betydande administrativt förfarande mellan Sverige och respektive land. Som nämnts kan under ovan vissa förutsättningar bilaterala avtal dock ingås om avstående från återbetalning vissa kostnader för vårdfönnåner. av

9.8¶Avslutning

Utredningen har i detta kapitel utifrån det regelsystem idag gäller som inom EU redogjort för konsekvenserna för det svenska sociala tryggvid tidpunkten då kandidatländema blir medlemmar i hetssystemet unionen. Huvudkonsekvensen vid utvidgning kommer att bli att en gällande regelverk på den sociala trygghetens område blir till- EG:s lämpligt i Sverige i förhållande till de medlemsstaterna när de senanya fullt skall uppfylla medlemskapets villkor. Detta inträffar den dag re ut de formellt blir medlemmar. Initialt blir troligen konsekvenserna ökad fri rörlighet vid en av en utvidgning för det svenska socialförsäkringsystemet i ekonomiskt avseende tämligen marginellt. Betalningsströmmarna mellan Sverige och kandidatländema vad gäller pensioner och arbetslöshetsunderstöd är mindre omfattning och kan visserligen förväntas öka något men idag av inledningsvis endast gradvis. Utbetalningen pensioner till kandidatav ländema idag begränsad betydelse. Den långsiktiga utvecklingen är av mycket svårbedömbar och bör naturligtvis bevakas framgent av anär svariga svenska myndigheter. gäller utbetalningar från kandidatländema kommer detta fram- Vad för allt bli administrativt problem sett svenska myndigheters att ett ur synvinkel hur stor arbetsbelastningen blir framöver i Sverige är men mycket svårt att uppskatta. Det finns visserligen ca 100 000 personer Sverige med härkomst från kandidatländema del kan bosatta i varav en pensionsrätt i ursprungslandet hur många som komha förvärvat men hänvända sig till försäkringskassan för att få hjälp att utnyttja mer att denna rättighet och när de kommer att göra det är inte möjligt att närprecisera. Arbetsbelastningen kommer generellt sett förmodligen mare öka för svenska myndigheter vid EU-utvidgning, vilken bland att en ställer krav på ökad kompetens på dessa institutioner. Också meannat information kan visa sig behövlig. ra ökad rörlighet efter utvidgning kan vidare innebära en ökad En en den svenska sjukvården med ökade kostnader följd. belastning på som

SOU 1997: 153 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet 169

Utredningen pekar på möjligheten att förenkla hanteringen återbe-

av talning av sjukvårdskostnader mellan Sverige och andra länder

genom s.k. icke-refusionsavtal, dvs. att länderna kommer överens att avstå

om från krav på återbetalning av utgiven sjukvård. Detta förfarande kan också tillämpas på kostnaderna för utbetalning arbetslöshetsunder-

av stöd och bör närmare undersökas framöver.

I kapitel 8 belyser också utredningen betydelsen avtal och kon-

av ventioner mellan Sverige och kandidatländema inklusive nu existe-

rande regler för återbetalning sjukvårdskostnader samt Europaav-

av tal som, när de väl trätt i kraft, i vissa avseenden kommer att reglera förhållandena mellan EU och kandidatländema vad gäller social trygghet. Utredningen understryker vikten av att de används in-

senare som strument för anpassningen under tillnånnninngsfasen.

Tilläggas bör också att i Europeiska kommissionens länderyttranden berörs den sociala tryggheten endast marginellt. Kommissionen betonar dock vikten av ett effektivt förberedelsearbete i kandidatländema inför ett kommande EU-medlemskap. Detta resonemang är naturligtvis också tillämpbart på de nuvarande medlemsländerna och deras institutioner.

Ovan har också redogjorts för planerade lagändringar i Sverige som, om de genomförs, kommer att medföra att utländska medborgare, bl.a. från kandidatländema, kommer att kunna omfattas av den svenska sociala tryggheten vid arbete i Sverige utan krav på bosättning. Lagändringarna kommer att få betydelse i avvaktan på EU:s utvidgning då förordningen blir direkt tillämplig mellan Sverige och de nya medlemsländerna.

De delar av EG:s samordningsregler som återfinns i reglerna om social trygghet i Europaavtalen kommer, när avtalen träder i kraft, också att ha betydelse för kandidatländema inför en kommande anslutning till EU.

Utredningen har under den korta tid som stått till förfogande emellertid inte kunnat beakta alla de konsekvenser som den fria rörligheten kan ge upphov till i samtliga grenar socialförsäkringen och föl-

av som jer av att olikheten mellan de nuvarande medlemsstaterna och kandidatländema är betydligt större i socio-ekonmiskt avseende än vid tidigare utvidgningar.

Utredningen har i fråga om arbetslöshetsförsäkringen ovan berört den oklarhet som särskilt fr.o.m. årsskiftet 1997/98 råder kring grundbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen hittillsvarande KAS. Med nuvarande rättstillämpning kan denna ersättningsfonn öppna for en oönskad invandring av arbetskraft som inte har några andra medel till att andra sociala problem tilltar i omfattning. För att motverka sådana konsekvenser bör frågan om nödvändiga ändringar i lagstiftningen snarast ut-

170 Konsekvenser för det svenska sociala trygghetssystemet

redas. Därvid uppkommer också frågan grundbeloppet i lagen om

om

arbetslöshetsförsäkring kan undantas från tillämpningsområdet för för-

ordning 1408/71.

10¶Konsekvenser för den sociala

i kandidatländema

tryggheten

10. l

Inledning

I detta kapitel diskuteras konsekvenserna främst för kandidatländema vad gäller den fria rörlighetens inverkan på social trygghet i vid bemärkelse, dvs inte endast socialförsäkringssystemet utan också detta

system sett i relation till andra trygghetssystem främst relationen mellan socialtjänst och socialförsäkring.

Under rubriken social trygghet och socialtjänst heter det nämligen i direktiven att utredaren skall också så långt möjligt belysa Vissa frågor som rör social trygghet som ligger utanför samordningen för

personer som flyttar mellan länderna". Till dessa frågor hör t.ex. vilka konsekvenser som ett ökat omvandlingstryck kan få för såväl nuvarande som nya medlemsländer. Här fokuseras på omvandlingstryckets inverkan på välfárdssystemen i kandidatländema.

Som nämnts i kapitel 3 kommer kandidatländema att vara tvungna att helt och fullt ansluta sig till målen i artikel 2 i EG-

som anges fördraget och att respektera det sociala innehållet i gemenskapens

regelverk. Men välfárdssystem är fortfarande nationella system och

underlagda nationell lagstiftning. EU kan inte föreskriva innehållet i den nationella sociallagstiftningen men tar existensen av en tämligen omfattande sådan lagstiftning för given.

Det är inte primärt konsekvenserna vid själva inträdet belyses i

som detta kapitel utan snarare EU-anpassningens konsekvenser för Välfärdssystemen sett över en längre period både före och efter inträdet

— men framför allt före: hur kandidatländema förbereder sig för ett EUinträde på den sociala trygghetens område och vilka förutsättningarna är för detta förberedelsearbete. Den förändring som kandidatländer genomgår beskrivs ofta som en omvandlingsprocess. Möjligheten ett

av EU-inträde i sig påverkar utformningen av de välfárdssystemen i

nya kandidatländema.

172 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: l 53

I detta förberedelsearbete spelar den europeiska sociala dialogens meviktig roll, och i och med toppmötet i Amsterdam har den kanismer en blivit viktigare. Den arbetsmarknadens parter en central roll vid än ger utarbetandet och genomförandet gemenskapens socialpolitik. av I och med att protokollet socialpolitik infogas i det fördraget om kommer den rättsliga för den europeiska sociala dialogen att ramen förstärkas. Att protokollet infogas i fördraget visar också på medlemspolitiska vilja att fortsätta den europeiska integrationen, och staternas förena ekonomiska målsättningar med behovet att samarbeta med att arbetsmarknadens parter för att placera och genomföra den framtida

utvecklingen inom gemenskapen. Avslutningsvis bör betonas att utredningen i detta kapitel ägnar sig startade redan vid den tidpunkt då omställningsproen process som helhet tog sin början och Europaavtal började diskuteras cessen som fram till dagens reformer.

10.2¶Tillvägagångssättet

har inte varit möjligt att genomföra någon självständig undersök- Det de sociala trygghetssystemen i Central- och Östeuropa under ning av tid stått till utredningens förfogande. Detta liksom nästa kapiden som sig på de tio rapporter tagits fram inom för Contel baserar som ramen kap 2 avsnitt 8 social trygghet i de tio kansensus-programmet se om didatländema jämte del ytterligare material relevans för ämnet. en av Vidare har utredningen tagit del de tal kandidatländemas arbets-, av familjeministrar höll vid det första mötet inom för social- och ramen den strukturerade dialogen på det sociala området mellan Europeiska och länderna i Central- och Östeuropa. Utredningen har också unionen samtalat med företrädare för olika myndigheter inom det sociala områ- Baltikum med socialpolitiska experter och forskare det i främst samt verksamma inom regionen. Utredningen har därtill varit representerad på några konferenser på temat välfärd i Central- och Östeuropa. detta kapitel beskrivs först avsnitt 10.3 den sociala krisen i I - och Östeuropa och välfardssystemens förändring. Detta avsnitt Centralexposé med kommentarer förhållanden kring socialbredare av är en gränsornråden. Därefter skisseras i avsnitt 10.4 de olika pro-

politikens

inom socialförsäkringen. I avsnitt 10.5 står kandidatländemas grammen socialförsäkringssystem i fokus. Här beskrivs i tabellform och kombl.a. lagar, finansiering och förmånsnivåer för framför allt mentarer sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Avsnitt 10.6 belyålderspension, reformema i nämnda försäkringar samt reformema inom sociser ovan altjänstens område. I avsnitt 10.7 görs ett försök att summera nu upp-

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 173

nådda resultat inom främst socialförsäkringsområden i kandidatländer-

na.

10.3 sociala krisen i Central- och

Ien

Östeuropa och välfärdssystemens

förändring

Den omvandlingsprocess som följde efter sammanbrottet för sovjetväldet i Central- och Östeuropa och Sovjetunionens interna sönderfall blottlade upphov till svåra sociala problem för olika sociala

och gav

och samhällena helhet. I flera länder upphörde välfärdsgrupper som systemen att erbjuda sociala förmåner betydelse for individerna och

av familjens försörjning. Detta har inneburit att många människor tvingats till forsöijningsstrategier för att mildra verkningarna av den sam-

nya hälleliga omvandlingsprocessen. På en samhällelig nivå har dessa problem långt ifrån övervunnits även stora ansträngningar gjorts för att

om mildra verkningarna övergångsekonomins marknadsekonomins

av och privatiseringsprocessens effekter. Till privatiseringsprocessen

skall också läggas decentraliseringsprocess präglad av minskat na-

en tionellt på den sociala välfärdens område- avskaffande av cent-

ansvar ralplanering till förmån för ännu inte uppbyggda lokala strukturer

som ännu oftast har oklara fmansieringskällor.

Till de viktigaste välfärdssystemen i det forna Östeuropa hörde de statliga prissubventionerna innebar att vissa basvaror mjölk, bröd

som etc. och bostadskostnader hölls på mycket låg nivå. Dessa subven-

- en tioner har i stort sett avskaffats över hela Central- och Östeuropa- dvs. staten har dragit sig tillbaka från dessa områden med följd att människor blivit än beroende av de kontantersättningar de erhåller vare

mer sig det rör sig löner från anställning eller transfereringar från of-

om fentliga eller privata källor t.ex. bidrag från utlandet eller välgörenhet.

Boendet har i långt högre grad än tidigare privatiserats. I många central- och östeuropeiska stater fanns ett relativt stort inslag av privat ägande bostäder möjligheterna att realisera dessa tillgångar var

av men begränsade. Bostadsstandarden i Central- och Östeuropa var inte hög

heller inte på tredjevärlden nivå. Bristen på bostäder var på sina men håll påtaglig och kötiden för unga nygifta par kunde vara flera år lång. Bostadsbeståndet förföll under 1980-talet i många länder. Nu finns på de flesta håll i Central- och Östeuropa en marknad för bostäder vilket inneburit att vissa har blivit vinnare och andra förlorare. På sina håll

och upprustas äldre bostäder sedan dessa återgått till sina renoveras forna ägare eller sålts vidare de I de länder där ansträngning-

av senare.

174 Konsekvenser för den sociala tryggheten i lcandidatländerna SOU 1997: 153

arna att återlämna tidigare konfiskerade tillgångar främst i form av hus och mark inte genomförts med framgång finns en osäkerhet om vem som har ansvaret för underhåll och renovering. Detta har bl.a. fått till följd att delar av bostadsbeståndet förfallit än mera.

Övergången till marknadsekonomi innebar vidare stora omställning-

för både företag och fackföreningar inklusive kollektivjordbruken ar -

vilka tidigare tillsammans administrerat stora delar av välfärdssyste- met. Många företag och kollektiv visade sig direkt olönsamma och tvingades i de fall de inte kunde privatiseras till omstrukturering under de forna ägamas ledning dvs. staten i någon form. Svårighetema att politiskt hantera hotet om arbetslöshet medförde dock att avskedandena emellanåt blev färre än vad som var motiverat ur strikt företagsekonomisk synvinkel. Detta problem har också utländska storföretag som köpt tidigare statsägda företag i Central- och Östeuropa vittnat om.

Arbetslöshet är under alla omständigheter ett nytt och helt avgörande socialt problem för den samhälleliga stabiliteten. Frivillig arbetslöshet låg utanför det gamla systemets ramar och var närmast liktydigt med lättja och asocialitet mot vilken kriminalvården och den psykiatriska vården svarade med hårda metoder. När öppen arbetslöshet kom i spåren på marknadsekonomins inträngande fanns i Central- och Östeu-

inga erfarenheter av arbetslöshetsförsäkringar även om införandet ropa hade utretts och diskuterats i Ungern under ett decennium. Den arbetslöshet bröt fram i Central- och Östeuropa i början 1990-talet

som av nådde i flera länder snabbt dubbla siffror och blev i vissa regioner mycket omfattande. I flera länder har nivån legat kvar över 10 procent. Några länder utgör undantag från detta mönster även om talet om en dold arbetslöshet dykt i sammanhanget i t.ex. Tjeckien och de bal-

upp tiska länderna.

Någon socialtjänst i västerländsk mening fanns knappast i det forna Östeuropa, särskilt inte i Sovjetunionen och dess delrepubliker, även

vissa försök i denna riktning började växa fram i entraleuropeiska om länder under 1980-talet. Utbildning socionomer eller socialarbetare

av

länge eftersatt och kom regel igång först under 1980-talet eller var som

Avsaknaden socialtjänst och utbildade socialarbetare undersenare. av lättade knappast åtgärderna för att komma till rätta med den sociala kris

marginalisering och fattigdom- som följde i omställningsprocessens fotspår. Efter västerländskt mönster påbörjades en uppbyggnad av en kommunal socialtjänst detta skedde ett system där kommunerna

men tidigare inte haft central ställning i välfärdens produktion och admi-

en nistration.

Hälso- och sjukvården är ett område som intar en central plats i EUkommissionens utlåtanden länderna i Central- och Östeuropa. Häl-

om

och sjukvården offentlig med visst inslag kyrkliga vårdso- var men av

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema 175

institutioner i del länder i Centraleuropa. Sjukvård var som regel

en gratis, också den delvis organiserad företagen, men i några län-

genom der fanns privatpraktiserande läkare även detta system helt för-

om var bjudet i andra. I samtliga länder beskrivs situationen idag på detta område mycket allvarlig i EU-kommissionens utlåtanden och i två

som fall är slcrivningama än markerade. Befolkningarnas hälsotillstånd

mer har allvarligt försämrats i Central- och Östeuropa samtidigt som sjukvårdens möjligheter att göra något åt detta har påtagligt försämrats. Till de mest dramatiska följderna omställningsprocessen hör uppgången

av i bamadödlighet och den markant minskade livslängden i kandidatländerna. Alkoholkonsumtionens plats i detta sjukdomspanorama bör också nämnas. Flera kandidatländema tillhör det s.k. vodka-bältet.

av Sjukvården har förfallit i flera kandidatländema och präglats av svå-

av

omställningsproblem akut resursbrist när de offentliga budgera p.g.a. tama ställts Detsamma gäller institutionsvården, där bristerna

om. emellanåt varit sådan omfattning att begrepp som övergrepp på

av en människor och brott mot mänskliga rättigheter inte varit för starka i

sammanhanget.

Övergången till privat ägande främst de varuproducerande in-

av dustriema vilka tidigare varit något av en stomme i välfárdssystemet, medförde vidare att vissa delar välfärdssystemet på sina håll mer

av eller mindre avvecklades. Delar av systemet- t.ex. barnomsorgen

rustades när företag privatiserades eller lades ner. Att välfárdssys-

ner temen statliga behöver således inte betyda att de var centralt admi-

var nistrerade i Central- och Östeuropa. Företagen och inom dem fackföreningama hade central roll i administrationen av välfärdssyste-

- en met. Barnomsorgen delvis avgiftsbelagd t.ex. knuten till anställ-

var ning och vanligtvis belägen i anslutning till arbetsplatsen. Fackföreningama svarade för t.ex. semesterhem och relcreationsresor.

Till krisen följde med omställningsprocessens start hörde också

som att inflationen gröpte socialförsäkringsförmånerna i nästan samtliga

ur kandidatländer. Särskilt pensionäremas, de äldre och handikappades, levnadsförhållanden försämrades dramatiskt när värdet av kontantförmånema urholkades. Resursema till de institutioner erbjudit vård

som och för dessa stramades när de offentliga budgetarna

omsorg grupper skars ned.. Också bamfamiljerna påverkades negativt inflation och

av bristande offentliga De flesta länderna försökte lappa och laga

resurser. i det gamla systemet att det också fanns systemfel i konstruktionen

men

del den offentliga debatten och föremål för lagstiftning. blev snart en av Socialförsäkringens administration hade inledningsvis ingen större förmåga att hantera dessa mäktiga problem på ett konstruktivt sätt. Övergången till marknadsekonomi innebar också att helt krav ställ-

nya

176 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

des på försäkringens administration. Vissa risker- särskilt arbetslöshet

nämnts inte täckta i det gamla systemet. - var som

Allt detta har i viss mån förändrats under 1990-talet. Allra mest i östra Tyskland, där det västtyska systemet i stort införts, medan det tidigare systemet i andra länder till viss del fortfarande är i bruk. Den stora oredan har dock brutit ut när företag lagts ner eller upphört samti-

fackföreningamas funktion förändrats. I följande avsnitt belydigt som

utvecklingen inom främst socialförsäkringsområdet men lite längre ses fram återkommer andra välfárdssystem.

10.4¶Socialförsäkringssystemets uppbyggnad

Den typ socialt trygghetssystem som de östeuropeiska länderna nu

av

till följer -ganska bestämd mall skapad främst utifrån västanpassas en europeiska erfarenheter, dvs. det är inte obefogat att tala om harmonisering med de förhållanden råder inom EU även om den interna eko-

som nomiska situationen är radikalt annorlunda än i Väst. Som framgått av kapitel 8 och 9 utgör socialförsäkringarna en inkomstgaranti med olika utformning beroende på vilken risk täcks. Skiljelinjen gentemot

som socialtjänsten går mellan behovsprövade och icke-behovsprövade bidrag och förmåner. De behovsprövade systemen har sina rötter i fattigvården och är i Sverige administrerade av den kommunala socialtjänsten och ligger vanligtvis utanför socialförsäkringssystemet. Socialförsäkringama har sitt antingen i frivilliga självhjälpskassor eller

ursprung

från början ett obligatorium under någon form av statligt överinsevar ende. Försäkringsformen har inneburit att behovsprövning inte har präglat dessa system. De icke-behovsprövade bidragen och förrnånema utbetalas regel enligt någon form av automatik.

som

Vid internationella jämförelser brukar de direkta inkomstöverföringarna från socialförsäkringen delas in i fem olika huvudtyper av försäkringar enligt tabell figur l0.l0ch kan beskrivas som ett träd med fem Socialtjänstens behovsprövade fönnåner ligger utanför

grenar. detta träd. De fem huvudgrenarna socialförsäkringen kan sedan de-

av las in i ytterligare undergrupper.

Till de flesta nedanstående huvudtyper och deras undergrupper

av finns också kompletterande inkomstprövade bidragsfonner såsom t.ex. hustrutillägg till folkpension eller Vårdbidrag till handikappade barn och ungdomar.

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 1 77 SOU 1997: 153

SOCIALFÖRSÄKRINGAR SOCIAL TJÄNST /

arbetsskade- sjuk- familje- arbetslös- behovspensionsförsäkring försäkring förmåner hets- prövade försäkring försäkrin förmåner

Ålders- Livränta Sjukvårds- Barnbidrag Dag- Social- Skadeersättn. förmåner Bidrags- penning bidrag pension Begravnings- Sjukpen- förskott Utbildnings- Handi- Förtidshjälp ning Bostads- bidrag kapppension Efterlev- Föräldra- bidrag Omställ- omsorg Handikapp ningsbidrag Äldrepension ersättn. Moder- ersättning omsorg skapspenning

Figur 10.1: Socialförsäkringens och socialtjänstens grenar.

förtids- och efterlevandepensioneringar finns oftast, men

Inom ålders-, eller grundpension å sidan, och å andra inte alltid, både minimi- ena varvid den likt svensk ATP är relaterad till

sidan tilläggspension senare

längd och årslönens storlek. I några länder t.ex. Tyskanställningens minimipension utan endast pension baserad på princiland finns ingen kompensation för inkomstbortfall. pen om Arbetsskadeförsäkringen täcker framför allt olycksfall i arbetet och åsamkats den enskilde i arbetet. Exempel på typiska ersättskador som arbetsskadeförsäkring är sjukersättning och ningar som utges av en

178 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

sjukvårdsfönnåner i den mån sjukförsäkringen inte utger dylika eller om fönnånerna i det systemet är sämre, livränta till den skadade senare om arbetsförmågan permanent förlorats eller till efterlevande vid dödsfall samt begravningskostnadsersättning. Arbetsolycksfallens omfattning i kandidatländema har redogjorts för i kapitel

Sju/g‘5rsc1kringen består å sidan sjukvårdsförsälcring

ena av som täcker vårdkostnader olika slag och å andra sidan sjukpenning av av och föräldraförsäkring som kompenserar bortfall inkomst. av Begreppet familjeförmån skulle kunna användas föräldraförsäkom ringen men täcker sådana ersättningar barnbidrag, bidragsförskott, som bostadsbidrag m.m. Vissa former handikappersättningar brukar av emellanåt också hamna under denna kategori. Dessa olika bidragsformer kan betecknas som undergrupper till huvudkategorin familjeförmåner. Dagpenningen är det viktigaste inslaget iarbetslöshetsförsäkringen och täcker förlust arbetsinkomst. Andra typer kompensation för av av inkomstbortfall p.g.a. arbetslöshet är utbildnings- och omställningsbidrag vid byte av yrke och arbetsplats, flyttning etc. Utanför socialförsäkringen ligger nämnts socialtjänsten som ovan med försörjnings- eller socialbidrag som yttersta behovsprövade kontantstöd. Detta stödsystem har blivit allt viktigare under 1990-talet i Central- och Östeuropa.

10.5 i

Socialförsäkringssystemets utforrrming

Central- och

Osteuropa

I den översikt som finns i tabell 10.la och lO.lb Socialförsäkringens av utformning i Central- och Östeuropa klassificeras försäkringama i huvudsak efter ursprung årtal för första lag på området samt nuvarande lag, finansiering och ersättningsnivå. För pensionförsäkringama anges också pensionsålder i respektive land samt intjänandeperiod. I de fall som referenser funnits tillgängliga har utredningen i tabellförklaringarna nedan även angett vem som täcks av de olika systemen täckningsgrad samt hur försäkringssystemen är organiserade. Första lagen 1 za anger den tidpunkt systemet institutionaliserades. År för nuvarande lagstiftning Nuv. när senaste större legal och anger institutionell förändring ägde rum, vilket är särskilt viktigt i fallet Central- och Östeuropa. Finansiering Fin: står för kostnaanger vem som derna. Där anges även hur mycket parterna bidrar med. För arbetstagare a-tag avses anställda och %-satsen del lön. För arbetsgiavser av vare a-giv anges %-satsens del totala lönekostnaden. För av pen-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatlânderna 179

sionsförsäkring även pensionsålder påz, intjänade år intjåz för anges M kvinna K. Ersättnings- eller fönnånsnivåema förmz man resp ersättning i relation till tidigare inkomst alternativt en fast ersättanger ning. I de fall valuta gäller lokal valuta. För ålderspension som anges används i tabellen ‘ép’. l arbetslöshetsförsäkringen anger kvalificeringsvillkor antal obligatoriska arbetsmånader tidsperiod

Kvz per

månad och arbetssökande betecknas a-sök. Organisation stat eller någon form frivilliga kassor. Täckanger av ningsgrad vilken eller vilka omfattas försäkringanger grupper som av Här skiljer vanligtvis mellan universella försäkringar som omen. man fattar alla bosatta i visst land och selektiva försäkringar som omfatett bestämda arbetstagare etc. tar grupper Nedan följer tabellförklaring i form redovisning land för en av en land. I Bulgarien finansierar både arbetsgivare och arbetstagare pensionsmedan endast arbetsgivare betalar till arbetslös-

och sjukförsäkringama

hetsförsälcringen. Första lagen ålderspension tillkom 1924 och nu om gällande lagar härstammar från 1957 och 1996. Pensionsåldem är 60 år och 55 år för kvinnor och för full pension krävs 25 respektive för män 20 års arbete. Pensionsnivån är 55 % lönen beräknad på de 3 bästa av

år. Den första sjukförsäkringslagstiftningen kom 1918 och nuva-

av 15 rande lagstiftning utgörs tre lagar från 1951, 1973 samt 1995. Dagav penningen varierar mellan 70-90 % beroende på arbetslängd under de sjukdagama och höjs därefter med 10 % utan att överstiga 90 första 15 ingen karensdag. Arbetslöshetsförsäkringen tillkom 1989. %. Det finns kvalificera sig krävs arbete i de senaste 12 månaderna För att sex av och ersättningen ligger på 90-140 % av minimilönen. Estlands sociala trygghetssystem bygger i huvudsak på principen

universell täckning, dvs. alla ester åtnjuter täckning enligt lagen. om lagen ålderspension tillkom redan 1924. Tre lagar har stiftats Första om l990-talet. Den gällande är från 1996. Kostnader för penunder nu sionsförsäkringen täcks arbetsgivaren arbetstagare bidrar ej som av betalar totala lönesumman i sociala avgifter. Pensionsåldem är 20 % av höjas till 65 år för män och 60 år för kvinnor. För full ålderspå väg att pension krävs arbete i 25 respektive 20 år. Pensionen består av en

grundpension är densamma för alla samt en tilläggspension som som

antalet arbetsår. Den gällande sjukförsäkringslagen till-

baseras på nu Endast arbetsgivaren bidrar till finansieringen sjukförkom 1991. av säkringen. Ersättningen för tillfällig sjukdom är 60 % vid sjukhusvisteli övrigt. Arbetslöshetsförsäkring tillkom 1991. Nu gällanse och 85 % de lagstiftning från 1994. Staten täcker här samtliga kostnader. För är försäkringstagare är registrerad arbetssökande ersättning krävs att som

180 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

och har innehaft arbete i 6 12 månader. Ersättningen utgörs

av av en

grundersättning som är fast oberoende lön och arbetslängd.

av

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 181 SOL 1997: 153

Socialförsäkringsfönnåner i form pension, sjukdom, arbetslöshet, Tabell 10.1a: av arbetsskada och farni1jebidrag. Bulgarien t.0.m. Polen.

BULGARIEN ESTLAND LETTLAND LITAUEN POLEN

1:alag 1924 1:alag 1924 1:a1ag 1922 1:alag 1925 1:alag 1927 PENSIONER Nuv. lag 1957, Nuv. lag 1993, Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1982, 1996 1995, 1996 1990 1991 Ålderspension Ålderspension Ålderspension Ålderspension Ålderspension

Fin: a-giv 20%. Fin: a-tag 9%; Fin: a-tag 1%; Fin: a-giv 45% Fin: a-tag 2 %; a-giv 37 %. a-giv 28 % + a-giv 23 % På: M60 K55 På: M60—65 På: M60 K55 På: M62 K60 På: M65 K60

K55 -00 lntjå: M 20-25 Intjâx. M25 K20 Intjå: 27 -30 lntjâ: M25 K20 Intjå: M25 K20 K 15-20 55 % de Färm: Fastbas Färm: Bas I Färm: 110% I7rm.'24 % av Färm: år. pension 554:- tillägg. 55 % faltig- snittslön + 1.3% bästa 3/15 av Socialñirsäkrings tilläggspeil- baserat 5/15 domsnivå. av lön + 0,7% samt -fond bildas sion högstaåren. I nivå av baslön ggr tilläggspension antal år. Min. 1997. pens’n är 39 %

av snittlön.

SJUKFÖR- 1:alag 1924 1:alag 1924 1:alag 1925 1:alag 1920 1:a lag 1918 lag 1991 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1991, Nuv. lag 1974+ SÄKRING Nuv. lag 1951, Nuv. 1995 Ãndr. Iag 1994 1996 ändringar. 1973,

Fin: Fin: a-giv: 13% Fin: Fin: som Fin: se som som

% Färm: 60 % vid Färm: 60 % vid Färm: 80 % Färm: 80 % Förm: 70-90 sjukhusvistelse. 5 års arbete; under under 3 mån. Under 1:a 15 sjuk 70 % vid 5-8 års 1mån. 100% därefter. dagar beroende 85% om arbetslängd. hemma. Ersätt- arbete; 100% vid 100 % däreft. Ingen karenspå för vård 8 års arbete. Max 3 mån/år. dag. Medicinsk Därefter höjs ning av med sjukt barn under Ersättning för Min. ersättning vård betalasav ersättning 10 %. Överstiger 14år. 80 % i 7 vård sjukt barn är minimilönen. staten. av 90 %. Ingen dag. i 7 dagardärefter Ersättning tills karensdag. 50% ersätt- tillfrisknande. av ning

1957 RING

182 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna

BULGARIEN ESTLAND LETTLAND LITAUEN POLEN

ARBETS- Nuv. lag 1989 1:a lag 1991 1:alag 1991 1:a lag 1919 1:a lag 1924 LÖS- Nuv. lag 1994 Nuv. lag 1993, Nuv. lag 1990, Nuv. lag 1991, HETSFÖR- 1994, 1995 1996 1994 SÄKRING Fin. a-giv 5 % Fin: täcker Fin: staten som Fin: a-giv 1.6% Fin: a-giv 3%. alla kostnader.

Kv: registr. a-sök Kv: registr. a-sök Kv: registr. a-sök Kv: grundregel Kv registr. a-sök anställd senaste anställd senaste Inkomst under anställd 24/36 anställd senaste 6/12 månad. 6/12 månad. minimilön. månad, 6/12månad men flera möjliga Färm: 50-65% av undantag. Färm: 60 % av Färm: fast lön baseratpå Färm: 36 % av lön i 6 mån, Vid belopp 240:- senaste6 mån Färm: min. nat’l snittlön i 9 om lång anställning under 180 dagar., beroende ersättning är mån. Vid längre ersättning i 12 I exceptionella anställningslängd 17.5% natl anställningstid av mån. Ersättning- fall ges ersätt- Ersättningen är snittlön och kan perioden en ska ligga ning i 270 dagar. 100% 1-3mån, det utvidgas till 24 max. mellan 80% 3-6 mån och dubbla. Ersätt- månader. 90 %-140 % av 60% 6-9 mån. ning. Under minimilönen. Minimiersätming 6/ 12 max 90% av min. lön. månader.

FAMILJE- 1:alag 1942 1:a lag 1922 1:alag 1990 1:alag 1991 1:a lag 1947 FÖRSÄK- Nuv., lag 1968 Nuv. lag 1994 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1994 RING

Källa: Individuella Consensus/Phare länderrapporter publicerade under senare hälften av 1996 samtpublikationen Social Security Programs Throughout the World 1997 Washington DC: Social Security Administration och Trends in — Social Security Geneva: International Social Security Organization.

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 183

Tabell 10.1b Socialförsäkringsförmåner i form pension, sjukdom, arbetslöshet, av arbetsskada och familjebidrag. Rumänien t.0.m. Ungern.

RUMANIEN SLOVAKIEN SLOVENIEN TJECKIEN UNGERN

PENSIONER 1:alag 1912 1:alag 1906 1:alag 1922 1:alag 1906 1:alag 1928 Nuv. lag 1977, Nuv. lag 1988, Nuv. lag 1992, Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1975 1990, 1991, 1990, 1994, 1995 1996 1992, 1995 Ålderspens.: Ålderspens.: Å1derspens.: Ålderspens: Ålderspens.: Fin: a-tag 3%; Finsa-tag 4.9%; Fin: a-tag betalar Fin: a-tag 6.5%; Fin: a-tag 6%; agiv 25% varierar a-giv 21.6% 15.5%och a-giv a-giv 19,5% a-giv 24,5% 15-35% återbetalar sin del På: M60 K55 om 8.5%. På: M 55-60 På: M63 K58 På: M62 K57-61 På: M 60 K 56 ntjåz M30 K25 K53-57 Intjå: M25, K25 Intja: 20 Intjå: M 25, K25 Intjå: M+K 20 Färm: 54-85% de bästa 5/10 år. Färm: 50-60% Färm: M35% K Färm: baspen- Färm: 53 % av Tilläggspension högsta 5/10 40% av snitt sion om 920:- + 4/5 högsta åren. av 7-16% lön åren+ 1% lön sista 10år lönerelaterad Max 75% vid om av av i ålder 26-42. pension om 1.5% 42 arbetsår. av lön senår 1985 SIUK- 1:alag 1912 1:alag 1888 1:alag 1922 1:alag 1888 1:alag 1891 FÖRSÄK- Nuv. lag 1958 Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1992 Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1975, RING 1965,1968, 1968, 1994 1992 1992, 1993 1990,1992 Fin: a-giv Fin: a-tag 1.4% Fin: a-tag 6.4%, Fin: a-tag 1.1% Fin: a-tag 4%; som 3.7% inkl. med. a-giv 6.4% 4.5% med. vård a-giv 15% vård.; a-giv a-givare 3.3%. 3.4% 10% 9% med. vård Färm: 70 % dag Färm. 80-100%. Färm: 50% dag Färm: 60% i 2 år Färm: Minst 50%; ökar till 1-3, 90 % Ersättning 1-3; 69% eller 70 % om 65-85% beroen- därefter, dock mindre än därefter, dock kontinuerligt de 1-2år. Max minimilön. längst 1-2 år. sjuk. Ingen ar- max betslängd. Ers. belopp 250:- karensdag. utgår max.180 dagar. Halva beloppet de första 3 dagarna. ARBETS- 1:alag 1912 1:alag 1887 1:alag 1922 1:alag 1887 1:alag 1907 SKADE- Nuv. lag 1965, Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1992, Nuv. lag 1956, Nuv. lag 1975 FÖRSÄK- 1966, 1968, 1988, 1990, 1994 1996 1990, 1995 RING 1990, 1991, 1992

184 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna

RUMANIEN SLOVAKIEN SLOVENIEN TJECKIEN UNGERN

ARBETS- 1:a lag 1991 1:a lag + lag 1:alag 1927 1:a lag 1991, 1:a lag 1957 nuv. LÖSHETS- Nuv. lag 1994 1991 lag Nuv. Nuv. lag 1992, Nuv. lag 1991 FÖRSÄK- Ändrad 1991,1992, 1993 1996 RING Fin: a-tag 1%; Fin: a-tag 1%; Fin: a-tag 0.06%; Fin: a-tag 0,4%; Fin: 1.5%; a-tag a-giv 5% a-giv 3% a-giv 0,06% a-giv 3,2% a-giv 5%

Kv: registr a-sök. Kv: registr a-sök Kv: registr. a-sök Kv: registr. a-sök Kv: aktivt a-sök Anställd senaste anställd senaste anställd senaste anställd senaste anställd senaste 6/12 period. Lön 12/36 9-12/ 18 månad 12/36 månaderna 12/48 månad halv minimilön

Färm: 50-60% Färm: 60% Färm: 70% i 3 Färm." 60% i 3 Färm: 75% i 3 av av lön och lön i 3 mån. 50% mån.Därefter mån; 50% nästa mån, 60% i 9 beroende nästa3 mån. 60%. Längst 24 3 mån. Minimi- mån. arbetslängd, men Max längd 12 mån. ersättning 4.788:inte 60-85% av mån. Max belopp /månad minimilön. Max 1.8gånger min. längd 9 månader. lön.

FAMILJE- 1:a lag 1944 1:alag 1945 1:alag 1949 1:a lag 1945 1:a lag 1938 FÖRMÅNER Nuv. lag 1970, Nuv. lag 1994, Nuv. lag 1993 Nuv. lag 1995 Nuv. lag 1990 I993, 1995 1995 Källa: Individuella Consensus/Phare länder-rapporterpublicerade under senare hälften av 1996samtpublikationen Social Security Programs Throughout the World 1997 Washington DC: Social Security Administration. För Slovakien och Tjeckien seävenbilaga 5 i Bilagan till betänkandet ej i denna del betänav kandet.

SOU 1997: l53 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 185

Lettlands socialförsäkringssystem täcker alla anställda och egenföreta-

betalar sociala avgifter samt deras familjemedlemmar. Socialgare som försäkringama obligatoriska. Både arbetstagare och arbetsgivare biär drar till finansieringen pensions-, sjuk- och arbetslöshetsförsäkring av går till socialförsäkringsfond. Egenföretagare och deras familsom en jemedlemmar täcks arbetslöshetsförsäkringen. Den första lagen av ålderspension är från den första lettiska republikens tid 1922. Nu om gällande från 1990. Pensionsåldem är 60 år för män och 55 år för lag är För full ersättning krävs arbete i 25 år för män och 20 år för kvinnor. kvinnor. En grundpension fast belopp utgör basen för ersättningen - tilläggspension baseras på de 5 bästa åren under 15 års intjäoch en en nande period. Den första sjukförsäkringslagen härstammar från 1924.

gällande lag tillkom 1995. Ersättningen varierar med antalet arbets- Nu år. Vid 8 arbetsår höjs ersättningen till 100 %. Arbetslöshetsiörmer än 1990-ta1s fenomen. För arbetstagare bidragit till säkringen är ett som finansieringen försäkringen i minst 6 månader ersättning om 90 av ges minimilönen. Arbetslöshetsersättningen är inte inkomstrelaterad. % av arbetstagare inte bidragit med finansiering i 6 månader är er- För som sättningen 70 % minimilönen. av Socialförsäkringssystemet iLitauen finansieras av arbetstagare, aroch egenföretagare betalar in till statlig socialförsäkbetsgivare som en ringsfond. Liksom i övriga baltiska stater är den första lagen om ålders-

pension från 1920-ta1et. Nu gäller lagstiftning från 1956 och 1990.

Pensionsåldern är 62 år för män och 60 år för kvinnor. Ersättning utgår

två delar basnivå 110 % fattigdomsnivån samt en tilläggsi en om av — inkomstrelaterad. Sjukförsäkringslag har existerat sedan pension som är Nuvarande från 1991. Ersättningen är 80 % lönen under 1925. lag är av och därefter 100 %. Sjukersättning betalas ut maximalt i 3 30 dagar månader år. Lag arbetslöshet stiftades första gången år 1919. per om gällande lagstiftning från 1990-talet. För att kvalificera för ar- Nu är betslöshetsersättning krävs att försäkringstagare är registrerad och sak-

medel. Ersättningen är inte inkomstrelaterad utan är ett fast bidrag nar 17.5 % genomsnittslönen. Den betalas ut 6 månader per år. om av Polen tudelat socialförsäkringssystem med två fonder, varav har ett för jordbrukare och för resten befolkningen. Finansieringen en en av står främst arbetsgivaren för 35 % även staten bidrar med 10 % men fondens kapital. Staten garanterar att socialförsäkringsav den senare fonden fungerar. Anställda bidrar inte till finansieringen. Ålderspension

sedan 1920-talet. Nu gällande lag är från tidigt 1990-talet. har funnits Pensionsåldern 65 år för män och 60 år för kvinnor. För full pension är krävs 25 års arbete för män och 20 år för kvinnor. Ersättningen baseras

lönen plus diverse tillägg i förhållande till antalet arbetsår. på 24 % av 39 % genomsnittslönen. Den gällande sjuk- Minimipensionen är av nu

186 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

försäkringslagen tillkom 1974 och har justerats åtskilliga gånger sedan dess. Ersättningen är 80 % lönen under 3 månader och därefter 100

av %. Ingen karensdag. Arbetslöshetslag stiftades för första gången i Polen år 1924. Nu gällande lag är från 1991 och 1994. För att erhålla dagpenning krävs att man är registrerad som arbetssökande och att försäkringstagare innehaft arbete de senaste 6 månaderna under 12 måna-

en dersperiod. Ersättningen är inte inkomstrelaterad utan är 36 % natio-

av nell genomsnittslön i 9 månader och kan utvidgas till 24 månader beroende på arbetsår.

Rumäniens socialförsäkringssystem täcker de anställda. Systemen finansieras med avgifter till socialförsäkrings-, arbetslöshets- och tilläggspensionsfonder. Första lagen om ålderspension tillkom 1912. Nu gällande lag är från 1990-talet men med tydliga inslag efter-

av krigstidens tidigare system. Både arbetsgivare och arbetstagare bidrar till finansieringen. Pensionsålder är 60 år för män och 55 år för kvinnor. För full pension krävs 30 arbetsår för män och 25 för kvinnor. Pensionen stiger med antalet arbetsår och ligger i ett intervall på 54-85 % av lönen från de 5 av de 10 bästa arbetsåren. Sjukförsäkringslag har också funnits sedan 1912. Nu gällande lag tillkom 1992. Endast arbetsgivare finansierar sjukförsäkringen. Ersättningen är 50 % av lönen, men kan öka till 65-85 % vid många intjänade arbetsår. Ersättning utgår max i 180 dagar. Under de 3 första dagarna utgår halv ersättning. Arbetslöshetsförsälcringslag är ett 1990-talsfenomen. För ersättning krävs att försäkringstagare är registrerad som arbetssökande och har arbetat 6 av de senaste 12 månaderna. Inkomster får inte överstiga 50 % av minimilönen. Ersättningen stigar med antalet arbetsår men ligger i intervallet 50-60 % av genomsnittslönen men inte mindre än 70-85 % av minimilönen.

Slovakiens sociala trygghetssystem bygger på en struktur av arbetsrelaterade socialförsälcringar, universella förmåner för hälso- och sjukvård och familjeförmåner samt behovsprövad socialhjälp. Både arbetstagare och arbetsgivare i Slovakien bidrar till finansieringen av de tre ovannämnda trygghetsprogrammen, om än i olika utsträckning inom de olika försäkringsgrenama. Första lagen om ålderspension härrör från kejsardömet Österrike-Ungern 1906. Nu gällande lag stiftades 1995. Pensionsåldem är 60-55 år för män och 57-53 år för kvinnor. För full pension krävs 25 år för både män och kvinnor. Pensionen är 50-60 % av lönen från 5 av de 10 bästa åren plus l % lönen anställningsår

av per i åldern 26-42. Den första sjuktörsäkringslagen tillkom så tidigt som 1888. Nu gällande lag härstammar från 1956, 1968 och 1994. Ersättningen är 70 % de tre första dagarna och därefter stiger den till 90 %. Ersättningen utbetalas längst i 2 år. Lagen arbetslöshetsförsäkring

om tillkom 1991. I kvalificeringsvillkoren stipuleras att försäkringstagare

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema 187

ska registrerad arbetssökande och ha arbetat i 12 månader

vara som under den senaste 36-månadersperioden. Ersättningen är 60 % av lö-

i 3 månader och därefter 50 % under nästföljande 3 månader. Arnen betslöshetsersättning utgår längst i 12 månader. Maxersättnings-

som belopp är 1.8 gånger minimilönen.

Sloveniens socialförsäkringssystem täcker samtliga invånare. Både arbetstagare och arbetsgivare bidrar till finansieringen av ålderspension, sjukförsäkring och arbetslöshetsersättning. Första lagen om ålderspension tillkom 1922, senast gällande lag tillkom 1996. Pensionsåldem är 63 år för män och 58 år för kvinnor. För full pension krävs 20 års arbete för både män och kvinnor. Pensionen är 35 % lönen från

av genomsnittet de sista 10 årens arbete för män och 40 % för kvinnor.

av Sjukförsälqingslag stiftades 1922. Nu gällande lag tillkom 1992. Ersättningen är mindre än minimilönen och den ligger i intervallet 80- 100 % sjukförsälcrades lön. I Slovenien del av forna Jugoslavi-

av som

fanns arbetslöshetslag från 1927. Kvaliñceringsvillkor är att forsak-

en

ringstagare varit anställd i 9 till 12 månader under den sista 18mânadersperioden. Ersättningen är 70 % lönen i 3 månader och där-

av

längst i 24 månader. efter 60 %, som

I Tjeckien existerar ett universellt och obligatoriskt socialförsäkringssystem för ålderspension, sjukdom och arbetslöshetsersättning. Detsamma gäller för hälso- och sjukvård, medan socialtjänsten begrän-

till dem är permanent bosatta och den är också behovsprövad. sas som Finansieringen socialförsäkringssystemen sker med avgifter, social-

av tjänsten via skatter. Både arbetstagare och arbetsgivare finansierar de nedan angivna socialförsäkiingssystemen. Historiskt skiljer sig inte

från Slovakien. Nuvarande lag ålderspension tillkom

Tjeckien om

1995. Pensionsåldem är 62 år för män och 57-61 år för kvinnor. För full pension krävs 25 års förvärvsarbete för både män och kvinnor. Pensionen är indelad i grundpension som är fast samt en inkomstre-

en laterad del. Nuvarande lagar sjukförsäkring tillkom 1956 och 1992.

om Förmånen 50 % de tre första dagarna och därefter 69 %, dock längst

är i 2 år. Arbetslöshetslagar är i Tjeckien ett l990-talsfenomen. För att kvalificera sig krävs att försäkringstagare arbetat 12 de senaste 36-

av månadema. Ersättningen är 60 % i de tre första månaderna och därefter 50 % de följande 3 månaderna.

Ungerns socialförsäkringssystem bygger på pensions-, hälso- och sjukvârds- samt arbetslöshetsfonder. Både arbetsgivare och arbetstaga-

bidrar till finansieringen. Familjeförrnåner täcker alla ungerska medre borgare, invandrare med uppehållstillstånd och invandrare från länder med vilka Ungern har avtal. Socialtjänsten är exklusiv för landets medborgare. Nu gällande lag ålderspension tillkom år 1975. Pensions-

om åldem 60 år för män och 56 år för kvinnor. För att erhålla full pen-

är

188 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

sion krävs 20 års arbete för både män och kvinnor. Pensionen är 53 % av lönen under de bästa 4 av de 5 senaste åren. Vid maximalt antal arbetsår stiger ersättningen till 75 %. Sjukförsäkringslagar har funnits sedan slutet av 1800-talet. Nu gällande lagar är framför allt från 1990talet. Ersättningen är 60 % i två år. Systemet har ingen karensdag. Arbetslöshetslag tillkom året efter Ungern-upproret 1957 men var av marginell betydelse före omställningsprocessens start. Nu gällande lag tillkom 1991. Kvalificeringsvillkor är 48 månaders anställning före

arbetslöshet. Ersättningen är 70 % i 3 månader och därefter 60 % i 9 månader.

Från tabeller och tabellkommentarer ovan framgår det att kandidatländerna har utvecklat välfárds- och trygghetssystem påminner

som om dess västeuropeiska motsvarigheter. Men tabellerna kan ge ett bedrägligt sken av väl utvecklade system som endast skiljer sig åt beträffande ersättningar. Systemens administrativa kapacitet är låg och i många kandidatländer finns inte en utbredd kunskap om eller förståelse för systemen. Därför åtnjuter de inte heller den typ av legitimitet som socialförsäkringssystem har kommit att göra i EU:s medlemsstater.

Som ofta framhållits i Consensus’ länderrapporter kan den givna bilden skilja sig markant från den praktiska tillämpningen. Därför är det viktigt att ge en bild av sociala processer och institutioner som är av vikt för att den sociala dimensionen i fonn av socialförsäkring och socialtjänst ska kunna utvecklas.

Detta innebär att arbetsmarknadens parter på ett effektivt sätt behö-

förbereda sig på att delta i den sociala dialogens olika strukturer ver beskrivs närmare i nästa kapitel. För att göra det möjligt för parterna att tillägna sig dessa komplicerade socialförsäkringssystem måste till att börja med arbetsgivarorganisationer och fackföreningar omstruktureras i kandidatländema, och få sitt verksamhetsområde klart definierat inom de nationella ramarna.

Allteftersom arbetsgivarorganisationema och fackföreningama i de central- och östeuropeiska länderna integreras i de europeiska strukturerna för arbetsmarknadens parter läggs grunden för ett ökat utbyte av erfarenheter. I Central- och Östeuropa gör de pågående reformerna det nödvändigt att i grunden ifrågasätta de gamla modellerna för kollektiva arbetsmarknadsrelationer, vilket innebär flera utmaningar: för fackföreningama som klart måste skilja mellan fackföreningsverksamhet och politisk aktivitet, vilket de tidigare inte gjorde; för arbetsgivarföreningarna, vars modernisering är nära förbunden med privatiseringar, som sker i mycket olika takt i de olika länderna; och för de offentliga myndigheterna, som har att erbjuda arbetsgivarorganisationema och fackföreningama olika möjligheter till dialog, i tvåparts- eller trepartssamtal.

SOU 1997: l 53 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 189

10.6¶Reforrneringen av de sociala

trygghetssystemen

Det råder knappast någon tvekan att reformprocessen under 1990-

om talet inom det sociala området inledningsvis närmast hade karaktären

marknadsanpassning främst i form av uppbyggnad av rudiav ren mentära arbetslöshetsförsäkringar eller improvisationer för att mildra

effekterna de problem beskrivits matpris- och boen-

av som ovan desubventionemas avskaffande, inflation, arbetslöshet m.m.. Emellan-

gjordes tämligen tafatta försök att bygga något som liknade en

upp socialtjänst, oftast på lokal nivå och tämligen okoordinerat i ett system

präglats central planering och order uppifrån. som av

Under delen 1990-talet har dock reformprocessen inom

senare av den sociala trygghetens område alltmer kännetecknats av att mer genomarbetade lagförslag förelagts de nationella parlamenten och att förarbetena utmärkts grundligare beredning och kunskapsutbyte både

av inom och mellan länderna och mellan ländernas välfárdsadministration och internationell expertis på området. Detta betyder inte att kunskapen alltid igenom och fått den nödvändiga bredden för att en kritisk

trängt och genomlysande diskussion förslagen kunnat komma till stånd.

om Ändå tycks på år ett allt större intresse i offentligheten ha visats

senare dessa frågor. Inte överallt i Central- och Östeuropa på sina håll har

men

offentligt samtal kommit till stånd kring trygghetssystemens framtiett da utformning. I vissa fall har debatten och lagstiftningsarbetet präglats

påtaglig kontrovers och beretts under kritik kanske särskilt från arav betsmarknadens ibland hävdat att arbetet ägt bakom

parter som rum lykta dörrar.

Nedan följer ländergenomgång den pågående reform-

en av nu

baserad på det material nämndes l0.2 De sifferprocessen som ovan uppgifter redovisas hänför sig till 1996 inget annat anges i

som om

Ländergenomgången följs problemdiskussion uppdelad texten. av en efter försäkringstyp. Allra först följer tabell l0.2 över kandidatlän-

en demas sociala utgifter del BNP samt arbetslöshetstal. Det

som en av kan nämnas att jämfört med medlemsstaterna är den inomkandidatländema regionala variationen av arbetslöshet stor.

190 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

Tabell 10.2: Kandidatländernas sociala utgifter och arbetslöshet.

Sociala utgifter/BNP % Arbetslöshet %

Källa: Kommissionens utlåtanden juli 1997 och Consensus’ länderrapporter från 1996

Bulgarien

Trots att fattigdomsnivå och social trygghet finns inskrivna i den bulgariska konstitutionen lever 40 % befolkningen under fattigdomsnivån

av och miljon färre täcks idag av socialförsäkringssystemet än år 1990.

en Arbetet med anpassningen till EG:s regelverk är i ekonomiskt och socialt hänseende inte långt kommen. Reformerna på det sociala trygghetsområdet begränsas den nuvarande ekonomiska utvecklingen. De

av sociala och ekonomiska problemen till trots finns ändå utrymme att förändra den interna strukturen hävdar kommissionen i sitt utlåtande

Bulgarien. Enligt källa är det emellertid tveksamt om lanom samma dets ekonomi är stark att finansiera sociala förmåner. För att hante-

nog

institutionella och legala system för social trygghet behöver Bulgarira en både internationell experthjälp och finansiellt stöd.

Förmånema i socialförsäkringen har drastiskt sjunkit i värde och antalet pensionärer utgör, den låga pensionsåldem 51-55 år,

p.g.a. hela 40 procent befolkningen. Ersättningsnivåerna är således otill-

av räckliga för att trygga människors försörjning och skapa ett skydd mot fattigdom.

Attityden bland invånarna i landet är att staten förväntas träda in och hjälpa de socialt underpriviligierade. Subsidiaritetsprincipen är för landet främmande. Samma gäller för solidaritetsprincipen som ligger till grund för egenavgifter till socialförsäkringssystemet. Av dessa anled-

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 191

ningar är det uppenbart reformer inom socialpolitikens område

att nya måste förankras i befolkningen. Detta är en process som kommer att ta tid. Den sociala dialogen förs via trepartsförhandlingar mellan staten och arbetsmarknadens parter, staten för dominant. Mellan

men anses 30-50 % de anställda är organiserade i fackföreningar som åtnjuter

av strejkrätt.

En lag för etablerandet socialförsäkringsfond stiftades 1996.

av en Fonden finansieras arbetsgivare, arbetstagare och staten. Lagen, som

av omfattar ålderspension, hälsovård, arbetslöshets- och arbetsskadeförsäkring, social trygghet oberoende statsbudgeten. Fondens bud-

ger av get ska dock godkännas parlamentet. Lagen ramarna för soci-

av anger alforsäkringsfondens verksamhet, ännu finns inget regelverk för

men hur de enskilda försäkringsgrenamas verksamhet ska organiseras. Vidare förbereds lagstiftning möjliggör privata forsäkringssystem.

som

Estland

Efter ett antal reformer inom socialpolitiken särskilt inom pen-

sionsområdet finns det fortfarande flera luckor. Det saknas t.ex. en

heltäckande lag till de handikappade, samt stora problem vad

som ser gäller arbetslöshets- och arbetsskadeförsäkringama. Den närmaste tiden kommer ändå att präglas utvärdering av gjorda reformer snarare än

av

stora strategiska reformer. av nya

För att skapa ett modernt socialförsäkringssystem behövs utveckling inom följande områden: personal, organisation och finansiering. De senaste åren har socialpolitiken administrerats av ett fåtal nyutbildade. Det nödvändigt att utbilda fler och att vidareutbildning

anses personer genomförs bland den existerande personalen. Organisationsmässigt administreras socialpolitiken regering, regioner, landsting och kom-

av

Av dessa har mindre kommuner 242 kommuner på 1,5 miljomuner.

invånare problem att klara uppgifterna inom det sociala området. ner En hannonisering finansieringen socialförsäkringssystemet med

av av de olika aktörerna i den sociala sektor är nödvändig.

Datainsamlingen är idag bristfällig. För att kunna skapa mer avancerade system socialt trygghet är det nödvändigt att insamla inforrna-

av tion på ett standardiserat sätt. Svenska Försäkringskasseförbundet har bistått Estland på detta område. För social sammanhållning och stabilisering inkomster och i kampen mot fattigdom betonas vidare vikten

av

utvecklad arbetsmarknadspolitik. av en

I Estland såväl i Lettland finns det olösta problem kring mino-

som ritetemas medborgerliga ställning och rättigheter i samhället vilka också berör det sociala området.

192 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

Lettland

Stora strukturella förändringar inom det sociala trygghetssystemet har ägt rum och många sociala riskfaktorer har varit föremål för reformer. Inom följande områden finns fortfarande ett stort utrymme för förbättringar: en dialog mellan den statliga socialförsäkringsfonden och statliga skatteverket behövs; inbetalningama till socialförsälcringama görs helt och fullt; inom socialtjänsten behöver det diversifierade systemet en tydligare logik och kommunikationen mellan de lokala enheterna och fmansministeriet; kompetensen både inom ledning och bland socialarbetare måste höjas; för att det sociala trygghetssystemet ska utvecklas krävs vidare att medborgarna lär sig ifrågasätta det sociala systemets institutioner och beslut; inom sjukvården behövs bättre

en organisation där t.ex. privata vårdinstitutioner involveras i den obligatoriska sjukvårdsförsäldingcn; och slutligen är det av vikt att entreprenöremas situation rättigheter och skyldigheter inom det sociala trygghetssystemet klargörs.

Personalen behöver vidareutbildas för att kunna klara av de nya krav som systemen ställer. På socialtjänstområdet behövs det framför allt förenkling av förmåner och implementering av kommunala reformer.

Trepartsförhandlingar fungerar men tvåpartsförhandlingar måste förbättras enligt kommissionens utlåtande. Vidare görs försök att etablera arbetsförmedlingar och viss fonn av aktiv arbetsmarknadspolitik.

Förmån i arbetslöshetsersättningen var 1995 relaterad till minimilön men är idag relaterad till arbetstagarens lön.

Litauen

Inom socialtjänstområdet skisseras en lag om principer för social service som riktar sig mot regionalt administrativa enheter i arbetet att utveckla sociala program. Denna process erhåller internationellt ekonomiskt stöd.

För att utveckla finansiella och politiska styrsystem krävs policyutvärderande instrument. Av primärt intresse är att förutse sociala kostnader, kunna räkna på effekter av lagar och reformer och att skapa bättre statistisk uppföljning inom socialförsäkringsområdet.

Arbetsmarknadens parter är för svaga för den viktiga roll som de behöver spela på den sociala trygghetens område. Andelen arbetslösa i jordbruket är 25 % och stigande. En treparts social dialog existerar idag, men en tvåparts bedöms behöva utvecklas.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 193

För att förbättra säkerheten på arbetsplatserna behövs det ytterligare stöd för de preliminärt uppdragna linjerna för en obligatorisk arbetsskadeförsäkring. Det kan också leda till att intensiteten i strävan att nå EU:s minimikriteria beträffande hälsa och säkerhet på arbetsplatserna förbättras.

Ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen har gått från att vara lönerelaterad till att vara ett fast belopp i förhållande till den nationella genomsnittslönen. Även kvalificeringsvillkoma har skärps och är

nu grundregeln att det krävs anställning i 24 av de senaste 36 månaderna medan det tidigare endast krävdes registrering som arbetssökande och brist på medel.

Polen

Förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter och staten är norm även om arbetsgivarna också i Polen främst representerar ännu inte denationaliserade statsägda företag. Viss aktiv arbetsmarknadspolitik med förmedlingar har kommit igång.

Polen har också förmånen av att Solidaritet under ett tiotal år före Sovjetväldets sammanbrott uppträdde som en alternativ maktpol i samhället och bl.a. förebådade fackföreningarnas roll i den sociala dialogen.

Vad gäller pensionssystemen så är det nödvändigt att förbättra samarbetet mellan de statliga och de privata alternativen.

Det nuvarande polska sociala trygghetssystemet innehåller många drag av liknande systern bland EU:s medlemsstater och det sker en konvergens mot EU:s normer.

Rumänien

Den sociala dialogen fungerar inte tillfredsställande- staten blandar sig i och några egentliga privata arbetsgivare finns inte. Det sociala trygghetssystemet fungerar dåligt p.g.a. svårigheter att få in avgifter och systemet tillåter även stora skillnader i förrnånsnivå. De sociala förmånerna är som regel mycket låga.

Socialförsäkringssystemet i Rumänien består av förmåner som täcker de flesta sociala risker, men förmånerna är små och administrationskostnaderna av vissa bidrag är stora t.ex. 3 % till posten for utskick av pension och barnbidrag. Sociala trygghetssystem innehåller även program med höga förmåner förtida pension, vilket skapar problem för systemets legitimitet. I förhållande till andelen yrkesverksamma är

7 17-1437

194 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

många rumänska medborgare idag passiva barn, pensionärer, arbetslö-

sa. Stora ojämlikheter existerar inom systemen som t.ex. mellan dem uppbär pension från jordbruksprogrammet och dem som uppbär som pension från statens program. Beträffande den sociala tryggheten noteutredningen att kommissionens utlåtande tydligt anger att mycket rar återstår att göra även på det sociala området för att Rumänien skall

kunna bli EU-medlem. förändringar de sociala systemen genomgår är kost- De stora som och det ekonomiska handlingsutrymmet är begränsat. Samtidigt samma ökar behoven socialt stöd. av

Slovakien

Socialförsäkringama kännetecknas låga förmånsnivåer, men samtiav digt bred täckning. Socialtjänsten tenderar att mot ett mindre av en inslag kontantförmåner och mer av naturaförmåner. av Det föreligger skillnad i den information de Slovakiska meden som borgarna har de sociala systemen och hur de verkligen fungerar. om Mer saknar medborgarna information under vilka förhål-

specifikt om

landen de kan kvalificera sig för olika åtgärder och förmåner. som Rättsprocedurer för hur medborgarna kan överklaga beslut inom det

sociala trygghetsområdet finns i fragmenterad form och vissa sysmen inte helt lagligt underbyggda. Idealiskt skulle överklagandeprotem är självständig från den ursprungliga beslutsfattande instansen cessen vara och lättillgänglig för allmänheten, här finns stora brister. vara men Ett arbetslöshetssystem i Slovakien är i funktion sedan 1991 men

arbetslöshetsförmånema har minskat markant. Finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen 1995 statligt angelägenhet är idag var en men huvudsakligen uppgift för arbetstagare och arbetsgivare. När aren betslöshetsförsäkringen slutar tar socialtjänsten vid detta är olyckmen ligt två synvinklar. Socialtjänstens budget utgörs av statliga medel ur vilka begränsade medan arbetslöshetsfonden för närvarande har är överskott. För det andra har de kommer in i socialtjänspersoner som fälla inga krav på sig att deltaga i aktiva arbetsmarknadsåtgärder. tens Social trygghet utifrån givna lagar, framför allt staten och ges, av halvstatliga instanser. Andra instanser social trygghet är komsom ger företag och frivilliga associationer. De två förstnämnda minskar muner, i omfattning medan de frivilliga associationernas roll nu blivit officiellt

erkänd den Slovakiska regeringen. Frivilliga associationer agerar av både centralt och lokalt.

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 195

Slovenien

Den sociala dialogen fungerar på nationell nivå men inga fack- eller arbetsgivarorganisationer tycks medlemmar i sina europeiska mot-

vara svarigheter ETUC resp. UNICE.

I kontrast till de flesta andra övergångssekonomier där regeringsmakten fortfarande tycks betrakta frivilliga associationer NGO som potentiella hot, så uppmuntrar den Slovenska regeringen frivilliga sammanslutningar.

Kostnader för ålderspensioner anses för höga varför en gradvis sänkning från de 74 % EU:s snitt är 75 % av inkomstersättningsnivån förväntas. Pensionsåldem ska förändras från en förutbestämd till en

flexibel därigenom förväntas möjliggöra variation av utbetald mer som pension efter intjänandeår. Pensionsåldersintervallen ligger mellan 61-

omfattande pensionsreform har diskuterats under hösten 70 år. En mer 1997. Förmånema i arbetslöshetsförsäkringen har ökat från 50 % av lönen 1995 till mellan 60-70 % idag.

Tjeckien

Statens roll i finansieringen socialförsäkringssystemen håller suc-

av cessivt på att minska. Den sociala dialogen fungerar inte tillfredsställande.

.

Den tjeckiska sociala trygghetsmodellen baseras på finansiella bidrag- och arbetsrelaterade system och kan därför klassificeras som Bismarckian. En föreslagen pensionsrefonn kan dock ses som mer universell och bygger på tre pelare: anti-fattigdoms förmåner, obligatoriskt sparande, och frivilliga försäkringar. Regeringen har uttryckt vilja att lämna principen löpande finansiering till förmån för ett finansie-

om rat pensionssystem vilket går emot det traditionella europeiska pensionssystemet.

Alla tjeckiska medborgare är garanterade en miniminivå, fastän systemet har brister i tillämpningen. Det lagstadgade skyddet för individer är väl utvecklat och ger möjlighet för individen att överklaga beslut. Andelen sociala kostnader i relation till BNP liknar den europeiska där pensioner väger tyngst medan familjeförmåner utgör en del. Likt EUzmedlemsstatema kommer Tjeckien att få problem med finansieringen socialförsäkringssystemet eftersom befolkningen åldras och

av kostnader för pensioner och medicinsk vård förväntas öka.

Förändringsprocessen i Tjeckien och Slovakien behandlas utförliga-

i expertrapport till utredningen se Bilagedel till betänkandet. re en

196 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidazländerna

Ungern

Den sociala dialogen mellan arbetsmarknadens parter och staten funge-

än haltande. Arbetsgivarna tycks mer splittrade och utan eurorar, om peisk tillhörighet. Fackföreningama är med i ETUC.

En minimal levnadsnivå finns etablerad men har visat svagheter i det praktiska genomförandet. Det lagstadgade skyddet för individer är väl utvecklat och möjlighet för individen att överklaga beslut. Vad

ger gäller utgifter för sociala har Ungern traditionellt sett stor

program en del BNP 25 %, EU:s snitt 22 % på det sociala kontot nästan lik-

av nande Sverige fastän BNP capita är betydligt mindre.

per

I arbetslöshetsförsäkringen så har både längden på förmånen och

nivån minskat.

10.6.1¶Pensionsreforrner

Pensionsreformer i Central- och Östeuropa möter ytterligare problem utöver dem EU-medlemsländernas reformsträvanden möter. De

som frågor dominerat utformningen de nya systemen är desamma

som av

stått i centrum för motsvarande förändringar i Västeuropa: frågan som

eller vilka skall täckas, relationen mellan avgifter och om vem som förmåner, ersättningsnivå, indexering, intjänandetids längd m.m. I

ev. kandidatländema har den demokratiska förankringen lagstiftnings-

av arbetet kritiserats arbetsmarknadens parter. Trots detta har så gott

av

samtliga kandidatländer reformerat pensionssystemet, i vissa fall som

grundligt än i andra. mer

Ett exempel där svensk medverkan varit central i pensionsreformens utformning kan hämtas från Lettland. Hösten 1994 begärde den lettiska regeringen hjälp från Världsbanken, hade varit aktiv där några år,

som med fram ett lagförslag på pensionsområdet. Världsbanken i sin

att ta

begärde medverkan från det svenska Riksförsäkringsverket, som tur tillsatte två projektgrupper: med uppgift att utveckla principerna för

en reformen medverka till politisk förankring lagstiftning, och

samt av ny

andra med uppgift att medverka till den tekniska utvecklingen och en implementeringen. Projektet fungerar självständigt i förhållan-

numera de till RFV med finansiering inledningsvis från Världsbanken och sena-

från svenska SIDA Styrelsen för internationellt utvecklingssamarre bete. Det bygger på samarbete mellan företrädare för den lettiska regeringen, utomstående svensk expertis samt även en privat svensk konsult för framtagning ekonomi-administrativa rutiner. För närvarande

av genomförs implementeringen projektets förberedande lagstiftning,

av vidare tekniska investeringar i form pilotprojekt samt utveck-

görs av

SOU 1997: l 53 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 197

ling av organisation, arbetsmetoder och personalutbildning varvid en av de svenska försäkringskassoma medverkar. Arbetet innefattar också framtagningen av en femårig utvecklingsplan. I praktiken har projektet inneburit att den ännu inte genomförda svenska pensionsreformen prövats i ett grannland.

På liknande sätt om än inte lika omfattande har företrädare för RFV varit inblandade i framtagningen av den nya polska pensionsplanen som framlades sommaren 1997. Också här har SIDA varit finansiär. I Polen kan förslaget karakteriseras som en variant av den kommande svenska pensionslagstiftningen med förmåner som speglar avgiftsinbetalningar och med lång intj änandetid.

Kännetecknande för det polska förslaget är att det antagits i stor enighet mellan de politiska partierna.

I Ungern däremot vållade pensionsförslaget stor splittring och genomfördes i strid med de parter som var satta att administrera fonden. Särskilt Världsbankens inblandning tycks ha varit mycket kontroversiell.

l0.6.2 Sjukförsäkringen och hälso- och sjukvården

I nästan samtliga central- och östeuropeiska länder har försök gjorts att komma till rätta med hälso- och sjukvårdens finansiering främst genom att reformera sjukförsäkringen. Målet har varit att skilja försäkringens intäkter och utgifter från statsbudgeten. I flera länder har funnits en tendens att gå tillbaka till tidigare korporativistiskt-selektiva försäkringstyper där arbetstagare och arbetsgivare avgifter direkt till

genom

fond finansierar både sjukvård och dagpenning vid förlust av aren betsinkomst sjukdom. Härvid uppstår problem med täckning för

p.g.a. dem som inte ingår i arbetskraften. Familjemedlemmar till arbetande erhåller vanligtvis skydd via försörj aren men kvar står att en stor grupp utan fast anknytning till arbetsmarknaden faller utanför försäkringens skyddsnät.

Lösningen har oftast varit lokalt organiserad vård och omsorg men här är finansieringen ännu i de flesta fall oklar p.g.a. att decentraliseringen och uppbygget fungerande Välfardskommuner inte kommit

av särskilt långt i Central- och Östeuropa. Sjukvårdens modernisering är ett stort problem vilket också kommissionen betonat i samtliga sina länderutlåtanden.

198 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländema

10.6.3¶Arbetslöshetsförsäkringen och aktiv

arbetsmarknadspolitik

Också vid införandet arbetslöshetsförsäkring i början 1990-talet av av medverkade utländska experter: Det betyder inte att de lagar som snabbt infördes byggde på några grundliga studier införande av arav betslöshetsförsäkringar under samtida nedmontering av ett centralpla- Några liknande erfarenheter fanns inte på andra håll i nerat system. världen. Central- och Östeuropa i detta avseende först. var Arbetslöshetsförsäkringen har i de flesta länder visat sig inadekvat både vad gäller täckningsgrad och ersättningsnivåer. Som ett alternativ till passiva åtgärder kontantersättningar har vissa länder gjort försök - med s.k. aktiv arbetsmarknadspolitik bl.a. efter svensk förebild. Erfarenheterna hittills är att arbetsförmedlingar i viss omfattning upprättats i flera kandidatländer kommissionen i sina länderutlåtanden är även om ganska kritisk på denna punkt och kräver fortsatt utveckling. Ett fåtal länder har också satsat på ambitiösa utbildnings- och omskolningsmer i detta avseende varit små. I Litauen har program även om resurserna AMS bidragit med att utveckla arbetskraftsundersölcningar AKU.

10.6.4¶Socialtjänst

Lokala politiska och administrativa kompetens på det sociala organs området inte utvecklad i Central- och Östeuropa. Men i det flesta är länder pågår idag uppbyggnad kommunal vård och omsorg även en av finansieringen fortfarande vanligtvis kommer från centralt håll. om I Lettland t.ex. tillkom 1995 lag med den uttryckliga ambitionen en definiera socialtjänst både kontant och in natura samt särskilja att - den ömsesidiga kompetensen hos staten, regionerna, städerna och kommunerna avseende utförandet socialtjänsten enligt lagen. Lagav ändringen för Lettland i riktning mot kommunal socialtjänst. Systemet på hårt den dramatiska levnadsnivåsänkningen landet sätts genom som genomgått. Omsorgskostnaden för socialtjänsten är 6-7 gånger dyrare vid institutionsvård än vid öppenvård. Eftersom institutionell socialtjänst riktmärket under sovjetepoken handlar reformarbetet mycket var flytta från institutionsvård till öppen service. om att resurser

10.7¶Avslutning

kapitel 10 översikt reforrnprocessen i kandidatländema på I ges en av den sociala trygghetens område. I ljuset hittills gjorda erfarenheter av

SOU 1997: 153 Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna 199

under l990-talet diskuteras möjligheterna för kandidatländerna att framöver sig till EG:s regelverk. Efter genomgång det anpassa en av material om kandidatländerna stått till förfogande finner utredsom ningen att kommissionen underlåtit att närmare skärskåda de sociala trygghetssystemen i kandidatländerna och deras möjligheter att anpassa sig till de krav EU:s regelverk och institutioner medför. Med de nya slcrivningama i Amsterdamfördraget skärps kraven på det sociala området. Effektiva Välfárdssystem baserade på väl definierade sociala rättigheter både för individen direkt och via kollektivens deltagande i både arbetsmarknadens organisation och de sociala trygghetssystemens administration underlättar både demokratisk stabilitet och väl fun- - en gerande marknadsekonomi. Det är viktigt att hålla i minnet att det inte finns ett enhetligt västeuropeiskt socialförsäkringssystem kring vilket kandidatländerna kan modellera sina system. Vad man kan identifiera är Europeiska standardnivåer uttryckta inom för det europeiska samarbetet. När ramen man gör jämförelser mellan sådana teoretiska modeller bör ha i man åtanke att stora skillnader i lagar och utförande social trygghet exisav terar. Det är den universella karaktären på de europeiska sociala trygghets systemens utfomining som skiljer sig från övriga världen. Systemen träder i kraft vare sig är temporärt eller långsiktigt skadad/hindrad. man Det legala ramverket inom EU är än så länge svagt utformat stärkt men efter Amsterdam. Stora skillnader föreligger i hur de sociala trygghets systemen är organiserade och hur de olika systemen finansieras. Under 1990-talet har omvandlingstrycket varit stort på välfárdssystemen i Central- och Östeuropa. I vissa fall har detta varit så stort att välfárdssystemen delvis upphört att existera. Det gäller t.ex. den företagsbaserade barnomsorgen endast i liten utsträckning ersatts som av motsvarande offentlig eller privat organiserad utanför familjen. omsorg Det senare har förstås tydliga implikationer för jämställdheten mellan könen och i ett bredare perspektiv också på barnens rättigheter. Också andra välfärdssystem har påverkats, t.ex. utbildningsystemet och sjukvården, men här är bilden inte lika entydigt negativ även problemen om är många. Vad gäller de institutioner som direkt berörs samordningsreglerav na mellan länderna främst socialförsäkringsinstitutionema är det — uppenbart att mycket återstår att göra för att de skall kunna fullgöra de förpliktelser ett EU-medlemskap innebär. På denna punkt är som kommissionens utlåtanden särskilt och underskattar grovt svaga problemen. Visserligen finns skrivningar i kommissionens yttranden antysom der behov utbildning och kunskapsöverföring till de berörda av mer

Konsekvenser för den sociala tryggheten i kandidatländerna SOU 1997: 153

institutionerna dessa är så allmänt formulerade att de närmast ger men handen det räcker med lite teknisk information så kommer vid att mera på räls. Både Consensus-rapportema och EU-anpassningen att som det enskilda material- forskningsrapporter, samtal med experän mer i Central- och Östeuropa etc. utredningen samlat in ter verksamma och tagit del pekar på betydligt större problem än så. av Vad gäller kunskapen inom berörda institutioner är den genomgåen-

den gamla tidens socialförsälaingskunskaper. Endast ett de präglad av

anställda inom dessa institutioner har hittills kommit i kontakt med fåtal regelverk gäller inom EU och dess medlemsstater. Bristen på det som erfarenhet och utbildad personal är stor. Många nyutbildade tjänstemän

med adekvat utbildning har liten erfarenhet av att leda stora orgamer med mycket personal. Löneskillnadema vis-å-vis den prinisationer sektorn annat problem särskilt den privata försäkringsvata är ett som under utbyggnad och kan komma att konkurrera med socialsektorn är den välutbildade arbetskraften.

försäkringsinstitutionema om yngre

Kunskapsproblemen pekar på vikten att arbetsmarknadens parter ges

delta i den sociala dialogen och att alla legala och särskilt

möjlighet att

praktiska hinder mot detta avskaffas.

Till det att döma tabell 10.1a och 1b kan det synas yttre t.ex. av - kandidatländema har ett omfattande socialt skyddsnät och som om har haft lagstiftning och institutionell struktur som unhistoriskt en en den funnits i Västeuropa under åtminstone senare gefär motsvarar som efterkrigstiden. Så emellertid knappast fallet. Arbetslöshetsär delen av och delvis också socialbidragssystemet är nytillskott från försäkringen hälft inte funnit sina former i något av de 1990-talets första som ännu aktuella länderna. I flera länder har försök gjorts att koppla samman

arbetslöshetsförsäkringen med aktiv arbetsmarknadspolitik med olien ingrepp på både utbuds- och efterfrågesidan. Inte heller ka former av denna sammankoppling tycks någonstans ha funnit sina former ännu.

Avslutningsvis kan det värt att framhålla att vad gäller skrivningvara EU-kommissionens länderutlåtanden sociala förhållanden arna i om några hinder for Lettland och Litauen att bli medlempekar de inte på dessa länder är identiska med de skrivningar mar. Konklusionerna om fem länder kommissionen utvalts för förhandsom görs om de som av Bulgarien och Rumänien pekas ut länder med mera lingar. Bara som allvarliga problem i socialt avseende.

ll Den framtida och

socialpolitiken

EU:s femte

utvidgning

l 1.1

Inledning

I kap. 8 och 9 har redogjorts för det nuvarande regelsystemet inom EU i fråga om social trygghet respektive de konsekvenser följer detta

som av för svenskt vidkommande vid tidpunkten för kandidatländemas inträde i unionen som nya medlemsstater. I kapitel 10 gavs en översikt de

av sociala trygghetssystemen i kandidatländema och den förändringsprocess som präglat 1990-talet i Central- och Östeuropa med avseende på trygghet och välfärd. I detta kapitel görs ett försök att bedöma de långsiktiga konsekvenserna för den sociala tryggheten

av en utvidgning av EU bortom själva tidpunkten för det sista eller näst

sista kandidatlandets inträde i EU. Det säger sig självt att osäkerheten på denna punkt är mycket stor.

I utredningens direktiv heter det nämligen att det möjligt även

om skall belysas på vilket sätt de nya medlemsstaterna kan väntas påverka den framtida inriktningen av EG-samarbetet på det sociala området. Detta kan givetvis variera beroende på den politiska inriktningen

men frågan är här om man kan urskilja mer grundläggande värderingar och synsätt när det gäller social trygghet kan komma att påverka

som samarbetet.

Det är dessa två frågor för det första på vilket sätt de med-

- nya lemsstatema kan väntas påverka den framtida inriktningen EG-

av samarbetet på det sociala området

- och för det andra frågan om man kan urskilja mer grundläggande värderingar och synsätt när det gäller social trygghet och välfärd, vilka uppmärksammas i detta kapitel. Inledningsvis diskuteras den senare frågan för att längre fram i kapitlet närma sig den förra frågan. Den korta tid stått till utredningens

som förfogande har inte möjliggjort någon djuplodande undersökning

mer varför synpunktema i detta kapitel får preliminära utgångs-

ses som punkter för kommande studier.

202 Den framtida socialpolitiken och EUs femte utvidgning SOU 1997: 153

1 1.2

Tillvägagångssätt

I utredningens direktiv heter det också att "eftersom utredaren har att bedöma mängd osäkra faktorer kan det inte förväntas att utrednings-

en resultaten presenteras i strikt kvantitativa tenner, utan främst som mer övergripande i de delar där större precision inte går att nå.

resonemang Detta kapitel är det tentativt resonerande slaget.

av senare,

Bakgrundsmaterialet till detta kapitel har delvis berörts i förra kapitlet 10.2. Det utgörs huvudsakligen av socialpolitiska dokument från kandidatländema, främst från deras socialministerier eller motsvarande, andra relevanta offentliga välfärdsmyndigheter såsom t.ex. socialiörsäkringsinstitutioner samt olika internationella organisationer inom detta område inkl EU. Även frivilliga organisationer verksamma i Central- och Östeuropa har konsulterats. Också den ännu så länge inte alltför omfattande socialvetenskapliga litteraturen på området har kommit till användning liksom den historiska litteraturen kring välfärdsstatens framväxt och utveckling. Utredningen har också besökt sociala myndigheter i flera kandidatländema samt därtill samtalat med ett antal

av svenska, inhemska och utländska forskare och experter etc. utom eller inom dessa institutioner eller knutna till olika internationella organisationer bedriver verksamhet på fältet. Vidare har utredningen varit

som representerad vid några konferenser på temat välfärd och socialpolitik i Baltikum samt Central- och Östeuropa. Sammantaget har detta material använts för att skissera vilka grundläggande värderingar och soci-

mer alpolitiska synsätt kan urskiljas både inom den nuvarande kretsen

som

EU-länder och i kandidatlädema. av

Det finns inget enkelt sätt att besvara frågorna kring hur de nya medlemsstaterna kommer att påverka den framtida inriktningen av det sociala samarbetet inom EU. Ett sätt att till väga är att granska övergången från socialistisk planekonomi till kapitalistisk marknadsekonomi på det socialpolitiska området: dvs. hur såg de dåvarande socialpolitiska institutionerna ut och hur har de förändrats för att möta bl.a. de krav EU ställer för ett inträde i unionen. Ett annat sätt är att skär-

som skåda existerande sociala problem och hur de tacklas inom ramen för

se socialpolitiken i kandidatländema. I kapitel 10 har utredningen främst försökt följa dessa två tillvägagångssätt. Ett tredje tillnärrnningssätt för att bedöma den framtida inriktningen på EG-samarbetet inom detta område är att granska det socialpolitiska tänkandet i kandidatländema och hur det ut i jämfört med motsvarande diskurser inom de nuva-

ser

SOU 1997: l53 Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning 203

rande EU-länderna. Det är kombination dessa tre angreppssätt en av som använts i detta kapitel. I detta kapitel förs resonemanget på följade sätt: i avsnitt 11.3 anges några centrala utgångspunkter för att spegla grundläggande sociala mer värderingar och socialpolitiska synsätt. Därefter kommer först redoen görelse för olika typer av medborgerliga rättigheter- inklusive sociala rättigheter varefter i den socialpolitiska litteraturen vanligen före- — kommande principiellt olika välfärdsmodeller presenteras avsnitt 11.4 resp. 11.5 -jfr SOU 1993:117. I avsnitt 11.6 följer redogörelse för en hur det nuvarande samarbetet inom EU påverkas existerande skillav nader i socialpolitiska synsätt mellan medlemsländerna. Det därpå följande avsnittet- 11.7 belyser kortfattat den svenska välfärdsstaten i ett europeiskt perspektiv varefter avsnitt 11.8 belyser socialpolitiska förhållanden både aktörer och institutioner- i Central- och Östeuropa både före och under övergången från planekonomi till marknadsekonomi. Avsnitt 11.9 redogör för de internationella organisationernas insatser i Central- och Östeuropa under övergångsprocessen medan avsnitt 11.10 diskuterar konsekvenserna övergången till socialav en ny politisk modell i Central- och Östeuropa för det existerande välfärdspolitiska samarbetet inom EU. Avslutningsvis 11.11 skisseras några förslag till åtgärder i några fall för vidare utredning för att på korta- - — re och längre sikt stärka det socialpolitiska samarbetet inom EU.

1 1.3

Utgångspunkter

En central utgångspunkt för resonemangen i detta kapitel är att välfárdsstaten europeisk härkomst och går tillbaka på den sociallagär av stiftning som initierades i Tyskland på 1880-talet men som snabbt spred sig över stora delar kontinenten, även till delar nuvarande av av Central- och Östeuropa, och att dess nutida utbredning och betydelse är, med vissa smärre kvalifikationer, ett europeiskt särmärke. Med försäkringstankens genombrott på det socialpolitiska området drogs en rågång upp gentemot det gamla agrarsamhällets fattigvård. Den senare kom också att utvecklas och moderniseras regel efter andra men som banor än Socialförsäkringens. Den moderna socialtjänstens - omsorgens och vårdens historia är således än Socialförsäkringens. - en annan Framställningen nedan präglas därför av ett bredare angreppssätt där välfärdssystemet inte endast omfattar inte kontantfönnåner i form av socialförsäkringar och vissa inkomst- och behovsprövade bidrag utan också offentligt subventionerade tjänster av typ utbildning, vård och omsorg. Också andra former av offentligt subventionerade verksamhe-

204 Den socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

framtida

bostadspolitik berörs varvid likheterna med ett av EUs kämomter som

råden jordbrukspolitiken tydliggörs.

a — viktig utgångspunkt är att också i Västeuropa har social- En annan politiken ifrågasatts under det senaste decenniet och förändringar i riktning större inslag marknadstänkande har ägt inom välmot ett av rum färdsområdet. Kritiken välfärdsstaten i väst påverkar naturligtvis av också förändringsprocessen i Central- och Östeuropa. tredje utgångspunkt är att bedömningen baserar sig på de för- En hållanden idag råder i kandidatländema och de förändringar som som skett under 1990-talet kapitel 10. Erfarenheterna från tidigare se ovan utvidgningar och etableringen den inre marknaden är som redan av framgått kapitel 2 knappast jämförbara med de förändringar som de av nuvarande kandidatländema för närvarande genomgår. I Central- och Östeuropa införs både marknadsekonomi och en demokratisk rättsstat samtidigt genomgripande förändringar välfärdssystemen äger, som av har ägt, eller med största säkerhet kommer att äga rum. Dessa strävantillsammans utgör de viktigaste komponenterna i tillnärmden tagna ningsprocessen till EU. Det socialpolitiska tänkandet i dagens Central- och Östeuropa har

sina rötter i tidigare erfarenheter vilka är överlagrade av nyligen vunna erfarenheter från den omvandlingsprocessen samt teoretiska egna mer erfarenheter erhållna framför allt det utökade internationella och genom främst då europeiska samarbetet inklusive det förhandlingsarbete som

legat till grund för Europa-avtalen. Implementeringen dessa avtal

av skall försigå inom för strukturerad dialog på det sociala omramen en rådet mellan de nuvarande medlemsstaterna och kandidatländema. I skall också arbetsmarknadens parter i dessa länder delta. denna process Också andra viktiga aktörer inom området bör kunna komma ifråga

deltagare i denna dialog. som

11.4¶Sociala rättigheter som del av medborgarskapstanken

diskussionen socialpolitikens framväxt och utveckling lyfts ofta I om fram den sociala tryggheten i de utvecklade västländema är ett utatt tryck för medborgarskapets tredje dimension: utöver civila och politiska rättigheter har medborgarna också sociala rättigheter, dvs. att gemenskapen i form staten står garant för medborgarnas ekonoav som miska och sociala trygghet i form rätt till arbete, bostad, utbildning, av hälsa, etc.

Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning 205

I en schematisk framställning av de västeuropeiska nationsstatemas tillblivelsehistoria är vanligen sekvensordningen den att civila rättigheter alltifrån likabehandling inför domstol till rätten att utöva yrke

— och bedriva handel föregår de politiska rättighetemas genombrott.

- Civila och politiska rättigheter kan ses som medborgarskapets första och andra dimension, medan de sociala rättigheterna följde i fotspåren på de två förstnämndas etablering. De senare rättigheterna kan ta sig skilda uttryck i olika länder och behöver inte nödvändigtvis primärt

knutna till medborgarskapet utan kan också vara det indirekt via vara position i arbetslivet.

I Sveriges liksom i några andra västeuropeiska länder är medbor-

sociala rättigheter inskrivna i grundlagen. Hur dessa rättigheter garnas konkret gestaltar sig i olika länder- t.ex. vad gäller könsdimensionen

kan vara en helt annan fråga, men att de sociala rättigheterna utgör en del medborgarskapstanken i samtliga medlemsländer i EU torde

av knappast kunna ifrågasättas. I vad mån de kommer att göra det i ett utvidgat framtida EU är en annan fråga.

De medborgerliga rättigheterna fanns som regel före gemenskapens tillblivelse har alltmer hamnat i fokus längre gemenskapen fun-

men nits. I samband med den andra och tredje utvidgningen då Grekland, Portugal och Spanien inkluderades i gemenskapen är det nog riktigt att säga att de sociala rättigheterna, liksom de civila och politiska, förstärktes i samband med inträdet.

I det följande skall socialpolitiken analyseras utifrån tre dimensio-

i termer rättigheters fördelning, 2 graden statlighet i ner: l av av tillhandahållandet dessa rättigheter och 3 omfattningen av dessa

av rättigheter i termer av sociala utgifter.

Rättigheter: universell/selektiv o

Tillhandahållande: offentlig/privat 0 0 Omfattning: stor/liten

En närmare granskning socialpolitikens rättighetsstruktur ger vid

av handen att den kan antingen universell, dvs. rättigheter alla

vara ge medborgare eller bosatta innevånare i deras olika livsloppsituationer, eller selektiv, med andra 0rd tilldelad efter förtjänst eller behov. Variationerna kan många på skalan universell/selektiv.

vara

En central dimension tillhandahåller de materiali-

annan är vem som serade rättigheterna eller graden av statlighet huvudmannaskap. De institutioner för utgivningen lagstadgade välfärds-

som ansvarar av tjänster olika slag befinner sig någonstans på skala mellan offent-

av en ligt centralt- eller lokalstatligt och privat.

- -

206 Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning SOU 1997: 153

Slutligen kan omfattningen de materialiserade rättigheterna, utbudet

av

välfärdstjänster och förmåner vara förhållandevis stort eller litet, av vilket vanligtvis mäts i termer av offentliga sociala utgifter. Det grövsta måttet på välfardstatens omslutning är socialutgifternas andel av bruttonationalprodukten inklusive lagstadgade privata socialutgifter se tabell 10.2 i förra kapitlet. Inräknade i de totala sociala utgifterna i t.ex. OECD-statistiken är offentliga utgifter för utbildning, vård och omsorg samt socialförsäkringar och behovsprövade direkta inkomstöverföring-

Ett problem här del välfärdsstater har valt att finansiera visar. är att en

verksamheter och förmåner avdrag i stället för genom bidrag sa genom eller offentligt subventionerade tjänster. Därmed tenderar dessa s.k. skatteutgifter att försvinna i de offentliga boksluten varvid välfärdsstatens omfattning kan underskattas. En granskning av utgiftssidan leder naturligtvis vidare över på intäktssidan och finansieringen av välfärdsstaten belyses efter graden skatte- respektive avgiftsfinansiering.

av

11.5¶Socialpolitiska modeller

Oftast ovannämnda dimensioner och ibland ytterligare

summeras — några såsom graden preventiva främst då aktiv arbetsmark-

av program nadspolitik i fyra-fem olika socialpolitiska modeller vilka fått sina

-

förknippade dels med hur socialförsäkringama utfonnats, del i namn några fall med sina upphovsmän. Som framgått kapitel 7 har den

av samhällsvetenskapliga kvinno- och jämställdhetsforskningen under se-

år också fört in dimensioner baserade på erfarenheter främst från nare vård- och omsorgssektom både formell och informell mening i

- detta modelltänkande. Också renodlade könsaspekter särskilt rörande

försörjarrollen har i detta sammanhang fått ökad relevans. Samman-

taget speglar de olika modellerna olika varianter av ansvarsfördelning-

mellan familj, marknad, civilsamhälle och stat. en

Grundtrygghetsmodellen Beveridge-modellen

Grundtrygghetsmodellen är universell och omfattar således alla medborgare. Den har ett förhållandevis stort inslag statligt huvudmanna-

av skap särskilt vad gäller de direkta inkomstöverföringama som är av typen grundskydd och därmed utrymme för komplement i form av

ger privata försäkringsaltemativ vilka tycks bli allt viktigare i denna typ av socialpolitik. Inslaget behovsprövade förmåner är begränsat men

av fortsatt påtagligt. Grundtrygghetsmodellen kännetecknas också av ett icke föraktligt inslag privata alternativ särskilt på områden såsom

av

Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning 207

utbildning, vård och omsorg. Omfattningen av de sociala utgifterna år som regel i nivå med genomsnittet eller strax under.

Standardtrygghetsmodellen institutionell eller generell modell

Denna modell är också universell- och rättigheterna individualiserade

men på en betydligt högre ersättningnivå än vad som är fallet för gmndtrygghetsmodellen vad gäller transfereringarna till hushållen vilka

regel är i nivå med eller strax under lön etc. standardtrygghet. som Utrymmet för kompletterande privata försälcringslösningar är därmed mindre och graden statlighet således större. Offentliga organ är som

av regel huvudmän för vård, omsorg och utbildning. Inslaget av privata alternativ på dessa områden är också försumbart medan omfattningen

de offentliga sociala utgifterna är över genomsnittet för välfärdsstaav tema helhet. De behovsprövade förmånerna är som andel av de

som samlade sociala utgifterna försumbara.

Selektiv modell Bismarck- eller arbetarförsäkringsmodell

Den korporativt selektiva modellen karakteriseras också den av standardtrygghet vad gäller de direkta inkomstöverföringama de är då

men riktade till något begränsad del befolkningen eller den som

en mer av haft regelbunden och långvarig relation till arbetsmarknaden. Här är

en den manlige industriarbetaren påtagligt normerande. Behovsprövade förmåner existerar men familjens försörjningsplikt gentemot de medlemmar olika anledningar inte kan försörja sig regel om-

som av är som fattande och förhållandevis tydligt reglerad i lagstiftningen. Utrymmet för kompletterande privata försäkringslösningar är också i denna modell begränsat. Graden statlighet är lägre än i den institutionella mo-

av dellen då parterna på arbetsmarknaden -ibland tillsammans med staten

kan handha administrationen av såväl socialförsäkringarna som delar -

vården, och utbildningsystemet. Omfattningen av de av omsorgen samlade sociala utgifterna är också här över genomsnittet.

Marginell eller residualmodell

Behovsprövade förmåner är grundläggande kännetecken för denna modell. Dvs. inslaget av selektion vid materialiseringen av de sociala rättigheterna är synnerligen stort, liksom utrymmet för privata marknadsaltemativ såväl vad gäller försäkringsbara inkomstöverforingar

i utbudet tjänster typ utbildning, vård och omsorg. Likaså finns som av

208 Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning SOU 1997: 153

ett stort familjeansvar för försörjningen av icke-arbetande familjemedlemmar. Sociala utgifter som andel av BNP är betydligt lägre än genomsnittet för länder på en mer avancerad socio-ekonomisk nivå. Residualmodellen ger också utrymme för ett stort inslag av direkt företagsanknutna välfärdssystem.

Modellen frivilliga men statligt subventionerade försäkringar

Även de fyra ovannämnda modellerna är de mest flitigt förekom-

om mande i den socialpolitiska litteraturen finns också en mellanform i gränslandet mellan den selektiva modellen och residualmodellen som kännetecknas att staten uppmuntrar det frivilliga kasseväsendet på

av olika sätt. Det frivilliga föreningslivet t.ex. i form av sjuk— och begravningskassor har på olika sätt särbehandlats och understötts från statligt håll. Så förhöll det sig t.ex. i Sverige före år 1955. Ett annat exempel är den statssubventionerade frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, det s.k. Ghentsystemet. Även den frivilliga modellen kan ha hög täckningsgrad men i begynnelseskedet har den utan undantag varit låg.

EU idag konvergerande välfárdssystem

- Inslag från samtliga dessa fem socialpolitiska modeller eller typer är möjliga att finna i de femton länder som idag tillhör EU. Ibland ges några dessa modeller också namn utifrån var de utgjort tydliga in-

av slag i det senaste århundradets stats- och nationsbyggande: den anglosachsiska, den skandinaviska, den kontinentaleuropeiska och den amerikanska modellen. Före 1989 talades det också en östeuropeisk

om modell. Ibland finner man författare i den socialvetenskapliga litteratu-

vill öka typologin med ytterligare geografisk enhet: en sydeuren som ropeisk typ med inslag lånade från den selektiva, den frivilligt subventionerade och den marginella modellen. I så fall skulle det finnas minst fyra geografiskt distinkta europeiska modeller representerade inom ra-

för det nuvarande EU och eventuellt en femte på väg men -

I Europa är den vanligaste socialpolitiska modellen den selektiva. Den kan utgångspunkten för det socialpolitiska samarbete

sägas vara

inleddes redan innan någon utvidgning överhuvudtaget ägt rum, som och den korn att prägla inriktningen på samarbetet kring den migerande arbetskraftens problem. Efterhand som samarbetet har utökats har fokus förflyttats från arbetskraften till allt fler befollmingsgrupper. I förlängningen dessa förändringar inställer sig frågan om de olika sys-

av temen i EU:s nuvarande medlemsländer närmar sig varandra på längre

SOU 1997: 153 Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning 209

europeisk modell. En sådan modell har sina rötter i den sikt mot en selektiva modellen den är överlagrad med skikt från både men senare

och standardtrygghetsmodellen. Förekomsten europeisk grund- av en

modell behöver inte liktydigt med att federal välfärdsstat ervara en de nationella. Inför den förra EU-utvidgningen påvisades i en sätter bilaga till den dåvarande svenska konsekvensutredningen SOU 1993:117 harmoniseringsprocessen långtifrån varit entydig på det att socialpolitiska området utan uppvisat påtagligt motstridiga tendenser.

11.6¶Det nuvarande samarbetet på det sociala

området i Europa

Bakgrunden till det nuvarande samarbetet på det sociala området står finna i de erfarenheter EU:s medlemsländer gjort både naturligtvis att för sig och tillsammans på det sociala området. var gammal välfärdsstat på kontinenten Tyskland har en historia En - socialpolitiskt föregångsland i Europa med de lagstadgade arbetarsom försäkringama från 1880-talet. Något följde likartad lagstiftning senare länderna, i Holland, Belgien, Österoch institutionsbyggande i de andra rike och Frankrike. Italien i detta avseende något en senkomling var av och där påminner kanske de välfärdssystem som systemet mera om finns i de andra sydeuropeiska länderna med ett större inslag av paternalism eller klientelism och även individuell behovsprövning. Karakteristiska drag i den korporativa kontinentaleuropeiska välkontantfönnånema är arbetsinkomstrelaterade och färdsmodellen är att huvudmannaskapet för tilldelning naturaförmåner bärs av stora, att av mindre frivilliga organisationer- oftast inte enbart med mer eller men anknytning till någon religiös sammanslutning, särskilt den katolska

kyrkan. Dessa tjänster och förmåner är skattesubventionerade av staten. organisationerna är inblandade i detta sociala nätverk Också de fackliga obligatoriska eller frivilliga kassor. Finansieringen socialförsäkvia av bygger nästan uteslutande på obligatoriska avgifter som ringssystemet mellan arbetstagare och arbetsgivare och med detta som bas har delas också de sociala arbetsmarknadens parter inflytande över parterna — systemets utformning och verksamhet. finns vissa drag i uppbyggnaden det soci- Om det gemensamma av skyddsnätet för de länder gång bildade den europeiska geala som en de inre sex de länder slöt sig till EEC i den menskapen var som - första utvidgningen annorlunda sett ett socialpolitiskt perspektiv. ur Storbritannien, Irland och Danmark har ett socialt system som bygger

på medborgarskapstanken även statens roll i välfärdssystemet ser om

210 Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning SOU 1997: 153

olika ut i de tre länderna och nivån på de sociala förrnånerna skiljer sig i grad av generositet. Medan grundtrygghetsmodellen ligger till grund för de två förstnämnda har standardtrygghetsmodellen präglat Danmarks trygghetssystem. Samtliga nya medlemstater från den första

omgången har emellertid ett skattefinansierat socialförsäkringsystem. Senare utvidgningar har dels fört in länder präglade av mer ofullständiga modeller, dels mer renodlade exempel på standardtrygghets- och den korporativt selektiva modellen.

—

I tidigare kapitel har EU:s nu gällande sociala regelverk presenterats både generellt och mera specifikt vad gäller t.ex. arbetsmiljöfrågor och jämställdhet. I det förra kapitlet 6 betonades att arbetsmiljöfrågoma numera är föremål för omfattande gemensam reglering. På detta område tillämpas redan i viss mån maj oritetsbeslut inom unionen. I det senare kapitlet 7 påpekades bl.a. att barnomsorg, föräldraledighet och eventuell ersättning från socialförsäkringar i samband hänned- graviditet i princip är de enskilda medlemsländernas angelägenheter.

etc. — Likaså betonas att normen om den heltidsarbetande familjeförsörjaren fortfarande ligger till grund för många av de beslut som format regelverket inom EU. Också på dessa områden pågår emellertid ett arbete med att direkt eller indirekt harmonisera lagstiftningen i de olika länderna bl.a. för att underlätta samarbetet kring det gemensamma regelverket för migrerande arbetare.

I kapitel 8 har redogjorts för det regelverk som ligger till grund for det existerande samarbetet mellan de nuvarande medlemsländerna i den europeiska unionen. Detta samarbete har varit långtifrån friktionsfritt

de regler som utarbetats för den migrerande arbetskraften varit även om mindre kontroversiella. Men många försök att på ett mellan- eller överstatligt plan utveckla samarbetet i sociala frågor har stött på motstånd Vilket inte minst Storbritanniens fleråriga vägran att underteckna det sociala protokollet visar. Socialpolitik är fortfarande i sina huvuddrag en nationell fråga för EU:s medlemsstater även om olika EU-organ inklusive EG-domstolen alltmer påverkar olika aspekter av socialpolitikens utformning.

Inför Amsterdamfördragets undertecknande ställdes de sociala frågorna på ett helt annat sätt än tidigare i centrum för arbetet inom EU. Den sociala dialogen inom EU omfattar numera både diskussioner mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå, deras gemensamma åtgärder och deras eventuella förhandlingar, liksom diskussioner mellan arbetsmarknadens parter och Europeiska unionens institutioner, i enlighet med andan i EG-fördragets artikel ll8b. Den har gjort det möjligt för arbetsmarknadens parter att yttra sig till Europeiska unionens institutioner och att informera sina medlemmar om de initiativ som de är direkt berörda av.

Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning 211

Det finns många strukturer för den sociala dialogen både på branschövergripande nivå rådgivande kommittéer, ständiga kommittén för sysselsättning med flera och på sektorsnivå partssammansatta kommittéinformella arbetsgrupper. Deras inflytande på gemenskapens beer, slutsprocess hänger med de förfaranden som avgör deras uppsamman gifter och sätt att verka. Tidigare i detta kapitel har betydelsen av den strukturerade dialogen på det sociala området understrukits vid imple-

menteringen Europaavtalen l 1.3. av Inom det sociala området är sysselsättningen fortfarande den mest

uppmärksammade frågan på regeringsschefemas toppmöten. Kandi-

datländemas förmåga att inlemma gemenskapens regelverk och möta kraven på aktiv arbetsmarknadspolitik blir härvidlag avgörande för en integrationsprocessens riktning. Inslag både preventiv och produktiv av socialpolitik har varit ett viktigt kännetecken på standardtrygghetsmodellen vilka tycks på väg att infogas i europeisk välfárdsmodell. vara en

11.7¶Den svenska välfárdsstaten i ett

europeiskt perspektiv

svenska välfardsstaten inträdde sent i den europeiska unionen och Den långt före inträdet utmejslat vissa bestämda drag som skiljhade redan de den från främst den kontinentaleuropeiska också från den angmen Många dessa drag finns emellertid också i de andra losachsiska. av nordiska länderna varför det inte är ovanligt att tala om den skandinaviska eller nordiska välfärdsmodellen.

Standardtrygghetsmodellens framväxt från grundtrygghet till stan-

dardtrygghet i omvänd historisk ordning från Beveridge till - Bismarck är väl belagd i forskningen. Principen om kompensation — inkomstbortfall fastlades tidigt på 1900-talet även den inte fullt för om materialiserades förrän med den allmänna sjukförsäkringens och ut ATP:s införande under 1950-talets andra hälft. Viktiga kännetecken på den svenska standardtrygghetsmodellen är skattefmansierad aktiv eller produktiv arbetsmarknadspolitik, tidigare

också omfattande statlig bostadspolitik, avgiftsfinansierade generella

socialförsälcringar, offentlig sektor- vård, och utbildning stor omsorg lokala kommunerna och främst dess socialtjänst och med de organen, vad gäller sjukvården även landstingen, både finansiärer och husom vudmän för verksamheterna. Den svenska välfardsmodellen har på olika sätt exporterats utan för den skull något annat land importerat den. T.ex. presenterades att delar 1930-talets befolkningspolitik inom ILO vidarebefordraav som

212 Den framtida socialpolitiken och E Usfemte utvidgning

de de svenska reformprojekten till större internationell publik. På en liknande sätt kom efterkrigstidens svenska välfardsrefonner att nå utanför landets gränser.

I förhållande till många andra länder har således Sverige bakom sig ett långvarigt arbete inom internationella organisationer på det social-

politiska området: ILO, ISSA International Social Security Association, och efter kriget FN och till denna knutna

världsorganisationer

liksom Europarådet är några exempel på instanser där svenska organisationer och myndigheter aktivt deltagit under lång tid. Först från 1990-talets mitt har emellertid Sverige full ut kommit in i den europeiska unionens samarbete på det socialpolitiska området förbeäven om redelserna inför EU-inträdet påbörjades med EES-avtalsförhandlingarna se SOU 1992:26 och SOU 1993:115. Det svenska väl-

fárdssystemet har således nyligen EU-anpassats samtidigt som systemet förändrats och idag kanske närmar sig "europeisk modell en av helt andra skäl. Detta skedde ungefär samtidigt omvandlingsprosom cessen i Östeuropa hastigt tog fart.

11.8¶Den välfärdsstaten

östeuropeiska i ett europeiskt perspektiv

Den östeuropeiska välfárdsstaten, i den mån kan tala sådan, man om en har som redan framgått kap 10.3 mycket annorlunda historia jämen fört med både den kontinentaleuropeiska och den skandinaviska. Men det fanns tidiga beröringspunkter särskilt mellan den kontitentala modellen och de system började byggas i Central- och

som upp Östeuropa

före 1939. Därefter gick utvecklingen i olika riktningar.

Medan politiska och i viss mån också civila rättigheter kraftigt var undertryckta för att inte säga förnekade i det forna Östeuropa hade medborgarna tydliga sociala rättigheter i mångt och mycket som naturligtvis också innehöll förpliktelser och skyldigheter såsom till rätt arbete dvs. arbetsplikt, bostad etc. Också socialförsäkringsystemet med

undantag för arbetslöshetsförsäkring förhållandevis väl utvecklat var

medan däremot socialbidragssystemet

inte hade någon plats i ett system som byggde på arbetsplikt och frånvaro öppen arbetslöshet. Förhålav landevis marginella såsom handikappade olika slag hade grupper av däremot relativt position i denna rättighetsmodell. I samband en svag med övergången från plan- till marknadsekonomi kom de civila och politiska rättigheterna i brännpunkten medan de sociala rättigheterna

inledningvis kom i skymundan.

socialpolitiken och EUs femte utvidgning 213 SOU 1997: 153 Den framtida

och under efterkrigstiden i Öst- och Cent- Utbildning, vård omsorg var

med visst undantag för äldre- och raleuropa offentliga angelägenheter

också försiggick inom familjens ram. Det sehandikappomsorgen som

då vårdnadshavare hade rätt i gjorde förstås också barnomsorgen nare länder till års föräldraledighet med viss ersätt-

flera östeuropeiska tre

Sovjetunionen och rätt till återgång till ning generösare i DDR än i - -

tidigare arbete.

i rakt igenom statligt med undan- Utbildningsystemet var stort sett

Hälso- och sjukvården också den offent-

tag för prästutbildningen. var

kyrkliga vårdinstitutioner i del länder i lig med visst inslag av en men regel gratis, också den delvis organi- Centraleuropa. Sjukvård var som

företagen, i några länder fanns privatpraktiserande serad genom men

helt förbjudet i andra. läkare även om detta system var

statliga behöver emellertid inte betyda att Att välfärdssystemen var

administererade. Företagen och inom dem fackförede centralt var central roll i administrationen välfärden. Barnningarna hade en av knuten till anställning och

delvis avgiftsbelagd var t.ex.

omsorgen

till arbetsplatsen/företaget. Fackföreningarna

vanligtvis i anslutning

för rekreationsresor och semesterhem. svarade t.ex.

frivillig arbetslöshet låg utanför det gamla systemets Ofrivillig och

med lättja och asocialt beteende mot vilka och närmast liktydigt ramar vården svarade med hårda metokriminalvården och den psykiatriska

fanns knappast i Östeuro- Någon socialtjänst västerländskt slag der. av

Sovjetunionen och dess delrepubliker, även om vissa särskilt inte i pa, började fram i några länder under 1980försök i denna riktning växa

talet.

förändrats under 1990-talet; allra mest i Allt detta har i viss mån

i införts, medan i andra Östtyskland, där det västtyska systemet stort

till viss del fortfarande är i bruk. Den stora länder det tidigare systemet

lagts eller upphört samtidigt oredan har dock brutit ut när företag ner

fackföreningarnas funktion förändrats. som till arbete, bostad, utbildning och Sociala rättigheter i form av rätt

framträdande element i de kraftigt subventionerade basvarupriser var

medan däremot civila och politiska

östeuropeiska planekonomiema

revolutionerna följde på varandra slag i rättigheter undertrycktes. När

förra decennieskiftet korn de civila slag i Central- och Östeuropa kring

medan de sociala rättigheterna inledoch politiska rättigheterna i fokus

ningvis hamnade i skymundan.

accentuerades i spåren den ekonomiska Den sociala krisen vilken av

efterhand upphov till ett större intresse transformationsprocessen gav

kapitel 10 ovan. Socialför välfärdsfrågor i offentligheten se närmare

och Östeuropa började aktivt delta i vetenskapliga forskare i Central-

forskningsutbyte de tidigare varit avskuma ifrån och ett internationellt

214 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: 153

började bl.a. utifrån detta medverka i det offentliga meningsutbytet.

Politiska partier och andra aktörer på den samhälleliga arenan började

ställa krav på att också de sociala frågorna skulle ges ett utrymme på den samhällspolitiska dagordningen. Inte enbart traditionellt trygg-

hetsinriktade partier socialkonservativt, av socialliberalt och socialde-

mokratiskt snitt har visat intresse för offentliga insatser på välfärdsom-

rådet. Också s.k. nyliberala partier i Centraloch Östeuropa har i flera

fall föredragit offentliga lösningar framför

privata. Ett helt annat pro-

blem och är i vissa fall fortfarande var - att vissa organisationers -

självständighet, särskilt på arbetsmarknaden, inte respekterades

av de

nya regeringama. Också de existerande institutionerna på det sociala

området repade mod och kom i vissa länder med i den sakpolitiska de-

batten på ett annat sätt än under

omvandlingsprocessens allra första

skede. Att detta inte varit någon enkel och smärtfri process i länder som präglats frånvaro ett omfattande av av offentligt meningsutbyte säger

sig själv. Kulturen inom de gamla organisationerna inklusive socialför-

säkringsinstitutionerna underlättade inte framväxten

av ett offentligt

samtal.

I vilken utsträckning den sociala frågans återkomst berodde på det

relativt omfattande stödet från väst diskuteras i nästa avsnitt.

11.9¶Internationella organisationers roll i det

socialpolitiska samarbetet

EU är bara många internationella organisationer en av som varit in-

blandad i den socialpolitiska förändringsprocessen Östi Central- och

europa under l990-talet; alla de stora internationella organisationerna

på området ILO, ISSA, Världsbanken, IMF, OECD, - UNDP liksom utländska ministeriet och andra myndigheter. Till dessa skall läggas de

privata konsultföretag har varit flitiga aktörer i Central- Östeusom och

ropa i det gångna decenniet.

Utredningen har i kapitel 10 redogjort for några av de konkreta stö-

dinsatser på den sociala trygghetens område som skett inom ramen för

EU-programmet Consensus. Också Världsbankens emellanåt kontro-

versiella roll har redovisats vilket visar att gränsen mellan tekniskt expertbistånd och kampanj för bestämd linje kan hårfin en vara särskilt

som banken är långivare och lån normalt försedda är med villkor av

olika slag. Särskilt efter publiceringen av rapporten Averting the Old

Age Crisis 1994 har Världsbanken kommit att uppfattas som före-

språkare för privatisering

en av merparten av socialförsäkringen dvs. som en förespråkare för den socialpolitiska s.k. residualmodellenoch

och E Us femte utvidgning 215

1997: l 53 Den framtida socialpolitiken

SOU

Östeuropa har kommit att betraktas bankens speciella Central- och som

baserad på erfarenheterna i Chile

experimentfält. Den pensionsmodell

ovannämnda rapport har emellertid inte banken förespråkat i som Östeuropa. Istället har den kommande svenska anammats i Central- och

för bankens ansträngningar i några av

pensionsreformen legat till grund

inrikespolitiskt förhållandevis

dessa länder de senaste åren. Att ett

nuvarande pensionsreformen testats i kontroversiellt förslag som den

problem. Likaså kan det

andra länder sina politiskt-moraliska

rymmer

Sverige på det sociala området samver-

uppfattas som problematiskt att

och Östeuropa vilket har skett på sina kat med Världsbanken i Central-

kandidatländer och bland andra EU-medlemsländer. håll både i

motsvarande Världsbankens existerar Något från EU:s sida program andra socialpolitiska modeller som präg-

det i grunden är

inte även om

inställer sig frågan behovet de nuvarande medlemsstaterna. Här om lar på det sociala området. I vilken bättre samordning av EU:s insatser av med Världsbanken befrämjar utsträckning det svenska samarbetet t.ex.

samarbetet inom EU bör eller motverkar det framtida socialpolitiska

bli föremål för fortsatt utredning. således enligt utredningens mening

Världsbanken i Central- och att Sverige bidragit till att ge Hypotesen

socialpolitisk profil måste också prövas.

Östeuropa en ny

område har kandidatländerna under sena- På den sociala trygghetens

institutioner i enskilda medlemspå olika sätt tätt visst bistånd av re år

utvecklingen sina socialförsälcringssystem. länder, bl.a. Sverige, i av

sida satsningama skall styras av Grundprincipen från svensk är att

den mån dessa prioriteringar i prioriteringar. I mottagarländemas egna

internationella organisationer bör kandidatländerna är styrda av andra

och underordnas rikt-

uppmärksammas svenska myndigheter

detta av

EU-samarbetet inklusive målsättningarna för linjerna för det svenska

jämställdhet mellan könen.

projekt inom för EU:s Consen- Dessutom pågår och planeras ramen

klarlägga villkoren för anpassning i vissa bl.a. i syfte att susprogram område den nationella kandidatländer på den sociala trygghetens av

Vidare har EU:s TACIS-program

lagstiftningen till EG:s regelverk.

och landsting att ekononyligen öppnat möjligheten för kommuner ge

motsvarande instanser i bl.a. de baltiska miskt stöd till samarbete med

till välbehövlig struktur på länderna. Detta skulle kunna bidra att ge

socialtjänstens område vilka många projekt i kandidatländerna inom

lämnat ett tomrum av brustgånger varit kortvariga och när de upphört

förhoppningar efter sig i dessa länderna. na

i sina yttranden till

kan också nämnas att svenska myndigheter Det

länderyttranden förklarat sig beredda regeringen över kommissionens

bistånd i det kommande förberedelsearerbjuda kandidatländerna att

utvecklingen socialförsäkringslagstift-

betet inför utvidgningen i av

216 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning

ningen och i anknutna administrativa och tekniska frågor. Detta skulle kunna ske genom tjänsteexport på myndighetsnivå eller enskilgenom da experters deltagande i olika projekt. EU har vidare genom de tidigare omnämnda Europaavtalen deltagit i hannoniseringsprocessen på den sociala trygghetens område och kommer naturligtvis att fortsätta med detta och när förhandlingar om med kandidatländema väl sätts igång. Kommissionens länderyttranden utgör i mångt och mycket ett rättesnöre för de länder på aktivt som ett sätt önskar delta i den utvidgade förhandlingsprocessen. Svaghetema i dessa rättesnören har understukits i kapitel 10. Europarådets nonnerande roll på det sociala området den genom sociala stadgan har redan påtalats kap. 3. Det faktum att den sociala stadgan jämte avtalet socialpolitik och den sysselsättningsparaom nya grafen är del Amsterdamfördraget ökar naturligtvis nu en av utrymmet för att hannoniseringen på det sociala området skall fördjupas och intensifieras parallellt med att förhandlingar pågår med kandidatländema.

11.10¶Konsekvenser

av östutvidgningen på

den framtida av det sociala

inriktningen

samarbetet inom EU

Till välfárdssystemen i både Väst- och Östeuropa hör inte endast ett socialförsäkringssystem utan också ett omfattande offentligt ansvarstagande både finansiellt och organisatoriskt for utbildning, vård och omsorg. Till detta bör läggas offentliga insatser typ arbetsmarknadsg bostads- och konsumentpolitik matprissubventioner mjölk- och typ bröd. I det fallet tangeras jordbruks- och livsmedelspolitikens senare område vilka som nämnts också har socialpolitisk dimension. Också en nya former av kombinerade offentliga och privata insatser för komatt ma till rätta med social utestängning och åstadkomma social integration hör hit. Privata insatser innebär i detta sammanhang både de eventuella välfardssystem funnits och fortfarande finns kvar inom privatisesom rade företag tidigare samadministrerade med fackföreningarna samt nya former av frivilligt organiserat socialt arbete i det civila samhället

frivilligorganisationer, välgörenhet, filantropiska stiftelser etc.

I de flesta EU-ländema är de tre områdena utbildning, vård och omsorg vanligtvis offentligt finansierade inte lika ofta under

men offentligt

huvudmannaskap i Sverige visserligen landstingen vad gäller hälso- — och sjukvård och primärkommunema i fråga utbildning och om omsorg av olika slag. Gränserna mellan kontant- och naturaförrnåner är emellertid inte på något sätt glasklara och t.ex. är sjukförsäkringen viktig en

socialpolitiken och E Us femte utvidgning 217 SOU 1997: 153 Den framtida

vård och Liknande gränsdragfinansiär olika former av omsorg. av i andra länder. Till detta skall läggas gränsdragningsproblem existerar

offentligt och privat välfärdssystem kan som ningsproblem mellan

olika vad gäller graden statlighet.

nämnts vara principiellt av

Central- och Östeuropa skall ses i ljuset Välfardssystemen i dagens

sedan 1989/91. De har emellertid båden reformprocess pågått av som

bakom sig. Att dra långtgående slutsatde lång och kort historia en en

går mindre än ett årtionde tillbaka är utvecklingstendenser som ser av meningsfullt. heller går det att enbart vanskligt och knappast ens

de västeuropeiska välförlita sig på de historiska erfarenheterna av

fardsstaternas utveckling.

plats i Central- och Östeuropa, många av Institutionema finns på

sig, medan andra är tämligen nya och dem har lång historia bakom en arbetslöshetsförsäkringen, tendenserna bara har några få år på nacken:

eller produktiv, förebyggande socialpotill aktiv arbetsmarknadspolitik

baserade socialbidragssystemet är alla produkter av litik och det lokalt

har utvecklats i en för omvandlingsprocessen. Inga av dessa system

och de har byggts under svåra omständem särskilt gynnsam miljö upp

reformeringen de gamla socialfördigheter. Så är också fallet med av

pensionssystemet, sjuk- och arbetsolycksfallförsäksäkringsystemen:

familjebidrag där gränserna mellan systemen olika ringen samt av

kontant och in-natura är oklara.

tvekan det i samtliga länder i Cen- Det råder knappast någon om att

politiker, forskare och tral- och Östeuropa finns skara av experter, en

första årtionde kommit i tjänstemän under omvandlingsprocessens som debatten social trygghet och erhålkontakt med den västeuropeiska om

välfårdssystemen i Väst. Många har lit kunskap erfarenheterna av om diskursen på området och flera försök tillägnat sig den västerländska

välfärdssystem växt fram i dessa länhar gjorts klassificera de som att

i den rådande västliga terminologin. der

kunskap representerar. Det år kan- Frågan är dock vilket djup denna

punkt. Opinionen bland väsför tidigt att uttala sig på denna ske ännu

Central- och Östeuropa är knappast terländska experter verksamma i

ofta beroende vilken västlig enstämmig på denna punkt och tycks av

knutna till. T.ex. kan Världsbankens

biståndsorganisation experterna är

inriktade sociala experter ha

finansiellt och marknadsekonomiskt

mer med UNDP:s vilka är mera intämligen divergerande synsätt jämfört

enligt det synsätt dominerar riktade på att bekämpa fattigdomen som

denna organisation.

bred bemärkelse skiljer sig betyd- De sociala trygghetssystemen i

nuvarande medlemsländerna i EU. Vid ett eventuligt redan mellan de

kandidatländer kommer välfárdssystem med ellt inträde eller flera av en med annorlunda historia att annorlunda utformning och än mer en en

218 Den framtida socialpolitiken och E Us femte utvidgning SOU 1997: l 53

tillfogas den nuvarande konstellationen EU-medlemmar av vilket rimligtvis kommer att påverka samarbetet inom unionen och mellan unionens medlemsstater. Den europeiska modell skisserats som ovan med inslag från den selektiva, grund- och

standardtrygghetsmodellen kan

förskjutas i riktning mot ett större inslag också från de andra modellerna residual och den frivilliga modellen.

l 1.1 1

Avslutning

I detta kapitel har två frågor behandlats: dels frågan om förekomsten av mer grundläggande socialpolitiska synsätt och värderingar i Europa, dels på vilket sätt kandidatländema när de väl blir medlemmar kan förväntas påverka det sociala samarbetet inom EU. Den första frågan har analyserats i termer hur medborgerliga sociala rättigheter av avspeglar sig i olika socialpolitiska modeller främst inom EU. Också den andra frågan har diskuterats i termer sociala rättigheter av och socialpolitiska modeller utifrån erfarenheterna omvandlingsprocessen men av i Central- och Östeuropa och de aktörer varit inblandade i denna. som Inom EU finns vissa tendenser i riktning på det mot en samsyn socialpolitiska området utan att detta betyder att enhetlig federal välfärdsstat en är i sikte. I Central- och Östeuropa däremot är tendensema

betydligt mera

motstridiga. Sammanfattningsvis kan utvecklingen i Central- och Östeuropa beskrivas i relation till de skisserade socialpolitiska ovan modellerna på följande sätt utifrån reformprocessen på den sociala trygghetens olika områden:

0 reformer existerande system: pensioner, arbetsolycksfallav och sjukförsäkring från universell till selektiv pekar hän i

- riktning

mot en kontinental välfárdsmodell främst i Centraleuropa,

0 familjebidragsreformerna pekar mot grundtrygghetsmodell eller

en en residual modell,

0 införandet arbetslöshetsförsäkring och aktiv

av arbetsmarknadspoli-

tik pekar hän i riktning mot "skandinavisk modell" - en se bilaga 5,

0 framväxten ett socialbidragssystem fått allt av som större tyngd längre övergångsfasen fortskridit pekar hän i riktning mot en residuvälfärdsmodell.

socialpolitiken och E Usfemte utvidgning 219

Den framtida

institutionella gör många central- Erfarenheterna de gamla systemen av försiktiga vad gäller att bygga omfattan-

och östeuropeiska aktörer upp

utanför den sociala trygghetens kämområden de offentliga system —

centraliserade sådana. Pensions- och sjukförsäkringssystem åtminstone

har från statsbudgeten frihar reformerats och i flera länder separata -

etablerats. Det är ännu för tidigt att säga hur pass stastående fonder — Också arbetslöshetsförsäkringar har byggts bila de nya systemen är.

dessa institutioner är varken väl i de flesta kandidatländema men upp finansiellt robusta. För att underlätta det förankrade i befolkningen eller

det socialpolitiska området krävs här framtida samarbetet inom EU

områden redan under tillnämrningsfasen. initiativ på dessa nya de nationella institutionerna på socialför- För att långsiktigt stärka

den svenska regeringen på säkringsområdet föreslår utredningen att

samarbete på europeisk nivå mellan de EU-nivå verkar för ett närmare

eller mindre självständiga fonder som byggts från statsbudgeten mer

och motsvarande institutioner i de i olika kandidat- och EU-länder upp kandidatländer där sådana fonder ännu inte byggts upp. EU- och

garanti- eller reservfond på mellan- Eventuellt skulle någon form av

motverka effekterna drastiska statlig nivå kunna skapas för att ex. av

Målsättningen bör att trygga de förändringar i arbetslöshetsnivån. vara

utveckla fondemas inflytande över de fifonderingar som gjorts samt

för detta arbete skulle kunna hämtas nansiella marknadema. Modellen

nämligen det samarbete idag existerar från ett helt annat område som

mellan centralbankema på europeisk nivå.

lokala nivån finns utrymme för samarbete över na- Också på den

företagsbaserat välfárdssystem till tionsgränsema. Övergången från ett

lämnar dock ett visst utrymme för offormer för social väldfárd nya De existerande resurserna i kandifentliga decentraliserade lösningar.

små, och medger just knappast några datländema är dock mycket nu

satsningar. Detta val många upplevs omfattande offentliga som av mer kan medföra att vissa gruppers socinödvändigt än önskvärt som om försämras att kvinnor inte har möjlighet att ala situation påtagligt t.ex.

finns längre i anslutning till företagen arbeta att barnomsorg inte p.g.a. inte byggts Vidare kan och att någon alternativ dagisverksamhet upp.

i omfattning särskilt som de senakvinnor få ta hand om äldre större -

blivit så mycket sämre. res resurser omfattande stöd till Central- Under år har det bedrivits ett senare multilateralt slag. Emellanåt har och Östeuropa både bilateralt- och av inhemska experter och utländgivit upphov till kontroverser mellan det

Världsbankens roll ifrågasätts på sina håll t.ex. ska rådgivare bl.a. har — andra fall tycks samarbetet ha fungerat

i pensionsreformema men i

måste detta utbyte mellan kandidatutmärkt. Under tillnämmingsfasen

motsvarande institutioner i EU-ländema ländemas institutioner och

220 Den framtida socialpolitiken och E Us utvidgning femte SOU 1997: 153

fortsätta. Också andra typer utländsk expertis har varit aktiva i detta av arbete och kommer rimligtvis att så framgent. Men därtill behövs vara en oberoende kunskapsutbyggnad i främst kandidatländerna både i form universitetsanknuma forskningsinstitut och akademiskt av mer oberoende tankesmedjor kan främja debatten och det offentliga - som samtalet om jämställdhet och välfärd och kan bidra till kritisk som en granskning av det reforrnarbete pågår. Endast i liten utsträckning som finns i dagsläget för den typen stöd och här har Sveresurser senare av rige en viktig uppgift kanske framför allt i förhållande till närområdet. En utförligare kartläggning stödet till kandidatländerna i närområdet av på det sociala området skulle kunna bidra till att ytterligare belysa frågan hur de medlemsländerna kan väntas påverka den framtida innya riktningen av EG-samarbetet inom detta område.

12¶Bedömningar och överväganden

12. l Inledning

står inför omfattande anpassningsprocess som i ett Kandidatländema en

avseenden skiljer sig från tidigare utvidgningar. För fundamentala par betydligt avstånd mellan kandidatländemas det första är det ett större

och nuvarande medlemsländers än vid ekonomiska utvecklingsnivå

utvidgningar. För det andra har samarbetet inom EU:s tidigare någon av

ändrat karaktär under de fyrtio år som integrationsprocessen unionen

samordning inom flera områden, innebär att kandipågått. Kraven på

forma institutioner, regelverk och system. För datländema måste nya

skapa förutsättningar för att kunna införliva EU innebär processen att

samtidigt samarbetet inom t.ex. det ekonoländer i unionen som nya

och området fördjupas.

miska penningpolitiska

sammanfattar utredningen sina resultat tänkbara I detta kapitel av

svensk arbetsmarknad den fria rörligheten i ett konsekvenser för av

behandlar även förändringar i kandidatlänutvidgat EU. Utredningen

arbetsmiljö, jämställdheten, och sociala trygghetssysdema avseende

och effekter därav för svenskt vidkommande. tem i betänkandet analyserat EU:s grundläggande re- Utredningen har

arbetskraft, jämställdhet och gelverk rörande den fria rörligheten av

innehåller analys konsekvenser för social trygghet. Kapitel 5 en av

den fria rörligheten. Därefter behandlas arsvensk arbetsmarknad av

faktiska förhållanden i kandibetsmiljöfrågoma, såväl regelverk som

motsvarande behandlas utvidgning och rörlighet ur datländema. På sätt

EU:s regelverk för den sociala tryggheten

ett jämställdhetsperspektiv.

därefter följer analys förhållandebehandlas i kapitel 8 och 9 och en av

området och diskussion konsekvenser i kandidatländema på en av na utvidgning. Tillsammans med resultaten från expertför Sverige av en

material underlag för de sammanfattande rapporterna ingår detta som

utredningen gör i detta kapitel. bedömningar och slutsatser som

utredningen vissa förslag till åtgärder på Avslutningsvis presenterar

sikt. I detta sammanhang behandlas behovet av såväl kort som lång

information, uppföljning, utvärdering, kunskapsinhämtande ytterligare

222 Bedömningar och överväganden

och fördjupade utredningar på de olika områden. Det är utredningens uppfattning att Sverige bör driva frågan inom EU att finna former om för att aktivt stödja utveckling på det sociala området, och bidra till jämställdhet och förbättrad arbetsmiljö inom kandidatländema. Betänkandet avslutas med ett antal förslag på dessa områden.

12.2¶Den fria innebörd

rörlighetens

Gemensamt för den fria rörligheten för arbetstagare, den fria etabletingsrätten och motsvarande rättigheter vid tillhandahållande tjänster av är att alla tre avser utövande ekonomisk verksamhet. Det skiljer av som dem åt är verksamheten utövas inom eller utom ett anställningsförom hållande. Undantag finns som gäller hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa. Vad som kan hänföras direkt till dessa kategorier preciseras mer utan det avgörs av respektive land. Eftersom det existerar skillnader i synsätt och värderingar på dessa områden uppstår redan idag problem när det gäller vissa företeelser som t.ex. prostitution. En grundläggande princip EG-domstolen fastställt är att besom greppet arbetstagare är ett rent EG-rättsligt begrepp. De enskilda medlemsstatema kan inte ensidigt begreppet tolkning, eftersom det ge en skulle leda till osäkerhet och möjlighet för de enskilda medlemsstaterna att utesluta vissa kategorier från rätten till den fria rörligheten. Eftersom begreppet arbetstagare rör de grundläggande friheen av tema skall det tolkas brett. Tre moment skall ingå: arbete skall utföras någon, arbetet skall ske under ledning och lön skall betalas. Uppehållstillståndet för en arbetstagare skall giltigt inom värdvara landets territorium och gälla i fem år. Det skall också kunna förnyas automatiskt. Detta gäller för arbetstagare redan har ett arbete. som Även arbetssökande har till uppehållstillstånd skall rätt som ge möjlighet att vistas i en annan medlemsstat för att söka arbete. Den enskilde arbetssökande har rätt till tre månaders arbetslöshetsersättning från det egna landet. Detta kan enligt det i kap. 4.4 refererade målet inte utgöra grunden för längden av den period som en arbetssökande har rätt att vistas i en annan medlemsstat för att söka arbete. I det nämnda nu målet ansåg domstolen månader inte kunde för kort att sex anses vara tid. Den arbetssökande kan därefter endast utvisas han eller hon inte om kan visa att det finns en rimlig chans att få ett arbete eller är aktivt arbetssökande jfr även mål C-344/95 EG-kommissionen mot Belgien; domstolens dom meddelad den 20 februari 1997.

Bedömningar och överväganden 223 SOU 1997: 153

förutsättningar kan utvidgningen leda till att en betydande Under vissa uppstå i Sverige. Även invandringslandet har rätt sökarbetslöshet om efter viss tid finns ingen specificerad tid för hur att avvisa personer en avvisad kan t.ex. direkt söka sig till länge avvisningen gäller. En person och där tillfälliga jobb i den svarta sektorn för att efter ett annat land ta

avvisning återvända till det första landet. en

Rättsläget förefaller oklart på ett flertal områden:

kan vistas i ett annat land för att söka arbete, hur länge en person avvisas finns inga specificerade regler om hur länge om en person avvisningen skall gälla.

för hur ska hantera dessa frågor finns risken att Utan klara regler man sökarbetslöshet och betydande sociala problem uppstår omfattande arbetskraft från kandidatländema. Det finns ett behov bland invandrad regler ska gälla for de önskar att förtydliga vilka som personer som av söka arbete. Vill undvika negativa konsekvenser invandra för att man sannolikt bör forma tydliga regler för hur möjligheterna är det att man

aktivt söka arbete i andra länder skall utformas. att rörligheten brett definierad rättighet, med krav på att Den fria är en medel försörja sig på även personen ifråga individen har egna att om anställning. Sannolikt måste kravet på försörjning förinte har en egen

stärkas.

EU och

12.3¶Rörligheten mellan

kandidatländerna

eller mycket liten arbetskraftsrörlighet mellan EU:s Idag existerar ingen kandidatländema. Den rörlighet finns är medlemsländerna och som

primärt av annat slag. invandrat till Sverige under senare år, Sett till antalet personer som har de största länderna i ordning varit Polen, såväl brutto som netto, Estland och Lettland. Från Polen har Rumänien, Bulgarien, Ungern, invandrat under ett år 1990, men detta mest cirka 2000 personer som minskat till tredjedel år 1996. Från Lettland har som inflöde hade en invandrat. Ett särdrag för Polen och Estland mest cirka 150 personer dubbelt så många kvinnor män invandrat till har varit att ungefär som

Sverige. länder har invandringen inte något år nått upp till ett tre- Från övriga Häröver bör nämnas att statistiken är bristfällig siffrigt antal personer.

224 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

om än inte på avgörande sätt felaktig. De nationella definitionerna beträffande migration är emellertid inte enhetliga och definitionema är dessutom inte konstanta inom land. samma Om vi ser till migrationen mellan kandidatländema och övriga EU har ingen tendens till massutvandring observerats. Under de kommunistiska regimema hade arbetskraften ingen rätt att fritt utvandra. När de efter diktaturemas fall fick denna rättighet kunde förväntas en omfattande utvandring. Emellertid de rika EU-ländema, på grund var av det egna arbetsmarknadsläget, mycket restriktiva vad gäller arbetskraftsinvandringen från tredje land, vilket orsakerna till den är en av ringa utvandringen från Central- och Östeuropa. Vidare bör noteras att migrationsrörelsema inom Central- och Östeuropa efter regimskiftena 1989-91 har haft speciell karaktär. Orsaen ken är de flera dussin gränsändringar inträffade under de senaste som 80 åren inom regionen. Fortfarande finns latenta konflikter mellan olika etniska grupper som om de tillåts blossa de kan leda till flykupp nya tingströmmar. Nya former av migration har utvecklats, inte minst ett resultat som av den restriktiva invandringspolitik förts i Västeuropa. I som en av utredningens expertrapporter behandlas nya rörlighetsmönster utsom vecklats i Mellaneuropa från öst till väst. Kvinnorna utgör i större utsträckning aktiv del den än män en av nya cirkulations- eller pendelmigrationen, både när det gäller arbetsturism och handel. De tidsbegränsade uppehållen tycks vara en lämplig fonn av rörlighet för kvinnor, där de under en tid arbetar inom vårdsektom samt hotell- och restaurangbranschen. De kan både bidra till familjens försörjning och behålla sitt ansvar för familj och barn. Resorna är lagliga men arbetstillfállena finns i gråzon eller på den svarta en marknaden. Som en följd av Sveriges avgränsade läge från de aktuella kandidatländema är arbetspendling osannolik annat än i mycket begränsad omfattning. För flera de andra EU-länderna kan pendling få viss av en omfattning och kanske till någon del ersätta migration. Detta gäller främst Tyskland, redan har avtal pendling med Polen och som om Tjeckien. Denna riktar sig främst till Berlin och München. På liknande sätt förekommer pendling mellan Ungern och Wien i Österrike. Av något större omfattning är säsongsarbetet. Förutom de drygt 1 OOO personer som från främst Polen legalt kommer till Sverige under skördetiden är den oreglerade verksamheten bärplockning omfatsom tande. Redan nu förekommer en viss svart marknad inom området privata tjänster. Främst är det polska kvinnor som utför hushållstjänster. I och

Bedömningar och överväganden 225

utvidgningen legaliseras invandringen därmed torde öka utan med som

att själva arbetsförhållandet legaliseras.

12.4¶Effekter svensk arbetsmarknad av fri

på

invandring

de rådande stora inkomstskillnadema mellan EU- Det är uppenbart att kandidatländema kan leda till utvandring. Arbetskraften i ländema och kandidatländema 50 miljoner Ju fler personer som är stor, ca personer. de låga reallönema desto större är sannolikheten för migraomfattas av

tion då ekonomiema integreras. Även människor önskar utvandra för kort eller lång om många en faktiska invandringen i hög grad efterfrågan på period bestäms den av invandringslandet. Denna efterfrågan beror i sin tur på löarbetskraft i för i bilaga kommer på reglenebildningen. Såsom argumenterats en den idag finns i Sverige ett stort invandrad arbetsmarknad som som leda till sådan lönesänkning att sysselsättringstryck knappast att en arbetskraft skulle komma att öka kraftigt. Efterningen invandrad av i hög grad är reglerad för den stora huvuddelen av lönebildningen som föreligger knappast heller någon risk för "massinvandring" de anställda

vid fri arbetskraftsrörlighet. Även arbetsmarknad karaktäriseras omfattande regledagens av om det blir så i framtiden. Krav på avreglering ringar är det inte säkert att komma till rätta med den höga arbetslöshar framförts som ett sätt att har också hävdats förutsättning för att ett heten. Avreglering vara en EMU-medlemskap ska bli gynnsamt för Sverige. Men på samma sätt

skulle innebära de arbetslösa underbjuavreglering att genom som en in på arbetsmarknaden, skulle invandringen också dande kan komma för den inhemska konkurrerande arbetskraften. innebära fallande löner effekter på inkomstfördelningen. Beroende Detta skulle få betydande och samhälleliga mål kan det därför föreligga på politiska värderingar framtida avreglering arbetsmarknaden och konflikt mellan en av en integration de EU-medlemmama. av nya Även består finns andra kanaler vilka Sveom regleringama genom EU-länder kan få uppleva eller mindre omfatrige och andra en mer kan ha viktiga välfardseffekter. En förhållantande invandring. Denna uppkomma då invandrare har frihet att aktivt devis stor invandring kan länderna. Med möjligheter för kandidatländemas söka arbete i de rikare in och aktivt söka arbete kan detta leda till en omarbetskraft att resa sökarbetslöshet och sociala problem i Sverige och andra EUfattande förefaller angeläget förtydligar vilka regler för soländer. Det att man

8 17-1437

226 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

cialbidrag och arbetslöshetsersättning ska gälla för denna invandsom ring. Ett annat förhållande möjliggör för företag att använda sig som av billig arbetskraft från andra länder är företag står utanför kollektiom vavtal. Som påpekas i bilaga 1 kräver detta i realiteten att företaget är förhållandevis litet. Antalet småföretag med invandrad arbetskraft kan bli stort i vissa branscher såsom t.ex. delar bygg-, städ- eller av restaurangbranschen. I de branscher där företag uppstår med arbetskraft nya som betalas lön kraftigt understigande den rådande har detta betyen dande effekter på redan etablerade företag. Konkurrensen gentemot inhemska småföretag för vilka kollektivavtal gäller blir skev varvid många kan slås ut. Ett tredje förhållande är att invandringen egenföretagare blir fri. av Den som inte kan få anställning i Sverige kan etablera sig här som egenföretagare. Redan idag existerar svart marknad för invandrad en yrkesarbetskraft. Fri rörlighet innebär att denna verksamhet legaliseras och det är då också uppenbart att omfattningen verksamheten komav mer att öka. Detta slår också mot inhemska småföretagare i vissa branscher. För det fjärde skulle betydande invandring bli fallet disen om, som kuterades ovan, den svenska arbetsmarknaden avregleras och Iönebildningen radikalt reformeras. För den inhemska arbetskraft är subsom stitut till den invandrade skulle då lönerna på sikt falla. Slutligen är möjligheterna för stor invandring större för de segment av arbetsmarknaden där lönebildningen är friare. Det är också sannolikt att grupper som idag har en friare lönebildning och får uppleva som konkurrens från invandrare med fallande relativlöner konsekvens som kommer att kräva ökade regleringar. En konsekvens den fria rörligav heten kan därför bli att regleringarna på arbetsmarknaden ökar. Detta kan i sin tur leda till en stelare arbetsmarknad och högre arbetslöshet. Under fri arbetskraftsrörlighet är invandringen i hög grad konjunkturberoende. I allmänhet gäller att högre sysselsättningsambitioner Sverige har, desto större är sannolikheten att vi får invandring från kandidatländema. Fri arbetskraftsrörlighet kan innebära att risken för överhettning av ekonomin minskar. I den utsträckning invandrare kan fylla som uppkomna vakanser i konjunkturuppgångar, kommer risken för inflation via stora löneölcningar att minska. Inflationsförväntningar som uppkommer då man försöker stimulera ekonomin mot full sysselsättning anses idag vara ett centralt problem för den ekonomiska politiken och om dessa lindras förbättras förutsättningarna för den ekonomiska politiken.

Bedömningar och överväganden 227

Samtidigt kan, såsom nämnts, fri rörlighet för kandidatländema medfö-

ökade nationella regleringar och stelare lönebildning, vilket skulle ra en möjligheterna bedriva effektiv ekonomisk politik för att försvåra att en komma till rätta med inhemsk arbetslöshet. betydelse för den inhemska arbetslösheten är också den invand- Av resultatet aktivt sökande på den svenska arbetsmarkring som är av ett naden. Denna invandring ökar antalet arbetssökande i landet. Detta kan

innebära svenskar trängs ut i arbetslöshet eller att arbetslösa svensatt får det svårare komma tillbaka till arbetsmarknaden. Många inkar att vandrade arbetssökande kan också frestas att ta tillfälliga arbeten i den och denna expanderar på bekostnad den vita seksvarta sektorn om av kan detta försvåra för svenskar att finna reguljärt arbete. torn innebär således det finns risk för att den sökarbetslöshet Detta att en kan uppstå vid fri rörlighet med fattiga kandidatländer mycket väl som innehålla icke försumbar del den inhemska arbetskraften. kan en av Vad gäller allmänna välfärdseffekter är det vikt att påpeka att av kommer svår i vissa sektorer på grund även om anpassningen att vara ökad konkurrens från lågavlönad arbetskraft kommer de av kraftigt i de berörda sektorerna att konsumenterna. I pressade priserna gynna synnerhet kan räkna med att priserna på många tjänster kommer man

Även inkomstfördelningseffekter uppkommer i Sverige

att falla. om många uppfattas negativa, är det samtidigt så att många som av som från kandidatländema avsevärt kan höja sin materiella staninvandrare dard jämfört med de stannat i sitt hemland. om

12.5¶Jämställdhet

I kapitel 7 behandlas EU:s utvidgning och den fria rörligheten ur ett Frågan gäller utvidgningen kommer att få

jämställdhetsperspektiv. om

konsekvenser för kvinnor och män, sett i skenet nuvarande olika av utveckling i kandidatländema. EU:s regelverk rörande jämställdheten omfattande. Inte minst att Amsterdamtraktatet tillförts en arär genom tikel jämställdhetsaspekter skall integreras på alla områden öppom att möjligheter för kvinnorna i kandidatländema. nas nya

228 Bedömningaroch överväganden SOU 1997: 153

Kön och arbete under transformationen

Förhållandena för kvinnor och män har förändrats på olika sätt under transformationen. Av det skriftliga materialet och de intervjuer utredningen genomfört framgår att kvinnors situation förändrats i flera avseenden jämfört med männens. De ekonomiska och sociala påfrestningarna på familjerna som transformationen medfört har i många fall lett till familjesplittring. Barnomsorgen har i flera länder halverats. Samtidigt har männens situation kommit i blickpunkten på grund av den sjunkande medellivslängden och den höga arbetslösheten. Kvinnorna har i större utsträckning än männen lämnat arbetsmarknaden och i vissa länder har deras arbetskraftsdeltagande sjunkit dramatiskt. Om detta är ett temporärt förhållande eller om det är en stabil förändring i familjemönster och arbetsmarknadsdeltagande är för tidigt att säga.

En viktigt fråga gäller den politiska representationen där kvinnorna har en låg andel av ledamöterna i de nationella parlamenten, men där exemplet från Litauen pekar på att förändringarna kan gå snabbt i den andra riktningen.

Vidare har ideologier om kvinnors och mäns roll och funktion i familj och samhälle påtagligt förändrats i spåren av övergången till marknadsekonomi i riktning mot en traditionell enförsöijarmodell. Detta gör det angeläget att påpeka att de medel som kommissionen pla-

bruka för uppföljningsstudier av utvidgningens effekter även bör nerar användas för studier om transfonnationsprocessen ur ett könsperspektiv. Utredningen att det är viktigt att stödja utvecklingen av lång-

menar siktiga forskningprojekt i samarbete med inhemska forskare i kandidatländerna. Det finns redan goda exempel på nordiskt-baltiskt forskningssamarbete på detta områden som kan tjäna som exempel också för europeiska insatser.

Migration och kön

Utredningen har att bedöma i vilken utsträckning som utvidgningen kan leda till ökad migration mellan kandidatländema och Sverige. Detta görs i kapitel Frågan kvinnor skulle kunna ha ett annat migra-

om tionsmönster än män diskuteras i kapitel 7 utifrån en av utredningens expertrapporter. Slutsatsen är att det förefaller troligt att den typ av korttidsmigration som utvecklats i Central- och Östeuropa sannolikt kan öka mellan Sverige och de näraliggande kandidatländema.

Bedömningar och överväganden 229

Eftersom könuppdelningen på arbetsmarknaden är likartad i Sverige och kandidatländema kan det mycket väl möjligt att svenska i vara kvinnor kan få konkurrens inflyttad arbetskraft från dessa länder i ett av med tilltagande avreglering. På sätt kan svenska män få läge samma konkurrens invandrad arbetskraft inom traditionellt mansdomiökad av nerade områden. Byggsektom är ett område som nämnts. finns anledning tro att småföretagare i vissa sektorer Det även ställas inför betydande omställningskrav då egenföretagare kommer att invandra och vissa småföretag kan utnyttja billig arbetskraft genom kan undvika kollektivavtal. Vissa dessa sektorer domineras av kvinatt av Det svårt att uttala sig hur hårt dessa effekter nor, andra av män. är om respektive sektor och det är därmed svårt att uttala sig om jimslår på ställdhetseffekten under anpassningsfasen.

Invandring och de offentliga finanserna

fall kommer fri arbetskraftsinvandring att leda till förbättrade I normala Ofta invandrare och ensamstående och bioffentliga finanser. är unga drar därmed med skatteinbetalningar och utnyttjar transfereringssysteförhållandevis liten utsträckning. Om den fria invandringen därimet i förbättrar framför allt de kommunala ekonomiema kommer genom sannolikhet också kvinnor då dessa är klart detta med stor att gynna i den offentliga sektorn. Samtidigt kan, som disku-

överrepresenterade

former invandring leda till sociala kostnader, vilka terats, vissa av den kommunala ekonomin. En risk är förframför allt slår mot som sökarbetslösheten kan bli stor är att sociala problem knippad med att kölvatten. Vidare kommer invandrad arbetskraft som uppstår i dess arbetslöshetsunderstöd i Sverige att ha små incitament att söka erhåller hemlandet på grund det låga löneläget där. Belastningen på arbete i av offentliga utgifterna i Sverige blir därigenom större än eljest. de invandrade kvinnor accepterar löner och anställningsvillkor in- Om nischer på arbetsmarknaden, inte svenska kvinnor

om oreglerade som

finns naturligtvis förutsättningar för ökad invandkan tänkas acceptera, Eftersom de anställda inom den offentliga sektorn i mycket hög ring. organiserade förefaller det inte sannolikt att konkurrenutsträckning är den offentliga arbetsmarknaden. Däremot, delar skulle ske på om sen i ökad utsträckning läggs på de enskilda hushållen, av vård och omsorg Sverige sig den kontinentala välfárdsmodellen, kommer dvs att närmar Efterfrågan på icke-organiserad arbetskraft situationen i ett annat läge. och därmed även den reella arbetskraftsinvandringen. kan öka

230 Bedömningar och överväganden

Oberoende uppföljning

FN-konventionen om avskaffande all slags diskriminering kvin-

av av nor och Europarådets sociala stadga har i allt väsentligt inne-

samma börd som ILO-konventionen 100 kandidatländema

nr som ratificerat

och EG-rätten på arbetslivets område. På jämställdhetsornrådet finns i många fall en adekvat lagstiftning inom EU, det är den praktiska tilllämpningen som saknas. Om EU:s regelverk rörande jämställdheten skall kunna bidra till att förbättra levnadsförhållandena för kvinnor och män i kandidatländema måste det finns ett ordentligt stöd från kommissionens sida och en oberoende uppföljning. Jämställdhetsfrågoma skall enligt Amsterdamtraktatet integreras med andra ekonomiska och politiska frågor.

För att stödja utvecklingen på området föreslår utredningen att den svenska regeringen skall föra fram förslaget inrättandet

om av en speciell ombudsmannainstitution på EU-nivå i samarbete med obero-

som ende representanter för kandidatländema följer, stödjer och granskar utvecklingen på jämställhetsornrådet och det sociala området i vid bemärkelse. Förslaget behandlas vidare i avsnitt 12.8.

12.6¶Arbetsmarknadsrelationer och

arbetsmiljö

I och med Amsterdamfördraget har den Europeiska stadgan getts status som formellt erkänt rättsinstrument, också bestämmer miniminivån

som på sociala rättigheter inom EU. I ingressen till det fördraget hänvi-

nya sas numera inte endast till Europakonventionen skydd för de

om mänskliga rättigheterna och grundläggande friheter, utan medlemsländerna bekräftar också den vikt de fäster vid de grundläggande sociala rättigheterna såsom de fastställts i den Europeiska sociala stadgan 1961 och i gemenskapens stadga arbetstagares grundläggande

om sociala rättigheter 1989. Vidare har i artikel 117 i fördraget införts

en direkt hänvisning till dessa internationella konventioner, vilka utgör

en grund för övriga målsättningar inom EU, såsom främjande syssel-

av sättning, förbättrade levnads- och arbetsförhållanden, ett fullgott socialt skydd, dialog mellan arbetsmarknadens parter, utveckling mänskliga

av resurser för att möjliggöra varaktigt hög sysselsättning samt kamp mot utslagning.

SOU 1997: l 53 Bedömningar och överväganden 231

Efter Amsterdam förutsätter ett medlemskap i EU att kandidatländema kan uppfylla de grundkrav förutsätts i den Europeiska sociala som stadgan. Stadgan kan dock ratificeras före EU-medlemskapet förverkligas. Ett led i den utvecklingsprocess for fram till medlemskap är som därför att undanröja faktiska och rättsliga hinder att uppfylla stadgan. Samtidigt utgör utvärdering läget på de olika delområden stadgan en av reglerar god utgångspunkt för det fortsatta arbetet i respektive land. en Stadgan innebär att kandidatländema måste erkänna grundläggande fackliga rättigheter och friheter såsom föreningsrätt och forhandlings- Dessa uttryckligen i avtalet liksom även arbetstagarnas och rätt. tryggas arbetsgivamas rätt att tillgripa kollektiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripet strejk. Särskilt viktigt är att de multinationella koncernema med moderbolag i ett EU-medlemsland medverkar till fungerande arbetsmarknadsrelationer utvecklas i kandidatländeratt

na. Stadgan innefattar rad krav på grundläggande social tryggäven en het, arbete och skäliga arbetsvillkor. Stadgan innehåller även krav på skydd för kvinnliga arbetstagare formulerats på ett sätt som är som tidstypiskt. Också här tilläggsprotokollet från år 1988 uttryck för ger

krav på aktuell jämställdhetspolitik.

en mer Den Europeiska sociala stadgan har ett brett tillämpningsområde. Den innehåller regler skydd barn och ungdom, äldre personer, om av yrkesvägledning, yrkesutbildning I fall man även kan förutsätta m.m. kandidatländema ratificerar den sociala stadgans tilläggsprotokoll att från 1988 tillkommer rätt till information och konsultation i olika företagsledningsfrågor och rörande arbetsmiljö. Arbetsmiljöfrågoma måste särskilt beaktas i den svenska regeringförberedelser inför kommande förhandlingar med kandidatländerens

Om arbetsmiljöfrågoma prioriteras redan under förberedelserna

na. inför EU-medlemskap borde detta betydligt underlätta det fortsatta harmoniseringsarbetet inom EU. I dagsläget är bilden heterogen i kandidatländerna. Gamla, uttjänta industrier finns kvar parallellt med mo-

derna. Kommissionen tveksamhet i sina länderyttranden över tillanger en

möjlighet att påverka arbetsmiljöförhållandena på synsmyndighetemas

arbetsplatserna. Regelverk och myndighetsstruktur behöver utvecklas i kandidatländerna. Detta är ett område bör ingå del i kandisom som en datländemas strävan att under tillnärnmingsfasen ratificera den Europeiska sociala stadgan vilket utredningen behandlar närmare i avsnitt

12.8. med modernt regelverk på god europeisk nivå är mil- Men även ett på arbetsplatserna så lågt och tillsynen så underbeman-

jömedvetandet

nad någon förbättring arbetsmiljön inte kommer att ske såvida att av

232 Bedömningar och överväganden

inte EU och dess medlemsländer ger ett omfattande tekniskt bistånd på detta område. Det förefaller vara lämpligt att fortsätta det samarbete som svenska myndigheter och konsulter redan påbörjat.

12.7¶Konsekvenser för social

trygghet

Trots att utvidgningen kan bli mycket omfattande- den största i EU:s historia är utredningens huvudantagande att migrationen mellan de

nya medlemsländerna och Sverige blir av liten omfattning. Men nämnare de nya medlemsstaterna rent geografiskt ligger Sverige desto större kan effekten bli. Dessa antaganden är av betydelse för att bedöma konsekvenserna för den sociala tryggheten i Sverige.

Utredningen har i kapitel 8 redogjort för det regelsystem för samordning av social trygghet och vård som gäller vid migration mellan EU:s medlemsländer inklusive de rättigheter som tillkommer personer som rör sig mellan länderna för att arbeta eller söka arbete. Likaså har utredningen belyst innebörden av gällande avtal och konventioner om social trygghet mellan Sverige och kandidatländerna inklusive gäl-

— lande regler för återbetalning av kostnader för sjukvård samt de s.k.

- Europaavtalen som, när de trätt i kraft, i vissa avseenden kommer att reglera förhållandet mellan EU och kandidatländerna vad gäller social trygghet.

Betalningsströmmama är svårbedömda

Som visas i kap. 9 blir konsekvenserna i ekonomiskt avseende initialt tämligen marginella för svenskt vidkommande vad gäller de sociala trygghetssystemen av nya medlemsstaters inträde i EU, medan bedömningen av de långsiktiga konsekvenserna är mycket osäkra.

Betalningsströmmama mellan Sverige och kandidatländerna av pensioner och arbetslöshetsunderstöd är idag av mindre omfattning och kan visserligen förväntas öka men inledningsvis endast i långsam takt. Utbetalningen av pensioner till personer bosatta i kandidatländerna är idag av begränsad omfattning och bör inte skapa större problem. Däremot kan vissa samordningsproblem vid utbetalning av pensionsförmånertill personer bosatta i Sverige uppkomma framöver. Den långsiktiga finansiella utvecklingen på detta område är mycket svårbedömbar och bör naturligtvis bevakas av ansvariga svenska myndigheter försäkringskassoma, RFV och vad gäller arbetslöshetsersättning AMS.

Bedömningar och överväganden 233 SOU 1997: 153

Administrativa problem

Sett svenska myndigheters synvinkel är utbetalningar av pensionsur förmåner från kandidatländema till i Sverige bosatta personer detta framför administrativt problem. Hur stort detta blir framöver är allt ett svårt uppskatta: visserligen finns 100 000 personer bomycket att ca i Sverige med härkomst från kandidatländema varav ett okänt ansatta tal kan ha förvärvat pensionsrätt i ursprungslandet. Hur många som kommer att utnyttja denna rättighet och när de kommer att göra det är inte möjligt att närmare precisera. Arbetsbelastningen kommer generellt förmodligen öka inom svenska myndigheter vid en EUsett att vilken bland ställer krav på förändrad kompetens på utvidgning annat t.ex. försäkringskassoma.

Förenkla återbetalning av sjukvårdskostnader

rörlighet efter utvidgningen kan därtill medföra ökad be- En ökad en svenska sjukvården också på sjukvården i kandilastning på den men Utredningen pekar på möjligheten att förenkla hanteringen datländema. återbetalning sjukvårdskostnader mellan Sverige och andra länder av av s.k. icke-refusionsavtal, dvs. att länderna kommer överens om genom på återbetalning utgiven sjukvård. Detta förfaranatt avstå från krav av tillämpas kostnaderna för utbetalning arbetslöshetsde kan också av understöd och bör närmare undersökas.

Socialtjänstens roll

Problem kan vidare uppkomma med den kommunala socialtjänstens välfärdssystemet att de socio-ekonomiska skillnaderna roll i p.g.a. nuvarande medlemsländerna och kandidatländema är betymellan de dande. Eftersom arbetssökandes situation är oklar i EG:s regelverk, gör bedömningen sociala problem kommer att belasta utredningen att som kan följa i spåren på sökarbetslöshet inte gränsdragsocialtjänsten om social trygghet och socialt bistånd förtydligas före medningen mellan lemsförhandlingamas avslutande.

234 Bedömningar och överväganden

Arbetslöshetsförsäkringen måste utredas vidare

Särskilt med avseende på sådana sociala förmåner inte är avgifts-

som finansierade har det uppstått problem i rättstillämpningen inom EU. Detta kan åstadkomma problem i Sverige när kandidatländerna beviljas inträde i unionen särskilt om inte problemen kring de arbetssökandes rätt att söka jobb i annat EU-land är löst. Utredningen pekar på behovet av att i god tid före medlemskapsförhandlingamas avslutande åtgärda den oklarhet som råder kring gmndbeloppet i arbetslöshetsförsäkringen hittillsvarande KAS. Med nuvarande rättstillämpning kan denna ersättningsforrn öppna för oönskad invandring av arbetskraft som inte har några andra medel till sin försörjning. I den mån som återbetalningsskyldighet från kandidatländerna föreligger poängterar utredningen att svenska ersättningsnivåer vida överstiger kandidatländemas och därför reser frågetecken kring incitament och förmåga till återbetalning. En ytterligare effekt är att migrerande arbetssökande utan fast förankring i de nuvarande kandidatländerna kan forma marginaliserade grupper i de nuvarande medlemsstaterna när den fria rörligheten för arbetskraft gäller fullt ut. Detta är ett problem som på olika sätt måste angripas i tid.

Ett väl genomfört förberedelsearbete under tillnärmningsfasen och med tillägg av vissa Övergångsbestämmelser vid den tidpunkt medlemsskapet börjar gälla bör sörja för att effekterna på det svenska välfárdssystemet blir hanterbara när väl medlemskapet trätt i full kraft.

Trygghetssystem i kandidatländerna

Utredningen har understrukit betydelsen av att kandidatländemas sociala trygghetssystemen har att verka under socio-ekonomiska betingelser som radikalt skiljer sig från EU-genomsnittet endast Grekland

— och Slovenien ligger i närheten av varandra medan t.e.x de baltiska

— länderna ligger långt under genomsnittet. Därtill har kandidatländemas välfärdssystem starkt påverkats av den sociala kris som följde i omställningsprocessens spår kapitel 10. Utredningen gör bedömningen att socialförsälcringamas till synes breda omfattning i kandidatländerna delvis synvilla. Förmånsnivåer och förmånemas längd har för-

är en sämrats samtidigt som kvalificeringsvillkoren har skärpts. Finansieringen har separerats från statsbudgeten och lagts i olika socialförsäkringsfonder som involverar arbetsmarknadens parter utan att gränserna mellan staten och parterna på arbetsmarknaden tycks klarlagda. Till skillnad från situationen i medlemsländerna åtnjuter systemen i kandidatländerna inte samma breda legitimitet vilket försvårar systemens

Bedömningar och överväganden 235

utveckling och förankring. Socialförsäkringsinstitutionema leds idag av personal med bristande utbildning och erfarenhet av olika slag och vilken sällan haft kontakt med medlemsländernas system. utredningens bedömning att kommissionen i sina länderutlå- Det är tanden underlåtit att närmare skärskåda de sociala trygghetssystemen i Central- och Östeuropa och dessas möjligheter sig till de att anpassa EG:s regelverk och institutioner medför. krav som

Den gamla planekonomins mat- och hyressubventioner har avskaf-

fats. Vissa formellt organiserade omsorgssystem, särskilt bamomsorhar kraftigt reducerats vilket påverkat kvinnornas arbetskraftsdelgen, tagande. Värdet förmånema från det gamla trygghetssystemet urholav kades snabbt inflation. Refonnema socialförsäloingsystemen i av av Östeuropa har varit många men i de flesta fall präglats av temporära lösningar. Bl.a. med svenskt bistånd har försök under senare år gjorts för skapa långsiktiga lösningar på pensionsområdet. Effekterna att att genomgripande reformer kan långsiktigt visa sig fördelaktiga men av på kort sikt förbättras knappast situationen för dagens pensionärer och lämnar ett utrymme för behovsprövat socialt bistånd. Arbetslöshetsförsäkring har införts i spåren på marknadsekonomins framväxt under 1990-talet reglerna för att vara berättigad till ermen sättning liksom ersättningsnivåemas längd och nivå är blygsamma. Detta är helt typ socialförsäkring i Östeuropa och erfarenheen ny av systemet är mycket begränsade samtidigt som lagstiftningsarterna av betet under 1990-talet präglats ryckighet. Utredningen pekar på av möjligheten att utreda förutsättningarna för ett svenskt initiativ inom EU för skapa någon form mellanstatlig reservfond som kan stäratt av existerande institutioner på detta område vid oväntade och draka nu matiska förändringar i arbetslöshetsnivån. Någon socialtjänst att ta hand de marginaliserade och utslagna om fanns inte i det forna Östeuropa och uppbyggnaden av ett välfárdssysdenna har gått långsamt och präglats lokal resursbrist. tem av typ av Också på detta område förekommer ett omfattande samarbete mellan kandidatländema samt olika bilaterala och multilaterala organ. Liksom vad gäller jämställdhet, arbetsmiljö och social trygghet är det från svensk sida framför allt de baltiska länderna stått i förgrunden för som utbytet på detta område. Här är det emellertid ofta enskilda kommuner och landsting står för insatserna ibland olika samarbetssom - genom projekt med stöd EU-medel och det förefaller som om en mer av samlad kartläggning insatserna från svensk sida vore på sin plats. av Utan väl utbyggd vård och omsorgssektor i de potentiella invanden ringsländerna är den fria rörligheten för arbetskraft ett reellt alternativ ensamstående kvinnor. Sett utifrån kvinnors synvinkel endast för unga, i kandidatländema förefaller det mest angelägna att forma goda vara

236 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

sociala och ekonomiska levnads- och arbetsvillkor i de enskilda länderna. Här kan EU:s regelverk och program till stor nytta. Utredning-

vara en vill peka på de ambitioner som, enligt Agenda 2000, finns att

använda strukturfondema för att stödja uppbyggandet infrastruktur i

av kandidatländema, när det gäller transporter och miljöförbättringar

under tillnämmingsfasen. Dessa ambitioner bör enligt utredningens

mening även omfatta den sociala infrastrukturen, som utbildning, omsorg och sjukvård. Det tredje målområdet inom strukturfondema, nämligen utbildning, yrkesvägledning och andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder skall ingå i satsningama för kandidatländema, enligt Agenda 2000. Svenska studier antyder att stöden brukar fördela sig olika mellan män och kvinnor, när det gäller typ av stöd, dess kostnader och långsiktiga effekter. Kommissionen kan genom att ställa krav på en jämn fördelning av dessa resurser mellan kvinnor och män bidra till att stärka kvinnornas positioner på arbetsmarknaden, och bryta den stereoty-

upp pa könsuppdelningen.

Utvidgningens effekter på den framtida socialpolitiken i EU

I kapitel ll diskuteras Sveriges möjligheter att göra svenska synpunkter hörda inom EU efter en utvidgning. Det säger sig själv att resonemanget är tentativt till sin karaktär. Liksom de andra nordiska länderna har emellertid Sverige lång erfarenhet omfattande och

en av en preventiv socialpolitik. Var för sig eller tillsammans har dessa länder aktivt deltagit i överföringen av kunskap och kompetens inom detta område till Central- och Östeuropa. Detta innebär emellertid inte att något kandidatland kopierat den skandinaviska modellen". Istället är det främst den korporativa kontinentala välfárdsmodellen samt i viss mån grundtiygghetsmodellen som anammats i kandidatländema under 1990-talet. Socialpolitiska experter i kandidatländema är relativt väl dock bevandrade i svensk och skandinavisk socialpolitik.

Under senare år har det bedrivits ett omfattande stöd till Centraloch Östeuropa av både bilateralt och multilateralt slag. Emellanåt har det givit upphov till kontroverser mellan inhemska experter och utländska rådgivare bl.a. har Världsbankens roll ifrågasatts på sina håll t.e.x

i pensionsreforrnema men i andra fall tycks samarbetet ha fungerats

utmärkt. Under tillnämmingsfasen måste detta utbyte mellan kandidatländemas institutioner och motsvarande institutioner i EU-ländema fortsätta med oförminskad intensitet.

SOU 1997: 153 Bedömningar och överväganden 237

Oberoende expertis

Därtill behövs oberoende kunskapsutbyggnad och utredningskapaen citet i främst kandidatländema både i form av universitetsanknutna forskningsinstitut och akademiskt fristående tankesmedjor- som mer kan främja debatten och det offentliga samtalet jämställdhet och om välfärd och kan bidra till kritisk granskning det reformarbete som en av pågår i kandidatländema och inom EU. Endast i liten utsträckning som finns i dagsläget för den typen av stöd och här har Sveresurser senare viktigt uppgift framför allt i förhållande till närområdet de balrige en tiska staterna och Polen. Uppbyggnaden av denna typ av kompetens kan bidra till att stärka det offentliga samtalet kring de frågor utredningen behandlat både i de nuvarande medlemsländerna och i kandidatländema och skapa större insyn och öppenhet kring utvidgningsen Denna uppbyggnad oberoende kunskapsfönnedlare skall processen. av därför också i ljuset utredningens förslag ett svensk initiativ i ses av om syfte inom EU inrätta temporärt och fristående ombudsmannainatt en stitut under utvidgningsprocessens gång.

12.8¶Slutsatser och förslag till åtgärder

Under nio rubriker utredningen sina slutsatser om konseksummerar EU:s femte utvidgning för den fria rörligheten på främst venserna av svensk arbetsmarknad också på jämställdhet, arbetsmiljö och socimen trygghet i Sverige och kandidatländema. Utredningen presenterar också ytterligare några förslag till åtgärder i anslutning till dessa slut- Utredningen vill samtidigt betona att förslag till åtgärder redan satser. tidigare i detta och föregående kapitel framförts i anslutning till diskus-

sionen på varje enskilt område. Det utredningens uppfattning att det måste finnas beredskap är en från EU:s sida att skapa övergångsregler för den fria rörligheten av arbetskraft efter det att tillnärmningsfasen nått dithän att medlemskap kan komma ifråga i andra avseenden. Om inte målsättningen för EUanpassningen för fria rörlighet uppnås lika snabbt vad personers som gäller de övriga frihetema tjänster och kapital- bör en betre —varor, redskap finnas för övergångsregler under längre period på detta omen råde. Utredningen har pekat på att sådana övergångsregler tillämpats vid tidigare utvidgningar och kanske blir än nödvändiga när och mer skillnaderna mellan nuvarande och blivande medlemsländer är så om

238 Bedömningar och överväganden

stora som idag. Behovet av dylika övergångsregler är idag svårt att uttala sig om, men en beredskap för sådana lösningar måste finnas, vilka kan komma att variera med avseende på vilket land berörs.

som

Invandringens omfattning

Den potentiella invandringen från kandidatländema är stor. Detta innebär dock inte att den faktiska invandringen kommer att bli omfattande. Invandringen kommer att avgöras av arbetsmarlmadsläget i Sverige. Med hänsyn taget till de stora löneskillnadema mellan Sverige och kandidatländema är det troligt att arbetslösheten i de länderna

senare

spelar mindre roll än arbetsmarknadsläget i inflyttningslandet. Utred-

ningen gör här inga egna kvantitativa bedömningar den framtida

av invandringen utan nöjer sig med att konstatera den arbetskraftsinvandring som skedde fram till mitten av 1970-talet i Sverige kan tjäna

som en rimlig jämförelse.

Reglering och avreglering

Hur den svenska arbetsmarknaden kommer att vara organiserad i framtiden betydelse för den framtida invandringens storlek och

är av sammansättning. På samma sätt som en avreglering skulle innebära att

arbetslösa acceptera lägre löner, skulle även invandringen kunna innebära fallande löner för den inhemska arbetskraften. Detta skulle få betydande effekter på inkomstfördelningen. Beroende på politiska värderingar och samhälleliga mål kan det därför föreligga en konflikt mellan

en framtida avreglering av arbetsmarknaden och integration de

av nya EU-medlemmama.

Sannolikt kommer oorganiserade inhemska att söka skydda

grupper sina intressen genom krav på reglering. Den fria rörligheten över gränserna kan således leda till ökad nationell reglering.

I det fall invandringen handlar om arbetskraft redan har

som en anställning år det utredningens uppfattning att den, under rådande institutionella förhållanden, inte behöver orsaka några problem. Tvärtom kan den ses om ett värdefullt tillskott av arbetskraft och bidrag till

ge samhällsekonomin.

153 Bedömningar och överväganden 239 SOU 1997:

Sökarbetslöshet

Sökarbetslöshet större omfattning kan leda till betydande sociala av bland invandrad arbetskraft från kandidatländerna och det kan

problem

negativa konsekvenser såväl för inkomster sysselsättning bland få som de den svenska arbetsmarknaden. Det finns ett svagare grupperna behov förtydliga vilka regler ska gälla för de peruppenbart av att som önskar invandra för att söka arbete och vilka regler som soner som skall gälla på arbetslöshetsförsäkringens och socialtjänstens område.

Både kvinnor och män kan i situation ökad avreglering i Sveen av konkurrens från invandrad arbetskraft. Om invandrade kvinrige möta löner och anställningsvillkor inom oreglerade nischer av nor accepterar svenska arbetsmarknad, inte svenska kvinnor kan tänkas acceptesom finns förutsättningar för ökad invandring. Samma resultat kan uppra, vård och i ökad utsträckning läggs över på de enskilda träda om omsorg hushållen, dvs. Sverige närmar sig den kontinentala välfárdsmodelatt

len.

Konsekvenser i kandidatländerna

Löneskillnadema är så stora mellan EU:s medlemsländer och de nuva-

kandidatländerna att de kan stimulera till migration även för dem rande

redan har ett arbete. som finns behov att sprida information i kandidatländerna om Det ett av uppkommer lokalt, vilka arbetsförhållandena är, de lediga platser som till bostad finns Om det byggs en efvilka möjligheter som m.m. upp

arbetsförmedlingsverksamhet i kandidatländerna kan man un-

fektiv direkt till jobb i Sverige och nå ökad efderlätta en invandring nya en arbetsplaceringama, till nytta för både invandrings- och utfektivitet i uppenbara sättet är att informationen sprids via

vandringsländema. Det

lokala arbetsförmedlingar i de olika länderna.

240 Bedömningar och överväganden

Ratificera den Europeiska sociala stadgan

Det är utredningens uppfattning att man bör förutsätta att kandidatländema går in för att ratificera den Europeiska sociala stadgan i god tid före det att medlemskap blir aktuellt. Den leder fram till

process som ratificering och uppföljning av hur stadgans bestämmelser efterlevs kräver stöd och bistånd från Europarådet och nuvarande medlemmar inom EU.

Det bör under alla omständigheter stå utom allt tvivel att ett medlemskap i EU förutsätter att det existerar nationella sociala skyddsnät, institutioner och en bastrygghet som kan skapa stabilitet i den turbulenta värld som den inre marknaden utgör. Kandidatländema bör på ett effektivt sätt bibringas kunskap på detta område och utredningen efterlyser en fördjupad kartläggning och prioritering från svensk sida härvidlag.

Ett krav på ratificering av den Sociala stadgan kan bidra till att avlägsna vissa hinder mot en uppbyggnad fungerande sociala institu-

av tioner på arbetsmarknaden.

Uppbyggande av arbetsmarknadsinstitutioner

Utvecklingen av arbetsmarknadsorganisationer förutsätter också mångsidiga insatser av annan typ både från arbetsmarlcnads- och medborgarorganisationer på nationell och europeisk nivå och från statliga myndigheters sida. Utmaningama är många vad gäller att sätta in stödåtgärder i fonn utbildning och skolning, hjälp med policyöverväganden

av och utformning av lagstiftning samt direkt materiellt stöd. Problemet är att inom loppet av en kort tid skapa institutionella system som det tagit flera årtionden att bygga upp i de nordiska och västeuropeiska länderna.

Den i flera fall ytterst fragmenterade fack- och arbetsgivarrörelsen måste med hjälp av olika typer av forhandlings- eller avtalssystem förmås att samarbeta på ett sätt som kan skapa stabilitet på arbetsmarknaden. Samtidigt bör system för arbetstagarrepresentation byggas upp på företagsnivå. Också förlikningsinstitut måste utvecklas.

Överhuvudtaget är frågan om företagens sociala ansvar ett område som ytterligare bör uppmärksammas inför utvidgningen av den europeiska gemenskapen.

Bedömningar och överväganden 241

En ombudsman för utvidgningsprocessen

för svensk politik bör vara Utredningen att utgångspunkten en menar och suveräna självbestämmande. Sverikandidatländernas behov egna och konsekvenserna utvidgbör betona de sociala aspekterna av en ge avskaffa den skarpa gränsen mellan ning och samtidigt bidra till att

Medlemskapet skall formell medlemskap och utanförskap. ses som en

skapa social och ekonobekräftelse att kandidatländerna lyckats en

dessa länder kan integreras i misk utveckling kommit så långt att som

ekonomisk marknad och att de har ett system som gaen gemensam god arbetsmiljö och stabila ar-

jämställdhet, social trygghet,

ranterar sociala stadgan är redan betsmarknadsrelationer. Den Europeiska som

naturlig utgångspunkt för detta arbete. nämnts en övergången från planekonomi till För både kvinnor och män har

förändringar. Om EG:s regelverk

marknadsekonomi inneburit stora

och social trygghet skall kunna bidra rörande jämställdhet, arbetsmiljö

för kvinnor och män i kandidattill förbättra levnadsförhållandena att ordentligt stöd från kommissionens sida länderna måste det finns ett

oberoende uppföljning utvidgningsprocessen. liksom en av

tillnärrrmingsfasen att både samordna

Kommissionen kommer under

kandidatländerna och koordinera förhandlingarna stödinsatsema till

kandidatländerna. Den första rollen kan mellan medlemsstaterna och

eller åtminstone att påverkas av den i konflikt med den andra komma kommer knappast att tillgå i full öppen- Förhandlingsprocessen senare. medlemsländerna har olika intressen att bevaka het då de nuvarande

under processens gång.

kan påverka de prioriteringar som görs

som förhandlingsprocessen kan få svårt att Aktörer med ställning i en svag förväntas att intressekonflikterna sina stämmor hörda. Det kan göra och tillräcklig öppenhet

kommer synnerligen djupgående om

att vara

förhandlingsuppgörelser bakom lykta dörrar

inte råder upphov till ge mycket negativa mindre välorganiserade resultat kan visa sig ur vars

intressens synvinkel.

har behandlat finns exempel på På flera de områden utredningen av

Arbetsmiljö och jämställdhets-

sådana tämligen resurssvaga grupper.

särskilt i kandidatländerna har frågorområdet är exempel på detta och

med att de inhemska tillräcklig prioritet i arbetet anpassa na inte getts

till EU:s regelverk och institutioner. systemen

har prioriterat flera av

Även Amsterdamfördraget uttryckligen om behandlat det inte säkert att de målsättde områden utredningen har är

kommer att prioriteras i tillräcklig grad ningar finns uppställda som nu

242 Bedömningar och överväganden SOU 1997: 153

under utvidgningsprocessen. Utredningen har t.ex. pekat på de svagheter som utmärker kommissionens länderutlåtanden vad gäller både jämställdhet och social trygghet. Utredningen menar därför att den svenska regeringen bör initiativ ta till att under tillnärmningsfasen inrätta ett temporärt från organ en kommissionen fristående ombudsman kombinerad med delegation en av oberoende länderrepresentanter största möjliga stöd och - som ger offentlig insyn i utvidgningsprocessen. Delegationens uppgift är att understödja ombudsmannens verksamhet och stimulera en fri och öppen diskussion om utvidgningen i både kandidatländema och de nuvarande medlemsländerna. Den svenska regeringen bör under den period Verkar också organet kunna erbjuda mindre kanslifunktioner för dess verksamhet. Ombudsmannens och delegationens uppdrag skall upphöra när det sista kandidatlandet inträtt som fullvärdig medlem i unionen. I akt och mening att stimulera tillnämming mellan de nuvarande EU-medlemsstatema och kandidatländema och uppnå största möjliga insyn och öppenhet i utvidgningsprocessen föreslår således utredningen att den svenska regeringen tar initiativet till:

att inför förhandlingamas start särskild Ombudsman på högsta en nivå fristående från i princip på nivå kommissio- - men samma som tillsätts för att stimulera och övervaka förberedelsearbetet nen — ur arbetslivs-, jämställdhets- och social synvinkel. Denna ombudsmans verksamhet skall omfatta alla kandidatländema. att EU tillsammans med kandidatländema inrättar delegation med en en representant för varj e medlems- och kandidatland även de - som EU eventuellt inte inleder förhandlingar med i första omgången — för att fungera som rådgivare till Jämställdhets- och socialombuds-

mannen.

Bilaga 1 243

Kommittédirektiv ww

EU:s utvidgning: konsekvenserna av per- Dir

m.m. 1997:13

soners fria rörlighet

Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

utredare tillkallas med uppdrag att utreda konsekvenserna En särskild

utvidgning för i första hand Sverige och i and- Europeiska unionens av kandidatländema, när det gäller den fria rörligheten hand för EU och ra skall kartlägga arbetskraftens rörlighet och för Utredaren personer. tänkbara konsekvenser främst ekonomiska för följande analysera - -

områden:

arbetsmarknad arbetsliv social trygghet -

med denna utredning tillsätts Justitiedepartementet en ut- Samtidigt av

analysera konsekvenserna EU:s utvidgning redning med uppdrag att av

fria rörlighet med inriktning på inrikes och rättssåvitt gäller personers

ligt samarbete.

utifrån utgångspunkten att europeiska unionen

Utredningen skall arbeta

elva aktuella kandidatländema Polen, kommer att utvidgas med de

Bulgarien, Rumänien, Slovenien, Estland, Ungern, Tjeckien, Slovakien,

Internationella och svenska studier bör Lettland, Litauen och Cypern.

omfattning och skillnaderna mellan kanditas tillvara. Utvidgningens

medlemsländerna större än vid tidigare utvidgdatländema och är nu

den kommande utvidgningen kan därför ningar. Konsekvenserna av

med ledning tidigare erfarenheter. Eftersom utreinte bedömas helt av

mängd osäkra faktorer kan det inte förväntas daren har att bedöma en

244 Bilaga 1

att utredningsresultaten presenteras i strikt kvantitativa termer, utan främst övergripande i de delar där som mer resonemnag större precision inte går att nå.

Bakgrund

Utvidgningen

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, frånsett den som Tysklands enande innebar. Flertalet de elva har ansökt av stater som om medlemskap skiljer sig från nuvarande medlemmar när det gäller ekonomisk utvecklingsnivå, institutionell uppbyggnad politiska samt traditioner. Samtidigt fördjupas EU:s politiska och ekonomiska integration löpande. Detta innebär att kandidatländerna har omfatett mer tande arbete framför sig för att sig till vid medlemskapet anpassa än vad som tidigare har varit fallet för nytillkommande länder. Ett framtida medlemskap i EU är samtidigt en av drivkraftema bakom den refonnprocess de före detta centralplanerade ekonomiema som genomgar.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU. Dessa innebär bl.a. att tillträdande länder skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marlcnadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskraftema inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet uppfylla medatt lemskapets förpliktelser och att ansluta sig till målen politisk, om en ekonomisk och monetär union. Vid Europeiska rådets möten i Essen år 1994, Madrid år 1995, Florens och Dublin år 1996 bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas månader efter regeringskonferensens slut. Samtidigt sex uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen av förhandlingarna med kandidatländerna i Central- och Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. När det gäller Maltas medlemskandidatur har ansökan dock dragits tillbaka efter regeringsskiftet 1996.

I europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa s.k. länderyttranden för de elva kandidatländerna. Vidare utreder kommissionen utvidgningens effekter på olika sakområden inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med utreda de finansiella att

Bilaga I 245

Utredningama kommer sannolikt att konsekvenserna utvidgningen. av

föreligga färdiga under hösten 1997.

Personers fria rörlighet

fria rörlighet innebär Gemenskapsrättens bestämmelser om personers

tillträde till arbetsmarknaden i medborgare i medlemsstat äger att en

villkor gäller för landets egna övriga medlemsländer på samma som

landets medborgare i och att de skall behandlas som egna medborgare

och arbetsvillkor. Likabehandlingsprincipen om-

anställningsfråga om

rättigheter. Den fria rörlighesociala förmåner och fackliga fattar även

innebär vidare att medborgare i en

ten för yrkesverksamma personer

egenföretagare och att tillhanhar rätt att etablera sig som medlemsstat Landets medborgare och dahålla tjänster i medlemsstat. egna en annan skall således även i dessa fall från medlemsstat medborgare en annan

Arbetskraftens rätt till fri rörlighet är föromfattas regler. av samma i EG-fordraget. För att underlätta i artiklarna 48, 52 och 59

dragsfäst

och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagaför personer att starta

ömsesidigt erkännande av exai annat EU-land är frågan om re ett

i artikel 57 i EG-fördraget. mensbevis reglerad

pensionärer och övriga har

Icke yrkesverksamma personer studenter,

medlemsstat. Denna rätt har regleockså rätt att bosätta sig i en annan

med krav på att personen i direktiv. Rätten är förknippad ett rats i tre ligga värdlandets sociala tillräckliga medel för att inte fråga skall ha

välfärdssystem till last.

deras familjemedlemmar samma rätt

Utöver nämnda personer har även

nationalitet. till fri rörlighet oberoende av

EU och kandidatländema kan ses som en

De s.k. Europaavtalen mellan

och i begränsad utsträckning är sambrygga till ett medlemskap i EU

likabehandling på arbetsplatsen däriordningen social trygghet och av

redan påbörjad.

genom

Uppdraget

Arbetslivet och arbetsmarknaden

rörlighet mellan Sverige och skall kartlägga arbetskraftens Utredaren

kan väntas bestå vid den komkandidatländema och analysera om den

anledning att anta att den komutvidgningen eller det finns mande om skall därvid bedöma vilka katei väsentlig grad. Utredaren mer att öka

246 Bilaga 1 SOU 1997: 153

gorier av arbetskraft i så fall kan komma som att utnyttja rätten till den fria rörligheten och särskilt analysera de faktorer främjar som respektive motverkar arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatländema.

Vilka konsekvenser utvidgning unionen kommer en av att fâ för arbetslivet och för arbetsmarknaden i Sverige avgörs främst hur av arbetslcraftens rörlighet kommer att påverkas utvidgningen. av Kommer invandringen och utvandringen arbetskraft öka Vilka av att kategorier

av arbetskraft gamla/unga, lågutbildade/högutbildade

etc. kommer att vara mest benägna att flytta och i vilken riktning

Mellan de nuvarande medlemsländerna är arbetskraftens rörlighet relativt liten. Möjligheten att arbeta i land har utnyttjats liten ett annat i utsträckning. Detta beror förutom på språkliga och kulturella hinder också på stora olikheter mellan ländernas nationella regler som rör tillträde till olika delar arbetsmarknaden t.ex. etableringsrätt och av reglering av yrkesaktiviteter.

Det är sannolikt att arbetskraftsinvandring omfattning en av större kan få konsekvenser för bl.a. lönebildning, arbetslöshet,

sysselsättning, inkomsutveckling, arbetsmarknadens anpassningsförrnåga för möj-

samt lighetema att bedriva aktiv arbetsmarknadspolitik. en Detsamma kan gälla för den svenska modellen för relationerna mellan parterna på arbetsmarknaden, t.ex. när det gäller kollektivavtalen, organisationsgra-

den för arbetsgivare och arbetstagare samt kontliktreglema.

Om en utvidgning leder till arbetskraftsutvandring från en Sverige till de medlemsländerna kan det få konsekvenser för nya bl.a. kompetensförsörjningen, kanske i första hand inom näringslivet. Svenska

företag

kan också i ökad omfattning komma att flytta sin verksamhet och produktion från Sverige till dessa länder eller etablera sig där helt eller delvis, vilket kan få konsekvenser för bl.a. sysselsättningen i Sverige.

Utifrån kartläggningen befolkningsströmmama skall

av utredaren analysera vilka positiva och negativa konsekvenser utvidgningen kan få för svenskt arbetsliv och för svensk arbetsmarknad.

Utredaren skall därtill söka bedöma och på vilket kandidatlänom sätt dernas medlemskap kan komma att få inverkan på de faktiska arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande medlemsländerna och på harmoniseringsarbetet inom EG. Med tanke på skillnaderna mellan länderna skulle det kunna tänkas att de aktuella kandidatländernas

medlemskap i

Bilaga 1 247

utvecklingen inom arbetslivet och särskilt EU kan komma att påverka

inom arbetsmiljön.

Social trygghet och socialtjänst

för andra än arbetstagare och egenföreta- Den fria rörligheten personer

har medel för sin förär i princip begränsad till personer som egna gare torde därför knappast att kunna flytta

sörjning. Icke yrkesverksamma

medlemsländerna och kandidatländerna i nämnmellan de nuvarande

dag. Den EG-rättsliga definitionen av bevärt större utsträckning ån i

vidsträckt. Därtill har arbetstagarnas fagreppet arbetstagare är dock

flytta arbetstagarna själva. Armiljemedlemmar samma rätt att som

familjemedlemmar skall under vistelse i annat betstagarna och deras

rättigheter landets egna medborgare när medlemsland ha samma som

det gäller social trygghet och socialtjänst.

vilka speciella situationer och eventuella Utredaren skall söka analysera

mellan medlemsländer med starkt varierande

problem som kan uppstå

förmånsnivåer och kostnadslägen och vilka konsekveninkomstnivåer, till. Vilka möjligheter har kandisådana skillnader kan ge upphov ser EG-rätten föreskriver detta ersätta Svedatländerna att i de situationer

till från landet ifråga rige för kostnader för svensk sjukvård personer

samordningsreglemas effekt och betalningsströmmama Analysen av av

omfatta arbetslöshetsförsäkringen. mellan länderna skall även

EG-rättens regler samord- Vid utvigning unionen kommer om en av social trygghet för flyttar inom ning systemen för personer som av

länder. Samordningsreglerna är

unionen att gälla för en större grupp

fria rörlighet gäller även egenföretagare

knutna till arbetstagarnas men

omedelbar konsekvens kommer bl.a. och vissa andra persongiupper. En

bosatta i Sverige, tidigare bott att bli att äldre personer som är men som

Polen, får rätt att få pension från landet eller arbetat i t.ex. Ungern eller

omedelbar följd blir att Sverige i fråga utbetald i Sverige. En annan

svensk folkpension till personer som kommer skyldigt att utge att vara arbetat eller bott i Sverige. Utbor i kandidatländerna och som tidigare

dessa betalningsströmmars storlek vid utredaren skall söka bedöma

vidgningen och i framtiden.

möjligt belysa vissa frågor rör soci- Utredaren skall också så långt som

utanför samordningen för personer som flyttar trygghet som ligger

finansdepartementet tillsatta utredningen som mellan länderna. Den av

samhällsekonomiska konsekvenser EU:s utvidgning skall studera av

konsekvkenser ett ökat omvandlingstryck kan skall bl.a. analysera vilka

248 Bilaga 1

få för såväl nuvarande som nya medlemsländer. Utredaren skall i samråd med den utredningen belysa i vad mån de sociala trygghetssystemen i Sverige kan påverkas vid utvidgning. en

Om möjligt skall även belysas på vilket sätt de medlemsstaterna nya kan väntas påverka den framtida inriktningen EG-samarbetet på det av sociala området. Detta kan givetvis variera beroende på den politiska inriktningen men frågan är här kan urskilja grundläggande om man mer värderingar och synsätt när det gäller social trygghet kan komma som att påverka samarbetet.

Genomförandet av uppdraget

Utredaren skall utgå från att utvidgning unionen kommer att ske en av med de elva aktuella kandidatländema. Utredaren skall beakta möjligheten av olika övergångslösningar och studera de lösningar i detta som sammanhang användes för Spanien, Portugal och Grekland.

Utredaren skall beakta de internationella och svenska studier och konsekvensutredningar som gjordes inför Sveriges medlemskap i EU. Kommissionens utredningsarbete skall också beaktas.

Utredaren bör i sitt arbete ha kontakt med de övriga utredningar om konsekvenser unionens utvidgning, vilka regeringen har beslutat av om, särskilt med de två utredningar som tillsatts Finansdepartementet av respektive Justitiedepartementet.

Utredaren skall i sitt arbete även beakta den pågående regeringskonferensen, som avses bli slutförd under utredningens gång.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med referensgrupp bestående en av bl.a. de övriga särskilda utredarna och företrädare från berörda departement. Referensgruppen upprättas Utrikesdepartementets förgenom sorg.

För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv att redoom visa regionalpolitiska konsekvenser dir. 1992:50, att redovisa om jämställdhetspolitiska konsekvenser dir. 1994:121 och att redoviom sa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet dir. 1996:49. Eftersom utredningen inte skall utmynna i några utredningsförslag behöver utredaren inte pröva offentliga åtaganden dir. 1994:23.

Bilaga 1 249

Redovisning av uppdraget

utredningar utvidgningens konsekvenser kommer Flera svenska om

genomföras under 1997. Resultatet de olika

framgått tidigare att av som

kommer presenteras i sammanfattande form. utredningarna att en

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.

Arbetsmarknadsdepartementet

Bilaga 2 251 SOU 1997: 153

i Sverige för förordning

Tillämpningsområdet

EEG nr 1408/71

redovisas utdrag den svenska regeringens beslut I denna bilaga ett ur

april 1997 inge lagstiftningsförtecloiing om tillämp-

den 10 om att en Sverige för förordning EEG 1408/71 tillämpningsområdet i nr om för social trygghet när anställda, egenföretagare ningen av systemen flyttar inom gemenskapen m.m. Förteck-

eller deras familjemedlemmar

ningen har ännu inte okt -97 publicerats i Europeiska gemenskapernas

officiella tidning EGT. artikel 5 i förordning EEG 1408/71, i den lydelse rätts- Enligt nr bilaga A, avdelning till rådets förordning EG nr akten har enligt december 1996 ändring och uppdatering för- 118/97 av den 2 om av 1408/71 tillämpningen systemen för social ordning EEG nr om av trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar

flyttar inom gemenskapen, skall Sverige en förklaring som närmaavge och de i förordningens artianger den lagstiftning system som avses re kel 4.1 och 4.2, de särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner som avde minimiförmåner i artikel 50 samt de i artikel 4.2 a, som avses ses i artiklarna 77 och 78. Av förordningens artikel 97 förmåner som avses förklaringen anmäls till rådets ordförande och offentliggörs framgår att i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Regeringens beslut

förklaring enligt artikel 5 i förordningen EEG nr Regeringen beslutar 1408/71. Förklaringens innehåll framgår av bilaga

252 Bilaga 2

Bilaga 1 till protokoll vid regeringssammanträde 1997-04-10 nr.

Förklaring av Sveriges regering enligt artikel 5 i förordning EEG nr 1408/71 om tillämpningen systemen för social trygghet när av anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen

Lagstiftning och system som avses i artikel 4.1 och 4.2 i förordning EEG nr 1408/71

Lagen 1962:381 allmän försäkring om omtryckt 1982:120, med undantag 4 kap. 10 § första tredje av styckena om tillfällig föräldrapenning

Hälso- och sjukvårdslagen 1982:763 omtiyckt 1992:567

Tandvårdslagen 1985: 125

Lagen 1996:1150 om högkostnadsskydd vid köp läkemedel av m.m.

Sjömanslagen 1973:282

Gränssj ukvårdsförordningen 1962 :390

Lagen 1988:360 om handläggning ärenden bilstöd till handiav om kappade

Lagen 1993:389 om assistansersättning

Lagen 1991:1047 sjuklön om

Lagen 1989:225 ersättning till smittbärare om

Lagen 1969:205 om pensionstillskott

Lagen 1994:309 hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpenom sion

1997:153 Bilaga 2 253 SOU

1990:773 särskilt pensionstillägg till folkpension för lång- Lagen om varig vård sjukt eller handikappat barn av

Lagen 1976:380 arbetsskadeförsäkring om omtryckt 1993:357

Lagen 1973:370 arbetslöshetsförsäkring om omtryckt 1991: 1334

Lagen 1973:371 kontant arbetsmarknadsstöd om omtryckt 1994:929

Lagen 1947:529 allmänna barnbidrag om omtryckt 1973:449

Lagen 1986:378 förlängt barnbidrag om

Studiestödslagen 1973:349 1987:303, 3 kap. såvitt gäller studiebidrag och extra tillägg

omtryckt

bostadsbidrag, såvitt gäller bostadsbidrag till Lagen 1993:737 om barnfamiljer till den del det lämnas särskilt bidrag som

Lagen 1981:691 socialavgifter om omtryckt 1989:633

Lagen 1994:1744 allmänna egenavgifter om

avgiftsfinansierade förmåner avses i artikel II. Särskilda icke som 4.2a i förordning EEG nr 1408:71

enligt lagen 1994:308 bostadstillägg till pensio- Bostadstillägg om närer Handikappersättning enligt lagen 1962:381 allmän försäkring om omtryckt 1982: 120, inte utgör tillägg till pension som Vårdbidrag enligt lagen 1962:381 allmän försäkring om omtryckt 1982:120

254 Bilaga 2

III. Minimiförmåner i artikel 50 i förordning EEG som avses nr 1408/71

IV. Förmåner i artiklarna 77 och 78 i förordning EEG som avses nr 1408/71

Förmåner enligt artikel 77

Allmänt barnbidrag enligt lagen 1947:529 allmänna barnbidrag om omtryckt 1973:449

Förlängt barnbidrag enligt lagen 1986:378 förlängt barnbidrag om

studiebidrag och extra tillägg enligt 3 kap. studiestödslagen 1973:349 omtryckt 1987:303

Bostadsbidrag i form särskilt bidrag enligt lagen 1993:737 boav om stadsbidrag

Bamtillägg enligt punkt 11 övergångsbestämmelsema till lagen 1988:881 ändring i lagen 1962:381 allmän försäkring om om omtryckt 1982:120

Förmåner enligt artikel 78

Allmänt barnbidrag enligt lagen 1947:529 allmänna barnbidrag om omtryckt 1973:449

Förlängt barnbidrag enligt lagen 1986:378 förlängt barnbidrag om

Studiebidrag och extra tillägg enligt 3 kap. studiestödslagen 1973:349 omtryckt 1987:303

Bostadsbidrag i form av särskilt bidrag enligt lagen 1993:737 boom stadsbidrag

Bampension enligt bestämmelser i 8 kap. och 14 kap. lagen 1962:381 om allmän försäkring omtryckt 1982: 120

Bilaga 3 255

Europaavtal

Associationsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras

medlemsstater och kandidatländerna

Samtliga avtal innehåller vissa bestämmelser social trygghet. om

EGT L347, 31.12.1993 avtalet i kraft 1994-02-01 Ungern -

Polen EGT L348, 31.12.1993 avtalet i kraft 1994-02-01 2. -

Rumänien EGT L357, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 -

Bulgarien EGT L358, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 -

EGT L359, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 Slovakien -

Tjeckien EGT L360, 31.12.1994 avtalet i kraft 1995-02-01 -

Estland 1995/96:27, Sverige har meddelat godkännande av prop. avtalet har ännu inte trätt i kraft läget 1997-10 avtalet 1995-11-30,

Lettland 1995/96:28, Sverige har meddelat godkännande av prop. 1995-11-30, avtalet har ännu inte trätt i kraft läget 1997-10 avtalet

Litauen 1995/96:29, Sverige har meddelat godkännande av prop. 1995-11-30, avtalet har ännu inte trätt i kraft läget 1997-10 avtalet

Slovenien avtalet har godkänts riksdagen våren 1997, 10. av

prop. 1996/97: 144

Enligt uppgift finns Europaavtal mellan EG och Cypern Anm. ett

i kraft 1973-06-01.

256 Bilaga3

Avtalet med Ungern

Bestämmelser angående fri rörlighet för arbetare finns i avd. IV kapitel 1 artiklarna 37—-43.

Någon allmän likabehandlingsregel avseende social trygghet finns inte.

I artikel 38 finns bestämmelser om social trygghet som berör ungerska medborgare och deras familjemedlemmar som är lagligen anställda/bosatta i en medlemsstat. Bestämmelserna innefattar bl.a. sammanläggning av försäkrings- och bosättningsperioder som fullgjorts i medlemsstaterna för öppnande av rätt till pensionsfönnåner, överföring av pensioner m.m. exkl. icke-avgiftsfinansierade förmåner till Ungern och rätt till familjebidrag vid anställning/bosättning i en medlemsstat. Se artiklarna 38-39.

Jfr artikel 38.2. Ungern garanterar arbetare som är medborgare i

en medlemsstat och lagligen anställda/bosatta i Ungern rätt till överföring av intjänad pension från Ungern till en medlemsstat och rätt till familjebidrag i Ungern.

I artikel 39 föreskrivs att associationsrådet skall genom beslut anta lämpliga bestämmelser för att uppnå det mål som uppställs i artikel 38.

Anm. Avtalet ger ingen exporträtt av ungersk pension för ungerska medborgare vid flyttning till eller vid bosättning i en medlemsstat.

Asscociationsrådets uppgifter anges i artiklarna 104-109. Obs Något beslut av associationsrådet enligt artikel 39 i avtalet har ännu inte fattats läget september 1997.

Avtalet med Polen

Avtalet innehåller artiklarna 38-39 motsvarande bestämmelser som avtalet med Ungern. Något beslut av associationsrådet har ännu inte fattats läget september 1997.

i

3. Avtalet med Rumänien

Avtalet innehåller artiklarna 39-40 motsvarande bestämmelser som avtalet med Ungern. Något beslut av associationsrådet har ännu inte fattats läget september 1997.

1997:153x Bilaga 3 257 SOU

Avtalet med Bulgarien

Avtalet innehåller 39-40 motsvarande bestämmelser som

artiklarna

avtalet med Ungern. Något beslut associationsrådet har ännu inte av fattats läget september 1997.

Avtalet med Slovakien

Avtalet innehåller artiklarna 39-40 motsvarande bestämmelser som avtalet med Ungern. Något beslut associationsrådet har ännu inte av fattats läget september 1997.

Avtalet med Tjeckien

Avtalet innehåller artiklarna 38-39 motsvarande bestämmelser som avtalet med Ungern. Något beslut associationsrådet har ännu inte av fattats läget september 1997.

Avtalet med Estland

Avtalstexten finns i 1995/96:27. Någon allmän likabehandlingsprop. regel avseende social trygghet finns inte. artikel 37 finns bestämmelser social trygghet som berör estnis- I om medborgare och deras familjemedlemmar är lagligen anställka som da/bosatta i medlemsstat. Bestämmelserna innefattar bl.a. sammanen försäkrings- och bosättningsperioder fullgjorts i medläggning av som lemsstatema för öppnande rätt till pensionsförrnåner, överföring av av

exkl. icke-avgiftsfinansierade förmåner till Estland

pensioner m.m. och till familj ebidrag vid anställning/bosättning i en medlemsstat. rätt Se artikel 37. Jfr artikel 37.2. Estland garanterar arbetare är medborgare i en som medlemsstat och lagligen anställda/bosatta i Estland rätt till överföring intjänad pension från Estland till medlemsstat och rätt till familav en jebidrag i Estland. Avtalet ingen exporträtt estnisk pension för estniska Anm. ger av medborgare vid flyttning till eller vid bosättning i medlemsstat. en I artikel 38 föreskrivs att associationsrådet skall genom beslut anta lämpliga bestämmelser för att uppnå det mål uppställs i artikel 37. som

9 17-1437

258 Bilaga3 SOU 1997: 153

Avtalet har ännu inte trätt i kraft varför kommande beslut av associationsrådet enligt artikel 38 avvaktas.

Avtalet med Lettland

Avtalstexten finns i prop. 1995/96:28. Artiklarna 38-39 i avtalet är likalydande med bestämmelserna i avtalet med Estland, se ovan. Avtalet har ännu inte trätt i kraft.

Avtalet med Litauen

Avtalstexten finns i prop. 1995/96:29. Artiklarna 38-39 i avtalet är likalydande med bestämmelserna i avtalet med Estland, se ovan. Avtalet har ännu inte trätt i kraft.

10. Avtalet med Slovenien

Avtalstexten finns i prop. l996/97:144. Avtalet har godkänts av riksda-

under våren 1997. Artiklarna 39-40 i avtalet är likalydande med gen bestämmelserna i avtalet med Estland, se ovan. Avtalet har inte trätt i kraft.

Litteraturförteckning

Propositioner och skrivelser

1991/92: 170 1993/94:147 1994/95: 19 1995/96:27 1995/96:28 1995/96:29 1995/962163 1995/962190 1996/97:41 1996/97:80 1996/97:83 1996/972144

Betänkanden och Ds EES Rättsfallssamling Band 4 Fri rörlighet för personer.

-

EES Rättsfallssamling Band 6 Socialpolitik, jämlikhet, social trygghet,

miljö.

Ds 1993:77. EG-domstolen och jämställdheten.

Ds 1996:7. Romkonventionen införlivande med svensk rätt av EG-

konventionen om tillämplig lag på avtalsförpliktelse.

Ds 1996:72. Jämställdhet och samarbete i Central- och Östeuropa Utrikesdepartementet.

SO1992:19 Bil 16. 1993: Svenska kvinnor möter Europa. Stockholm: FD.

260 Litteraturförteckning SOU 1997: 153

SOU 1992:26 1992: Rätten till folkpension. SOU 1993:115 1993: Social trygghet och EES. SOU 1993:117 1993: EG, kvinnorna och välfärden. Social välfärd och jämställdhet mellan kvinnor och män i ett europeiskt perspektiv. SOU 1995:77 1995: Röster EU:s regeringskonferens. Stockholm:

om UD. SOU 1995:80 1995: Medborgarnas EU frihet och säkerhet Stock-

holm: UD. SOU 1995: 101 1995: Ett utvidgat EU möjligheter och problem. Stock-

holm: UD. SOU 1995:123 1995: Subsidiaritetsprincipen i EU. Stockholm: UD. SOU 19952131 1995: Enklare och effektivare om EU:s komplexitet

och maktbalanser. Stockholm: UD. SOU 1995:132 1995: Utvidgning och samspel. Stockholm: UD. SOU 1996:6 1996: Ett år med EU. Stockholm: UD. SOU 1996:7 1996: Av vitalt intresse. Stockholm: UD. SOU 1996: 15 1996: Union for både öst och väst. Stockholm: UD. SOU 1996:16 1996: Förankring och rättigheter. Stockholm: UD. SOU 1996:19 1996: Sweden, the EU and the future. Stockholm: UD. SOU 1996:24 1996: Från Maastricht till Turin. Stockholm: UD. Sou 1996:42 1996: Demokrati och öppenhet. Stockholm: UD. SOU 1996:43 1996: Jämställdheten i EU Spelregler och verklig-

hetsbilder. Stockholm: UD. SOU 1996:59 1996: Europapolitikens kunskapsgmnd. Stockholm: UD.

SOU 1997: 153 Litteraturförteckning 261

SOU 1996:60 1996: Miljö ochjordbruk. Stockholm: UD.

SOU 1996:61 1996: Olika länder olika takt. Stockholm: UD.

- SOU: 1996: 107 1996: Union utan gränser konsekvenser, möjligheter,

problem. Stockholm: UD.

SOU 1997:72 1997: En lag socialförsäkringar. Stockholm.

om

Europaparlamentet

A3-0112/92 1992. Committée Women’s rights, Brussels.

on

Programme for the Promotion of Women’s Interests. European union structural funds and community initiatives 1994-1999. Women’s Rights Series E-l. Brussels: European Parliament.

Central and Eastern European Women: A Portrait. Women’s Rights Series W—8. Brussels: European Parliament.

Europeiska kommissionen

Den inre marknadens följder och effektivitet. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet. KOM96 520 slutlig, 30.10.1996. Luxemburg: byrån för Europeiska gemenskapens officiella publikationer.

Fjärde handlingsprogrammet för jämställdhet mellan kvinnor och män 1996-2000. KOM95 382 slutlig.

Pre-feasibility study the possible establishment of European migrato-

on a

1994 Luxembourg: Office for the Official Publications of ry observatory. the European Communities.

Proposal for Guidelines for member States Employment Policies 1998. Commission Communication. October 1997. Brussel.

25 Years of Regulation EEC No. 1408/71 Social Security for Migrant

on Workers A Conference Report. Stockholm: Swedish National Social

- Insurance Board European Commission.

Agenda 2000. For Stronger and Wider Union. COM97 2000 final.

a July 1997. Bryssels.

262 Litteraturförteckning SOU 1997: 153

Agenda 2000. The Challenge of Enlargement COM97 2000 final. July 1997. Bryssels. Commission Opinion on Bulgaria’s Application for membership in the European Union COM97 2008 final, Commission Opinion on the Czech Republic’s Application for membership in the European Union COM97 2009 final, Commission Opinion on Estonia’s Application for membership in the European Union COM97 2006 final, Commission Opinion on Hungary’s Application for membership in the European Union COM97 2001 final, Commission Opinion on Latvia’s Application for membership in the European Union COM97 2005 final, Commission Opinion on Lithuania’s Application for membership in the European Union COM97 2007 final, Commission Opinion on Poland’s Application for membership in the European Union COM97 2002 final, Commission Opinion on Romania’s Application for membership in the European Union COM97 2003 final, Commission Opinion on Slovakia’s Application for membership in the European Union COM97 2004 final, Commission Opinion on Slovenia’s Application for membership in the European Union COM97 2010 final.

Internationella organisationer

Estonian Human Development Report 1997: UNDP.

Public Expenditure Review Update. Tallinn: World Bank.

suggestions for Improvement of the Social Tax Collection Rate. Europeam Union, PHARE, Social Sector Programme Latvia.

Lithuanian Development Report 1996. UNDP.

From Plan to Market. World Development Report 1996. The World Bank: Oxford, Oxford University Press.

The State in a Changing World. World Development Report 1997. The World Bank: Oxford, Oxford University Press.

World Bank 1996: Hungary Poverty and Social Transfers. Washington

- D C: World Bank;

Litteraturförteckning 263

1994: Slovakia Restructuring for Recovery. Washington D C: World - - Bank.

Trends in International Migration. Annual Report 1996. OECD 1997.

OECD Economic Surveys: Poland 1997. Paris: OECD.

Intemationa Labour Office: Minimum Wages in Central and Eastern Europe: from protection to destitution. Budapest: Central European University Press.

Social Security Programs Throughout the World 1997. Washington D.C.: Social Security Administration jämte tidigare årgångar av denna publikation.

ISSA 1997: Meeting for Directors and Senior Managers of Social Security Organizations in Central and Eastern Europe Papers of the — Meeting in Bratislava, Slovak Republic, 20-22 May 1997. Geneva: International Social Security Association;

1994: Restructuring Social Security in Central and Eastern Europe: A — Guide Recent Developments, Policy Issues and Options. Geneva: to International Social Security Association,

The Financing of Social Insurance in Central and Eastern Europe. - European Series No. 23. Geneva: International Social Security Association.

Litteratur

Aasland, A. 1996: Latvia: The Impact of the Transformation the

ed -

Norbalt Living Conditions Project. Oslo: Fafo.

Ahlberg K., Bruun N. 1996: Kollektivavtal i EU. Om allmängiltiga avtal och social dumping. Skriftserien 52. Stockholm: Juristförlaget, Nornr stedts Juridik.

Alestalo, M 1992: "Convergenee divergence: a long-term perspective or Western Europe. Paper presented at the Polish—Finnish Seminar on on The Transformation in Europe: Societal Consequences. Lathis mimeo.

264 Litteraturförteckning

Allardt, E. 1986: "The Scandinavian Welfare Model in R. Rose R. Shiratori eds The Welfare State East and West. Oxford: Oxford U P.

Ambjömsson, R. 1997: "East and West. On the Construction of a Euro-

Identity in Peterson red Cultural Crossroads in Europe. Stockpean

holm: Forslcningsrådsnämnden. FRN-report no. 97:3.

Andersson, C. Lindahl, R. 1992: Europaparlamentet. Stockholm: SNS.

Baldwin R. E. 1994: Towards Integrated Europe. Centre for Econo-

an mic Policy Research. London.

Baldwin, P. 1997: State and Citizenship in the Age of Globalization in A Föllesdal P Koslowski eds Restructuring the Welfare State Berlin: Springer.

Barr, N. 1997: Pension Reform in Central and Eastern Europe: Some Comments. Comments to be delivered at the Fifth Central European Forum The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24-26 Oct.;

ed 1994: Labour Markets and Social Policy in Central and Eastern - Europe: The Transition and Beyond. Oxford: Oxford U P.

Bernitz U. 1994: Europarättens grunder.

Blanpain R., Nyström B. 1995: EG/EU arbetsrätt och arbetsmarknad.

Boje, T. Olsson Hort, S.E. 1993: Scandinavia in New Europe. Oslo:

a Scandinavian University Press.

Boni, M. 1997: Social Partnership in Solving Unemployment Problems

the Local Level. Paper delivered at the Fifth Central European Forum on The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24—26 Oct. mimeo.

Borish, M. Noêl, M. 1996: Private Sector Development During Transition the Visegrad Countries. Washington D.C.: World Bank.

—

Chu, K—Y Gupta, S 1993: Protecting the Poor: Social Safety Nets During Transition Finance Development Vol. 30 Nr. 2 ss. 24-27.

Litteratuifbrteckning 265

Ciumageaunu, O. 1997: Social Policy in Rumania Paper presented at the Central European University International Seminar "The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Commander S., Corelli F. ed 1995: Unemployment, Restructuring, and the Labour Market in Eastern Europe and Russia. Washington: EDI Development Studies. The World Bank.

Czeh, T 1997: The Principle of Subsidiarity and the Transition of the Welfare States in Central and Eastern Europe in A. Föllesdal P. Koslowski eds Restructuring the Welfare State Berlin: Springer.

Daly M. 1997: Social Security, Gender and the Equality in the European Union. Report to the European Commission, Unit of Equal Opportunity. Bryssels.

Deakon, B 1992: The New Eastern Europe Social Policy: Past,

ed —

Present and Future. Sage, London.

Dietz, 1996: Putting the Past Behind. A Review of Living Conditions

the Eastern Baltic Rim. Oslo: Common Security Forum. on

Domander M. 1996: Från öst till väst tidsbegränsad migration från

- Ryssland och Baltikum till de nordiska länderna. TemaNord 1996:547 Köpenhamn: Nordiska ministerrådet.

DUPI 1997: Europaeisk stabilitet- EUs utvidelse med de central- og osteuropeiske lande. Köpenhamn: Dansk Utrikespolitisk Institut.

Estonian Labour Force Survey 1995. 1997 Tallinn: Statistical Office of Estonia.

European Institute for Social Security Yearbook 1995.

Eyal, G., Szelenyi, Townsley, E. 1997: The Theory of Post- Communist Managerialism i New Left Review nr 222.

Falkner, G 1997: The Treaty European Union and its revision: Sea-

on change empty shell for European social policies. Paper presented at

or the ECPR Round Table the Survival of the Welfare State, Bergen

on Sept. 18-21.

10 17-1437

266 Litteraturförteckning SOU 1997: 153

Ferge, Z. 1997: "The Actors of the Hungarian Pension Reform. Paper delivered at the Fifth Central European Forum The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24-26 Oct. mimeo.

Fiedler A. m fl. The Impact of the Single Euroepan Market the Deve-

on lopment of Women’s Employment. V/1734/96-EN. European Commission Directorate-General V. Equal Opportunities Unit.

Flora, P. 1986: Introduction in Growth to Limits The Western

- European Welfare Since World War II. Berlin New York: Aldine de Gruyter.

Gilbert, N. 1992: "From entitlements to Incentives: the changing philosophy of social protection, International Social Security Review no

Godfrey, M Richards, P 1997: Emloyment policies and programmes in Central and Eastern Europe. Geneva: International Labour Office.

Gowan, P P Anderson eds 1997: The Debate on Europe. London: Verso.

Grogarard, J 1996: Estonia in the Grip of Change the Norbalt Living

— Conditions Project. Oslo: Fafo.

Götting, U 1994: Destruction, adjustment and innovation: Social Policy transformation in Eastern and Central Europe. Journal of European Social Policy, Vol. 4 No. 3 pp. 181-200.

Hankiss, E 1990: East European Alternatives. Oxford: Oxford U P.

Hantrais, L 1995: Social Policy in the European Union. London: Mac- Millan.

Hansen, E: Coping with it: St. Petersburg and Kaliningrad Facing Reform -the Norbalt Living Conditions Project. Oslo: Fafo.

Hausner, 1997: "Security Through Diversity Conditions for the

- Successful Reform of the Pension System in Poland. Paper delivered at the Fifth Central European Forum The Politics of Welfare: Between Government and Local Initiative, Vienna 24-26 Oct. mimeo.

Heinsohn, G. Steiger, O. 1985: Pengar, produktivitet och otrygghet under kapitalism och socialism" i Arkiv för studier i arbetarrörelsens historia nr 31-32.

Hroch, 1997: The Nation-Forming Process under Conditions of the Ottoman and Habsburg Empires in Peterson red Cultural Crossroads in Europe. Stockholm: Forskningsrådsnämnden. FRN-report no. 97:3.

Jacobs T.J.M., Zeijen H. 1993: European Labour Law and Social Policy:

Kandolin 1996: Pay Differentials between Men and Women. Östeuropaforskning 31996 3-4: Special issue. Women and Transition. The Case of Estonia: Finnish Society of Russian and East European Studies.

Knudsen, K: Lithuania in a Period of Transition the Norbalt Living

- Coinditions Project. Oslo: Fafo.

Konrad G. Szelenyi, 1978: The Intellectuals on the Road to Class Power. New York.

Kopits, G 1993: Reforming Social Security Systems Finance Development Vol. 30 Nr 2 ss. 21-23.

Korpi, W Palme, J 1997: The Paradox of Redistribution and Strategies of Equality: Welfare State Institutions, Inequality and Poverty in Western Countries. Stockholm: Institute for Social Research Working Paper 3/ 1997;

1993: Socia1politik, kris och reformer: Sverige i intemationell belys- — ning i SOU 1993: 16 Bilagedel Stockholm: Finansdepartementet.

Kosonen, P. ed 1992: Changing Europe and Comparative Research. Helsinki: Academy of Finland.

Ksiezopolski, M Supinska, J 1997: "Social Policy in Poland in the Nineties the transformation Act Two. Paper presented at the Central

- European University International Seminar The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Kuhnle, S 1996: The Welfare State in a European Perspective. Paper presented at the Nordic-Asian Conference on Welfare State Developments, Tokyo Oct. 14-17;

268 Litteraturfirteckning SOU 1997: 15 3

Norge i möte med Europa i Aksel Hatland Den norske velferdstat.

m - Oslo: Ad Notam.

Kvapilova, E 1997: Social Policy in Slovakia. Paper presented at the Central European University International Seminar "The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Kvinna i Europa Om EG och jämställdheten Fakta Europa 1993:3.

- Latvian and Statistical portrait. 1997 Riga: Central Sta-

women men: tistical Bureau of Latvia.

Layard R., Blanchard O., Bombusch R., Krugman P. 1994: Invandringen från Öst. Stockholm: SNS.

Leppik, L 1997a: "Social Security in Estonia. Tallinn: National Social Insurance Board mimeo.

af Malmborg, M. 1995: Historiska perspektiv på EU:s östutvidgning i SOU 1995:132.

Medaiskis, T 1995: The Reforms of Pensions in Lithuania. in Proceedings from the International Conference the Implementation of Finan-

on cially Reliable Systems in Social Insurance. Riga: Aka-print.

Meulders D. 1996: Women and the five Essen Points. European seminar Women and Work in Europe. Integration between labour policies and Equal Opportunities. Turin: ILO.

Milewich, L 1995: Attempts of organizing stable financial systems of social security in Poland in Proceedings from the International Conferen-

the Implementation of Financially Reliable Systems in Social ce on Insurance. Riga: Aka—print.

Männik, G 1995: Estonias National Social Security System 1994 in Proceedings from the International Conference the Implementation of

on Financially Reliable Systems in Social Insurance. Riga: Aka-print.

National Report of Estonia 1995: Estonian in changing society.

women a The fourth world conference Action for equality development

on women and peace.

Litteraturförteckning 269

the Situation of Women in Latvia 1995 Latvian National Report on Committee for the UN Fourth Conference on Women National Preparatory Beijing, 4-15 September 1995.

the Fourth UN World Conference Women in National Report for on Beijing 1995: Women in Lithuania. Vilnius.

the Fourth United Nations World Conference on National Report to 4-15 September 1995 Warsaw August 1995. Women Beijing,

Gendered Outcomes of the Transition in Estonia. Narusk A. 1996: 31996 3-4: Special issue. Women and Transition.

Östeuropaforskning

of Estonia: Finnish Society of Russian and East European The Case Studies.

2 udgave. Köpenkanm: Jurist och Nielsen R. 1192: EF-arbejdsret. rev. Okenomforbundets forlag.

1993: The Social Dimension of the European Nielsen R., Szyszczak E. Community;

Non-contributory benefits in Political Nordheim Nielsen, F 1997: the 6th Baltic Accomodation and Nation-Building. Paper presented at Social Security. Stockholm June 24-26 mimeo. Conference on

of Social Policy in East European Transfor- Offe, C 1993: The Politics and Agenda of Reform, Social Research, mations: Antecedents, Agents Vol. 60, No. 4 1-36. pp.

marknad och socialpolitik essäer i välfärdssta- Olofsson, G 1998: Stat, — sociologi. Lund: Arkiv under utgivning. tens

Cultural Crossroads in Europe. Stockholm: Peterson, M. red 1997:

Forslcningsrådsnämnden.

Theory and Practice of Czeck Social Policy. Paper Potucek, M 1997: University International Seminar The presented at the Central European Post-Communist Europe Prague April 24- Future of the Welfare State in

26;

Radicová, 1997: Two Social Policies out of the Czeck and - one: Slovak Example. Paper presented at the ISA RC19 Meeting Welfare State Challenge, Marginalization and Povert, Copenhagen, August 21-24 1997.

Purvaneckiené G.1995: Women in Lithuanian Society. Vilnius: UNDP.

Ringen, S Wallace, C eds: Social Reform in East-Central Europe: New Trends in Transition. Vol III. Prag: Trevor Top.

Riksrevisionsverket 1997: Arbetsmarknadspolitiska åtgärder-effektivt styrmedel mot könsuppdelning på arbetsmarknaden RRV 1997:45. Stockholm: Riksrevisionsverket.

Ritenis, J 1995: Implementation of Financially Reliable System in Latvian Social Insurance" in Proceedings from the International Conference on the Implementation of Financially Reliable Systems in Social Insurance. Riga: Aka-print.

Rona-Tas, A 1994: The First Shall Be the Last Entrepreneurship and Communist Cadres in the Transition from Socialism i American Journal of Sociology. Vol. 100 Nr 1 40-69.

ss.

Rothstein, B 1997: The Future of the Universal Welfare State. Paper presented at the ECPR Round Table the Survival of the Welfare

on State, Bergen Sept. 18-21.

Rys, V. 1997: From the Communist Welfare State to Social Benefits of Market Economy: The Determinants of Social Reform in Central Europe. Paper presented at the ISA RC19 Meeting We1fare State Challenge, Marginalization and Povert", Copenhagen, August 21-24 1997;

1995: Socia1 Security Developments in Central Europe: A Return to — Reality in Czeck Sociological Review Vol. X No.

1993: Social Security Reform in Central Europe: Issues and Perspec- tives in Journal of European Social Policy Vol No.

Sainsbury, D 1996: Gender, Equality and the Welfare State. Cambridge: Cambridge University Press.

Scherman, K G 1997: The Stockholm Initiative. Paper presented at the 6th Baltic Conference Social Security. Stockholm June 24-26

on mimeo

Sirovátka, T. 1997: Social and Economic Factors of Labour Market Marginalization in the Czeck Republic. Paper presented at the ISA RC19 Meeting We1fare State Challenge, Marginalization and Povert, Copenhagen, August 21-24 1997.

Standing, G. 1996: "Social Protection in Central and Eastern Europe: a Tale of Slipping Anchors and Torn Safety Nets in G Esping-Andersen

Welfare States in Transition National Adaptations in Global Eco-

ed -

nomies. London: Sage.

Staniszkis, 1991: The Dynamics of Breakthrough in Eastern Europe: The Polish Experience. Berkeley: University of California Press.

Stark, D 1996: "Recombinant Property in East European Capitalism i American Journal of Sociology Vol. 101 4 ss. 993-1027.

nr.

Suda, Z The Globalization of Labor Markets. Prag: PDA Press.

ed

Szeman, Z 1997: Social Policy in Hungary". Paper presented at the Central European University International Seminar The Future of the Welfare State in Post-Communist Europe Prague April 24-26.

Therbom, G 1997: Multiculturality in East Central Europe in European Modernity and "Lessons of Multicultural Mi1ieux in Peterson red Cultural Crossroads in Europe. Stockholm: Forskningsrådsnämnden. FRN-report 97:3.

no.

Thuen, A Beier Sorensen, O. 1996: Project 502: Creation of a Legal Framework for the Introduction of Individualized Accounts. Farum: European Union, PHARE, Social Sector Programme Latvia.

Venturini, 1992: 1992: The European Social Dimension. Brussels:

p Commission of the European Communities.

Walder, A 1995: Career Mobility and the Communist Political Order i American Sociological Review Vol. 60 Nr. 3 ss. 309-28.

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

Dennyagymnasieskolan stegför steg.U. 32.Följdlagstiñningtill miljöbalken.M.

lnkomstskattelag,del I-III. Fi. 33.Att läraövergränser.En studieavOECD:s . Fastighetsdataregister.Ju. förvaltningspolitiskasamarbete.Fi. . Förbättradmiljöinformation.M. 34 Övervakningavmiljön. M. . . Aktivt lönebidrag.Etteffektivarestödför 35.Ny kurs i trafikpolitiken+ bilagor. K. . arbetshandikappade.A. 36. Bekämpande penningtvätt.Fi.av

Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.K. 37. Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.U.

Byråkratini backspegeln.Femtioåravförändring 38.Myndigheteller marknad. . påsexförvaltningsområden.Fi. Statsförvaltningensolika verksamhetsformer.Fi.

Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.S. 39.integritet Offentlighet Informationsteknik.Ju. . Flexibelförvaltning.Förändringoch verksam- 40. Ungaocharbete.In. . hetsanpassning statsförvaltningensav 41 Statenochtrossamfunden

. struktur. Fi. Rättsligreglering

10.Ansvaretför valutapolitiken.Fi. Grundlag

ll. Skatter,miljö och sysselsättning.Fi. Lag omtrossamfund

- 12.IT-problem inför 2000-skifiet.Referatoch LagomSvenskakyrkan.Ku.

slutsatserfrånenhearinganordnadav 42. Statenochtrossamfunden

IT-kommissionenden18december. Begravningsverksamheten.Ku.

IT-kommissionensrapportl/97. K. 43. Statenoch trossamfunden

13.Regionpolitikför helaSverige.N. Denkulturhistorisktvärdefullakyrkliga egendomen

14.IT i kulturenstjänst.Ku. ochdekyrkliga arkiven.Ku.

15.Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt Statenoch trossamfunden

. ochproblematik.Fi. Svenskakyrkanspersonal.Ku.

16.Att utvecklaindustriforskningsinstituten.N. 45 Statenochtrossamfunden

. 17.Skatter,tjänsteroch sysselsättning. Stöd,skatteroch finansiering.Ku.

+ Bilagor. Fi. 46. Statenochtrossamfunden

18.Granskningavgranskning. Statligmedverkanvid avgiftsbetalning.Ku.

Denstatligarevisioneni Sverigeoch Danmark.Fi. 47. Statenochtrossamfunden

19.Bättreinformationomkonsumentpriser.ln. Denkyrkliga egendomen.Ku.

20. Konkurrenslagen1993-l 996.N. 48.Arbetsgivarpolitiki staten.

21. Växai lärande.Förslagtill läroplanför bam och Förkompetensochresultat.Fi.

unga6-16år.U. 49.Grundlagsskyddför nyamedier.Ju.

22.Aktiebolagetskapital.Ju. 50.Alternativautvecklingsvägarför EU:s

23.Digital demokr@ti.EttseminariumomTeknik, gemensammajordbrukspolitik.Jo.

demokratiochdelaktighetden november8 1996 5 Brister i omsorg

. anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- enfrågaombemötande äldre.av S.

kommissionenoch Kommunikationsforsknings- 52.Omsorgmedkunskapoch inlevelse

beredningen.IT-kommissionensrapport2/97. K. enfrågaombemötande äldre.av

- 24.Välfärdi verkligheten Pengarräckerinte. 53.AvskaffareklamskattenFi.

- 25. Svenskmat- påEU-fat.Jo. 54. Ministem ochmakten.

26. EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Hur fungerarministerstyrei praktiken Fi.

törsörjningen.Jo. 55. Statenochtrossamfunden.Sarnmanfattningamaav

27. Kontroll ReavinstVärdepapper.Fi. förslagenfrån de statligautredningarna.Ku.

28. I demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och 56.Folketsområdgivareoch beslutsfattare.

vårt offentligaetos.Fi. + Bilaga ochl Ju.

29. Bampomografifrågan. 57. I medborgarnastjänst.

lnnehavskriminaliseringm.m.Ju. Ensamladförvaltningspolitikför staten.Fi.

30.Europaochstaten.Europeiseringensbetydelsefor 58.Personaluthyrning.A.

svenskstatsförvaltning.Fi. 59.SvenskhemmetVoksenåsensförvaltningsform.Ku.

3 Kristallkulan trettonrösteromframtiden. 60.Betal-TV inom SverigesTelevision.Ku. . - IT-kommissionensrapport3/97.K.

1997 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

89.Handelnmedskrotochbegagnadevaror.N. 61.Att växablandbetongochkojor. 90.Ändradorganisationför detstatligaplan-,bygg- Ett delbetänkandeombarnsochungdomars

uppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån ochbostadsväsendet.In.

9 Jaktensvillkor utredningomvissajaktfrågor. Storstadskommittén. - en . betong. Jo. 62. Rosorav delbetänkandetAtt växabland 92.Medieföretagi Sverige Ägandeoch Enantologi till - Storstadskommittén. strukturforändringar press,i radioochTV. Ku. betongochkojor från 93.Hanteringavfel i utjämningssystemetfor 63.Sverigeinför epokskiñet. 5/97.K. kommunerochlandsting.In. IT-kommissionensrapport arbetsmarknadspolitiskåtgärd 94.Konkurrensneutralttransportbidrag.N. Samhall.En . 95.Forumför världskultur + Bilagedel.A enrapportom ettrikarekulturliv. Ku. 65.Polisensregister.Ju. - 96.Lokalförsörjningoch fastighetsägande. 66.Statsskuldspolitiken.Fi. uppehållstillstånd.UD. Enutvärderingavstatensfastighetsorganisation. 67.Återkallelseav

68.Grannlands-TVi kabelnät.Ku. Fi.

97.Skydd skogsmark.Behovochkostnader.M. 69.Besparingari stortochsmått.U. av frivilligorganisationema 98.Skydd skogsmark.Behovochkostnader. 70.Totalförsvaretoch av

uppdrag,stödochersättning.Fö. Bilagor.M. - vattenadministration.Vatten ärlivet.M. 71.Politik för unga. 99. En ny 100.Nya samverkansfonnerinomdenSjöhistoriska +2 stbilagor.In.

lag socialförsäkringar. museiverksarnheten.Ku. 72.En om säkerelektronisk 10 Behandlingavpersonuppgifterom 73.Inför ensvenskpolicy om kommunikation.Referatfrån seminarium . totalforsvarspliktiga.Fö.

ett Närings-och 102.Mat Miljö. Svenskstrategifor EU:s anordnatavIT-kommissionen,

handelsdepartementetoch SEISden 11december jordbruk i framtiden.Jo.

6/97.K. 103.Rapportmedförslagomsändningsorter.Ku. 1996.IT-kommissionensrapport jordbrukspolitik,miljön ochregional 104.Polisi fredenstjänst.UD. 74.EU:s 105.Agenda21i Sverige. utveckling. Jo. Skatterättsligareglerfor Femår efterRio resultatochframtid. M. 75.Bosättningsbegreppet. - Fi. 106.Enfondfor ungakonstnärer.Ku. fysiskapersoner. vårdoch 107.Dennyagymnasieskolan 76.Invandrarei omsorg bemötande äldre.S. problemochmöjligheter.U. enfrågaom av - - skolanmedrak Omrättentill Uppföljning inkomstskattelagen.Fi. 108.Att lämna rygg- 77. av ochlandsting.ln. skriñspråketochomförskolansochskolans 78.Medelsförvaltningi kommuner möjligheterattförebyggaochmötaIäs-och 79.Försäkringsmäklare.Enlagöversynav

Försäkringsmäklarutredningen.Fi. skrivsvårigheter.U.

109.Myndighetsansvaretför transportavfarligt 80.Reformeradstabsorganisation.Fi.

81.Allmännyttigabostadsföretag. gods.Fö.

ll0. Säkrareobligationer Fi. + Bilaga. In. lll. Branschsaneringochandrametodermot 82.Lika möjligheter.ln. -

maktochkön-i spåren offentliga ekobrott.Ju. 83.Om av omvandling.A. 112.Ensamordnadmilitär skolorganisation. organisationers kemikaliepolitik.M. 113.Mot halvamakten elvahistoriskaessäerom 84.Enhållbar - Samordnatinkomst kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.A. 85.Förmånefterinkomst- 114.styrsystemochjämställdhet.Institutioneri begreppför bostadsstödenochnya till förändringochkönsmaktensframtid.A. kvalifikationsreglerför rätt 115.Ljusnandeframtidellerett långtfarväl sjukpenninggrundandeinkomst. alkohol,tobak och Densvenskavälfärdsstatenijämförande 86.Punktskattekontrollav

Fi. belysning.A. mineralolja,m.m. 116.Barnetsbästai främstarummet.FN:skonvention 87.Kvinnor, mänochinkomster. barnetsrättigheterförverkligasi Sverige. Jämställdhetochoberoende.A. om

för utveckling.N. ll6. Barnetsbästa enantologi. 88.Upphandling -

Statens 1997

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

I 17.Nobelcenteri Stockholm ett informations-och 153.Arbetskrafiensfria rörlighet trygghetoch — — aktivitetscentrumkring naturvetenskap,kultur och jämställdhet Bilagedel.A.+ samhälle.Ku. 118.Deladestäder. 119.Entydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni folkhälsoarbetet. 120.Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, utveckling.En Kartläggning.U. 12 Skolfrågor Om skolai ennytid. U. - 122.Rättigheteri luñfartyg. K. 123.Etteffektivarenäringsförbud.N. 124.IT-kommissionenshearingomdennyamedie-och programvaruindustrin.Andrakammarsalen, Riksdagen,1997-06-l K. 125 Ett svensktinvesterarskydd.Fi. 126.Bilen, miljön och säkerheten.Fi. 127.Straffansvarför juridiskapersoner.Del A+B. Ju. 128.Verkställighetoch kontroll i utlänningsärenden. UD. 129.Kollektivtrafik i tid + Bilaga.K. 130.Effektivarestatlig inköpssamordning.Fi. 13 Lagompremiepension.Fi. 132.Antimicrobial FeedAdditives.Jo. 133.Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. Jo. 134.Förtroendemannainflytandeökadkvalitet och rättssäkerhet. 135.Ledare,maktochkön.A. 136.Kvinnorsochmänslöner varför såolika A. - 137.Glastakoch glasväggar Denkönssegregerade arbetsmarknaden.A. 138.Familj, makt ochjämställdhet.A. 139.Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom arbeteochpengari familjen.A. 140.Fonogramersättning.Ku. 141.Bokeni tiden. Ku. 142.Högkosmadsskyddmotsjuklönekostnader. 143.StörreEU säkrareEuropa.UD.- 144.Försvaretsfastigheter. Formerför enkostnadseffektivoch verksamhetsinriktadförvaltning.Fi. 145.Förvaltamedmiljöansvar.Statsflsrvaltningens arbeteför ekologiskhållbarhet.M. 146.Grunddata i samhälletstjänst.Fi. - 147.Barnsbilderavåldrande enfrågaombemötande äldre.S.av - 148.Utbildningskanalen.U. 149.Miljön i ettutvidgatEU. M. 150.EU:sjordbrukspolitik ochöstutvidgning.Jo. 151.Foodandthe environment,Swedishstrategyfor the fixtureof EU agriculture.Jo. 152.Uppehållstillstånd grundavanknytning.UD.

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet Barnetsbästa enantologi.116 - Deladestäder.118 Fastighetsdataregister.3 Entydligareroll för hälso-ochsjukvårdeni Aktiebolagetskapital. 22 folkhälsoarbetet.119 Bampomograñfrågan. Förtroendemannaintlytandeökad kvalitet och 29 lnnehavskriminaliseringm.m. rättssäkerhet.134

Integritet Offentlighet Infonnationsteknik.39 Högkostnadsskyddmotsjuklönekostnader.142 Grundlagsskyddför nyamedier.49 Barnsbilderavåldrande Folketsområdgivareochbeslutsfattare. enfrågaombemötande äldre.av 147 + Bilaga 1och 56 -

Polisensregister.65 Kommunikationsdepartementet

Branschsaneringochandrametodermotekobrott.1 11 - Länsstyrelsemasroll i trafik- ochfordonsfrågor.6 Straffansvarför juridiska personer.DelA+B. 127 IT-probleminför2000-skifiet.Referatochslutsatserfrån

Utrikesdepartementet enhearinganordnadavIT-kommissionenden

18december.IT-kommissionensrapportl/97. 12 Återkallelseav uppehållstillstånd.67 Digital dem0kr@ti.EttseminariumomTeknik, Polisi fredenstjänst.104 demokratiochdelaktighetden8november1996 Verkställighetochkontroll i utlänningsärenden.128 anordnatavFolkomröstningsutredningen,IT- StörreEU säkrareEuropa.143 - kommissionenochKommunikationsforsknings- Uppehållstillståndpågrundavanknytning.152 beredningen.lT-kommissionensrapport2/97.23

Försvarsdepartementet Kristallkulan trettonrösteromframtiden. lT-kommissionensrapport3/97. 31 Totaltörsvaretoch frivilligorganisationema Ny kurs i traflkpolitiken bilagor.+ 35 uppdrag,stödochersättning.70 - Sverigeinför epokskiñet. Behandlingavpersonuppgifterom lT-kommissionensrapport5/97.63 totaltörsvarspliktiga.101 Införensvenskpolicy omsäkerelektronisk Myndighetsansvaret transportavför farligt gods.109 kommunikation.Referatfrånettseminariumanordnatav Ensamordnadmilitär skolorganisation.l12 IT-kommissionen,Närings-ochhandelsdepartementet

ochSE1Sden 11december1996. Socialdepartementet IT-kommissionensrapport6/97.73 Rösterombarnsochungdomarspsykiskahälsa.8 122 Rättigheteri luñfartyg. Välfärd i verkligheten Pengarräckerinte.24 och - lT-kommissionenshearingomdennyamedie- Brister omsorgi Andrakammarsalen, programvaruindustrin. enfrågaombemötandeaväldre.51 - Riksdagen,1997-06-16.124 Omsorgmedkunskapochinlevelse Kollektivtrafik i tid Bilaga.129 + enfrågaombemötande äldre.52av - Att växabland betongochkojor.

Ettdelbetänkandeombarnsochungdomars Finansdepartementet

uppväxtvillkor i storstädemasutsattaområdenfrån lnkomstskattelag,del 1-111.2 Storstadskommittén.61 Byråkratini backspegeln.Femtioåravförändring sex Rosoravbetong. förvaltningsområden.7 Enantologitill delbetänkandetAtt växabland Flexibelförvaltning.Förändringoch verksambetongochkojor frånStorstadskommittén.62 hetsanpassningavstatsförvaltningensstruktur.9 Enlag socialförsäkringar.72 om Ansvaretför valutapolitiken.10

Invandrarei vårdochomsorg Skatter,miljö ochsysselsättning.11 enfrågaombemötande äldre.av 76 - Detsvårasamspelet.Resultatstymingensframväxt samordnatinkomstbegrepp Förmånefter inkomst- ochproblematik.15

för bostadsstödenochnyakvaliñkationsreglerför Skatter,tjänsterochsysselsättning. rätttill sjukpenninggrundandeinkomst.85 + Bilagor. 17 Barnetsbästai främstarummet.FN:skonvention Granskningavgranskning. ombarnetsrättigheterförverkligasi Sverige.116 Denstatligarevisioneni SverigeochDanmark.18

Statens 1997

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Kontroll ReavinstVärdepapper.27 Vuxenpedagogiki Sverige.Forskning,utbildning, I demokratinstjänst.Statstjänstemannensroll och utveckling.EnKartläggning.120 vårt offentligaetos.28 Skolfrågor Omskolai enny tid. 121

- Europaochstaten.Europeiseringensbetydelseför Utbildningskanalen.148 svenskstatsförvaltning.30

Jordbruksdepartementet Att läraövergränser.EnstudieavOECD:s forvaltningspolitiskasamarbete.33 Svenskmat- EU-fat. 25 Bekämpande penningtvätt.36av EU:sjordbrukspolitik och denglobalalivsmedels- Myndigheteller marknad. försörjningen.26 Statsförvaltningensolika verksamhetsforrner.38 Alternativautvecklingsvägarför EU:s Arbetsgivarpolitiki staten. gemensammajordbrukspolitik. 50 För kompetensochresultat.48 EU:sjordbrukspolitik, miljön och regional Avskaffa reklarnskatten53 utveckling.74 Ministem ochmakten. Jaktensvillkor enutredningomvissajaktfrågor. 91

- Hur fungerarministerstyrei praktiken 54 Mat Miljö. SvenskstrategiförEU:s I medborgarnastjänst. jordbruk i framtiden.102 Ensamladförvaltningspolitikför staten.57 Antimicrobial FeedAdditives. 132 Statsskuldspolitiken.66 - Antimikrobiella fodertillsatsersammandrag. 133 Bosättningsbegreppet.Skatterättsligaregler för EU:sjordbrukspolitikochöstutvidgning.150 fysiskapersoner.75 Foodandtheenvironment,Swedishstrategyfor the Uppföljningavinkomstskattelagen.77 futureof EUagriculture.151 Försäkringsmäklare. lagöversynEn av Försäkringsmäklarutredningen.79 Arbetsmarknadsdepartementet Reformeradstabsorganisation.80 Aktivt lönebidrag.Ett effektivarestödför Punktskattekontroll alkohol,tobak ochav arbetshandikappade.5 mineralolja,m.m.86 Personaluthyrning.58 Lokalförsörjningochfastighetsägande. Samhall.Enarbetsmarknadspolitiskåtgärd En utvärderingavstatensfastighetsorganisation.96 + Bilagedel.64 Säkrareobligationer l 10 Om maktochkön-i spåren offentliga

av Ettsvensktinvesterarskydd.125 organisationersomvandling.83 Bilen, miljön ochsäkerheten.126 Kvinnor, mänoch inkomster. Effektivarestatlig inköpssamordning.130 Jämställdhetoch oberoende.87 Lag ompremiepension.131 Mot halvamakten elvahistoriskaessäerom

- Försvaretsfastigheter. kvinnorsstrategierochmänsmotstånd.113 Formerförenkostnadseffektivoch styrsystemochjämställdhet.Institutioneri verksarnhetsinriktadförvaltning. 144 förändringochkönsmaktensframtid. 114 Grunddata i samhälletstjänst.146 Ljusnandeframtid ellerett långtfarväl

-

Densvenskavälfärdsstatenijämförande Utbildningsdepartementet

belysning.115 Dennyagymnasieskolan stegför steg.l Ledare,maktochkön.135

- Växai lärande.Förslagtill läroplanför barnoch Kvinnorsochmänslöner varför såolika 136

unga6-16år. 21 Glastakochglasväggar Denkönssegregerade Ettteknisktforskningsinstituti Göteborg.37 arbetsmarknaden.137 Besparingaristortochsmått.69 Familj, maktochjämställdhet.138 Dennyagymnasieskolan Hemmet,barnenochmakten.Förhandlingarom

problemochmöjligheter.107 arbeteochpengari familjen. 139 - Att lämnaskolanmedrak Omrättentill Arbetskraftensfria rörlighet- trygghetoch

rygg skriftspråketochomförskolansochskolans jämställdhet Bilagedel.+ 153 möjligheterattförebyggaochmötaläs-och skrivsvårigheter.108

1997 Statens offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Inrikesdepartementet Kulturdepartementet

Bättreinformationomkonsumentpriser.19 IT i kulturenstjänst.14 trossamfunden Ungaocharbete.40 Statenoch Rättsligreglering Politik för unga.

+ 2 stbilagor.71 Grundlag - Medelsförvalmirtgi kommunerochlandsting.78 Lag omtrossamfund - Allmännyttigabostadstöretag. Lag omSvenskakyrkan.41 — 81 ochtrossamfunden + Bilaga. Staten 42 Lika möjligheter.82 Begravningsverksamheten. Ändradorganisationför detstatligaplan-,bygg- Statenochtrossamfunden värdefullakyrkliga egendomenoch ochbostadsväsendet.90 Denkulturhistoriskt fel i utjämningssystemetför dekyrkligaarkiven.43 Hanteringav

kommunerochlandsting.93 Statenochtrossamfunden

Svenskakyrkanspersonal.44 Miljödepartementet Statenochtrossamfunden Stöd,skatterochfinansiering.45 Förbättradmiljöinformation.4

ochtrossamfunden Följdlagstiñrtingtill miljöbalken.32 Staten Statligmedverkanvid avgittsbetalning.46 Övervakningavmiljön. 34

ochtrossamfunden Enhållbarkemikaliepolitik.84 Staten egendomen.47 Skydd skogsmark.Behovochkostnader.97 Denkyrkliga av ochtrossamfunden.sammanfattningar-naav Skyddavskogsmark.Behovochkostnader. Staten förslagenfrån destatligautredningarna.55 Bilagor. 98 Voksenåsensförvaltningsfonn.59 En vattenadministration.Vatten är livet.99 Svenskhemmet ny Betal-TVinomSverigesTelevision.60 Agenda21 i Sverige.

Grannlands-TVi kabelnät.68 Femårefier Rio resultatochframtid.105 — i Sverige Ägandeoch Förvaltamedmiljöansvar.Statsförvaltningens Medieforetag i radioochTV. 92 arbeteför ekologiskhållbarhet.145 strukturtörändringar press, för världskultur Miljön i ettutvidgatEU. 149 Forum enrapportomettrikarekulturliv. 95 - Nya samverkansformerinomdenSjöhistoriska

museiverksamheten.100

Rapportmedförslagomsändningsorter.103

Enfondför ungakonstnärer.106

Nobelcenteri Stockholm ettinformations-och aktivitetscentrumkringnaturvetenskap,kultur och

samhälle.117

Fonogramersätming.140

Bokenitiden. 141

Närings- och handelsdepartementet

Regionpolitikför helaSverige.13

Att utvecklaindustriforskningsinstituten.16

Konkurrenslagen1993-1996.20

Upphandlingför utveckling.88

Handelnmedskrotochbegagnadevaror.89

Konkurrensneutralttransportbidrag.94

Ett effektivarenäringsförbud.123

Förord

Bilagedelen till Arbetskraftens fria rörlighet- trygghet och jämställdhet" omfattar fem forsknings- och utredningsrapporter som beställts som underlag till utredningen EU:s utvidgning A

om 1997:03. För såväl fakta som bedömningar i varje rapport

svarar respektive författare. De slutsatser utredningen drar bl.a. dessa

som av rapporter redovisas i slutbetänkandet.

Stockholm i november 1997

Lena Gonäs

Sven Hort Per Lundborg Claes Ramel

6 Innehåll SOU 1997: 153

3 Den baltiska demografiska

situationen -Levnadsstandardens utveckling 103

Innehåll 7 Bilaga 5 5 Slovakia 158

Fri

arbetskraftsrörlig-

het mellan och

Sverige

EU--länder

nya

Per Lundborg

J är för från Hans

tacksam kommentarer Sac 1°n, Johan Torstensson och Zetter-

Johnny berg.

Bilaga 1 9

l Fri mellan

arbetskraftsrörlighet

och EU-medlemmar

Sverige nya

l.l Introduktion och

sammanfattning

Den kanske mest kontroversiella förändringen utvidgningen EU

som av innebär är att arbetskraften i kandidatländema får fritt tillträde till EU:s arbetsmarknad. Att kandidatländemas lågbetalda arbetskraft fritt ska kunna flytta till Sverige och de andra rika EU-ländema kan ha betydande effekter på löner och inkomstfördelning i inflyttningslandet samtidigt som det ger möjligheter till ett effektivare resursutnyttjande av ett utvidgat EU:s totala arbetskraftstillgångar. Till skillnad från de tre andra frihetema som medlemskap implicerar, dvs. frihandel, fri kapitalrörlighet och fri tjänsterörlighet, råder betydligt större osäkerhet om välfárdseffektema för enskilda länder och grupper av att tillåta fri rörlighet för arbetskraft.

Osäkerheten ökar också av att den utvidgning av EU plane-

som nu ras för arbetsmarknaden inte har någon motsvarighet i tidigare utvidgningar. Den kan inte jämföras med t.ex. utvidgningen då Spanien, Portugal och Grekland kom att omfattas den fria rörligheten med EG:s

av dåvarande medlemmar.

Orsakerna till detta är flera. För det första är reallöneavvikelsen mellan de nuvarande kandidatländema och dagens femton EU-länder betydligt större än reallöneavvikelsen mellan å ena sidan Spanien, Portugal och Grekland och dåvarande EG å den andra. För det andra är den totala arbetskraften i de kandiderande länderna betydligt större. Att EU idag också är större innebär snarast att vi har situation med

en en stor och fattig region och en stor och rik region vilket antyder bety-

en dande rörlighet. För det tredje fanns det redan vid tidpunkten

för arbetsmarknadsintegrationen stora grupper av dessa länders medborgare i EG-ländema. Det fanns t.ex. många greker i Tyskland, spanjorer i Frankrike och Tyskland och portugiser i Frankrike. I realiteten hade

10 Bilaga I

således Spanien, Portugal och Grekland redan tillgång till de stora EUländernas arbetsmarknad vid den tidpunkt då de kom att omfattas av den fria arbetskraftsrörligheten. Det är därför inte att förvånas över att integrationen av de sydeuropeiska länderna i EU:s gemensamma arbetsmarknad förlöpte smärtfritt.

Man kan således inte utnyttja tidigare utvidgningar för att dra slutsatser vad händer vid en utvidgning som omfattar kandidat-

om som länderna. Inte heller kan dra några slutsatser om de framtida

man migrationsrörelsema mellan kandidatländema och EU utifrån den hittillsvarande rörligheten. Inflyttningama till Sverige är resultatet av politiska beslut och inte bestämd av arbetsmarknadsläget vilket den kom-

att under fri rörlighet. Möjligheterna för arbetskraften att inmer vara vandra till Sverige från tredje land har sedan lång tid tillbaka varit begränsade till mycket välutbildade och den faktiska invand-

personer ringen är i ringa omfattning relaterad till arbetsmarknaden. Flyttningar-

mellan Sverige och kandidatländema framgår av Tabell Al i Apna pendix.

Samtidigt kan säga att de mycket stora löneskillnadema, den

man stora arbetskraften i kandidatländema och den låga nivån på hittillsvarande invandring, talar för att den potentiella arbetskraftsinvandringen till dagens EU-medlemmar helt omfattning än vid tidi-

är av en annan gare utvidgningar.

Integrationen i EU av kandidatländemas arbetsmarknader, vars arbetskraft har helt realinkomst än arbetskraften i EU, reser na-

en annan turligtvis ett stort antal frågor betydelse för välfärden i Sverige och

av EU. Vi ska i denna bilaga bl.a. diskutera under vilka villkor som införlivandet de elva kandidatländema kan innebära att Sverige och övri-

av

EU får uppleva massinvandring arbetskraft. Om massinvandring ga av blir fallet, kommer då reallönema att pressas för konkurrerande arbetskraft i invandringsländerna med risk för att stora inhemska grupper får

sina relativlöner falla Innebär den fria rörligheten att arbetsmarkse nadsläget och arbetsförhållanden försämras för den inhemska befolkningen Möjligheterna att reformera lönebildning och arbetsmarknad och de stabiliseringspolitiska konsekvenserna fri arbetskraftsrörlig-

av het med kandidatländema är andra viktiga frågeställningar som bilagan behandlar.

Vi diskuterar i första hand den fria arbetskraftsrörlighetens effekter för Sverige. Resonemangen är i hög grad principiella och mycket av det

sägs är giltigt även för andra EU-länder. Det är den traditionella som arbetskraftsinvandringen snarare än t.ex. utstationering av arbetskraft i andra länder som diskuteras.

Bilaga 1 ll

I hög grad handlar bilagan om skillnaderna mellan den potentiella och reella invandringen. I synnerhet argumenteras för att arbetsmarknadens regleringar gör att den reella invandringen blir avsevärt mindre än den potentiella. Den faktiska invandringen beror på efterfrågan på arbetskraft i invandringslandet som i sin tur är starkt beroende lönebild-

av ningen. Huruvida arbetskraften i kandidatländema reellt får tillträde till de rika EU-ländemas arbetsmarknad kommer vid sidan lönebild-

av ningen i invandringslandet också att bero på lagar och avtal som styr möjligheterna för företagen att ersätta befintlig inhemsk arbetskraft med lågbetald invandrad arbetskraft.

Om arbetsmarknaden i värdlandet är helt oreglerad, karaktäriseras av fullständig konkurrens och om den invandrade arbetskraften kan underbjuda, dvs. erbjuda sina tjänster till lägre ersättning än den

som ges den inhemska arbetskraften, finns förutsättningar för en betydande arbetskraftsinvandring från kandidatländema. I första hand kan invandrare överta arbeten som inte kräver någon speciell kompetens och i övrigt bestäms invandringen då av i vilken mån deras kompetens passar in på den svenska arbetsmarknaden. Arbetskraftsinvandringen skulle i princip fortgå till dess att reallöneskillnadema mellan länderna har eliminerats. Reallönen för substituerbar arbetskraft i invandringslandet skulle falla och reallönen i utvandringslandet skulle stiga.

Om arbetsmarknaden är starkt reglerad, såsom dagens svenska, är förhållandena annorlunda. Regleringama förhindrar i hög grad det enkla läroboksresultatet av invandring att lönen faller, och gör det svårt för arbetsgivare att ersätta inhemsk arbetskraft med invandrad. Såväl i övriga EU i Sverige bestäms lönerna i förhandlingar mellan

som arbetsgivare och fackföreningar. Även löner inte formellt bestäms

som av arbetsmarknadens parter påverkas av den lön som fack och arbetsgiva-

förhandlar fram. Om fackföreningar enbart beaktar sina medlemmars re intressen är det svårt att se att det faktum att en betydande arbetskraft i kandidatländema skulle vilja arbeta i Sverige skulle påverka lönerna i Sverige. Enbart i den mån som den lön som sätts ger upphov till vakanser tillgängliga för invandrad arbetskraft kommer invandrararbetskraft att få tillgång till den svenska arbetsmarknaden.

Kollektivavtal gör det svårt för arbetsgivare att bygga upp stora företag med invandrad arbetskraft som betalas betydligt lägre än sina svenska kollegor. I princip är det tillräckligt att anställd, genom

en fackliga företrädare, kräver kollektivavtal för att företaget ska tvingas skriva under avtal och därmed också betala avtalsmässiga löner.

Dagens omfattande regleringar motverkar således massinvandring. Situationen kan därmed bli annorlunda om den svenska arbetsmarknaden avreglerades och lönebildningen radikalt refonneras för att uppnå

12 Bilaga 1

ökad löneflexibilitet. Sådana krav har framkommit för att komma till rätta med den höga arbetslösheten och också hävdats vara ett krav för att ett EMU-medlemskap ska bli gynnsamt för Sverige. På samma sätt

hög arbetslöshet skulle leda till sänkta löner skulle invandringen som ha effekt för den inhemska konkurrerande arbetskraften. En

samma betydande invandring kan då bli fallet.

Beroende på politiska värderingar och samhälleliga mål kan det således föreligga en konflikt mellan en framtida avreglering av arbetsmarknaden och införlivandet av nya EU-medlemmar i den fria arbetskraftsrörligheten. En integration kommer åtminstone att sätta restriktio-

för hur långt en avreglering av arbetsmarknaden kan drivas. ner

Den svenska arbetsmarknaden karaktäriseras av att regleringama täcker mycket stor del av marknaden. Andra EU-länder har inte

en samma omfattning av regleringama och fri invandring for kandidatländema kan innebära att regleringar framtvingas i högre utsträckning även i dessa länder.

Det är också sannolikt att idag har en friare lönebild-

grupper som ning och som får uppleva konkurrens från invandrare med fallande relativlöner konsekvens, kommer att kräva ökade regleringar. En

som konsekvens av den fria rörligheten är därför sannolikt att regleringama på arbetsmarknaden ökar. De direktiv för utstationering av arbetskraft från hemländema EU har utfärdat kan ses som ett exempel på att

som

ökad internationalisering av arbetsmarknaden framtvingar regleringen ar.

Även regleringar håller tillbaka massinvandring, uppkommer

om självfallet vakanser kan tillsättas av invandrad arbetskraft. Givet

som att reallöneskillnadema är tillräckligt stora, bestäms invandringen i mycket hög grad arbetsmarknadsförhållandena, dvs arbetslösheten

av och antalet vakanser, i invandringslandet. Då den potentiella invandringen överskrider efterfrågan på arbetskraft i invandringsländema är det troligt att ett land som Sverige även i överhettade situationer kan fylla de flesta vakanser som uppkommer med inhemska arbetssökande och med arbetskraft från kandidatländema om dessa har den kompetens

krävs. Invandringens omfattning blir därmed i hög grad bestämd som av konjunkturläget.

Trots regleringar gör vissa andra förhållanden att man ändå måste

uppmärksam på möjligheterna till invandring kan ha betyvara en som dande sociala eller ekonomiska konsekvenser. Ett visst utrymme för underbjudande finns även i nuvarande system och med möjligheter för kandidatländemas arbetskraft att söka arbete i tre månader med arbetslöshetsersättning från hemlandet, kan detta leda till omfattande sök-

en arbetslöshet i Sverige och andra EU-länder. Denna sökarbetslöshet har

Bilaga I 13

grundorsak den kraftiga inflyttning till städerna från landssamma som bygden karaktäriserar många U-länder: Stora regionala reallö-

som neskillnader och viss sannolikhet får ett välbetalt arbete i

en att man den rikare regionen. Denna sökarbetslöshet kan lätt medföra sociala problem bland invandrare i Sverige.

Sådan sökarbetslöshet kan också få direkta konsekvenser för den svenska arbetskraften. En viss nedåt på lönerna kommer att upp-

press stå i synnerhet i de delar av arbetsmarknaden som är minst reglerade. Vidare kan de invandrare aktivt söker arbete i hög grad acceptera

som arbeten i den svarta sektorn som då kan expandera. Om på detta sätt den vita sektorn krymper kommer den inhemska arbetskraften i en säm-

situation. Högre arbetslöshet blir då följden. re

För invandrare söker arbete i Sverige eller andra medlemslän-

som der gäller principen att de, ekonomiskt sätt, inte ska ligga värdlandet till last. Under arbetssökperioden utgår ersättning från hemlandet. Om arbetssökandet leder till arbete i medlemsstat kommer medlemsstatens socialförsäkringssystem, i vissa fall med eftersläpning, tillämpas. Den ersättning då erbjuds kan möjlighet till betydligt högre kon-

som ge en sumtionsstandard än vad den invandrade hade kunnat uppnå om han förblivit i hemlandet. Skillnader i socialförsäkringssystemen kan därför i sig stimulera invandring. En omfattande sökarbetslöshet bland invand-

från kandidatländema kan då skapa betydande budgetproblem. rare

Även omfattande invandring knappast kommer till stånd

om en annat än i situationer med betydande överskottsefterfrågan på arbetskraft i Sverige kan naturligtvis också enskilda branscher komma att genomgå stora förändringar. EU:s regler för arbetskraftsinvandringen omfattar även egenföretagare kan stå utanför de svenska arbetsmarknads-

som avtalen. Avgörande för om dessa etablerar sig i Sverige eller andra EU-länder är den vinst dessa egenföretagare kan göra i Sverige i förhållande till den vinst de kan göra i hemlandet. En relativt stor invandring kan då uppstå i branscher där egenföretagare från kandidatländer-

lätt kan etablera sig såsom t.ex. de delar byggbranschen där småna av företag finns, städbranschen, restaurangbranschen etc. Även den

om totala invandringen är liten kan detta ha stor betydelse för den enskilda branschen i form snabbt pressade priser på de tjänster och Varor som

av produceras.

Vidare måste beakta att företag kommer att få starka incitament

man att undvika kollektivavtal för att därigenom kunna dra nytta av billig invandrararbetskraft. Inom vissa branscher där stordriftsfördelar saknas kan många småföretag uppkomma som var och en har ett fåtal invand-

anställda saknar incitament att begära kollektivavtal för det rare som

företaget. Dessa företag kan konkurrera ut redan etablerade föreegna

14 Bilaga J

tag som tvingas betala sina anställda enligt gällande avtal. Liksom i fallet med ökad invandring av egenföretagare talar detta för att många småföretag kan få uppleva betydande konkurrens under den fria arbetskraftsrörligheten.

Stabiliseringspolitiska vinster kan göras vid fri arbetskraftsrörlighet. Då svensk ekonomi genom den fria rörligheten får tillgång till en betydande arbetskraft som kan fylla uppkomna vakanser, minskar risken för överhettning av ekonomin. Detta innebär i sin tur mindre risk för löneoch prisinflation och att inflationsförväntningarna blir lägre.

Det bör också påpekas att en fri arbetskraftsrörlighet under rimliga antaganden om ekonomin har positiva effekter på den samlade bruttonationalprodukten i de länder som ingår. Ett effektivare utnyttjande

av produktionsfaktorer erhålls. Såsom framgått av resonemangen ovan innebär dock detta inte att alla grupper tjänar eller att alla länder tjänar på den fria rörligheten. Även omställningsproblemen kan stora för

vara enskilda grupper. Vidare skulle den lönepress som fri invandring till en avreglerad arbetsmarknad innebär också leda till att priserna framför allt på tjänster i Sverige skulle kunna falla kraftigt vilket skulle vara välfärdshöjande.

I ett avseende ger den fria rörligheten under de EU-regler som gäller idag anledning till speciell oro. Detta är risken för att betydande antalet invandrare kommer för att här söka arbete vilket kan ge upphov till hög s.k. sökarbetslöshet och sociala problem. Vilka rättigheter som här gäller är oklart. Även det är fallet att det land invandrare

om som från kandidatländema söker sig till har rätt att avvisa personer efter en viss tid finns ingen specificerad tid för hur länge avvisningen gäller. Vidare kan en avvisad person direkt söka sig till ett annat rikt land och där ta tillfälliga jobb i den svarta sektorn för att efter en avvisning återigen dyka upp i det första landet. Utan klara regler för hur man ska hantera risken för omfattande sökarbetslöshet av invandrad arbetskraft från kandidatländema kan detta få negativa konsekvenser såväl för inkomster och sysselsättning bland de svagare grupperna på den svenska arbetsmarknaden.

Bilagan är organiserad på följande sätt. I avsnitt 2 visar vi på dels de skillnader som existerar mellan kandidatländema å ena sidan och EU inklusive Sverige å den andra vad gäller t.ex. reallöner och andra förhållanden betydelse för migrationen. I avsnitt 3 belyses den möjliga

av efterfrågan i Sverige och EU på invandrad arbetskraft från kandidatländema. I avsnitt 4 diskuteras kortfattat omfattningen av den potentiella och den reella invandringen och i avsnitt 5 de samhällsekonomiska konsekvenserna för Sverige.

Bilaga 1 15

1.2¶Hur vill komma

många

Hur stor del arbetskraften i kandidatländema kan tänkas vilja emi-

av

till EU och till Sverige Ett antal faktorer som kan antas påverka grera arbetskraftens benägenhet att utvandra måste beaktas för att närma sig

på denna fråga. ett svar

En förutsättning för arbetskraftsinvandring är i nomialfallet att det lönar sig för individen att migrera. Nedan diskuteras därför löneskillnader mellan EU och kandidatländema som en förutsättning för att arbetskraftsmigration av större omfattning ska komma till stånd.

Kalkylen över huruvida det lönar sig att utvandra påverkas också av det geografiska avståndet mellan utvandrings- och invandringslandet. Flyttkostnadema påverkar direkt individens ekonomiska kalkyl över flyttningen och osäkerheten arbetsmarknadsvillkoren, och psykiska

om kostnader ökar, allt annat lika, med avståndet. Löneskillnaderna är i detta fall dock i allmänhet så stora att det geografiska avståndet inte spelar någon avgörande roll för kalkylen över lönsamheten att flytta.

Vidare spelar den totala storleken på arbetskraften i utvandringsländerna roll; större arbetskraft desto större är sannolikheten för in-

en vandring. Även tidigare invandring betydelse, liksom arbetslös-

är av het, åldersfördelning, utbildningsnivå och inkomstfördelning. Förhållandena i dessa avseenden i kandidatländema kommer därför att tas upp till behandling i de följande avsnitten.

I den utsträckning kandidatländema åtnjuter reallöneökningar

som

högre tillväxt än EU-ländema kommer också benägenheten genom en att migrera att avta över tiden. Många kandidatländer kan genom upphinnareffekten förväntas få högre ekonomisk tillväxttakt än EU-

en ländema och kan redan sägas ha inlett vägen mot utjämnade reallö-

nu

Takten i denna utjämning kommer att accelerera i den mån arbetsner.

och vakanser finns tillgängliga i EU. Även marknaderna öppnas om kapitalflödet från EU till kandidatländema kommer att vara viktigt som bidrag till denna reallöneutjämning är nödvändig för att invand-

som ringstrycket på lång sikt ska upphöra.

I resten avsnitt 2 ska vi redogöra för de viktigaste faktorerna som

av gör att arbetskraften önskar emigrera till andra länder. Vi ska diskutera i reallöneskillnader, arbetskraftens storlek, iii tidigare invandring, iv arbetslöshet och sysselsättning i kandidatländema, v utbildningsstrukturen, och vi inkomstfördelningen i kandidatländema.

16 Bilaga 1

i Reallöneskillnader som drivkraft för emigration

Då stora reallöneskillnader mellan utvandrings- och invandringslandet är en nödvändig förutsättning för arbetskraftsmigration är det intres-

av se att jämföra per capita inkomster mellan de olika kandidatländema och EU-ländema. Av Tabell l framgår att skillnaderna i genomsnittliga BNP per capita mellan länderna är mycket stora. BNP capita i de

per baltiska staterna t.ex. var 1994 enbart 5-7 % den i Sverige.

av

Bilaga 1 17 Tabell Genomsnittlig BNP per capita i EU och i kandidatländerna. I US

Källa: OECD

Skillnaderna är också avsevärt mycket större än de rådde mellan

som Sverige och Finland även under de år då invandringen från Finland till Sverige var stor. Detta framgår av Tabell 2 som visar BNP capita i

per Finland som andel av Sveriges för några utvalda år under period

en med betydande migration från Finland till Sverige. Dessa siffror kan jämföras med kolumn 3 i Tabell

18 Bilaga 1

Tabell Genomsnittliga BNP per capita i Finland som andel av den iSverige. 1965, 1970 och 1975.

Land 1965 1970 1975

BNP per capita i 69% 74% 79% Finland som andel av BNP per capita i Sverige.

Källa: The Penn World Table, Summers och Heston 1991.

1970 invandringen till Sverige från Finland av mycket stor omfatt-

var ning och betydande inkomstskillnader var en nödvändig förutsättning för detta. En jämförelse mellan Tabell 2 och Tabell 1 visar att villkoret att skillnaderna i per capita-inkomsten ska vara stora för att en omfattande invandring ska komma till stånd helt klart är uppfyllt i detta fall. Dessa skillnader, i huvudsak orsakade de tidigare olikhetema i de

av ekonomiska och politiska systemen, utgör i sig mycket starka incitament för emigration till EU-ländema. Potentialen för utvandring är ur denna synvinkel mycket stor.

Sverige är grannland med tre länder, Estland, Lettland och Litauen,

alla är bland de kandidatländer som har lägst inkomstnivå. Det som förefaller således det kan föreligga en betydande potential för

som om invandring från dessa stater. Samtidigt kan antagligen säga att det

man inte spelar så stor roll, åtminstone inte i ett kort- eller medelfristigt perspektiv, huruvida capita inkomsten är 25 eller 50 % av den

per svenska. Invandringspotentialen är ändå tillräcklig för att eventuella vakanser kan erbjudas denna arbetskraft ska kunna fyllas.

som

Det kan också noteras i Tabell 1 att andra EU-länder som geograñskt sett är tilltalande för den baltiska eller polska arbetskraften, såsom Tyskland, Österrike och Danmark, alla har nivåer är högre än den

som svenska.

Bilaga 1 19

Arbetskraftens storlek

Det är naturligtvis inte bara inkomstskillnader i sig som är viktiga i sammanhanget utan även storleken på arbetskraften i kandidatländema. Ju fler personer med låg realinkomst desto större är sannolikheten för utvandring. I Tabell 3 redovisas befolkningens och arbetskraftens storlek samt arbetsmarknadsdeltagandet i kandidatländema och i Sverige.

Tabell Befolkning och arbetskraft i kandidatländema, tusental, 1994.

Bulgarien 8 443

Källa: FN och ILO.

20 Bilaga J

Arbetskraftens totala storlek i de elva kandidatländema torde ligga runt 50 miljoner personer. Spanien, Portugal och Grekland som också införlivades med EU:s fria arbetsmarknad såsom låglöneländer hade då

total arbetskraft om ca 28 miljoner personer. en

För svenskt vidkommande är kanske de baltiska staterna av störst intresse geografisk närhet. Här kan noteras att dessa tillsammans

p. g.a. har en arbetskraft om ca 4 miljoner personer. Om vi jämför med Finland under den tid då invandringen till Sverige var hög, är den totala arbetskraften i Baltikum betydligt större och framför allt är, såsom konstaterats, reallöneskillnaden gentemot Sverige avsevärt större. Således talar detta för att den potentiella migrationen från Baltikum till Sverige är mycket stor.

Intrycket att den potentiella invandringen är stor förstärks ytterligare när man beaktar Sveriges grannland Polen som har en arbetskraft om ca 17 miljoner Även reallönema i genomsnitt är högre i P0-

personer. om len än i Baltikum, är reallönedifferensen mot Sverige ändå tillräckligt stor och det stora antalet i arbetskraften gör att den potentiella

personer invandringen även härifrån är stor.

Arbetsmarknadsdeltagandet varierar mellan 40 % Ungern och över 53 % Rumänien.

,

Reallöneskillnadema mellan Sverige och samtliga kandidatländer torde tillräckligt stora för att arbetskraft i vilket kandidatland som

vara helst, oavsett geografiskt läge, skulle kunna tänkas utvandra till Sverige

här erbjuds arbete. om man

iii Tidigare invandring från kandidatländerna till Sverige

Det finns dock inga stora grupper av tidigare invandrade arbetare från Estland, Lettland och Litauen som kan stimulera ytterligare flyttningar

förbättrad inforrnationsspridning. De flyktingar som korn till genom Sverige från de baltiska staterna, i synnerhet Estland, under 1940~ta1et utgör knappast någon starkt attraherande faktor för yngre arbetare idag. Av Tabell 4 framgår antalet utrikes födda från de flesta kandi-

personer datländema bosatta i Sverige 1980 och 1992.

som var

Bilaga 1 21 Tabell I vissa kandidatländer födda personer bosatta i Sverige 1980 och 1992.

Källa: Befolkningsförändringar 1988-1990, Befolkningsstatistik 1991-1993, Statistisk årsbok 1994. Hämtat från Wadensjö 1994.

Av Sveriges grannländer är i synnerhet letter och litauer svagt representerade i Sverige. Detta skulle antyda att intresset för utvandring till Sverige är svagt i ett initialskede. Vidare visar enkätundersökningar att t.ex. Litauen-medborgama har mycket lite personliga kontakter i Väst-

i allmänhet och med de nordiska länderna i synnerhet Tabellen europa innefattar dock inte andra generationens invandrare, men det är samtidigt osäkert i vilken grad dessa kan attrahera ytterligare invandrare.

Antalet polacker har dock ökat kraftigt i Sverige vilket kan göra att Sverige framstår attraktiv destination för ytterligare polacker.

som en

Sedan människor fick större rörelsefrihet i samband med kommunistsystemets fall har den hittillsvarande migrationen i Europa inneburit att flyttningarna i hög grad bestämts av nationalitetstillhörighet. De

lKnudsen 1996.

22 Bilaga I

större flyttningarna av permanenta utvandrare som observerats har bestått av personer som sökt sig tillbaka till sina hemländer. Etniska tyskar från Polen, det tidigare Sovjetunionen och Rumänien har flyttat till Tyskland, personer med grekiskt ursprung har flyttat till Grekland från det tidigare Sovjet och ungrare från Rumänien har flyttat till sitt hemland etc

Vidare har många estländare och ingermanländare ansökt om arbetstillstånd och aktivt rekryterats i Finland, vilket kan förklaras med geografisk närhet och avsaknaden av språkhinder. De finska arbetsmarknadsproblemen innebar dock att dessa flyttrörelser avtog.

iv Arbetslöshet och sysselsättning i kandidatländerna

Det är rimligt att också betrakta arbetslösheten i utvandringslandet som

faktor bakom invandringspotentialen. Hög arbetslöshet i ett land en ökar sannolikheten för utvandring. I Tabell 5 visas arbetslösheten för män och kvinnor i absoluta tal och i procent av arbetskraften i kandidatländema och i Sverige.

2 Knocke 1997.

Bilaga 1 23

Tabell Arbetslösheten bland män och kvinnor i kandidatländerna och i Sverige, 1995.

Land Arbets- Arbets- Arbets- Arbets- Arbets- Arbetslöshet löshet löshet lösa män lösa lösa män i kvinnor i

kien Bulga- 188 000 235 800 423 800 11,1 rien Rumä- 487 600 7,5 480 300 8,6 967 900 8,0 nien Slove- 39 000 7,7 31 000 7,0 70 000 7,4 nien

Källa: ILO.

Nonnalt finner också i empiriska studier att utvandringen är större

man från regioner är hårt drabbade arbetslöshet. Arbetslöshetens

som av

24 Bilaga 1

betydelse för migrationen ska dock inte överdrivas och för kandidatländerna är det sannolikt att arbetslösheten spelar underordnad roll

en för den reella invandringen. Det avgörande är snarare att det existerar betydande reallöneskillnader mellan Sverige och kandidatländema. Det torde knappast vara några svårigheter för svenska arbetsgivare att från kandidatländema rekrytera arbetskraft som redan har anställning där. Även hög arbetslöshet bidrar till hög benägenhet utvandra

om en en att är det sannolikt att den som inte lyckats skaffa sig ett arbete i hemlandet inte heller kommer att kunna konkurrera om lediga platser som uppstår i Sverige eller i andra EU-länder.

V Humankapital och utvandringsbenägenhet

Utbildningsstrukturen på arbetskraften är också av betydelse för migrationspotentialen.

I allmänhet kan man säga att grupper med hög utbildning respektive låg utbildning tenderar att migrera mer än mellangruppema. Av Tabell 6 framgår humankapitalets fördelning.

Bilaga 1 25

Tabell Utbildningens fördelning över arbetskraften i några av kandidatländerna. Män och kvinnor i procent och i absoluta tal, 1995.

Land Nivå 0/1/2 Nivå 3 Nivå 5 Nivå 6/7

% antal % antal % antal % antal

1000 1000 1000 1000

Polen Män 21,5 1976 67,3 6 184 1,5 138 9,8 901

Kvinnor 21,5 1 678 61,5 4 799 6,2 484 10,8 842

Tjeckien Män 14,9 423 73,8 2 096 0,1 3 11,2 318

Kvinnor 24,9 608 67,5 1649 0,1 2 7,5 183

Slovakien Män 19,9 272 43,4 592 25,0 341 11,6 158

Kvinnor 22,4 248 30,4 336 36,3 401 10,9 111

Bulgarien Män 35,1 49,5 3,0 12,3

Kvinnor 30,9 49,2 7,4 12,3

Rumän. Män 32,3 2 104 53,0 3 453 6,2 404 8,5 554

Kvinnor 44,8 2 511 44,2 2 478 4,2 235 6,7 376

Estland Män 18,5 70 66,0 248 0,2 0,7 15,4 58

Kvinnor 12,7 43 67,0 226 0,1 0,3 19,3 65

Sverige Män 26,2 590 48,5 1092 11,4 257 13,9 313

Kvinnor 22,1 457 49,2 1 017 15,8 327 13,0 269 Källa: ILO. O/1/2 folk- och grundskola, 3gymnasieskola, 5kort högskoleutbildning och 6/7 lång högskoleutbildning, inklusive forskarutbildning.

Utbildningssiffror jämförbara med de i Tabell 6 saknas för Lettland. De senast tillgängliga är befolkningsundersökningen från 1989 då 16,7 % av befolkningen över 18 års ålder enbart hade grundutbildning eller lägre, 21,1 % hade lägre sekundär utbildning, 47,8 % hade sekundär eller ofullständig högre utbildning och 14,3 % hade högre utbildning. NORBALT-undersökningen redovisar utbildningssiffror för 1994 för

26 Bilaga J

Lettland Klassificeringen skiljer sig något från befolkningsundersökningen från 1989 men 1994 hade 23 % mindre än 6 års utbildning eller ingen utbildning och ll % hade lägre sekundär utbildning. 50 % av befolkningen hade gymnasieutbildning sekundär eller specialiserad gymnasieutbildning och 16 % hade högre utbildning.

Utbildningsnivån i Litauen är likartad den för Lettland som redovisats ovan.‘

De baltiska staterna förefaller således vara de länder bland kandidatländerna har den största andelen högutbildade. Innebär detta, i

som kombination med låga reallönenivåer, att det finns en stor potentiell utvandring högutbildade från Baltikum Inte nödvändigtvis, efter-

av

stor del de högutbildade fick sin skolning i det sovjetiska som en av systemet. Även utbildningssystemen i Baltikum bland de mest

om var avancerade i Sovjetunionen präglas ändå denna utbildning av det då rådande politiska systemet på ett negativt sätt. Sannolikt har stora delar

den utbildade befolkningen stora svårigheter att anpassa sig till av marknadens krav i synnerhet vid utvandring till Väst. Sannolikt kan t.ex. specialkunskaper planekonomins funktionssätt som dessa be-

om sitter komma till föga användning i Väst. Samtidigt saknar dessa grup-

i mycket hög grad viktiga kunskaper i t.ex. marknadsföring, redoper visning och allmän företagsekonomi, nationalekonomi, juridik, engelska, tyska och de skandinaviska språken, kunskaper som företag i Väst betraktar väsentliga.

som

Till detta måste läggas att det sannolikt finns stor skepsis bland

en företagen i Väst till vilken grad de utbildade i Baltikum och de

som övriga kandidatländema kan utnyttjas för produktionen i moderna västerländska företag. Det kan vara fallet att de multinationella företagen bedömer att det är lönsamt att tillföra existerande företag i Balti-

mer kum västerländsk specialistkunskap än att försöka utnyttja de högutbildade från Baltikum i företagen i Väst. Undantagen kan vara då högutbildade i kandidatländema besitter specialistkompetens som i hög

en grad saknas i de egna länderna.

I övrigt kan nämnas att Bulgarien och Rumänien har de största andelama lågutbildade vilket talar för stor potentiell utvandring från dessa länder. Tjeckien har den lägsta andelen bland män och Estland lägsta andelen bland kvinnor.

En faktor att beakta är också att utbildningen varierar med ålder. I allmänhet är de bättre utbildade än de äldre. Det faktum att yngre

yngre

3 Aasland 1996.

Se Knudsen 1996.

Bilaga 1 27

oftare är välutbildade bidrar ytterligare till att de högutbildade är överrepresenterade bland immigranter.

vi Inkomstfördelningen i kandidatländerna och utvandring

Lönespridningen i många av kandidatländerna som var kommunistiska är normalt mycket mindre än vad den är i EU.5 Detta skulle antyda

att de högutbildade och yrkesutbildade skulle särskilt benägna att

vara emigrera då de har de allra största vinsterna att göra av utvandring. Inkomstfördelningen mellan yrkes- och utbildningskategorier kan naturligtvis komma att ändras p.g.a. övergången till marknadsekonomi varför denna effekt på migrationen är svårbedömd.

Sammanfattande synpunkter

För att den potentiella utvandringen är stor talar de mycket låga reallönema i jämförelse med EU-länderna, att arbetskraften är mycket stor, att arbetskraften är förhållandevis välutbildad om än i hög grad felut-

och att de välutbildade är lågbetalda. Även det skulle finnas

bildad om

stor efterfrågan på invandrad arbetskraft i EU och i Sverige, vilket vi återkommer till i nästa avsnitt, kommer ändå migrationen att fortgå under en mycket lång tid innan utvandringsincitamenten klingar av. En orsak är att invandringen varierar över konjunkturcykeln och att det i huvudsak är i konjunkturuppgångar som större mängder av invandrad arbetskraft kommer hit. Vidare är utvandringen koncentrerad till de yngre årsklassema som varje år fylls på med nya potentiella migranter. lnforrnationsspridningen är också synnerligen viktig i sammanhanget och är i hög grad en funktion av antalet personer som redan har emigrerat. Redan existerande grupper av migranter från det egna landet höjer sannolikheten för att utvandring ska komma till stånd.

1.3 invandrad arbetskraft i

Efterfrågan på

Sverige

Vad bestämmer efterfrågan på invandrad arbetskraft och hur många som de facto kommer att invandra Vi ska här gå igenom ett antal faktorer i invandringslandet som alla är av betydelse. Dessa är i lönebild-

5 hur lönefördelningen påverkar

Borjas 1990 belyser emigration.

28 Bilaga 1 SOU 1997: 153

ningen, vakanser i Sverige, iii kollektivavtal och andra regleringar, iv näringslivsstrukturen, v sysselsättningen bland svenskar och tidigare invandrare, vi möjligheterna för egenföretagare att invandra, och vii utstationering arbetskraft.

av

i Invandring och lönebildning

Enligt läroboksmodellen för en helt avreglerad arbetsmarknad där lö-

bestäms utbud och efterfrågan på arbetskraft, inga kollektivavtal nen av existerar och underbjudande förekommer, skulle invandring från kandidatländema i avsaknad av reskostnader pågå tills dess att lönen i Sverige fallit och utjämnats med den höjda lönen i kandidatländema. Finns det risk för sådan massinvandring och dumpning av svenska löner En invandrare ska i princip ha ordnat med arbete före ankomsten vilket gör att invandringen styrs av arbetsmarknadsläget, dvs. antalet lediga plat-

Förrnedlandet arbete skulle kunna göras genom direktkontakt ser. av eller att företag i tider av arbetskraftsbrist aktivt rekryterar ar-

genom betskraft i de nya medlemsländerna, genom att tidigare invandrade förmedlar kontakt etc. Vidare kan invandrare anlända till Sverige för att söka arbete. Är det möjligt att detta kan dumpa löner för t.ex. svenska lågutbildade

Med de former för lönebildningen och de regleringar som idag karaktäriserar den svenska arbetsmarknaden är det sannolikt att ett införlivande av kandidatländema i den fria arbetskraftsrörligheten inte har några dramatiska effekter i form av massinvandring av arbetskraft. Givet att kollektivavtal gäller i företagen kommer dessa inte att kunna anställa invandrad arbetskraft från kandidatländema till lägre lön än den inhemska är stadgad i avtalet. I viss mån kan detta kringgås

som

att inom för kollektivavtalet definierar om tjänster genom man ramen etc. knappast i sådan omfattning att skulle kunna tala om

men man massinvandring och lönedumpning. Det finns också ett betydande motstånd hos företagen och bland anställda mot att anställa externa arbetssökande som erbjuder sig att arbeta till lägre lön än den gängseö

Under den fria rörligheten kan dock arbetskraften i kandidatländerna söka arbete i Sverige och andra EU-länder. Den som uppbär ersättning i medlemsstat och varit arbetslös minst fyra veckor närmast

en före avresanhar rätt att ta med sig sin arbetslöshetsersättning och söka arbete i annat medlemsland under högst tre månader. Får personen arbete i det andra landet går han eller hon in i det landets socialförsäk-

6 Agell och Lundborg 1995.

Se

Bilaga I 29

ringssystem. För svensk del innebär detta t.ex. att den under som en sammanhängande period fem veckor förvärvsarbetat under minst av fyra veckor i genomsnitt minst sjutton timmar i veckan kan med i den frivilliga svenska arbetslöshetsförsäkringen inkomstresom ger en

laterad arbetslöshetsersättning.

Med de stora reallöneskillnader gäller bör uppmärksom man vara sam på risken för att dessa regler leder till omfattande sökarbetslösen het bland medborgare från kandidatländema i de rikare EU-ländema. Möjligheten för en individ i kandidatländema att komma in i det svenska socialförsäkringssystemet, och därmed nå högre realinkomst än en om han eller hon stannat i hemlandet, kan i sig ha stimulerande efen fekt på benägenheten att utvandra. Även möjligheten deras att ett ur synvinkel mycket högavlönat arbete om än under kort period kan en ge upphov till en betydande sökarbetslöshet. Ett exempel på ökad reglering av arbetsmarknaden som den fria rörligheten framtvingat är de direktiv gäller för utstationering som av arbetskraft i annat EU-land. För att undvika problemet att lönerna dumpas då företag från fattigare EU-länder utstationerar arbetskraft i rikare EU-länder finns direktiv på att den utstationerade arbetskraften ska betalas enligt den lokala lönen. Detta är ett exempel på hur fri rörlighet framtvingar arbetsmarknadsregleringar. Den höga svenska arbetslösheten har lett till krav på att arbetsmarknaden ska avregleras för att åstadkomma en ökad nominallöneflexibilitet där lönerna faller nominellt vid hög arbetslöshet. Om arbetsmarknaden avregleras genom att kollektivavtalen uppluckras och fackföreningamas inflytande över lönebildningen minskas till förmån för en mer individuell lönebildning skulle underbjudande av löner underlättas enligt många. Om en sådan avreglering blir fallet kommer inte bara de arbetslösa att utöva ett tryck nedåt på lönerna, utan även en potentiell arbetskraftsinvandring skulle göra att lönerna pressades för den inhemska arbetskraft som är substitut till invandrararbetskraften. Därmed skulle man också få det typiska läroboksresultatet av invandring på en fri arbetsmarknad att lönen faller för den inhemska substituerbara arbetskraften till följd av det ökade utbudet invandrararbetskraft. av Även ett framtida medlemskap i den unionen EMU har monetära rest frågan om behovet av ökad nominallöneflexibilitet. Då däriman genom avhänder sig möjligheten att motverka negativa ekonomiska chocker genom att justera växelkursen måste anpassningen i stället i första hand komma till stånd att lönerna justeras nedåt. Skulle genom man lyckas uppnå en sådan ökad löneflexibilitet, vilket inte är uppenbart att man kan, skulle samtidigt den fria rörligheten kunna innebära en mycket kraftig invandring med lönepress som följd.

30 Bilaga 1

Att lönen faller vid invandring är också ett resultat som man erhållit i vissa empiriska studier den amerikanska arbetsmarknaden. Motsva-

av rande lönefall har dock i allmänhet inte kunnat påvisas för europeiska arbetsmarknader. Vid en total avreglering skulle det knappast gå att upprätthålla dagens löner för de lågutbildade i Sverige. I kandidatländerna finns en stor arbetskraft som lätt skulle kunna ta över många av de arbetsuppgifter som lågutbildade i Sverige idag utför. Om arbetskraften i kandidatländerna fick fritt tillträde till den svenska arbetsmarknaden fri arbetsmarknad tilläts bjuda under skulle löner-

och på en

mellan Sverige och kandidatländerna på längre sikt utjämnas. Utna budsökningen arbetskraft i Sverige skulle bli relativt stor och ut-

av budsminskningen i kandidatländerna relativt liten varvid utjämningen i första hand skulle komma till stånd genom nominallöneminskningar i Sverige. Vid eventuell avreglering av arbetsmarknaden bör man så-

en ledes överväga det är möjligt att ge kandidatländerna tillträde till

om den fria arbetskraftsrörligheten utan att detta får negativa konsekvenser för nationella j ämlikhetssträvanden.

För högutbildade gäller redan idag friare och mer individuell lö-

en nesättning för många arbetstagare. I den mån kandidatländemas

som högutbildade blir attraktiva för svenska företag skulle ett inflöde av underbjudande högre tjänstemän, forskare, läkare etc. leda till att löner-

för dessa tillbaka. Tidigare studier har visat att lönerna för na pressas högutbildade i Sverige är känsliga för utbudsölmingar.7 Detta skulle då också kunna få till stånd att svenskar väljer att i lägre utsträckning än

välja högre utbildning. Detta blir en naturlig konsekvens av att annars beståndet humankapital fylls på med högutbildade från andra länder.

av Ett sådant inflöde skulle emellertid ha positiva externa effekter för den svenska samhällsekonomin. En ökning av humankapital kan ge betydande positiva effekter i form bättre beslut, kunskapsspridning m.m.

av

Vakanser i Sverige och EU som invandringens

bestämningsfaktor

Den viktigaste aspekten vid en bedömning av den reella invandringen är dock arbetsmarknadsläget i Sverige i förhållande till det i EU och i kandidatländerna. 8 Allmänt kan Sverige har högre ambi-

sägas att om

7Se Edin och Holmlund 1992. 8För att belysa vad bestämmer den andel av emigrantema från kandidatlän-

som derna kan tänkas flytta till Sverige kan det vara lämpligt att utgå från en

som matchningsmodell inspirerad Jackman och Savouri 1992. Man tänker sig att

av

Bilaga 1 31

tioner vad gäller sysselsättningen än vad andra EU-länder har kommer vi också att få uppleva relativt sett större flöden arbetskraft från

av kandidatländerna än från andra länder. Detta visar också att det knappast är meningsfullt att försöka kvantifiera den reella arbetskraftsinvandringen till Sverige kandidatländerna har integrerats. Denna

om kommer att variera över konjunkturcykeln och störst då Sve-

vara som rige har högkonjunktur i förhållande till övriga EU-länder.

Självfallet finns, även i sämre tider med en allmänt sett låg efterfrågan på arbetskraft, en viss efterfrågan på specialutbildad arbetskraft som inte kan tillfredsställas. Det är inte meningsfullt att här spekulera i vilken typ av arbetskraft från kandidatländerna skulle kunna

som komma att efterfrågas vid tidpunkten då den fria arbetskraftsrörligheten genomförs.

antalet anställningar i EU bestäms av en anställningsfunktion HUk,, V: där Uk, är antalet personer i kandidatländerna och EU kan tänkas acceptera ett

som uppkommet ledigt jobb i något EU-land och V: är antalet vakanser i EU. Antalet anställningar ökar såväl i Uk.,som i V, Migrationen mellan kandidatländerna och EU kan bestämmas Mke HUke,VeUk / UkeVe / Vke där index

som k representerar kandidatländerna och index EU-länderna. Vkcär

e summan av antalet vakanser i kandidatländerna och EU-länderna. V: ‘V V där i löper över

i de femton EU-länderna. Migrationen från kandidatländerna till Sverige index ks är då motsvarande sätt, Mk, HSU;,e,V5U;, / U;,eVS / Vke. Andelen av emigrationen från kandidatländerna som destineras till Sverige bestäms således av den svenska matchningsfunktionen HS och hur många

av vakanser som uppstår i Sverige, Vs, i förhållande till det totala antalet vakanser i kandidatländerna och EU, Vk, VSpåverkar också anställningsfunktionen HS.Allt annat lika kommer fler vakanser i Sverige att höja invandringen. Vidare, större det totala antalet vakanser är i EU och i kandidatländerna Vh desto lägre blir invandringen till Sverige från kandidatländerna. Svenska arbetsgivare får det då svårare att konkurrera med företag i andra länder om arbetskraften.

Vi har att Uk: Uk+Ue. Ju fler potentiella emigranter i kandidatländerna Uk desto större är invandringen därför att antalet sökande då stiger. Fler potentiella invandrare i EU UC, har dock tvetydig effekt på invandringen. Detta ökar matchningsfrekvensen i H5 -funktionen men minskar samtidigt chansen för en invandrare från kandidatländerna att få jobb.

Här har nu antagits att lokalisering och geografiskt avstånd inte spelar någon roll och att därmed konkurrensen om vakanserna är densamma för alla länder och bestäms av Uk/ Uk, I realiteten spelar dock den lokala svenska arbetslösheten en större roll för invandringen från kandidatländerna än vad arbetslösheten i övriga EU-länder gör. Detta skulle innebära att om arbetslösheten sjönk i Sverige i förhållande till arbetslösheten i andra EU-länder skulle invandringen till Sverige från kandidatländerna också komma att stimuleras.

32 Bilaga 1

iii Kollektivavtal och invandring

Även kollektivavtal, regleringar av lönebildningen m.m. gör att en

om fri rörlighet knappast leder till några betydande lönedämpande effekter

det ändå möjligt att starta ett företag med invandrad arbetskraft där är kollektivavtal inte gäller. I synnerhet i små nystartade företag som vill dra nytta invandrad arbetskraft kan den enskilde invandraren ingå en

av Överenskommelse med företagaren att inte kräva kollektivavtal.

om Reservationslönen, dvs. den lägsta lön individen är villig att arbeta

som

för enskild invandrad arbetstagare mycket låg då reallönema i för, är en hemlandet är låga. Om individen önskar kollektivavtal med samma lön

gäller i företagen med svenska anställda skulle företagets överlevsom nadsfönnåga kunna riskeras.

Att stå utanför kollektivavtal kräver i realiteten dock att företaget är litet då det räcker med att fackföreningen på en anställds begäran kräver avtal för att företaget måste med på detta. Risken att företaget tvingas skriva på kollektivavtal ökar snabbt med antalet anställda.

ett Tillväxtpotentialen förefaller därför mycket begränsad för enskilda

vara företag.

Man kan tänka sig att antalet småföretag med invandrad arbetskraft blir ganska i vissa branscher. Inom tjänstesektorer som kräver

stort kunskaper i svenska torde detta knappast bli vanligt medan sannolikheten i delar bygg-, städ- eller restaurangbranschen.

är större t.ex. av Såväl svenska företag företag från kandidatländema kan etablera

som sig för dra den fria rörligheten att anställa billig in-

att nytta av genom vandrad arbetskraft.

I detta sammanhang kan det faktum att invandrare från kandi-

en datländema har tillträde till den svenska arbetsmarknaden för att söka arbete under månader spela stor roll. Arbetare som kommer hit

tre en skulle i vissa branscher etablerade eller nystartade småfö-

sugas upp av

står utan kollektivavtal. I de branscher där nya företag uppretag som står med arbetskraft betalas lön kraftigt understigande den rå-

som en dande har detta betydande effekter på redan etablerade företag. Konkurrensen inhemska småföretag för vilka kollektivavtal gäller

gentemot blir skev och många kan slås ut.

iv Efterfrågan på invandrad arbetskraft och näringslivs-

strukturen

Avgörande för omfattningen den reella invandringen från kandidat-

av länderna i vilken utsträckning lediga platser uppkommer för

är som

Bilaga 1 33

dessa länders arbetskraft. En faktor att beakta i detta sammanhang är de strukturella förändringarna i ekonomin som leder till att efterfrågan på arbetskraft förändras.

På 1950- och 60-talen var det vanligt att arbetskraft rekryterades till svensk industri från de sydeuropeiska länderna och senare också från Finland. Dessa kunde normalt inte svenska men efter korta och intensi-

utbildningar kunde de invandrade arbetarna klara av såväl arbetet va som den sociala anpassningen.

Sedan 1960-talets mitt har den relativa betydelsen av industrisektom minskat i Sverige, från 45 % till under 30 %. Inom tillverk-

ca ningsindustrin har också andelen produktionsarbetare av den totala arbetskraften minskat i Sverige.

Att tillverkningsindustrins andel av den totala ekonomin har minskat pekar mot att den relativa efterfrågan på produktionsarbetare i Sverige idag är lägre än under tidigare perioder, såsom 1960- och 70-talen, då arbetskraftsinvandringen till Sverige var stor. Detta är också i linje med den relativa tillbakagången av det traditionella industriarbetet. Trots kraftigt ökande produktion arbetade i början av 1990-talet 300 000 får-

i industrisektom jämfört med 30 år tidigare. Den totala arre personer betskraften ökade under samma period med ca 800 000 personer

Man kan även betrakta förändringarna i den svenska utbildningsstrukturen anpassning till ekonomins förändrade efterfrågan på

som en arbetskraft. Att andelen lågutbildade har fallit kraftigt kan tas som ett uttryck efterfrågan på lågutbildade minskat.

för att

Samtidigt är det uppenbart att även renodlat produktionsarbete i högre grad än tidigare kräver t.ex. språkkunskaper. Detta gör att man idag inte med lätthet under 1950- och 60-talen kan sätta in

samma som invandrad arbetskraft i produktionen efter en förhållandevis kort språkutbildning. Medan våra kunskaper om språkskillnaders betydelse för invandring är ytterst begränsade är det ändå inte ett alltför vågat påstående att industrins efterfrågan på invandrad arbetskraft, givet konjunkturläget, idag är betydligt lägre än vad den var under 1960talet.

Den förändring i näringslivet beskrevs ovan innebär inte att den

som totala efterfrågan på arbetskraft minskar utan att arbetskrafts-

snarare efterfrågan skiftar mot utbildad arbetskraft. Den högutbildade ar-

mer betskraften i kandidatländema skulle då gynnas och som vi sett ovan är den reella tillgången på denna arbetskraft svår att bedöma då vi inte vet värdet av utbildningen.

9 Lundh och Ohlsson 1994 141.

s. 10 1997.

Se Blomskog och Schröder

2 17-1429

34 Bilaga 1

Även här torde dock språkfaktom spela viktig roll. De högutbildade,

en t.ex. civilingenjörer, från kandidatländema har sannolikt större möjligheter att få anställning i multinationella koncerner där engelska är ett gemensamt språk medan möjligheterna att utnyttja dessa i små eller medelstora företag i Sverige sannolikt är begränsad. Åtminstone måste man räkna med att dessa företag under en ganska lång tid kommer att vara skeptiska till att anställa högutbildad personal från kandidatländema.

Andra grupper av högutbildade kan dock finna det enkelt att anpassa sig i Sverige. Läkare, forskare och liknande grupper har ofta ett gemensamt vetenskapligt språk som inte känner några nationsgränser. Detta gör att dessa grupper ofta kan vara mycket rörliga över gränserna och kan åtminstone temporärt bosätta sig i andra länder. Många vetenskapliga institutioner är i realiteten tvåspråkiga och baserade på både det egna språket och engelska.

Av betydelse är i vilken utsträckning som arbetskraften i kandidatländerna kan anpassas till produktionen i Sverige och dess fördelning över olika branscher. I Tabell 7 visas hur arbetskraften är fördelad i procent över i jordbruk och fiske m.m., tillverkningsindustri och gruvdrift, iii byggnadssektom, och iv övriga sektorer.

Tabell Fördelningen av arbetskraften i några kandidatländer och Sverige över olika branscher, 1995. I procent.

Det är naturligtvis svårt att dra säkra slutsatser om vad arbetskraftens erfarenheter vad gäller sektorstillhörighet betyder för dess möjligheter att passa in på den svenska arbetsmarknaden. Vi nöjer oss här med att

Bilaga 1 35

konstatera att Rumänien, Polen och Lettland är de länder med de högsta andelama befolkningen i jordbruk m.m. Uppgifter för Bulgarien

av och Litauen saknas. Slovenien, Tjeckien och Slovakien har de största andelama i tillverkningsindustri och gruvdrift. I de baltiska staterna och Polen har således arbetskraften i mindre utsträckning än i de flesta andra länder erfarenhet av industriarbete.

Sysselsättning bland svenskar och invandrare i Sverige

v

Det förefaller vara en rimlig utgångspunkt att svenska arbetsgivare, givet lönekostnaden, i de allra flesta fall har en benägenhet att vid tillsättandet av lediga platser i första rummet välja en svensk medborgare före invandrare från kandidatländema. Normalt har svensken en

en språklig fördel och arbetsgivaren har normalt lättare att bedöma värdet

individens utbildning. Detta innebär inte nödvändigtvis att invandraav

diskrimineras utan är ett uttryck för att svenskar genom språkförren delen de facto eller åtminstone enligt arbetsgivarens bedömning har en högre produktivitet för arbete i svenska företag.

Däremot kan relativt högutbildade personer från kandidatländema konkurrera direkt med lågutbildade i Sverige. Det är t.ex. fallet att många högutbildade från de berörda länderna deltar i s.k. arbetsturism och åtminstone för kortare period är villiga att arbeta med lågkvali-

en ñcerade uppgifter i Väst. Det är också sannolikt att det i väldigt många fall lönar sig för den enskilde högutbildade att emigrera för att ta ett arbete som denne är överkvaliñcerad för i Sverige. Denne kan acceptera ett sådant jobb för att sedan söka nya arbeten som bättre motsvarar den utbildningen. Detta förstärks av att i de flesta tidigare

egna kommunistiska länderna är inkomstfördelningen mellan hög- och lågutbildade mycket jämn vilket antyder att om lönerna bestämdes mer marknadsmässigt skulle de högutbildades löner stiga.

Att invandrare i allmänhet har en svag ställning på arbetsmarknaden visar sig framför allt i att arbetslösheten drabbar invandrare betydligt hårdare än den inhemska arbetskraften. Det är således inte bara så att invandrare anställs sist. Även i termer arbetslöshetstider tar den in-

av vandrade arbetskraften på sig större del av arbetslösheten än vad

en svenskarna gör. Av invandrare är det bara danska män som uppvisar en lägre arbetslöshet än genomsnittet för hela befolkningen. 1993 var arbetslösheten bland män i hela befolkningen 9,7 % och för kvinnor 6,6 %. Bland utländska medborgare var arbetslösheten bland män 24,0 % och bland kvinnor 17,0 %. Även de höga arbetslöshetssiffroma för

om vissa invandrargrupper i hög grad är ett resultat av att invandringen till

36 Bilaga 1 SOU 1997: 153

Sverige under många år karaktäriserats flyktinginvandring är det av ändå att notera att invandrare även från de nordiska länderna utom danska män är klart överrepresenterade bland de arbetslösa.

vi Invandring av egenföretagare

Även invandringen egenföretagare kommer vid integration av en av kandidatländerna att fri. Även för dessa är reservationslönen vara mycket låg och den som inte kan få anställning i Sverige t.ex. som snickare kan etablera sig här som egenföretagare. Denne skulle då acceptera en ersättning för det egna arbetet som vida understiger den som andra företagare i samma bransch får men som ändå innebär en realinkomst som är betydligt högre än vad han får han är kvar i hemlanom det. Redan idag existerar en svart marknad för invandrad yrkesarbetskraft, t.ex. snickare från Polen. Då denna genom den fria rörligheten kommer att legaliseras är det också uppenbart att omfattningen verkav samheten kommer att öka. Samtidigt som redan existerande småföretag i vissa branscher kan emotse en svår anpassningsperiod till följd av att vissa företag kan stå utanför kollektivavtal gynnas naturligtvis konsumenterna de lägre av priserna på varor och tjänster som produceras i dessa branscher. Då varor i hög grad handlas internationellt är de internationella prisskillnadema här ganska små medan de internationella prisskillnaderna för tjänster i allmänhet är större. Därför kan i synnerhet priserna på vissa tjänster komma att pressas när EU:s fria arbetskraftsrörlighet utvidgas till att omfatta länder med lägre realinkomstnivå.

vii Utstationering av arbetskraft

Av speciell betydelse för frågan om risken för att lönerna ska är pressas de fall då företag i ett land utstationerar arbetskraft för specifika uppdrag i andra EU-länder. Det har länge förts en diskussion huruvida det är värdlandets eller hemlandets lagstiftning som ska gälla för denna arbetskraft. Efter negativa erfarenheter från Tyskland där invandrad byggarbetskraft utförde arbetsuppgifter under betydligt sämre villkor än de egna arbetarna har EU utfärdat direktiv som ska gälla byggbranschen och som man lokalt kan tillämpa även inom andra branscher. Dessa direktiv gäller för såväl löner som arbetsvillkor och kan utgöra

Bilaga I 37

ett effektivt hinder mot s.k. social dumping" i fallet med utstationering av arbetskraft.

1.4 enkla

Några räkneexempel på omfattningen av den potentiella och

reella invandringen

Layard m.fl. 1994 genomförde några enkla kalkyler över hur stor andel som skulle vilja flytta från de tidigare centralplanerade länderna till Västeuropa. En rimlig bedömning enligt dem var att kanske 3 procent vill emigrera till Väst under de närmaste 15 åren. I den s.k. NOR- BALT-undersökningen frågade man om balters intentioner att migrera till Väst. Man fann då att bland lettema skulle bara 3 % överväga att flytta och bland de intervjuade visade det sig att ryssar inte är

som medborgare var något överrepresenterade. Vidare var den andel som hade planer att flytta till något skandinaviskt land mycket liten, ca 1% vilket motsvarar totalt ungefär l 000 personer till hela Skandinavien."

Sådana intervjusvar måste behandlas med stor försiktighet då svaren bygger på de internationella relationer som är för handen vid intervjutillfället. Självfallet kan dessa relationer komma att ändras vid ett EU-medlemskap för de baltiska staterna. Ett EU-medlemskap skulle innebära en fördjupning av de ekonomiska och kulturella kontakterna mellan Baltikum och de nuvarande EU-länderna. De låga siffrorna för Västeuropa som önskvärd destination kan naturligtvis också reflektera det faktum att det idag existerar betydande migrationshinder. Ett införlivande Baltikum i EU:s fria rörlighet för arbetskraft skulle i ett slag

av kunna höja utvandringsbenägenheten till EU-ländema.

Det kan också vara fallet att många arbetare i kandidatländema har en felaktig uppfattning om de potentiella förtjänsterna av att arbeta i andra länder. Om den initiala utvandringen från kandidatländema visar sig ge upphov till större förtjänster än väntat för migranterna kommer detta att stimulera mer migration och personer som uppgivit att de inte är intresserade av att utvandra kan ändra sin inställning.

Med tanke på de mycket stora skillnaderna som råder mellan kandidatländema å ena sidan och de allra flesta EU-ländema å den andra, kan man säga att i de flesta fall skulle det Visa sig lönsamt för de allra flesta potentiella emigrantema i kandidatländema att acceptera erbjudna vakanser i vilket som helst av EU-ländema. Destinationslandet

11 Aasland 1996.

Se

kommer då att i hög utsträckning bestämmas av vilket EU-land som erbjuder de flesta Vakansema som kan accepteras av kandidatländemas arbetstagare.

Om vi ändå ett räkneexempel antar att siffran 3 % under en

som femtonårsperiod gäller för Baltikum och Polen skulle ca 628 000 arbetare vilja utvandra från dessa länder. Om dessa i genomsnitt medför 2 ytterligare personer blir siffran l 885 000 personer. Invandringenspotentialen till EU blir då ca 126 000 personer per år.

Hur stor andel dessa skulle vilja söka sig till Sverige Här spelar

av utvandringslandets geografiska läge, tidigare migration, m.m. stor roll. Sveriges geografiska läge framför allt invandringen från de

gynnar baltiska staterna. De kulturella band som Sverige har med dessa länder, och de institutioner byggts dessa band, kan också spela

som upp p.g.a.

roll även om det är svårt att belägga hur viktiga dessa kan vara för en migrationen.

Tidigare invandring till EU-länder har varit av betydande omfattning. Mellan 1950 och 1973 nettoinvandringen till dåtidens Euro-

var peiska gemenskap 5 miljoner människor från medelhavsområdet.

ca Invandringen till Västtyskland mellan 1962 och 1973, då invandringen i stort sett upphörde, innebar att den västtyska befolkningen ökade med i genomsnitt 1.4 % per år. I Sverige låg under 1960-, 70- och 80-talen bruttoinvandringen runt 40 000 per år och nettoinvandringen ungefär hälften Åtminstone för perioden fram till mitten 1970-talet

så stor. av måste betrakta arbetskraftsefterfrågan som mycket hög och kanske

man är det rimligt att anta att en nettoinvandring på 20-30 000 arbetare är ett maximum. 20 000 invandrare innebär befolkningsölming runt ca

en 0.25 % per år i Sverige.

1.5¶Samhällsekonomiska effekter i Sverige

av att för

Öppna gränserna

kandidatländemas arbetskraft

Inkomstfordelningseffekter

I den utsträckning som arbetskraftsinvandringen till Sverige bestäms av antalet vakanser som erbjuds invandrare kan man med viss säkerhet också utgå från att invandringen inte har någon dumpande effekt på lönerna i Sverige. Arbetskraftsinvandringen avklingar då automatiskt i

Bilaga 1 39

konjunkturnedgångar när antalet vakanser minskar, antalet arbetslösa stiger och konkurrensen om jobben hårdnar. Endast de kategorier som även i dåliga tider efterfrågas på den svenska arbetsmarknaden kommer att invandra.

Invandringen tar återigen fart i konjunkturuppgångar då arbetskraftsefterfrågan stiger och uppkomna vakanser inte kan tillsättas av inhemska arbetare i samma utsträckning som tidigare. I en sådan situation bidrar invandringen till att dämpa löneökningarna framför allt genom lägre löneglidning.

Detta kan innebära att inkomstfördelningen mellan olika yrkeskategorier påverkas. Det är troligt att vissa inhemska yrkeskategorier över huvud taget aldrig kommer att uppleva ökad konkurrens från kandidatländerna och i tider av ökad efterfrågan på dessa yrkeskategorier kom-

deras löner genom högre löneglidning att kunna öka. Andra katemer gorier upplever dock en ökad konkurrens i högkonjunkturen från inströmmande invandrare varvid lönerna inte stiger lika mycket som el- Jest.

Slutsatsen detta är således att de kategorier som är direkta sub-

av stitut till invandrararbetskraften kan missgynnas genom att de relativa reallönema faller. I första hand torde detta röra de lågutbildade i Sverige som skulle komma att ökad konkurrens om jobb från lågutbildade eller högutbildade invandrare som tar lågutbildades arbeten i värdlandet. I allmänhet kan dock förvänta sig att en kraftig invandring av

man lågutbildade, denna inte dumpar de lågutbildades löner, kom-

även om