Sammanfattning av uppdraget

En kommission tillsätts för att föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende, användande av svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn. Kommissionen skall vidare föreslå åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna ochhöja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn.

Åtgärderna skall syfta till att bryta strukturer som motverkar en effektiv konkurrens och pristransparens, motverka användningen av svart arbetskraft, stärka byggherrekompetensen samt tydliggöra ansvaret för större entreprenadarbeten. Kommissionen skall arbeta utifrån ett tydligt konsumentperspektiv vari bl.a. ingår behovet av att säkra god kvalitet och hälsa och samtidigt nå sänkta bygg- och boendekostnader. Vidare skall kommissionen föreslå hur arbetet mellan berörda verk och myndigheter kan samordnas.

Resultatet av kommissionens arbete skall redovisas senast den 15 oktober 2002.

Bakgrund

Strukturomvandling

Allmänt gäller att byggsektorn kännetecknas av svagt omvandlingstryck. Sektorn uppvisar också en lägre produktivitetsutveckling jämfört med övrig inhemsk industri. I en viss bemärkelse har byggsektorn genomgått en strukturförändring, nämligen relationen mellan beställare- och utförandesidan. Vi har gått från en situation där ett flertal kunniga beställare, i egen regi eller med hjälp av lokalt verksamma byggmästare och hantverkare, byggde för egen långsiktig förvaltning eller till lokalt verksamma förvaltare, till en situation där ett fåtal stora rikstäckande byggbolag, med ägda underleverantörer och leverantörer, producerar byggnadsverk som överlåts till någon annan att förvalta, i dag ofta till bostadsrättsföreningar. Strukturomvandlingen har inneburit att byggherrekompetensen väsentligt försvagats.

För att vända den utveckling som pågått under en förhållandevis lång tid och som haft ett antal negativa effekter, krävs målmedvetenhet och ett antal kraftfulla systemförändringar.

Garanti- och ansvarsförhållanden

För främst flerbostadshus krävs sedan början av 90-talet enligt lag en tioårig byggfelsförsäkring. För andra byggnader som uppförs lämnar den som utför arbetena oftast högst två års garanti för arbetena om inte parterna i avtal kommit överens om annat. Enligt vissa avtal kan entreprenören tvingas rätta till fel som uppträder även efter garantitidens utgång, om felen har sin grund i vårdslöshet från entreprenörens sida. Ett annat sätt att fördela ansvaret är att låta byggherren ta en större del av risken. Genom s.k. finansiering i partnerskap får anbudsgivaren ta ett större ansvar för kvaliteten vid upphandling av byggprojekt.

Kompetens hos upphandlare

Det hävdas från vissa håll att många av de fel och brister som förknippas med byggnader i dag har sitt ursprung i bristande kompetens hos beställaren. En beställare måste kunna klart och entydigt uttrycka sina förväntningar på det projekt han beställer för att leverantörerna skall veta vad som skall levereras. Byggherrarnas i vissa fall minskade förmåga att precisera sina krav och förväntningar innebär att leverantörerna har fått ett alltför stort inflytande över prissättningen och valet av material och tekniska lösningar. Som upphandlare är det viktigt att kunna försäkra sig om tillräckligt hög kvalitet i utförandet. Stora statliga beställare borde, genom att de delvis utför arbete i egen regi, ha erfarenheter av hur kostnaderna kan beräknas och därigenom ha möjlighet att upptäcka och motverka anbudskarteller. Det är viktigt med en fortsatt målmedveten satsning på utbildning och utveckling av de offentliga beställarna och byggherrarna så att dessa kan fungera som goda förebilder på upphandlingsområdet.

Det bör också klarläggas varför den kunskap och beprövad erfarenhet som finns inte i större utsträckning används i dagens byggande.

Konkurrens

Inom byggsektorn finns en rad konkurrenshämmande inslag, såsom dominerande företag, fåtalskonkurrens, handelshinder och bristande importkonkurrens, in- och utträdesbarriärer, vertikal integration och regulatoriska begränsningar. För att öka konkurrensen inom byggmaterialhandeln krävs en ökad pristransparens. Byggherren, eller de konsulter som han anlitar, kan i realiteten sällan kontrollera om ett materialpris är rätt i förhållande till önskad kvalitet, eftersom han endast har tillgång till bruttopriser från tillverkare eller grossister. Byggherren kan därmed sällan själv göra en rättvis jämförelse mellan olika alternativ. En rättvisande livscykelkostnad för en byggnad eller en funktion i en byggnad blir därmed i dagsläget i praktiken omöjlig att beräkna.

Skatteundandragande

Skatteförvaltningen har sedan 1996 kontrollerat vissa större byggentreprenader. De iakttagelser som har gjorts visar att användandet av svart arbetskraft är stor. Myndigheternas kontroll- och informationsinsatser eller den egensanering som pågår inom branschen är inte tillräckliga åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Pågående arbete och aktuella frågor

Flera frågor relaterade till bygg- och anläggningssektorn diskuteras dels inom Regeringskansliet dels inom berörda verk och myndigheter. Nedan lämnas en kort redovisning av sådana frågor.

Byggkostnadsforum

Byggkostnadsdelegationen tillsattes 1996 (dir. 1996:38) för att i samarbete med byggsektorns aktörer aktivt arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltningskostnader för bostäder och därmed lägre boendekostnader. I sitt betänkande Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44) konstaterade delegationen bl.a. att det gäller att finna lösningar som kan bryta upp gamla strukturer, kulturer och traditioner i byggsektorn för att öka konkurrenskraften i byggsektorn.

Delegationen lämnade i betänkandet ett antal förslag som baserades på att byggsektorn skall ses som en industrisektor som skall verka på en kundstyrd marknad. Delegationen konstaterade att staten har ansvaret för att konstruera regler som medger en utveckling av marknaden från utbudsstyrd till efterfrågestyrd. I detta ingår att skapa villkor för en dynamisk konkurrens som kan utveckla byggsektorn bort från dess nuvarande statiska förhållande.

Vidare framkom i betänkandet att det med vilja, kompetens och noggranna förberedelser går att få ner byggkostnaderna till rimliga nivåer, med bibehållen kvalité i det som utförs.

Boverket har, som ett led i uppföljningen av delegationens arbete, under 2001 inrättat ett Byggkostnadsforum som skall ta vara på, och utveckla, delegationens arbete och erfarenheter. Syftet är bl.a. att fungera som en kunskaps- och idébank för byggherrar, kommuner, myndigheter, byggentreprenörer m.fl.

Konkurrensfrågor

Konkurrensverket (KKV) har till uppgift att bl. a. lämna förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja hinder mot en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet. KKV utreder för närvarande flera fall av misstänkta överträdelser av konkurrenslagen såsom anbudssamverkan, marknadsdelning m.m. inom byggsektorn.

Regeringen beslutar i dag om en lagrådsremiss om ändringar i konkurrenslagen för effektivare kartellbekämpning. Ett förslag gäller möjlighet att befria företag som överträtt konkurrenslagen från konkurrensskadeavgift om företaget självt anmäler överträdelsen till KKV och samarbetar med verket under utredningen.

Skattefrågor

Riksskatteverket (RSV) redovisade i oktober 2001 en delutvärdering av det s.k. Riksprojektet - Kontroll av svart arbetskraft inom byggbranschen (RSV Rapport 2001:9). I rapporten anger RSV ett antal områden där lagstiftningen enligt verkets mening bör ses över. RSV föreslår bl.a. en ordning där uppdragsgivaren är skyldig att göra skatteavdrag från ersättning som betalas till underentreprenörer.

RSV pekar i rapporten på att det finns åtskilliga frågor kring den föreslagna ordningen som behöver utredas närmare. Regeringen uppdrog därför genom beslut den 25 oktober 2001 åt RSV att göra den ytterligare utredning som behövs av förutsättningarna för att införa ett system med skyldighet att göra skatteavdrag för underentreprenörer. Uppdraget skall redovisas senast vid utgången av februari 2002.

Kvalitetsfrågor

År 1995 ändrades bygglagstiftningen med inriktning på att tydliggöra rollerna och ansvaret i byggandet och därmed ge förutsättningar för bättre kvalitet och lägre kostnader. Regeringen har vid olika tillfällen redovisat uppfattningen att nödvändiga initiativ inte har tagits från byggsektorns sida för att säkra kvaliteten i byggandet och förvaltningen av byggnader. Regeringen gav därför genom beslut den 25 november 1999 de stora statliga byggherrarna, beställarna och förvaltarna i uppdrag att ta initiativ till att bilda ett kvalitetsråd för byggsektorn med företrädare för alla aktörer i byggandet och förvaltningen av byggnadsverk inklusive försäkringsbolag och finansieringsinstitut. Kvalitetsrådets huvuduppgift är att intensifiera och påskynda arbetet med att få till stånd ett mer systematiskt kvalitetsarbete på byggområdet och i förvaltningen av byggnadsverk. Avsikten är, enligt uppdraget, att arbetet - med existerande problem som utgångspunkt - skall inriktas bl.a. på samordning av kvalitetsarbetet hos skilda aktörer, erfarenhetsåterföring samt kompetensutveckling hos skilda personalkategorier för att därmed åstadkomma ett heltäckande sätt att säkra kvaliteten.

Kvalitetsrådet bildades i maj 2001 under namnet Rådet för byggkvalitet. Som ett första steg har även ett samverkansforum, Byggherreforum, för statliga byggherrar, beställare och förvaltare bildats med syfte att samverka i frågor om kompetensutveckling m.m.

Statliga myndigheter bör integrera handikapperspektivet i den ordinarie verksamheten. Med underlag från handikappolitiska propositionen 1999/2000:79 finns en handlingsplan för ändamålet som ställer krav på att tillgänglighet och användbarhet bör genomsyra statliga byggprojekt. Vidare att förtydligande krav bör ställas vid upphandling i samband med byggprojekt och att motsvarande krav även ställs vid förhyrning av lokaler. Målet med handlingsplanen är att åtgärderna bör vara vidtagna senast 2005.

Miljöfrågor

Miljödepartementet har för närvarande en dialog med tjugo företag och fyra kommuner om en strategi för hållbar utveckling inom bygg- och fastighetssektorn. Här framhålls att en hållbar utveckling förutsätter att en byggnad eller en anläggning fungerar långsiktigt för sitt avsedda ändamål. Det inbegriper en god inomhusmiljö och en kostnadseffektiv energi- och resursanvändning. I dialogen betonas vikten av att hela bygg- och fastighetssektorn, kommuner och staten gemensamt utvecklar en effektiv och långsiktigt hållbar bygg- och förvaltningsprocess som tillgodoser högt ställda krav på kvalitet. Avsikten är att under 2002 nå en överenskommelse med näringslivet om frivilliga insatser för att nå uppställda mål för en hållbar bygg- och fastighetssektor.

Riksdagen har beslutat om 15 miljökvalitetsmål, bl.a. målet God bebyggd miljö enligt förslag i propositionen Svenska miljömål (prop. 2000/01:130, bet. 2001/01:MJU3, rskr. 2001/02:36). I propositionen aviseras en översyn av plan- och bygglagen. Syftet med översynen är att anpassa lagstiftningen till dagens miljökrav och arbetet med hållbar utveckling. Regeringen avser att under våren tillsätta en bred utredning med uppgift att göra en översyn av plan- och bygglagstiftningen.

Inom Regeringskansliet pågår arbetet med att utarbeta en proposition om inomhusmiljön.

Konsumentfrågor

Småhusskadeutredningen (Dir. 1998:80 och 1999:111) fick 1998 i uppdrag att prova hur konsumentskyddet vid förvärv, ombyggnad och uppförande av småhus i fortsättningen skall vara utformat. Utredningen har överlämnat ett förslag (SOU 2000:110 Konsumentskyddet vid småhusbyggande) som består av två huvuddelar; ett civilrättsligt avtalsskydd och ett försäkringsrättsligt fullgörande skydd. Lagar som berörs av förslaget är bl.a. jordabalken, konsumenttjänstlagen, plan- och bygglagen samt lagen om byggfelsförsäkring.

Inom Regeringskansliet pågår för närvarande arbetet med en lagrådsremiss på grundval av utredningens förslag.

Behovet av en kommission

Under de senaste decennierna har det i byggnader vid flera tillfällen uppstått fuktskador. De mest uppmärksammade exemplen på senare tid är Moderna Museet och Hammarby sjöstad i Stockholm. I början av 2002 upptäcktes sprickor i brokonstruktioner på tvärbanan i Stockholm. Konkurrensverket utreder flera fall av misstänkta överträdelser av konkurrenslagen inom byggsektorn. I detta sammanhang har ett stort byggbolag nyligen erkänt delaktighet i flera fall av kartellverksamhet inom asfaltbranschen. Konkurrensverket har riktat misstankar mot ytterligare åtta företag för deras eventuella medverkan i denna kartellverksamhet. Vidare pågår inom Konkurrensverket en utredning om olagligt samarbete inom ventilationsbranschen. Tre företag inom plaströrsbranschen fälldes i december 2001 i Stockholms tingsrätt för prissamarbete och marknadsdelning.

Riksskatteverkets redovisning av iakttagelser som har gjorts i kontrollarbetet visar att omfattningen av svarta löner i byggbranschen är mycket stor. Enligt RSV kan bortfallet av skatter och avgifter enbart utifrån pågående utredningar och identifierade härvor där utredning ännu inte påbörjats uppskattas till mellan 2 och 2,5 miljarder kronor årligen. RSV avstår från att försöka uppskatta det svarta arbetets totala omfattning i branschen men uttrycker en oro inför omfattningen.

Det rör sig inte här om enstaka företeelser utan de får i stället ses som resultatet av en utveckling som pågått inom byggbranschen alltför länge. Det finns således behov av konkreta åtgärder som kan bidra till att höja kvaliteten, hålla nere byggkostnaderna och främja konkurrensen inom bygg- och anläggningssektorn. En särskild kommission bör därför tillsättas för att se över dessa frågor. Kommissionen bör bestå av företrädare för närmast berörda statliga myndigheter.

Uppdraget

Kommissionen skall föreslå åtgärder som syftar till att främja konkurrensen och motverka konkurrensbegränsande beteende - användande av svart arbetskraft och kartellbildning - inom bygg- och anläggningssektorn. Kommissionen skall vidare föreslå åtgärder som syftar till att hålla nere byggkostnaderna och höja kvaliteten inom bygg- och anläggningssektorn. Kommissionen behöver inte utforma färdiga lagförslag.

Åtgärderna som kommissionen föreslår skall syfta till att bryta strukturer som motverkar en effektiv konkurrens och pristransparens, motverka användningen av svart arbetskraft, stärka byggherrekompetensen samt tydliggöra ansvaret för större entreprenadarbeten. Kommissionen skall arbeta utifrån ett tydligt konsumentperspektiv vari bl.a. ingår behovet av att säkra god kvalitet och hälsa och samtidigt nå sänkta bygg- och boendekostnader. Vidare skall kommissionen föreslå hur arbetet mellan berörda verk och myndigheter i dessa avseenden kan samordnas.

Kommissionen bör beakta det arbete som nämnts ovan. Kommissionen bör även beakta det arbete som i övrigt pågår inom Regeringskansliet samt berörda verk och myndigheter och som rör frågor om konkurrens inom bygg- och anläggningssektorn, kvalitetsfrågor, krav på tillgänglighet och användbarhet, upphandlingsrutiner, ansvarsförhållandet mellan beställare och utförare, skatteundandragande m.m.

Kommissionen skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

En miljöbedömning och en samhällsekonomisk bedömning av förslagen skall göras.

Tidsplan för arbetet

Kommissionens förslag skall redovisas senast den 15 oktober 2002.

(Finansdepartementet)