Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda frågor om ett nytt slag av aktiebolag för icke vinstutdelande verksamhet. Kännetecknande för ett sådant bolag skall vara att det har ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst och att det finns särskilda begränsningar när det gäller bolagets rätt att dela ut vinst till ägare och andra. Dessa begränsningar skall innebära antingen ett fullständigt förbud mot vinstutdelning eller att aktieägarna har rätt till endast en på visst sätt begränsad avkastning på satsat kapital. Upparbetade överskott skall användas för att utveckla den verksamhet som bolaget bedriver. Det nya slaget av aktiebolag skall skapas genom särbestämmelser i aktiebolagslagen (1975:1385). Det skall vara utformat så att det utan svårighet - och utan att det uppstår några konkurrensnackdelar för andra företagsformer - kan infogas i skilda slag av företagsstrukturer.

Utredaren skall lämna de författningsförslag som behövs för att skapa aktiebolag av beskrivet slag. Utredaren skall vidare utröna behovet av andra slag av särbestämmelser som kan göra företagsformen attraktiv och peka ut tänkbara incitament att bedriva verksamhet i den nya företagsformen. Utredaren skall även analysera vilka konsekvenser sådana särregler och incitament kan ha för företag som bedriver verksamhet i annan form.

Bakgrund

Inledning

Verksamheter som sedan gammalt bedrivs i offentlig regi har under senare år i allt större utsträckning kommit att bedrivas i form av privata företag. Ibland har syftet varit att åstadkomma en ny verksamhetsform där enskildas initiativ och engagemang kan tas till vara på ett annat sätt än i offentlig verksamhet. I andra fall har syftet med verksamheten varit att generera vinst till delägarna.

En utveckling där användandet av andra verksamhetsformer skapar möjlighet att ta till vara enskilda initiativ är i och för sig önskvärd. Från allmänna utgångspunkter kan det emellertid vara mindre tillfredsställande att vissa typer av verksamheter överlämnas till kommersiella intressen. Som exempel kan nämnas driften av sjukhus, äldreboende och skolor. Det kan på goda grunder hävdas att överskottet av sådan verksamhet bör stanna kvar i företaget och användas för att utveckla verksamheten i stället för att delas ut till ägarna. Det kan också finnas en risk för att de kvalitetskrav som bör ställas på verksamhet av angivna slag inte upprätthålls om vinstintresset blir alltför dominerande.

På grund av de problem som är förenade med vinstsyftande verksamhet inom akutsjukvården infördes den 1 januari 2001 lagen (2000:1440) om inskränkning i landstingets rätt att överlämna driften av akutsjukhus till annan. Enligt denna lag får uppgiften att ansvara för driften av ett akutsjukhus inte överlämnas till den som avser att driva verksamheten med syfte att skapa vinst åt ägare eller motsvarande intressent. Lagen är tidsbegränsad och gäller till utgången av år 2002. En särskild utredare har fått i uppdrag att överväga om lagen därefter bör ersättas med särskilda regler för beslut om överlåtelse av driften av akutsjukhus eller om lagen skall göras permanent (S 2000:08).

Även när det gäller skolväsendet har frågan om vinstsyftande verksamhet blivit föremål för särskild uppmärksamhet. I propositionen Fristående skolor (prop. 2001/02:35) noteras att det under senare år har blivit allt vanligare att fristående skolor bedrivs i form av vinstsyftande aktiebolag. Regeringen uttalar (s. 31) att dessa bolags vinstintresse riskerar att komma i konflikt med den pedagogiska utveckling som varit själva utgångspunkten för att ge offentliga bidrag till de fristående skolorna. Enligt regeringens uppfattning har varje krona i utdelad vinst en bättre alternativ användning i verksamheten, t.ex. som stöd till vissa elever och till kompetensutveckling.

Det kan noteras att aktiebolagsformen har blivit allt vanligare för verksamhet av angivna slag, såväl för vinstsyftande som för icke vinstsyftande verksamhet. En studie som den s.k. Fristkommittén redovisade i betänkandet Fristående gymnasieskolor - hot eller tillgång? (SOU 2001:12 s. 107) visar att omkring hälften av de fristående gymnasieskolor som var verksamma år 2000 bedrev sin verksamhet i den formen. Aktiebolag är också vanligt förekommande inom den privata sjukvården (se SOU 2001:52 s. 103 ff.). Det är inte heller ovanligt att andra organisationsformer kombineras med aktiebolaget. En vanlig modell är att verksamheten organiseras genom en stiftelse eller ideell förening som topporganisation med en del av verksamheten förlagd i ett helägt aktiebolag. Även andra varianter av sådana s.k. vertikala organisationsstrukturer förekommer.

Reglerna kring de nuvarande företagsformerna kan synas ge vissa möjligheter för verksamhet som har andra syften än att generera vinst åt företagets delägare eller medlemmar. Det är emellertid klart att vissa delar av regelverken i första hand är tänkta för verksamhet med vinstsyfte eller i vart fall utformade så att ett eventuellt överskott skall komma företagets ägare till del. I vart fall förmår reglerna inte förhindra att företagets ägare tillgodogör sig själva eller någon annan överskottet av verksamheten.

Den sociala ekonomin

Frågan om förutsättningarna och formerna för icke vinstsyftande verksamhet bör också ses i ljuset av den diskussion som förs såväl i Sverige som internationellt om den s.k. sociala ekonomin. Med social ekonomi avses sådana organiserade verksamheter som primärt har samhälleliga ändamål, bygger på demokratiska värderingar och är organisatoriskt fristående från den offentliga sektorn. De har allmännytta eller medlemsnytta, inte vinstintresse, som främsta drivkraft (se rapporten Social ekonomi - en tredje sektor för välfärd demokrati och tillväxt? s. 37).

En mängd olika organisationsformer förekommer inom den sociala ekonomin. I en studie från 1998 hänfördes följande former till denna sektor: ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar, ideella föreningar, samfälligheter, stiftelser, fonder, hypoteksföreningar, ömsesidiga försäkringsbolag, sparbanker, understödsföreningar och erkända arbetslöshetskassor (se rapportens bilagedel s. 42). Denna uppräkning ger emellertid inte någon fullständig bild av hur verksamheter organiseras inom den sociala ekonomin. Såsom det också konstaterades i studien bedriver organisationer av de angivna slagen inte alltid sådan verksamhet som kan räknas till den sociala ekonomin samtidigt som det i andra typer av organisationer kan förekomma verksamhet som bör hänföras till denna sektor.

Någon definitiv koppling mellan organisationsformen och verksamhetens karaktär finns således inte. Samtidigt kan det konstateras att t.ex. stiftelser samt ekonomiska och ideella föreningar spelar en särskilt framträdande roll i dessa sammanhang. När det gäller näringsdrivande verksamhet av större omfattning har dessa organisationsformer dock ofta kombinerats med aktiebolagsformen.

Något om icke vinstutdelande företag i utlandet

Icke vinstutdelande verksamhet i med Sverige jämförbara länder bedrivs ofta i associationsformer som liknar dem som finns i Sverige. Sålunda spelar stiftelser och stiftelseliknande organisationer en framträdande roll på detta område även internationellt. Även organisationer som motsvarar eller liknar svenska ideella föreningar är vanliga.

När det gäller organisationer med medlemmar är den normala ordningen i utlandet - liksom i Sverige - att medlemmarna själva bestämmer om verksamheten skall ha andra syften än att ge medlemmarna del i vinsten. De regler som finns om icke vinstutdelande verksamhet bygger alltså normalt på att medlemmarna frivilligt väljer att bedriva verksamheten utan vinstsyfte. Såvitt känt finns det i länder som är jämförbara med Sverige inte några exempel på associationsrättsliga regler som förhindrar att en association som bedriver allmännyttig verksamhet genererar vinst till sina medlemmar. En annan sak är att avsaknaden av vinstsyfte kan vara en förutsättning för att företaget eller den som tillskjuter kapital till detta skall komma i åtnjutande av särskilt gynnsamma skatteregler eller andra förmåner.

Promemorian

Genom beslut den 11 juli 2001 uppdrog Regeringskansliet åt advokaten Stefan Lindskog att studera vilka möjligheter gällande svensk lagstiftning ger att skapa företag i en form som i sig garanterar att överskottet av verksamheten stannar kvar i företaget och används för dess konsolidering och utveckling. Enligt uppdraget skulle företaget uppfylla bl.a. följande villkor:

• Företagets verksamhet skall inte ha till syfte att generera vinst till företagets delägare eller medlemmar. Delägare och medlemmar skall ha rätt till skälig lön samt rätt till ränta på tillskjutet kapital men skall i övrigt inte, direkt eller indirekt, få del av överskottet av verksamheten.
• Inom företaget upparbetat överskott skall användas för att konsolidera och utveckla den verksamhet som företaget bedriver.
• För företaget skall gälla sådana regler om kapitalkrav, kapitaltillskott m.m. att företaget förmår att attrahera det kapital som är nödvändigt för verksamheten.
• Företaget och företag som drivs i vinstsyfte skall kunna konkurrera på lika villkor utan snedvridande effekter på något område.
• För företaget skall gälla tydliga organisationsregler. Reglerna om företagets organisation skall samtidigt vara så utformade att företaget förmår möta de krav på förändringar som verksamheten skapar.
• Delägarna/medlemmarna skall - inom ramen för vad som ovan har sagts om att företaget inte skall generera vinst till dem - ha goda möjligheter att påverka verksamhetens utformning och förvaltning.

Den 27 september 2001 redovisades uppdraget i en promemoria. I promemorian konstateras att de möjligheter som finns enligt gällande lagstiftning inte är tillräckliga för att i det allmännas intresse säkerställa sådana restriktioner i rätten till vinstutdelning som angavs i uppdraget. Det behövs alltså nya regler. Ett alternativ som behandlas i promemorian är att för alla befintliga associationsformer införa lagregler som säkerställer att verksamhet som bedrivs inte är vinstsyftande. I promemorian görs emellertid bedömningen att en sådan lösning skulle vara mycket långtgående. Vidare görs bedömningen att det inte är nödvändigt att införa någon helt ny företagsform för att säkerställa avsaknaden av vinstintresse. I stället föreslås en ny aktiebolagsform ("aktiebolag utan vinstsyfte"), som lagtekniskt skapas genom särbestämmelser i aktiebolagslagen. Dessa särbestämmelser skulle innebära i huvudsak följande:

• Möjligheten att dela ut vinst under bolagets livstid och att skifta ut tillgångar i samband med bolagets upplösning skall begränsas genom bestämmelser i bolagsordningen.
• Bolagsordningen skall godkännas av ett särskilt kontrollorgan och får inte ändras utan kontrollorganets godkännande.
• Bestämmelserna om utbetalningsbegränsningar får inte åsidosättas ens om aktieägarna är ense om det.
• Efterlevnaden av vinstutdelningsbegränsningarna skall kontrolleras av revisorerna och överträdelser skall utgöra grund för tvångslikvidation.

Behovet av en utredning

Som framgått av det anförda har det under senare år blivit allt vanligare att privata företag driver sådan verksamhet som tidigare har bedrivits huvudsakligen i offentlig regi. En sådan utveckling är i sig inte ovälkommen. Den kan leda till ökad mångfald och bättre möjligheter att ta till vara enskilda initiativ inom olika områden. Utvecklingen är emellertid också förenad med vissa problem. Ett sådant problem är att vinstintresset i ökad utsträckning kan komma att styra verksamheter som rimligen bör styras av andra intressen, såsom driften av sjukhus, äldreboende och skolor. Det finns en uppenbar risk för framtida intressekonflikter mellan marknadens aktörer och de människor som välfärdstjänsterna är till för. Strävan att vinstmaximera kan komma att gå ut över de kvalitetsmål som bör vara styrande för verksamheten. Kortsiktiga ekonomiska hänsyn kan leda till att verksamheter som bör präglas av kontinuitet och långsiktighet utsätts för plötsliga förändringar. Över huvud taget finns det en risk att de offentliga medel som används för att finansiera verksamheterna inte kommer välfärdstjänsternas mottagare till del. Regeringen har i andra sammanhang tagit upp de problem som vinstsyftande verksamhet kan leda till inom sjukvården (se t.ex. prop. 2000/01:36 s. 14 ff.) och skolväsendet (se t.ex. prop. 2001/02:35 s. 31). Liknande problem skulle kunna aktualiseras inom andra områden. Regeringen anser mot denna bakgrund att det finns behov av en företagsform som säkerställer att verksamheten drivs i annat syfte än att bereda ägarna vinst och att upparbetade överskott i stället används för att utveckla verksamheten.

I den ovan berörda promemorian konstateras att de möjligheter som finns enligt gällande lagstiftning inte är tillräckliga för att tillgodose de krav som i det allmännas intresse bör gälla för företag av det ifrågavarande slaget. Enligt den bedömning som görs i promemorian är det emellertid inte heller nödvändigt att skapa en helt ny företagsform för detta ändamål. I stället föreslås i promemorian en ny typ av aktiebolag, som kännetecknas av särskilda begränsningar i möjligheterna till vinstutdelning.

Regeringen delar uppfattningen att nuvarande lagstiftning behöver kompletteras för att behovet av en företagsform av diskuterat slag skall kunna tillgodoses. Regeringen delar också bedömningen att det inte är nödvändigt att för detta ändamål skapa en helt ny företagsform. Valet står då mellan att införa bestämmelser om icke vinstutdelande verksamhet som gäller för alla olika associationsformer eller att välja ut någon av dessa former. Regeringens uppfattning är att det förra alternativet för närvarande framstår som alltför långtgående och att man i stället bör inrikta sig på den associationsform som i praktiken har visat sig vara mest användbar för näringsdrivande verksamhet av större omfattning, nämligen aktiebolagsformen. En fördel med denna form är också att den enkelt kan kombineras med andra associationsformer, t.ex. i sådana vertikala organisationsstrukturer som har berörts tidigare. Regeringen anser alltså att den lämpligaste lösningen är att tillskapa en ny typ av aktiebolag för icke vinstutdelande verksamhet. Frågan om hur en sådan aktiebolagsform närmare bör utformas behöver utredas ytterligare. För detta ändamål bör en särskild utredare tillkallas.

Uppdraget

Utredaren skall lägga fram författningsförslag om ett nytt slag av aktiebolag för icke vinstutdelande verksamhet. Kännetecknande för det nya slaget av bolag skall vara att syftet med bolagets verksamhet är ett annat än att ge aktieägarna vinst. Upparbetade överskott skall användas för att utveckla den verksamhet som bolaget bedriver.

Utgångspunkten för arbetet skall vara att åstadkomma en bolagsform som är ägnad för verksamhet inom barnomsorg, skola, sjukvård och äldrevård. Utredaren skall emellertid överväga om bolagsformen kan komma till användning även på andra områden.

Det är tänkbart att det till den nya företagsformen framdeles bör knytas regler om att vissa slag av verksamhet företrädesvis skall bedrivas i denna form. Det ingår emellertid inte i utredarens uppdrag att lämna förslag till sådana regler. Däremot skall utredaren utröna behovet av andra slag av särbestämmelser som kan göra företagsformen attraktiv. Utredaren skall härvid lägga fram förslag till de civilrättsliga särregler som framstår som lämpliga samt peka ut andra slag av tänkbara incitament att bedriva verksamhet i den nya företagsformen. Utredaren skall även analysera vilka konsekvenser sådana särregler och incitament kan ha för företag som bedriver verk-samhet i annan form, främst ideella föreningar, ekonomiska föreningar och stiftelser som har allmännytta eller medlemsnytta som huvudsyfte.

Utredaren skall beakta erfarenheterna av icke vinstutdelande verksamhet i föreningar, kooperativ, stiftelser och liknande sammanslutningar inom vård, omsorg och utbildning.

Utredaren skall även beakta erfarenheterna av de företagsformer som finns i utlandet för icke vinstutdelande verksamhet, som t.ex. nordamerikanska "not-for-profit organizations" och de olika organisationsmodeller som har utvecklats i andra EU-länder på bl.a. sjukvårdsområdet. Härvid måste dock givetvis hänsyn tas till skillnader i rättslig miljö mellan Sverige och andra länder.

Utredaren skall behandla de internationella frågeställningar som aktualiseras vid utformningen av den nya bolagsformen. En fråga som därvid skall belysas är hur en eventuell särbehandling av den nya bolagsformen skulle förhålla sig till EG-rättens diskrimineringsförbud. Finns det några hinder mot att föreskriva att aktiebolag får bedriva vissa typer av verksamhet endast om de är icke vinstutdelande? Gör det någon skillnad om särbehandlingen i stället görs i samband med beslut om rätt till offentliga bidrag för t.ex. drift av sjukhus eller skolor? Utredaren skall vidare särskilt uppmärksamma betydelsen av EG:s bolagsrättsliga direktiv och förordningen om stadga för europabolag (EGT L 294, 11.10.2001, s. 1).

Den nya bolagsformen skall grundas på särbestämmelser i aktiebolagslagen. Dessa bestämmelser skall bl.a. innehålla ett krav på att det i de ifrågavarande bolagens bolagsordning skall finnas särskilda begränsningar när det gäller bolagets möjligheter att dela ut vinst till aktieägarna. Dessa begränsningar skall gälla såväl under bolagets verksamhet som vid bolagets upplösning. Utredaren skall lämna förslag om hur kraven på bolagsordningen närmare skall utformas och hur efterlevnaden av vinstutdelningsbegränsningarna skall säkerställas.

Utredaren skall utforma två alternativa modeller för vinstutdelningsbegränsningar. Enligt den ena skall det över huvud taget inte vara tillåtet att dela ut vinst till aktieägare eller andra. Enligt den andra skall bolaget kunna betala aktieägare lön för utfört arbete och avkastning på satsat kapital; för avkastningen skall dock gälla att den inte får överstiga vad som är skäligt eller att den sätt skall vara begränsad på annat sätt. När det gäller den senare modellen skall utredaren särskilt överväga hur avkastningsnivån skall bestämmas. Utredaren skall i denna del också pröva om det är lämpligt och möjligt att bestämma nivån direkt i författningsbestämmelser eller om detta bör ske på annat sätt. För det fall att det förra alternativet förordas skall förslag lämnas till vad som utgör en lämplig nivå.

Utredaren skall analysera för- och nackdelarna med de två angivna modellerna.

Vidare skall utredaren överväga om överskottet i verksamheten skall kunna tillföras annan bolaget närstående verksamhet av liknande slag eller användas för allmännyttiga ändamål.

Frågan om hur man kan förebygga kringgåenden av vinstutdelningsbegränsningarna skall uppmärksammas särskilt. Utredaren skall därvid behandla bl.a. riskerna för indirekta vinstuttag genom alltför höga löneutbetalningar, köp till överpriser, försäljning till underpriser, olika slag av hyresarrangemang, skilda slag av koncerninterna transaktioner m.m.

I uppdraget ingår också att analysera hur reglerna bör utformas för att skapa så goda finansieringsmöjligheter som möjligt för bolaget. Utredaren skall sålunda ta ställning till om aktiebolagslagens regler om kapitaltillskott, kapitalskydd m.m. är tillfyllest eller om det med hänsyn till bolagets särskilda karaktär fordras särskilda regler som kan underlätta för bolaget att skaffa det kapital som krävs för verksamheten.

Utredaren skall även lämna förslag till de övriga associationsrättsliga särbestämmelser som kan anses nödvändiga. Härvid skall övervägas bl.a. i vilken mån särskilda regler behövs när det gäller fusion, nedsättning av aktiekapitalet och koncernlån.

I uppdraget ingår vidare att utröna om det finns behov av särskilda regler om bolagsbildning. Utredaren skall också ta ställning till vilka förutsättningar som skall gälla för registrering av bolaget.

Utredaren skall vidare lämna förslag till regler om omvandling av vanliga aktiebolag till det nya slaget av aktiebolag samt analysera de problem som en sådan omvandling eventuellt kan ge upphov till. Utredaren skall också undersöka behovet av särskilda bestämmelser som kan underlätta infogandet av det nya slaget av bolag i s.k. vertikala organisationsstrukturer, t.ex. med föreningar eller stiftelser som moderföretag. Finner utredaren att det finns ett sådant behov, skall utredaren lägga fram förslag till sådana bestämmelser. Utredaren skall också lägga fram de övriga förslag som kan behövas för att verksamhet som bedrivs av någon av de befintliga företagsformerna med utnyttjande av den nya bolagsformen inom ramen för en vertikal företagsstruktur inte utsätts för konkurrensnackdelar.

Utredaren skall vidare överväga behovet av en extern kontroll av att ett bolag som har registrerats som icke vinstutdelande respekterar vinstutdelningsbegränsningarna. Inom ramen för denna frågeställning skall utredaren överväga i vilken mån kontrolluppgifterna kan fullgöras av redan befintliga myndigheter, såsom t.ex. Patent- och registreringsverket eller länsstyrelsen, eller om ett nytt kontrollorgan behöver skapas för detta ändamål. Utredaren skall också överväga alternativen att olika organ utövar kontrollfunktion för olika slag av verksamheter eller att en sådan funktion utövas av särskilda revisorer.

Utredaren skall också ta ställning till behovet av sanktioner vid överträdelser av vinstutdelningsbegränsningarna. Finner utredaren att sanktioner behövs, skall utredaren lämna förslag till sådana. Bland de alternativ som bör övervägas kan nämnas tvångslikvidation, sanktionsavgifter, återkallelse av tillstånd att bedriva viss verksamhet och förlust av offentliga bidrag för verksamheten. Utredaren är oförhindrad att föreslå andra typer av sanktioner än dessa.

Att beakta i övrigt för utredaren

Utredaren skall samråda med Utredningen om vårdens ägarformer - vinst och demokrati (S 2000:08).

Utredaren skall beakta det arbete som pågår inom Regeringskansliet med att ta fram ett förslag till en ny aktiebolagslag (se Aktiebolagskommitténs förslag i SOU 2001:1). Även annat relevant arbete inom Regeringskansliet skall bevakas. Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.

Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2003.

(Justitiedepartementet)