SOU 2001:52
Välfärdstjänster i omvandling
Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet
Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (direktiv 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Under år 2000 överlämnade kommittén delbetänkandet Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet (SOU 2000:3) och de sex forskarvolymerna;
Välfärdens förutsättningar (SOU 2000:37), Välfärd, vård och omsorg (SOU 2000:38), Välfärd och skola (SOU 2000:39), Välfärd och försörjning (SOU 2000:40), Välfärd, ofärd och ojämlikhet (SOU 2000:41) samt Two of a Kind? Economic crisis, policy responses and well-being during the 1990s in Sweden and Finland (SOU 2000:83).
Under år 2001 har kommittén kompletterat de tidigare beskrivningarna med uppgifter om utvecklingen under 1990-talets sista år och arbetat med att täcka en del av de kunskapsluckor som identifierats. Kommittén har här strävat efter att ta fram fördjupad kunskap om såväl välfärdens nyckelområden som strategiskt viktiga samhällsgrupper. Detta forskningsarbete utgör därmed en väsentlig grund för det slutbetänkande som kommittén skall överlämna i oktober år 2001.
Föreliggande volym, Välfärdstjänster i omvandling, är den första i en serie av skrifter där dessa forskarunderlag presenteras. Vår förhoppning är att forskaruppsatserna skall bidra till en nyanserad diskussion, baserad på kunskap kring välfärdens tillstånd och utveckling i Sverige.
Kommitténs ledamöter tar inte ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet.
Stockholm i juni 2001
Joakim Palme
Åke Bergmark /Felipe Estrada Johan Fritzell Olof Bäckman Olle Lundberg Michael Gähler Lena Sommestad Ola Sjöberg Marta Szebehely Gun-Britt Trydegård
Referenser
Bergmark, Å. & P. Sandgren, 1998. Vilka faktorer bestämmer
socialbidragskostnaderna? En analys av kommunala variationer.
Stockholm: Socialstyrelsen. Birgersson, B.-O. & G. Wallin, 1977. “Den kommunala själv-
tyrelsen – en analys”, i SOU 1 977:78, Kommunerna, bilaga 2. Stockolm: Fritzes. Grønlie, T. 1991. ”Velferdskommunen” i Nagel, A. (red.),
Kommunenes rolle i utviklingen av velferdssaten. Bergen: Alma
Mater. Gustafsson, A. 1999. Kommunal självstyrelse. Stockholm: SNS
Förlag. Eardsly, T., J. Bradshaw, J. Ditch, I. Gough, & P. Whiteford, 1996.
Social Assistance in OECD Countries. Synthesis Report.
London: HMSO. Hansen, J.-I. 1997. ”The Scandinavian model as seen from a local
perspective”, i Sipilä, J. (red.), Social Care Services: The Key to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot: Avebury. Johansson, A. 1996. ”Staten i den kommunala verksamheten”, i
SOU 1996:169, Kommunerna och den statliga styrningen, bilaga
2. Stockholm: Fritzes. Johansson, H. 2000. ”Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för 1990-talet”, i Bergmark, Å. (red.), Välfärd och försörjning.SOU 2000:40. Stockholm: Fritzes. Johansson, H. 2001. I det sociala medborgarskapets gränsland. Rätten till socialbidrag under 1980- och 1990-talen. Lund: Arkiv. Johansson, L. 1982. Kommunal servicevariation. Rapport från Kommunaldemokratiska kommittén, 11. Stockholm: Liber/ Allmänna förlaget. Johansson, L. 1983. ”Kommunal servicevariation” i Strömberg, L. & J. Westerståhl (red.), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Stockholm: Liber. Kröger, T. 1997. “Local government in Scandinavia: autonomous or integrated into the welfare state”, i Sipilä, J. (red.), Social Care
Services: The Key to the Scandinavian Welfare Model. Aldershot:
Avebury. Lundin, M. & P. Skedinger, 2000. Decentraliserad arbetsmarknads-
politik – effekter av ett ökat kommunalt inflytande i arbetsförmedlingsnämnderna. Uppsala: IFAU.
Lundquist, L. 1972. Means and Goals of Political Decentralization.
Lund: Studentlitteratur. Lundström, T. 2000a. ”Om kommunernas sociala barnavård” i
Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg,SOU 2000:38. Stockholm: Fritzes. Lundström, T. 2000b. ”Barnomhändertaganden: en analys av
kommunala variationer”, Socialvetenskaplig tidskrift, 6:220–232. Montin, S. 1996. ”Kommunala förnyelseproblem”, SOU 1996:169,
Slutbetänkande av kommunala förnyelsekommittén, bilaga 1.
Stockholm: Fritzes. Montin, S. & I. Elander, 1995. ”Citizenship, Consumerism and
Local Government in Sweden”, Scandinavian Political Studies, 18:25–51. Möller, T. 1998. Politikerförakt eller mogen misstro? – misstron mot
politiker och politiska institutioner: en översikt. Stockholm:
Svenska Kommunförbundet/Kommentus. Nilsson, L. & J. Westerståhl, 1997. ”Lokal självstyrelse i Sverige” i
Jönsson, S. m.fl. (red.), Decentraliserad välfärdsstat. Demokrati, effektivitet och service. Stockholm: SNS Förlag. OECD 1994. National accounts 1979–1992. Paris: OECD Page, E. C. 1991. Localism and centralism in Europe. Oxford:
Oxford University Press. Pierre, J. 1987. ”Decentraliseringens politik och politikens
decentralisering”, i Rothstein, B. (red.), Politik som organisation.
Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm: SNS Förlag.
Premfors, R. 1996. Reshaping the Democratic State: Swedish
Experiences in a Comparative Perspective. Stockholm: SCORE.
Qvarsell, R. 1993. ”Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt
arbete – en översikt”, i SOU 1993:82, Frivilligt socialt arbete. Stockholm: Fritzes. Regeringen, 1999. Utvecklingen inom den kommunala sektorn.
Regeringens skrivelse 1998/99:97, Stockholm. Regeringen, 2000. Utvecklingen inom den kommunala sektorn.
Regeringens skrivelse 1999/2000:102, Stockholm. Regnér, H. 2000. ”Ändrade förutsättningar för arbetsmarknads-
politiken?” i Fritzell, J. (red.), Välfärdens förutsättningar.
Arbetsmarknad, demografi och segregation,SOU 2000:37.
Stockholm: Fritzes. Riksrevisionsverket, 1996a. Förhållandet stat-kommun. Rapport
1996:2. Stockholm: RRV.
Riksrevisionsverket, 1996b. Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt
styrmedel. Rapport 1996:10. Stockholm: RRV.
Riksrevisionsverket, 1998. Lokal skolutveckling. Statens roll och
ansvar. Rapport 1998:26. Stockholm: RRV.
Segal, L. 1997. ”The pitfalls of political decentralization and
proposals for reform: The case of New York city public schools” Public Administration Review, 57:141–149. Seip, A-L. 1991. ”Velferdskommunen og velferdstrekanten – et
tillakeblikk” i Nagel, A. (red.), Kommunenes rolle i utviklingen av velferdssaten. Bergen: Alma Mater. Sharpe, L. J. 1988. ”The growth and the decentralisation of the
modern democratic state”, European Journal of Political
Research, 16:365–380.
Skolverket, 1996. Varför kostar elever olika? En analys av skillnader
i kommunernas kostnader för grundskolan. Stockholm: Liber.
Skolverket, 1999. Barnomsorg och skola. Jämförelsetal för
huvudmän. Stockholm: Liber.
Skolverket, 2000. Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000.
Stockholm: Liber. Socialstyrelsen, 1995. Socialbidragsnormen – en översyn. Stockholm:
Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 1996. Hur kan kommunerna minska kostnaderna för
socialbidrag? Aktiv uppföljning. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 2000. Konkurrensutsättning och entrepenader inom
äldreomsorgen. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 1945:38. Betänkande med förslag till riktlinjer för en revision
av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. Stockholm:
Kommunindelningskommittén. SOU 1991:98. Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans –
statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer.
Stockholm: Fritzes SOU 1992:25. Frikommunsförsöket. Erfarenheter av försök med en
friare nämndorganisation. Stockholm: Fritzes
SOU 1993:90. Lokal demokrati i utveckling. Slutbetänkande av
Lokaldemokratikommittén. Stockholm: Fritzes. SOU 1996:169. Förnyelse av kommuner och landsting.
Slutbetänkande av Kommunala förnyelsekommittén (inkl. bilagor). Stockholm: Fritzes. SOU 1998:166. Regional frihet och statligt ansvar – en principiell
diskussion. Stockholm: Fritzes.
SOU 1999:97. Socialtjänst i utveckling. Del A. Stockholm: Fritzes.
SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Demokratiutredningen.
Stockholm: Fritzes. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén
Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:38. Välfärd, vård och omsorg. Delbetänkande från
Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Statskontoret, 1996. Statens styrning av kommunal verksamhet – en
studie åt kommunala förnyelsekommittén. Stockholm: Statskontoret.
Statskontoret, 1998. Staten i omvandling 1998. Stockholm: Stats-
kontoret. Stjernquist, N. & H. Magnusson, 1988. Den kommunala
självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna.
Stockholm: Civildepartementet. Stjernquist, N. 2000. Den kommunala självstyrelsen – I backspegeln
och bakom nästa vägkrök. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Strandberg, U. 2000. ”Service, medborgarskap eller social
gemenskap?”, i Självstyrelsen utmanad. Stockholm: Svenska Kommunförbundet. Sunesson, S. 1999. ”Medborgarrätten och det lokala självstyrets
arrogans”, i SOU 1999:40, Demokratin i den offentliga sektorns förändring. Stockholm: Fritzes. Svenska Kommunförbundet, 2000. Kommunernas ekonomiska läge,
oktober 2000. Stockholm.
Svenska Kommunförbundet, 2001. Kommunernas resultat- och
balansräkningar 2000. PM 2001:38. Stockholm.
Szebehely, M. 2000. ”Äldreomsorg i förändring”, i Szebehely, M
(red.), Välfärd, vård och omsorg,SOU 2000:38. Stockholm: Fritzes. Tideman, M. 2000. Normalisering och kategorisering. Institutionen
för socialt arbete, Göteborgs universitet. Stockholm: Johansson & Skyttmo förlag. Trydegård, G.-B. 2000. Tradition, change and variation. Past and
present trends in public old-age care. Stockholm University:
Department of Social Work. Westerståhl, J. 1987. Staten, kommunerna och den statliga
styrningen. Några principfrågor. Stockholm: Civildepartementet.
Vrijes de, M. S. 2000. “The rise and fall of decentralisation: A
comparative analysis of arguments and practices in European countries”, European Journal of Political Research, 38:193–224.
Åström, K. 2000. ”Förändringar och förskjutningar i välfärds-
statens rättsliga reglering”, i Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38, Stockholm: Fritzes.
2. Välfärdstjänster till salu
– privatisering och alternativa driftformer under 1990-talet Gun–Britt Trydegård
2.1. Inledning
På välfärdstjänsternas område – skola, vård, omsorg – har 1990talet betecknats som ett marknadens decennium, präglat av en förskjutning mot mer marknadsinfluerade modeller för arbetets organisering och av ökade inslag av privata produktionsformer (Svedberg Nilsson 2000). Nya former för organisation och styrning har hämtats från marknadsekonomin, alternativ till offentlig drift har introducerats i ökande takt, och nya aktörer har trätt fram i form av personal- och brukarkooperativ och ideella organisationer men också privata firmor och aktiebolag (SOU 2000:3). ”Marknadisering” av offentliga verksamheter är en internationell företeelse, där Sverige har varit mer offensiv än de nordiska grannländerna, men mer återhållsam än många andra länder i Europa, exempelvis Storbritannien (Montin 1997).
Det var på 1980-talet som det som kallas ”New Public Management” började introduceras i de svenska kommunerna, och förändringsarbetet intensifierades i slutet av decenniet. Bakom detta låg dels en kritik mot en centralstyrd och byråkratisk offentlig sektor, dels ett ökande budgetunderskott med åtföljande besparingspolitik och effektivitetskrav. Man började separera politik och produktion i s.k. beställar–utförar-modeller, skapade resultatenheter med ökat ekonomiskt ansvar och interna marknader, som stimulerade konkurrens mellan enheter. Även inom landstingen skedde stora förändringar. Flertalet landsting frångick den traditionella anslagsstyrningen till förmån för mer marknadsorienterad prestationsstyrning, och också i landstingen blev beställar–utförar-modellen en vanlig organisationsform (Antman 1994; Montin 1997; Gustafsson 2000).
Konkurrensutsättning och privatisering, som också är centrala inslag i New Public Management, fick störst genomslag efter det borgerliga regeringstillträdet 1991, då man proklamerade en
”valfrihetsrevolution inom välfärdssystemen” och genomförde en rad strategiska lagändringar för att underlätta entreprenadisering av den offentliga verksamheten (Antman 1994). Den borgerliga regeringen kunde då bygga vidare på den väg som huvudsakligen stakats ut av den socialdemokratiska regeringen under de sista åren på 1980-talet – ett systemskifte i kommuner och landsting hade till stor del redan kommit till stånd. De borgerliga regimerna i kommuner och landsting gjorde en starkare markering av att öka konkurrensen, skapa köp- och säljmodeller, öka inslagen av privata entreprenörer och uppmuntra privata alternativ inom skola, vård och omsorg (Montin 1997).
Efter det socialdemokratiska maktövertagandet vid valet 1994 har det dock inte skett någon omfattande tillbakagång till tidigare system. Vid senare delen av 1990-talet hade New Public Management-filosofin fått genomslag i flertalet av landets kommuner och landsting, men i olika omfattning, och ganska oberoende av majoritetsförhållanden i riksdagen eller kommunerna (Montin 1997; Blomqvist & Rothstein 2001). I vissa kommuner sägs det råda närmast en total samsyn om att alternativ till drift i kommunal regi är önskvärda – diskussionen gäller främst i vilka former detta skall genomföras (Blom & Hallgren 1999).
I den aktuella politiska debatten är dock frågan om i vilken omfattning offentlig verksamhet kan och bör utföras av privata producenter med vinstintresse fortfarande mycket omstridd och det råder starkt delade meningar mellan partierna, men också inom det socialdemokratiska partiet (Blomqvist & Rothstein 2001). En sådan diskussion har gällt om friskolor och akutsjukhus skall få drivas med vinstintresse (Nilsson 2000). I äldreomsorgen däremot tycks frågan om entreprenader och konkurrensutsättning inte längre vara så laddad, och de partipolitiska meningsskiljaktigheterna uppges ha mattats (Socialstyrelsen 2000a).
2.1.1. Saknas: en samlad bild av privatiseringens omfattning och karaktär
Med tanke på att den ideologiska diskussionen om välfärdstjänsternas privatisering har varit intensiv, finns det förvånansvärt litet kunskap om hur utvecklingen ser ut i kvantitativa termer: hur stor del av välfärdstjänsterna som faktiskt drivs i alternativ regi, hur vanligt förekommande kooperativa lösningar och andra ideella
företagsformer är, och hur mycket av verksamheterna som drivs i vinstsyfte. En grundläggande kartläggning redovisades dock i en ESO-rapport 1995 (Loord-Gynne & Mann 1995), där man jämförde förekomsten av olika enskilda driftformer i välfärdssystemen vid fyra tillfällen mellan november 1988 och juni 1994. Man fann att omfattningen av enskilt drivna verksamheter fortfarande vid 1990-talets mitt var blygsam (5,5 procent av samtliga anställda), men att det fanns tecken på att utvecklingen var i sin linda och skulle komma att accelerera. Aktiebolagen hade dominerat under hela perioden och också ökat sin andel med 50 procent. Ideella föreningar och stiftelser hade ökat relativt måttligt, medan ekonomiska föreningar (den vanligaste företagsformen för brukarkooperativ av olika slag) hade haft den snabbaste tillväxten under perioden. Man såg en klar tendens till ökning av antalet kommuner med verksamheter i enskild regi, och konstaterade att storstäderna hade mer av enskilda alternativ än övriga delar av landet.
Utöver denna ESO-rapport har det inte funnits någon samlad bild av privatiseringens omfattning på välfärdstjänsternas område och inte heller av den alternativa driftens fördelning på vinstsyftande (”for profit”) och icke vinstsyftande (”nonprofit”) företag. Den s.k. kommunkontoutredningen (SOU 1999:133) analyserade antalet sysselsatta 1991 och 1997 inom elva verksamheter som traditionellt betraktats som kommunala/ landstingskommunala, dock utan att skilja på företagstyp. Detta har heller inte Socialstyrelsen och Skolverket gjort i sina kartläggningar av specifika områden som äldreomsorg, skola och barnomsorg (se t.ex. Skolverket 2000b; 2001a; Socialstyrelsen 2000a). Svenska Kommunförbundet har intresserat sig för den ekonomiska betydelsen av alternativa driftformer samt effekterna av konkurrensutsättning i de svenska kommunerna (Blom & Hallgren 2000; Svenska Kommunförbundet 2001). Däremot har Statistiska Centralbyrån inte bidragit med någon kartläggning av de alternativa driftformerna i den offentliga statistiken.
2.1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med denna studie är att kartlägga och analysera utvecklingen av olika alternativa driftformer för välfärdstjänsterna i Sverige under 1990-talet, ett syfte som genererar en rad frågor: N Hur har utvecklingen sett ut inom de olika välfärdstjänsterna?
Är alternativ drift vanligare i vissa typer av tjänster än i andra? N Hur ser fördelningen mellan vinstsyftande (”for profit”) och
icke vinstsyftande (”nonprofit”) företag ut i de olika tjänstesektorerna? N Vilken juridisk form har företagen inom välfärdsområdet, hur
stora är de, och vilka företagsformer dominerar inom de olika välfärdstjänsterna? Hur vanligt förekommande är offentligt ägda (”avknoppade”) bolag? N Hur skiljer sig kommunerna åt när det gäller förekomsten av
privat drift, och vad kännetecknar de kommuner som har stor andel privat drift?
2.2. Material och mått
Som mått på omfattningen av alternativ drift har vi valt att använda antalet anställda personer i de olika välfärdstjänsterna efter deras arbetsgivare – offentliga myndigheter eller enskilt ägda företag i olika juridiska former. Eftersom det inte finns någon officiell statistik som direkt avser välfärdstjänsternas fördelning på olika driftformer, har vi fått söka andra informationsvägar och använda statistik som är framtagen för andra syften. Det datamaterial som undersökningen bygger på är hämtat från Statistiska Centralbyråns Företagsregister och avser antalet anställda inom hela välfärdsområdet, fördelat på kommun, näringsgren och juridisk form för företaget.1 Som företag räknas såväl offentliga myndigheter som enskilt ägda företag och organisationer av olika slag. För att ett företag skall bli redovisat i statistiken skall det vara aktivt, dvs. antingen vara arbetsgivareregistrerat, momsregistrerat eller Fskatteregistrerat. Alla aktiva företag skall ha minst ett arbetsställe, där det förekommer någon typ av verksamhet under en längre tid. Med antal anställda menas det faktiska antalet personer som har sin
1 Vi ansluter oss här till den tidigare nämnda ESO-rapporten om de enskilda alternativen inom skolan, vården och omsorgen (Loord-Gynne & Mann 1995:20 ff.).
huvudsakliga anställning i företaget.2 Uppgift om antalet anställda grundar sig på de kontrolluppgifter som företaget lämnat men också på uppgifter som infordrats via enkäter (gäller företag med fler än ett arbetsställe). Företagsregistret uppdateras var 14:e dag, medan uppdateringen av antalet anställda görs en gång per år (SCB 2001).
SCB använder sig av Svensk standard för näringsgrensindelning, SNI, och vi har varit hänvisade till att följa denna indelning av välfärdstjänsterna. Antalet anställda är summerat från arbetsställen med respektive SNI-kod i varje kommun.3 Vår ambition har varit att spegla utvecklingen under hela 1990-talet, men detta har stött på mättekniska problem, eftersom näringsgrensindelningen har ändrats under denna tid. Den gamla, SNI69, ansågs föråldrad och ersattes från och med 1994 av SNI92, som har EU:s näringsgrensstandard som bas och är mera detaljerad4 (SCB 1999). För 1993 redovisade Företagsregistret näringsgrenarna enligt både SNI69 och SNI92. Uppgifterna visade sig vara så disparata att en jämförelse mellan tiden före och efter 1993 inte är meningsfull. Vi har därför fått begränsa oss till att redovisa utvecklingen från 1993 och framåt. Av andra studier har framgått, att omfattningen av de alternativa driftformerna var relativt blygsam före 1993, och att utvecklingen på flera av välfärdsområdena tog fart först en bit in på 1990talet, sedan lagstiftning och ändrade statsbidragsregler underlättat sådana reformer (Fridolf 1993; Loord-Gynne & Mann, 1995; Montin 1997; Socialstyrelsen 2000a; Svensson & Edebalk 2001). Eftersom vi haft tillgång till data även för år 2000, har vi låtit tidsserierna sträcka sig också över detta år, för att följa pågående tendenser. De mera ingående analyserna görs dock på förhållandena i välfärdstjänsterna år 1999.
2 Personal från s.k. bemanningsföretag ingår inte i statistiken över anställda i välfärdstjänsterna. 3 En viss osäkerhet kan finnas när det gäller anställda med kommunen som arbetsgivare. Enligt muntlig uppgift från SCB förekommer det att kommuner anmäler alla sina anställda under den näringsgren som har flest antal anställda i kommunen, och att viss personal därför blir felkodad. Inom ”Individ- och familjeomsorg”, som omfattar den kommunala socialtjänstens arbete bland annat med socialbidragshandläggning, hade närmare hälften av landets kommuner inte anmält någon kommunalt anställd, vilket uppenbarligen inte är korrekt. Andelen anställda i alternativ drift på detta område blir därigenom också missvisande, varför särredovisning av området ”Individ- och familjeomsorg” tyvärr har fått utgå. Området ingår dock i ”Välfärdstjänsterna sammantagna”. 4 Exempelvis har den gamla SNI-koden ”Hälso- och sjukvård” delats upp i 8 underavdelningar. Andra verksamheter har flyttats från en näringsgren till en annan; exempelvis återfanns ”Barnomsorg inom förskola” tidigare under avdelningen ”Undervisning”, medan ”Annan barnomsorg” fanns under ”Barnavård och ungdomsvård”.
De verksamhetsområden som studeras är följande: N Barnomsorg N Skola (grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxen-
utbildning) N Hälso- och sjukvård, tandvård N Äldre- och handikappomsorg N Vård och behandling i hem för vård eller boende (”HVB”) N Välfärdstjänsterna totalt (där utöver ovanstående tjänste-
områden också individ- och familjeomsorg samt vissa andra sociala och humanitära tjänster ingår)
För information om Sveriges kommuner har använts databasen ”Kfakta 2000”, som sammanställts vid Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet. Vidare har vissa uppgifter hämtats från ”Jämförelsetal för socialtjänsten”, som årligen ges ut av Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån. Uppgifter om mandatfördelningen inom landstingen har erhållits från Statskontoret.
För den kommunanalys som görs på de olika välfärdstjänsteområdena, har vi valt följande indikatorer på strukturella och politiska förhållanden i kommunerna: N Strukturella variabler: Kommuntyp5, folkmängd, andelen
tätortsboende och andelen lågutbildade i befolkningen samt antal skattekronor per innevånare; N Politiska variabler: Kommunal skattesats, kommunens service-
utbud i form av ett index, som speglar täckningsgraden för ett tiotal kommunala tjänster6 med riksgenomsnittet satt till 100, samt, som en indikator på politisk ”färg” i kommunen, andelen röster på moderata samlingspartiet respektive socialdemokratiska partiet i kommunvalet 1998.
Valet av M-röster och S-röster motiveras av att alternativet, politisk majoritet i kommunfullmäktige, kan vara svårtolkat med många lokala partier och olika allianser över partigränserna, men också av att privatiseringsfrågan varit mest intensiv i dessa två partier.
5 Kommungruppsindelningen är den som används av SCB och utgår från folkmängd, läge, tätortsgrad, antal invånare per km2 och näringsstruktur. 6 I indexet har vägts in kommunala tjänster från områdena fritid, kultur, barnomsorg, utbildning, socialtjänst i form av socialbidrag samt äldre- och handikappomsorg (se vidare Svenska Kommunförbundet & SCB 1998).
Sambandet mellan andelen anställda i privat drift å ena sidan och de strukturella och politiska faktorerna å den andra undersöks bivariat med Pearson’s korrelationskoefficient. Med hjälp av partiell korrelation undersöker vi också om sambanden kvarstår när vi kontrollerar för övriga i analysen ingående variabler.
2.3. Nya företeelser och begrepp på välfärdstjänsternas område
2.3.1. Vad är privatisering?
I strikt mening innebär privatisering att offentliga myndigheter – stat, landsting eller kommuner – överlåter såväl finansiering som drift och kontroll av en verksamhet till någon utomstående. Privatisering i denna strikta bemärkelse är på det kommunala området egentligen bara möjlig för verksamheter inom den fakultativa, frivilliga sektorn, och inte för verksamheter som kommunen har ett lagstadgat eller förväntat ansvar för, som skola, barnomsorg, äldreomsorg (Loord-Gynne & Mann 1995; Blom & Hallgren 1999). En form av privatisering, där varken finansiering, utförande eller kontroll finns kvar inom det offentliga åtagandet, kan dock nämnas från äldreomsorgens område. I vissa kommuner beviljar man inte äldre personer hemhjälp i form av städning och matinköp, utan hänvisar dem till att köpa dessa tjänster på den privata marknaden, alternativt förlita sig på anhörighjälp (Szebehely 1999).
Det förekommer också vidare tolkningar av begreppet privatisering. I årsrapporten från SNS:s välfärdspolitiska råd menar man med privatisering varje form av ökat inflytande för privata aktörer i den offentliga verksamheten, inklusive ett ökat inflytande för brukarna av offentliga tjänster (Söderström, Andersson, Edebalk & Kruse 2001). De under 1990-talet höjda brukaravgifterna, främst för barnomsorg och äldreomsorg, men också för tandvård och läkemedel, har även betraktats som en stegvis privatisering av välfärdstjänsternas finansiering (SOU 2000:3).
I denna studie har begreppet privatisering använts för att beteckna att utförandet (eller produktionen) av tjänster, som tidigare utförts av den offentliga sektorn, har lämnats över till den privata sektorn – till en firma, ett bolag, ett kooperativ eller en ideell organisation – men med bibehållen offentlig finansiering och kontroll.
2.3.2. Alternativa driftformer
Ett parallellt begrepp är ”alternativa driftformer” för välfärdstjänsterna. På det kommunala området innebär detta, att en verksamhet som har drivits eller kan drivas i förvaltningsform i stället drivs av någon annan än kommunen eller landstinget, som regel en privaträttslig organisation, medan kommunen fortfarande svarar helt eller delvis för finansiering och kontroll av verksamheten (Blom & Hallgren 1999).
De vanligaste formerna för alternativ drift på välfärdstjänsteområdet är följande, som nedan skall beskrivas något mera utförligt: N offentligt ägda företag N driftentreprenader N bidragsfinansierad enskild verksamhet N kundvalssystem med enskild utförare N köp av platser på enskild institution N köp av stödfunktioner
En kommun eller ett landsting kan föra över – ”knoppa av” – en del av verksamheten till ett kommunalt företag. Genom bolagsbildningen avgränsas uppgifter, ekonomi, inflytande och kontroll, och verksamhetens intäkter och kostnader separeras från övrig verksamhet. Bolagiseringen kan vara ett led i en medveten utförsäljnings- eller privatiseringsstrategi och ett sätt att få ut marknadsvärde för den kommunala egendomen vid en försäljning till utomstående intressenter. Fastighetsförvaltning, teknik och kommunikationer har varit de vanligaste kommunala områdena att bolagisera; ett mindre men ökande antal kommunala företag har dock på senare år bildats på välfärdstjänsteområdet, t.ex. inom hälso- och sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg/skola (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997).
De kommunala driftentreprenaderna har varit i fokus för diskussionen om privatiseringen av välfärdstjänsterna. En entreprenad föreligger när kommunen, ofta efter konkurrens- och anbudsförfarande, avtalar med en extern entreprenör att för kommunens räkning, varaktigt och självständigt, utföra en eller flera tjänster i en sammanhållen verksamhet (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Kommunen beslutar om verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet och svarar för uppföljning och
utvärdering; kommunen behåller således sitt ansvar gentemot de kommuninvånare som utnyttjar tjänsterna.
Entreprenadformen dominerar inom kommunernas ”mjuka” verksamhetsområden. År 1999 uppgick kommunernas sammantagna entreprenadutnyttjande till drygt 36 miljarder kronor, varav ca 85 procent inom skola, vård och omsorg.7 På dessa områden har andelen entreprenader ökat under den senaste 5-årsperioden, pedagogisk verksamhet från 7 till 11 procent av driftkostnaderna, och vård/omsorg från 11 till 12 procent; i absoluta tal med sammanlagt drygt 13 miljarder kronor (Svenska Kommunförbundet 2001).
Bidragsfinansierad enskild verksamhet är sådan verksamhet som inte bedrivs på uppdrag av kommunen, men som ändå tilldelas kommunala bidrag eller annat stöd. Oftast rör det sig om ideella organisationer som får bidrag till att bedriva en verksamhet utan att det har föregåtts av något upphandlingsförfarande. Exempel på denna driftform är skolor och barnomsorg som drivs av föräldrakooperativ.
Kommunala kundvalssystem, i form av ”check” eller ”peng” är en alternativ driftform som innebär att kommunen inbjuder privata utförare att på lika villkor konkurrera med verksamhet i kommunens egen regi. Kommunen prövar de privata utförarnas lämplighet utifrån fastställda kriterier och ger dem som bedöms lämpliga ”auktorisation”. De kommuninvånare som har rätt till en viss tjänst eller omsorgsinsats får välja fritt mellan kommunala och privata utförare. Utförarna får ersättning från kommunen med det belopp som kommunen fastställt (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Kundvalssystem förekommer sedan början av 1990-talet inom skolan och barnomsorgen i form av skolpeng och barnomsorgspeng. Inom äldre- och handikappomsorgen har man i några kommuner infört checksystem för hemtjänsten, och fler kommuner är på väg att införa någon form av kundvalssystem i äldreomsorgen. I Stockholms stad föreligger nu ett förslag till kundvalsmodell, både när det gäller hemtjänst och särskilda boendeformer för äldre (Stockholms stad 2001).
Köp av platser på enskild institution är en alternativ driftform som kan gälla t.ex. plats i hem för vård eller boende (HVB) för missbrukare eller för omhändertagna barn och ungdomar. Platserna
7 Ca 40 procent av entreprenadvolymen utgörs av köp av tjänster från den offentliga sektorn; exempelvis är andra kommuner stora entreprenörer inom gymnasieskolan (Svenska Kommunförbundet 2001).
köps för en enskild klient genom ett individuellt avtal, eller genom s.k. avrop från ett ramavtal som slutits med en särskild institution (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Denna form för alternativ drift förekommer också inom äldreomsorgen – ca 40 procent av landets kommuner köper platser i särskilda boenden, som drivs t.ex. av stiftelser eller organisationer (Socialstyrelsen 2000a).
Alternativa driftformer förekommer också i ökande grad i form av köp av stödfunktioner till den egentliga verksamheten. Det kan gälla städning, måltidsverksamhet och persontransporter inom t.ex. skola, barnomsorg, äldreomsorg och hälso- och sjukvård.
2.3.3. Konkurrensutsättning
På det kommunala området brukar man med konkurrensutsättning avse ett upphandlingsförfarande, där externa anbudsgivare ges möjlighet att lämna anbud i konkurrens med varandra och/eller med en kommunal egenregi-enhet. Konkurrensutsättning kan också äga rum utan anbudskonkurrens, när kommunen beslutar att utge bidrag till enskilda huvudmän, t.ex. föräldrakooperativ i barnomsorgen, som då anses konkurrera med och utmana den kommunala egenregiverksamheten. De s.k. kundvalssystemen anses innefatta en permanent konkurrens mellan offentliga och enskilda utförare. Konkurrensen uppstår i det fallet genom att brukarna kan välja fritt mellan kommunala utförare och av kommunen auktoriserade privata utförare. Däremot räknas det inte som konkurrensutsättning när det förekommer interna förhandlingar mellan en beställarenhet och en utförarenhet inom kommuner eller landsting (Blom & Hallgren 1999).
2.3.4 “Välfärdsföretagens” juridiska form
Det förekommer en rad olika företagsformer på välfärdstjänsternas område. I Tabell 1 har de juridiska formerna delats in i tre kategorier. Det är dels offentliga, dels privaträttsliga organisationer. Till de offentliga hör statliga enheter, kommuner, landsting och kommunalförbund. Hit har också förts offentligt ägda aktiebolag, s.k. “avknoppade” enheter exempelvis inom sjukvården, som har bolagiserats men fortfarande ägs av kommunen/landstinget.
Tabell 1. Kategorisering av företag i välfärdstjänstebranschen efter juridisk form
Offentliga organisationer Privaträttsliga organisationer
Icke vinstsyftande Vinstsyftande
Statliga enheter Ideella föreningar Enskild firma (fysisk person)
Primärkommuner Ekonomiska föreningar Handelsbolag, kommanditbolag
Kommunalförbund Stiftelser Privat ägda aktiebolag
Landsting
Regionala statliga enheter
Offentligt ägda aktiebolag
De privaträttsliga företagen har i vår undersökning delats in i två kategorier – icke vinstsyftande (”nonprofit”) och vinstsyftande (”for profit”). Till de förra räknas ideella föreningar, som också kan ha anställd personal för att utföra tjänster på välfärdsarenan. Exempelvis driver Röda Korset sjukhus, Stadsmissionen härbärgen för hemlösa, handikappföreningar dagliga verksamheter för personer med funktionshinder. Ekonomiska föreningar är den vanligaste företagsformen vid kooperativa lösningar, t.ex. föräldrakooperativ i förskola och skola liksom brukarkooperativ inom äldre- och handikappomsorgen. En ekonomisk förening bildas för att främja medlemmarnas intressen genom en verksamhet, där medlemmarna deltar t.ex. genom att begagna föreningens tjänster eller med egen arbetsinsats. Stiftelser är inte någon form av bolag eller förening, utan bildas genom att egendom enligt ett förordnande avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet, bunden till ett bestämt ändamål. Fristående skolor och privata daghem drivs ofta i stiftelseform, t.ex. Waldorf- eller Montessoriskolor. Också inom vård- och omsorgsområdet förekommer stiftelseägda sjukhem och äldreboenden (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997; Lundström & Wijkström 1997; Socialstyrelsen 2000a).
Till de vinstsyftande företagen räknas här enskild firma, handelsbolag/kommanditbolag och privat ägda aktiebolag. Den enskilda firman skiljer sig från de andra företagsformerna genom att den inte är en juridisk person, utan det är en fysisk person som driver
en viss näringsverksamhet – firmans ägare svarar själv obegränsat för avtal som ingåtts med företaget.
Åtskilliga entreprenörer inom välfärdstjänsterna bedriver sin verksamhet i handelsbolagsform. Ett handelsbolag, som är en juridisk person, bildas när två eller flera personer avtalar om att gemensamt utöva näringsverksamhet i bolag, och detta har blivit infört i handelsregistret. Formen lämpar sig mindre väl för en större delägarkrets eller för en omfattande verksamhet. Ett kommanditbolag är en form av handelsbolag men skiljer sig något när det gäller ägaransvaret. I handelsbolag är delägarna solidariskt ansvariga för bolagets eventuella skulder, medan s.k. kommanditdelägare endast svarar för belopp som de utfäst sig att sätta in i bolaget. Kommanditbolag är numera en sällsynt företagsform (Loord-Gynne & Mann 1995).
Aktiebolaget är den vanligaste företagsformen i vårt land och den viktigaste privaträttsliga organisationsformen i näringslivet, antalsmässigt och ekonomiskt. Den som äger aktier i ett företag är delägare i bolaget och har rösträtt i förhållande till sitt aktieinnehav. Varje aktie berättigar till andel i bolagets vinst (utdelning på aktierna). Stora bolag har som regel tusentals delägare men kan domineras av några få röststarka ägare, t.ex. institutioner som banker och försäkringsbolag. Små aktiebolag är ofta familjeägda med några få eller en enskild ägare, s.k. fåmansföretag och familjeföretag (Bonniers stora lexikon). Aktiebolagsformen har utvecklats för att bedriva affärsmässig verksamhet och utgår från att ägaren generellt sett syftar till maximal utdelning på sitt kapital.
Till de fördelar som angetts med aktiebolagsformen i kommunala sammanhang hör att den ger ett väl beprövat, välkänt och smidigt regelverk – jämfört med t.ex. stiftelser – medan som nackdelar har angivits bristande insyn och begränsade kontrollmöjligheter jämfört med offentligt drivna verksamheter (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997).
2.3.5. Den rättsliga grunden för alternativ drift av välfärdstjänster
Grundlagsstöd för myndigheters rätt att anlita externa utförare av tjänster finns i Regeringsformen (KK 1974:152). Vidare stadgar Kommunallagen (SFS 1991:900) att en kommun får lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett
handelsbolag, en ekonomisk förening, en stiftelse eller en enskild individ. Särskilt lagstöd för alternativ drift inom de olika välfärdstjänsteområdena finns sedan i speciallagstiftningen, t.ex. Skollagen (SFS 1985:1100), Hälso- och sjukvårdslagen (SFS 1982:763) och Socialtjänstlagen (SFS 1980:620). Exempelvis stadgas i Socialtjänstlagens 4 § att kommunen får sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Ett undantag är uppgifter som innebär myndighetsutövning8, som inte får överlämnas till ett bolag, en förening, en stiftelse eller en enskild individ. Det innebär exempelvis att beslut enligt Socialtjänstlagen om bistånd i form av hemhjälp, beslut om omhändertagande av barn och ungdom eller tvångsvård för vuxna missbrukare inte får lämnas till en entreprenör, medan utförandet av själva tjänsten kan överlämnas till en sådan (Hallgren, Hilborn & Sandström 1997). Frågan om också utredningar inom socialtjänsten, t.ex. en barnavårdsutredning, kan läggas ut på entreprenad har aktualiserats bl.a. i Stockholm. Justitieombudsmannen (JO) har tagit upp principfrågan under våren 2001. Eftersom lagen säger att myndighetsutövning inte kan lämnas över till någon annan, hävdar JO att inte heller de utredningar som föregår besluten kan hanteras på detta sätt. JO menar att det inte går att skilja på beredningen av och beslutet i ett ärende (Kommunaktuellt 2001-04-05).
2.4. Utvecklingen av alternativa driftformer under 1990-talet
Här skall nu redovisas hur de alternativa driftformerna för välfärdstjänsterna har utvecklats i Sverige under 1990-talet, som det speglas i antalet anställda i olika former av enskilda företag respektive i offentliga verksamheter. Som tidigare framgått, har förändringarna i näringsgrensindelningen inneburit att vi börjar redovisningen med år 1993. Ett undantag gäller skolan, där data för 1993 är så osäkra, att redovisningen i stället startar med 1994 års siffror.
Eftersom utvecklingen varierar mycket mellan de olika välfärdstjänsterna, görs en kartläggning av varje område för sig, därefter följer en överblick över alla välfärdstjänsterna sammantagna. Redovisningarna följer ett gemensamt mönster och innefattar antalet och andelen anställda i offentliga verksamheter, i vinstsyftande företag och i icke vinstsyftande företag 1993–2000.
8 Dvs. att bestämma om förmån, rättighet eller skyldighet för den enskilde.
Vidare redogörs för situationen 1999 när det gäller de enskilda företagens juridiska form och antalet anställda i de olika företagsformerna, liksom företagens storleksordning på de olika välfärdsområdena. Ett inte obetydligt antal företag uppges ha noll anställda, men eftersom en förutsättning för att komma med i statistiken är att företaget är aktivt och bedriver verksamhet, har dessa redovisats som ”enmansföretag” i tabellen över antalet verksamma i olika juridiska former. I samma tabell särredovisas också antalet anställda i offentligt ägda aktiebolag; dessa inkluderas i övriga tabeller och figurer i de offentligt anställda. Slutligen redovisas resultatet av analyser på kommunnivå.
2.4.1. Barnomsorg
Till området barnomsorg räknas här daghem och andra former av förskola, sexårsklasserna9 inräknade, men också annan barnomsorg, t.ex. familjedaghem (”dagmammor”), fritidshem och parklek.
Barnomsorg som drivs av någon annan än kommunen är inget nytt i Sverige – privata daghem och dagmammor har funnits länge. Genom nya statsbidragsregler 1984 blev det möjligt för ickekommunala daghem att få kommunala driftsbidrag, om de drevs av exempelvis föräldrakooperativ eller erbjöd en särskild form av pedagogik. Under den borgerliga regeringen 1991 – 1994 öppnades möjligheterna för vinstsyftande företag att driva offentligt finansierade daghem – då upphävdes den statliga förordning som hindrat kommunala bidrag till sådan verksamhet. Efter regeringsskiftet 1994 avskaffades lagen om etableringsfrihet, och varje kommun fick rätt att besluta om en privat förskola skall erhålla kommunala bidrag eller inte (se även Bergqvists och Nybergs kapitel i denna volym).
Skolverket (2000a) redovisar en ökande andel barn i barnomsorg i enskild regi, framför allt inom förskolan, där 15 procent av barnen var inskrivna i enskilda förskolor 1999 (att jämföra med 12 procent 1995). Barn i enskilda familjedaghem utgjorde 5 procent och i fritidshem 7 procent.
9 Sedan 1998 är förskoleklasser för sexåringar en egen skolform. Förskoleklassen omfattas av läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo94 (Skolverket 2000a).
Figur 1. Antal anställda inom barnomsorg i offentlig respektive privat drift, 1993–2000
Som framgår av Figur 1 har antalet anställda inom barnomsorgen minskat avsevärt under den redovisade tidsperioden, från 137 000 till 110 000, en minskning med närmare 20 procent. De offentligt anställda har minskat med mer än 30 000 personer, medan de enskilda alternativen har ökat med 6 000 anställda, en ökning med närmare 25 procent. Det är de vinstsyftande företagen som visar den starkaste ökningstakten.
0
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande Icke vinstsyftande Offentliga
Figur 2. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom barnomsorgen, 1993–2000
Av Figur 2 framgår att det inom barnomsorgen är de icke vinstsyftande företagen som dominerar bland de privata driftformerna, främst ekonomiska föreningar, som är den företagsform som är vanligast och mest lämpad för föräldrakooperativ (Loord Gynne & Mann 1995). Denna företagsform har 1999 lika många anställda som alla andra juridiska former för alternativ drift sammantagna (Tabell 2). Bland de vinstsyftande företagen är det de privat ägda aktiebolagen som har flest anställda vid slutet av 1990-talet. Däremot är offentligt ägda aktiebolag inte någon alternativ driftform som används inom barnomsorgen – i hela riket fanns 1999 endast 20 anställda redovisade, från en kommun.
3,6
4,5
5,3
5,7
6,1
6,7
7,0
7,5
0,3
0,9
1,3
1,6
1,9
2,3
2,5
2,7
0 2 4 6 8 10 12
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Vinstsyftande Icke vinstsyftande
Tabell 2. Antal verksamma inom barnomsorgen i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 43 Handelsbolag/kommanditbolag 106 Privat ägda aktiebolag 2 729
Vinstsyftande företag 2 878
Ekonomisk förening 5 810 Ideell förening 1 829 Stiftelse 414
Icke vinstsyftande företag 8 053 Summa anställda i enskilda företag 10 931
Offentligt ägda aktiebolag 20 ”Enmansföretag” 445
I Figur 3 redovisas de privat ägda företagen efter storleksklass (observera att denna figur redovisar företag, inte anställda). Det är små företag som är vanligast i barnomsorgen. Den största gruppen är företag med en till nio anställda – de utgör två tredjedelar av de drygt 2 000 enskilda företag som finns inom branschen. Näst största gruppen (22 procent) är företag med noll anställda – det är rimligt att tänka sig att här återfinns dagmammor, som inte har kommunal anställning. Medelstora företag, med 10–99 anställda, utgör drygt 10 procent av de enskilt drivna företagen; endast ett företag i den högsta storleksklassen finns redovisat, men det har i gengäld mer än 500 anställda.
Figur 3. De privata företagens storleksklass inom barnomsorgen i procent efter antalet anställda, 1999. Antal företag = 2 023
Kommunala skillnader
Av landets 289 kommuner var det vid 1990-talets slut 84 kommuner som inte hade någon alternativ drift i barnomsorgen, övriga hade det i varierande grad, mellan 1 och 47 procent av de anställda.
Om vi studerar fördelningen på olika kommuntyper (Figur 4), framgår det att anställda i privat drift i barnomsorgen är vanligast i de tre största städerna och deras förorter (ca 13 procent). Minst vanligt är det i industrikommuner (mindre än 4 procent) och det som kallas övriga större och övriga mindre kommuner (5 respektive 6 procent), medan andelen i privat drift ligger närmare 8 procent i glesbygd, landsbygd och medelstora städer.
0 22%
1-9
67% 10-99
11%
100-
0%
Figur 4. Procentandelen anställda i privat drift inom barnomsorg, fördelat efter kommuntyp, 1999
Hur hänger då andelen anställda i privat drift samman med några andra strukturella variabler och med politiska förhållanden i kommunerna? En beräkning av sådana samband för barnomsorgen redovisas i Tabell 3. Bland de strukturella variablerna är det utbildningsnivån i befolkningen som har det tydligaste sambandet: kommuner med hög andel lågutbildade har låg andel anställda i privat drift i barnomsorgen, vilket kanske kan tolkas som att det främst är högutbildade föräldrar som bildar föräldrakooperativa daghem (jfr Bergqvists och Nybergs kapitel i denna volym). Kommuner med hög andel moderatröster har hög andel privat drift i barnomsorgen, medan det motsatta sambandet finns för andelen socialdemokratiska röster – detta senare försvinner dock när vi kontrollerar för övriga variabler (se kolumnen för partiell korrelation i Tabell 3). Slutligen ser vi ett negativt samband med kommunens serviceutbud: ju lägre nivå på serviceutbudet, desto högre andel anställda i privat drift i barnomsorgen. Detta skulle kunna tolkas som att kommuner som inte har ekonomi att bygga upp servicen har lagt ut barnomsorgen på alternativ drift av ekonomiska skäl, alternativt att kommuner som satsar på om-
0 2 4 6 8 10 12 14
Övriga mindre kommuner
Övriga större kommuner
Glesbygdskommuner Landsbygdskommuner
Industrikommuner
Medelstora städer
Större städer
Förorter
Sthlm-Gbg-Malmö
Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde
fattande service till sina invånare vill hålla barnomsorgsdriften i egen regi.
Tabell 3. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift i barnomsorgen, 1999
Korrelationskoefficient (Pearson’s )
Partiell korrelation
Folkmängd i tusental
,163**
,028
Tätortsboende, andel
,036
,030
Antal skattekronor/invånare
,103
,003
Lågutbildade i befolkningen, andel
–,315*** –,212**
M-röster i valet 1998, andel
,347*** ,188**
S-röster i valet 1998, andel
–,198** –,068
Kommunal skattesats
–,014
,016
Serviceutbud, index
–,162** –,158*
*** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,0510
Sammanfattningsvis, inom barnomsorgen har antalet anställda minskat under 1990-talet, men anställda i privata driftformer har ökat, mest de vinstsyftande företagen. Detta är annars de icke vinstsyftande företagens bransch. Den ekonomiska föreningen, som är anpassad för föräldrakooperativ, är den vanligaste företagsformen, och det är småföretag som dominerar – närmare 90 procent av företagen har färre än 10 anställda. Barnomsorg i privat drift är vanligast i de tre storstäderna och deras förorter, minst vanligt är det i industrikommuner. Kommuner som har hög andel anställda i privat drift kännetecknas av hög utbildningsnivå i befolkningen, hög andel moderata väljare och låg kommunal servicenivå.
10 Här redovisas resultatet av signifikanstest (p-värden), även om de i totalundersökningar, som här, mera får anses visa precisionen i sambanden.
2.4.2. Skola
I detta avsnitt redovisas de anställda inom olika skol- och utbildningsformer sammantaget: grundskola (inkl. specialskolor och särskola), gymnasial utbildning (såväl studieförberedande som yrkesinriktad) samt kommunal vuxenutbildning. På grund av osäkerhet i data för år 1993, tvingas vi utelämna detta år och välja 1994 som startår.
Förvisso har det funnits privata skolor11 i Sverige lika länge som det har funnits skolor, men de har under 1900-talet haft en blygsam omfattning; det svenska skolsystemet var vid 1980-talets början i det närmaste ett offentligt monopol (Skolverket 2000b; Blomqvist & Rothstein, 2001). Under senare delen av 1980-talet pågick en intensiv politisk debatt om de fristående skolorna. Riksdagen tog 1988, på förslag av den dåvarande socialdemokratiska regeringen, beslut om att fristående skolor i princip skulle vara berättigade till statsbidrag; villkoret var att skolan i något bestämt avseende skulle skilja sig från (och komplettera) den offentliga skolan. Men den stora förändringen för de fristående skolorna kom efter ett riksdagsbeslut 1992. På förslag av den nytillträdda borgerliga regeringen gjordes ett tillägg till skollagen enligt vilket kommunerna skulle fördela sina resurser för skolan till såväl kommunala som fristående grundskolor så att elevernas och föräldrarnas valfrihet blev så stor som möjligt. De nya bidragsreglerna, den s.k. ”skolpengen”, innebar att kommunerna var skyldiga att tilldela de fristående skolorna lägst 85 procent av vad en elev i den kommunala grundskolan i genomsnitt kostar. När socialdemokraterna återkom i regeringsställning 1994 sänktes bidraget till 75 procent, men sedan 1996 gäller att friskolorna skall verka på samma villkor som de kommunala skolorna och bidraget skall således motsvara hela den kommunala skolkostnaden per elev. Detta skall gälla såväl grund- och gymnasieskolan som den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan (Loord-Gynne & Mann 1995; Blomqvist & Rothstein 2001). Kommunen har också möjlighet att lägga ut vuxenutbildning på entreprenad, t.ex. inom det s.k. Kunskapslyftet (Skolverket 2000b).
Det är Skolverket som prövar om en friskola skall beviljas bidrag. Till skillnad från exempelvis barnomsorgen är det således inte den enskilda kommunen som beslutar att ge bidrag till skolor med
11 Det som i dagligt tal kallas privata skolor heter i lagstiftningen ”fristående skolor”. Ett annat ord för samma sak är friskolor.
alternativ drift. I början av 2001 fanns det 350 godkända fristående grundskolor och 90 fristående gymnasieskolor. De fristående särskolorna är 25 till antalet och gymnasiesärskolorna 15. Av landets alla elever går ca tre procent i en fristående skola (Skolverket 2001a).
Figur 5. Antal anställda inom skolan (grundskola, gymnasieskola och kommunal vuxenutbildning) i offentlig respektive privat drift, 1994–2000
Till skillnad från barnomsorgen har antalet anställda inom grundskolan, gymnasieskolan och kommunala vuxenutbildningen sammantaget legat relativt stabilt på omkring 215 000 anställda under den studerade perioden, med undantag för en mindre nedgång 1995 och en viss uppgång år 2000 (Figur 5). Det är förhållandevis få (drygt 6 000 personer 1999) som är anställda i skolor med enskild regi, men antalet och andelen är i växande, och den relativt sett stora ökningen mellan 1999 och 2000 kan måhända ses som en trend (se Figur 6). Skolverket (2001b) rapporterar våren 2001 om ett rekordstort antal ansökningar om att få starta fristående skolor, såväl grundskolor som gymnasieskolor, särskolor och gymnasiesärskolor (485 ansökningar vilket motsvarar 15 procent fler ansökningar än tidigare år; en tendens tycks vara att vissa
0
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande Icke vinstsyftande Offentliga
företag ansöker om att få starta skolor i flera – ända upp till 30 – kommuner).
Figur 6. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom skolan, 1994–2000
Av Figur 6 och Tabell 4 framgår att det också på skolans och utbildningens område är de icke vinstsyftande företagen som är vanligast. Här är företagsformen inte ekonomiska föreningar som i barnomsorgen, utan ideella föreningar eller stiftelser, som ofta driver skolor med särskild ideologisk eller pedagogisk inriktning, som Waldorf och Montessori. Bland de vinstsyftande företagen är aktiebolagen helt dominerande, och i ökande. Det finns också ett litet antal anställda i offentligt ägda aktiebolag.
1,1
1,3
1,6
1,9
1,9
2,0
2,3
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,7
1,0
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Vinstsyftande Icke vinstsyftande
Tabell 4. Antal verksamma inom skolan i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 4 Handelsbolag/kommanditbolag 9 Privat ägda aktiebolag 1 514
Vinstsyftande företag 1 527
Ekonomisk förening 740 Ideell förening 1 261 Stiftelse 2 398
Icke vinstsyftande företag 4 399 Summa anställda i enskilda företag 5 926
Offentligt ägda aktiebolag 122 ”Enmansföretag” 47
Inom skolan är de privata företagen som regel större än inom barnomsorgen – föga förvånande, eftersom man måste erbjuda verksamhet för flera årskurser och stadier. Mer än hälften ligger i storleksklassen 10–99 anställda (Figur 7). Det finns dessutom sex företag som har mer än 100 anställda. Men det finns också små enskilt drivna skolor och utbildare; en tredjedel av företagen har färre än 10 anställda, och var åttonde har inga anställda – det kan vara små utbildningsföretag exempelvis inom Kunskapslyftet.
Figur 7. De privata företagens storleksklass inom skolan i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 359
Kommunala skillnader
Inte heller inom skola och utbildning är förekomsten av privat drift jämnt fördelad över landet. Av de 289 kommunerna har 93 någon form av alternativ drift inom grundskolan och 33 inom gymnasieskolan. Hur fördelningen ser ut efter kommuntyper framgår av Figur 8.
0 13%
1-9
33%
10-99
52%
100-
2%
Figur 8. Procentandelen anställda i privat drift inom skolan, fördelat efter kommuntyp, 1999
Också på skolans område är det i de tre storstäderna och i förortskommunerna som det är vanligast med privat drift. I glesbygd, större kommuner och medelstora städer är – till skillnad från barnomsorgen – förekomsten mycket liten.
Undersökningen av samband mellan strukturella och politiska förhållanden i kommunen och andel anställda i privat drift visar på skolans område endast några svaga tendenser (se Tabell 5). Liksom på barnomsorgens område tycks utbildningsnivå i befolkningen ha en viss betydelse – ju fler lågutbildade desto lägre andel alternativ drift i skolan. Möjligen kan samma tolkning gälla här, att det främst är högutbildade föräldrar som efterfrågar friskolor för sina barn (jfr Skolverket 2000c) – alternativt att företag som vill driva friskolor söker sig till kommuner med hög utbildningsnivå i befolkningen.
Det finns också på skolans område ett negativt samband med serviceutbudet – ju mindre utbud av kommunal service, desto högre andel privat drift i skolan. När det gäller politisk färg finner vi inget samband, när vi tagit hänsyn till skillnader mellan kommunerna i övriga avseenden (bivariat korrelation = 0,178; signifikant på 1-procentsnivån; partiell korrelation = 0,039; ej
0 1 2 3 4 5 6 7
Övriga mindre kommuner
Övriga större kommuner
Glesbygdskommuner Landsbygdskommuner
Industrikommuner
Medelstora städer
Större städer
Förorter
Sthlm-Gbg-Malmö
Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde
signifikant). Detta har måhända sin förklaring i att beslut om friskolor tas centralt, av myndigheten Skolverket, och att de lokala politikerna har mycket mindre inflytande på privatiseringen inom skolan jämfört med övriga välfärdstjänster.
Tabell 5. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift inom skolan, 1999
Korrelationskoefficient
(Pearson’s )
Partiell korrelation
Folkmängd i tusental
,146*
,081
Tätortsboende, andel
–,023 –,067
Antal skattekronor/invånare
,101
,068
Lågutbildade i befolkningen, andel
–,159** –,135*
M-röster i valet 1998, andel
,178** ,039
S-röster i valet 1998, andel
–,075
,006
Kommunal skattesats
,010
,004
Serviceutbud, index
–,149* –,178**
*** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05
Sammanfattningsvis, inom skolan har antalet anställda legat stabilt under 1990-talet, och andelen anställda i alternativ drift är fortfarande ganska liten, om än i ökande. Ideella föreningar, stiftelser och privat ägda aktiebolag är de företagsformer som är vanligast, och merparten av företagen är relativt stora. Det är i storstäderna och förorterna som de flesta skolor med privat drift finns, liksom i kommuner med liten andel lågutbildade i befolkningen och i kommuner med låg servicenivå. Den politiska färgen i kommunen tycks däremot inte ha något samband med förekomsten av privat drift i skolan – beslutet om bidrag till friskolor fattas inte på den kommunala nivån.
2.4.3. Hälso- och sjukvård
Redovisningen av utvecklingen inom hälso- och sjukvårdsområdet har delats upp i två delar. Först redovisas det vi kanske först tänker på när vi talar om vården, den öppna och slutna hälso- och sjukvården, som omfattar anställda vid polikliniker och mottagningar,
dagvård, sjukhus och i detta sammanhang även sjukhem (formellt en särskild boendeform i den kommunala äldreomsorgen). Andra grenar av hälso- och sjukvården utgörs av tandvård och det som kallas ”annan hälso- och sjukvård”. Till det sistnämnda räknas medicinska laboratorier, paramedicinsk vård, dvs. sjukgymnaster, arbetsterapeuter och liknande, liksom alternativmedicinska verksamheter som fotvård och zonterapi. Inom dessa områden har enskild drift funnits länge, och utvecklingen visar upp ett helt annat mönster än inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården och redovisas därför separat, i avsnitt 2.4.4.
Den svenska sjukvårdens marknadsorientering tog sin början 1990, efter att tidigare genomgående ha varit av offentlig karaktär. Förändringen har skett stegvis och decentraliserat, den har ”inte styrts av någon central generalplan” (Blomqvist & Rothstein 2001:193). Under 1980-talets senare år hade s.k. interna marknader stimulerats och skilda beställar- och utförarfunktioner tillskapats, och efter den borgerliga valsegern 1991 intensifierades reformerna med bl.a. konkurrens mellan offentliga och privata vårdgivare och ökad valfrihet för patienterna som framträdande inslag. 1992 och 1993 ändrades lagstiftningen så att det blev möjligt för landstingen att kontraktera ut verksamheter till privat entreprenad. 1993 genomfördes också husläkarreformen, och 1994 infördes fri etableringsrätt för privatpraktiserande läkare, reformer som inskränktes respektive upphävdes av den socialdemokratiska regeringen efter maktskiftet 1994 (Blomqvist & Rothstein 2001).
Efter 1995 har dock marknadsstyrningen av sjukvården inte övergetts, men det finns stora regionala skillnader i synen på privata vårdgivare. I många landsting har entusiasmen svalnat medan i andra har privat entreprenad stimulerats aktivt, särskilt i de borgerligt styrda landstingen (Blomqvist & Rothstein 2001). För första gången såldes år 2000 ett akutsjukhus, S:t Görans sjukhus i Stockholm, till ett vinstsyftande företag, och planer finns på att sälja ut även andra storsjukhus inom Stockholmslandstinget. En intensiv politisk debatt har följt, och regeringen har tillfälligt stoppat försäljningen av akutsjukhus genom lag (SFS 2000:1440) och också tillsatt en offentlig utredning om vårdens ägarformer (Socialdepartementet 2000).
Figur 9. Antal anställda inom öppen och sluten hälso- och sjukvård i offentlig respektive privat drift, 1993–2000
Vi ser av Figur 9 att antalet anställda inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården har minskat med så mycket som 65 000 personer mellan 1993 och 2000, och även här är det de offentligt anställda som har minskat. De icke vinstsyftande företagen står för en relativt blygsam andel, som har minskat marginellt under perioden (med drygt 1 00 personer; från 1,4 till 1,3 procent). Däremot har anställda i vinstsyftande företag ökat i antal och andel, från 12 00 till 17 00, från 3,4 till 5,9 procent av samtliga anställda (Figur 10).
0
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande Icke vinstsyftande Offentliga
Figur 10. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom öppen och sluten hälso- och sjukvård, 1993–2000
Av Tabell 6 framgår att det är privat ägda aktiebolag som dominerar bilden, men det finns också exempelvis läkarmottagningar som drivs som handelsbolag eller enskild firma. De offentligt ägda aktiebolagen hade fortfarande 1999 relativt få anställda; antalet ökar betydligt år 2000 då flera stora sjukhus ”avknoppas” och drivs som landstingsägda aktiebolag (se vidare Figur 24 i avsnitt 2.4.7).
1,4
1,1
1,7
1,2 1,2
1,3 1,2 1,3
3,4
3,8
4,0
4,6
4,8
4,9
5,0
5,9
0 1 2 3 4 5 6 7 8
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Vinstsyftande
Icke vinstsyftande
Tabell 6. Antal verksamma inom öppen och sluten hälso- och sjukvård i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 177 Handelsbolag/kommanditbolag 556 Privat ägda aktiebolag 14 027
Vinstsyftande företag 14 760
Ekonomisk förening 110 Ideell förening 1 904 Stiftelse 1 610
Icke vinstsyftande företag 3 624 Summa anställda i enskilda företag 18 384
Offentligt ägda aktiebolag 2 017 ”Enmansföretag” 1 650
När det gäller de privatägda företagens storlek (Figur 11), var det 1999 hälften som inte hade några anställda; exempel på sådana är privatläkarmottagningar där en läkare arbetar ensam, utan annan personal anställd. Den andra ytterligheten, företag med minst 100 anställda, utgjorde ca en procent av samtliga företag – det fanns 1999 ett trettiotal stora företag i branschen. Ca 40 procent av företagen har mellan en och nio anställda, och något mindre än 10 procent har mellan 10 och 99 anställda.
Figur 11. De privata företagens storleksklass inom öppen och sluten hälso- och sjukvård i procent efter antalet anställda 1999.
Antal företag = 3291
Kommunala skillnader
Alternativ drift inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården12fanns i merparten av Sveriges kommuner 1999. Det var endast 47 kommuner, motsvarande ca 16 procent, som hade uteslutande offentligt anställd personal. De tre storstäderna med förorter, som samtliga har borgerligt styrda landsting, har den största utbredningen av alternativ drift, men också i landsbygds- och industrikommuner liksom i övriga större kommuner är det förhållandevis stor andel (se Figur 12).
12 Det bör återigen påpekas här, att SCB till SNI-koden sluten sjukvård också räknar sjukhemmen, som organisatoriskt tillhör den kommunala äldreomsorgen. Det går inte att särskilja dem i datamaterialet, och vi kan alltså inte säga något om andelen sjukhem respektive andra former av hälso- och sjukvård med privat drift belägna i de olika kommunerna.
0 50%
1-9
41%
10-99
8%
100-
1%
Figur 12. Procentandelen anställda i privat drift inom öppen och sluten hälso- och sjukvård, fördelat efter kommuntyp, 1999
I Tabell 7 redovisas en motsvarande analys som för barnomsorg och skola av sambandet mellan strukturella och politiska variabler på kommunnivå och andelen anställda i privat drift inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården. Vi ser att ett starkt sådant samband finns med andelen moderatröster i kommunalvalet, och det finns även ett samband med kommunens nivå på serviceutbud.13
13 Eftersom stora delar av hälso- och sjukvården är ett landstingskommunalt ansvarsområde, har en kompletterande sambandsanalys gjorts med avseende på den politiska färgen i det landsting som kommunen tillhör, mätt med andelen mandat i landstingsfullmäktige för moderata samlingspartiet respektive socialdemokraterna. Resultatet blir likartat: det finns ett signifikant positivt samband mellan andelen anställda i privat drift och andelen moderata mandat i landstinget, ett samband som kvarstår efter kontroll för övriga variabler som ingår i analysen (partiell korrelation = 0,284; signifikant på 0,1 procentsnivå). Ett svagare negativt samband som finns med andelen socialdemokratiska mandat i landstinget, försvinner efter kontroll för övriga variabler.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Övriga mindre kommuner
Övriga större kommuner
Glesbygdskommuner Landsbygdskommuner
Industrikommuner
Medelstora städer
Större städer
Förorter
Sthlm-Gbg-Malmö
Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde
Tabell 7. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i alternativ drift inom den öppna och slutna hälso- och sjukvården, 1999
Korrelationskoefficient (Pearson’s )
Partiell korrelation
Folkmängd i tusental
,037
–,106
Tätortsboende, andel
,036
,005
Antal skattekronor/invånare
,063
,038
Lågutbildade i befolkningen, andel
–,042 –,011
M-röster i kommunalvalet 1998, andel
,453*** ,230***
S-röster i kommunalvalet 1998, andel
–,096 –,007
Kommunal skattesats
–,010 –,014
Serviceutbud, index
–,239*** –,166**
*** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05
Sammanfattningsvis, antalet anställda i den öppna och slutna hälso- och sjukvården har minskat avsevärt under 1990-talet, och det är de offentligt anställda som har minskat. Icke vinstsyftande företag står för en oförändrad men liten andel, medan de vinstsyftande företagen har ökat, särskilt de privat ägda aktiebolagen. Små företag är vanligast förekommande inom branschen. Storstäderna med förorter har flest anställda i privat drift, och den politiska färgen i landsting och kommuner har betydelse: det är i moderatdominerade kommuner och landsting som andelen i privat drift är störst.
2.4.4. Tandvård och ”annan hälso- och sjukvård”
Som en jämförelse med den öppna och slutna hälso- och sjukvården skall här redovisas antalet anställda inom tandvården tillsammans med den hälso- och sjukvård som bedrivs av paramedicinsk personal, vid medicinska laboratorier och inom alternativmedicinska verksamheter. Vissa av dessa verksamheter har (till en del) offentlig finansiering, t.ex. laboratorieverksamhet och sjukgymnastisk behandling, men många av dessa tjänster har varit
och är helt privat finansierade, och vi får en avsevärt annorlunda bild jämfört med den ”reguljära” hälso- och sjukvården.
Figur 13. Antal anställda inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” i offentlig respektive privat drift, 1993–2000
Inom dessa områden har enskild drift funnits sedan länge – privatpraktiserande tandläkare och sjukgymnaster har varit en naturlig del av utbudet. Fotvårdare, naprapater, zonterapeuter etc. har som regel drivit sina mottagningar utanför det offentliga systemet. Men det finns också vissa likheter i utvecklingen med den tidigare redovisade öppna och slutna hälso- och sjukvården. Antalet anställda har minskat avsevärt, främst de offentligt anställda14, och vi ser i Figur 14 att också på detta område har de vinstsyftande företagen ökat sin andel påtagligt (ca 80 procents ökning sedan 1993). År 2000 återfinns så gott som hälften av alla anställda i branschen inom denna typ av företag. De icke vinstsyftande företagen svarar för en relativt blygsam del under hela tidsperioden, omkring tre procent.
14 En närmare analys visar att det är uteslutande inom den offentliga tandvården som minskningen av antalet anställda har skett.
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande Icke vinstsyftande Offentliga
Figur 14. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård”, 1993–2000
Tabell 8. Antalet verksamma inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 391 Handelsbolag/kommanditbolag 364 Privat ägda aktiebolag 11 924
Vinstsyftande företag 12 679
Ekonomisk förening 145 Ideell förening 411 Stiftelse 441
Icke vinstsyftande företag 997 Summa anställda i enskilda företag 13 676
Offentligt ägda aktiebolag 206 ”Enmansföretag” 7 336
3,1
3,0
3,8 3,7
3,4 3,5 3,3
2,8
27,2
28,7
37,3
40,2
42,1
41,4
41,8
49,2
0 10 20 30 40 50 60
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Vinstsyftande
Icke vinstsyftande
När det gäller företagsform dominerar de privat ägda aktiebolagen stort. Vi ser också att det inom dessa tjänsteområden är mycket vanligt med det vi kallat ”enmansföretag”, dvs. företag som drivs av ägaren utan några anställda. Det innebär att den totala omfattningen av privat drift inom detta område är betydligt större än vad som framgår av Figur 14, där endast den anställda personalen redovisas.
Figur 15. De privata företagens storleksklass inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” i procent efter antalet anställda, 1999.
Antal företag = 9 914
Merparten är små företag: så gott som tre av fyra driver verksamheten utan några anställda, och en fjärdedel har en till nio anställda. De största företagen med mer än 100 anställda är 11 till antalet. Trots att de utgör endast en mycket liten andel av antalet företag inom området, svarar de ändå för ett relativt stort antal anställda.
0 74%
1-9
25%
10-99
1%
100-
0%
2.4.5. Äldre- och handikappomsorg
Till äldre- och handikappomsorgen räknas här hemtjänst och dagverksamhet till såväl äldre som funktionshindrade yngre personer, liksom vård och service till personer som bor i servicehus, servicelägenheter och ålderdomshem. Vård av psykiskt utvecklingsstörda i gruppbostäder och liknande räknas också in liksom handikapptransporter.
Det måste påpekas att det råder en osäkerhet i dataunderlaget för äldre- och handikappomsorgen. De kommunala sjukhemmen, som efter Ädelreformen 1992 formellt räknas som en särskild boendeform enligt Socialtjänstlagen, räknas i Svensk näringsgrensindelning (SNI) till den slutna sjukvården. Eftersom entreprenader i äldreomsorgen oftast avser drift av särskilda boendeformer (Socialstyrelsen 2000a), blir uppgifterna om antalet anställda i alternativ drift inom området äldre- och handikappomsorg underskattad i vår redovisning. De anställda vid sjukhem återfinns i stället som anställda i ”Öppen och sluten hälso- och sjukvård”, se avsnitt 2.4.3.
Fram till slutet av 1980-talet hade entreprenader och alternativ drift en blygsam omfattning i den kommunala äldreomsorgen, och avsåg oftast köp av stödtjänster i form av storstädning, fönsterputs, storkök inom äldreboenden etc. Tiden mellan 1991 och 1995 blev en genombrottsperiod med en kraftig expansion av framför allt entreprenader – deras andel av kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen fyrfaldigades. Senare hälften av 1990-talet kännetecknas av en alltmer etablerad mix av offentlig egenregi och entreprenaddrift, med mera omfattande entreprenader och stora företag bland entreprenörerna. Det är främst äldreboenden som läggs ut på entreprenad, men också drift av hemtjänstområden och hjälp med vissa tjänster som städning, inköp och matdistribution (Socialstyrelsen 2000a).
Utöver entreprenad förekommer det också att kommuner köper enstaka platser av privata företag för äldre personer som behöver vård i särskild boendeform – detta förekommer i 40 procent av rikets kommuner. Kundvalssystem med ”hemtjänstcheck” förekommer än så länge i ett litet antal kommuner, men övervägs på flera håll, bl.a. i Stockholm.
År 1999 var det sex procent av hjälptagarna inom hemtjänsten och nio procent i de särskilda boendeformerna för äldre (65+) som hade hjälp utförd i enskild regi (Socialstyrelsen 2000b). Bland
personer under 65 år förekom enskild regi i fem procent av fallen när det gäller hemhjälp och bland 18 procent av de boende med särskilt stöd (Socialstyrelsen 2000c).
Figur 16. Antal anställda inom äldre- och handikappomsorg i offentlig respektive privat drift, 1993–2000
Som framgår av Figur 16 har antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen, i motsats till tidigare redovisade välfärdsområden, ökat under den redovisade tidsperioden, en ökning med drygt 50 000 personer eller 37 procent. Man måste dock komma ihåg, att det finns många deltidsanställda inom äldre- och handikappomsorgen, och att redovisningen ovan avser anställda personer, inte årsarbetare eller heltidstjänster.
Också på detta område har ökningen av privat drift varit avsevärd under tidsperioden (se Figur 17). De vinstsyftande företagen har mer än tiodubblat sin andel; i absoluta tal har anställda i dessa företag ökat med närmare 18 000 personer (sjukhemsanställda oräknade). De icke vinstsyftande företagen har också ökat till dubbla andelen eller med 4 000 personer.
0
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande
Icke vinstsyftande
Offentliga
Figur 17. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom äldre- och handikappomsorgen, 1993–2000
När det gäller företagstyper är det de privat ägda aktiebolagen som har ojämförligt flest anställda (Tabell 9). Bland de icke vinstsyftande företagen är ideella föreningar vanligast, men också ekonomiska föreningar (personal- och brukarkooperativ) och stiftelser är relativt ofta förekommande. Endast 37 personer rapporteras arbeta inom offentligt ägda aktiebolag i äldre- och handikappomsorgen.
1,8
2,5
2,7
2,9
3,2
3,4
3,6
3,4
0,7
2,9
4,2
4,7
5,8
7,0
7,8
9,5
0 2 4 6 8 10 12 14
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Vinstsyftande Icke vinstsyftande
Tabell 9. Antal verksamma inom äldre- och handikappomsorg i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 168 Handelsbolag/kommanditbolag 129 Privat ägda aktiebolag 14 650
Vinstsyftande företag 14 947
Ekonomisk förening 1 692 Ideell förening 3 698 Stiftelse 1 447
Icke vinstsyftande företag 6 837 Summa anställda i enskilda företag 21 784
Offentligt ägda aktiebolag 37 ”Enmansföretag” 106
Vi ser i Figur 18 att äldre- och handikappomsorgen är det område bland välfärdstjänsterna som har de största företagen. Hälften av företagen har mer än 10 anställda och åtta procent har minst 100. Socialstyrelsen (2000a) visar att drygt 70 procent av ”marknaden”, med kostnader som mått, domineras av de nio största företagen, och att utvecklingen under 1990-talet har gått mot allt större företag. Drygt 100 företag har dock inga anställda – här torde återfinnas mindre vårdboenden exempelvis inom handikappomsorgen.
Figur 18. De privata företagens storleksklass inom äldre- och handikappomsorg i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 539
Kommunala skillnader
När det gäller skillnaden mellan olika kommuntyper inom äldre- och handikappomsorgen ser vi i Figur 19 ett likartat mönster som i flertalet andra välfärdstjänster: det är storstäderna och förorterna som har högst andel privat drift, och landsbygds-, glesbygds- och industrikommuner lägst. På detta område är dock den privata driften mera omfattande – i de tre storstäderna finns i genomsnitt 27 procent av personalen i äldre- och handikappomsorgen i enskild regi att jämföra med barnomsorgens 13 procent, och skolans 6 procent och hälso- och sjukvårdens 15 procent. Av landets 289 kommuner har ungefär hälften privat drift i någon form inom äldre- och handikappomsorgen; i var femte kommun är mer än 20 procent av personalen anställd av någon annan än kommunen.
0 20%
1-9
32%
10-99
40%
100-
8%
Figur 19. Procentandelen anställda i privat drift inom äldre- och handikappomsorg, fördelat efter kommuntyp, 1999
Inom äldre- och handikappomsorgen ser vi de tydligaste sambanden mellan några av de strukturella och politiska faktorerna och andelen anställda i privat drift (Tabell 10). Strukturella kännetecken för kommuner med hög andel privat drift är stor folkmängd (det är framför allt Stockholm som drar upp siffrorna) och liten andel lågutbildade invånare. Kommuner med stor andel moderatväljare har privatiserat äldre- och handikappomsorgen i hög grad, medan vi inte finner något (negativt) samband med andelen socialdemokratiska väljare sedan vi kontrollerat för övriga variabler. På äldre- och handikappomsorgens område finner vi ett något svagare samband med nivån på serviceutbudet i kommunen jämfört med barnomsorgen, skolan och hälso- och sjukvården
0
5
10 15 20 25 30
Övriga mindre kommuner
Övriga större kommuner
Glesbygdskommuner Landsbygdskommuner
Industrikommuner
Medelstora städer
Större städer
Förorter
Sthlm-Gbg-Malmö
Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde
Tabell 10. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift inom äldre- och handikappomsorgen, 1999
Korrelationskoefficient (Pearson’s )
Partiell korrelation
Folkmängd i tusental
,329*** ,126*
Tätortsboende, andel
,093
,031
Antal skattekronor/invånare
,263*** ,106
Lågutbildade i befolkningen, andel
–,463*** –,261***
M-röster i valet 1998, andel
,436*** ,224***
S-röster i valet 1998, andel
–,126* –,018
Kommunal skattesats
–,110 –,120
Serviceutbud, index
–,094 –,153*
*** p<0,001 ** p<0,01 *p<0,05
Sammanfattningsvis, inom äldre- och handikappomsorgen har de anställda ökat i antal under den studerade tidsperioden; vinstsyftande företag har ökat allra mest. Privatägda aktiebolag dominerar, och det är här som vi hittar företagen med flest anställda. Storstäder och förorter har gått längst när det gäller alternativ drift. Kännetecknande för kommuner med hög andel privat drift är dessutom liten andel invånare med låg utbildning samt stor andel moderatväljare.
2.4.6. Hem för vård eller boende, ”HVB”
Vård och behandling i hem för vård eller boende inom socialtjänsten (”HVB”) omfattar barnhem, jourhem, behandlingshem för omhändertagna ungdomar samt behandlingshem för missbrukare. Det finns en tradition av ideella organisationer och stiftelser som huvudmän för denna typ av institutioner, som ofta drivs efter en speciell behandlingsideologi eller pedagogik. Till denna grupp hör också de s.k. storfosterhemmen, enskilda familjer som tar emot barn och ungdomar som omhändertagits genom socialtjänsten. Dessa bedrivs ofta i bolagsform.
I november 1999 var det 13 500 barn och ungdomar och cirka 4 000 vuxna som fick behandling och vård i någon form av HVB (Socialstyrelsen 2000d; Socialstyrelsen 2000e). Av dessa har drygt
60 procent vårdats på en institution med enskild drift (SOU 2000:3).
Figur 20. Antal anställda inom hem för vård eller boende i offentlig respektive privat drift, 1993–2000
Vi ser av Figur 20 att antalet anställda totalt inom hem för vård eller boende ligger på samma nivå 2000 som det gjorde 1993, men att fördelningen mellan offentlig och alternativ drift har förändrats. Anställda i de vinstsyftande företagen har ökat i omfattning – de har mer än tredubblats mellan 1993 och 2000 – medan icke vinstsyftande och offentlig verksamhet har minskat. Mest har de offentligt anställda minskat, med en femtedel.
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande Icke vinstsyftande Offentliga
Figur 21. Andelen anställda i vinstsyftande respektive icke vinstsyftande företag inom hem för vård eller boende, 1993–2000
Det är de privat ägda bolagen som har flest anställda inom HVB, följt av stiftelser och ideella föreningar (Tabell 11). Offentligt ägda aktiebolag däremot har mycket få anställda, och ekonomisk förening är inte heller någon vanlig företagsform inom detta område. Tänkbart vore annars att personal- eller brukarkooperativ skulle kunna ha tagit över driften av ett hem inom missbrukarvården exempelvis, men detta tycks inte vara fallet.
11,1
9,0
10,1
10,5 10,6
8,5
8,1
8,7
7,8
8,2
11,4
13,4
16,9
19,6
20,8
27,2
0 5 10 15 20 25 30 35 40
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Vinstsyftande
Icke vinstsyftande
Tabell 11. Antal verksamma inom hem för vård eller boende i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 69 Handelsbolag/kommanditbolag 94 Privat ägda aktiebolag 2 450
Vinstsyftande företag 2 613
Ekonomisk förening 99 Ideell förening 397 Stiftelse 528
Icke vinstsyftande företag 1 024 Summa anställda i enskilda företag 3 637
Offentligt ägda aktiebolag 38 ”Enmansföretag” 107
Detta är också de små och medelstora företagens bransch (jfr Sallnäs 2000). Tre fjärdedelar av företagen har mindre än 10 anställda, varav en knapp fjärdedel (107 företag) utgörs av ”enmansföretag” utan några anställda – här återfinner vi sannolikt en del av de s.k. storfosterhemmen. Knappt var fjärde anställd finns inom större företag (10–99 anställda) och så finns det ett litet antal (tre) företag med minst 100 anställda.
Figur 22. De privata företagens storleksklass inom hem för vård eller boende i procent efter antalet anställda 1999. Antal företag = 471
På HVB-området redovisar vi inte några uppgifter om utbredningen i kommunerna. Det beror på att ett behandlingshem, som ligger i en kommun, inte enbart har platser för den egna kommunens invånare, och en analys på kommunnivå skulle därför inte vara meningsfull.
2.4.7. Välfärdstjänsterna totalt
Som en sammanfattande överblick skall här redovisas antalet anställda i alla välfärdstjänster sammantagna. Utöver de välfärdsområden som redovisats i tidigare avsnitt, ingår också anställda från andra områden. Det är individ- och familjeomsorg, som omfattar handläggning av socialbidragsärenden samt utredning och handläggning av andra ärenden enligt Socialtjänstlagen, t.ex. rörande missbrukarvård, barna- och ungdomsvård, vårdnadstvister, adoptioner, liksom fältarbete och familjerådgivning. Vidare ingår drift av flyktingförläggningar, inackorderingshem och humanitära tjänster i
0 23%
1-9
53%
10-99
23%
100-
1%
övrigt, liksom centralköksverksamhet för skolor och vård- och omsorgsinstitutioner.
Redovisningen har samma uppläggning som de tidigare avsnitten men med den skillnaden att här också inkluderas ”enmansföretagen” i de vinstsyftande företagen15 (det rör sig om ca 2 500 personer 1993 och drygt 12 000 personer 2000). I Figur 24 särredovisar vi dessutom anställda i de offentligt ägda bolagen, en alternativ driftform som ökat i betydelse – från ca 1 000 personer 1993 till närmare 13 000 personer år 2000.
Ser vi till välfärdstjänsterna totalt, har antalet anställda minskat under tidsperioden med närmare 40 000 personer (Figur 23).
Figur 23. Antal verksamma (anställda och beräknat antal verksamma i ”enmansföretag”) inom välfärdstjänsterna totalt i offentlig och privat drift, 1993–2000
De offentligt anställda dominerar stort, men det är dessa som har minskat i antal under tidsperioden, medan det har skett en ökning av anställda i privat drift. De vinstsyftande företagen visar den största ökningen – de har mer än fördubblat sin andel av de anställda (se Figur 24).
15 Varje företag med noll anställda har skattats omfatta en verksam person. Det är möjligt att ett antal av dessa företag ägs och drivs av mer än en person, vilket innebär att vi sannolikt underskattar det verkliga antalet verksamma i alternativa driftformer.
0
100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000 1 000 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande inkl. "enmansföretag" Icke vinstsyftande
Offentligt
Figur 24. Andelen verksamma (anställda och beräknad andel verksamma i “enmansföretag”) i alternativa driftformer inom välfärdstjänsterna totalt 1993–2000. Andelen anställda i offentligt ägda aktiebolag redovisas särskilt
Av Figur 24 framgår också att de offentliga aktiebolagen, avknoppade från kommuner och landsting, står för en liten del av de anställda, men de har ökat avsevärt mellan 1999 och 2000 – en ökning som nästan uteslutande är en följd av att några stora sjukhus har bolagiserats.
Som framgår av Tabell 12 fanns det år 1999 närmare 80 000 anställda i olika former av enskilda företag inom välfärdstjänsterna. Dessutom tillkommer de som är verksamma i företag som inte har några anställda, men som har beräknats till ca 10 000 personer. Bland de vinstsyftande företagen står de privat ägda aktiebolagen för den absoluta merparten, mer än 95 procent finns inom denna företagsform. Bland de icke vinstsyftande företagen är det en ganska jämn fördelning mellan ekonomiska föreningar, stiftelser och ideella föreningar med en viss dominans för de sistnämnda.
2,2
2,3
2,8 2,8
3,0
3,1
3,2 3,2
3,9
4,1
4,7
5,3
5,8
6,4
6,9
8,1
0,1
0,4
0,5
0,4
0,4
0,4
0,3
1,5
0 2 4 6 8 10 12 14
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Pr ocen t
Offentligt ägda bolag Vinstsyftande inkl. "enmansföretag" Icke vinstsyftande
Tabell 12. Antal verksamma inom välfärdstjänsterna totalt i olika former av alternativ drift, 1999
Typ av företag Antal anställda
Enskild firma 916 Handelsbolag/kommanditbolag 12 64 Privat ägda aktiebolag 48 203
Vinstsyftande företag 50 383
Ekonomisk förening 8 781 Ideell förening 11 951 Stiftelse 7 293
Icke vinstsyftande företag 28 025 Summa anställda i enskilda företag 78 408
Offentligt ägda aktiebolag 2 617 ”Enmansföretag” 9 995
Om vi ser till storleken på de privata företagen, så har den visat sig variera betydligt på de olika välfärdstjänsteområdena. Av sammanställningen i Figur 25 framgår, att det är inom de två hälso- och sjukvårdsområdena som företag utan några anställda är vanligast. Merparten av dessa ”enmansföretag” utgörs av läkar- och tandläkarmottagningar samt mottagningar för sjukgymnastik, fotvård, zonterapi etc. Inom skolan och inom äldre- och handikappomsorgen återfinns de största företagen medan inom barnomsorg och hem för vård eller boende är det vanligast med en till nio anställda.
Figur 25. De privata företagens storleksklass inom respektive välfärdssektor efter antalet anställda, 1999. Procent
Kommunala skillnader
Det finns i Sverige vid 1990-talets slut bara fyra kommuner som endast har offentligt anställda inom välfärdstjänsterna. I övriga 285 kommuner varierar andelen anställda i privat drift mellan 1 och 32 procent och medelvärdet ligger på 9 procent. Det är dock stor skillnad mellan de olika kommuntyperna, som framgår av Figur 26. Det är de tre storstäderna och deras förorter som har högst andel anställda i privat drift, 15 respektive 13 procent i genomsnitt. Det är dock stor variation också mellan de tre storstäderna: Stockholm har 25 procent anställda i privat drift, Göteborg 11 och Malmö 13 procent (redovisas ej i figuren). Lägst andel anställda i privat drift har industrikommunerna med fyra procent – övriga kommun-
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Barnomsorg Skola Hälso- och
sjukvård
Tandvård m.m. Äldre- o. handik.omsorg
Hem för vård
eller boende
0 anställda 1-9 anställda 10-99 anställda 100- anställda
typer varierar mellan fem och åtta procent av de anställda i välfärdstjänsterna.
Figur 26. Procentandelen anställda i privat drift inom alla välfärdstjänster sammantagna, fördelat efter kommuntyp, 1999
I likhet med tidigare sambandsanalyser för de olika välfärdstjänsteområdena redovisas i Tabell 13 sambandet mellan ett antal strukturella och politiska variabler och andelen anställda i privat drift för välfärdstjänsterna sammantagna. Andelen lågutbildade i befolkningen är den strukturella variabel som ger utslag också här. Inte heller här kvarstår något samband med folkmängd, tätortsgrad, antal skattekronor, kommunal skattesats och andelen S-röster, sedan vi kontrollerat för övriga variabler. Däremot finns det ett signifikant samband med andelen M-röster – ju högre andel moderatröster i valet 1998, desto större andel av välfärdstjänsterna i privat drift. Vi ser också att kommuner med hög nivå på serviceutbudet har låg andel anställda i privat drift också inom välfärdstjänsterna sammantagna.
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Övriga mindre kommuner
Övriga större kommuner
Glesbygdskommuner Landsbygdskommuner
Industrikommuner
Medelstora städer
Större städer
Förorter
Sthlm-Gbg-Malmö
Andel (%) anställda i privat drift, medelvärde
Tabell 13. Sambandet mellan några strukturella och politiska förhållanden i kommunerna och andelen anställda i privat drift inom välfärdstjänsterna totalt, 1999
Korrelationskoefficient (Pearson’s )
Partiell korrelation
Folkmängd i tusental
,292*** ,067
Tätortsboende, andel
,054
,000
Antal skattekronor/invånare
,194**
,110
Lågutbildade i befolkningen, andel
–,346*** –,212**
M-röster i valet 1998, andel
,453*** ,252***
S-röster i valet 1998, andel
–,184* –,041
Kommunal skattesats
–,067 –,065
Serviceutbud, index
–,273*** –,295***
***p<0,001 **p<0,01 *p<0,05
Avslutningsvis presenteras en översikt i tabellform (Tabell 14) över utvecklingen 1993–2000 av antalet verksamma på de olika välfärdsområdena och i välfärdstjänsterna sammantagna samt antalet och andelen verksamma i alternativ drift. Den procentuella ökningen av andelen verksamma i alternativ drift mellan 1993 och 2000 redovisas likaså. För att fånga in all alternativ drift har till antalet anställda i privat drift också lagts det skattade16 antalet personer verksamma i ”enmansföretag” och, till skillnad från tidigare redovisningar, även de anställda i offentligt ägda aktiebolag.
16 Varje företag som rapporterat noll anställda har skattats omfatta en verksam person.
Tabell 14. Antal och andel verksamma totalt och i alternativa driftformer inom välfärdstjänsterna (anställda i privat drift, beräknat antal verksamma i ”enmansföretag” och anställda i offentligt ägda aktiebolag) samt den procentuella ökningen av andelen verksamma i alternativa driftformer mellan 1993 och 2000
1För skolan avser jämförelsen 1994 och 2000 p.g.a. osäkerhet i data för 1993
Av Tabell 14 framgår att inom välfärdstjänsterna totalt har antalet och andelen anställda i alternativ drift mer än fördubblats mellan åren 1993 och 2000, och att det skett en påtaglig ökning på alla välfärdsområdena. Det är inom äldre- och handikappomsorgen som ökningen varit allra störst – en ökning med mer än 400 procent. Också inom öppen och sluten hälso- och sjukvård, barnomsorg och skola har ökningen av alternativ drift varit avsevärd. Inom tandvård och ”annan hälso- och sjukvård” liksom inom hem för vård eller boende har ökningstakten varit mindre dramatisk, men detta hänger delvis samman med att dessa områden startade från en högre nivå 1993.
Antal verksamma
totalt
Antal verksamma i
alternativ drift
Andel verksamma i
alternativ drift,
procent
Procentuell
ökning av
andelen verksamma i alternativ drift
År 1993 2000 1993 2000 1993 2000 1993-2000
Barnomsorg 137 661 111 473 5 553 11 988 4,0 10,8 170
Skola 1)
215 246 219 251 2 638 7 442 1,2 3,4 183
Öppen och sluten hälso- och sjukvård 350 698 294 032 18 744 35 357 5,3 12,0 126
Tandvård och ”annan hälso- och sjukvård”
41 979 37 367 13 826 23 870 32,9 63,9 94
Äldre- och handikappomsorg 144 194 197 936 3 617 25 654 2,5 12,9 416
Hem för vård eller boende 11 922 12 003 2 276 4 455 19,1 37,1 94
Välfärdstjänsterna totalt 919 767 891 265 55 937 113 061 6,1 12,7 108
2.5. Sammanfattande diskussion
Avsikten med studien har varit att kartlägga och analysera utvecklingen av de alternativa driftformerna för olika välfärdstjänster i Sverige under 1990-talet. Inom välfärdstjänsterna sammantagna är vid decenniets slut närmare 13 procent verksamma i alternativ drift – mer än en fördubbling på sju år – och av dessa finns ungefär en fjärdedel i icke vinstsyftande företag och tre fjärdedelar i vinstsyftande företag eller offentligt ägda bolag. Det är de privatägda aktiebolagen som dominerar bland företagsformerna. Privat drift är vanligast förekommande i storstadsområdena.
Men denna gemensamma bild döljer det faktum, att de olika välfärdstjänsterna skiljer sig åt avsevärt, när det gäller omfattningen av anställda i alternativ drift. Ett av områdena, tandvård jämte paramedicinsk och alternativmedicinsk verksamhet, har av tradition många privatpraktiserande utövare och där är betydligt mer än hälften verksamma i privat drift, företrädesvis i vinstsyftande företag. Hem för vård och boende (HVB) är ett annat tjänsteområde där alternativ drift är omfattande och motsvarar drygt en tredjedel av de verksamma. Den andra ytterligheten är – än så länge – skolan, där år 2000 tre procent av de verksamma finns i privat drift. Barnomsorgen, öppen och sluten hälso- och sjukvård samt äldre- och handikappomsorg återfinns mellan dessa ytterligheter. Barnomsorgen och skolan skiljer ut sig genom att de icke vinstsyftande företagen där har en starkare ställning – det är föräldrakooperativen, drivna som ekonomiska föreningar, jämte ideella organisationer och stiftelser som står för merparten av den alternativa driften. Genomgående är det olika mönster för olika välfärdsområden, således.
Den gemensamma bilden döljer också det faktum att andelen anställda i alternativ drift varierar påtagligt mellan olika kommuner och kommuntyper. Välfärdstjänsterna är i huvudsak primärkommunala och landstingskommunala ansvarsområden, och de kommunala variationerna skall ses i ljuset av det starka kommunala självstyret i Sverige (se Bergmarks kapitel i denna volym). I drygt hälften av Sveriges kommuner var 1999 mindre än fem procent av personalen inom välfärdstjänsterna anställda i alternativ drift, medan det i tolv kommuner var mellan 20 och 30 procent. Inom några av välfärdstjänsteområdena, t.ex. äldre- och handikappomsorgen, finns det kommuner som har privatiserat närmare hälften av verksamheten. Storstäderna med förorter dominerar på
de flesta områden, men mindre uttalat inom barnomsorgen och den öppna och slutna hälso- och sjukvården, där privat drift förekommer i relativt stor omfattning också i andra kommuntyper. Analyser har också visat att privatisering av välfärdstjänsterna har ett positivt samband med andelen moderatröster i kommunen, utom på skolans område, där rätten att besluta om alternativ drift ligger på central myndighetsnivå, och alltså inte direkt kan påverkas av lokala politiker.
Vad som däremot är gemensamt för de olika välfärdstjänsterna är tendenserna i utvecklingen. Det är de vinstsyftande företagen som ökar på alla områden och ökningen är särskilt stor vid decenniets slut, mellan 1999 och 2000 – en ökning med närmare 150 procent sedan 1993 (se Figur 27). År 2000 arbetade ca 70 000 personer i denna typ av företag, jämfört med knappt 30 000 i de icke vinstsyftande företagen. Allra mest ökar de privat ägda aktiebolagen, som år 2000 har mer än 55 000 anställda, vilket motsvarar ca sex procent av alla som arbetar inom välfärdstjänsterna. Också de offentligt ägda aktiebolagen har ökat avsevärt år 2000 i samband med ett antal sjukhus bolagiserats. De icke vinstsyftande företagen ökar också, men i blygsammare omfattning, och de offentligt anställdas andel minskar i motsvarande grad inom välfärdstjänsterna.
Figur 27. Antalet verksamma i icke vinstsyftande och vinstsyftande företag (inkl beräknat andel verksamma i ”enmansföretag”) samt offentligt ägda bolag i alla välfärdstjänster sammantagna 19931–2000
1P.g.a. osäkerhet i datamaterialet för skolan 1993 har data för detta år skattats = 1994.
I gruppen icke vinstsyftande företag är det ekonomiska föreningar – bl.a. föräldrakooperativ inom barnomsorg och skola – som visar den tydligaste ökningen (Figur 28). Men det är ideella föreningar som är den vanligaste icke vinstsyftande företagsformen under hela 1990-talet – de ökade med ca 30 procent i mitten av 1990-talet och har sedan legat på en oförändrad nivå. Stiftelser är vid decenniets slut den minst vanliga företagsformen i gruppen. Mindre än 8 000 personer arbetade i stiftelseägda företag år 2000.
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Vinstsyftande inkl enmansföretag Icke vinstsyftande
Offentligt ägda bolag
Figur 28. Antalet anställda i olika former av icke vinstsyftande företag inom alla välfärdstjänster sammantagna 19931–2000
1P.g.a. osäkerhet i datamaterialet för skolan 1993 har data för detta år skattats=1994.
Hur skall då denna utveckling tolkas? Montin (1997) ställer sig samma fråga när det gäller utvecklingen av New Public Management i de svenska kommunerna, och menar att det finns olika tolkningar, beroende på hur man ser på förhållandet mellan förändring och kontinuitet. Överfört på ämnet för denna studie skulle en historieskrivning som betonar kontinuiteten hävda att det egentligen inte har hänt så mycket när det gäller alternativa driftformer på välfärdsområdet. Att en del av välfärdstjänsterna, som tidigare offentligt anställda svarat för, nu i stället utförs i privat regi ändrar inte det faktum att den offentliga sektorn fortfarande är helt dominerande när det gäller utförandet av tjänster. Dessutom finansieras och kontrolleras de privat utförda tjänsterna fortfarande av det offentliga.
En annan historieskrivning betonar förändringsprocessen, som, när det gäller välfärdstjänsterna, har visat sig fortgå i ungefär samma riktning, oavsett politisk majoritet i regering och riksdag. De alternativa driftformerna har efter sitt genomslag i början av 1990-talet successivt fått allt större omfattning och allt tydligare dominans av privat ägda aktiebolag, på några områden stora,
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Ideella föreningar
Ekonomiska föreningar
Stiftelser
internationella bolag. Detta sker på samtliga välfärdsområden, och förändringstakten accelererar vid övergången till 2000-talet. Marknadstänkandet har också förts över på de offentligt drivna verksamheterna, som blir resultatenheter på en konkurrensutsatt marknad med krav på produktivitet och effektivitet och med kvalitetsmätningar av sina ”produkter”.
Argumenten talar för den senare tolkningen. Denna studie har visat att utvecklingen under 1990-talet har präglats av en ökande och accelererande privatisering av utförandet av välfärdstjänsterna och av att vinstsyftande företag tar allt större ”marknadsandelar”. Båda dessa trender måste sägas utgöra en genomgripande förändring av den tidigare svenska modellen med i huvudsak offentligt utförda välfärdstjänster, en förändring som inte tycks ha påverkats i särskilt hög grad av den förda politiken i regering och riksdag utan snarare av politik på lokal nivå. Att undersöka vad denna förändring i välfärdstjänsterna innebär för medborgarna, för välfärdspersonalen och för socialpolitiken har inte varit syftet med denna kartläggning, men är angelägna frågor för fortsatta studier.
Referenser
Antman, P. 1994. ”Vägen till systemskiftet”, i Gustafsson, R. Å.
(red.), Köp och sälj, var god svälj? Vårdens nya ekonomistyrningssystem i ett arbetsmiljöperspektiv. Stockholm: Arbetsmiljöfonden, rapportserien. Blom, H. & T. Hallgren, 1999. Konkurrens för fortsatt välfärd? Om
förekomst, omfattning, effekter och erfarenheter av konkurrensutsättning och alternativa driftformer. Stockholm: Svenska
Kommunförbundet – Kommentus förlag. Blomqvist, P. & B. Rothstein, 2001. Välfärdens nya ansikte.
Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn.
Stockholm: Agora.
Bonniers stora lexikon, CD-romversion.
Fridolf, M. 1993. Alternativa produktionsformer i kommunal verk-
samhet. Vem utför och på vilka villkor? En rapport utarbetad på uppdrag av Lokaldemokratikommittén. Stockholm: Civildepartementet, Ds 1993:27.
Gustafsson, R. Å. 2000. Välfärdstjänstearbetet. Dragkampen mellan
offentligt och privat i ett historie-sociologiskt perspektiv. Göteborg:
Daidalos. Hallgren, T., I. Hilborn & L. Sandström, 1997. Kommunala drift-
entreprenader. Konkurrensutsättning inom äldre- och handikappomsorg, skola, fritid och kultur. Stockholm: Svenska Kommunförbundet – Kommentus förlag. Kommunaktuellt, 2001-04-05. ”JO säger nej till utredningar på
entreprenad”. Loord-Gynne, U. & C-O. Mann, 1995. Vad blev det av de enskilda
alternativen? En kartläggning av verksamheten inom skolan, vården och omsorgen. Stockholm: ESO-rapport; Ds Fi 1995:25.
Lundström, T. & F. Wijkström, 1997. The nonprofit sector in
Sweden. John Hopkins Nonprofit Sector Series 11. Manchester:
Manchester University Press. Montin, S. 1997. ”New Public Management på svenska”, Politica
29:261–278. Nilsson, L. 2000. ”Välfärd i obalans”, i Holmberg, S. & L. Weibull
(red.), Det nya samhället. SOM-rapport nr 24. Göteborg: SOMinstitutet, Göteborgs Universitet. Sallnäs, M. 2000. Barnavårdens institutioner – framväxt, ideologi och
struktur. Rapport i socialt arbete 2000:96. Stockholm:
Stockholms universitet, institutionen för socialt arbete.
Skolverket, 2000a. Barnomsorg och skola. Jämförelsetal för huvud-
män, del 1. Organisation, personal, resultat. Stockholm: Skolverket.
Skolverket, 2000b. Utbildning på entreprenad. Nationella kvalitets-
granskningar 2000. Särtryck ur skolverkets rapport nr 190.
Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000c. Kartläggning av elever i fristående skolor.
Stockholm: Skolverket 2000:686. Skolverket, 2001a. Fakta om fristående skolor i Sverige. Stockholm:
Skolverket, Internetsida. Skolverket, 2001b. Rekordmånga vill starta fristående skola.
Pressmeddelande 2001-04-10. Stockholm: Skolverket. Socialdepartementet, 2000. Medborgarnas inflytande m.m. vid
förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården. Dir. 2000:103.
Socialstyrelsen, 2000a. Konkurrensutsättning och entreprenader inom
äldreomsorgen. Äldreuppdraget 99:6. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 2000b. Vård och omsorg om äldre 1999. Statistik
socialtjänst 2000:5. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000c. Insatser för personer med funktionshinder
1999. Statistik socialtjänst 2000:7. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 2000d. Insatser för barn och unga 1999. Statistik
socialtjänst 2000:9. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen 2000e. Vårdinsatser för vuxna missbrukare och övriga
vuxna 1999. Statistik socialtjänst 2000:6. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 1993:133. Kommunkontosystemet och rättvisan – momsen,
kommunerna och konkurrensen. Slutbetänkande från utredningen om utvärdering av kommunkontosystemet. Stockholm:
Fritzes. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.
Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Statistiska Centralbyrån, 1999. SNI 92. Standard för svensk närings-
grensindelning 1992. Innehållsbeskrivningar och nycklar.
Meddelanden i samordningsfrågor 1992:6. Örebro: SCB. Statistiska Centralbyrån, 2001. SCB:s Företagsregister 2001.
Örebro: SCB.
Stockholms stad, 2001. Valfrihet inom äldreomsorg och omsorgen om
funktionshindrade. Stadsledningskontorets förslag till beslut, tjänsteutlåtande 2001-03-26.
Svedberg Nilsson, K. 2000. ”Marknadens decennium – gräns-
dragande reformer i den offentliga sektorn under 1990-talet”, i Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38. Stockholm: Fritzes. Svenska Kommunförbundet, 2001. Kommunernas marknads-
utnyttjande 1995–1999 – en faktasammanställning. Stockholm:
Svenska Kommunförbundet. Svenska Kommunförbundet & Statistiska Centralbyrån, 1998. Vad
kostar verksamheten i Din kommun? Bokslut 1997. Stockholm:
Kommentus förlag. Svensson, M. & P.G. Edebalk, 2001. 90-talets anbudskonkurrens i
äldreomsorgen – några utvecklingstendenser. Lund: IHE arbetsrapport 2001:1.
Szebehely, M. 1999. ”Omsorgsarbetets olika former – nya klas-
skillnader och gamla könsmönster i äldreomsorgen” Sociologisk forskning, 1:7–32. Söderström, L., F. Andersson, P.G. Edebalk & A. Kruse, 2001.
Välfärdspolitiska rådets rapport 2000. Privatiseringens gränser. Perspektiv på välfärdspolitiken. Stockholm: SNS förlag.
Tabell 2. Den ideella insatsens karaktär 1992 och 1998/1999. Andel (%) som ägnat sig åt olika typer av insatser i den organisation där den aktive givit mest tid
1992 1998/1999 Utbildning eller ledarskap 24 21 Styrelseuppdrag/administration 58 56 Information/opinionsbildning 14 15 Penninginsamling 26 20 Direkta hjälpinsatser 12 12 Andra insatser 3 16
Tabellen visar att en stor del av de insatser som görs riktas inåt och utförs i och för organisationen, föreningen eller verksamheten. Det har också skett en snabb tillväxt av ”andra insatser”. Det tycks röra sig om dels uppgifter som till exempel skjutsning, dels tillfälliga insatser av olika slag. Inget tyder på att insatser i aktionsgrupper eller liknande skulle ha ökat över decenniet.
I en komparativ europeisk befolkningsundersökning som genomfördes 1994 (se Gaskin & Davis Smith 1995) visade sig ideella insatser vara vanligast i Holland, Sverige, Storbritannien och Belgien, i nu nämnd ordning. I till exempel Tyskland var de av betydligt mindre omfattning. Jeppsson Grassman & Svedberg (1995 och 1996) som ansvarade för den svenska delen av studien visade att det inte fanns några enkla samband mellan å ena sidan omfattningen på befolkningens ideella insatser och å den andra den frivilliga sektorns storlek och inriktning. Trots en gemensam hög andel ideellt verksamma i befolkningen visade de förstnämnda länderna upp skillnader vad gällde frivilligsektorns andel av och ansvar för den totala välfärdsproduktionen, liksom vad gällde samspelet mellan stat och frivilligsektor. En slutsats var att för att bättre förstå dessa stora skillnader måste man ta hänsyn till å ena sidan komplexa historiskt/politiska och kulturella förhållanden och å andra sidan till den frivilliga sektorns traditioner samt status och ställning.
Av den europeiska studien framgår att ett särskilt utmärkande drag för de svenskar som gjorde ideella insatser var att de också var medlemmar i den organisation där aktiviteten utfördes. I de två ovan nämnda nationella befolkningsstudierna kan man se att omkring 85 procent av alla som gör insatser också är medlemmar i den förening eller organisation där uppgifterna utförs och att denna
andel inte verkar sjunka. Detta pekar på att medlemskapet – i linje med svensk folkrörelsetradition – fortfarande verkar utgöra utgångspunkt och nav för mycket av de verksamheter som pågår.
I de komparativa studierna framstod svenskarna, jämte bland andra holländare och engelsmän, men också norrmän samt amerikaner, som mycket aktiva medborgare och utförare av ett omfattande ideellt arbete (se också Lundström & Wijkström 1997). Detta motsade föreställningar om att svenskarna hade blivit passiviserade medborgare, inte minst på grund av en allomfattande välfärdsstat.
Sammantaget utkristalliseras ett folkrörelseinspirerat mönster där inflytandet från folkrörelsetraditionen fortfarande är starkt samtidigt som nya typer av engagemang och insatser får ett tydligt genomslag. En del i detta är att många medborgare fortsätter att göra obetalda ideella insatser. Data från den ovan redovisade uppföljningsundersökningen 1998/1999 visar att sådana insatser motsvarar mer än 200 000 helårsarbeten. Det sociala engagemanget, avspeglat bland annat i uppgifterna i Tabell 2 om direkta hjälpinsatser, utgör ytterligare en begränsad, men ändock stabil del i mönstret. Totalt sett verkar omkring en halv miljon vuxna svenskar göra direkta hjälpinsatser varje år.26 En fortsatt central uppgift är också att agera som företrädare och ombud för olika grupper.
Eftersom uppgiften här i huvudsak är att belysa ideella insatser med primär välfärdsinriktning finns det anledning att påpeka att föreningslivet samtidigt fyller andra och kanske än viktigare funktioner för både individer och samhälle, som till exempel att vara identitetsskapande, att ge glädje och eufori, att skapa sammanhang och tillhörighet, att lära sig samverka och få möjlighet att påverka samt att upprätthålla och skapa socialt kapital.27
26 Se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999. Observera att uppgifterna i Tabell 2 endast visar hur insatserna fördelar sig i den organisation där de aktiva gör den mest omfattande insatsen i tid, inte fördelningen av samtliga ideella insatser. 27 Se t.ex. SOU 1987:33; Proposition 1999/2000:79 – Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 samt Wijkström 2000a. Samtidigt måste det sägas att den frivilliga sektorn i sin faktiska utformning och i sina faktiska funktioner inte till fullo, eller ibland ens till en del, stämmer in på ovanstående idealtypiska beskrivningar (se t.ex. Antman 1993; Eneroth 1993), liksom att den kan inrymma och bidra till att i samhället utveckla betydligt mörkare sidor (se Wijkström 1998 och 2000a). Den sistnämnde har på ett intressant sätt dels diskuterat några av de mer ljusskygga verksamheter som återfinns inom sektorn, t.ex. vissa typer av motorcykelklubbarr, dels diskuterat skillnaderna mellan olika sorter av socialt kapital. Författaren anknyter vad gäller socialt kapital till den internationella diskussionen om ”bonding” respektive ”bridging”. Bonding kan både binda samman och skapa slutna grupperingar, medan bridging illustrerar alla de människor som agerar ”brobyggare” mellan olika grupperingar och samhällsgrupper. Gundelach & Torpe (1997) menar i linje med detta
Amnå (1995) betecknar föreningslivet som ett mångtydigt mellanrum i samhället – ett slags frizon mellan stat, kommun, marknad och familj.
Det finns också anledning att påpeka att den frivilliga sektorn kontinuerligt förändras och att två inriktningar nu tycks vara på väg att ta större plats än tidigare. Det gäller å ena sidan en intresseorganisering som bygger på direkt ekonomiskt egenintresse och å andra sidan en typ av organisering där sektorn används som arena för självförverkligande genom olika aktiviteter28.
Sammanfattningsvis kan sägas att ideella insatser har en stor och stabil omfattning i Sverige och att det verkar ha skett en viss, om än relativt liten, ökning under 1990-talet. Här har visats att detta ideella arbete med sina olika inriktningar och funktioner får betydelse för medborgarnas välfärd, både direkt och indirekt.
3.5 Socialt inriktade insatser som görs av ideellt verksamma och anställda
I detta avsnitt är avsikten att beskriva inom vilka slags sammanhang socialt inriktade insatser görs och vad de kan bestå av. Fokus ligger fortsatt på obetalda ideella insatser men dessa utformas inte sällan inom verksamheter och i organisationer som också har anställda. I någon mån beskrivs också dessa.
Drygt en miljon svenskar uppgav 1992 att de hade gjort obetalda ideella insatser i en socialt inriktad frivilligorganisation under det år som föregick intervjutillfället.29 I nedanstående tabell, som baseras på uppgifter från de båda ovan nämnda befolkningsundersökningarna, ges en bild av utvecklingen under 1990-talet.
att man måste göra en tydlig åtskillnad mellan föreningsdeltagande och demokratisk integration samt mellan socialt och politiskt kapital. Även Rothstein (2000) har uppmärksammat detta. 28 Se t.ex. Wijkström 2000a; Selle 1996 samt Wollebaeck, Selle & Lorentzen 2000. 29 Här avses de organisationer som både har en uttalad social målsättning och vad Blennberger (1993b) kallat en primär välfärdsinriktning. Det sistnämnda behöver emellertid inte gälla hela organisationens verksamhet.
Tabell 3. Andel (%) som utfört ideella insatser i socialt inriktade organisationer 1992 och 1998/1999. Totalt samt efter kön, 16–74 år
1992
1998/1999
Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor
Ideella insatser (%)
20 18 24 22 17 26
Som vi ser i Tabell 3 har den grupp som gör insatser i socialt inriktade organisationer blivit något större under 1990-talet. Vi ser också att vid båda tidpunkterna är denna typ av insatser betydligt vanligare bland kvinnor än män. Insatserna fördelas vid slutet av 1990-talet så att 12 procent av befolkningen gör ideellt arbete i organisationer som i första hand gör insatser för andra, 8 procent i organisationer som bygger på egenorganisering medan 2 procent utför insatser i offentlig regi (för beskrivning och diskussion av dessa tre typer av socialt inriktade organisationer, se nedan). Den ökning som skett verkar helt och hållet äga rum i den förstnämnda typen av organisation. Den tid man ägnar åt insatser verkar inte ha förändrats under 1990-talet. Däremot kan det påpekas att de aktiva i organisationer som bygger på egenorganisering i genomsnitt gör en liten tidsinsats.
Inför den fortsatta presentationen skall det sägas att forskningen om den socialt inriktade delen av frivilligsektorn har visat att man bör ta hänsyn till två grundläggande betingelser: dels den svenska folkrörelsetraditionen med sina specifika karaktäristika, dels den välfärdsstatsmodell som Sverige utvecklat och som med sin övergripande karaktär och utformning får betydelse för de socialt inriktade frivilligorganisationernas struktur, utbredning, inriktning och utformning.30
Verksamheterna inom denna del av den frivilliga sektorn utgår från högst olika premisser och har mycket olikartad inriktning och utformning. Det blir därför av vikt att försöka skilja mellan olika typer av sådana verksamheter. En första grov indelning kan göras mellan å ena sidan verksamheter och insatser som tar sin utgångspunkt i egenorganisering och självhjälp (det vill säga sådant arbete som utförs i till exempel handikapp-, nykterhets- och pensionärsorganisationer), och å andra sidan sådana aktiviteter och insatser
30 Se t.ex. Lundström 1995a och b; Lundström & Wijkström 1997 samt Svedberg 1996 och 2000.
som i första hand är inriktade på att göra insatser för andra och som i sin tur sker i till exempel humanitära organisationer och religiösa församlingar. I tredje hand har vi också frivillig organisering och insatser som sker i offentliga verksamheter. 31
I avsikt att försöka precisera och klargöra med vilka skilda utgångspunkter och betingelser sådant här arbete bedrivs och samtidigt antyda ett antal viktiga funktioner görs här en skissartad presentation av tre analytiskt åtskilda organisationstyper.32
Den första ges beteckningen en skandinavisk icke-professionell och demokratisk styrd organisation och karaktäriseras på nedanstående sätt:
Grundläggande betingelser och inriktning
N egenorganisering/intresseorganisering N folkrörelseinriktning/demokratiska beslutsstrukturer N ideologisk medvetenhet och enhetlighet N självhjälpsinriktning i första hand N huvudsakligen obetalda ideella insatser N ”aktiviteten” är primärt utåtriktad N ”ideologin” är till en del förändringsinriktad
Verksamhetsområden
N företrädar- och ombudsmannaarbete N utbildnings- och informationsaktivitet N allmänna sociala aktiviteter och rekreationsaktiviteter N direkta sociala insatser De stora pensionärsorganisationerna kan stå som prototyp för denna första organisationsmodell.
31 För översikter se till exempel Svedberg 1993; Lundström & Svedberg 1998. 32 Avsikten är att för ett teoretiskt syfte lyfta fram och renodla centrala drag och dimensioner. Ingen av de här typerna kan i sin fulla vidd förväntas återfinnas bland faktiska organisationer, annat än undantagsvis (se också Sjöstrand 1995). Indelningen bygger vidare på tidigare typologiseringsförsök (se Svedberg 2000 och Lundström & Svedberg 1998). Detta typologiseringsförsök tar för det första utgångspunkt i grundläggande betingelser och inriktning samt avser för det andra att peka ut organisationernas centrala verksamhetsområden. Dessutom förhåller vi oss till en teoretiskt skapad typologi som Selle och Øymyr (1995) har presenterat för att fånga upp förändringar i det skandinaviska frivilligorganisationsväsendet. En första dimension avser aktivitet – här skiljer man mellan utåtriktade och inåtvända organisationer. En andra avser organisationens ideologi – här skiljer man mellan förändringsinriktade eller status quo-inriktade organisationer. En tredje avser organisationssocialisering – här skiljer man mellan om organisationen får en stark och betydelsefull ställning i den enskildes liv eller om den är begränsad och svag. Den sistnämnda beaktas inte här. Det empiriska underlaget för ovanstående indelning baseras på ett antal studier som genomförts av socialt inriktade frivilligverksamheter/organisationer (se Svedberg 1993; Jeppsson Grassman & Svedberg 1993, 1995, 1996; Johansson 1997a och b samt 1998; Nordfeldt 1994 och 1999).
Den andra organisationstypen ges beteckningen en frivilligorganisation av anglosaxisk typ, och kan kortfattat karaktäriseras på följande sätt:
Grundläggande betingelser och inriktning
N idéburen men inte i en folkrörelsetradition/inga demokratiska
beslutsstrukturer N ideologisk medvetenhet, i huvudsak enhetlig N insatser för andra N professionella verksamheter med få/inga ideellt verksamma N ”aktiviteten” entydigt utåtriktad N ”ideologin” i huvudsak icke-förändringsinriktad
Verksamhetsområden:
N direkta sociala insatser av humanitärt slag N direkta sociala insatser med tydliga professionella anslag De stadsmissioner som finns i Sverige kan stå som prototyp för denna organisationsmodell.
Den tredje typen av organisering ges beteckningen en kvasiideell verksamhet inom ramen för en offentlig organisation, och kan ges följande attribut:
Grundläggande betingelser och inriktning:
N ofta utgångspunkt i lagstiftning N ursprungligt idébaserad N ej ideologiskt förankrad i den offentliga administrationen N olikartade beslutsstrukturer N snävt uppgiftsorienterad i avsikt att göra insatser för andra N de facto professionellt ansvariga med ideellt och mer eller
mindre yrkesmässigt verksamma utförare N ”aktiviteten” är entydigt utåtriktad och ”ideologin” är icke-för-
ändringsinriktad33
Verksamhetsområden
N socialt stöd och direkta sociala insatser
33 Ett försök att karaktärisera dessa verksamheter försvåras av att det finns överordnade lagstiftningar som innefattar tydliga idéburna avsikter om medborgerligt deltagande och om behov av lekmannainsatser, samtidigt som dessa lagstiftningsambitioner lokalt skall organiseras av professionella vård- och omsorgsarbetare, vilket många varken verkar vara idémässigt eller kunskapsmässigt skolade för (för översikt, se Hammare 2001).
De kontaktfamilj- och kontaktpersonverksamheter som finns i den kommunala socialtjänsten, liksom övervakarna i kriminalvården kan få illustrera utförarna i denna tredje typ av organisering.
Vi vill dock understryka att svenska socialt inriktade frivilligorganisationer i sin konkreta utformning sällan är renodlade till sin karaktär. Organisationer av så olika slag som å ena sidan handikapporganisationer och å den andra Röda Korset och Rädda Barnen har drag av både den första och den andra organisationstypen. Den tredje typen av organisering avviker från de övriga, samtidigt som den är väl förankrad i svensk socialpolitisk tradition.
I en totalundersökning från 1993 av svenska riksorganisationer som gör direkta sociala insatser34 visade sig dessa organisationer sammanlagt ha omkring 2,5 miljoner medlemmar. Uppskattningsvis 500 000 beräknades vara aktiva och göra insatser på reguljär basis. Av dessa uppskattades i sin tur nästan 200 000 göra direkta sociala insatser. Mycket lågt räknat utförde de sist nämnda arbetsinsatser motsvarande 10 000 helårsarbeten. Därtill kommer de anställda som gör direkta sociala insatser inom dessa organisationer, vilka utgör knappt 10 000 personer – beräknat på helårsarbeten. Om vi till detta lägger de insatser som medborgarna enligt befolkningsstudien från 1992 visade sig göra som ideellt verksamma inom offentlig sektor, samt de insatser med direkt social inriktning som utförs av anställda i vad som här kallats frivilligorganisationer av anglosaxisk typ, når vi upp till minst 25 000 helårsarbeten.35 Därmed kan det läggas fast att de direkta sociala insatser som sammantaget görs av ideellt verksamma och anställda inom socialt inriktade frivilligorganisationer och av ideellt verksamma i offentlig sektor har en betydande volym, både i absoluta och relativa termer.
Vad består då dessa omdebatterade socialt inriktade insatser av? Inledningsvis skall sägas att socialt inriktade insatser är svåra att avgränsa, bland annat därför att det i en svensk förenings- och folkrörelsetradition inte alltid – eller kanske ens oftast – artikuleras som sociala.36 I den ovan nämnda riksorganisationsstudien visade det sig dock att så gott som alla organisationer har stödverksamheter
34 De här organisationerna har drag av framförallt den första men också av den andra av de ovan redovisade organisationstyperna. 35 Se Svedberg (1993) men också Jeppsson Grassman (1993) och Lundström & Wijkström (1997). 36 I den ovan anförda europeiska komparativa studien framkom också att framför allt vedertagna internationella begrepp såsom ”service” och ”klient”, men också ”insats”, ofta saknar relevans i svensk frivillighet, åtminstone på lokalplanet (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995).
av olika slag; till exempel öppethusaktiviteter, insatser med stödpersoner och uppsökande verksamheter. Aktiviteterna är ibland mindre strikt organiserade och snarast uttryck för vänskapsrelationer inom föreningslivet. Därutöver bedriver en majoritet av organisationerna biståndsverksamheter; till exempel i form av rättshjälp eller ekonomiska bidrag. Nära hälften av organisationerna bedriver dessutom behandlings- och omsorgsverksamheter; till exempel behandlingshem för alkoholmissbrukare och eftervårdsverksamheter av olika slag. Inom det sistnämnda området är både antalet och andelen anställda större än inom de andra verksamhetsfälten. Samma studie visade vidare att de direkt socialt inriktade insatserna ibland har en stor och till och med avgörande betydelse inom vissa nischer av det sociala fältet, som till exempel i ungdomsverksamhet, i arbetet med alkohol- och narkotikamissbrukare, i stöd, kris- och rådgivningsverksamhet, i kontaktarbete av olika slag – inte minst för utsatta barn och familjer samt för utsatta grupper, som flyktingar, hemlösa och misshandlade kvinnor (se Svedberg 1993).
För att få en uppfattning om hur detta bistånd når ut kan man för ett ögonblick byta perspektiv. I befolkningsundersökningen från 1998/1999 undersökte Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) i vilken utsträckning medborgarna fått del av insatser eller stöd från någon förening eller organisation – inkluderat Svenska kyrkan – under det senaste året. Så många som 12 procent svarade att så varit fallet. Sammanlagt omkring en halv miljon människor hade fått stöd från en socialt inriktad organisation och flera hundra tusen från en fackförening eller annan intresseorganisation – en ansenlig del av befolkningen.
I samma studie konstaterades att 75 procent av alla som gör en ideell insats i en socialt inriktad organisation också är medlemmar. Detta är, som vi sett, en något lägre andel än för dem som gör ideella insatser i allmänhet, men tyder ändå på att medlemskap och allmänt deltagande i föreningslivet verkar vara viktiga villkor för att mycket av de socialt inriktade insatserna skall komma till stånd.
Möjligen är det så att de mer lösligt strukturerade, eller till och med informellt baserade, aktiviteterna som uppstår spontant inom föreningslivets ramar har minst lika stor betydelse för välfärden som de ovan nämnda. Det sociala stödet eller den ömsesidiga hjälpen verkar vara mer eller mindre integrerade i övriga föreningsverksamheter och består nästan uteslutande av icke-professionella aktiviteter. En viss grad av ömsesidighet tycks utvecklas inom
organisationer inriktade såväl på egenorganisering som på insatser för andra. En slutsats är att en del av det som kan kallas sociala insatser eller hjälp och stöd inte fångas upp med de förståelseramar som karaktäriserar både svensk välfärdsforskning och internationell frivilligforskning.37
För att man inte skall luras att tro att verksamheterna i socialt inriktade organisationer karaktäriseras av massiva och målinriktade insatser eller av strikt organiserade egenaktiviteter är det värt understryka att den totalt sett vanligaste verksamheten verkar vara allmänna sociala och rekreationsinriktade aktiviteter. De aktiva är, vid sidan av att bistå med stöd och hembesök, också i hög grad sysselsatta med inkomstbringande verksamheter, som tillverkning för försäljning, försäljning av lotter med mer.38
De dominerande verksamheterna och insatserna kan karaktäriseras som folkrörelsebaserade sociala insatser som fyller komplementära funktioner – närmast i meningen av att vara en extra välfärdsförstärkare – gentemot familj och offentliga verksamheter. Detta arbete har en ansenlig omfattning. Men vi har också sett att i Sverige, precis som i resten av Europa, utför frivilligorganisationerna mer fundamentala och grundläggande insatser för vissa begränsade grupper. Utifrån ett välfärdsperspektiv blir det av stor vikt om alla de olika slagen av insatser och ömsesidigt stöd bidrar till att förbättra välfärden – eller ibland kanske snarare minska ofärden – och om de är unika eller lätta att ersätta med andra slags insatser. Om detta vet man i dag mycket litet. Dessa frågeställningar är svagt belysta när det gäller offentliga insatser, men i än högre grad frivilliginsatser. Den knappa forskning som finns pekar mot att det finns unika inslag i vissa verksamheter som knappast låter sig ersättas med något annat, som till exempel det erfarenhetsbaserade ömsesidiga stöd som där kan utvecklas. Vad som också tycks skilja ut vissa frivilligverksamheter – framförallt sådana som riktas mot mycket utsatta – från mycket av de offentliga insatserna verkar paradoxalt nog vara kontinuiteten, att
37 Se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995. Detta utgör naturligtvis också en grundläggande svårighet för den typ av ansatser som här refereras och som försöker avgränsa och beräkna omfattningen av insatser. Det knyter också an till de tidigare resonemangen om risken för att sektorn beskrivs och tolkas i paradigm som inte är avpassade efter dess egna förutsättningar. 38 Dessa uppgifter är från studier av socialt inriktade organisationer genomförda 1994 (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995), men det finns knappast anledning att tro att dessa förhållanden på något avgörande sätt skulle ha förändrats.
någon finns på plats när människor efterfrågar hjälp och att tid ställs till förfogande.39
Under senare år har också rollen som ombud för enskilda medborgare blivit allt viktigare, inte minst i förhållande till offentliga verksamheter.40 Till exempel kvinnojourerna, handikapprörelsen och pensionärsorganisationerna – men också en del humanitära organisationer – fyller en central roll som företrädare vid sidan av att vara utförare av direkta sociala insatser. Handikapp-, pensionärs- och barnavårdsorganisationer har under de senaste årtiondena starkt bidragit till att få till stånd förändringar i både lagstiftning och praxis som förbättrat både handikappades och äldres men också utsatta barns villkor. Samtidigt finns det i de verksamheter och insatser som här beskrivits uppenbara begränsningar och tillkortakommanden sett ur ett vidare samhällsperspektiv. Den slutsats som kan dras från de internationellt komparativa studier där Sverige deltagit är att svenska frivilligorganisationer inte har den roll som serviceproducenter inom välfärdsstatens kärnområden som frivilliga eller så kallade nonprofit organisationer har i många andra länder (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1996 samt Lundström & Wijkström 1997).
Man kan dra några övergripande slutsatser: N För det första har de socialt inriktade verksamheterna inom
frivilligsektorn en betydande bredd – det gäller såväl direkta insatser som opinionsbildande och förebyggande verksamhet – och ibland en direkt avgörande betydelse, speciellt för vissa utsatta gruppers välfärd. N För det andra är omfattningen av socialt inriktade service-
insatser med avlönad personal inom den ideella sektorn begränsad, sett ur ett vidare samhällsperspektiv och ur ett europeiskt jämförande perspektiv. N För det tredje verkar andelen av befolkningen som gör insatser i
socialt inriktade frivilligorganisationer ha ökat något under 1990-talet.
39 Se Jess (1998 och 2001) fallstudier av frivilliginsatser från ett brukarperspektiv, liksom Jeppsson Grassman & Svedberg 1993; Nordfeldt 1994; Helmersson Bergmark 1996; Karlsson 2000 och Bodin 2001. 40 Det stora behovet av ombud illustreras i t.ex. länsstyrelsernas tillsyn av den kommunala socialtjänsten, se Socialstyrelsen 2000.
3.6 Åtskilliga medborgare gör informella insatser
Låt oss nu för ett ögonblick lämna de ideella insatserna och i stället vända uppmärksamheten mot de informella insatser som utförs bland medborgarna. Här skall inledningsvis nämnas att dessa insatser ofta äger rum i, eller i anslutning till, någons bostad men att de naturligtvis kan ske på helt andra håll som till exempel på arbetsplatser eller i det offentliga rummet.
Jeppsson Grassman fann i befolkningsstudien från 1992 att en oväntat hög andel medborgare utförde sådana insatser. I undersökningen ställdes frågan om man regelbundet utför oavlönade insatser för anhöriga, grannar, vänner eller arbetskamrater som man inte bor med. Dessa insatser förutsätts äga rum utanför det organisations- och föreningsliv som tidigare beskrivits, men det finns anledning att återigen poängtera att det kan vara svårt att dra gränser i vissa fall, till exempel mellan den väntjänstverksamhet som en pensionärsorganisation anordnar och där en medlem både regelbundet ringer till någon annan klubbmedlem och gör informella insatser utanför föreningens regi för samma person. Genom nedanstående tabell, som är hämtad ur Jeppsson Grassman & Svedberg (1999:154), får vi en bild av utvecklingen under 1990talet.
Tabell 4. Omfattningen på regelbundna informella stöd och hjälpinsatser för någon utanför det egna hemmet, 1992 och 1998/1999.
Andel (%) samt genomsnittligt antal insatstimmar. Totalt samt efter kön, 16–74 år
1992 1998/1999
Totalt Män Kvinnor Totalt Män Kvinnor
Informella stödinsatser (%)
28 29 27 30 28 31
Antal timmar/ månad
12 9 15 12 11 13
Andelen som gör informella insatser är, som vi ser i tabellen, stor och stabil under 1990-talet. Något fler verkar göra insatser vid slutet av decenniet än vid dess början. Totalt sett gör också kvinnorna en något större insats. Av dem som gör insatser är det tre fjärdedelar som ger stöd och hjälp till anhöriga som man inte lever med. Samtidigt är det en tredjedel som hjälper andra än
anhöriga eller både andra och anhöriga. En annan befolkningsstudie som genomfördes 1994 pekar mot att huvuddelen av det här slaget av insatser riktas mot äldre (se Busch Zetterberg 1996).41 Vad det främst handlar om är till exempel matinköp, städning, tvätt, trädgårdsskötsel och skjutsning. Det kan emellertid också vara mer renodlade vård- och omsorgsinsatser, liksom insatser som är av ett helt annat slag och som vänder sig till andra grupper. Här kan barnomsorgsinsatser från mor- och farföräldrar nämnas.
Jeppsson Grassman och Svedbergs data från 1998/1999 visar att andelen bland dem mellan 60–74 år som gör regelbundna insatser är ännu större – 35 procent. Antalet insatstimmar per månad är 18 inom denna grupp, att jämföras med den övriga befolkningens genomsnittliga insats om 12 timmar per månad. Bland dessa äldre görs så mycket som hälften av insatserna för någon som man inte är släkt med.42 När det gäller de allra äldsta finns inga uppgifter över tid men både Sundströms och Hassings studie från 2000, jämte Jeppsson Grassman och Svedbergs data från 1998/1999, visar att påfallande många säger sig göra sådana här insatser.43
Dessa insatser kan ses både som resurser, förpliktelser och handlingar. Genom att utföra dessa handlingar får man kontakter, uppskattning och erkänsla. Dessutom blir man delaktig och handlingarna kan ge mening, inte bara för den som får del av dem utan också för den som utför handlingarna. Men de äldres situation är sammansatt. Jeppsson Grassman och Svedberg (1999:159) beskriver den till exempel på följande sätt: “Kanske rör det sig för de äldre vid slutet av detta sekel om ett komplext samspel mellan att vara en resursstark grupp äldre med en stark tradition i ryggen, en potential samt vilja att göra insatser å ena sidan och att å andra sidan utsättas för ett visst och möjligen ökande tryck att hjälpa andra, till exempel förvärvsarbetande barn som är pressade i
41 Denna undersökning baseras på ett riksrepresentativt urval för 16–89-åringar. 42 Både uppgifter från SCB (1992 och bearbetade av Rydenstam & Wadenskog 1997) och från Busch Zetterbergs tidigare citerade studie ligger i linje med dessa data men på något lägre nivåer. 43 Sundström och Hassings undersökning består av ett riksrepresentativt urval av personer som var 75 år och äldre och som var vad som kallas hemmaboende. Både Jeppsson Grassman & Svedberg och Sundström & Hassing har frågat de äldsta om regelbundna insatser för någon man inte bor med – de förra med en mer allmän frågeställning och de senare med specifikationen ”som är sjuk, handikappad eller äldre”. Det blir rätt stora skillnader i svarsfrekvenser. Detta exempel illustrerar väl de analysrelaterade vanskligheter som genast uppstår när man försöker jämföra data som samlats in med olika frågeformuleringar. När precisionen i frågeställningen ökas på ovanstående sätt, verkar det mer än halvera antalet jasvar. Till detta skall läggas problemet med de stora bortfall som vidhäftar flera undersökningar av de allra äldsta åldersgrupperna.
arbetslivet och jämnåriga som inte får den hjälp och det stöd man egentligen behöver.”
Till skillnad mot de uppgifter som hittills presenterats och där det har varit möjligt att uttala sig om förändringar under 1990-talet finns det inga identiska uppföljningsundersökningar av hela befolkningens insatser av det slag som görs regelbundet för någon som man bor tillsammans med och som är gammal, sjuk eller handikappad. Det är naturligtvis både på teoretiska och på empiriska grunder viktigt att skilja mellan insatser som görs för någon man är släkt med och insatser som görs för andra än släktingar, liksom mellan insatser som görs inom respektive utom det egna hemmet. Dessa olika slag av stöd- och hjälpinsatser bedrivs på delvis olika grunder och under delvis olika betingelser. Av de studier som genomförts under 1990-talet kan vi ändå dra slutsatsen att mellan 5 procent och 7 procent av den vuxna befolkningen gör regelbundna insatser för någon i det egna hemmet. Bland de äldsta verkar det, naturligt nog, vara fler: nästan 10 procent i denna kategori tycks gör sådana insatser. I det senare fallet är det fråga om lika många män som kvinnor, och dessa gör mer omfattande insatser än yngre. Framför allt återfinns en grupp äldre kvinnor som gör stora insatser, mätt i tid. En överväldigande majoritet av de aktiva säger sig däremot inte ha ökat sina insatser under 1990-talet.44
Om vi ser till hela den grupp i den vuxna befolkningen som gör en informell insats, i eller utanför det egna hemmet, är det i genomsnitt en begränsad insats i tid som görs. Sannolikt är detta en mycket viktig betingelse för att en så stor grupp som en tredjedel av den vuxna befolkningen ger sådan här hjälp och sådant stöd på regelbunden basis. Dessutom utförs naturligtvis sådana här insatser ofta i samspel med andra.
När man jämför med andra länder finner man en del studier som haft någorlunda lika utgångspunkter och likartade frågeställningar. Det visar sig att en ungefär lika stor andel av den danska befolkningen verkar göra sådana här insatser, liksom av den brittiska befolkningen. Busch Zetterberg (1996) har med jämförbara data kunnat visa att andelen som gör en insats för någon sjuk, handikappad eller gammal i det egna hemmet verkar vara mindre i Storbritannien än i Sverige. Svenskarna verkar alltså göra informella insatser i minst lika hög utsträckning som befolkningar i andra
44 Se Busch Zetterberg 1996; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 samt Sundström & Hassing 2000.
jämförbara europeiska länder. Den amerikanska befolkningen verkar däremot göra sådana här insatser i högre utsträckning än många andra.45
Vi vet att den kommunala hemhjälpen för äldre numera når betydligt färre än tidigare. Det genomsnittliga antalet timmar som medborgarna gjort insatser verkar dock, som vi sett, inte ha ökat mellan början och slutet av 1990-talet. Inte heller tycks andelen i befolkningen som säger sig göra stora insatser ha ökat under decenniet, varken bland män eller bland kvinnor (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999). Både Genell Andrén & Johansson (1998) och Szebehely (1994) poängterar att det under 1990-talet skett en informalisering av omsorgen bland de sammanboende äldre, såtillvida att en något större andel av de anhöriga själva får göra alla insatser. Huruvida detta lett till att en större andel av befolkningen gör regelbundna anhöriginsatser vet vi emellertid ingenting om. Vad man kan säga är att huvuddelen av de äldre sammanboende, som gör insatser för någon i det egna hemmet vid intervjutillfället, säger att de inte utökat sitt eget stöd under 1990-talet. En mindre grupp – omkring 20 procent – tycks emellertid ha ökat sina insatser.
Situationen verkar sammansatt. Å ena sidan drar Jeppsson Grassman och Svedberg (1999:164) följande allmänna slutsats: ”Våra data tyder på att det ’sociala kontrakt’ som finns mellan anhöriga inte har genomgått några större förändringar under 1990talet. Om det funnits försök att skriva om det kontrakt som vuxit fram mellan anhöriga och staten – här i form av kommuner och landsting – kan vi konstatera att detta inte verkar ha fått något tydligt utslag på befolkningsnivå.”. Å andra sidan drar de som undersökt de äldstas hjälpbehov slutsatsen att: ”… andra former av omsorg än den klassiska hemhjälpen – både från andra offentliga insatser och hjälp från anhöriga m.fl. – täcker tomrummet efter den hemhjälp som ’försvunnit’.” (Sundström & Hassing 2000:56.) Med utgångspunkt från sina data menar de också att fördelningen mellan informella insatser och formella insatser tycks ha förskjutits något under den andra delen av 1990-talet.46
45 Se t.ex. Anker & Koch Nielsen 1995; 1997 National Survey on Voluntary Activity (The United Kingdom). Technical Report 1998; Davis Smith 1998 samt Wilson & Musick 1997. 46 Uppgifter som talar i samma riktning men som har andra utgångspunkter visar att bland dem som får hjälp från hemtjänsten i Stockholm har andelen som uppger att de får kompletterande hjälp från annat håll ökat från 38 procent till 52 procent mellan 1995 till 1998 (se Fried 1998).
Det finns – vilket till exempel Kommittén Välfärdsbokslut (SOU 2000:3) påpekat – så gott som ingen svensk forskning som mer ingående försökt ringa in samspelet mellan informella och formella insatser för de allra äldsta, varken på mikro- eller makronivå. Med utgångspunkt i de begränsade studier som dock utförts i Norden finns det inte anledning att i första hand betrakta relationen mellan informella insatser och den offentliga sektorns välfärdsinsatser som kommunicerande kärl. Lingsom (1998) fann i stället att andelen anhöriginsatser i Norge verkar relativt opåverkad av satsningar eller neddragningar inom den offentliga omsorgen. Trots detta torde det vara rimligt att anta att mer omfattande förändringar inom till exempel offentlig äldreomsorg kommer att få något genomslag i andra slags insatser, bland annat i de informella (se också Szebehely 1999). Kanske utgör ökningen – visserligen modest men ändock – av anhöriginsatser för de äldsta hemmaboende medborgarna ett exempel på detta.
Diskussionen om de äldre och deras behov av stöd och hjälp kan tyckas paradoxal. Å ena sidan har de informella insatserna knappast alls uppmärksammats förrän under de sista åren. Å andra sidan har under dessa år ibland ett budskap förmedlats om att vad som ofta kallas anhöriginsatser är större eller till och med mycket större till omfattningen än de formella insatserna.47 Dessa påståenden kan granskas lite närmare. Johansson (1991) visade i ett banbrytande arbete att relationen mellan informella och formella insatser var 2 till 1 för de hemmaboende äldre. De befolkningsstudier som genomförts under 1990-talet ger något bättre möjligheter än tidigare att försöka göra en uppskattning av hur stora de regelbundet informella insatserna sammantaget skulle kunna vara. För att man skall kunna jämföra med anställdas insatser omvandlas den sammanlagda tid som medborgarna rapporterar till helårsarbeten. Man finner då att den totala mängden regelbundet utförda informella insatser för till exempel 1998/1999 skulle kunna uppskattas till att motsvara omkring 200 000 helårsarbeten. Om man också försöker ta hänsyn till hur stor del av dessa informella insatser som enligt tillgängliga data verkar ägnas äldre kan andelen uppskattas till mellan 120 000–150 000 helårsarbeten. Detta kan i sin tur jämföras med att omkring 200 000 personer samma år var
47 Från att från början ha varit en diskussion om insatserna för de hemmaboende äldre (se t.ex. SOU 1994:139) så har det glidit över till att röra alla slags insatser för de äldre. Detta är fallet i en rapport från t.ex. Svenska Kommunförbundet (Bring 1999) och i proposition 1997/98:113 – Nationell handlingsplan för äldrepolitiken.
anställda inom alla de olika delarna av äldreomsorgen och hos olika typer av arbetsgivare inom området. Om man drar bort dem som utförde administrativt arbete eller ledningsarbete och räknar om de anställdas tjänster till helårsarbeten finner man att det uppskattningsvis var mellan 110 000–130 000 heltidsanställda som hade direkta vård- och omsorgsuppgifter. Till detta kan läggas färdtjänstinsatser och andra slag av insatser. På grund av de osäkra och inte helt jämförbara underlagen bör man visserligen vara försiktig, men en tentativ slutsats är att det tycks finnas en någorlunda jämn balans mellan mängden informella och professionella insatser för de äldre, antagligen med viss övervikt för de informella.48
Det bör understrykas att de informella insatserna uppstår i en annan sfär och utformas i en annan rationalitet och under andra betingelser än professionella insatser i offentlig eller annan regi. De olika typerna av insatser – informella och formella – är inte på något enkelt sätt utbytbara, och ansatsen att se dem som komplement – i meningen parallell resurs – till varandra har visserligen ett värde, men ett begränsat sådant.49
De data och uppgifter som presenterats kan sammanfattas i två påståenden: N För det första kan vi slå fast att de informella insatserna har
avgörande betydelse för att skapa och upprätthålla välfärden för gamla människor i Sverige. Man kan också, på grundval av de uppgifter som finns att tillgå, utgå från att de har stor betydelse även för funktionshindrade eller sjuka i andra åldrar.
48 Det här försöket till att klargöra insatsvolymerna skall närmast ses som ett räkneexperiment, samtidigt som de data som nu finns tillgängliga har en större täckning än vad som hittills varit fallet (se Busch Zetterberg 1996; Jeppsson Grassman & Svedberg 1999 samt Sundström & Hassing 2000). Beräkningarna utgår också konsekvent från dem som gör insatser. I de underlag som används här finns naturligtvis ett antal felkällor, både avseende informella och professionella insatser. Samtidigt är det värt att påpeka att uppgifter om hur stor andel av personalen som arbetar med äldreomsorg och hur stor andel som utför arbetsledande uppgifter samt sysslar med administrativt arbete, liksom hur deltids- respektive heltidssysselsättningen ser ut verkar bygga på relativt tillförlitliga uppskattningar (Socialstyrelsen 1999 samt muntliga uppgifter från Svenska Kommunförbundet 2001). Ett sådant här försök till överslagsberäkning omintetgörs om man börjar värdera eller skilja på olika slag av insatser, samtidigt som det möjligen framstår som metodologiskt och empiriskt aningen dubiöst att jämställa t.ex. trädgårdsskötsel i anslutning till en gammal persons hem med omvårdnad i så kallat äldreboende. Andersson (1993 och 1994) tycks vara en av de få som tidigare försökt beräkna de totala insatserna. Författarens slutsats är att de offentliga insatserna är större. 49 Det finns anmärkningsvärt lite skrivet om detta på svensk botten. För översikt se Hansson, Jegermalm och Whitaker 2000 samt avseende en internationell diskussion t.ex. Horowitz 1985 och Finch & Mason 1990.
N För det andra verkar de informella insatserna i sin helhet
utmärkas av stabilitet, både vad gäller antal personer som gör insatser och vad gäller omfattningen på dessa, samtidigt som insatserna verkar öka något för vissa grupper under 1990-talet.
3.7 Medborgarnas syn på ideella och informella insatser
Mot bakgrund av den debatt som uppkom i början på 1990-talet ställdes i befolkningsstudien från 1992 en del frågor om medborgarnas syn på ideella insatser och på frivilligsektorn (se Jeppsson Grassman 1993). Sammanfattningsvis visade resultaten att svenskarna utryckte en starkt negativ inställning till att frivilliga organisationer skulle ta över offentliga vård och omsorgsuppgifter. Däremot uttryckte en stor majoritet att det var viktigt att engagera sig själv för att lösa olika samhällsproblem.
I den europeiskt jämförande studien från 1994 ställdes återigen frågor om synen på ideellt arbete (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1995 och 1996). Där framkom att svenskarna mer än de flesta andra betonade det ideella arbetets egenvärde och den frivilliga sektorns roll som egen självständig kraft. En tolkning var att detta kunde ses som en återspegling av en fortsatt livskraftig folkrörelsetradition men kunde kanske i huvudsak förklaras med att den svenska frivilligsektorns tyngdpunkt återfinns i sport- och fritidsverksamheter och i till exempel fackliga verksamheter och boendesammanhang. Vid uppföljningsundersökningen från 1998/1999 av ideella insatser ställdes återigen samma frågor. Resultatet visar att synen på det ideella arbetets egenvärde och som demokratiskapande kraft verkar ha förstärkts under 1990-talets andra hälft (se Jeppsson Grassman & Svedberg 1999).
I detta kapitel har betonats att traditionella välfärdsstatliga forskningsansatser har ett begränsat värde om man vill försöka förstå ideella och informella insatser och deras plats i välfärdsbygget. Ett viktigt exempel på detta är de attitydundersökningar som under 1990-talet presenterat data om svenska folkets syn på välfärd och vilken form av stöd de skulle föredra vid eventuella framtida behov av insatser. Ett avgörande bekymmer med dessa studier är att frågeställningarna och de centrala begreppen utgår från ett välfärdsstatsparadigm som explicit eller implicit förutsätter professionella – ofta offentliga – insatser. Följande exempel
tydliggör detta: När Svallfors (se t.ex. 1996 och 1999), med utgångspunkt i den forskning som han bedrivit och som haft avgörande betydelse för vår förståelse av medborgarnas inställning till välfärdsfrågor och till välfärdstatens utformning, ställde frågor om medborgarnas syn på vem man ansåg vara bäst lämpad att sköta en viss insats användes endast begreppet service för att ange vad för slags hjälp, stöd eller insats det antogs handla om. Begreppet service är närmast entydigt förknippat med professionella insatser. Varför någon då vad gäller hjälp exempelvis till en äldre skulle välja eller föredra en anhöriginsats – detta anges som ett alternativ – framstår närmast som en motsägelse. Skälet till detta är att informella och ideella insatser ytterst sällan, vare sig i vardagsspråk eller något annat sammanhang, beskrivs eller förstås som service.50 Att medborgarna mot bakgrund av sina erfarenheter och syn på ideella organisationer – också detta anges som alternativ under ett par olika beteckningar – skulle välja ett sådant alternativ för olika typer av ”servicebehov” framstår knappast heller som möjligt. Detta förutsätter ett klargörande om att sådana verksamheter skulle komma att utföras på lika villkor som till exempel det offentligas – med för mottagaren garanterade insatser av visst slag utifrån ett politiskt uppdrag. Men så är inte fallet. Att medborgarna såsom Svallfors visar har en stark tilltro till offentliga insatser, liksom en allmänt negativ hållning till att ersätta sådana insatser med till exempel ideella eller informella insatser av olika slag, kan inte betvivlas. Men med det tillvägagångssätt som beskrivits här får vi veta litet, om något, om medborgarnas inställning till informella insatser. Det gäller också för hur medborgarna ser på att frivilligorganisationer utför service och omsorgsuppgifter som kontrakterade utförare med offentlig finansiering, liksom hur man ser på insatser från frivilligorganisationer som komplement, alternativ51 eller utförare av pionjäruppgifter.52
50 I Nationalencyklopedin (1998) och i Nationalencyklopedins ordbok (2000) beskrivs service som en åtgärd eller aktivitet som utförs för att betjäna kunder och som en uppsättning tjänster som ställs till förfogande för allmänheten eller kundkretsen. 51 När t.ex. ett representativt urval av Stockholms befolkning 1998 tillfrågades om hur de såg på Ersta Diakonisällskap ställdes följande fråga: ”Ersta Diakonisällskap är en ideell förening som bedriver sjukvård, socialvård och vårdutbildningar. Anser Du att det behövs sådana alternativa vårdinrättningar i dagens samhälle eller anser Du inte det? På denna fråga svarade 91 procent ja, 5 procent nej och 4 procent var tveksamma (se SIFO 1998). 52 Ytterligare ett exempel är Andersson (1993) som i anslutning till en så kallad Eurobarometer har ställt frågan till ett riksrepresentativt urval av befolkningen 60 år och äldre, boende i hemmet: ”Om du som gammal skulle få behov av hjälp och sjukvård under en längre tid … vem skulle Du föredra att ta emot den nödvändiga hjälpen eller sjukvården av?” Utan preciseringar eller tillägg anges familj, kommun/landsting, frivilligorganisation och
Med en lite annorlunda optik kan man få andra resultat. När Sundström & Hassing (2000) i en befolkningsstudie bland de äldsta under 2000 med mer precisa och språkligt neutrala frågor undersöker vilket slags hjälp dessa föredrar för olika behov visar sig en överväldigande majoritet vilja ha hjälp från anhöriga vid kortare insatsbehov och knappt hälften vilja ha stöd från någon annan än det offentliga vid långvariga hjälpbehov, främst från den egna makan/maken.
Sammantaget kan man konstatera att kunskaperna är små vad gäller medborgarnas syn på ideella och informella insatser. Data pekar möjligen också på att det verkar ha ett begränsat värde att jämställa och jämföra ideella och informella insatser med till exempel offentliga insatser. Skall sådana jämförelser göras krävs ett hänsynstagande till de specifika betingelser som gäller för sådana slags insatser som här beskrivs.
3.8 Betingelser för att göra ideella och informella insatser
De befolkningsstudier som genomförts 1992 och 1998/1999 och som tidigare redovisats visar att drygt tre miljoner svenskar hade gjort en ideell insats inom en organisation under föregående år och att drygt två miljoner hade gjort regelbundna informella insatser. Till dels är det fråga om människor som gör insatser på olika områden samtidigt, men totalt sett innebär detta att två tredjedelar av alla medborgare mellan 16 och 74 år gör något slags oavlönad insats utanför det egna hemmet. Det betyder att dessa insatser utförs av alla slags medborgare, från alla slags klasskikt, i alla åldrar och under mycket olikartade betingelser. Det finns anledning att påminna om detta inför nedanstående redovisning. I detta avsnitt diskuteras betingelser och motiv för att göra ideella respektive informella insatser.
Vi har ingen säker kunskap om de direkta orsakerna till varför medborgarna gör insatser av de slag som här diskuteras. Det går endast att redovisa vissa bestämningsfaktorer som ökar sanno-
andra som svarsalternativ. Som bekant kan de flesta familjer inte ge sjukvård, och det finns ett mycket litet antal frivilligorganisationer som sysslar med sjukvård i vårt land. Författaren konstaterar att det offentliga får ett massivt stöd. Frågeställningen som använts utgör emellertid inte grund för att dra några slutsatser om vem/vilka de gamla föredrar att få hjälp av. Vad studien antagligen visar är att de äldsta ger den offentliga sjukvården ett starkt stöd.
likheten för att någon skall utföra ideella eller informella insatser samt att diskutera motiv och mönster.
Jeppsson Grassman (1993) fann i den första befolkningsstudien av ideella insatser från 1992 ett mönster som visade på ett relativt starkt positivt samband mellan människors allmänna grad av social exponering och att man faktiskt utförde insatser. Det som utmärkte de aktiva var därmed att de hade vad författaren kallat tillgång till sociala arenor, något som bland annat framgick av att nästan två tredjedelar av alla som gjorde insatser hade blivit ombedda att komma med i verksamheten. Liksom vid andra undersökningar av frivilligsektorn (se t.ex. Häll 1994) kunde Jeppsson Grassman också belägga ett annat mönster – inte särskilt starkt men ändå tydligt – som hade att göra med socioekonomisk tillhörighet. Det visade att LO-medlemmar, liksom de som bodde i hyreslägenheter, i något mindre utsträckning än andra gjorde insatser. Offentliganställda gjorde fler insatser än privatanställda. De som utförde ideellt arbete gjorde i större utsträckning också informella insatser. Frågan om vilka som gör vad i organisationerna besvaras så här: ”Litet tillspetsat kan man dock hävda att medan de resursstarkaste, frivilligt aktiva utövar makten och styr organisationerna så är det de mindre resursstarka – äldre, kvinnor med låg utbildning och människor i hyreslägenheter – som bär upp den tidskrävande verksamheten på gräsrotsnivå genom penninginsamling och hjälpinsatser.” (Jeppsson Grassman 1993:83). Trots att frivilligsektorn av tradition utgjort ett område där också svaga grupper kunnat få tillträde och komma till tals utgör den därmed ingen fredad zon från de köns- och klasstrukturer som styr samhället i övrigt. Parentetiskt skall sägas att dessa viktiga aspekter i liten utsträckning hittills har uppmärksammats av forskningen.53
I den uppföljningsundersökning som Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) genomförde under 1998/1999 bekräftades de ovan nämnda mönstren av dem som gör ideella insatser men med vissa förändringar. Det starkaste sambandet fanns nu mellan utbildning och ideella insatser. En förklaring som anges har att göra med att anspråksnivån och kraven på kompetens verkar ha ökat inom frivilligsektorn. I undersökningen konstateras också att det är de högutbildade som främst ökar sitt engagemang och i synnerhet kvinnor. Invånarna i storstäder tenderar nu också att vara mindre
53 Starks och Hamréns (2000) nyligen påbörjade forskning utgör ett undantag. I en angelägen kunskapsgenomgång och granskning av tidigare forskning inom detta område intar de ett konsekvent genusperspektiv.
aktiva än de som bor i andra ortstyper. Studien visar vidare att det finns ett tydligt positivt samband mellan föräldrars ideella insatser och de vuxna barnens benägenhet att själva göra sådana insatser. Det finns slående likheter mellan dem som gör insatser i socialt inriktade organisationer, oberoende av om de görs inom till exempel kvinno- och handikapporganisationer eller i humanitära och kristna organisationer. Prototypen för dessa aktivister beskrivs som en resursstark men inte ekonomiskt privilegierad lite äldre kvinna som är aktiv både i socialt inriktade sammanhang och i andra sammanhang.
Under 1990-talet tycks medelåldern ha ökat för den grupp som gör de mest omfattande ideella insatserna. Författarna tolkar det som ett generationsfenomen. I den åldersgrupp där ideella insatser är vanligast – nämligen bland 45–54-åringarna – har man erfarenhet av att kunna påverka och förändra förhållanden samtidigt som många fostrats i en folkrörelsetradition. Detta verkar utgöra grogrund för ett långsiktigt och fortsatt engagemang.54 Det är däremot bland de äldre – gruppen mellan 60–74 år – som engagemanget växer snabbast. Insatserna ökar allra mest inom det vi här kallat socialt inriktade organisationer, inte minst i pensionärsorganisationer och humanitära organisationer, men också inom idrotten. Också bland de allra äldsta – det vill säga de som är 75 år och äldre – verkar omkring en fjärdedel av alla vara aktiva och göra insatser.55
De direkta individuella motiven för att göra ideella insatser låter sig inte enkelt fångas upp. Av den begränsade svenska forskning som finns om att göra insatser inom socialt inriktade organisationer framgår komplexiteten. Jeppsson Grassman (1997:102) beskriver det så här: ”Genomförandet av det existentiella projektet är drivkraften – individens behov av att få något uträttat, hjälpa andra och gestalta sig själv.” I en stor nordisk studie från mitten av 1990-talet av ideellt verksamma får fem motivdimensioner följande stöd bland de svenska deltagarna i studien:
54 En parallell till denna utveckling tycks finnas I USA där Putnam (2000) visat på en ”gyllene generation” av aktiva engagerade amerikaner. De flesta är födda från 1910-tal fram till 1940-tal, med tyngdpunkten på 1920-talet. Putnam visar också hur specifika betingelser och erfarenheter kan bidra till att förklara detta stora engagemang bland människor ur dessa generationer. 55 De sistnämnda uppgifterna för de äldsta baseras dels på Sundström & Hassing 2000 och Jeppsson Grassman & Svedberg 1999.
- värdegrund/altruistisk hållning - mycket starkt stöd - lärande/personlig utveckling - starkt stöd - självuppfattning/självkänsla - starkt stöd - sociala förväntningar - måttligt stöd - arbetsmarknad/karriär - litet stöd56
Om man för ett ögonblick lämnar de ideellt verksamma och granskar bakgrundsfaktorer för dem som gör informella insatser i 1998/1999 års befolkningsundersökning finns ett oväntat positivt samband mellan att ha högre utbildning och att göra insatser både utanför och i det egna hemmet. Naturligt nog slår också ålder igenom, så att insatserna ökar ju äldre man är. För den stora grupp medborgare som gör regelbundna insatser för någon eller några man inte bor med framstår dessutom, och återigen oväntat, inkomst som en viktig faktor. Sambandet skall tolkas så att ju högre inkomst man har, desto oftare tycks man vara benägen att göra regelbundna informella insatser för en släkting, vän, granne eller arbetskamrat. För dem som gör insatser för någon i det egna hemmet finns ett samband med ortstyp. Det visar sig att de som bor i storstäder gör betydligt färre insatser än andra.
När det gäller bakgrundsfaktorer som visar ett positivt samband med att man utför en aktivitet konstaterar Jeppsson Grassman och Svedberg (1999) sammanfattningsvis att det verkar finnas en hel del grundläggande likheter mellan de olika typerna av insatser men också vissa olikheter. Det är värt att återigen påpeka att de fenomen som granskas här har en bred förankring i stora samhällsskikt. Det innebär också att det inte tycks finnas några stora skillnader mellan invandrare och svenskfödda eller mellan arbetslösa och dem i arbete när det gäller att göra ideella och informella insatser.57 Omvänt verkar det vara en knapp tredjedel av alla vuxna i befolkningen som inte utför någon av de här beskrivna insatserna. I denna kategori är det vanligare att man är lågutbildad, låginkomsttagare som bor i storstad och som dessutom haft föräldrar som inte varit aktiva i föreningslivet.
Sammantaget verkar det finnas vissa grundläggande dimensioner som synes bidra till att öka förståelsen för att människor utför
56 Se Svedberg (red.) 2001. 57 Det skall emellertid sägas att det finns ett positivt samband, inte särskilt starkt med ändock, mellan att vara invandrare och att göra något mer informella insatser för någon i det egna hemmet, liksom det finns ett positivt samband, inte heller det särskilt starkt, mellan att vara arbetslös kvinna och att bistå med mer omfattande hjälp och stödinsatser för någon man inte bor med.
insatser av olika slag. Några av dessa tycks vara: tillgång till egna resurser, tillgång till sociala arenor och traditioner.
Jeppsson Grassman & Svedberg (1999:172) finner också att åtskilliga individer har en aktiv samhällsroll som karaktäriseras på följande sätt: ”Medborgarskapets gestaltning i form av frivilligt arbete och informella insatser verkar inte vara istället för några andra aktiviteter, utan tycks snarare ofta ha karaktären av ett både och; att både ingå i informella nätverk och ha ett frivilligengagemang, att både göra informella och frivilliga insatser, att helt enkelt ha eller skaffa sig tillgång till flera arenor …”. Med detta sagt finns det anledning att betona att insatser också kan leda till en motsatt utveckling. Det sistnämnda gäller kanske för den grupp av äldre sammanboende som tar ett omfattande ansvar för någon i det egna hemmet. Detta ansvarstagande verkar kopplat till större isolering och mindre delaktighet, det vill säga man har glesare informella nätverk och gör betydligt mindre ideella och andra informella insatser än andra i samma ålder. Detta utgör möjligen ett exempel på när för stora åtaganden och ett för stort ansvar för den enskilde tenderar att urgröpa istället för att utveckla medborgarskapet.
Sammanfattningsvis kan man å ena sidan tala om resurser och handlingar som i ett växelspel förefaller generera kraft från varandra och mellan olika sfärer i det civila samhället. Detta kan antas skapa tillhörighet och bidra till ett inneslutande medan en frånvaro av samma resurser, handlingar och tillhörighet kan förväntas förstärka tendenser som kanske redan och på andra arenor verkar för ett uteslutande och en social marginalisering. Det här tycks bli till ett allvarligt och möjligen förstärkt dilemma.58 Å andra sidan finns det skäl att påminna om att en del av den svenska och nordiska frivilligsektorns signum varit att man verkat som ”röst” för dem som riskerar att marginaliseras och utestängas, samtidigt som dessa grupper själva deltagit som medlemmar och aktivister. Detta skiljer i viss utsträckning ut svensk frivilligsektor från stora delar av det övriga Europas. De ovan nämnda processerna tycks också fortsätta verka. Under 1990-talet har till exempel de som gör informella insatser – framför allt de så kallade anhörigvårdarna – organiserat sig i föreningar i långt större utsträckning än tidigare,
58 Vad gäller en eventuell social marginalisering kan hänvisas till Svedberg 1998. Till exempel Maktutredningen (SOU 1990:44) har emellertid pekat på att ett karaktäristiskt drag för Sverige har varit att grupper, som i omställningstider tenderat att halka efter, så småningom åter kunnat förstärka sin ställning.
dels för att söka stöd hos varandra, dels för att ge ”röst”, både åt sin egen utsatta situation och åt de närstående man hjälper (se Gaskin & Davis Smith 1995 & Forssell 1998).
3.9 Diskussion
Uppgiften i detta kapitel har varit att beskriva omfattning av och inriktning på ideella och informella insatser samt där så varit möjligt beskriva förändringar som ägt rum under 1990-talet. I detta avsnitt presenteras först några viktiga resultat i punktform. Därefter diskuteras några av de rön och slutsatser som finns i texten, liksom ett par viktiga forskningsaspekter och slutligen kommenteras en hållning till framförallt ideella men också informella insatser som man nu kan skönja huvuddragen av.
Några av de centrala resultaten från den forskning som diskuterats kan summeras på följande sätt. N Ideella insatser har en stor och stabil omfattning i Sverige, och
en liten ökning tycks ha skett under 1990-talet. Också de informella insatserna har en stor och stabil omfattning, samtidigt som de verkar öka något bland vissa avgränsade grupper. Totalt sett innebär det att 2/3 av befolkningen mellan 16–74 år gör något slags oavlönad insats utanför det egna hemmet under ett år. N De flesta aktiva individer gör en begränsad insats, räknat i tid.
Det gäller både för dem som gör ideella och för dem som gör informella insatser. N De ideella insatserna har avsevärd betydelse för medborgarnas
välfärd, både direkt och indirekt. N De insatser som utformas inom de socialt inriktade verk-
samheterna i frivilligsektorn har en betydande bredd och ibland direkt avgörande betydelse för vissa utsatta gruppers välfärd. Däremot är omfattningen av socialt inriktade serviceinsatser mycket begränsad. N De informella insatser som utförs har avgörande betydelse för
att skapa och upprätthålla välfärden för gamla människor i Sverige, men de är också viktiga för andra grupper, t.ex. funktionshindrade och sjuka. N Omfattande ideella insatser görs i alla åldersgrupper men under
1990-talet framträder ett generationsfenomen. De som är födda på 1940-talet framstår som den mest aktiva åldersgruppen. De
äldre gör i högre utsträckning informella insatser än de yngre, både inom och utanför det egna hushållet. N Sammantaget framstår de äldre medborgarna som en allt
handlingskraftigare grupp som gör alltfler ideella insatser av olika slag. Dessa insatser har i högre utsträckning än för andra grupper en direkt social inriktning. N Ideella och informella insatser görs av alla slags medborgare från
alla slags klasskikt men den enskildes utbildningsnivå verkar under 1990-talet ha blivit en mer betydelsefull och särskiljande faktor. Det innebär att ju högre utbildningsnivå någon har, desto större är möjligheten att hon/han gör såväl ideella som informella insatser. N Den grupp som inte gör några insatser karaktäriseras i större
utsträckning än andra av att man har låg utbildning, låga inkomster, bor i storstäder och har haft föräldrar som inte själva var aktiva i föreningslivet. N Medborgarna betonar det ideella arbetets egenvärde och
frivilligsektorns roll som en egen självständig kraft. Hur medborgarna ser på informella insatser finns det föga kunskaper om.
Vid sidan av direkta stöd- och hjälpinsatser görs helt andra typer av insatser som har ett grundläggande värde för välfärden. Ett viktigt exempel på detta är att aktiva medborgare och organisationer agerar som företrädare och ”röst” för utsatta. Detta sker både bland dem som gör ideella insatser och bland dem som gör informella insatser. Ett annat exempel är att insatser av olika slag kan bidra till att skapa gemenskap mellan människor.
I kapitlet har det samtidigt poängterats att detta relativt omfattande försök att redovisa, beräkna och kategorisera aktiviteter som ideella och informella insatser medför ett grundläggande tillkortakommande, såtillvida att en del av de aktiviteter som pågår såväl inom frivilligsektorn som inom den informella sektorn varken kan ses eller förstås utifrån begrepp som service eller ens insats. Den i kapitlet beskrivna dubbelhet och tvetydighet mellan å ena sidan samvaro och gemenskap och å den andra stöd och hjälpinsatser utgör ett särdrag, inte bara för många av de informella insatserna, utan också för avsevärda delar av de ideella insatser som kommer till stånd. I ett professions- eller serviceperspektiv får dessa insatser en oviss mellanställning med en ofta oklar räckvidd. Det skapar svårigheter med förståelsen av dessa insatser, inte minst från vård och omsorgsprofessionernas sida. Detta utgör antagligen
också en del av förklaringen till varför dessa insatser i så liten utsträckning uppmärksammats av svensk välfärdsforskning. Men de ovan nämnda betingelserna skapar också svårigheter för den typ av forskning som här presenterats.
I denna text har utgångspunkten varit att de ideella och informella insatserna kan ses som uttryck för att medborgarna har en aktiv samhällsroll, samt att mycket av de aktiviteter som här beskrivits äger rum i det civila samhället men också inom familjen och i den offentliga sektorn. Resurser och handlingar har antagits samspela med och förstärka varandra. Ytterligare en typ av komponenter som lyfts fram är förpliktelser, traditioner och värdegrund. Det finns skäl att anta att sådana betingelser har betydelse både för dem som gör ideella och för dem som gör informella insatser, fastän med olika betoning för respektive insats. Det har emellertid också betonats att det inte blir begripligt att så mycket insatser görs – både ideella och informella – om man inte samtidigt påminner om att dessa aktiviteter ger delaktighet, mening och tillhörighet.
Det finns ett grundläggande värde i att man försöker förstå och förklara de insatser som här varit i blickfånget i dessas egen kontext. Det gäller inte minst informella insatser som görs av olika anhöriga och andra närstående. Det är viktigt att detta kan ske från för ändamålet anpassade teoretiska utgångspunkter och med specifika metodologiska anslag, vilka i sin tur kan generera såväl breda som djupgående empiriska studier. Så har hittills inte varit fallet i någon större utsträckning. I kapitlet har istället visats att mycket av forskningen om ideella och informella insatser tagit utgångspunkt i professions- och serviceperspektiv. Men de informella insatserna fyller komplexa funktioner och ingår i sammanhang som når långt utöver vad som framkommer vid den slags presentation som givits här. De slag av data som presenterats i detta sammanhang kan möjligen frammana bilden av en entydig givare som gör tydliga avgränsade insatser för en entydig mottagare. Handlingar och möten inom ramen för vad som här kallats informella insatser äger i stället rum i en sammansatt väv av långsiktigt verkande betingelser med komplexa innebörder där förväntningar, förpliktelser och traditioner utgör några viktiga faktorer. Ömsesidighet utgör inte sällan en viktig komponent. Dessutom kommer aktiviteterna till stånd och utformas i ett psykologiskt sammanhang där vänskap, kärlek, respekt, plikt, skuld och återgäldande kan förväntas ha stor betydelse.
Att betrakta ideella och informella insatser som komplement, det vill säga som parallell resurs till offentliga insatser eller som extra välfärdsförstärkare, verkar ha en viss men begränsad räckvidd. Det finns visserligen skäl att anta att medborgare och organisationer gör insatser utifrån komplementaritetsantaganden av olika slag. Läsaren har dock kunnat se hur ideella och informella insatser inte sällan verkar ha andra utgångspunkter och mål än offentliga insatser samt ske under andra betingelser. En slutsats blir att det bör få vara en empirisk fråga hur viktiga de offentliga välfärdsåtagandenas räckvidd och utformning de facto är för medborgarnas villighet att göra ideella och informella insatser.
I anslutning till vad som framkommit i detta kapitel blir det viktigt att de ideella och informella insatserna blir synliggjorda och får legitimitet. Ingen är dock betjänt av att de idealiseras, allra minst den svagare mottagande parten. Framför allt finns det ingen anledning att tillskriva de ideella och informella insatserna ett antal för sant hållna, och i sig goda, egenskaper som ställs i motsättning till avsaknaden av just dessa karaktäristika hos de offentliga insatserna. Hur det verkligen förhåller sig bör i stället betraktas som ytterligare en empirisk fråga, och man kan konstatera att det knappast finns någon mer inträngande forskning kring dessa komplexa frågeställningar.
Det finns starka skäl att tro att både tillskyndare och motståndare till frivilliga verksamheter och informella insatser har underskattat den övergripande och långsiktiga stabiliteten i offentliga eller på offentligt uppdrag bedrivna verksamheter. Det finns inte heller något i de data som här presenterats som pekar på att de som gör ideella eller informella insatser skulle vilja eller ens kunna göra mycket större insatser inom välfärdens kärnområden än vad som redan görs. Man kan konstatera att en hel del ensidigt ideologibaserade ställningstaganden bland både tillskyndare och motståndare har saknat egentligt empiriskt stöd. Det tycks inte heller alltid ha varit de frivilliga verksamheterna eller de informella insatserna som orsakat intresset. Ibland verkar i stället dessa insatser ha satts i blickfånget för att utgöra ett av flera ideologiska verktyg i kampen om välfärdspolitikens framtida inriktning.
Mycket av svensk och skandinavisk forskning kring den frivilliga sektorn pekar på att samspelet med staten och kommunerna under lång tid skett på någorlunda jämlika villkor och med en relativt sett stor autonomi för organisationerna. De senaste årens forskning visar att detta håller på att förändras. Det är inte företrädarrollen
eller inflytande- och demokratiaspekterna som uppmärksammas på samma sätt som tidigare, utan istället de målinriktade insatserna. Men det är inte heller sådana insatser i allmänhet som intresset egentligen riktas mot, utan snarare sådana specifika insatser som antas kunna utgöra komplement, alternativ eller ersättning till offentliga eller på offentligt uppdrag utförda insatser. Lundström och Wijkström (1995) har beskrivit detta som en rörelse ”från röst till service” medan Demokratiutredningen några år senare – 2000 – talar om offentliga beslutsfattares klåfingrighet och benägenhet att lägga sig i verksamheter. Ett nyttoperspektiv kan sägas ha fått en mer framträdande plats, först i samtalen om svensk frivillighet och därpå i handling. De begränsade studier som finns av kommuners agerande pekar mot att det finns en ökad beredskap att försöka använda medborgarnas engagemang och genuina relationer för vad som antas vara en överordnad samhällsnytta. Forskningen visar att insatser och engagemang är specifika och inte enkelt överflyttningsbara eller manipulerbara. I detta kapitel har betonats att det kanske just är den relativt sett begränsade insats som görs av de flesta som utgör det grundläggande villkoret för åtagandet. Det kan antas gälla både för dem som gör informella insatser och för dem som gör ideella insatser. Att på något enkelt sätt förändra det som här kallats folkrörelsebaserade sociala insatser mot ensartade nyttoinriktade insatser låter sig knappast göras. Det är inte självklart vilka möjligheterna överhuvudtaget är att styra frivilligorganisationernas verksamheter och medborgarnas ideella insatser.
Vad gäller frivilliga organisationer som driver verksamheter med anställd personal är det möjligt att en del större och väletablerade sådana organisationer i något högre utsträckning än hittills kommer att driva verksamheter med kontrakterad offentlig finansiering i olika former. Forskning pekar mot att en hel del av dem därmed antagligen kommer att likna andra stora professionella vård och omsorgsorganisationer. Vissa verkar också få svårt att behålla sin autonomi och identitet. Men det kan också innebära att de i större skala kan genomföra det som redan från början varit organisationens grundidé. De fåtal uppgifter som finns tycks peka mot att medborgarna ser ett värde i att det finns alternativa utförare av vård, omsorg och service. Mot bakgrund av de uppgifter som presenterats i detta kapitel finns det samtidigt anledning att betona att lejonparten av den frivilligsektor som här beskrivits tycks fortsätta att fylla sina viktigaste funktioner genom att skapa gemenskap mellan människor och genom att obetalda ideella
insatser utförs, samtidigt som sektorns representanter fortsätter att agera ombud och företrädare både för sårbara grupper och för enskilda utsatta.
Sammanfattningsvis kan sägas att de empiriska resultat som redovisats visar att det inte finns någon principiell eller grundläggande motsättning mellan en väl utbyggd välfärdsstat av skandinavisk modell och ett omfattande folkligt engagemang när det gäller att göra ideella insatser eller informella insatser. Data pekar också på att både inriktning och omfattning påverkas av andra aktörer – framförallt offentliga insatser – samtidigt som en hel del av aktiviteterna synes utformas utifrån sina egna utgångspunkter och målsättningar, samt ske på sina egna villkor. Denna dubbelhet utgör en grundläggande betingelse både för att förstå de ideella insatserna och de informella insatserna i ett land som Sverige.
Till sist: detta kapitel har främst handlat om ideella och informella insatser och i viss mån om dem som utför dessa. Hur de medborgare som blir brukare av dessa insatser ser på dem vet vi endast lite om, som påtalats i kapitlet. Det är naturligtvis av grundläggande vikt att få reda på hur deras erfarenheter ser ut och hur de bedömer kvaliteter, brister, möjligheter och begränsningar i sådana insatser.
Referenser
1997 National Survey of Voluntary Activity (The United Kingdom).
Technical Report (1998). Ahrne, G. 1990. Agency and Organization: Towards an
Organizational Theory of Society. London: Sage.
Ahrne, G., C. Roman & M. Franzén, 1996. Det sociala landskapet.
En sociologisk beskrivning av Sverige från 50-tal till 90-tal.
Göteborg: Bokförlaget Korpen. Amnå, E. (red.), 1995. Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om
ideell verksamhet. Örebro: Libris.
Amnå, E. 1995. ”Det mångtydiga mellanrummet”, i Amnå, E.
(red.), Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om ideell verksamhet. Örebro: Libris. Andersson, L. 1993. Äldre i Sverige och Europa. Resultat från en
Eurobarometer. Ädelutvärderingen 93:4, Socialstyrelsen.
Andersson, L. 1994. Äldre och äldreomsorg i Norden och Europa.
Ädelutvärderingen 94:2, Socialstyrelsen. Anker, J. & I. Nielsen, 1995. Det frivillige arbejde. Köpenhamn:
Socialforskningsinstituttet. Antman, P. (red.), 1993. Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter.
Stockholm: Carlsson Bokförlag. Antman, P. 1993. ”Det livsfarliga föreningslivet”, i Antman, P.
(red.), Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter. Stockholm: Carlsson Bokförlag. Anttonen, A. 1998. ”Den sociala servicestaten som feministiskt
kampbegrepp”, i Eliasson-Lappalainen, R. & M. Szebehely (red.), Vad förgår och vad består? Lund: Arkiv förlag. Anttonen, A. & J. Sipilä, 1996. ”European Social Care Services: Is
It Possible to Identify Models?” Journal of European Social
Policy, 6, 87-100.
Bergmark, Å. 1994. Från bidrag till ersättning? Om kommunernas
stöd till de frivilliga organisationerna inom den sociala sektorn.
Sköndalsinstitutets skriftserie nr 1, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Blennberger, E. 1993a. ”Språkbruk och ordval”, i SOU 1993:82
Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.
Blennberger, E. 1993b. ”Begrepp och modeller”, i SOU: 1993:82
Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.
Bodin, M. 2001. Församlingars utdelning av ekonomisk hjälp till
behövande – ett uttryck för diakoni i Stockholms stad. Magisteruppsats. Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Bring, S. 1999. Välfärd i samverkan: om kommunerna och frivillig-
sektorn. Svenska kommunförbundet. Stockholm: Kommentus förlag.
Bulmer, M. & M.A. Rees (red.), 1996. Citizenship Today. The
Contemporary Relevance of T.H. Marshall. London: UCL Press.
Busch Zetterberg K. 1996. Det civila samhället i socialstaten.
Inkomstkällor, privata transfereringar, omsorgsvård. Stockholm:
City University Press. Cohen, J. & A. Arato, 1995. Det civila samhället och den politiska
teorin. Göteborg: Bokförlaget Daidalos.
Davis Smith, J. 1998. 1997 National Survey of Voluntary Activity.
London: The National Centre for Volunteering. Eliasson, R. & M. Szebehely, (red.) 1998. Vad förgår och vad består? Lund: Arkiv förlag Elmér, Å. m.fl. 2000. Svensk socialpolitik. Lund: Studentlitteratur. Eneroth, T. 1993. ”Nu föds de nya folkrörelserna”, i Antman, P.
(red.) Systemskifte. Fyra folkhemsdebatter. Stockholm: Carlsson Bokförlag. Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism.
Cambridge: The Polity Press. Esping-Andersen, G. (red.) 1996. Welfare States in Transition.
National Adaptations in Global Economies. London: Sage.
Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial
Economies. Oxford: Oxford University Press.
Finch, J. 1996. ”Family Responsibilities and Rights”, i Bulmer, M.
& A. M. Rees (red.), Citizenship Today. The Contemporary
Relevance of T. H. Marshall. London: UCL Press.
Finch J. & J. Mason, 1990. ”Filial Obligations and Kin Support for
Elderly People”, Ageing and Society, 10, 151–175.
Folkrörelse- och föreningsguiden, 1999. Stockholm: Utbildnings-
förlaget Brevskolan. Forssell, E. 1998. Anhörigas organisering – en studie av två
anhörigföreningar. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 6,
Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Fried, R. 1998. Hemtjänsten i Stockholm 1998 – en enkät till
hjälptagarna och jämförelser med 1995. Utvärdering av SDNreformen, rapport nr 19, Stockholms stad.
Gaskin, K. & J. Davies Smith, 1995. A New Civic Europe. London:
The Volunteer Centre. Genell Andrén, K. & L. Johansson, 1998. Att utveckla anhörigstöd.
Sos-rapport 1998:9, Socialstyrelsen. Giddens, A. 2000. Tredje vägen. Om socialdemokratins förnyelse.
Stockholm: Atlas förlag. Gundelach, P. & L. Torpe, 1997. ”Social Reflexivity and New
Types of Citizen Involvement in Denmark”, i Van Deth, J. W. (red.), Private Groups and Public Life. Social Participation,
Voluntary Associations and Political Involvement. London:
Routledge. Hammare, U. 2001. Medmänsklighet i offentlig regi. Ansökan till
Vetenskapsrådet. Hansson, J.-H., M. Jegermalm & A. Whitaker, 2000. Att ge och ta
emot hjälp. Anhöriginsatser för äldre och anhörigstöd – en kunskapsöversikt. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 15,
Skönalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Helmersson Bergmark, K. 1995. Anonyma alkoholister i Sverige.
Stockholm studies in sociology N.S. 1. Diss. Sociologiska institutionen, Stockholms universitet. Holgersson, L. 1997. Socialpolitik och socialt arbete. Historia och
idéer. Stockholm: Norstedts Juridik AB.
Horowitz, A. 1985. ”Family Caregiving to the Frail Elderly”,
Annual Review of Gerontology and Geriatrics, 5, 194–245.
Häll, L. 1994. Föreningslivet i Sverige – en statistisk belysning.
Rapport nr. 86. Statistiska Centralbyrån och Ideella beredningen. Isaksson, K. 1993. ”Socialtjänsten och frivilliga organisationer i
Västerås och Gällivare”, i SOU 1993:82, Frivilligt socialt arbete.
Kartläggning och kunskapsöversikt.
Janoski, T. 1998. Citizenship and Civil Society. Cambridge:
Cambridge University Press. Jegermalm, M. & A. Whitaker, 2000. Upptäckten av anhöriga?
Kommuners och frivilliga organisationers stöd till äldre anhöriga i Stockholms län. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 17,
Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Jeppsson Grassman, E. 1993. ”Frivilliga insatser i Sverige. En
befolkningsstudie”, i SOU 1993:82Frivilligt socialt arbete.
Kartläggning och kunskapsöversikt.
Jeppsson Grassman, E. 1997. För andra och för mig. Det frivilliga
arbetets innebörder. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 8,
Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1993. ”Frivillig verksamhet
på fältet – en närstudie av sju organisationer”, i SOU 1993:82
Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.
Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1995. ”Frivilligt socialt
arbete i Sverige – både mer och mindre”, i Amnå, E. (red.),
Medmänsklighet att hyra? Åtta forskare om ideell verksamhet.
Örebro: Libris. Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1996. ”Voluntary Action in
a Scandinavian Social Welfare Context: The Case of Sweden”,
Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 25, 415–427.
Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 1999. ”Medborgarskapets
gestaltningar”, i SOU 1999:84Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym 8. Jeppsson Grassman, E. & L. Svedberg, 2001. ”Civic Participation in
the Welfare State: Patterns in Postmodern Sweden”, i Boje, T. (red.), Civil Society and The Welfare State. Oxford: Oxford University Press (under utgivning). Jess, K. 1998. Kvalitet för brukare – frivilligt socialt arbete ur ett
brukarperspektiv. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 8,
Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Jess, K. 2001. Effektivitet, brukarmedverkan och kommunala bidrag.
En utvärdering av mål, resurser, insatser och brukarkommunikation inom sociala frivilligorganisationer i Stockholm.
Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 20, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Johansson, G. 1997a. Möta hiv, möta sig själv. En studie av arbetet
vid Stiftelsen Noaks Ark-Röda korset. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 5, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.
Johansson, G. 1997b. För mycke jag, för lite Jesus. LP-stiftelsens vård
av missbrukare ur ett socialantropologiskt perspektiv. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 7, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.
Johansson, G. 1998. Det lilla extra – om frivilligcentralen i Tyresö.
Sköndalsinstitutets skriftserie nr 11, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Johansson, H. 1980. Folkrörelserna i Sverige. Stockholm: Sober
Förlags AB.
Karlsson, M. 2000. Delade erfarenheter. Om självhjälpsgrupper i
Sverige. Sköndalsinstitutets skriftserie nr 14, Sköndalsinstitutet,
Ersta Sköndal högskola Johansson, L. 1991. Caring for the next of kin. Diss.
Socialmedicinska institutionen, Uppsala universitet. Johansson, S. 1999. ”Självständiga aktörer eller pålitliga under-
leverantörer? En analys av offentliga organisationers inflytande på ideella organisationer inom kris och missbruk”, i Papers presenterade vid nordisk forskningskonferens. Social ekonomi och civilt samhälle. Stockholm den 20–22 oktober 1999. Kautto, M., M. Heikkilä, B. Hvinden, S. Marklund & N. Ploug
(red.), 1999. Nordic Welfare Policy Changing Welfare States. London: Routledge. Keane, J. (red.), 1989. Civil Society and the State. London: Verso. Klausen, K.K. & P. Selle (red.). Frivillig organisering i Norden.
Oslo: Tano. Kuhnle S. & P. Selle, 1992. Government and Voluntary
Organizations. Aldershot: Avebury.
Kuhnle S. & P. Selle, 1992. “Government and Voluntary
Organizations: a Relational Perspective”, i Kuhnle, S. & P. Selle (red.), Government and Voluntary Organizations. Aldershot: Avebury. Lingsom S. 1998. The Substitution Issue. Care Policies and Their
Consequenses for Family Care. Diss. Oslo: NOVA.
Lorentzen, H. 1998. “Normative forståelser av sivile sammen-
slutninger”, Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 244–267. Lundström, T. 1995a. “Frivilligt socialt arbete under omprövning”,
Socialvetenskaplig tidskrift, 2, 39–59.
Lundström, T. 1995b. “Staten och det frivilliga sociala arbetet”, i
Klausen, K.K. & P. Selle (red.) Frivillig organisering i Norden. Oslo:Tano. Lundström, T. & L. Svedberg, 1998.”Svensk frivillighet i inter-
nationell belysning – en inledning”, Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 106–127. Lundström, T. & F. Wijkström, 1995. Från röst till service.
Sköndalsinstitutets skriftserie nr 4, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Lundström, T. & F. Wijkström, 1997. The Nonprofit Sector in
Sweden. Manchester:Manchester University Press.
Meeuwisse, A. 1999. Debatten om välfärdssamhället och det civila
samhället. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 11,
Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Meuwisse, A. & S. Sunesson, 1998. ”Frivilliga organisationer,
socialt arbete och expertis”, Socialvetenskaplig tidskrift, 5, 172–193.
Nationalencyklopedin, 1998. Höganäs: Bra böcker Nationalencyklopedins ordbok, 2000. Höganäs: Bra böcker.
Nordfeldt, M. 1994 Frivilliga organisationers insatser för hemlösa.
Sköndalsinstitutets skriftserie nr 3, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola. Nordfeldt, M. 1999, Hemlöshet i välfärdsstaden. Geografiska
regionstudier nr 39. Diss. Kulturgeografiska institutionen, Uppsala Universitet. Olsson, L.-E. 1999. Från idé till handling. En sociologisk studie av
frivilliga organisationers uppkomst och fallstudier av: Noaks Ark, 5i12-rörelsen, Farsor och morsor på stan. Stockholm studies in sociology, N.S. 8, Diss. Sociologiska institutionen, Stockholms universitet.
Olsson, L.-E. 2000. På olika villkor – samverkan mellan kommun
och frivilligorganisation. Sköndalsinstitutets arbetsrapportserie nr 12, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.
Parker, G. 1993. ”Informal Care of Older People in Great Britain:
The 1985 General Household Survey”, i Twigg, J. (red.)
Informal Care in Europe. The Social Policy Research Unit, The
University of York. Petersson, O., A. Westholm & G. Blomberg, 1989. Medborgarnas
makt. Stockholm: Carlssons.
Petersson, O. m.fl. 1998. Demokrati och medborgarskap.
Demokratirådets rapport. Stockholm: SNS förlag.
Proposition 1997/98:113. Nationell handlingsplan för äldre-
politiken.
Proposition 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en
nationell handlingsplan för handikappolitiken.
Proposition 2000/01:1. Budgetproposition för 2001.
Putnam, R. 2000. Bowling Alone. New York: Simon & Schuster. Qvarsell, R. 1993. ”Välgörenhet, filantropi och frivilligt socialt
arbete – en historisk översikt”, i SOU 1993:82Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt.
Rees, A. M. 1996. ”T.H. Marshall and the process of citizenship”, i
Bulmer, M. & A. M. Rees (red.), Citizenship Today. The
Contemporary Relevance of T. H. Marshall. London: UCL Press.
Rothstein, B. 1998. Social Capital in the Social Democratic State.
The Swedish Model and Civil Society. Paper presenterat vid The
Paris Group on Political Theory and Social Policy, Paris, 8–10/5 1998. Rothstein, B. 2000. Förtroende för andra och förtroende för politiska
institutioner. Opublicerat papper. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.
Rydenstam, K. & A.Wadeskog, 1997. ”Vardagens organisation”, i
Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975–1995. Levnadsförhållanden, Rapport nr 91. Stockholm: Statistiska
Centralbyrån. Salamon, L. 1987. ”Partners in Public Service: The Scope and
Theory of Government-Nonprofit Relations”, i W. Powell (red.), The Nonprofit Sector. A Research Handbook. New Haven: Yale University Press. SCB, 1992. I tid och otid. En undersökning av kvinnors och mäns
tidsanvänding 1990/91. Levnadsförhållanden, Rapport 79.
Selle, P. 1996. Frivillige organisasjoner i nye omgjevnader. Bergen:
Alma Mater. Selle, P. & B. Øymyr, 1995. Frivillig organisering og demokrati. Det
frivillige organisasjonssamfunnet endrar seg 1940–1990. Oslo:
Samlaget. SIFO AB, 1998. Synen på Ersta Diakonisällskap. Dokument
nummer 3282350. Sjöstrand S.-E. 1995. ”I samspel med andra. Om organisering av
ideell verksamhet”, i Amnå, E. (red.), Medmänsklighet att hyra? Örebro: Libris. Smelser, N. & R. Swedberg (red.), 1994. Handbook of Economic
Sociology. Princeton: Princeton University Press. Social ekonomi: en tredje sektor för välfärd, demokrati och tillväxt?
1999. Stockholm: Fakta info direkt. Socialstyrelsen, 1999. Socialtjänsten i Sverige 1999. Behov – insatser – utveckling. Socialstyrelsen, 2000. Social tillsyn 1999 – Resultat av länstyrelsernas tillsyn. SOU 1987:33Ju mer vi är tillsammans. Betänkande från 1986 års folkrörelseutredning.
SOU 1990:44Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens
huvudrapport. SOU 1993:82Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskaps-
översikt. Rapport av Socialtjänstkommittén.
SOU 1994:139Ny socialtjänstlag. Socialtjänstkommitténs huvudbetänkande. SOU 1999:84Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym 8. SOU 2000:1En uthållig demokrati! Politik för folkstyre på 2000-
talet. Demokratiutredningens betänkande.
SOU 2000:3 Välfärd vid vägkäl. Utvecklingen under 1990-talet.
Delbetänkande av Kommittén Välfärdsbokslut. Stark, A. & R. Hamrén, 2000. Frivilligarbetets kön. En översikt.
Àjour nr 5, Svenska Kommunförbundet. Stephens, J. 1996. ”The Scandinavian Welfare States:
Achievements, Crisis and Prospects”, i Esping-Andersen, G. (red.), Welfare States in Transition. National Adaptations in
Global Economies. London:Sage.
Sundström, G. 1994a. Hemma på äldre da’r. Ädelrapport 94:17,
Socialstyrelsen. Sundström, G. 1994b. ”Care by families: An Overview of Trends”,
i Caring for Frail Elderly People, Social Policy Studies No 14, OECD. Sundström, G. & L. Hassing, 2000. Bo hemma på äldre da’r. Ädel-
uppdraget 2000:11, Socialstyrelsen Svallfors, S. 1996. Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Välfärds-
opinionen i 90-talets Sverige. Umeå: Boréa Bokförlag.
Svallfors, S. 1999. Mellan risk och tilltro. Umeå Studies in Sociology
No 114. Sociologiska institutionen, Umeå universitet. Svedberg, L. 1993. ”Socialt inriktade frivilligorganisationer”, i SOU
1993:82 Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. Svedberg, L. 1996. ”Frivillighet som ideologiskt slagträ och faktisk
verksamhet”, i Ojämlikhet från vaggan till graven, på väg in i 2/3samhället. FKF Fakta. Svedberg, L. 1998. Marginella positioner. Kritisk diskussion om
begrepp, teori och empiri. Epidemiologiskt centrum, Socialstyrelsen.
Svedberg, L. 2000. ”A Scandinavian Voluntary Tradition in
Transformation – The Case of Sweden”, i Amnå, E., T. Lundström & L. Svedberg, Three Essays on Volunteerism and
Voluntary Organisations. Sköndal Institute Working Papers No 9, Sköndalsinstitutet, Ersta Sköndal högskola.
Svedberg, L. (red.), 2001. Volunteers’ Motives – A Nordic Study
(fortcoming). Szebehely, M. 1994. ”Ger minskad offentlig omsorg varmare
relationer?”, Socialvetenskaplig tidskrift, 1, 326–346. Szebehely, M. 1999. ”Omsorgsarbetets olika former. Nya klass-
killnader och gamla könsmönster i äldreomsorgen”, Sociologisk forskning, 36, 7–32.
Tid för omsorg, 1982. Slutrapport från projektet ”Omsorgen i sam-
hället”. Sekretariatet för framtidsstudier. Stockholm: Liber förlag. Tilly, C. & C. Tilly, 1994. ”Capitalist Work and Labor Markets”, i
Smelser, N. & R. Swedberg (red.), Handbook of Economic
Sociology. Princeton: Princeton University Press.
Trägårdh, L. 1999. ”Det civila samhället som analytiskt begrepp
och politisk slogan”, i SOU 1999:84Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym 8. Trägårdh, L. 2000. Empowerment och egenmakt. Stockholm:
Timbro. Twigg, J. & K. Atkin (red.), 1993. Informal Care in Europe. The
Social Policy Research Unit, The University of York. Twigg, J. & K. Atkin, 1993. ”Factors Mediating the Relationship
Between Carers and Service Provision”, i Twigg, J. (red.),
Informal Care in Europe. The Social Policy Research Unit, The
University of York. Van Deth, J. W. (red.), Private Groups and Public Life. Social
Participation, Voluntary Associations and Political Movement.
London: Routledge. Wijkström, F. 1998. Different Faces of Civil Society. Diss. EFI,
Handelshögskolan i Stockholm. Wijkström, F. 1999. ”Svenskt organisationsliv”, i Folkrörelse- och
föreningsguiden. Stockholm: Utbildningsförlaget Brevskolan.
Wijkström, F. 2000a. ”Grilla ensam”, Moderna tider, oktober,
26–30
Wijkström, F. 2000b. ”Politik är att vilja … inte att vela”, Social
Ekonomi, 2, 1, 4.
Wilson, J. & M. Musick, 1997. ”Who Cares? Toward an Integrated
Theory of Volunteer Work”, American Sociological Review, 62, 694–713. Wollebaeck, D., P. Selle & H. Lorentzen, 2000. Frivillig innsats.
Social integrasjon, demokrati og ekonomi. Bergen: Fagbokforlaget.
Zetterberg, K. 2000. Hur kan man se på frivilligt socialt arbete från
olika politiska perspektiv? C- uppsats, Sköndalsinstitutet, Ersta
Sköndal högskola.
4. Med välfärdsstaten som arbetsgivare
– arbetsmiljön och dess konsekvenser inom välfärdstjänsteområdet på 1990-talet
Olof Bäckman
4.1. Bakgrund och syfte
De studier av arbetsmiljön under 1990-talet som publicerats under senare år visar på en för samhällsvetenskaperna ovanligt stor samstämmighet när det gäller utnämnandet av den psykosociala arbetsmiljön som decenniets stora arbetsmiljöproblem (t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen 2000; Aronsson & Bejerot 2000; Bäckman & Edling 2000; Fritzell & Lundberg 2000; Tegsjö, Hedin & Eklund 2000; Socialstyrelsen 2001a). Exponeringen för denna typ av arbetsmiljöproblem tycks ha ökat i samtliga grupper på arbetsmarknaden (Bäckman & Edling 2000). Därutöver kan också konstateras att överlag är skillnaderna mellan olika grupper tämligen konstant under årtiondet. Två viktiga undantag från denna stabila utveckling utgörs emellertid av kvinnor och kommunal- och landstingsanställda (a.a.). Dessa har en klart sämre utveckling än övriga på denna punkt. Trots de senare årens privatiserings- och bolagiseringstendenser (se Trydegårds kapitel i denna volym) är det kvinnor i kommun och landsting som står för den absolut största andelen av de samlade välfärdstjänsterna i landet.
Ett kännetecken för de flesta tjänsteproducerande verksamheter och i synnerhet för välfärdstjänsteproduktion är att arbetet för de anställda inom dessa områden sker i en relation till mottagaren av tjänsten. Denna relation har inom välfärdstjänsteområdet ofta en känslomässig karaktär, som t.ex. den mellan barnomsorgspersonal och barn. Kvaliteten på den relationen kan på goda grunder antas vara beroende av bl.a. personalens arbetsförhållanden. Om exempelvis den negativa stressen inom dessa yrken ökar är det rimligt att anta att detta kommer att påverka kvaliteten i verksamheten. Om sådan stress dessutom leder till omfattande sjukskrivningar störs verksamheten även på detta sätt. Arbetsförhållandena inom välfärdstjänsteområdet kan därför i ett välfärdsperspektiv granskas utifrån flera infallsvinklar. För det första är det en fråga om den
individuella välfärden för de anställda inom dessa sektorer. För det andra handlar det om kvaliteten på välfärdstjänsterna och för det tredje ger ökade sjukskrivningar inom ett område som sysselsätter så pass stor del av arbetskraften ett stort avtryck i arbetsgivarnas och statens utgifter för sjuklön respektive sjukpenning.
Syftet med denna studie är i första hand explorativt, nämligen att ge en beskrivning av utvecklingen av arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär för de anställda inom vård, skola och omsorg under 1990-talet samt relatera detta till utvecklingen av sjukfrånvaron inom dessa områden. Särskilt fokus riktas mot bristande psykosocial arbetsmiljö och dess följdverkningar.
I de närmast följande avsnitten ges en kortfattad beskrivning av organisationsförändingar samt arbetsmiljö- och sjukfrånvaroutvecklingen under 1990-talet inom vård, skola och omsorg med utgångspunkt i befintliga studier. Därefter diskuteras undersökningens datamaterial, metod och metodproblem. I resultatdelen redovisas analyser av dels arbetsmiljöexponering, dels arbetsrelaterade besvär. Någon egen undersökning av sjukfrånvaro genomförs inte. Sjukfrånvaroutvecklingen kopplas istället endast via resultat från tidigare studier till de redovisade resultaten. Kapitlet avslutas med en diskussion.
4.2. Organisatoriska förändringar inom välfärdstjänsteområdet under 1990-talet
För välfärdstjänsteområdet har 1990-talet varit ett decennium präglat av decentralisering, omorganiseringar och nedskärningar. Kommunerna har tagit över allt mer av verksamheterna från stat och landsting. Enbart Ädelreformen 1992 då kommunerna tog över ansvaret för hela äldreomsorgen innebar att drygt 30 000 sjukhems- och långvårdsplatser fördes över från landstings- till primärkommunal regi (Szebehely 2000). Dessutom har statens sätt att styra kommunerna förändrats genom att man övergått från ett system med öronmärkta pengar (resurs- och regelstyrning) till ett system med generella statsbidrag, den s.k. påsen, där kommunerna i stor utsträckning själva kan avgöra hur pengarna ska användas för att uppnå vissa resultat och mål (mål- och resultatstyrning). År 1992 ändrades också kommunallagen på ett sätt som gjorde det möjligt för kommunerna att själva bestämma om t.ex. nämndorganisation och driftsformer. Denna lagändring kom att leda till
snabba förändringar av den kommunala sektorns organisation, en utveckling som har fortsatt genom hela decenniet (se Bergmarks kapitel i denna volym). En viktig del av denna utveckling är det ökade inslaget av marknadsinfluerade lösningar när det gäller organiseringen av välfärdstjänsterna, så som beställar- utförarmodell och vouchersystem (SOU 2000:3). Dessa omorganiseringar skedde samtidigt som kommunerna tvingades till nedskärningar pga. minskade resurser. Resurserna reducerades genom minskade statsbidrag, men också genom arbetslöshetskrisen som innebar en minskad skattebas för kommunerna. Arbetslöshetskrisen medförde också ett ökat antal socialbidragstagare (se t.ex. Socialstyrelsen 2001b), vilket tog resurser i anspråk som annars skulle ha kunnat användas till verksamheterna (Svenska Kommunförbundet 2000).
Korrigerat för huvudmannaskapsförändringar har antalet hel- och deltidsanställda inom det primärkommunala området minskat med 56 000 (9 procent) mellan 1990 och 1997 (Svenska Kommunförbundet 2000). Störst har sysselsättningsminskningen varit bland teknisk personal. Inom välfärdstjänsteområdet är det bland barnsomsorgspersonalen som den största minskningen skett (a.a.). I förskolan har barngruppernas genomsnittliga storlek ökat från 13,8 till 16,5 mellan 1990 och 1998, bl.a. som ett resultat av den lagstadgade barnomsorgsgarantin som infördes 1995. Antalet barn per årsarbetare har ökat från 4,4 till 5,6 under samma period (SOU 2000:3).
Också inom grundskolan och gymnasieskolan har antalet elever ökat, dels som ett resultat av ett ökat antal barn i åldern 7–15 år, dels därför att de tidigare tvååriga linjerna inom gymnasieskolan blivit treåriga (Svenska Kommunförbundet 2000). Lärartätheten inom grundskolan har minskat från 9,1 lärare per 100 elever 1991 till 7,5 lärare per 100 elever 1998 (SOU 2000:3).
Även landstingen har under decenniet genomfört rationaliseringar och personalnedskärningar. Antalet årsarbetare inom den sjukvård som landstinget bedriver minskade från 20,4 till 18,0 per 1 000 invånare mellan 1992 och 1998. Minskningen kan helt förklaras av en reducering av personalgrupper med omvårdande funktioner, som t.ex. sjukvårdsbiträden (Lundberg 2000). Sammantaget har antalet anställda inom äldreomsorg och sjukvård minskat med ca 15 procent från 1990 till 1998. Samtidigt har befolkningen i genomsnitt blivit allt äldre och därmed också mer vårdkrävande (SOU 2000:3).
Vid decenniets slut ska alltså, totalt sett, ett mindre antal anställda ge service till ett större antal brukare än vad som var fallet 10 år tidigare. Det finns starka skäl att anta att den utveckling inom arbetsmiljö- och hälsoområdet som redovisas i denna och andra studier åtminstone delvis har sin orsak i dessa ganska omfattande organisatoriska förändringar inom välfärdstjänsteområdet.
4.3. Arbetsmiljö, arbetsrelaterade besvär och sjukfrånvaro inom välfärdstjänsteområdet – befintlig forskning
4.3.1. Arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär
Som nämndes inledningsvis är den allmänt återkommande bilden i olika studier att det är kvinnor i offentlig sektor som är värst drabbade av 1990-talets negativa utveckling av den psykosociala arbetsmiljön. Bäckman & Edling (2000) visar exempelvis med data från Arbetsmiljöundersökningen att andelen exponerande för arbetsmiljö med hög anspänning inom kommunal sektor (inklusive landsting) ökat med 50 procent mellan 1991 och 1997. Mot svarande ökning för privat och statlig sektor är 20 respektive 10 procent. För fysiska besvär konstateras att det endast är inom kommunal sektor som andelen med tunga lyft ökat. Det resultatet bör dock tolkas med försiktighet eftersom frågeformuleringen i Arbetsmiljöundersökningen ändrats under perioden på ett sätt som har stor betydelse för hur personal inom barnomsorg svarar på frågan (se vidare nedan), vilket kan tänkas slå igenom för hela gruppen.
I Fritzells och Lundbergs (2000) analys av SCB:s undersökning om levnadsförhållanden (ULF) framträder också en påtaglig stabilitet i förekomsten av fysiskt ansträngande arbeten. Även skillnaden mellan mäns och kvinnors utsatthet för högstressarbeten (arbeten med en kombination av höga krav och låg kontroll) tycks förbli oförändrad under 1990-talet i denna studie. Däremot påvisas i Fritzells och Lundbergs analys en påtaglig ökning av könsskillnaderna med avseende på jäktigt arbete. I början av 1990talet kunde endast en liten överrisk för att ha ett jäktigt arbete noteras för kvinnor. I decenniets slutskede (1997/1998) hade kvinnorna en överrisk på 30 procent.
I en analys av arbetsmiljöundersökningen 1991 och 1997 finner Tegsjö, Hedin & Eklund (2000) att andelarna med arbeten med
hög anspänning (arbeten med en kombination av höga krav och låg kontroll) räknat i procentenheter ökat mest bland anställda inom hälso- och sjukvård. Den största relativa ökningen av sådana arbeten finner författarna dock bland äldreomsorgens personal. Utanför utbildnings- och vård och omsorgssektorerna är det endast inom tillverkningsindustrin som en signifikant ökning kan iakttas. Den ökningen är dock långt från den storleksordning man finner inom vård, skola och omsorg.
I det s.k. MOA-projektets kvalitativa delar framträder en bild av arbetena inom offentlig sektor som avkvalificerade, dvs. att intervjupersonerna uppfattade sin egen kompetens som underutnyttjad.1 Sjuksköterskor som utför omvårdande sysslor och förskollärare som städar är bara två exempel. De intervjuade uppger att detta har lett till att de har fått allt mindre tid till sådant de är utbildade för, och trots ansträngningar att inte låta nedskärningar gå ut över brukarna känner de sig ofta otillräckliga. Allt detta gör i sin tur att arbetet upplevs som mindre meningsfullt än tidigare (Härenstam m.fl. 2000). I dess kvantitativa analyser visas i MOAprojektet att andelen som upplever ”hinder” (dvs. att en anställd måste dra in på raster, arbeta övertid m.m. för att hinna med) och mental överbelastning är klart större inom s.k. människoyrken än i andra grupper. Detta är särskilt tydligt för kvinnor (a.a.). MOAprojektets analyser bygger visserligen på små urval, men tendenserna i de avseenden som redovisas här får ändå anses tydliga. Liknande resultat har också påvisats i ett flertal studier (se t.ex. SCB/Arbetarskyddsstyrelsen 1997; Arbetarskyddsstyrelsen 2000; Aronsson & Bejerot 2000; Ds 2000:54; Stockholms läns landsting 2000; le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001; Socialstyrelsen 2001a).
4.3.2. Sjukfrånvaro
Som nämnts ovan har arbetsmiljöproblem inom välfärdstjänsteområdet en potential att inte bara drabba de anställda utan även dem som utnyttjar de tjänster som produceras där. Att empiriskt koppla arbetsmiljö till kvaliteten på verksamheten är dock problematiskt och att särskilja direkta effekter av försämrad arbetsmiljö från direkta effekter av nedskärningar är sannolikt än mer svårgörligt. Ett sätt att komma runt detta problem kan vara att studera
1 Detta trots den allmänna trenden mot alltmer kvalificerade arbeten som påvisats i andra studier (t.ex. Fritzell & Lundberg 2000; le Grand, Szulkin & Tåhlin 2001).
sjukfrånvaro. Om sjukfrånvaron inom ett ”människoyrke”, av den typ som välfärdstjänsteyrkena är, är hög kan detta betraktas som ett kvalitetsproblem i sig. I den mån vikarier sätts in vid sjukdom leder nämligen hög sjukfrånvaro till hög omsättning på personal från dag till dag och kontinuiteten i verksamheten kan gå förlorad. I den mån vikarier inte sätts in störs verksamheten sannolikt i ännu högre grad. I detta sammanhang är det emellertid viktigt att påpeka att en låg sjukfrånvaro inte nödvändigtvis är eftersträvansvärd. Att vara närvarande på arbetet trots upplevd sjuklighet kan få negativa hälsokonsekvenser på lång sikt. Det har visat sig att det är just inom vårdande och lärande yrken som sådan ”sjuknärvaro” är som högst (Aronsson, Gustafsson & Dallner 1999).
Sambandet mellan arbetsmiljö och sjukfrånvaro är därmed inte helt lättolkat. Det kan dessutom hävdas att en tillåtande attityd på arbetsplatsen gentemot tillfällig sjukfrånvaro kan betraktas som en positiv aspekt av arbetsmiljön, i så måtto att viss återhämtningsfrånvaro tillåts (se Bäckman 1998 för en mer utförlig diskussion). Trots dessa invändningar måste ändå de senaste årens kraftigt ökande sjukfrånvaro ses som ett övergripande välfärdsproblem som har konsekvenser såväl för de individer som direkt drabbas som för statsbudgeten. I och med att ökningarna är särskilt stora bland landstings- och kommunalanställda (SOU 2000:121) är det också ett problem som kan ha konsekvenser för kvaliteten på välfärdstjänsterna.
Mellan 1997 och 2000 har sjuktalet (antalet sjukdagar per försäkrad och år) för män ökat från 8,7 till 15,3. Motsvarande ökning för kvinnor är från 13,6 till 27,0. Den största delen av ökningen står således kvinnorna för. Trots ökningen under decenniets sista år når inte siffrorna upp till toppnoteringen 1988 då männens sjuktal var 22,0 och kvinnornas 28,7 (RFV 2001). Då ska man emellertid komma ihåg att sedan 1992 ingår inte de första 14 dagarna i sjuktalet, vilket gör att jämförelsen före och efter 1992 haltar något.2Ser vi endast till antalet sjukfall som varat minst 30 dagar passerades dock 1988 års noteringar redan 1999 för såväl kvinnor som män (Lidwall & Skogman Thoursie 2000).
Förutom att vara mer jämförbar över tid är statistiken över långvarig sjukskrivning också ur ett arbetsmiljöperspektiv mer intres-
2 Den s.k. arbetsgivarperioden om 14 dagar infördes 1992. Under 1997 och första kvartalet 1998 var arbetsgivarperioden 28 dagar, varför även jämförelsen mellan 1997 och 2000 haltar något. Skattningar baserade på SCB:s Arbetskraftsundersökningar uppvisar dock samma mönster som RFV-statistiken (Lidwall & Skogman Thoursie 2000).
sant än korttidsfrånvaro. Det kan med fog hävdas att långvarig sjukskrivning i högre utsträckning än kortvarig är hälsobetingad. Dessutom är sambandet mellan långvarig sjukskrivning och arbetsmiljöindikatorer tydligare än det mellan kortvarig sjukskrivning och arbetsmiljöindikatorer (se t.ex. Vogel, Kindlund & Diderichsen 1992; Nilsson 1994). Därför finns det anledning att här närmare studera de långvariga sjukskrivningarnas utveckling och karaktäristik under 1990-talet. Det är dock viktigt att hålla i minnet att även långtidssjukskrivning är ett resultat av en mängd olika faktorer. På aggregerad nivå brukar framför allt försäkringssystemets utformning och ekonomisk konjunktur framhållas som förklaringsfaktorer till sjukskrivning (se t.ex. Bäckman 1998). På individnivå är, förutom jobbkaraktäristika, kön, ålder, socioekonomisk grupptillhörighet och givetvis hälsotillstånd ofta förekommande förklaringsfaktorer. Det kan också konstateras att andelen som blir förtidspensionerade har minskat under 1990-talet, vilket sannolikt bidragit till ökningen av antalet långtidssjukskrivna (Olkiewicz & Lidwall 2000).
Den nyligen avslutade Sjukförsäkringsutredningen (SOU 2000:121) har låtit undersöka i vilken mån de långa sjukskrivningarna och de långtidssjukskrivna i slutet av 1990-talet skiljer sig från desamma i slutet av 1980-talet. Ett första viktigt konstaterande är att mellan 1992 och 1999 har det totala antalet långa sjukfall (minst 60 dagar) ökat med 21 000 (från 154 000 till 175 000). Bland kvinnor har antalet ökat med 25 000 samtidigt som antalet bland män minskat med 4 000 (Olkiewicz & Lidwall 2000).3Därmed har också andelen kvinnor bland de långtidssjukskrivna ökat i slutet av 1990-talet jämfört med situationen tio år tidigare, från 58 till 63 procent. De långtidssjukskrivna i slutet av 1990-talet är också i genomsnitt äldre än sina föregångare vid 1980-talets slutskede: andelen personer som var 55 år och äldre ökade från 22 till 27 procent. Det faktum att de långtidssjukskrivna genomsnittligt sett blivit äldre, samtidigt som deras sysselsättning minskade under 1990-talet, gör att återetableringen på arbetsmarknaden sannolikt blivit svårare (a.a.). Beräkningar gjorda av Socialstyrelsen visar dessutom att sannolikheten för personer med ”omfattande sjukskrivning” 1992, enligt en definition utifrån inkomstdata, att vara etablerade på arbetsmarknaden fem år senare var mycket liten (Socialstyrelsen 2001b). Socialstyrelsens beräk-
3 Sett från 1997 och framåt sker dock en ökning även för männen (Lidwall & Skogman Thoursie 2000).
ningar ger visserligen ingen grund för att kunna uttala sig om detta som ett 1990-talsproblem, men de ger ändå en fingervisning om problemets omfattning. Ytterligare en viktig skillnad mellan 1990talets och 1980-talets långtidssjukskrivna är att det bland kvinnor skett en signifikant ökning av diagnosgruppen psykiska sjukdomar; från 13 procent vid 1980-talets slut, till 18 procent 1999. Någon motsvarande förändring finner man inte för männen (Olkiewicz & Lidwall 2000).
I sin bilaga till sjukförsäkringsutredningens slutbetänkande redovisar Andersson (2000) resultat från en samkörning mellan Arbetsmiljöundersökningen 1999 och sjukskrivningsdata från Riksförsäkringsverket. Detta torde vara den mest aktuella sambandsanalysen av arbetsmiljö och sjukfrånvaro. Studien baseras på ett tvärsnitt, vilket gör att det är svårt att uttala sig om orsaksförhållanden. De som av olika skäl, inklusive sjukdom, inte varit närvarande på arbetsplatsen de tre senaste månaderna ingår inte i urvalet, vilket innebär att effekterna av olika typer av exponering sannolikt underskattas. Studiens aktualitet ger dock anledning att i detta sammanhang redovisa de viktigaste resultaten. Dessa kan dessutom i viss utsträckning jämföras med resultat från en tidigare studie av sjukfrånvaron 1975–1989 (Vogel, Kindlund & Diderichsen1992).
En fysiskt påfrestande arbetsmiljö är i slutet av 1990-talet en viktig förklaringsfaktor för långa sjukskrivningar. Andelen med mer än 60 sjukdagar under 1999 är drygt 30 procent högre bland dem som uppger att de minst halva tiden arbetar ”rent kroppsligt”. I studien av Vogel, Kindlund & Diderichsen (1992) används ett annat utfallsmått än i Anderssons studie, nämligen antalet sjukdagar i sjukfall av olika längd per år. För de sammanslagna årgångarna 1986–1989 av SCB:s undersökning om levnadsförhållanden (ULF) har de som inte är exponerade för något av fem fysiska arbetsmiljöproblem i genomsnitt 12,1 dagar per år medan de som är utsatta för minst ett av dessa problem har igenomsnitt 25,4 dagar per år. Motsvarande siffror för genomsnittligt antal dagar i långa sjukfall (minst 89 dagar) är 4,7 för de oexponerade och 11,2 för dem som är exponerade för minst ett problem. Skillnaderna i definitioner omöjliggör en exakt jämförelse, men klart är att överrisken för dem som är exponerade för en fysiskt krävande arbetsmiljö kvarstår i slutet av 1990-talet. Som redan nämnts, och som vi ska se nedan (Figur 1), är dock andelen exponerade för fysiskt påfrestande arbetsmiljö i princip oförändrad
under 1990-talet. Även om det kan ske vissa förskjutningar i effekter av arbetsmiljöpåfrestning över tid är det svårt att se hur dessa skulle kunna vara av den storleksordningen att de i någon nämnvärd utsträckning kan påverka sjukfrånvaroutvecklingen.
Desto intressantare ur ett 1990-tals perspektiv är då sambandet mellan den psykosociala arbetsmiljön och sjukfrånvaro. I Anderssons studie är det en dubbelt så stor andel bland dem med en kombination av höga krav och låg kontroll i arbetet som har haft minst 60 dagar med sjukpenning (ingen större skillnad mellan män och kvinnor). I studien av Vogel m.fl. (1992) är det genomsnittliga antalet sjukdagar per år 1986–1989 för dem som har ett både jäktigt och enformigt arbete ungefär dubbelt så stort jämfört med övriga (något mer än dubbelt för kvinnor och något mindre än dubbelt för män). Motsvarande skillnad för de långa fallen är än större, närmare 2,5 gånger fler sjukdagar för dem med jäktigt och enformigt arbete. Kvinnor exponerade för jäktigt och enformigt arbete har nästan tre gånger fler dagar i denna typ av fall 1986–1989. Givetvis går det inte heller här att göra någon exakt jämförelse mellan de båda studierna. En rimlig bedömning är dock att sambandets storlek åtminstone inte minskat. I ljuset av den samstämmighet som råder om den psykosociala arbetsmiljöns negativa utvecklingen under 1990-talet kvarstår därför denna faktor som en potentiell förklaringsfaktor (bland flera) till sjukfrånvarons kraftiga ökning i 1990-talets slutskede.
Sambandet mellan yrkessektor och sjukfrånvaro har förändrats under 1990-talet. Siffror baserade på SCB:s arbetskraftsunderökningar visar att vid decenniets inledning låg sjukfrånvaron bland kommunal- och privatanställda på ungefär samma nivå, med statligt anställda något under. För kvinnor var sjukfrånvaron högst i privat sektor, medan den inte skilde sig mellan statlig och kommunal sektor (SOU 2000:72). Sjukfrånvaron sjunker sedan i samtliga grupper fram till 1996. Därefter sker åter en ökning fram till 1999, som fortfarande håller i sig (RFV 2001). För kvinnor drar, under denna ökningsperiod, kommunalanställda ifrån jämfört med de övriga två grupperna. År 1999 är det inom den kommunala sektorn som vi finner den högsta sjukfrånvaron. En stor del av den kraftigare ökningen för denna grupp förklaras dock av en förändrad åldersstruktur. Åldersstandardiserade serier visar ingen skillnad i nivån mellan privat och kommunal sektor för kvinnor, men ökningstakten från 1996 är fortfarande högst i den sistnämnda sektorn (SOU 2000:121).
4.4. Att mäta arbetsmiljö
Det finns i princip två huvudvägar att gå när man vill mäta arbetsmiljöindikatorer: Den ”subjektiva” respektive den ”objektiva”, eller den ”individuella-” respektive ”jobbmetoden” (se Kristensen 1996). I den individuella metoden mäter man arbetsmiljö genom direkta frågor till individer om vilka arbetsmiljöproblem de är utsatta för. Med den tekniken finns dock en risk för s.k. positiv informationsbias, som innebär att personer med psykiska eller somatiska problem tenderar att överrapportera exponering. Det här kan leda till en överskattning av styrkan i samband mellan arbetsmiljöproblem och ohälsosymptom.
Jobbmetoden går ut på att man ger olika yrken värden på en skala som mäter någon sorts genomsnittlig exponering varefter man tilldelar individen det värde som dennes yrke har. Problemet här är att arbeten inom en och samma kategori tenderar att vara tämligen olikartade med avseende på exponering. Att komma runt detta problem skulle kräva extremt detaljerade nivåer för yrkesklassificering.
I det datamaterial som används för denna studie, Arbetsmiljöundersökningen (AMU), ställs frågor direkt till respondenterna om deras exponering för arbetsmiljöproblem. Det är således den individuella metoden som används här. Mätproblemen kan påverka nivåerna av rapporterad exponering, men eftersom intresset främst gäller utvecklingen över tid och skillnader mellan grupper, är riskerna för felaktiga slutsatser utifrån redovisningen av exponeringsnivåer mindre. Valideringsstudier visar dessutom att den typ av frågor om individens arbetsmiljö som kommer att analyseras är relativt tillförlitliga (Wikman 1991). Det finns därför ingen anledning att anta annat än att de speglar faktiska arbetsmiljöförhållanden tämligen väl. Det metodutvecklingsarbete som genomförts vid SCB har dessutom genererat frågor vars betydelse och innehåll inte anses förändras över tid genom t.ex. förändrat språkbruk (Marklund & Wikman 2000).
Detta till trots kvarstår problemet med positiv informationsbias i analyserna av sambandet mellan arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär. Om de som lider av arbetsrelaterade besvär av denna anledning är mer benägna än sina arbetskamrater att uppge att de är exponerade för arbetsmiljöproblem, kommer effekten av arbetsmiljö på besvär att överskattas. Det faktum att besvärsfrågorna i Arbetsmiljöunderökningen i de flesta fall är ställda på ett sätt att
det tydligt framgår att det är just besvär orsakade av arbetet som efterfrågas kan förvärra överskattningen, i och med att frågorna därför kan uppfattas som arbetsmiljöfrågor snarare än frågor om besvär.
För att åtminstone komma närmare en uppskattning av hur mycket effekterna överskattas kommer kompletterande analyser enligt jobbmetoden att genomföras. Här används en psykosocial s.k. yrkesexponeringsmatris utarbetad av Fredlund, Hallqvist & Diderichsen (2000). Denna är en uppdatering av en motsvarande matris från slutet av 1970-talet. Den nya matrisen baseras på arbetsmiljöundersökningarna 1989–1997, vilka slagits samman till ett material för att komma upp i tillräckligt stort antal undersökningspersoner inom respektive jobbkategori. Materialet har dessutom delats efter variablerna kön, ålder och tid i yrket. Genom att ta fram medelvärden för exponering av krav, kontroll och stöd för respektive yrke (tresiffrig NYK-kod), uppdelat på var och en av de tre ytterligare faktorerna, skapades en matris med jobbspecifik exponering som kan samköras med material som innehåller dessa uppgifter.
Det finns två problem med att använda jobbmetoden. Det ena har redan nämnts. Mycket information går förlorad i och med att man går miste om variationer inom yrken, vilket leder till att estimat i sambandsanalyser sannolikt blir underskattade. Därutöver skulle det vara olyckligt att i en studie där fokus ligger på utvecklingen under 1990-talet använda ett mått som innebär att arbetsmiljöexponeringen inom respektive yrke inte kan variera under den studerade perioden. Därför används analysen med yrkesexponeringsmatrisen endast i kompletterande syfte. Eftersom det endast är psykosocial arbetsmiljö som täcks är det givetvis endast dessa variabler som kan kompletteras med hjälp av matrisen. I 1999 års arbetsmiljöundersökning upphör den s.k. NYK-kodningen av yrken och ersätts helt av SSYK (se nedan). Eftersom matrisen baseras på NYK-koder kan den endast användas för analyser fram t.o.m. 1997.
4.5. Data och metod
Det datamaterial som används är, som nämnts, SCB:s arbetsmiljöundersökningar (AMU). AMU genomförs vartannat år sedan 1989 och urvalet bygger på arbetskraftsundersökningarna (AKU). Det
rör sig om upprepade tvärsnitt och avsaknaden av möjligheter att följa individer över tid gör att vi inte kan komma åt orsaksförhållanden på det sätt som skulle ha varit önskvärt. Dessutom innebär tvärsnittsansatsen att vi inte vet hur selektionen av personer till undersökningen ser ut. För att bli utvald till AMUurvalet krävs att man i AKU blir klassad som tillhörande arbetskraften. Det medför att de som varit frånvarande från jobbet i minst tre månader inte kommer med. Långtidssjukskrivna kommer således inte med i AMU, vilket innebär att vi riskerar en underskattning av exempelvis sambandet mellan arbetsmiljö och symptom. Risken för underskattning av sambandet ökar också med ökat antal långtidssjukskrivna.
I denna studie används data från undersökningsåren 1991, 1993, 1995, 1997 och 1999. Urvalet består av ca 14 000 personer vid varje undersökningstillfälle. Bortfallet i den postenkät som utgör huvuddelen av AMU har ökat från knappt 20 procent 1991 till drygt 30 procent 1999. Storleken på de svarandegrupper som används respektive år i den här studien framgår av Tabell A i Bilaga 1.
AMU innehåller ett ganska vitt spektrum av frågor rörande arbetsförhållanden, vilket gör att man kan konstruera förhållandevis goda mått på de arbetsmiljöförhållanden och arbetsrelaterade besvär som är av intresse här.
Materialet delas upp på vård, skola, äldre- och handikappomsorg, barnomsorg och övriga förvärvsarbetande. Vi jämför således fyra grupper av välfärdstjänstepersonal med resten av arbetskraften.
Under undersökningsperioden sker det ett byte av yrkesklassificering från NYK till SSYK. NYK finns för 1991–1997 och SSYK finns för 1995–1999. Dessa två yrkesklassificeringssystem är inte helt kompatibla vilket orsakar en del problem. I och med överlappningen 1995–1997 går det ändå att skapa tämligen identiska grupper.
Av Tabell A i Bilaga 1 framgår att skillnaden i fördelningen mellan yrkesgrupperna i de två klassificeringar som konstruerats inte är särskilt stor. Fortsättningsvis används därför klassificeringen utifrån NYK-koder 1991–1993 och klassificeringen utifrån SSYK-koder därefter (i Bilaga 2 framgår vilka yrken och yrkeskoder som ingår i respektive yrkesgrupp).
De arbetsmiljöfaktorer som studeras är tunga lyft, olämplig arbetsställning och negativ stress/hög anspänning (för en närmare beskrivning av variabelkonstruktioner, se Bilaga 2). Samtliga faktorer konstrueras som dummyvariabler med värdet 1 vid förekomst
av arbetsmiljöproblemet, annars 0. Variabeln ”Tunga lyft” konstrueras utifrån en fråga om hur ofta man lyfter 15–25 kg i arbetet.4Arbete med ”Olämplig arbetsställning” anses den ha som svarar att hon arbetar framåtböjd utan stöd eller arbetar i ”vriden ställning” minst halva tiden.
Negativ stress/hög anspänning operationaliseras utifrån den s.k. krav-kontroll modellen (Karasek & Theorell 1990). Denna modell postulerar att det är kombinationen av psykologiska krav och graden av kontroll över arbetssituationen som är avgörande för hur psykologiskt pressande ett jobb är. Kombinationen höga krav och låg kontroll innebär störst hälsorisker. De bästa jobben är de med höga krav kombinerat med hög kontroll. Detta skapar en positiv stress som är utvecklande för individen (a.a.).
Kravdimensionen mäts genom frågor om huruvida arbetet kräver ständig koncentration, i vilken mån man har möjlighet att prata med arbetskamrater under arbetstiden, en fråga om övertidsarbete och en fråga om man anser sig ha alldeles för mycket att göra på arbetet. För kontrolldimensionen skapas på samma sätt en variabel genom att kombinera frågor om möjlighet att bestämma arbetets uppläggning, om möjlighet att bestämma när olika arbetsuppgifter ska utföras, om möjlighet att själv bestämma arbetstakten samt en fråga om graden av inflytande på arbetsplatsen. Som arbeten med negativ stress/hög anspänning definieras de som ställer höga psykiska krav och samtidigt innebär låg kontroll över arbetssituationen (se Tegsjö, Hedin & Eklund 2000). Eftersom det har visat sig svårt att finna belägg för den interaktionseffekt som modellen postulerar kan det finnas anledning att redovisa krav och kontroll separat (se
Nilsson 1994; Bäckman & Edling 2000). Även en av variablerna som ingår i kravindexet, nämligen andelen som instämmer helt eller delvis i påståendet att de har för mycket att göra, redovisas separat. Orsaken till att denna variabel redovisas separat är att andelarna som rapporterar detta arbetsmiljöproblem är särskilt höga och variabeln dominerar därmed kravindexet.
De arbetsrelaterade besvär som redovisas är värk, oro samt trötthet och utmattning. Även de är skapade som dummyvariabler. Den förstnämnda kan i första hand förväntas vara en följd av fysisk belastning. Oro kan främst förväntas vara resultat av psykisk/psykosocial belastning medan trötthet och utmattning framför allt torde vara beroende av båda dessa typer av belastning. Dessa
4 Åren 1991–1993 gäller frågan ofta man lyfter 20 kg.
antaganden har också visat sig stämma ganska väl (Bäckman & Edling 2000). Det kan också nämnas att de här tre faktorerna faller ut som tydliga dimensioner i en faktoranalys av AMU 1991–1997 (a.a.). Utöver yrkesgrupp, arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär förs i de multivariata analyserna ett antal bakgrundsfaktorer in.
Analysen genomförs i två steg. Först redovisas den allmänna utvecklingen 1991–1999 av de olika arbetsmiljö- och besvärsvariablerna efter yrkesområde. I dessa figurer redovisas män och kvinnor tillsammans. De skillnader som nämns i texten är signifikanstestade med ensidiga test med 95-procentigt konfidensintervall.
Därefter genomförs multivariata analyser i form av logistiska regressioner där oddsen för att vara utsatt för de olika arbetsrelaterade besvären utgör beroende variabler. Dessa analyser genomförs i två dimensioner. Dels analyseras utfallen i modeller där alla undersökningsår slagits ihop. Här ges bl.a. svar på i vilken utsträckning skillnader i arbetsmiljö kan förklara skillnader vad gäller arbetsrelaterade besvär mellan de olika yrkesgrupperna. Dels undersöks interaktionseffekter mellan år och yrkesgrupp på de olika utfallsvariablerna. Dessa analyser ger framför allt svar på frågor om huruvida de utvecklingstendenser och skillnader mellan yrkesgrupper som framträder i de bivariata analyserna kan förklaras av de övriga faktorerna i modellerna.
4.6. Resultat
4.6.1. Arbetsmiljö
I Figur 1 redovisas ett antal grafer över utvecklingen av några arbetsmiljöindikatorer under 1990-talet för anställda inom sjukvård, barnomsorg, äldre- och handikappomsorg, skola samt inom övriga sektorer. Om vi först studerar utvecklingen av den fysiskt belastande arbetsmiljön, indikerat av andelen med tunga lyft (Figur 1a) samt olämplig arbetsställning (Figur 1b) inom respektive yrkesgrupp, ser vi att nivåerna legat ganska konstant för samtliga grupper. Den ökning av andelen med tunga lyft som kan iakttas för anställda inom barnsomsorgen mellan 1993 och 1995 beror på att frågeformuleringen ändras 1995. Fram till 1993 gällde frågan hur ofta respondenten lyfter 20 kg. Fr.o.m. 1995 gäller frågan hur ofta man lyfter 15–25 kg. Det här gör att de barnomsorgsanställda i
högre utsträckning svarar att de ofta lyfter tungt eftersom de yngre barnen i allmänhet väger under 20 kg, men ofta över 15 kg.
Ser vi till nivåerna ligger kurvan för såväl tunga lyft som olämplig arbetsställning högre för sjukvårds- och äldreomsorgspersonal än för övriga grupper. Förutom nedgången av andelen med olämplig arbetsställning 1991–1995 inom skolan går det inte att finna några statistiskt signifikanta förändringar över tid.
De fyra sista graferna i Figur 1 (Figur 1c–f) visar utvecklingen av några aspekter av den psykosociala arbetsmiljön. Låg kontroll och höga krav utgör de två dimensionerna i krav-kontroll modellen. Hög anspänning betecknar kombinationen av höga krav och låg kontroll, dvs. den cell där krav-kontroll modellen postulerar att de sämsta jobben finns. Även andelen som uppger att de har för mycket att göra på jobbet redovisas separat. Denna fråga utgör, som nämnts, en del av kravindexet.
Inom samtliga välfärdsyrkesgrupper är andelen med låg kontroll högre än i gruppen ”övriga”. Av dessa är anställda inom sjukvården den grupp som i högst grad upplever låg kontroll (Figur 1c). Det sker dock inte några större förändringar i detta avseende under årtiondet för gruppen. Däremot sker det en ökning för anställda inom de andra välfärdsområdena, vilket leder till att dessa närmar sig de sjukvårdsanställda. Mest påtaglig är den negativa utvecklingen för anställda inom skolområdet. Andelen skolanställda som rapporterar låg kontroll över sin arbetssituation har ökat från ca 45 procent 1991/1993 till 62 procent 1999. Anställda utanför välfärdstjänsteområdet (övriga) ligger kvar på en lägre nivå genom hela perioden.
Figur 1a–f. Utveckling av några arbetsmiljöindikatorer bland förvärvsarbetande i Sverige 1991–1999, 16–64 år, efter yrke.
a) Tunga lyft
0 10 20 30 40 50 60
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
b) Olämplig arbetsställning
0 10 20 30 40 50 60
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
c) Låg kontroll
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
d) Höga krav
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
e) För mycket att göra
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1991 1993 1995 1997 1999
Procent
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
f) Hög anspänning
0 10 20 30 40 50 60
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
Skolpersonal ligger klart över övriga grupper när det gäller andelar som upplever höga krav i arbetet (Figur 1d). Några större förändringar sker dock inte under årtiondet. Den mest negativa utvecklingen ser vi för sjukvårdsanställda 1991–1999 och för barnomsorgsanställda 1991–1997. Den förbättring för barnomsorgspersonal mellan 1997 och 1999 som framträder i figuren är inte statistiskt signifikant. Anställda inom äldre- och handikappomsorgen har den lägsta andelen som upplever höga krav i arbetet. Denna grupp ligger även lägst när det gäller att ha ”för mycket att göra” som ju ingår i kravvariabeln. Kurvorna i denna graf liknar i stora drag dem som kan iakttas för höga krav (Figur 1e). Skolpersonalen utgör dock ett undantag. Utvecklingen för denna grupp när vi endast tittar på ”för mycket att göra” är klart sämre än när vi tittar på den sammansatta variabeln ”höga krav”. Under 1997 och 1999 är det drygt 80 procent av de skolanställda som anser att de har för mycket att göra på arbetet. Relativt sett är dock ökningen inom skolområdet på samma nivå som inom sjukvården och klart mindre än inom barnomsorgen. När det gäller ”för mycket att göra” är förändringarna mellan 1991 och 1999 statistiskt signifikanta för alla de undersökta grupperna.
Även utvecklingen av andelen med hög anspänning (Figur 1f), dvs. kombinationen av höga krav och låg kontroll, är negativ för samtliga grupper. Anställda inom sjukvården och inom skolan har den högsta andelen med hög anspänning genom hela perioden. Lägst nivå finner vi bland anställda inom äldre- och handikappomsorg samt bland ”övriga”. Barnomsorgspersonalen intar en mellanposition. Den relativa ökningen 1991 till 1999 ligger igenomsnitt kring 50 procent. Sjukvårdsanställda har den största ökningen med drygt 60 procent. Den lägsta ökningen finner vi bland ”övriga” med en ökning på drygt 40 procent. Det sker därmed en viss polarisering mellan välfärdsyrkena och ”övrigas” psykosociala arbetsmiljö på så sätt att den negativa utveckling som kan iakttas för samtliga grupper som studeras här är brantare för välfärdsyrkena. Samtliga dessa välfärdsyrkesgrupper utom anställda inom äldre- och handikappomsorg går dessutom in i 1990-talet på högre nivåer än övriga anställda. Det bör dock poängteras att gruppen ”övriga” är mycket heterogen när det gäller sammansättningen av yrken. Inom gruppen ryms flera yrken som har visat sig ha en situation liknande den som kan iakttas för anställda i välfärdsyrken här. Kassapersonal samt köks- och restaurangbiträden är exempel på sådana yrken (t.ex. SCB 2000).
Den yrkesklassificering som används här innebär att sjukhemspersonal, som oftast brukar hänföras till äldreomsorgen, i de här analyserna definieras som sjukvårdspersonal. Fördelen med en sådan kategorisering är att effekterna av 1992 års Ädelreform då sjukhemsvården fördes över från landstings- till primärkommunal regi och ca 50 000 personer bytte arbetsgivare inte behöver korrigeras i analyserna. Nackdelen är att sjukhemspersonalens arbetsförhållanden sannolikt avviker från såväl den övrig sjukvårds som övrig äldreomsorgspersonals och detta riskerar att döljas med den klassificering som använts här. I Figur A i Bilaga 3 redovisas arbetsmiljöutvecklingen för dessa tre grupper separat; dvs. anställda inom sjukhemsvård, övrig sjukhusvård samt övrig äldre- och handikappomsorg. Indelningen har gjorts genom att sjukvårdsanställda med primärkommunal arbetsgivare har definierats som sjukhemspersonal.5 I figuren framgår att när det gäller tunga lyft ligger sjukhemspersonalens exponering klart över de övriga två grupperna. Det är också tydligt hur den övriga sjukvårdspersonalens exponering sjunker mellan 1991 och 1993 då de tyngre sjukhemsjobben försvinner. Från 1993 och framåt ligger sjukhuspersonalens exponering t.o.m. något under den inom övrig äldre- och handikappmsorg. Även exponeringen för ”olämplig arbetsställning” sjunker för personal inom övrig sjukhusvård då sjukhemspersonalen lyfts bort från kategorin. Någon större skillnad mellan nivåerna för personalen inom övrig äldre- och handikappomsorg respektive sjukhemspersonalen framträder inte. Däremot tycks utvecklingen för den senare kategorin vara mer negativ med en stadig uppgång av andelen exponerade mellan 1993 och 1999. Därmed är sjukhemspersonalen den enda yrkesgruppen, av dem som studeras här, för vilka vi kan se en negativ utveckling i detta avseende.
Om vi istället studerar de fyra grafer som speglar utvecklingen av den psykosociala arbetsmiljön framträder ett något annorlunda mönster. Här ligger exponeringsgraden överlag högre för personal inom sjukhusvården. Det är bara på den enskilda indikatorn ”för mycket att göra” som sjukhemspersonalen kommer upp i samma nivåer som de sjukhusanställda. Personal inom övrig äldre- och handikappomsorg har den lägsta exponeringsgraden på samtliga av dessa indikatorer.
5 Privatanställda utgår från dessa analyser eftersom gruppen är för liten i materialet för att redovisa separat. De ingår dock i övriga analyser.
De sjukhemsanställda tycks således dra upp den observerade exponering för sjukvårdsanställda, så som det redovisas i Figur 1, vad gäller fysiskt belastande arbetsmiljö. När det gäller psykosociala arbetsmiljöproblem tycks dock förhållandet vara det motsatta, dvs. den observerade exponeringen för kategorin ”sjukvård” i Figur 1 underskattas något pga. att sjukhemsanställda ingår i kategorin.
4.6.2. Resultat från regressioner på arbetsmiljö
I Tabell 1 redovisas resultaten från regressioner med två arbetsmiljövariabler som beroende variabel: tunga lyft och hög anspänning.6 Tre modeller för respektive utfall har estimerats. I den första har endast intervjuår och yrkesgrupp inkluderats. I den andra modellen har kontroll för ålder införts och i den tredje inkluderas ytterligare bakgrundsfaktorer. Analyserna är gjorda endast på kvinnor, eftersom antalet män i datamaterialet inom framför allt vård- och omsorgsyrkena är för lågt (se Bilaga 1). Estimaten i tabellen är oddskvoter som betecknar den relativa avvikelsen i odds från referenskategorin för respektive övrig kategori. Odds definieras som sannolikheten eller risken att befinna sig i ett tillstånd (t.ex. att ha besvär av värk) dividerat med sannolikheten eller risken att inte göra det. Odds förhåller sig därmed till risk (eller sannolikhet) på så sätt att oddset för en händelse alltid är högre än risken. Ju vanligare händelse desto större är skillnaden mellan odds och risk.7
Dessa modeller ska inte betraktas som några kausala modeller där vi söker efter orsakssamband. Det är givetvis inte så att exempelvis ålder kan orsaka dålig arbetsmiljö. Däremot kan vi tänka oss att ålder kan påverka dels hur man uppfattar sin arbetsmiljö, dels hur man uppfattar och besvarar en fråga. I sådana fall skulle alltså variabeln ålder kunna ha en effekt på variabeln tunga lyft. Dessutom skulle en sådan effekt kunna innebära att de variationer mellan yrkesgrupper som kan iakttas egentligen beror på skillnader i ålderssammansättning. Det är alltså på detta sätt som modellerna i Tabell 1 ska ses.
6 Av de två indikatorerna på fysisk belastning har ”Tunga lyft” valts eftersom det är där vi noterar de största skillnaderna mellan yrkesgrupperna (Figur 1). 7 odds=risk/(1-risk).
I linje med det som visas i Figur 1 ser vi i modellerna för tunga lyft att effekterna av intervjuår är små. Det är endast 1995 som en signifikant ökning kan iakttas. Vad denna ökning beror på är svårt att svara på. Förändringen av frågeformulering från och med 1995 kan vara en delförklaring, dock inte hela eftersom oddskvoterna faller tillbaka igen de följande åren. Dessutom visar Figur 1a att det framför allt är bland barnsomsorgspersonalen som förändringen av frågeformuleringen slår igenom, medan regressionsresultaten antyder att det finns en generell sådan effekt. Om vi antar att den största delen av nivåhöjningen 1995 är ett resultat av förändringen av frågeformuleringen, måste den sjunkande trenden efter 1995 tolkas som en generell nedgång av exponeringen för tunga lyft under 1990-talet.
Ytterligare ett viktigt resultat från regressionerna i Tabell 1 är att utvecklingstendenserna inte påverkas av den successiva kontrollen för övriga faktorer. Det betyder att utvecklingen inte kan förklaras av förändrad ålderssammansättning, förändrat antal deltids- eller tillfälligt anställda eller förändrad sammansättning när det gäller hushållstyp. Detta gäller för såväl tunga lyft som för hög anspänning. Det framgår också av tabellen att yngre i högre utsträckning än äldre har arbeten med tunga lyft.
Tabell 1. Resultat från logistiska regressioner på sannolikhet att vara exponerad för tunga lyft respektive hög anspänning. Oddskvoter. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år
Tunga lyft Hög anspänning
1991 1 1 1 1 1 1 1993 0,93 0,95 0,95 1,13** 1,12** 1,13**1995 1,24*** 1,28* 1,28*** 1,21*** 1,21*** 1,22***1997 1,07 1,11 1,12 1,55*** 1,55*** 1,56***1999 1,01 1,07 1,07 1,64*** 1,63*** 1,65***
Övriga 1 1 1 1 1 1 Sjukvård 6,42*** 6,54*** 6,46*** 1,79*** 1,78*** 1,77***Barnomsorg 3,87*** 3,84*** 3,79*** 1,25*** 1,24*** 1,25***Äldre o. handik. 5,12*** 5,15*** 5,11*** 0,82*** 0,82*** 0,82***Skola 0,18*** 0,19*** 0,19*** 2,23*** 2,22*** 2,25***
16-24 1,80*** 1,98***0,90* 0,93 25-34 1,61** 1,57***1,01 1,01 35-44 1,17** 1,11 1,03 1,00 45-54 1 1 1 1 55-64 1,00 1,03 0,93 0,93
Heltid 1 1 Deltid 1,01 1,04
Fast anställd 1 1 Tillf. anställd 1,06 1,14**
Sambo u. barn
1
1
Sambo m. barn
1,09
1,07
Ensamst. u. barn
0,88*
1,08
Ensamst. m. barn
1,13
1,09
Konstant 0,08*** 0,06*** 0,06*** 0,29*** 0,29*** 0,24***n 26 016 26 016 26 016 24 826 24 826 24 826
* p<0,05; ** p<0,01; *** p<0,001
Som vi också kunde förvänta oss utifrån mönstret i Figur 1f är skillnaderna över tid påtagligt starkare i analysen av hög anspänning. Den generella risken (egentligen oddset) ökar med ca 65 procent mellan 1991 och 1999. Att sjukvård, barnomsorg och skola skulle ligga högre (skola allra högst) i odds kunde vi också förvänta oss utifrån Figur 1f. Däremot är det signifikant lägre oddset för äldre- och handikappomsorgen inte helt i linje med vad som kunde iakttas i Figur 1f. Som vi ska se nedan är detta framför allt en effekt av att män uteslutits från regressionsanalyserna. Värt att notera är att inte heller i modellerna för hög anspänning
påverkas effekten av yrkesgrupp när övriga faktorer inkluderas i modellen, vilket bl.a. betyder att mönstret i Figur 1f inte kan förklaras av exempelvis förändrad ålderssammansättning. Det finns en signifikant effekt för tillfälligt anställda, vilket tyder på att oberoende av yrkeskategori återfinns tillfälligt anställda i högre utsträckning än fast anställda i positioner med hög anspänning.
Figur 2. Interaktionseffekt (p<0,05) mellan intervjuår och yrkesgrupper på hög anspänning. Kontrollerat för ålder, arbetstid, anställningsform och hushållstyp. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år (n=24 826)
I Figur 2 visas interaktionseffekten mellan intervjuår och yrkesgrupp grafiskt. I figuren är de relativa oddskvoterna omräknade till absoluta odds. Det mönster som framträder avviker på vissa punkter från det som visas i Figur 1. Exempelvis ligger äldre- och handikappomsorg här lägre än kategorin ”övriga” under hela perioden. Dessutom ligger barnomsorgen på ungefär samma nivå som ”övriga”. Huvudorsaken till dessa skillnader är att vi här endast analyserar kvinnor medan Figur 1f visar utvecklingen för båda könen. När männen tas ur analysen ökar den genomsnittliga exponeringen för gruppen ”övriga”. Välfärdstjänsteyrkena förblir emellertid i princip oförändrade pga. av deras låga andel män. I figuren framgår också att gapet mellan i synnerhet skola å ena sidan
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
1991 1993 1995 1997 1999
Sjukvård Barnomsorg Äldre o hk Skola Övriga
och övriga kategorier å den andra accentueras något efter kontroll för övriga faktorer.
I modellen för tunga lyft har inga interaktionseffekter beräknats. Delvis eftersom studiens fokus ligger på den psykosociala arbetsmiljön, men framför allt eftersom effekten av förändringen av frågeformuleringen på barnomsorgspersonalens svar på frågan om tunga lyft skulle skapa svårigheter att tolka en sådan interaktionseffekt.
Sammanfattningsvis framträder inga överraskningar i regressionsanalyserna på tunga lyft och hög anspänning. De avvikelser från mönstren i Figur 1 som kan iakttas beror i högre utsträckning på att män uteslutits ur analysen än på att kontroller för ett antal faktorer införts. Trots att ålder har signifikanta effekter på tunga lyft, på så sätt att yngre tenderar att ha tyngre arbeten än äldre, sker ingen justering av yrkeseffekterna då åldersvariabeln införs. Det betyder att skillnaderna mellan yrkesgrupper avseende exponeringen för tunga lyft är oberoende av ålderssammansättningen inom respektive yrkesgrupp.
Även om effekten av anställningsform ligger utanför studiens direkta fokus är det intressant att notera att tillfälligt anställda oberoende av yrkesgrupp har en överrisk för hög anspänning. Det är också intressant att notera att det är inom äldre- och handikappomsorgen som vi finner den högsta andelen tillfälligt anställda och att denna grupp trots detta ligger lägre än övriga grupper vad gäller exponering för hög anspänning. Effekten för äldre- och handikappomsorg förblir också oförändrad vid kontroll för anställningsform, vilket är något överraskande.8
4.6.3. Arbetsrelaterade besvär
Trots att andelen med tunga lyft och olämplig arbetsställning överlag är tämligen konstant under årtiondet, är tendensen den att andelen med problem av värk ökar (se Figur 3a). Ett undantag utgörs av skolpersonalen, vilka ligger på en oförändrad nivå under hela perioden. För ”övriga” noteras också endast en måttlig ökning av andelen med besvär av värk. Den största relativa ökningen finner vi bland sjukvårdsanställda som ökar sina andelar med 75 procent
8 Ett test av interaktionseffekten mellan yrke och anställningsform visar att det endast är inom sjukvård och skola som effekten av att vara deltidsanställd är signifikant. Inom skolan på så sätt att deltidsanställda har högre risk för hög anspänning och inom sjukvården på så sätt att deltidsanställda, något förvånande, har lägre risk.
från 1991 till 1999. Dessa hamnar därmed på samma nivå som anställda inom äldre- och handikappomsorgen som är den grupp som sett över hela perioden har högst andel med besvär av värk.
När vi ser till absoluta förändringar av andelen som känner oro pga. arbetet finner vi den i särklass största ökningen bland skolpersonalen vars andelar ökar från drygt 15 procent 1991 till knappt 26 procent 1999 (Figur 3b). I relativa termer ökar dock andelen med besvär av oro mest bland barnomsorgspersonalen, där andelen mer än fördubblas under perioden (från knappt 8 procent 1991 till 16,5 procent 1999). De relativa ökningarna är överlag ganska stora när det gäller oro. De lägsta finner vi bland anställda inom äldre- och handikappomsorgen och bland ”övriga”, men dessa ökningar ligger ändå på ca 50 procent.
För andelen som rapporterar besvär av trötthet och utmattning framträder samma mönster (Figur 3c). Den största relativa ökningen finner vi bland sjukvårdsanställda som därmed ”kommer ifatt” anställda inom äldre- och handikappomsorgen. Till skillnad från när det gäller besvär av värk sker här en ökning även bland skolpersonalen. Ökningen bland välfärdsyrkena är i samtliga fall större än den för ”övriga”.
Även för arbetsrelaterade besvär har en kompletterande analys där sjukhemspersonal lyfts ut från kategorin sjukvårdsanställda genomförts. Resultaten redovisas i Figur B i Bilaga 3. I den graf som visar andelen med besvär av värk, framgår att under perioden ökar de sjukhemsanställdas nivå från de sjukhusanställdas nivå till de som gäller för de anställda inom den övriga äldre- och handikappomsorgen. Sett över hela perioden ligger de sistnämnda högst på denna variabel. Även för trötthet och utmattning ligger de sjukhemsanställda över de sjukhusanställdas nivåer. För oro däremot ligger alla de tre grupperna samlade kring 10 procent. Sammantaget tycks ändå det faktum att sjukhemsanställda ingår i kategorin ”Sjukvård” dra upp den i Figur 3 observerade utsattheten för denna grupp.
Figur 3a–c. Utveckling av några arbetsrelaterade besvär bland förvärvsarbetande i Sverige 1991–1999, 16–64 år, efter yrke
a) Värk
0 5 10 15 20 25 30
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
b) Oro
0 5 10 15 20 25 30
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
c) Trötthet och utmattning
0 5 10 15 20 25 30
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
4.6.4. Resultat från regressioner på arbetsrelaterade besvär
I Tabell 2 redovisas resultat från logistiska regressioner på besvärsvariablerna värk, oro samt trötthet och utmattning. Liksom ovan är analyserna gjorda endast på kvinnor. För varje besvärsvariabel redovisas tre modeller, en med endast intervjuår och yrkesgrupp, den andra med kontroll för bakgrundsfaktorer och i den tredje förs arbetsmiljövariablerna in.
I den första modellen för värk ser vi att endast anställda inom äldre- och handikappomsorg har högre risk än ”övriga”. Denna överrisk reduceras något vid kontroll för ålder, anställningsförhållanden och hushållstyp, och förbyts mot en underrisk när arbetsmiljövariablerna förs in i modellen. Personal inom skolan, barnomsorgen och sjukvården har lägre risker i den första modellen. I den andra modellen där ålder m.m. inkluderats är inte längre effekten för barnomsorgspersonalen signifikant, vilket sannolikt beror på att underrisken i den första modellen förklaras av den genomsnittligt yngre personalen i denna kategori (i Figur C i Bilaga 3 visas åldersfördelningen efter yrkesgrupp och år). I den modell där arbetsmiljö är konstanthållet sjunker oddsen för samtliga kategorier (jämfört med föregående modell), vilket syns som ett lägre värde på konstanten. Inom välfärdstjänsteyrkena sjunker dock oddsen i högre utsträckning än bland övriga. Ett annat sätt att uttrycka detta är att personalen i välfärdstjänsteyrkena har en låg andel med värk givet deras arbetsmiljö och andra faktorer.
Tabell 2. Resultat från logistiska regressioner på arbetsrelaterade besvär. Oddskvoter. Kontrollerat för ålder. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år
* p<0,05; ** p<0,01; *** p<0,001
Av arbetsmiljövariablerna har ”olämplig arbetsställning” den starkaste effekten på värk. Värd att notera är den tydliga effekt som den psykosociala arbetsmiljöindikatorn ”hög anspänning” har på risken att ha besvär av värk. Effekten av hög anspänning på värk kan därmed delvis förklara varför det sker en ökning av andelen
Värk Oro Trötthet och utmattning
1991 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1993 1,01 0,98 0,97 0,89 0,85* 0,83** 0,90 0,90 0,87*1995 1,14* 1,10 1,06 1,16* 1,12 1,07 1,18** 1,16** 1,12 1997 1,16** 1,12* 1,06 1,43*** 1,36*** 1,24** 1,23*** 1,21** 1,12 1999 1,41*** 1,34*** 1,27*** 1,78*** 1,66*** 1,50*** 1,41*** 1,38*** 1,28***
Övrigt 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Sjukvård 0,89* 0,86* 0,60*** 0,98 1,05 0,84* 1,21*** 1,24*** 0,83***Barnomsorg 0,81** 0,88 0,77*** 1,12 1,16* 1,08 0,90 0,97 0,84**Äldre o. hk. 1,16* 1,13* 0,85* 1,06 1,17* 1,10*** 1,40*** 1,38*** 1,05 Skola 0,78** 0,69*** 0,60*** 2,40*** 2,07*** 1,74*** 0,91 0,86 0,74***
16-24 0,38*** 0,30***0,36*** 0,34***0,76*** 0,62***25-34 0,46*** 0,40***0,59*** 0,57***0,70*** 0,63***35-44 0,65*** 0,62***0,74*** 0,74***0,79*** 0,76***45-54 1 1 1 1 1 1 55-64 1,28*** 1,31***1,13 1,14*1,37*** 1,41***
Heltid 1 1 1 1 1 1 Deltid 1,17*** 1,09*0,73*** 0,70***1,04 0,98
Fast anst. 1 1 1 1 1 1 Tillf.anst. 1,07 1,06 0,94 0,92 1,02 1,01
Sambo u. barn
1 1
1
1
1 1
Sambo m. barn 0,87** 0,86**
0,95 0,94 0,95 0,94
Ensamst. u. barn 0,96 0,97
1,11 1,09
1,09 1,10
Ensamst. m. barn 1,18* 1,17 1,24* 1,20 1,54*** 1,53***
Ej tunga lyft 1 1 1 Tunga lyft 1,90***1,15*1,87***
Ej olämp. arbetsst.
1
1
1
Olämpl. arbetsst.
2,83***
1,52***
2,60***
Ej hög anspänning 1 1 1 Hög anspänning 1,62***2,47***1,98***
Konstant 0,22*** 0,28*** 0,21*** 0,09*** 0,14*** 0,10*** 0,16*** 0,17*** 0,11***n 22 253 22 253 22 253 24 462 24 462 24 462 23 726 23 726 23 726
som rapporterar besvär av värk, trots att ingen ökning kan iakttas vad gäller exponering för tunga lyft och olämplig arbetsställning.
Precis som man kunde förvänta sig utifrån Figur 3b har skolpersonalen en kraftig överrisk för att ha besvär av oro under 1990talet. Överrisken reduceras något vid kontroll för övriga faktorer, men oddset är i modellen där arbetsmiljö kontrolleras fortfarande närmare 75 procent högre än för referenskategorin. Detta innebär att överrisken endast delvis kan förklaras av de arbetsmiljöfaktorer som inkluderats i modellen. För anställda inom barnomsorgen framträder en överrisk för oro i den andra modellen, vilket återigen sannolikt beror på åldersfördelningen i gruppen. Effekten försvinner när vi även kontrollerar för arbetsmiljö. Sjukvårdspersonalens odds avviker inte från gruppen övriga i första och andra modellen. I den tredje modellen där arbetsmiljö inkluderats har denna grupp signifikant lägre odds än referenskategorin ”övriga”, vilket innebär att denna grupp har en låg andel personal med besvär av oro, givet deras arbetsmiljöbelastning. Av arbetsmiljövariablerna är det, inte helt överraskande, hög anspänning som har den största effekten på besvär av oro.
I de två första modellerna för trötthet och utmattning finner vi en överrisk för sjukvårdspersonal och för äldre- och handikappomsorgspersonal. Även detta är något som man skulle kunna förvänta sig utifrån Figur 3. Dessa överrisker försvinner emellertid vid kontroll för arbetsmiljö, och för sjukvården blir effekten istället en underrisk. I modellen med kontroll för arbetsmiljö finner vi underrisker även för barnomsorgs- och skolpersonalen. Detta kan tolkas som att alla dessa yrkesgrupper har en lägre andel som är trötta och utmattade än vad man skulle förvänta sig utifrån deras arbetsmiljöbelastning. Olämplig arbetsställning är den arbetsmiljövariabel som har störst effekt. Som förväntat har dock samtliga arbetsmiljövariabler tydliga effekter.
Studerar vi effekten av de variabler som indikerar intervjuår finner vi som förväntat en ökad risk under perioden. Estimaten kan, i den första modellen för respektive utfallsvariabel, tolkas som hur stor den relativa ökningen i odds från 1991 skulle vara om sammansättningen avseende yrkesgrupp inte hade förändrats under perioden. Likaledes säger estimaten i de följande modellerna hur den relativa ökningen skulle ha sett ut om sammansättningen och effekterna av de inkluderade variablerna inte förändrats över perioden. I modellerna för oro påverkas oddskvoterna för intervjuår endast marginellt neråt. Även i modellerna för värk är
nedjusteringen begränsad. Det betyder att de faktorer som inkluderats i dessa analyser endast i mycket liten utsträckning kan förklara den ökande andelen personer med besvär av värk eller oro under 1990-talet. I analysen av trötthet och utmattning reduceras dock oddskvoterna i något högre utsträckning vid kontroll för arbetsmiljö, vilket följaktligen tyder på att arbetsmiljöutvecklingen i högre grad förklarar utvecklingen för trötthet och utmattning än för övriga utfallsvariabler.
Som nämndes i avsnitt 4.4 löper man med individmetoden en stor risk att överskatta effekter av arbetsmiljö på besvär. För att få en uppfattning om i vilken utsträckning detta är fallet även i denna studie har modellerna för värk, oro och trötthet ovan också estimerats enligt jobbmetoden. De nya modellerna som redovisas i Tabell 3 täcker endast åren 1991–1997 eftersom matrisen är skapad utifrån NYK-koder och dessa saknas i 1999 års undersökning. I dessa modeller används en indikator på hög anspänning som skapats utifrån den yrkesexponeringsmatris som redogjordes för ovan (Fredlund, Hallqvist & Diderichsen 2000). Inga andra arbetsmiljöindikatorer har tagits med i modellerna. I övrigt är modellerna desamma som i Tabell 2.
Tabell 3. Resultat från logistiska regressioner på arbetsrelaterade besvär. Kontrollerat för ålder, arbetstid, anställningsform, hushållstyp. Oddskvoter. Hög anspänning definierat utifrån yrkesexponeringsmatris. Förvärvsarbetande kvinnor 16–64 år
Värk Oro
Trötthet och
utmattning
1991
1 1 1 1 1 1
1993 0,95 0,95 0,85* 0,85*0,85** 0,85**1995 1,09 1,09 1,17* 1,17*1,11 1,11 1997 1,12 1,12 1,42*** 1,42*** 1,23*** 1,23***
Övrigt 1 1 1 1 1 1 Sjukvård 1,01 1,01 1,03 1,03 1,44*** 1,44***Barnomsorg 1,05 1,05 1,12 1,11 1,18* 1,19*Äldre o. handik. 1,38*** 1,38*** 1,19* 1,18 1,71*** 1,72***Skola 0,84* 0,83*1,99*** 2,02*** 0,97 0,96
Ej hög anspänning
1
1
1
Hög anspänning 1,01 0,95 1,04
Konstant 0,26*** 0,26*** 0,14*** 0,14*** 0,16*** 0,16***n 16 659 16 659 18 311 18 311 17 708 17 708
Två viktiga iakttagelser kan göras i Tabell 3. För det första ser vi att effekten av hög anspänning uteblir i samtliga modeller. För det andra sker det ingen som helst reduktion av effekterna av yrkesgrupp, vilket givetvis är en följd av den första iakttagelsen. Ska man då utifrån detta resultat dra slutsatsen att de samband som påvisas i Tabell 2 är skensamband, dvs. att resultaten bara är en effekt av att de med besvär har en tendens att redovisa högre exponering för bristfällig arbetsmiljö oavsett verklig exponering? Sannolikt vore det en förhastad slutsats. Som nämndes i metoddiskussionen ovan är den stora risken då man använder jobbmetoden att man istället underskattar effekter eftersom variationen inom yrken och över tid då går förlorad. Sannolikt är det fallet också här. Med stöd i en omfattande forskningslitteratur kan man med fog påstå att det förefaller osannolikt att arbeten med kombinationen höga krav och låg kontroll inte skulle innebära någon ökad risk för framför allt oro respektive trötthet och utmattning.9 Det visar sig också i en preliminär analys som inte redovisas här att andelen som rapporterar att de under någon del av mätveckan (i AKU) varit frånvarande pga. sjukdom (inkl. läkarbesök och tandläkarbesök) t.o.m. är lägre bland dem som har ett jobb med hög anspänning enligt jobbmetoden än för övriga. Det omvända förhållandet råder när vi istället använder individuella metoden. Även om resultaten baserade på jobbmetoden inte medför att vi kan förkasta resultaten i Tabell 2, understryker de samtidigt risken att resultaten i Tabell 2 är överskattade och att de bör tolkas med försiktighet.
9 Effekten uteblir även om alla andra variabler utesluts ur modellen.
De resultat från regressionsanalyserna av besvär som redovisats hittills ger ingen information om hur utvecklingen under 1990-talet ser ut för de olika yrkesgrupperna vid kontroll för andra variabler. Estimaten i Tabell 2 talar exempelvis endast om hur skillnaderna mellan yrkesgrupper sett ut oavsett undersökningsår och i vilken grad skillnader mellan yrkesgrupper kan förklaras av arbetsmiljöfaktorer. För att djupare kunna studera hur utvecklingen sett ut har interaktionseffekter mellan år och yrkesgrupp testats för modellerna i Tabell 2. Det visar sig att det endast är i modellen för trötthet och utmattning som det finns en statistiskt signifikant interaktionseffekt. Denna redovisas grafiskt i Figur 4.
Figur 4. Interaktionseffekt (p<0,05) mellan yrke och år på trötthet och utmattning. Kontrollerat för ålder, arbetstid, anställningsform, hushållstyp och arbetsmiljö. Förvärvsarbetande Kvinnor 16–64 år n=23 726
Här ser vi att mönstret avviker en del från den utveckling över tid som visas i Figur 3c. Anställda inom äldre- och handikappomsorgen har enligt båda figurerna en högre risk än övriga, men enligt Figur 4 faller risken från 1995 och framåt. Detta kan bero på att hushållstyp är konstanthållet i den modell som producerat resultaten i Figur 4.10 Ensamstående med barn, vilka har en signifikant överrisk för trötthet och utmattning, är överrepresenterade bland anställda inom äldre- och handikappomsorgen. Andelen minskar fram till 1995 för att därefter åter öka. Ett slående mönster
10 Här påverkas inte mönstret nämnvärt av att männen utesluts. 0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,1 0,12 0,14 0,16 1991 1993 1995 1997 1999
Odds
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
i Figur 4 är annars hur skillnaderna mellan grupperna minskar under årtiondet. Det är svårt att avgöra vad som orsakar detta mönster. Kurvorna i Figur 4 visar hur utvecklingen skulle ha sett ut om yrkesgrupperna hade varit lika med avseende på de variabler som inkluderats i analysen. Det betyder att mönstret i Figur 4 bör ha uppkommit pga. att effekten på trötthet och utmattning av någon eller några variabler har ökat över perioden. En närmare granskning av data visar att den enda variabel vars effekt ökar över tid är ”anställningsform”. Det visar sig också att det finns en interaktionseffekt mellan yrkesgrupp och anställningsform som verkar på så sätt att inom välfärdsyrkena är tillfälliga anställningar förknippade med ökad trötthet och utmattning, medan det omvända förhållandet råder inom gruppen ”övriga”. Där är de tillfälligt anställda mindre trötta och utmattade än de heltidsanställda. Om orsaken till detta kan vi endast spekulera, men en förklaring kan vara att den variabel som används här inte gör någon skillnad på olika typer av tillfällig anställning. Aronsson, Gustafsson & Dallner (2000) har genom ett specialurval i SCB:s arbetskraftsundersökningar kunnat klassificera de tillfälligt anställda utifrån deras avstånd till den fast anställda kärnarbetskraften. Det visar sig att behovs- och vikariatsanställda är de grupper som i en multivariat analys har högst odds för att känna sig trötta och håglösa, en variabel som ingår i det här använda indexet på trötthet och utmattning. Grupperna behovs- och vikariatsanställda domineras av anställda inom den sociala sektorn samt vård och omsorg. Den ökande effekten av anställningsform skulle således kunna förklara det uppkomna mönstret i Figur 4. Det är dock viktigt att påpeka att detta är en preliminär slutsats som kräver ytterligare analyser för att kunna beläggas.
Med undantag för skolpersonalens upplevelse av oro visar regressionerna på arbetsrelaterade besvär att de överrisker som noteras i de första modellerna försvinner och t.o.m. förbyts till underrisker vid kontroll för arbetsmiljövariablerna. Detta bör tolkas som att överriskerna i stor utsträckning förklaras av problem i arbetsmiljön för dessa yrkesgrupper. När det gäller oron inom skolan kan alltså inte överrisken förklaras av de arbetsmiljövariabler som inkluderats här. Det betyder emellertid inte nödvändigtvis att arbetsmiljön inte har någon betydelse utan kan lika gärna bero på att de indikatorer på arbetsmiljö som analyserats inte fångar upp de aspekter av lärarnas arbetsmiljö som har betydelse för oro.
Dessa tolkningar gäller dock under förutsättning att estimaten för arbetsmiljövariablerna och reduktionerna av ”yrkesestimaten” inte helt beror på den ”positiva informationsbias” som diskuterades i metodavsnittet ovan (dvs. att de som har besvär av olika slag har en benägenhet att i högre utsträckning rapportera utsatthet för arbetsmiljöproblem än de som inte upplever några arbetsrelaterade besvär). Den kompletterande analysen enligt jobbmetoden som redovisas i Tabell 3 antyder att så skulle kunna vara fallet. Det kan dock med fog hävdas, särskilt som de med hög anspänning enligt yrkesmatrisdefinitionen har lägre frånvaro pga. sjukdom (inkl. läkarbesök och tandläkarbesök) än övriga, att de estimat som jobbmetoden producerar är kraftigt underskattade. Det antyder att vi åtminstone kan betrakta kraftiga arbetsmiljöeffekter och nedjusteringar av oddskvoter i Tabell 2 som befintliga, även om vi inte kan vara säkra på storleksordningen av vare sig arbetsmiljöeffekterna eller nedjusteringarna av yrkeseffekterna när arbetsmiljö kontrolleras i analyserna.
4.7. Diskussion
Sammantaget har arbetsmiljöutvecklingen för anställda inom vård, skola och omsorg framför allt inom det psykosociala området varit sämre än för den övriga arbetande befolkningen under 1990-talet. Det finns dock stora variationer inom gruppen. För det mest sammanfattande måttet på psykosocial arbetsmiljö, hög anspänning, ökar andelen utsatta inom samtliga studerade grupper. Minst är ökningen inom gruppen ”övriga”, dvs. de yrken som inte ingår i välfärdstjänsterna. Den största ökningen finner vi bland sjukvårdsanställda (inklusive sjukhemspersonal). Personalen inom sjukvården har också, tillsammans med skolpersonalen, den högsta andelen utsatta för hög anspänning i arbetet. Det finns en tendens till polarisering mellan vård, skola och omsorg å den ena sidan och å den andra sidan den övriga arbetande befolkningen under 1990talet. Personalen inom välfärdstjänsteområdet som gick in i årtiondet på högre nivåer har också haft en sämre utveckling.
När det gäller fysisk arbetsmiljöbelastning ligger nivåerna tämligen stabila över perioden, vilket är i linje med tidigare studier (t.ex. Bäckman & Edling 2000; Fritzell & Lundberg 2000). Ett viktigt undantag från detta mönster framträder dock. När vi lyfter ut sjukhemspersonal ur gruppen sjukvårdsanställda visar det sig att
denna grupp, som den enda av de här studerade yrkeskategorierna, har en reell ökning av andelen med olämplig arbetsställning.
Skillnaderna mellan yrkesgrupper bekräftas i regressionsanalyserna på arbetsmiljöindikatorerna tunga lyft och hög anspänning. När det gäller tunga lyft visar analyserna kraftiga överrisker för samtliga välfärdsyrkesgrupper förutom skolpersonal. Sjukvårdspersonalen har, sett över hela 1990-talet, ett 6,5 gånger högre odds än ”övriga”. Motsvarande siffror för anställda inom äldre- och handikappomsorg och barnomsorg är drygt 5 gånger respektive närmare 4 gånger högre. Skolpersonalen har ca 80 procent lägre risk än ”övriga”. Dessa siffror påverkas inte av att bakgrundsfaktorer förs in i modellerna.
Inte heller i modellen för hög anspänning påverkas olika välfärdsyrkens överrisker av att kontroll för bakgrundsfaktorer införs. Här är dock överriskerna för välfärdsyrkena på en lägre nivå. Anställda inom äldre- och handikappomsorg (exklusive sjukhemspersonal) har en lägre oddskvot än referenskategorin.
När det gäller de arbetsrelaterade besvären ökar andelen utsatta under 1990-talet, med några få undantag, på samtliga här studerade indikatorer (värk, oro samt trötthet och utmattning). Sjukvårdsanställda redovisar den kraftigaste ökningen av andelen med besvär av värk, men den största delen av denna ökning förklaras av ökningen inom gruppen sjukhemsanställda (se Figur B i Bilaga 3). Sett över hela perioden är det anställda inom äldre- och handikappomsorgen som har den största andelen med besvär av värk. Även när det gäller besvär av trötthet och utmattning finner vi den största ökningen bland sjukvårdspersonalen, men liksom för besvär av värk förklaras en stor del av denna ökning av ökningen bland sjukhemspersonalen. Den största absoluta ökningen av andelen med besvär av oro sker bland skolpersonalen där var fjärde anställd rapporterar sådana besvär 1999. I relativa termer är dock ökningen större bland barnomsorgspersonalen, för vilka andelen mer än fördubblas under perioden.
I de multivariata analyserna på arbetsrelaterade besvär (Tabell 2) visar det sig att en stor del av överriskerna bland välfärdstjänstepersonalen förklaras av dessa gruppers större utsatthet för arbetsmiljöproblem. De överrisker som redovisas för äldre- och handikappomsorgspersonal för värk, för barnomsorgspersonal när det gäller oro, och för anställda inom sjukvård och äldre- och handikappomsorg när det gäller trötthet och utmattning, försvinner eller förbyts till underrisker när indikatorerna på
arbetsmiljöproblem förs in i modellen. Detta kan tolkas som att om dessa personalgrupper hade haft samma exponering för negativa arbetsmiljöfaktorer som övriga yrkesgrupper, hade de inte haft högre utsatthet för de besvär som analyserats här. Den enda överrisk som kvarstår efter denna kontroll är den för skolpersonal när det gäller oro. Här är således även andra faktorer än de som studeras här verksamma. Det bör också påpekas att i analysen av värk är oddsen för skolpersonalen lägre än för referenskategorin ”övriga” även i de modeller där arbetsmiljö inte är konstanthållet.
Storleken på effekterna av arbetsmiljöindikatorerna och nedjusteringen av effekterna av yrkesgrupp bör dock tolkas med försiktighet. Även om effekterna av hög anspänning i den modell som skapats enligt den s.k. jobbmetoden sannolikt är underskattade, ger de resultaten ändå en fingervisning om att man bör vara försiktig med att tolka de andra resultaten ”bokstavligt”.
I inledningen av kapitlet nämndes tre aspekter av arbetsmiljöutvecklingen inom välfärdsyrkena. För det första som ett individuellt problem för de anställda, för det andra som ett potentiellt kvalitetsproblem för brukarna och för det tredje som ett kostnadsproblem för stat och arbetsgivare.
När det gäller den första aspekten, dålig arbetsmiljö som ett välfärdsproblem för de drabbade, är beläggen ganska klara. Kopplingen mellan dålig arbetsmiljö och arbetsrelaterade besvär framstår som tydlig, trots de invändningar som kan riktas mot den s.k. individmetoden i detta avseende. Vi har funnit överrisker för flera välfärdsyrkesgrupper för såväl exponering för dålig arbetsmiljö som för arbetsrelaterade besvär. I det senare fallet reduceras också överriskerna, i flera fall kraftigt, när arbetsmiljövariablerna förs in i respektive analys. I den mån exponering och besvär leder till långvarig sjukskrivning blir resultatet en välfärdsförlust för de anställda som drabbas, inte bara som förlorad hälsa, utan på sikt även ekonomiskt och socialt eftersom vi vet att personer med omfattande sjukskrivning har svårt att komma tillbaka till arbetslivet (Socialstyrelsen 2001b).
Den andra aspekten, kvaliteten på verksamheten, är det svårare att säga något om. Det finns vissa indikationer på att kvaliteten i vissa fall försämrats (t.ex. Socialstyrelsen 1998; Arbetarskyddsstyrelsen 2000; Gustafsson & Szebehely 2001), men det är svårt att säga i vad mån detta beror på arbetsmiljöproblem eller organisationsförändringar per se.
Arbetarskyddsstyrelsen gör ändå en koppling mellan kvalitet och arbetsmiljöproblem i en rapport om sjukvårds- och omsorgspersonalens arbetsförhållanden (Arbetarskyddsstyrelsen 2000). Rapporten bygger på arbetsmiljöinspektörernas iakttagelser och hävdar bl.a. att de anställda har fått alltmer att göra pga. personalminskningar och att de därför t.ex. fått svårigheter att leva upp till verksamhetsmålen.
Riksförsäkringsverket (RFV) rapporterar att 1999 var kostnaderna för sjukpenning och rehabiliteringsersättning 27,9 miljarder kronor. Det är en ökning med 12 miljarder eller 75 procent bara sedan 1997 (RFV 2000). Då är alltså inte arbetsgivarnas utgifter inräknade. Som nämndes ovan står kommun och landsting för en stor del av ökningarna av sjukfallen under senare år (SOU 2000:121). Det förtjänar också att upprepas att kvinnor står för hela ökningen av de långvariga sjukfallen mellan 1992 och 1999. Med tanke på den negativa utvecklingen av framför allt den psykosociala arbetsmiljön ligger det nära till hands att göra en kausal koppling mellan dessa utvecklingstrender. Säkert är det också så att de i viss mån hänger ihop, men precis som när det gäller att orsaksbestämma kvalitetsförändringar är det oerhört svårt att hålla isär effekterna av att vara utsatt för de förändringar som nedskärningarna inneburit och ”rena” arbetsmiljöeffekter.
En naturlig fråga att ställa sig i detta sammanhang är om den försämrade arbetsmiljön inom vård, skola och omsorg beror på nedskärningarna. Även här ligger det nära till hands att dra slutsatsen att sambandet mellan nedskärningar och arbetsmiljöproblem över tid är ett orsakssamband. Sjukförsäkringsutredningen gör denna koppling med samvarierande trender av sjukfrånvaro respektive nedskärningar som enda belägg (SOU 2000:121). Detta är dock inte tillräckligt för att tala om orsakssamband. Det finns gott om trender som samvarierar utan att vara det minsta orsaksmässigt kopplade till varandra. När det gäller sjukfrånvaron kan åtminstone en del av ökningen sannolikt förklaras av konjunkturcykeln, vilken vi sedan tidigare vet har effekter på sjukfrånvaron (se t.ex. Bäckman 1998). Det är emellertid svårt att tänka sig att de kraftigt ökande långvariga sjukskrivningarna, som ju dessutom kräver läkarintyg, helt skulle kunna vara en effekt av högkonjunkturen.
Två tänkbara sätt att närma sig frågan om orsaksförhållandena är att dels se på diagnoser för långvariga sjukskrivningar, dels studera yrken på en mycket fin detaljeringsnivå för att kunna finna arbeten
där det skett förändringar av arbetsmiljön, men inte några nedskärningar och vice versa. Den senare strategin skulle dock kräva mycket stora longitudinella material där uppgifter om arbetsmiljö ingår, och framstår därför som ett svårgenomförbart alternativ. Det första alternativet är dock en mer framkomlig väg. Uppgifter om diagnoser samlas in av bl.a. RFV. Det visar sig att sjukskrivningar pga. någon form av psykiska besvär ökat bland kvinnor under 1990talet (Olkiewicz & Lidwall 2000). Vi vet att det framför allt är dålig psykosocial arbetsmiljö som orsakar den typen av besvär och att denna typ av arbetsmiljöproblem har ökat kraftigt i framför allt de grupper som också ökat sin sjukfrånvaro mest. Eftersom det också är dessa grupper genomlidit de största nedskärningarna, kan det därför finnas visst fog för påståendet om orsakssamband.
Referenser
Andersson, A. 2000. ”Arbetsförhållanden och sjukskrivning med
ersättning”, SOU 2000:121, Sjukförsäkring och sjukskrivning – fakta och förslag, bilaga 7. Stockholm: Fritzes. Arbetarskyddsstyrelsen, 2000. Stress och belastning i vård och
omsorg. Verksgemensamt tillsynsprojekt 1998 och 1999. Solna:
Arbetarskyddsstyrelsen. Aronsson, G. & E. Bejerot, 2000. ”Psykiskt och fysiskt tröttande
arbete – tendenser under 1990-talet”, i S. Marklund (red.),
Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och
Arbetslivsinstitutet. Aronsson, G., K. Gustafsson & M. Dallner, 1999. ”Sjuk och på
jobbet. En empirisk studie av sjuknärvaro.” Arbetsmarknad och arbetsliv. 5 (1):27–43. Aronsson, G., K. Gustafsson & M. Dallner, 2000. ”Anställnings-
former, arbetsmiljö och hälsa i ett centrumperiferiperspektiv.”
Arbete och Hälsa, nr 2000:9.
Bäckman, O. 1998. Longitudinal Studies on Sickness Absence in
Sweden. Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms universitet.
Bäckman, O. & C. Edling, 2000. ”Arbetsmiljö och arbetsrelaterade
besvär under 1990-talet”, i S. Marklund (red.), Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetslivsinstitutet. Ds 2000:54. Ett föränderligt arbetsliv på gott och ont. Utvecklingen
av den stressrelaterade ohälsan. Stockholm: Näringsdepartementet.
Fredlund, P., J. Hallqvist & F. Diderichsen, 2000. ”Psykosocial
yrkesexponeringsmatris. En uppdatering av ett klassifikationssystem för yrkesrelaterade psykosociala exponeringar” Arbete och Hälsa, nr 2000:11. Fritzell, J. & O. Lundberg, 2000. Välfärd, ofärd och ojämlikhet.
SOU 2000:41. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. le Grand, C., R. Szulkin & M. Tåhlin, 2001. ”Har jobben blivit
bättre? En analys av arbetsinnehållet under tre decennier”, i J. Fritzell, M. Gähler och O. Lundberg (red.), Välfärd och arbete i arbetslöshetens årtionde.SOU 2001:53. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes.
Gustafsson, R. Å. & M. Szebehely, 2001. Arbetsvillkor och
välfärdsopinion inom äldreomsorgen – en enkätbaserad fallstudie bland personal och politiker. Arbetslivsrapport 2001:9. Solna:
Arbetslivsinstitutet. Härenstam, A., H. Westberg, L. Karlqvist, O. Leijon, A. Rydbeck,
K. Waldenström, P. Wiklund, G. Nise & C. Jansson, 2000. ”Hur kan könsskillnader i arbets- och livsvillkor förstås? Metodologiska och strategiska aspekter samt sammanfattning av MOA-projektets resultat ur ett könsperspektiv”, Arbete och hälsa. Nr 2000:15. Karasek, R. A., Jr. & T. Theorell, 1990. Healthy Work. Stress,
Productivity, and the Reconstruction of Working Life. New York:
Basic Books. Kristensen, T. S. 1996. ”Job Stress and Cardiovascular Disease: A
Theoretical Critical review”, Journal of Occupational Health
Psychology. 1(3):246–60.
Lidwall, U. & P. Skogman Thoursie, 2000. ”Sjukskrivning och
förtidspensionering under de senaste decennierna”, i S. Marklund (red.), Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetslivsinstitutet. Lundberg, O. 2000. ”Sjukvård och vårdutnyttjande”, i M.
Szebehely (red.), Välfärd, vård och omsorg.SOU 2000:38. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Olkiewicz, E. & U. Lidwall, 2000. ”Långtidssjukskrivna. Bakgrund,
diagnos och återgång i arbete. En beskrivning av utvecklingen från slutet av 1980-talet till 1999.” SOU 2000:121,
Sjukförsäkring och sjukskrivning – fakta och förslag, bilaga 7.
Stockholm: Fritzes. Marklund, S. & A. Wikman, 2000. ”Inledning”, i S. Marklund
(red.), Arbetsliv och hälsa 2000. Solna: Arbetarskyddsstyrelsen och Arbetslivsinstitutet. Nilsson, A. 1994. Arbetsmiljö och sjukfrånvaro – en prövning av
krav-kontroll modellen. C-uppsats. Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms universitet.
RFV, 2000. Socialförsäkringsboken 2000. Stockholm: Riks-
försäkringsverket. RFV, 2001. http://www.rfv.se/stati/sjukh/sjtal.htm. SCB, 1990. Systematisk förteckning över yrken. Folk- och
bostadsräkningen 1985. Stockholm: Statistiska centralbyrån. SCB, 1998. SSYK 96. Standard för svensk yrkesklassificering 1996.
MIS 1998:3. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SCB, 2000. Arbetsmiljön 1999. AM 68, SM 0001. Stockholm:
Statistiska centralbyrån. SCB/Arbetarskyddsstyrelsen, 1997. Negativ stress i arbetet. De mest
utsatta yrkena. Information om utbildning och arbetsmarknad 1997:1. Stockholm: Statistiska centralbyrån/ Arbetarskyddsstyrelsen.
Socialstyrelsen, 1998. Ädelparadoxen. Sjukhemmen före och efter
ädelreformen. Äldreuppdraget 1998:11. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 2001a. Folkhälsorapport 2001. Stockholm: Social-
styrelsen. Socialstyrelsen, 2001b. Social rapport 2001. Stockholm: Social-
styrelsen. SOU 2000:3. Välfärd vid vägskäl. Delbetänkade från Kommittén
Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. SOU 2000:72. Sjukförsäkringen – Basfakta och utvecklings-
möjligheter. Delbetänkande från Sjukförsäkringsutredningen.
Stockholm: Fritzes. SOU 2000:121. Sjukförsäkring och sjukskrivning – fakta och
förslag. Slutbetänkande från Sjukförsäkringsutredningen. Stockholm: Fritzes. Stockholms läns landsting, 2000. Vårdens arbetshälsorapport.
Stockholm: Stockholms läns landsting. Svenska Kommunförbundet, 2000. Hälsoutvecklingen för
kommunalt anställda. Ett diskussionsunderlag. Stockholm:
Svenska Kommunförbundet. Szebehely, M. 2000. ”Äldreomsorg i förändring – knappare resurser
och nya organisationsformer”, i M. Szebehely (red.), Välfärd, vård och omsorg.SOU 2000:38. Antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes. Tegsjö B., G. Hedin & I. Eklund, 2000. Kartläggning av magra
organisationer. Stockholm: Rådet för arbetslivsforskning.
Vogel, J., H. Kindlund och F. Diderichsen, 1992. Arbetsför-
hållanden, ohälsa och sjukfrånvaro 1975–1989. Levnadsförhållanden. Rapport 78. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
Wikman, A. 1991. Att utveckla sociala indikatorer. Urval –
Skriftserie utgiven av Statistiska centralbyrån, nr 21. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
Tabell A. Fördelning av förvärvsarbetande män och kvinnor 16-64 år över yrkesgrupper. Arbetsmiljöundersökningen 1991–1999. Antal personer samt procent inom parentes.
1991 1993 1995 1997 1999
Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor
Övriga 5757
(95,5)
4053
(69,4)
5358
(95,6)
3795
(67,4)
5010
(95,6)
(65,7)
(95,3)
(67,9)
Sjukvård 40
(0,7)
563
(9,6)
31
(0,6)
614 (10,9)
32
(0,6)
629 (12,1)
30.
(0,6)
586 (11,6)
Barnomsorg 28
(0,5)
498
(8,5)
23
(0,4)
482
(8,6)
21
(0,4)
(8,5)
(0,5)
(7,6)
Äldre. o. Handik.
42 (0,7)
441
(7,5)
45
(0,8)
480
(8,5)
48
(0,9)
(8,3)
(0,9)
(7,4)
Skola 162
(2,7)
289
(4,9)
147
(2,6)
257
(4,6)
131
(2,5)
(5,4)
(2,8)
(5,5)
NYKyrke
Totalt 6029
(100)
5628 (100)
5604
(100)
5628 (100)
5242
(100)
5192 (100)
(100)
5049 (100)
Övriga
4997
(95,3)
(64,5)
(95,1)
(66,8)
(94,4)
(64,9)
Sjukvård
42 (0,8)
663 (12,3)
(0,8)
620 (12,3)
(0,7)
628 (12,8)
Barnomsorg
27 (0,5)
(8,9)
(0,6)
(7,9)
(0,7)
(8,8)
Äldre. o. Handik.
50 (1,0)
(8,4)
(1,0)
(7,7)
(1,1)
(7,4)
Skola
126
(2,4)
(5,4)
(2,5)
(5,4)
(3,1)
(6,1)
SSYKyrke
Totalt
5242 (100)
4896 (100)
(100)
5045 (100)
(100)
4896 (100)
Yrkesgrupper
I tablån nedan framgår vilka NYK- respektive SSYK-koder som har förts till de olika yrkesgrupperna (för NYK se SCB 1990; för SSYK se SCB 1998). Åren 1991–93 har NYK-koder använts och 1995–99 har SSYK-koder använts för klassificering.
Koder:
Yrkesgrupp:
NYK SSYK
Sjukvård 103 (sjuksköterskor); 104 (barnmorskor); 107 (undersköterskor, sjukvårdsbiträden)
2231-2236, 3230-3239 (sjuksköterskor, barnmorskor); 5132 (undersköterskor, sjukvårdsbiträden)
Barnomsorg 36 (förskollär., fritidsped.); 153 (barnskötare m.fl.)
3310 (förskollär., fritidsped.); 5131 (barnskötare m.fl.)
Äldre- o. handikapp
106 (skötare psyk.); 154 (vårdbitr, hemvårdare); 155 (vårdare m.fl. inst. för psyk.utv.störda)
5133 (vårdbitr, pers. ass. m.fl.); 5134 (skötare, vårdare)
Skola 32-35 (Lärare, ej högsk.) 2300-2309, 2311-2340 (Lärare, ej högsk.)
Övriga Övriga NYK-koder
< 990
Övriga SSYK-koder < 9999
Tunga lyft
Den som svarar ”varje dag” på fråga om man flera gånger om dagen måste lyfta minst 20 kg (1991–93) eller 15–25 kg (1995–97) får värdet 1 på variabeln ”Tunga lyft”, annars 0.
Olämplig arbetsställning
Den som svara att de minst halva tiden arbetar framåtböjd och inte stödjer sig med händerna eller arbetar i vriden ställning får värdet 1 på variabeln, annars 0.
Krav-kontrollindex
Kravindexet skapas utifrån fyra dummyvariabler som skapas utifrån lika många frågor: i) Kräver arbetet hela din uppmärksamhet och koncentration? Svaret ”Nästan hela tiden” ger värdet 1 på dummyvariabeln ii) Har du ibland så mycket att göra att du ibland blir tvungen att dra in på luncher, arbeta över eller ta med jobb hem? Den som svarar att så är fallet åtminstone ett par dagar får vecka får värdet 1 på dummyvariabeln. iii) Har du vissa tider så stressigt att du inte hinner prata om eller ens tänka på något annat än arbetet? Den som svarar att så är fallet minst halva tiden får värdet 1 på dummyvariabeln. iv) De som instämmer helt eller delvis i påståendet att de har alldeles för mycket att göra får värdet 1 på den fjärde dummyvariabeln.
Den som har värdet 1 på minst två av dessa dummyvariabler anses ha höga krav i arbetet.
Kontrollindexet skapas också utifrån fyra dummyvariabler skapade av fyra frågor: i) Kan du delvis bestämma själv när olika arbetsuppgifter ska göras (t ex genom att välja att jobba lite fortare vissa dagar och ta det lite lugnare andra dagar)? Svaren ”För det mesta inte” och ”Aldrig” ger värdet 1 på dummyvariabeln. ii) Händer det att du är med och beslutar om uppläggningen av ditt arbete (t.ex. vad som ska göras, hur det ska göras eller vilka som skall arbeta tillsammans med dig)? Svaren ”För det mesta inte” och ”Aldrig” ger värdet 1 på dummyvariabeln. iii) Har du själv möjlighet att bestämma arbetstakten? Den som svara att så är fallet högst halva tiden får värdet 1 på dummyvariabeln. iv) De som
instämmer helt eller delvis i påståendet att de har alldeles för lite inflytande på arbetet får värdet 1 på den fjärde dummyvariabeln.
Den som har värdet 1 på minst två av dessa dummyvariabler anses ha låg kontroll över arbetet.
Den som har både höga krav och låg kontroll enligt dessa definitioner anses ha ett arbete med hög anspänning och får värdet 1 på den variabeln.
Värk
De som svarar att de varje dag efter arbetet har ont i övre delen av ryggen eller nacken, i nedre delen av ryggen, i axlar eller armar, i handleder eller händer eller i höfter, ben, knän eller fötter får värdet 1 på variabeln ”Värk”, annars 0.
Oro
De som svarar att de minst ett par dagar per vecka under de tre senaste månaderna har haft svårigheter att sova pga. av tankar på jobbet, misströstat eller känt sig illa till mods pga. svårigheter på jobbet eller misströstat eller känt sig illa till mods pga. kritik de fått på jobbet får värdet 1 på variabeln ”Oro”, annars 0.
Trötthet och utmattning
De som svarar att de ”så här års” varje dag känner sig uttröttad i kroppen eller att de under ”de senaste tre månaderna” haft halsbränna, sura uppstötningar, sveda i maggropen eller orolig mage eller varit trött och håglös eller haft huvudvärk får värdet 1 på variabeln ”Trötthet och utmattning”, annars 0.
Arbetstid
De som i AKU uppger att de arbetar deltid (oavsett omfattning) får värdet 1, heltid ger värdet 0.
Anställningsform
De som i AKU uppger att de är tillfälligt anställda (oavsett typ av tillfällig anställning) får värdet 1, fast anställning ger värdet 0.
Hushållstyp
Hushållstyp delas in i fyra kategorier: i) Sambo eller gifta utan barn; ii) Sambo eller gifta med barn; iii) Ensamstående utan barn; iv) Ensamstående med barn. I regressionsanalyserna utgör den första kategorin referensgrupp.
Bilaga 3: Arbetsmiljö- och besvärsutveckling inom sjukhus– vård, sjukhemsvård och övrig äldre- och handikappomsorg samt åldersfördelning efter år och yrke
Figur A a–f. Utveckling av några arbetsmiljöindikatorer bland förvärvsarbetande inom sjukhusvård, sjukhemsvård samt öriga äldre- och handikappsomsorg i Sverige 1991–1999, 16–64 år, efter yrke
a) Tunga lyft
0 10 20 30 40 50 60
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
b) Olämplig arbetsställning
0 10 20 30 40 50 60
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
c) Låg kontroll
0 20 40 60 80 100
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
d) Höga krav
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
e) För mycket att göra
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
f) Hög anspänning
0 10 20 30 40 50 60
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
Figur B a–c. Utveckling av några arbetsrelaterade besvär bland förvärvsarbetande inom sjukhusvård, sjukhemsvård samt övrig äldre- och handikappomsorg i Sverige 1991–1999, 16–64 år efter yrke
a) Värk
0 5 10 15 20 25 30
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
b) Oro
0 2 4 6 8 10 12 14 16
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
c) Trötthet och utmattning
0 5 10 15 20 25 30
1991 1993 1995 1997 1999
Pr ocen t
Sjukhusvård Hemtjänst m.m. Sjukhem m.m.
Figur C. Åldersfördelning efter yrke. Förvärvsarbetande kvinnor och män 16–64 år.
25 30 35 40 45 50
1991 1993 1995 1997 1999
Medelålder
Sjukvård Barnomsorg Äldre o.handik. Skola Övriga
5 Den svenska barnomsorgsmodellen
– kontinuitet och förändring under 1990-talet
Christina Bergqvist & Anita Nyberg
5.1 Inledning
1
Offentlig barnomsorg av hög kvalitet utgör ett av kärnområdena i den svenska välfärdspolitiken. En analys av den offentliga barnomsorgen säger därmed en hel del om den svenska välfärdsmodellen. Trots det har barnomsorgssektorn och barnomsorgspolitiken, med undantag för genusforskningen, ofta förbisetts i forskning om olika välfärdsstater. Givet 1990-talets situation – med hög arbetslöshet, åtstramningar i de offentliga finanserna, globalisering och ett uppsving för nyliberala idéer – är det rimligt att tänka sig att en omstrukturering av den svenska barnomsorgsmodellen har ägt rum. Syftet med detta kapitel är att beskriva och analysera om och i så fall hur den svenska barnomsorgen, som en viktig del av den svenska välfärdsmodellen, förändrats under 1990-talet.
Barnomsorgspolitiken befinner sig i skärningspunkten mellan en rad olika politikområden såsom arbetsmarknads-, jämställdhets-, utbildnings-, familje- och socialpolitik. Barnomsorgen ska bidra till att uppfylla såväl mer övergripande samhällspolitiska målsättningar som målsättningar direkt relaterade till barnomsorgsverksamheten i sig. Barnomsorgspolitiken har vid olika tidpunkter setts som ett politiskt verktyg för att öka sysselsättningen, jämställdheten mellan könen och jämlikheten mellan olika samhällsgrupper. Samtidigt är naturligtvis målsättningen för verksamheten att ge barnen omsorg, trygghet och pedagogisk stimulans (Leira 1993; Szebehely 1998; Bergqvist 1999).
Sysselsättnings- och jämställdhetsmålen kommer framförallt till uttryck i idealet om tvåförsörjarfamiljen. Till skillnad från många andra välfärdsstater institutionaliserade Sverige under 1960- och
1 Vi vill tacka Felipe Estrada, Joakim Palme, Lena Sommestad, Marta Szebehely, Irene Wennemo och deltagarna på Välfärdskommitténs seminarium för initierade kommentarer och synpunkter.
1970-talen en politik som lade grunden för en tvåförsörjarmodell snarare än en manlig enförsörjarmodell. En ny syn på könen som jämlika både vad gäller förvärvsarbete och ansvar för barn och hem slog igenom i lagstiftningen (om än inte alltid i praktiken). I tvåförsörjarmodellen utgör individen snarare än familjen eller det gifta paret den grundläggande enheten. Denna modell bygger på tre politiska fundament: särbeskattningen, föräldraförsäkringen och barnomsorgen (Sainsbury 1996; Bergqvist 2001). En viktig princip i den svenska välfärdsmodellen är således att alla vuxna ska ha möjlighet att försörja sig själva. Offentlig barnomsorg utgör en del av den sociala infrastruktur som ska göra detta möjligt.
I litteratur om nedskärningar och omstruktureringar av välfärdsstaten betonas att finansiella åtstramningar bara är en sida av saken. Förutom den finansiella sidan bör analyser av omvandling innehålla undersökningar av politiska och strukturella förändringar (Pierson 1996:157). I enlighet med detta bygger vår analys på en kombination av kvantitativa och kvalitativa data. Vi undersöker barnomsorgssektorns omvandling i relation till fem kriterier som, i jämförande välfärdsstatsforskning, brukar associeras med den svenska välfärdsmodellen. Dessa är 1) generös offentlig finansiering, 2) universalism, 3) hög kvalitet på de offentliga tjänsterna, 4) begränsat spelrum för den privata sektorn och 5) jämlikhet (se t.ex. Esping-Andersen & Korpi 1987; Esping-Andersen 1990; 1999; Pierson 1996; Sainsbury 1999).
Frågan är om vi kan finna genomgripande förändringar i dessa kriterier som tyder på att den svenska barnomsorgsmodellen är under omvandling. Vi bör hålla i minnet att omvandling inte behöver vara detsamma som nedmontering. Som denna analys kommer att visa är det i fallet barnomsorgen snarare frågan om både omvandling, nedskärningar och expansion. Med det första kriteriet, offentlig finansiering, vill vi helt enkelt ge ett kvantitativt mått på huruvida resurserna till barnomsorgen minskat eller ökat under 1990-talet. Frågan om den svenska barnomsorgen är universell handlar om vilka som är berättigade till förskoleplats, och hur stor andel av förskolebarnen som är inkluderade i barnomsorgssystemet. Det tredje kriteriet gäller barnomsorgens kvalitet och är det som är svårast att uttala sig om beroende på mätsvårigheter och brist på undersökningar. För det fjärde diskuterar vi vad privata inslag i barnomsorgssektorn faktiskt betyder och om de privata inslagen ökat eller ej. Vårt femte kriterium gäller jämlikheten mellan såväl olika grupper i samhället som mellan kommuner. En analys av
om och hur dessa kriterier förändrats under 1990-talet ger oss en bild av den svenska barnomsorgsmodellen och en indikation på åt vilket håll den svenska välfärdsstaten är på väg.
Avslutningsvis sätter vi in den svenska barnomsorgsmodellen i ett internationellt perspektiv och därefter sammanfattar vi våra resultat.
5.1.1 Vad innefattas i det svenska barnomsorgssystemet?
Det råder en viss begreppsförvirring när det gäller olika typer av barnomsorg och vi gör därför en kort redovisning av de vanligaste termerna. Terminologin har varierat en hel del över tiden. I det vardagliga språket pratar många av oss om ”dagis” eller daghem. Denna term finns inte längre i offentliga dokument utan har ersatts av termen förskola.2 Figur 1 är en sammanställning av de termer som i dag används för de olika barnomsorgsverksamheter som omfattas av offentlig finansiering och reglering.
Figur 1. Det svenska barnomsorgssystemet
Förskoleverksamhet Skolbarnomsorg
Förskola Familje-
daghem
Öppen förskola
Fritidshem Familje-
daghem
Öppen fritidsverksamhet
Källa: Utbildningsdepartementet 1999
När vi i detta kapitel talar om offentlig barnomsorg refererar vi främst till förskola (daghem), fritidshem och familjedaghem. I annat fall framgår det av texten vad vi avser. När vi beskriver barnomsorgshistoriken kommer vi i regel att använda oss av den terminologi som då var rådande. Analytiskt skulle begreppet offentlig barnomsorgspolitik också kunna användas på ett bredare sätt, och t.ex. innefatta offentligt stöd riktad direkt till någon av föräldrarna i form av föräldrapenning och vårdnadsbidrag. Detta berörs endast kortfattat i vår analys.
2 ”Regeringen anser att organisationsformerna daghem och deltidsgrupp skall utgå som benämningar ur skollagen och att förskola skall vara den enda benämningen för dessa verksamheter” (ur prop. 1997/98:93).
5.2 Den offentliga barnomsorgens utveckling
Framväxten av svensk offentlig barnomsorg är historiskt sett ett relativt nytt fenomen. Frågan om samhällets ansvar aktualiserades på allvar under 1930-talet, men först 1944 infördes de första statliga bidragen till barnomsorg. Bidragen var blygsamma och barnomsorgen fortsatte som tidigare att vara en i det stora hela privat angelägenhet. De institutioner som fanns drevs oftast på ideell basis, ibland med kommunalt bistånd. Även om gränserna inte alltid var knivskarpa så förekom två huvudsakliga former av institutioner; barnkrubbor och barnträdgårdar. Målgruppen för barnkrubborna var barn till fattiga, ofta ensamstående mödrar, som var tvungna att arbeta. Denna typ av barnomsorg var en del av socialvården och kunde också innefatta familjedaghem eller fosterhemsplacering. Barnträdgårdar (kindergarten) riktade sig snarare till hemarbetande mödrars barn och bedrevs på deltid (Hatje 1999; Nyberg 2000).
Trots det successivt ökande offentliga stödet till barnomsorg har tillgången på barnomsorgsplatser regelmässigt understigit efterfrågan. År 1970 hade t.ex. bara 7–8 procent av förskolebarnen tillgång till offentlig barnomsorg, samtidigt som nästan hälften av mödrarna till barn i förskoleåldern förvärvsarbetade. Många småbarnsmammor var således yrkesaktiva långt innan den offentliga barnomsorgen var utbyggd (Nyberg 2000). Det var först under 1970-talet som en mer ambitiös barnomsorgspolitik började ta form.
Ett första steg mot en allmän förskola togs 1973. Riksdagen beslutade då att kommunerna år 1975 skulle åläggas att tillhandahålla minst 525 timmar avgiftsfri förskola per år för alla sexåringar (prop. 1973:136; bet. 1973:SoU30; rskr. 1973:372). Tre år senare – 1976 – beslutade riksdagen om ett omfattande utbyggnadsprogram (prop. 1975/76:92; bet. 1975/76:SoU28; rskr. 1975/76:219). Programmet omfattade en utbyggnad av 100 000 platser i daghem och 50 000 platser i fritidshem samt fler platser i kommunala familjedaghem. I en lag om barnomsorg (SFS 1976:381) blev barnomsorgen en lagfäst kommunal uppgift och statsbidragen höjdes väsentligt. Från 1980 kom barnomsorgslagen att ingå i den nya socialtjänstlagen (SFS 1980:620).
Den kommunala barnomsorgen beredde plats för barn till yrkesarbetande/studerande föräldrar eller barn med särskilda behov, men köerna var ofta långa. Fram till en bit in på 1980-talet fick majori-
teten av föräldrarna fortsätta att ordna barnomsorgen inom ramen för den informella sektorn (Utbildningsdepartementet 1999; Nyberg 2000). Efterfrågan fortsatte således att överstiga utbudet och 1985 utlovade den socialdemokratiska regeringen åter ökade satsningar på utbyggnaden. Målet var att 1991 kunna erbjuda alla barn mellan 18 månader och sex år en barnomsorgsplats då deras föräldrar arbetade eller studerade.3 För barn i familjedaghem och för hemmavarande barn, skulle kommunen tillhandahålla öppna förskolor eller plats i deltidsgrupp (prop. 1984/85:209; bet. 1985/86:SoU5; rskr. 1985/86:27; Bengtsson 1995). I förlängningen ville regeringen återkomma med en lagstiftad rätt till förskola för alla barn. Den innefattade bland annat att den allmänna förskolan successivt utvidgades till att omfatta barn från fyra års ålder (SOU 1990:80).
Den offentliga barnomsorgen expanderade kraftigt under perioden 1975–1990. Daghem var då den vanligaste formen av barnomsorg, men familjedaghem (dagmamma) var också av stor betydelse. År 1975 var endast 17 procent av barnen mellan ett och sex år inskrivna i den kommunala barnomsorgen. Bara tio år senare var motsvarande siffra 52 procent och femton år senare, 1990, hade 57 procent av denna grupp barn barnomsorg. Under den senare delen av perioden tillkom också satsningar på skolbarnomsorgen i form av fritidshem (se Tabell 1).
3 Åldersgränsen ett och ett halvt år valdes eftersom avsikten var att förlänga föräldraförsäkringen till 18 månader, men av besparingsskäl blev aldrig denna förlängning av.
Tabell 1. Daghem, familjedaghem (inkl trefamiljesystem) och fritidshem 1975–1990. Andel inskrivna barn i procent av befolkningen i respektive åldrar. Hela riket
1Inkl. trefamiljesystem
Källa: Skolverket 1998b
Under 1970- och 1980-talet var utbyggnaden av den offentliga barnomsorgen ett förhållandevis allmänt accepterat politiskt mål. Det rådde också relativt stor politisk enighet om statens ekonomiska åtaganden (Uddhammar 1993; Gustafsson & Antman 1996). Från den borgerliga sidan förespråkades visserligen vårdnadsbidrag framför fortsatt utbyggnad av kollektiva barnomsorgsformer, och i princip motsatte man sig alltför mycket av offentliga åtaganden rörande familjen. Men åsikterna inom det borgerliga blocket skiljde sig en hel del och de borgerliga regeringarna på 1970-talet förde i sak en liknade politik som de tidigare socialdemokratiska regeringarna. Under 1980-talet uppstod i spåren av nyliberala vindar och ett försämrat statsfinansiellt läge emellertid en debatt om valfrihet och privata alternativ (Hinnfors 1992:kap. 7).
5.2.1 Val och utmaningar under 1990-talet
Innan vi går in på de kriterier vi valt att studera närmare redovisas här några av de lag- och policyförändringar som infördes under 1990-talet. Under slutet av 1980-talet intensifierades – främst från borgerligt håll, men också från socialdemokratiska företrädare – kraven på förändringar i den offentliga sektorn. Förslag om avregleringar, marknadsstyrning och decentralisering introducerades. Den borgerliga regeringen, som tillträdde 1991, deklarerade som ett
År Inskrivna barn i procent av samtliga barn i befolkningen i respektive åldrar
Daghem och familjedaghem1 Fritidshem och familjedaghem11-2 år 3-6 år 1-6 år 7-9 år 10-12 år
Totalt Därav Totalt Därav
Totalt
Daghem Familje–
daghem
Fritids– hem
Familje– daghem
1975 16 17 17 10 7 9 5 4 1 1980 31 38 36 21 15 22 13 9 3 1985 45 55 52 32 19 37 22 15 5 1990 44 64 57 40 17 49 35 14 8
av sina främsta mål att man ville genomföra en valfrihetsrevolution inom den offentliga sektorn (Blomqvist & Rothstein 2001:9). På barnomsorgsområdet fördes återigen vårdnadsbidraget fram som ett alternativ som skulle ge valfrihet och rättvisa mellan olika föräldragrupper. I juli 1994, bara några månader innan kommande allmänna val, infördes ett vårdnadsbidrag. Syftet med detta sades vara att ge någon av föräldrarna större möjligheter att vara hemma med sina barn en längre period än vad föräldraförsäkringen medgav.4Denna reform kom att få liten praktisk betydelse eftersom vårdnadsbidraget togs bort på initiativ av den socialdemokratiska regeringen som tillträdde efter valet i september 1994.
Däremot bibehölls andra förändringar som införts under den borgerliga fyrpartiregeringens tid. En sådan förändring var den nya barnomsorgslagen, som skärpte kraven på kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg utan dröjsmål för alla barn mellan ett och tolv år. Det var emellertid inte fråga om att ge alla barn obetingad rätt till en plats i barnomsorgen. Huvudkravet var fortfarande att föräldrarna studerade eller arbetade eller att barnet hade speciella behov (prop. 1993/94:11). En annan förändring som bibehållits är att enskild barnomsorg i hög grad jämställts med kommunal barnomsorg.
Barnomsorgslagen var ett led i den generella process från statlig detaljstyrning till ett mer decentraliserat beslutsfattande med marknadsliknande inslag som kännetecknade 1990-talet. Under expansionsfasen under 1970- och 1980-talen fick kommunerna specialdestinerade statsbidrag till barnomsorgen. I samband med den borgerliga barnomsorgsreformen ersattes dessa statsbidrag, tillsammans med ett stort antal andra statsbidrag riktade till skilda verksamheter, med ett generellt statligt utjämningsbidrag till kommunerna. Samtidigt med kravet på att kommunerna ska tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt dröjsmål fick kommunerna större frihet att bestämma hur barnomsorgen ska organiseras (se t.ex. Johansson 2000 och Bergmark i denna volym).
Utifrån denna bakgrundsbeskrivning av barnomsorgens framväxt och situation analyseras i den följande barnomsorgens utveckling under 1990-talet utifrån de fem kriterier vi angav i inledningen.
4 Fullt vårdnadsbidrag utgick med 2 000 kronor per månad för barn mellan ett och tre år. För barn med plats inom kommunal barnomsorg eller enskild barnomsorg med kommunala bidrag reducerades bidraget. Avhängigt antalet timmar i den kommunala barnomsorgen minskades vårdnadsbidraget för att helt upphöra om barnet vistades där mer än 30 timmar per vecka (SFS 1994:553 om vårdnadsbidrag). Reformen innebar att vårdnadsbidraget ersatte de 90 garantibeloppsdagarna inom föräldraförsäkringen.
5.3 Mindre generös offentlig finansiering?
Ett vanligt kriterium för att urskilja olika typer av välfärdsstater är nivån på utgifterna för offentliga tjänster. I Sverige används i internationell jämförelse en stor andel av bruttonationalprodukten (BNP) till offentliga tjänster. Syftet med tillhandahållandet av offentlig barnomsorg av hög kvalitet är bland annat att bidra till en god start i livet för barn med olika social bakgrund och att stödja föräldrarna, särskilt mödrarna, att hantera spänningen mellan lönearbete och vårdansvar. Förändringar i omfattningen av den offentliga finansieringen av barnomsorgen kan därmed ses som en indikator på åt vilket håll den svenska välfärdsstaten är på väg och hur stödet för tvåförsörjarmodellen utvecklas.
Det vanligaste måttet av den offentliga sektorns omfattning är dess andel av BNP. Mätt på detta sätt har barnomsorgen fått ökad betydelse i den svenska ekonomin. Den offentliga barnomsorgens bidrag till BNP har ökat från 0,2 procent omkring 1970, till 1,68 procent 1980 och 2,4 procent 1990. Bidraget till BNP är större än jordbrukets och jämförbar i storlek med kemisk industri (Kjulin 1995 III:2; Edebalk et.al. 1998:134; SCB 2000). Detta visar att offentligt stöd till barnomsorg prioriteras högt, åtminstone fram till 1990 när Sverige gick in i en svår ekonomisk kris.
Givet den ekonomiska krisen, den växande arbetslösheten, de ökade samhälleliga utgifterna och försämringen av de offentliga finanserna i början av 1990-talet; skulle man ha kunnat förvänta sig nedskärningar och besparingar i den offentliga barnomsorgen. Kostnaden för offentlig barnomsorg, mätt som andel av BNP, ökade dock alldeles i början av 1990-talet för att därefter falla tillbaka (se Figur 2). Men dessa förändringar kan vara ett resultat av såväl förändringar i BNP som i storleken på de resurser som används till barnomsorg. Den främsta anledningen till att andelen ökade i början av decenniet är just att BNP då minskade. Därefter ökar BNP och barnomsorgens andel sjunker.
Undersöker vi i stället utvecklingen av de totala bruttokostnaderna i fasta priser, finner vi att beloppet var ungefär detsamma i början av 1990 som 1996–97, med en svacka däremellan. Data för 1998 och 1999 är inte jämförbara med tidigare år, eftersom förskoleklass som tidigare ingick i barnomsorgen inte längre redovisas under den rubriken. De åren ökade dock brutto-
kostnaderna (exklusive förskoleklass), vilket skulle kunna tyda på att offentlig barnomsorg har fortsatt hög prioritet.5
Tar vi antalet barn inom barnomsorgen (daghem, familjedaghem och fritidshem) i beaktande får vi emellertid delvis en annan bild. Mellan 1990 och 1997 ökade antalet barn med ca 191 000, för att därefter minska med 16–17 000 barn fram t.o.m. 2000 (se Tabell 2 nedan). Eftersom bruttokostnaderna totalt sett var av ungefär samma storlek 1990 som 1997, innebär det mindre resurser per barn.
I Figur 2 syns utvecklingen av antal barn i förskolan samt kostnaden per heltidsbarn i förskolan. Det tycks finnas ett samband mellan dessa två trender. I början av decenniet ökade antalet barn kraftigt, samtidigt som kostnaden sjönk; omkring mitten av decenniet förblir antalet barn relativt konstant, liksom kostnaderna; och mot slutet minskade antalet barn, besparingstrenden bröts och resurserna per barn ökade. Ökningen bör dock ses mot bakgrund av de kraftiga kostnadsminskningarna under första delen av 1990-talet. Kostnadsnivån per heltidsbarn i förskolan var 1999 fortfarande något lägre än 1991 (Skolverket 2000a:55).
5 Kommunernas bruttokostnad för hela barnomsorgen uppgick 1999 till 39,7 miljarder kronor, vilket i fasta priser är lika mycket som 1998. Förskolan stod 1999 för 26,1 miljarder kr, fritidshemmen för 8,5 miljarder kr och familjedaghemmen för 4,6 miljarder kr. De öppna verksamheterna – öppen förskola och öppen fritidsverksamhet för 10-12-åringar – svarar tillsammans för 0,4 miljarder kr (Skolverket 2000b:19).
Figur 2. Kostnaden för offentlig barnomsorg som andel av BNP, bruttokostnader i fasta priser för offentlig barnomsorg, antal barn i offentlig barnomsorg, index 1990 = 100, antal barn i förskolan och kostnaden per heltidsbarn i daghem/förskola, index 1991 = 1001
1Observera att samtliga uppgifter utom antal barn i förskolan och kostnaden per heltidsbarn gäller barnomsorgen totalt dvs. daghem/förskola, fritidshem, familjedaghem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet för 10–12-åringar.
Källa: Andel av BNP och bruttokostnad – SCB 2000; Kostnad per heltidsbarn –
Skolverket 2000c:Diagram 4 (kostnad per timme 1991–1995 respektive per heltidsbarn 1996–1999); Antal barn 1990–1996 – Statistisk årsbok: Tabell 352, 1994–1999 – Skolverket 2000d; 2000 – Skolverket 2001:10.
Det framgår inte av Figur 2, men utvecklingen är inte densamma i fritidshemmen som i förskolan. Medan kostnadsnivån i förskolan i huvudsak återställts, gäller detta inte fritidshemmen.6 De sistnämnda har varit utsatta för besparingar som har fortsatt under hela decenniet (Skolverket 2000b:19ff). Samtidigt har fritidshemmen knutits allt närmare skolan och de båda verksamheterna har samordnats organisatoriskt. Det förefaller i dag svårt att avgöra var fritidshemmen börjar och skolan slutar, som titeln på en utvärdering av fritidshemmen antyder – Finns fritids? Av denna framgår att fritidspedagogerna håller egna lektioner i skolan i ämnen som bild, musik och svenska eller att de ansvarar för IT-
6 Kostnaden per inskrivet barn (dvs. inte per heltidsbarn som i Figur 1) i fasta priser har ökat från 71 126 kronor 1997 till 79 600 kronor 1999 (12 procent), i familjedaghem från 56 279 kronor till 60 800 kronor (8 procent), men minskat i fritidshemmen från 27 788 kronor till 27 000 kronor (-3 procent) (Skolverket 2000b:Tabell 10 omräknat till fasta priser).
60 70 80 90 100 110 120 130 140
1990 1992 1994 1996 1998 2000
Antal barn i barnomsorgen Antal barn i förskola Bruttokostnad
Andel av BNP
Kostnad per barn
frågor. Fritidspedagogerna menar att de står för ”den praktiska delen av undervisningen”, och det är också vanligt att de vikarierar för lärarna (Skolverket 1999a:19 och 60). Hösten 2000 hade drygt en fjärdedel av fritidspedagogerna arbetstid förlagd i både fritidshem och grundskola (Skolverket 2001:13).
I en annan studie med fokus på integrationen mellan barnomsorg och skola fann man att i praktiskt taget samtliga skolor var fritidshem och skola lokalintegrerade. Samverkan mellan personal var också vanlig, framför allt under skoldagen. Förskollärare och fritidspedagoger går in i skolverksamheten, men det hör till undantagen att lärare går in i fritidshemmen. Sänkta lokalkostnader genom samutnyttjande var en av de tydligare effekterna av verksamhetsintegrationen, och samordning av personalresurserna ansågs av många som resursmässigt effektivt (Skolverket 1998a).
Sammantaget kan man av det ovanstående dra två slutsatser. För det första, att det förefaller svårt att avgöra huruvida kostnader skall hänföras till fritidshemmen eller till skolan och i vilka proportioner. För det andra, att det är rimligt att förvänta sig att kostnaden per fritidsbarn har minskat genom att integreringen av lokaler och personal möjliggjort effektivitetsvinster. Även taget detta i beaktande, så har med stor sannolikhet de reella resurserna per fritidshemsbarn minskat. Några beräkningar gällande fritidsbarn liknande de för heltidsbarn i förskolan har vi emellertid inte funnit.
Förutom att kostnaderna per barn var lägre i slutet av 1990-talet än i början, så bidrar också föräldrar med en större andel. År 1990 stod föräldraavgifterna för 10 procent av de totala bruttokostnaderna. Denna andel hade ökat till 18 procent 1999. Graden av avgiftsfinansiering är högst i fritidshemmen. Där stod föräldraavgifterna för nästan en fjärdedel av bruttokostnaden (24 procent), att jämföra med 16 procent i förskolan. (Skolverket 2000b:21). Sammanfattningsvis innebär det att den offentligt finansierade andelen av de medel som används till barnomsorg minskat.
Flertalet kommuner har höjt avgifterna under 1990-talet och många har infört tids- och inkomstrelaterade taxor. Detta har ibland medfört kraftiga marginaleffekter när familjens arbetsinkomst och/eller arbetstid ökat. Det är en av anledningarna till förslaget och beslutet om maxtaxa (Ds 1999:53:4). Maxtaxa i barn-
omsorgen införs 2002 för de kommuner som väljer att tillämpa systemet (Pressmeddelande 17 november, 2000).7
Av de mått vi haft tillgång till för att göra en bedömning av huruvida den offentliga finansieringen av barnomsorgen blivit mindre generös eller inte under 1990-talet, är det lämpligaste måttet kostnaden per heltidsbarn i förskolan. Mätt på detta sätt minskade generositeten i den offentliga finansieringen av förskolan kraftigt i början av 1990-talet, för att därefter förbli relativt konstant och sedan åter öka under senare delen av decenniet (se Figur 2). År 1999 var kostnaden per heltidsbarn i förskolan uppe i 95 procent av 1991 års nivå. Därtill kommer att föräldrar betalade en större andel av kostnaden i slutet av decenniet än i början, och att den besparingstrend, som brutits i förskolan, har fortsatt i fritidshemmen åtminstone fram t.o.m. 1999. Sammantaget och mätt på detta sätt innebär det att vad gäller barnomsorgen så var den svenska välfärdsmodellen mindre generös vid slutet av 1990talet än vid decenniets början.
5.4 Är den offentliga barnomsorgen universell?
Sociala rättigheter och bidrag delas vanligtvis in i kategorierna universella, arbetsmarknadsrelaterade eller inkomst/behovsprövade. Universalism i strikt mening betyder att alla medborgare eller individer i en specifik kategori (t.ex. en åldersgrupp) får samma förmåner och rättigheter utan några restriktioner baserade på behov eller arbetsmarknadsstatus. Barnbidrag för alla barn upp till och med 15 år är ett exempel på ett genuint universellt bidrag; medan grundskoleutbildningen kan ses som en universellt utformad social rättighet till en offentligt finansierad tjänst.
I ett jämförande perspektiv beskrivs det svenska socialförsäkringssystemet som universellt, och offentliga tjänster uppfattas ofta som universella, men i praktiken är många sociala för-
7 Maxtaxan medför att kostnaden blir lägre för flertalet föräldrar och framför allt för höginkomsttagarna. Den innebär att ingen ska behöva betala mer än tre procent av inkomsten före skatt i avgift för ett barn. För barn nummer två i syskonskaran är avgiften högst två procent och för barn nummer tre en procent. För barn nummer fyra är det ingen avgift alls. Det finns dock ett tak. Ingen, oavsett inkomst, betalar mer än 1 140 kronor för det första barnet, 760 kr för det andra barnet och 380 kr för det tredje barnet. Den högsta avgiften en flerbarnsfamilj kan betala är med andra ord 2 280 kronor. Maxtaxan i skolbarnomsorgen skall högst uppgå till två procent av inkomsten för barn nummer ett, dock högst 760 kr/mån, för barn två och tre till en procent av inkomsten vardera, dock högst 380 kr/mån per barn, för barn fyra betalas ingen avgift (Pressmeddelande 17 november, 2000).
måner baserade på arbetsmarknadsdeltagande (Anttonen & Sipilä 1996; Clayton & Pontusson 1998). Mer specifikt består de viktigaste sociala programmen vanligtvis av en universell komponent baserad på medborgarskap eller bostadsort och en mer generös del som är kopplad till deltagande på arbetsmarknaden. Föräldraförsäkringen t.ex. medför att alla medborgare och permanent boende som blir föräldrar har rätt till föräldraledighet en viss tidsperiod och med ett lågt, enhetligt garantibelopp. Den som varit anställd under de senaste åtta månaderna innan barnet föds, har rätt till ett mer generöst inkomstrelaterat belopp. Så länge som så gott som alla – inklusive kvinnor – är sysselsatta, så är den stora majoriteten av medborgarna också berättigade till den inkomstrelaterade ersättningen. När arbetslösheten stiger, som den gjorde under 1990-talet, ökar antalet medborgare som i stället blir beroende av de mindre generösa, enhetliga bidragsbeloppen (SOU 2000:3).
Rätten till barnomsorg har, som vi sett, aldrig varit universell på samma sätt som utbildning. Utöver några timmars förskola för sexåringar har rätten till offentligt finansierad barnomsorg varit begränsad till barn vars föräldrar studerar eller lönearbetar och till barn med särskilda behov. Arbetsmarknadsdeltagande eller behov har således utgjort basen för kvalifikation till offentligt finansierad barnomsorg, inte universalism. Dessutom har efterfrågan på offentlig barnomsorg alltid varit större än utbudet, vilket medfört att inte heller alla föräldrar med anställning har kunnat få den barnomsorg de efterfrågat.
I nedskärningstider skulle man kunna man förvänta sig att rätten till barnomsorg begränsas som ett sätt att spara pengar. Det har emellertid inte varit den väg man valt i Sverige. Faktum är att fler barn än någonsin har fått tillgång till offentligt finansierad barnomsorg under 1990-talet. Antalet inskrivna barn ökade från ca 532 000 till 720 000, dvs. med omkring 188 000 barn (se Tabell 2).
Tabell 2. Antal barn i daghem, fritidshem och familjedaghem, 1990–1999
År Daghem Fritidshem Familjedaghem Summa
1990
267 471 108 593 155 891 531 955
1991
295 080 116 517 145 353 556 950
1992
315 550 127 146 134 750 577 446
1993
322 147 132 746 128 167 583 060
1994
337 622 178 430 129 430 645 482
1995
360 666 209 985 123 295 693 946
1996
365 828 239 439 110 196 715 463
1997
362 920 263 954 95 876 722 750
1998
338 002 301 065 81 987 721 054
1999
318 660 332 168 69 300 720 128
Ökning 1990–1999 51 189 223 575
86 591
188 173
Källa: 1990 – SÅ Tab 357; 1991–1993 SÅ Tab 352; 1994–1999 Skolverket 2000d
År 1990 fanns 44 procent av samtliga 1–2-åringar i barnomsorgen, 64 procent av 3–6-åringarna, 49 procent av 7–9-åringarna (se Tabell 3). Inom samtliga dessa ålderskategorier har andelen och antalet ökat fram till och med 1999. För barn i åldern 1–9 år med förvärvsarbetande eller studerande föräldrar är barnomsorgen i dag i det närmaste fullt utbyggd. De flesta kan få en plats i förskola, fritidshem eller familjedaghem utan alltför långa väntetider. I Skolverkets uppföljning våren 1998 kunde 275 kommuner, eller 95 procent, erbjuda platser till förskolebarn inom 3–4 månader (Skolverket 2000b s 17).8
8 I början av 2001 har dock såväl Huddinge kommun som Stockholm kritiserats av Skolverket för att väntetiderna är för långa. Skollagen säger att en kommun ska erbjuda plats i barnomsorgen utan oskäligt dröjsmål. I lagens förarbete står det att en viss varseltid kan accepteras ibland och att den kan få vara 3-4 månader lång. I Huddinge får föräldrar som frågat efter plats i januari besked om att de kan få plats tidigast till hösten. I Stockholm stad räknas varseltiden, inte från det att föräldern har hört av sig till kommunen, utan från det datum då föräldern önskar att barnet skall börja i barnomsorgen (Skolverket Pressmeddelande 2001-02-14 och 2001-03-05).
Bland 10–12-åringarna är däremot andelen i skolbarnomsorg ungefär densamma 1999 som 1990. Detta trots att fritidshemmen är den verksamhet som ökat mest under 1990-talet (se Tabell 3). År 1999 fanns 332 000 barn i fritidshemmen, vilket är mer än tre gånger så många som 1990. Ökningen har varit särskilt stor de senaste åren och hänger samman både med stora barnkullar och med att allt fler sexåringar går i fritidshem, vilket i sin tur har samband med skapandet av förskoleklasser. År 1990 var sexåringarna inskrivna på daghem i den mån de fanns inom barnomsorgen.
Tabell 3. Andel inskrivna barn i procent av befolkningen i respektive åldrar i daghem, fritidshem och familjedaghem
1990 1999
Ålder Andel Antal Andel Antal
1-2 år1 44 103 391 60 107 806 3-6 år 64 263 314 82 350 327 7-9 år 49 143 310 63 237 703 10-12 år 8 21 940 7 24 292 Summa 531 955 720 120
1inklusive några barn under ett år
Källa: 1990 – andel – Skolverket 1998b Tabell 2; antal – beräknat från SÅ 1992 Tab 352 och 354;1999 – beräknat från Skolverket 2000d Tabell 1.1A och 1.1B
Även om efterfrågan på barnomsorg för barn 1–9 år till förvärvsarbetande eller studerande föräldrar i det närmaste är tillfredställd finns fortfarande en otillfredsställd efterfrågan bland arbetslösa och föräldralediga. I åldersgruppen 1–5 år hade enligt en föräldraenkät 63 procent av de arbetslösas barn barnomsorgsplats, och 28 procent av de föräldraledigas. Nyefterfrågan motsvarade sammantaget i båda grupperna 10 procent av barnen. Bland de yngsta skolbarnen – 6–9-åringarna – hade 45 procent av de arbetslösas barn plats, och 18 procent av de föräldraledigas. Här motsvarade nyefterfrågan 8 procent av barnen. (Skolverket 2000b:17). Även bland förvärvsarbetande eller studerande föräldrar till 10–12åringarna fanns en otillfredsställd efterfrågan. Föräldrarna efterfrågade skolbarnomsorg (inklusive öppen fritidsverksamhet) för ytterligare 7 procent av barnen, eller cirka 24 000 barn (Skolverket 2000e).
I motsats till vad man kunde förvänta sig i nedskärningstider, så har således universalismen inom barnomsorgen stärkts under 1990-talet genom att en växande andel barn inom respektive åldersgrupp fått tillgång till förskole- och skolbarnomsorgsverksamhet. En bidragande orsak till detta var den nya barnomsorgslagen 1995, som skärpte kraven på kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg utan dröjsmål för alla barn mellan ett och tolv år (se ovan).
5.4.1 Allmän förskola och livslångt lärande
Processen mot en allmän förskola speglar det under slutet av 1990-talet ökande intresset för ett livslångt lärande. Målet med offentlig barnomsorg är inte endast att bistå förvärvsarbetande föräldrar, utan också att utbilda och stödja barns utveckling. Alla barn nås naturligtvis inte om barnomsorgen är knuten till föräldrarnas arbetsmarknadsdeltagande. Särskilt angeläget är här att nå barn till arbetslösa föräldrar. Dessa barn får inte samma stöd och tidiga utbildning som de barn som, genom att deras föräldrar är sysselsatta, är kvalificerade för offentlig barnomsorg.9
Som ett steg i riktning mot ett universellt förskolesystem, har ansvaret för barnomsorgspolitiken på nationell nivå flyttats från socialdepartementet till utbildningsdepartementet i juli 1996. Detta inledde en process för att integrera förskola och skola inom samma lagstiftning. I offentliga dokument har termen daghem ersatts och i stället används begreppen förskola och förskoleaktiviteter. Lagstiftningen för hela barnomsorgssektorn har införlivats i skollagen och Skolverket har det övergripande tillsynsansvaret för verksamheten. Ytterligare ett viktigt steg i denna process var 1998 års införande av förskoleklasser och egen läroplan för förskola (Läroplan för förskolan 1–5 år, Lpfö 98). Förskoleklassen är en skolform inom det offentliga skolväsendet där över 90 procent av alla sexåringar, som inte redan börjat årskurs ett, deltar.
Dessutom har, som nämnts, ytterligare reformer beslutats, vilka ökar universalismen inom barnomsorgen. Till dessa hör förskola för barn till arbetslösa, en universell och avgiftsfri förskola för alla fyra- och femåringar samt införandet av maxtaxa (Ds 1999:53; prop. 1999/2000:129). I november 2000 beslöt riksdagen att
9 Det finns inga nationella riktlinjer gällande barn till arbetslösa och därför är de regionala skillnaderna substantiella. Vi analyserar dessa skillnader i ett kommande avsnitt.
genomföra de förslagna reformerna under den kommande treårsperioden.10 Allt fler grupper av barn inkluderas således i förskolan oavsett föräldrarnas sysselsättning eller barnens sociala behov. Frågan om universalism är naturligtvis också kopplad till jämlikhetsaspekten som vi diskuterar längre fram.
5.5 Har kvaliteten sänkts?
Ytterligare ett kriterium för att urskilja olika typer av välfärdsmodeller är den offentliga tjänsteproduktionens kvalitet. Den svenska välfärdsstatens produktion kännetecknas av att kvaliteten är hög, i jämförelse med andra länder. Frågor om kvaliteten inom barnomsorgen har dock fått ökad aktualitet i och med kostnadsminskningarna på 1990-talet.
5.5.1 Kvalitet och kostnader
Det är inte någon lätt uppgift att definiera vad som är kvalitet. Det är inte heller lätt att mäta hur den har förändrats under 1990-talet. Ett vanligt mått är dock att studera resursförbrukningen, där mindre resurser/lägre kostnader antas innebära lägre kvalitet och mer resurser/högre kostnader högre kvalitet. Med en sådan tolkning minskade kvaliteten i förskolan kraftigt i början av 1990-talet, när kostnaden per heltidsbarn i förskolan minskade (se Figur 2). Den stabiliserades sedan under mitten av decenniet, när kostnadsminskningen avtog, för att åter öka mot slutet i takt med att kostnaderna steg.
Ett problem med en sådan tolkning är att kostnaden per heltidsbarn i förskolan i Figur 2 är justerad med KPI (konsumentprisindex) (Skolverket 2000c). Kostnader som justeras med hjälp av KPI kan jämföras med kostnader för andra konsumtionsvaror, tjänster eller verksamheter i samhället som helhet. De säger dock inget om hur de faktiska resurserna eller volymerna, som är tillgängliga för barnen, har förändrats. Priserna för dessa verksamheter kan ju ha utvecklats annorlunda än konsumentpriserna i allmänhet; dvs. löner, hyror osv. inom barnomsorgen kan ha utvecklats annor-
10 Det socialdemokratiska regeringspartiet fick stöd av vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna. De fyra borgerliga partierna föreslog i stället ett barnomsorgskonto à 40 000 kronor för barn i förskoleåldern samt rätt att göra skatteavdrag för barnomsorgskostnader upp till 50 000 kronor.
lunda än KPI totalt. För att få fram ett mått, som visar förändringen av den faktiska resursanvändningen inom barnomsorgen, måste kostnaderna justeras för prisutvecklingen på exakt de varor och tjänster som konsumeras i barnomsorgen.
Sådana beräkningar har Skolverket utfört för två år – 1991 och 1999. De visar att kostnaden justerad med KPI per heltidsbarn i förskolan var 5 procent lägre 1999 än 1991, och justerad med ett verksamhetsindex för barnomsorg ca 18 procent lägre (Skolverket 2000c:Diagram 3). Det betyder att priserna på de varor och tjänster som förbrukas i barnomsorgen har ökat mer än den allmänna prisutvecklingen. Det innebär också att de tillgängliga resurserna minskat betydligt mer mellan 1991 och 1999, än vad kostnadsutvecklingen justerad med KPI i Figur 2 visar.11
5.5.2 Kvalitet, personaltäthet och barngruppernas storlek
En annat vanligt sätt att undersöka hur den reella resursförbrukningen har förändrats, och som antas spegla utvecklingen vad gäller kvaliteten, är antalet barn per personal och barngruppernas storlek.
När Socialstyrelsen var tillsynsmyndighet reglerade de personaltätheten. I daghem var utgångspunkten för små barn (0,5–2 år) två heltidsanställda för fem barn och för större barn (3–6 år) en heltidsanställd för fem barn. För skolbarn beräknades en heltidsanställd för sex barn (Johansson & Åstedt 1996:204). År 1991 fanns det 4,5 inskrivna barn per årsarbetare i daghem (se Tabell 4). År 1999 hade antalet barn per årsarbetare ökat till 5,4, en ökning med 21 procent; vilket på ett ungefär motsvarar kostnadsminskningen för heltidsbarn i förskolan, justerat för ett verksamhetsindex för barnomsorgen.
11 Detta beror delvis på att personalens löner ökat på senare år. Men samtidigt skall påpekas att barnomsorgspersonalens löner är bland de lägsta och de har ökat mindre än genomsnittet på hela arbetsmarknaden (Bo Arvidsson, Lärarförbundet; LO 2000).
Tabell 4. Genomsnittligt antal inskrivna barn per årsarbetare på daghem/förskola och fritidshem, samt antal barn per dagbarnvårdare i familjedaghem12
År Daghem Fritidshem Familjedaghem 1990 4,2 8,3 1991 4,5 1992 4,9 11,5 1993 5,2 1994 5,2 10,6 5,8 1995 5,5 11,5 5,8 1996 5,5 11,5 5,7 1997 5,7 12,4 5,7 1998 5,7 15,5 5,6 1999 5,4 17,8 5,5 2000 5,4 17,5 5,5
Källa: Daghem/förskola 1990–1993 – VälfärdsBulletinen nr 6 1994; 1994– 1999 – Skolverket 2000d:Tabell 1.7A; Fritidshem 1990, 1996–1998 –
Skolverket 1999a s 10; 1992 – Regeringens skrivelse 1998/99:97:Tabell 8.2; 1994–1999 – Skolverket 2000d:Tabell 1.15 A; Familjedaghem 1994–1999 – Skolverket 2000d Tabell 1.13A; 2000 – Skolverket 2001:11 och 13.
I fritidshemmen ökade antalet barn per personal under hela 1990-talet, men minskade något mellan 1999 och 2000. Antalet inskrivna barn per årsarbetare mer än fördubblades under decenniet. I familjedaghemmen är utvecklingen den motsatta, där har antalet barn per dagbarnvårdare minskat.
Även när det gäller gruppstorlek har det tidigare funnits normer.
Barnstugeutredningen (SOU 1972:27) förordade maximalt 20 barn i syskongrupper. Men både förskolepersonal och Socialstyrelsen önskade mindre grupper, och i Bra daghem för små barn (SOU 1981:25) rekommenderade man stor försiktighet med inrättandet av syskongrupper med fler än 15 barn. När statsbidragssystemet 1984 ändrades till bidrag per barn i stället för – som tidigare – per godkänd plats försvann Socialstyrelsens gruppnormer (Sjöberg 1995).
Den genomsnittliga gruppstorleken i kommunala daghem var 13,8 barn 1990, 15,1 barn 1991, 16,9 barn 1996 och 16,5 barn 1998. Den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen har ökat
12 Antal barn per årsarbetare totalt = antalet inskrivna barn per årsarbetare (oavsett utbildning) (Skolverket 2000d:38).
från 17,8 barn 1990, 18,9 barn 1991, 24,5 barn 1996 till 29,4 1998. Barngrupperna har således blivit större och det gäller särskilt fritidshemmen (Socialstyrelsen 1997:32; Skolverket 1999a:10; Skolverket 2000a:18; SOU 2000:3:116).
Att placera fler barn i redan existerande grupper har varit ett enkelt och billigt sätt att utan tidsfördröjning tillgodose det ökande behovet av platser inom barnomsorgen som babyboomen åren runt 1990 medförde. När sedan antalet förskolebarn minskade under slutet av decenniet, minskade antalet barn per personal, medan det fortsätter öka i fritidshemmen i takt med att de stora barnkullarna uppnår skolåldern.
5.5.3 Personalens utbildningsnivå
En annan vanlig indikator på kvaliteten i barnomsorgen är personalens utbildningsnivå, där man tänker sig att kvaliteten är högre ju högre utbildningsnivån är.13 Inom barnomsorgen är personalens utbildningsnivå genomgående hög. Nästan all personal i förskola och fritidshem har någon form av utbildning för arbete med barn, och i såväl förskolor som fritidshem har andelen årsarbetare med pedagogisk högskoleutbildning stigit under 1990-talet, bortsett från de senaste åren (Skolverket 2000b:18). Andelen med pedagogisk utbildning på högskolenivå är 54 procent i förskolan och 68 procent i fritidshem (Skolverket 2000a:49).
Utbildningsnivån är lägst bland dagbarnvårdarna, men under 1990-talet har den höjts även i denna grupp. År 1999 hade 71 procent utbildning för arbete med barn, vilket kan jämföras med 41 procent 1990. Det vanligaste är att dagbarnvårdarna har någon form av barnavårds- eller barnskötarutbildning (Skolverket 2000b:18).
Sammantaget innebär detta att barnomsorgen under 1990-talet har professionaliserats; både genom att andelen barn i familjedaghem, där utbildningsnivån är lägst, minskat, medan andelen barn i förskola och fritidshem, där utbildningsnivån är högre, ökat, och genom att personalens utbildningsnivå inom samtliga tre omsorgsformer har höjts.
13 En mycket viktig kvalitetsindikator i barnomsorgen är kontinuitet i barn- och personalgrupper. Några data för att belysa utvecklingen på detta område har vi dock inte funnit.
5.5.4 Personal, föräldrar och barn
Det saknas studier på nationell nivå, som visar vad minskade resurser, sänkt personaltäthet, större barngrupper, höjd utbildningsnivå tillsammans med andra förändringar inom barnomsorgen har inneburit för personal, föräldrar och barn. Sedan 1997 skall visserligen skolor och kommuner upprätta årliga kvalitetsredovisningar, men varken förskoleverksamheten eller skolbarnomsorgen nämns i det sammanhanget. Detta har Skolverket uppmärksammat regeringen på (uppgift enligt e-post, Ulla Nordenstam, Skolverket 16 februari 2001).14 Nedan refereras översiktligt några av de studier som genomförts på området.
Förskolan hade tidigare en förhållandevis jämlik arbetsstruktur då man arbetade i arbetslag i enlighet med Barnstugeutredningens (SOU 1972:26) intentioner. I början av 1990-talet förändrades detta och en tydligare uttalad ledarroll infördes. Tjänstetiteln ändrades i många fall från föreståndare till förskolechef. Förskolecheferna fick ökat ansvar och ökade befogenheter, men upplevde trots detta inte att det administrativa arbetet blev mer betungande, enligt två större studier i Stockholm. Snarare menade de att de fick en bättre överblick genom att de mer självständigt disponerade över medel. De menade dessutom att det pedagogiska arbetet hade fått en starkare ställning, och 90 procent av förskolecheferna var mycket nöjda och önskade inte en återgång till det gamla systemet (Lundström 1995; Johansson 1995).
De två ovannämnda Stockholmsstudierna ger en relativt samstämmig positiv bild av situationen och utvecklingen för förskolecheferna. När det gäller avdelningspersonalen går resultaten isär. Den ena studien sammanfattas med konstaterandet att resultaten inte talar för att förändringarna haft negativa konsekvenser för förskolechefer och personal (Lundström 1995:72). Den andra studien bedömer däremot sammantaget förändringarna i verksamheten som försämringar av arbetsvillkoren, särskilt bland förskollärarna (Johansson 1995:sammanfattning). De skilda slutsatserna kan sannolikt förklaras av att personalen är relativt nöjd med vissa delar av verksamheten och mindre nöjd med andra, och av att utvärderaren har betonat olika delar av verksamheten. Personalen var t.ex. nöjd med relationerna med arbetskamraterna, sam-
14 Enligt uppgift från Skolverket kommer en studie rörande kvaliteten i förskolan att presenteras i början av sommaren 2001. Däremot finns redan i dag flera studier om produktivitetsutvecklingen i barnomsorgen som visar att produktiviteten har ökat (se t.ex. Ds Fi 1988:1; Ds 1994:24; Socialstyrelsen 1997a; Svenska Kommunförbundet 1998).
arbetet på arbetsplatsen och att man hade stor frihet att bestämma över hur det egna arbetet skall utföras. Missnöjet gällde framför allt att barngrupperna var för stora.
Föräldrar är mer nöjda med den kommunala barnomsorgen än vad personalen är (Farago 1994). Olika undersökningar visar att en mycket hög andel föräldrar – vanligtvis omkring 80–90 procent – är nöjda. Den andelen tycks inte ha förändrats särskilt mycket under 1990-talet, trots minskad personaltäthet och större barngrupper. Även om en stor andel är nöjda på ett allmänt plan, är det vanligt att föräldrar ger kritik när frågorna ställs mer konkret. Så uppgav, t.ex., runt 60 procent av föräldrarna med barn i fritidshem att barngruppen inte var av lämplig storlek, och lika många ansåg att det inte fanns tillräckligt mycket personal. Samtidigt var drygt 80 procent nöjda med fritidshemsverksamheten på ett övergripande plan. När specifika frågor ställs om utvecklingen tycker en majoritet att det inte skett någon förändring, medan andra (omkring 30 procent) tycker det blivit sämre och åter andra att det blivit bättre (omkring 15 procent) (Skolverket 1999a:49). Framför allt är man nöjd med personalens insatser, medan i den mån man är missnöjd gäller det gruppstorlek och personaltäthet (Sundell & Ståhle 1996:16ff; Hagnell & Edholm 1998; www.usk.stockholm.se/ internet/ publ/utr-rapp/forskola.htm).
I en kunskapsöversikt för Skolverket av betydelsen bl.a. av barngruppens storlek, visas att i större barngrupper (13–18 barn) har barn mer kommunikation och dialog med varandra och mindre samspel med vuxna än i mindre barngrupper (7–12 barn). Man fann att det var mer fri lek och social samvaro i stora barngrupper, men det observerades även att vissa barn var mer passiva. I mindre barngrupper ägnades mer tid åt rutinaktiviteter såsom påklädning, mellanmål etc. Den pedagogiska ledningsstrukturen skilde sig inte mellan grupperna, dvs. det pedagogiska arbetet var inte mera barnorienterat i mindre grupper vilket man kunde ha förväntat sig (Asplund Carlsson m.fl. 2001:22).
Barn i grupper med hög personaltäthet (2–4 barn per heltidstjänst) hade mer kontakt och dialog med vuxna, vid låg personaltäthet (5–10 barn per heltidstjänst) var barn mer aktiva på egen hand och hade mer kommunikation med varandra. Inga tydliga skillnader framträdde i pedagogisk och social aktivitet, förutom att man i grupper med högre personaltäthet, samt i grupper med få barn, ägnade mer tid åt rutinaktiviteter. Där personaltätheten var hög deltog också barn i fler och i fler olika typer av aktiviteter.
Dessutom leddes aktiviteterna av flera vuxna tillsammans. I grupper med låg personaltäthet var det oftast bara en vuxen som ledde en aktivitet (Asplund Carlsson m.fl. 2001:22).
Enligt Skolverkets utvärdering av integrationen mellan fritidshem och skola menade personalen att barnen har vunnit på utvecklingen. Barnen erbjuds en verksamhet som är mer barncentrerad, en helhetssyn på barnen har utvecklats, verksamhetens kvalitet har höjts för det stora flertalet barn (Skolverket 1998a:11ff). I Skolverkets utvärdering av fritidsverksamheten menar man däremot att man, likaväl som att utse barnen till vinnare, kan man se dem som förlorare (Skolverket 1999a:60). Barnen vill vara på fritids och de tycker att det är roligt. Men de uttrycker också vid många fritidshem att det är jobbigt med allt bråk och skrik som ger upphov till huvudvärk, med alla konflikter som uppstår mellan barnen när personalen inte är i närheten, och när det inte finns någonstans där man kan gå undan. Barnen verkar inte heller uppleva att de kan påverka den verksamhet som de är en del av (Skolverket 1999a:41).
Hur personalens och barnens trivsel och föräldrarnas tillfredsställelse med barnomsorgen har förändrats under 1990-talet är svårt att uttala sig om eftersom resultaten är svåra att tolka. Vad betyder t.ex. det faktum att 80–90 procent av föräldrarna är nöjda med barnomsorgen, samtidigt som många tycker att barngrupperna är för stora och att det finns för lite personal? Gunni Kärrby, som följt utvecklingen av kvaliteten i förskolan under lång tid, menar att det inte är personaltätheten eller barngruppsstorleken i sig (inom rimliga gränser får man anta) som avgör kvaliteten på barnomsorgen. Det är i stället samstämmigheten mellan ledning och personal, samt inom arbetslaget, om hur arbetet skall bedrivas. Hon betonar den pedagogiska ledningens betydelse för kvaliteten. När föreståndaren är aktiv i sin pedagogiska ledning är personalen mer nöjd med sin arbetssituation, och all personal på förskolan är mer samstämmig i synen på mål och arbetssätt. Detta sammanfaller också med personalens trivsel, det allmänna ”klimatet” eller ”stämningen”, och även med föräldrarnas omdömen om kvaliteten på omsorgen (Kärrby 1992; Asplund m.fl. 2001).
För barnen är det sannolikt, inom rimliga gränser för gruppstorlek och personaltäthet, i hög grad de andra barnen som avgör barnomsorgens kvalitet; på liknande sätt som Blomqvist och Rothstein (2001:95) menar att de andra barnen i klassrummet i skolan är den kanske allra viktigaste faktorn för undervisningens
kvalitet. Betydelsen av kontinuitet i barngruppen, gruppstorlek, ålderssammansättning mm för barnens upplevelse av barnomsorgen tycks dock inte vara något man forskar mycket om.
En annan anledning till de svårtolkade resultaten är att det inte endast är personaltäthet och gruppstorlek som är avgörande. Av stor betydelse för verksamhetens kvalitet är även pedagogernas förhållningssätt till barnen, förekomst av mål, samarbete med föräldrarna och ledarskapet på förskolan (Kärrby 1992). Dessutom beror vad som är lämplig gruppstorlek och personaltäthet på barngruppens sammansättning med avseende på ålder, språkkunskaper, mm. En tredje anledning är att variationerna mellan olika kommuner är stora. Vad gäller t.ex. personaltäthet varierade antalet barn per årsarbetare mellan 3,7 och 8,6, och i fritidshemmen mellan 7 och 43 barn per årsarbetare år 2000 (Skolverket 2001:13ff). Ser man personaltätheten som en indikation på kvaliteten inom barnomsorgen, så är den således hög i vissa kommuner och låg i andra.
Sammanfattningsvis har de reella kostnaderna per barn i förskolan minskat med närmare 20 procent, samtidigt som antalet heltidsbarn per årsarbetare i förskolan har ökat lika mycket. I fritidshemmen har antalet barn per personal i genomsnitt mer än fördubblats. Men eftersom skola och fritidshem har integrerats är dessa siffror svåra att tyda. I familjedaghemmen har antalet barn per dagbarnvårdare minskat. Samtidigt har utbildningsnivån höjts i samtliga tre omsorgsformer, beslutsfattandet inom verksamheten har decentraliserats och arbetsorganisationen förändrats. Det är möjligt att dessa sistnämnda omdaningar har befrämjat effektiviteten i resursanvändningen och motverkat eventuella försämringar i kvaliteten beroende på större barngrupper och minskad personaltäthet. Mycket tyder dock på att kvaliteten har försämrats inom förskolan och i fritidshemmen, men inte i familjedaghemmen. Det tycks också som förskolechefer är relativt nöjda, personalen i viss utsträckning är missnöjd, föräldrarna är nöjda, men tycker att barngrupperna är för stora och personaltätheten för låg. Vad barnen tycker vet vi inte mycket om.
5.6 Ökat utrymme för den privata sektorn?
Ytterligare en dimension av skillnader mellan olika välfärdsregimer är den privata sektorns roll i relation till den offentliga sektorn. Karaktäristiskt för den svenska välfärdsstaten har, relativt andra länder, varit att erbjuda ”högkvalitativ offentlig service som förebygger behovet av kompletterande privata lösningar” (Mahon 1997:385, vår översättning). Under de senaste decennierna av 1900-talet har dock en privatiseringstrend svept över världen. Denna har inte lämnat Sverige oberörd och den märks också i baromsorgen.
Privata lösningar kan vara av olika slag. Barnomsorg kan köpas från vinstdrivande företag eller icke-vinstdrivande organisationer eller den kan sörjas för av familjen. Implikationerna av privatisering blir olika beroende på huruvida privatiseringen betyder ökad roll för kommersiella företag, icke-vinstdrivande organisationer och/eller familjen. Under början av 1990-talet introducerade den dåvarande borgerliga regeringen vårdnadsbidrag som ett sätt att försöka privatisera barnomsorgen till familjen. När socialdemokraterna återkom till makten avskaffades vårdnadsbidraget.
Privatisering till vinstdrivande eller icke-vinstdrivande organisationer har varit mer framgångsrik. Sådan privatisering kan delas upp i tre aspekter: huvudmannaskap, finansiering och reglering. Svensk barnomsorg i dag är, även när den är ”privat”, offentligt reglerad och, förutom föräldraavgifterna, offentligt finansierad. Privat, eller enskild, barnomsorg – som här betyder att det inte är kommunerna som driver verksamheten – är inget nytt i Sverige. Enskilda daghem existerade under en lång period.15 Den vanligaste formen av enskild barnomsorg i Sverige, som i andra länder, fram till 1990-talet var privata, oregistrerade, dagmammor.
Redan i slutet av 1980-talet ökade antalet enskilda förskolor i form av föräldrakooperativ snabbt. Ökningen kan främst förklaras med brist på barnomsorgsplatser samt nya statsbidragsregler från och med 1984. De innebar att icke-kommunala daghem var berättigade till offentliga subventioner, så länge som de levde upp till vissa krav. Daghemmet skulle drivas av en icke-vinstdrivande
15 Den högsta andelen av enskilda (icke-kommunala) daghem fanns under den första hälften av 1900-talet, när nästan 100 procent var enskilda. Det högsta antalet före 1990-talet fanns under 1950-talet. Under 1960- och 1970-talen, däremot, försvann nästan alla enskilda daghem. En viktig orsak till detta var förändringar i reglerna för statliga bidrag. Av nästan 9 000 daghem 1981 drevs endast 64 – mindre än 1 procent – av en icke-kommunal organisation (Nyberg 1995).
organisation, som föräldrakooperativ, eller erbjuda en särskild form av pedagogik. År 1988 likställdes föräldrakooperativ med kommunala förskolor och tre år senare också personalkooperativ (Sundell & Ståhle 1996).
Den ideologiska skillnaden mellan socialdemokrater och borgerliga partier har inte rört daghem drivna av icke-vinstdrivande organisationer som föräldrakooperativ, utan vinstdrivande, företagsdrivna daghem. De borgerliga partierna öppnade för offentliga subventioner till vinstdrivande daghem under sin regeringstid i början av 1990-talet. Socialdemokraterna rev inte upp detta beslut när de kom tillbaka till makten. I dag är det upp till respektive kommun att besluta om en enskild förskola ska erhålla kommunala bidrag eller inte.
Barnomsorg i enskild regi har blivit vanligare under 1990-talet (se även diskussion i Trydegårds kapitel i denna volym). Andelen barn i enskilda förskolor ökade från 5 procent 1990 till 15 procent 2000 (SOU 2000:3; Skolverket 2001:14). De flesta enskilda förskolorna drivs av icke-vinstdrivande organisationer. Den vanligaste formen är föräldrakooperativ. År 1998 stod dessa för 46 procent av alla barn i enskild barnomsorg. I denna form av barnomsorg anställer föräldrarna personalen, och de deltar också ofta själva på en roterande basis i arbetet vid daghemmet. Nästan en fjärdedel av alla barn i enskilda förskolor går i dag i bolagsdrivna förskolor, medan personalkooperativ och föreningsdrivna förskolor vardera står för ca 10 procent av barnen (Skolverket 1999c:Tabell 1.2). Omkring 7 procent av fritidshemsbarnen går i ett enskilt fritidshem, medan 5 procent av barnen finns i enskilt drivna familjedaghem (se Tabell 5). Även vad gäller fritidshemsbarnen går de flesta i föräldrakooperativ, därefter kommer föreningsdrivna och bolagsdrivna fritidshem.
Tabell 5. Antal och andel barn i respektive kategori, %, som är inskrivna i enskilda förskolor, familjedaghem och fritidshem
År Daghem/förskolor1 Familjedaghem Fritidshem
Antal Andel Antal Andel Antal Andel
1995 43 103 12,0 2 135 1,7 9 530 4,5 1996 45 627 12,5 2 461 2,3 10 773 4,5 1997 46 443 12,8 2 912 3,1 12 257 4,6 1998 44 876 13,3 2 844 3,5 13 701 4,6 1999 47 155 14,8 3 483 5,0 22 540 6,8 2000 15,0 7,0
1Uppgifterna för 1995–1997 avser daghem medan 1998–1999 avser förskola
Källa: 1995–1999 – Skolverket 2000b:16; 2000 – Skolverket 2001:14.
Ett annat sätt att privatisera finansieringen av barnomsorgen är att höja föräldraavgifterna och att strukturera om avgiftssystemet. Under 1990-talet höjde en majoritet av kommunerna avgiftsnivån och många införde tids- och inkomstrelaterade avgifter. Skillnaden mellan olika kommuner är stor. En familj med två barn och en genomsnittlig inkomst kan betala så lite som 1 300 kronor, och så mycket som 3 400 kronor, per månad i olika kommuner (Ds 1999:53:4). Som redan nämnts stod föräldraavgifterna för 10 procent av de totala bruttokostnaderna 1990 och för 18 procent 1999.
Sammanfattningsvis har barnomsorgen privatiserats i den meningen att icke-kommunalt huvudmannaskap har blivit vanligare under 1990-talet, därtill kommer att finansieringen också kan sägas ha privatiserats i och med att föräldraavgifterna står för en större andel av kostnaderna för barnomsorgen.16 I det avseendet innebär maxtaxereformen ett trendbrott.
16 Den allmänna uppfattningen är att den enskilda sektorn inom barnomsorgen har ökat i ett historiskt perspektiv. Detta kan emellertid ifrågasättas. Andelen barn i privat barnomsorg av alla barn är mindre i dag än i början på 1980-talet. Privat barnomsorg är också mindre ”privat” i dag eftersom den i dag är offentligt reglerad och finansierad. Med andra ord, den stora skillnaden mellan 1980-talet och i dag är att behovet av oreglerad barnomsorg, organiserad och finansierat privat av föräldrarna, i form av ”svarta dagmammor” har trängts ut av offentlig finansierad barnomsorg. Den stora majoriteten barnomsorg drivs i dag av kommunerna. Samtidigt har möjligheter öppnats för offentliga subvention till både ickevinstdrivande och vinstdrivande barnomsorg.
5.6.1 Skillnader mellan olika förskoleformer
Förespråkarna för privatisering och konkurrens inom barnomsorgen argumenterar för att detta ökar brukarnas valfrihet och inflytande samtidigt som resurserna utnyttjas effektivare. Kritikerna, å sin sida, hävdar att privatisering och konkurrens ökar ojämlikheten och den sociala segregationen (Blomqvist & Rothstein 2001). Utvecklingen under 1990-talet, då andelen barn i enskild barnomsorg har expanderat, skulle således kunna påverka två av de andra kriterier vi analyserar i denna artikel, nämligen barnomsorgens kvalitet och jämlikheten. Detta diskuteras nedan utifrån en studie av Sundell och Ståhle (1996) gällande Stockholm vid början av 1990-talet. Resultaten bygger på en undersökning av 32 förskolor. Av dessa tillhörde åtta Pysslingen förskolor AB, åtta var fristående aktiebolag (hädanefter AB-förskolor), åtta var kommunala och åtta var föräldrakooperativ.
Större möjligheter att starta och arbeta i enskilda förskolor av olika slag kan sägas öka, inte bara föräldrars och barns valmöjligheter, utan också personalens. De vanligaste motiven för att starta en privat förskola var att det ökar möjligheterna att förverkliga en pedagogisk vision och att ägaren själv kan välja personal. 23 av 24 icke-kommunala förskolechefer uppgav att den annorlunda organisationen gav dem möjlighet att göra något nytt. Av de kommunala förskolecheferna var det däremot endast tre av åtta som uppgav detta motiv (Sundell & Ståhle 1996:55).
Föräldrarnas motiv för att placera sitt barn i den aktuella förskolan framgår av Tabell 6 nedan. Framför allt Pysslingförskolor, men också kommunala förskolor, kännetecknas av att föräldrarna valt dessa därför att de ligger nära hemmet och att förskolan gjort ett positivt intryck vid besök. Det gäller också AB-förskolorna, men där har den pedagogiska inriktningen större betydelse än i de andra förskoleformerna. Bland föräldrar med barn i föräldrakooperativa förskolor var det främsta motivet en önskan om att ha sitt barn just i en föräldrakooperativ förskola, men också där har pedagogisk inriktning stor betydelse. Svarsmönstret för föräldrar som valt Pysslingförskola respektive kommunal förskola, liknar varandra, medan föräldrar som valt föräldrakooperativ avviker och föräldrar med barn i AB-förskolor placerar sig däremellan.
Tabell 6. Val av barnomsorg (%) (fler alternativ möjliga)
Pysslingförskola
Kommunal förskola
ABförskola
Föräldrakooperativ
Ligger nära hemmet
76
56 46 18
Positivt intryck vid besök
69
46 38 20
Hört positiva omdömen 39 43 31 24 Blev erbjuden plats 31 46 28 13 Kände föräldrar med barn i förskolan 36 24 21 25 Syskon går/har gått i förskolan 13 24 13 17 Val av pedagogisk inriktning 0 1 31 20 Antal avd på förskolan 8 10 23 11 Ligger nära arbetsplatsen 5 5 5 2 Utemiljön 25 24 5 6 Önskade föräldrakooperativ 5 0 0 53 Önskade kommunal förskola 10 17 0 0 Önskade en AB-förskola 13 0 5 0
Källa: Sundell & Ståhle 1996:Tabell 4:3
Man fann inga skillnader i föräldrarnas socialgruppstillhörighet mellan de vinstdrivna och de kommunala förskolorna. Föräldrakooperativens föräldrar skiljer sig däremot från de övriga genom att betydligt fler är egna företagare och högre tjänstemän och färre är arbetare (Sundell & Ståhle 1996:47). De skiljer också ut sig på det viset att de är mest nöjda med sin barnomsorg. Medan endast 35 procent av föräldrarna i Stockholm 1999 som helhetsomdöme gav sin barnomsorg högsta betyg, så gav 70 procent av dem med barn i föräldrakooperativ (eller familjedaghem) detta betyg (www.usk.stockholm.se/internet/publi/utr-rapp/forskola.htm). Det kan i detta sammanhang vara värt att påpeka att enskilda förskolor inte är jämnt spridda över Stockholm. De är betydligt mer vanligt förekommande i innerstaden än i förorter. I innerstadsområdena Norrmalm och Maria-Gamla Stan är t.ex. mer än hälften av förskolorna enskilda, och på Kungsholmen, Östermalm och Katarina-Sofia nästan hälften. I ytterområden som Rinkeby, Hägersten och Skärholmen är däremot endast omkring 15–17 procent av förskolorna enskilda (beräknat från Telefonkatalogen 2001).
Sundell & Ståhle (1996) fann i sin studie att resurseffektiviteten var högre i de enskilda förskolorna än i de kommunala. Det kan möjligen vara en illusion beroende på att föräldrarnas oavlönade
arbetsinsats i de föräldrakooperativa förskolorna inte räknas in i statistiken. En annan orsak till en eventuell högre resurseffektivitet, särskilt i AB-förskolorna, kan vara att förskolecheferna/ägarna i dessa exploaterar sig själva. De uppvisar nämligen de längsta arbetsdagarna av förskolecheferna och trots detta är de företagsekonomiska resultaten mycket magra.
Sammanfattningsvis går en betydligt större andel barn i enskilt drivna förskolor och fritidshem i dag än i början av 1990-talet. Ett argument för privatisering och konkurrens är att valfriheten ökar. Det kan sägas gälla såväl föräldrar och barn som personal. Huruvida resurserna därmed också utnyttjas effektivare, vilket är ett annat argument, är svårt att avgöra. I föräldrakooperativen utgör dock föräldrars oavlönade arbete en resurs och i ABförskolorna tycks förskolecheferna/ägarna arbeta hårt men ha svårt att få verksamheten att gå runt. Argumenten mot enskild barnomsorg är att den kan öka ojämlikheten och den sociala segregationen. Den viktigaste formen av enskild barnomsorg är föräldrakooperativen. En möjlig målkonflikt är att det är främst i föräldrakooperativen som föräldrarna är delaktiga och har inflytande; samtidigt som de kan sägas bidra till minskad jämlikhet och ökad social segregation. Detta är ju den form av förskola där barn med invandrarbakgrund, med ensamstående föräldrar och barn till låginkomsttagare är mest underrepresenterade, kanske främst beroende på att denna form av barnomsorg framför allt etableras i stadsdelar och områden där högutbildade, högavlönade, sammanboende, svenskfödda föräldrar bor. Dessutom är föräldrar med barn i föräldrakooperativa förskolor nöjdare med sin barnomsorg än föräldrar med barn i annan barnomsorg, vilket kan ses som ett tecken på att föräldrarna menar att kvaliteten är hög.
5.7 Har jämlikheten minskat?
Enligt Esping-Andersen har den socialdemokratiska modellen och egalitarianism (jämlikhet) i stort sett kommit att bli synonyma: ”För många är det egalitära elementet helt enkelt universalismens praktik: alla åtnjuter samma rättigheter och förmåner, oavsett om man är rik eller fattig. För andra syftar det till aktivt främjande av välfärd och livschanser – kanske som tydligast för kvinnor. Åter andra likställer egalitarianism med omfördelning och eliminering av fattigdom” (Esping-Andersen 1999:80, vår översättning). Offentlig
barnomsorg innehåller alla dessa tre element. Här skall vi undersöka om ökningen i antal platser inom den offentligt finansierade och reglerade barnomsorgen har påverkat fördelningen av offentlig barnomsorg mellan olika grupper i samhället. Har jämlikheten ökat eller minskat? I det sammanhanget har begreppet jämlikhet en vidare betydelse än den traditionella, rörande skillnader mellan olika klasser. Vi jämför tillgången till offentlig barnomsorg efter civilstånd, utbildningsnivå, etnicitet m.m.
5.7.1 Arbetare, tjänstemän och akademiker
Under den första hälften av 1900-talet var barnomsorg på heltid klart förknippat med fattigdom och daghem hade inte gott rykte. Den huvudsakliga uppgiften var att se till barnen medan deras mödrar, av nödvändighet, lönearbetade. När daghemmens roll utökades till att stimulera och utbilda barnen, och förvärvsarbete bland medelklassmödrar blev allt vanligare, blev medelklassföräldrar intresserade. Detta avspeglade sig i en snabb ökning av andelen medelklassbarn och en motsvarande minskning i andelen (men inte antalet) arbetarklassbarn i offentlig barnomsorg under 1960- och 1970-talen. I början av 1980-talet, hade 18 procent av föräldrar anslutna till LO plats på daghem. Motsvarande andel var 26 procent bland föräldrar anslutna till TCO och 43 procent av förskolebarnen till föräldrar anslutna till SACO.17 Tar man dessutom hänsyn till antal barn i kommunala familjedaghem blir andelen 44 procent bland LO-föräldrarna, 59 procent av TCOföräldrarna och 79 procent av SACO-föräldrarna (se Figur 3).
17 Kategoriseringen är baserad på den fackförening som den intervjuade föräldern var ansluten till.
Figur 3. Andel barn 2–6 år i offentlig barnomsorg
Källa: LO 1996
På 1980-talet diskuterades det faktum att inte alla barn i lämplig ålder hade plats i den offentliga barnomsorgen, antingen därför att de inte efterfrågade den eller därför att det var brist på platser. Den stora subventioneringen av en del, men inte alla, familjer med små barn, kunde ses som orättvis. För att göra saken värre så var det i hög grad höginkomstfamiljer (tillsammans med ensamstående mödrar) som var de huvudsakliga förmånstagarna. Offentlig barnomsorg kunde därför sägas bidra till ökade skillnader mellan föräldrar och barn från olika klasser. När den offentliga barnomsorgen expanderade under 1990-talet ökade emellertid andelen LO-barn snabbare än de andra två kategorierna. Läsåret 1994/95 hade skillnaderna mellan de olika grupperna minskat som visas i Figur 3. Men fortfarande var andelen i barnomsorgen högre bland SACO- och TCO-barn än bland LO-barn.
Den huvudsakliga anledningen till skillnaden mellan arbetares, tjänstemäns och akademikers tillgång till barnomsorg är skillnader i mödrarnas arbetstid. Offentlig barnomsorg används framför allt av familjer där föräldrarna arbetar heltid. Daghem var från början tänkt som heltidsomsorg. Familjer som inte behövde barnomsorg på heltid gavs inte samma prioritet. Kommunerna ville inte ha deltidsbarn i barnomsorgen eftersom de minskade de statliga anslagen och familjerna själva undvek ofta barnomsorg eftersom
44
59
63
59
70
72
79
75
82
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
1982/1983
1990/1991
1994/1995
LO TCO
SACO
avgiften var hög i relation till den barnomsorgstid de behövde. Anslagssystemet organiserades om i slutet av 1980-talet och många kommuner införde mer flexibla avgiftssystem (Antman 1996). I dag finns tim-, deltids- och heltidsavgifter och avgifter beroende på tidpunkt på dagen, vilket kan ha bidragit till att arbetarklassföräldrar i högre grad utnyttjar kommunal barnomsorg. Däremot kan det ha ökat kostnaderna för ensamstående föräldrar som i allmänhet själva måste hämta och lämna barnen. I den mån de nya systemen innebär att avgiften är högre tidigt på morgonen och sen eftermiddag t.ex. så slår det hårdare mot dem med oregelbundna arbetstider, varav många tillhör LO-kollektivet.
5.7.2 Ensamstående och sammanboende mödrar
Ensamstående mödrar har länge haft tillgång till offentlig barnomsorg i högre grad än sammanboende mödrar. År 1966 var 46 procent av barnen på daghem barn till ensamstående mödrar, vilket var långt över deras andel av befolkningen. Från 1970-talet till 1990-talet minskade andelen. År 1994 var endast 16 procent av barnen i offentlig barnomsorg barn till ensamstående mödrar. Detta avspeglar den stora ökningen av antalet barn till sammanboende/gifta mödrar i offentlig barnomsorg och inte en minskning i tillgång för ensamstående mödrar. Även för barn till ensamstående mödrar har tillgången ökat. 1975 var 56 procent av förskolebarnen till ensamstående mödrar i offentlig barnomsorg, men 74 procent 1994 (Antman 1996:148).
Ensamstående föräldrar som arbetar heltid har normalt sina barn i offentligt finansierad barnomsorg och de utnyttjar den i högre grad än sammanboende föräldrar.18 År 1996 hade 83 procent av de sammanboende, förvärvsarbetande föräldrarna sina barn i offentlig barnomsorg, jämfört med 91 procent av de ensamstående förvärvsarbetande föräldrarna (SCB 1997: Översiktstabell 6). Gifta/samboende föräldrar utnyttjar dock enskild förskola till sina barn i dubbelt så hög utsträckning som ensamstående föräldrar (9 procent jämfört med 5 procent) (Skolverket 2000e).
18 Traditionellt har ensamstående mödrar förvärvsarbetat i högre grad än sammanboende. I dag är emellertid ensamstående mödrar i högre grad arbetslösa än gifta/sammanboende mödrar. Ensamstående mödrar har också större svårigheter att försörja sig själva genom lönearbete och de har i genomsnitt lägre inkomster än sammanboende mödrar (Nyberg 1997).
Även skolbarnomsorgen utnyttjas i något högre grad av barn till ensamstående än av barn till gifta/samboende. Skillnaden är störst för 10–12-åringarna. Sammantaget deltar 19 procent av alla 10–12-åringar med ensamstående förälder i någon form av skolbarnsomsorg, jämfört med 12 procent av dem vars föräldrar är gifta/samboende (Skolverket 2000e).
5.7.3 Utbildningsnivå
En föräldraenkät visar att föräldrarnas utbildningsnivå har ett samband med barnets omsorg. Barn vars föräldrar har eftergymnasial utbildning är oftare inskrivna i förskoleverksamhet än barn vars föräldrar har kortare utbildning. Exempelvis är 72 procent av barnen vars föräldrar endast har grundskola inskrivna, jämfört med 80 procent av barnen vars föräldrar har minst en treårig eftergymnasial utbildning. Ännu större är skillnaderna mellan utbildningsgrupperna när det gäller i vilken form av förskoleverksamhet som barnet är inskrivet. Andelen barn som går i förskola är högst bland barn vars föräldrar har en eftergymnasial utbildning (73 procent), och lägst bland barn vars föräldrar har grundskola (61 procent). Det omvända gäller för familjedaghem (Skolverket 2000e).
Den största skillnaden gäller dock valet av, eller tillgången till, enskild förskola. Ju längre utbildning föräldrarna har, desto vanligare är det att barnet går i en förskola som drivs i enskild regi. Endast 3 procent av barnen vars föräldrar har förgymnasial utbildning går i en enskild förskola, jämfört med 18 procent av dem vars föräldrar har eftergymnasial utbildning längre än tre år.
Föräldrarnas utbildningsnivå har betydelse även för skolbarnens omsorg. Ju längre utbildning föräldrarna har desto vanligare är det att 6–9-åringar är inskrivna i fritidshem. Närmare 80 procent av alla 6–9-åringar vars föräldrar har minst treårig eftergymnasial utbildning finns i skolbarnomsorgen, jämfört med drygt 50 procent av barnen till föräldrar med förgymnasial utbildning.
Bland 10–12-åringarna är mönstret inte lika tydligt. Andelen barn i fritidshem eller familjedaghem är ungefär densamma oavsett föräldrarnas utbildning. Däremot är det vanligare att 10–12-åringar utnyttjar öppen fritidsverksamhet när föräldrarna har lång utbildning och även att de klarar sig själva. Föräldrar med kortare
utbildning uppger i stället oftare att de turas om att vara hemma med barnet (Skolverket 2000e).
5.7.4 Etnicitet och utsatta stadsdelar
I Sverige har jämlikhet traditionellt diskuterats i termer av klass och senare, kön (jämställdhet). I dag har betydelsen av att befrämja jämlikheten utvidgats att inkludera också etnisk bakgrund.
Det finns också ett samband mellan etnicitet och arbetslöshet. Invandrare har i genomsnitt högre arbetslöshet än svenskfödda, vilket betyder att barn från redan utsatta grupper är utestängda från offentlig barnomsorg. Barn till arbetslösa har ingen automatisk rätt till kommunal barnomsorg. En nyligen genomförd studie fann att i 40 procent av kommunerna förlorade barnen sin plats i barnomsorgen när en förälder förlorade sitt arbete, 49 procent erbjöd barnomsorg ett begränsat antal timmar till barn med arbetslösa föräldrar och ett fåtal kommuner erbjuder särskild korttidsbarnomsorg till arbetslösa föräldrar för att hjälpa dem i deras ansträngningar att hitta ett arbete. Det bör påpekas att antalet barn med arbetslösa föräldrar i dag är en större grupp än antalet barn med en ”hemmamamma” (Skolverket 2000e: Tabell 1). Regeringen har nu emellertid fattat ett beslut som från år 2001 garanterar barn till arbetslösa föräldrar åtminstone tre timmar om dagen eller 15 timmar i veckan i förskola.
Barn med en förälder född i Sverige och en utrikesfödd har ungefär samma ”barnomsorgsmönster” som barn vars båda föräldrar är födda i Sverige. De är inskrivna i förskola och familjedaghem i ungefär samma utsträckning och de skiljer sig inte åt när det gäller kommunal eller enskild förskola. Samma mönster gäller för äldre barn inskrivna i fritidshem och familjedaghem (Skolverket 2000e).
Två utrikesfödda föräldrar har barnomsorg något mindre ofta än andra barn. Det kan inte enbart förklaras av att föräldrarna oftare är arbetslösa. Också när föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar går barnen i förskola eller familjedaghem mindre ofta om båda föräldrarna är utrikesfödda än om någon är född i Sverige. För barn till arbetslösa gäller det omvända. De går oftare i förskola eller familjedaghem om föräldrarna är födda utomlands än om båda föräldrarna är svenskfödda.
Barn vars båda föräldrar är födda utomlands är i större utsträckning inskrivna i kommunal förskola än andra barn och mer sällan i familjedaghem. Detta kan hänga ihop med att de oftare bor i storstadsregioner, där förskola är en betydligt vanligare omsorgsform än familjedaghem. De går inte i enskilda förskolor lika ofta (3 procent) som barn som har minst en förälder som är född i Sverige (10 procent) (Skolverket 2000e: Tabell 4).
Barn vars båda föräldrar är födda utomlands är också mindre ofta inskrivna i fritidshem. De är i stället oftare hemma än andra barn. Att 6–9-åringar med utrikesfödda föräldrar finns i skolbarnomsorgen i mindre utsträckning än andra, hänger inte ihop med att föräldrarna oftare är arbetslösa – även i de fall föräldrarna förvärvsarbetar eller studerar är barnen i mindre utsträckning i fritidshem. Barn i 10–12-årsåldern vars båda föräldrar är födda utomlands och som förvärvsarbetar eller studerar uppvisar samma mönster som de yngre skolbarnen (Skolverket 2000e).
Ovanstående uppgifter gäller i riket i genomsnitt. Utgår man i stället ifrån invandrartäta stadsdelar, som man gjorde i Storstadsutredningen, får man delvis en annan bild. Den visar att betydligt färre barn i de utsatta stadsdelarna hade någon form av barnomsorg, både i jämförelse med riket och med storstadskommunerna i sin helhet. Våren 1996 hade endast 55 procent av samtliga barn i åldern 1–6 år barnomsorg i de fem stadsdelar som ingick i Storstadskommitténs stadsdelsstudie. Genomsnittet för hela landet år 1995 låg på 72 procent och för de berörda storstadskommunerna på 73 procent (SOU 1997:61:73).
5.7.5 Kommunala skillnader?
Under 1980-talet började nya arrangemang utarbetas mellan stat och kommuner för att ge de sistnämnda större möjligheter att anpassa nationella lagar till lokala förhållanden. Några ansåg att detta var ett sätt att introducera mer marknadsorientering i den offentliga sektorn, medan andra talade om brukarinflytande och medborgarmakt. Beslutsmakten har under 1990-talet i ökande grad flyttats från staten till kommunerna. Detta har lett till en situation där barnomsorg, som en gång bedrevs efter samma regler i hela landet, kan variera avsevärt mellan kommuner. Frågan är om barnomsorg skiljer sig åt mellan borgerligt styrda och social-
demokratiskt styrda kommuner.19 Är offentlig barnomsorg mer universell, jämlik och mindre orienterad mot enskild barnomsorg i socialdemokratiska kommuner än i de där de borgerliga partierna har majoritet?
Det finns några indikationer på att så är fallet. Jämlikhet förefaller vara ett vanligare mål i socialdemokratiska kommuner än i borgerliga. Ett exempel är att det är vanligare att barn till arbetslösa föräldrar får behålla sin plats i den offentliga barnomsorgen i kommuner med socialdemokratisk/vänsterpartistisk majoritet (58 procent) än i borgerligt styrda kommuner (39 procent) (Skolverket 2000b:9). Enskild barnomsorg är däremot vanligare i borgerligt styrda än i socialistiskt styrda kommuner.20 I 68 procent av de socialdemokratiska kommunerna, jämfört med 86 procent av de borgerliga, finns det alternativ till kommunal barnomsorg (beräknat från data från Skolverket).21
Politikens inriktning har också ett samband med storleken på föräldraavgiften och skattenivån. I kommuner med en socialistisk majoritet är de kommunala skatterna i genomsnitt högre och föräldraavgiften lägre än i kommuner med borgerlig majoritet. Sambandet är starkast med avseende på ensamstående föräldrar, som är den familjetyp som har den lägsta inkomsten. Av den fjärdedel av kommuner som har de lägsta avgifterna i genomsnitt för ensamstående föräldrar, har 64 procent en socialistisk majoritet och endast 7 procent en borgerlig. Av den fjärdedel som har de högsta avgifterna har 56 procent borgerlig och 17 procent socialistisk majoritet (Skolverket 1999b:10).
I genomsnitt tenderar antalet barn per personal att vara lägre i förskolan i borgerligt styrda kommuner än i socialistiska (5,3 respektive 5,7). Vad gäller fritidshemmen är dock personaltätheten densamma i borgerligt och socialistiskt styrda kommuner, nämligen 17,8 barn per personal i genomsnitt (beräknat från Skolstyrelsen 2001a).
Sammanfattningsvis har jämlikheten ökat i barnomsorgen i så måtto att skillnader i tillgång till barnomsorg bland barn till ensamstående/sammanboende, akademiker/tjänstemän/arbetare, invandrare/svenskfödda osv. har minskat under 1990-talet. Samtidigt har emellertid nya skillnader uppstått så att barn till samman-
19 I 114 kommuner har socialdemokraterna/vänsterpartiet majoritet, i 92 har de borgerliga partierna majoritet och i 83 finns ingen majoritet. 20 Till en liknande slutsats kommer Trydegård i denna volym. 21 I 64 av 289 kommuner fanns endast kommunala daghem.
boende, akademiker, svenskfödda osv. i högre grad finns i enskilda förskolor, och särskilt i föräldrakooperativ, medan barn till ensamstående, lågutbildade, invandrare osv. i högre grad finns i kommunala förskolor och fritidshem. Tidigare rådde brist på kvantitativ jämlikhet, som bestod i att en del barn hade en plats i den kommunala förskolan, medan andra inte hade det även om de hade föräldrar som förvärvsarbetade eller studerade. Däremot präglades under 1980-talet och tidigare de platser som fanns i barnomsorgen av en jämn och likvärdig kvalitet och relativt stor homogenitet. I dag har den kvalitativa jämlikheten sannolikt minskat, dvs. personaltäthet, gruppstorlek, utbildningsnivå, föräldraavgiftens storlek m.m. varierar mellan olika kommuner, och mellan enskilda och kommunala förskolor och fritidshem.
5.8 Barnomsorg i andra länder
Till skillnad från i många andra välfärdsstater har barnomsorgspolitiken i Sverige sedan 1970-talet varit ett viktigt element i jämställdhetsarbetet. Barnomsorgspolitiken syftar, som vi sett, till att uppfylla såväl mål om god tillsyn, omsorg och pedagogik, som mål om jämställdhet mellan könen. En kärnpunkt i den svenska jämställdhetsmodellen är att både kvinnor och män ska kunna förena familj och deltagande på arbetsmarknaden. En förutsättning för detta har varit tillgången till offentligt finansierad heltidsomsorg. I många andra länder har barnomsorgssystemet inte alls utvecklats med tanke på två förvärvsarbetande föräldrar. Barnomsorgen har behållit karaktären av kindergarten och har inte varit direkt avsedd att möjliggöra för båda föräldrarna att förena familj och arbete. Även ensamstående mödrar har i många länder kunnat erhålla någon form av vårdnadsbidrag för att själv ta hand om barnen. Generellt sett har barnomsorg ofta betraktats som en privat snarare än en politisk fråga. Men som detta avsnitt kommer att visa är detta under förändring. Barnomsorgen är ett av de välfärdspolitiska områden som snarare ökat än minskat i betydelse under 1990-talet, både inom EU och bland många andra OECDländer. Detta hänger bland annat, vilket vi kommer tillbaka till, samman med en uppluckring av traditionella könsmönster.
Vi kan grovt urskilja tre barnomsorgsmodeller i analogi med Esping-Andersens klassiska indelning i en liberal, en konservativ och en socialdemokratisk välfärdsregim. I sin senare forskning har
Esping-Andersen också i högre grad integrerat familjen i sin analys, vilket ligger i linje med vad några av hans feministiska kritiker tidigare efterlyst. En välfärdsstatsregim kännetecknas av olika grader av ’defamilialization’, det vill säga i vilken grad familjens eller hushållets välfärds- och omsorgsansvar mildras genom tillgång på antingen offentlig service eller marknadsbaserad service (Esping-Andersen 1990; 1999:51).
I den liberala välfärdsregimen22 är marknadsinslaget viktigt. Offentligt stöd till barnomsorg ges främst i form av skatteavdrag, vilket är minst gynnsamt för låginkomsttagare. Skatteavdrag bidrar till att stimulera uppkomsten av en barnomsorgsmarknad. Eventuella offentliga barnomsorgsprogram riktar sig i första hand till dem som inte kan ordna barnomsorgen genom familjen eller marknaden. Den liberala regimen är genom sitt gynnande av marknaden öppen för en högre grad av ’defamilialization’ än den konservativa välfärdsregimen. Typfallet här är USA med en relativt hög andel yrkesarbetande småbarnsmödrar och många olika informella och privata barnomsorgsalternativ.
Den konservativa välfärdsregimen är den som i högst grad förutsätter att familjen utgör den främsta källan till barnomsorg. Till skillnad från den liberala modellen är det familjepolitiska stödet relativt generöst, men det är utformat så att det gynnar en manlig försörjarmodell. Vårdnadsbidrag föredras framför offentligt understödd barnomsorg. Förskoleverksamhet bedrivs i första hand på deltid och förutsätter att någon vuxen finns hemma större delen av dagen. Tyskland (speciellt gamla Västtyskland) är prototypen.
I den socialdemokratiska välfärdsregimen, som vi beskrev i inledningen, är barnomsorgspolitiken en del av den sociala infrastrukturen. Förutom Sverige utgör också Danmark ett typexempel på denna regim. De övriga nordiska länderna hör i många avseenden hit, men har också tydligare drag av de andra modellerna.
Som antyddes inledningsvis har 1990-talets utveckling i allt högre grad kommit att undergräva den manliga enförsörjarfamiljen. Kvinnors förvärvsfrekvens ökar och genom bland annat kvinnornas politiska och fackliga delaktighet har frågor om barnomsorg och föräldraledighet fått ökad politisk aktualitet. I det följande redogörs kortfattat för utvecklingen i Norden och inom EU-området. Det finns inte här möjlighet att göra några uttömmande och
22 Underlaget till följande avsnitt finns i Gustafsson 1994; Mahon 2001.
systematiska jämförelser, utan vi vill endast peka på några övergripande tendenser.
5.8.1 Norden
Någon enhetlig nordisk barnomsorgsmodell har aldrig funnits, men det finns en tendens till ökad barnomsorgspolitisk konvergens. Traditionellt har Danmark, Finland och Sverige satsat på heldagsomsorg medan Island och Norge lagt tyngdpunkten vid deltidsförskolor. Riktningen har under 1990-talet varit ett utökat offentligt åtagande för barnomsorg. Detta har skett både i form av utbyggnad av barnomsorgsinstitutioner och i form av mer generös föräldraledighet och vårdnadsbidrag. På en övergripande nivå har det offentliga ansvaret för barnomsorgen stärkts, samtidigt som utrymmet för individuella och privata lösningar ökat (NOSOSKO 2000).
I Tabell 7 ser vi att andelen barn inskrivna i förskoleverksamhet ökat i alla åldersgrupper, med ett undantag. Undantaget utgörs av finska barn under två år, vilket förklaras av att Finland under tidigt 1990-tal införde ett vårdnadsbidrag för barn under tre år. För att motverka att det institutionella barnomsorgssystemet urholkades infördes också en garanterad rätt till barnomsorgsplats för de föräldrar som så önskade (Bergqvist, Kuusipalo & Styrkarsdóttir 1999).
Tabell 7. Barn inskrivna i förskoleverksamhet (daghem, familjedagvårdare) efter ålder i procent av respektive åldersgrupper 1990 och 1998
Danmark Finland Island1 Norge2 Sverige31990 0-2 år 48 31 24 11 29 3-6 år 73 58 60 57 64 0-6 år 61 44 43 33 48
1998 0-2 år 55 25 42 27
42
3-6 år
90
69
68 75
79
0-6 år
75
51
57 51
66
Förändring i procentenheter 0-2 år 7
-6 18 16
13
3-6 år
17
11
8 18
15
0-6 år
14
7
14 18
18
1Från 1995 enbart barn i åldern 0–5 år. 2Från 1997 enbart barn i åldern 0–5 år. 3Från och med 1998 finns särskilda förskoleklasser för 6-åringar. Dessa barn är inte medräknade om de inte också har en plats i barnomsorgen.
Statistiken i tabellen är något missvisande då det inte framgår att barn under ett år är en mycket liten del av barnen mellan 0–2 år som är i barnomsorg. Detta hänger bl.a. samman med längden på föräldraledigheten och nivån på ersättningen. Med vissa undantag är föräldraledigheten förhållandevis generös i de nordiska länderna. Även gruppen sexåringar håller på att försvinna ifrån denna statistik. I Island är redan alla sexåringar skolpliktiga. I de övriga länderna har sexåringarna under 1990-talet mer och mer slussats in i olika förskoleförberedande verksamheter.
5.8.2 EU
Hittills har barnomsorg legat utanför eller i utkanten av EU:s dagordning, men detta är på väg att förändras. De enskilda medlemsländernas barnomsorgssystem uppvisar mycket stora skillnader. Tyngdpunkten ligger på barn över tre år. I bland annat
Belgien, Frankrike och Italien råder full behovstäckning för denna åldersgrupp, men ofta endast för deltid. Gemensamt för allt fler EU-medborgare är att de ställs inför dilemmat att försöka förena familj och yrkesliv. Detta tycks tillsammans med den allt lägre nativiteten och den åldrande befolkningen driva fram en ny syn på familjepolitiken. Den demografiska situationen innebär inom en snar framtid arbetskraftsbrist på en rad områden. På många håll, speciellt utanför Norden, utgör kvinnorna en arbetskraftsreserv. En utbyggd barnomsorg och förbättrad ersättning vid föräldraledighet uppmuntrar kvinnor att öka sitt deltagande på arbetsmarknaden och att inte lämna arbetsmarknaden i samband med barnafödsel. Både EU och institutioner som OECD har i allt högre utsträckning uppmärksammat denna problematik (OECD 1997; Randall 2000; Hantrais 2000).
5.9 Slutsatser
Under 1990-talets gång har den svenska välfärdsmodellen ibland förklarats död, emellertid pekar den jämförande forskningen på att många välfärdsprogram åtnjutit en förvånansvärd hög stabilitet (Pierson 1996; Stephens 1996). Vår analys av svensk, offentligt finansierad, barnomsorg visar att det inte heller här är fråga om några större nedmonteringar, utan snarare en fråga om både kontinuitet och förändring.
Nedan summerar vi kort våra resultat gällande förändringar i de fem kriterier vi undersökt vad gäller det svenska barnomsorgssystemets utveckling under 1990-talet. Karaktäriseras barnomsorgen fortfarande av 1) generös offentlig finansiering, 2) universalism, 3) hög kvalitet på de sociala tjänsterna, 4) begränsat spelrum för den privata sektorn och 5) jämlikhet?
Resurserna till förskola och fritidshem räknat per barn minskade under 1990-talet. Denna minskning bör relateras till den ökning i antalet barn som kom att efterfråga en förskoleplats. En ”mini babyboom” ökade temporärt efterfrågan samtidigt som kommunerna brottades med finansiella åtstramningar. Under slutet av 1990-talet förbättrades den finansiella situationen för förskolan, men inte för skolbarnomsorgen som även fortsättningsvis varit utsatt för besparingar.
Ett kanske förvånande resultat är att universalismen har stärkts under 1990-talet. Detta blir tydligt i den förskjutning av fokus från barnomsorg som en service för förvärvsarbetande föräldrar (och för barn med särskilda behov) till förskolan som en social och medborgerlig rättighet för allt fler grupper av förskolebarn. Generellt sett har ambitionerna med förskolan stärkts och allt fler och större andelar barn fick under 1990-talet plats i förskolan. En del av denna utveckling kan också ses i att barnomsorgen numera sorterar under utbildningspolitiken och inte socialpolitiken. Intressant nog har därmed en av den svenska välfärdsmodellens grundpelare, universalismen, fördjupats.
Då det saknas studier på nationell nivå om kvalitetsutvecklingen under 1990-talet, är det i dag svårt att avgöra vad som faktiskt hänt med kvaliteten i barnomsorgen på en övergripande nivå. Den ovan beskrivna finansiella utvecklingen ledde till minskad personaltäthet och större barngrupper. En uttunning av resurser har troligen haft negativa effekter för kvaliteten, men drabbar olika grupper olika hårt. De kvalitativa skillnaderna mellan kommuner och stadsdelar är stora, vilket vi återkommer till under diskussionen om jämlikhet.
Inslagen av privatisering inom ramen för det offentligt finansierade barnomsorgssystemet har ökat. Visserligen är fortfarande antalet barn i enskilda vinstdrivande förskolor litet, men icke desto mindre har acceptansen för privata och enskilda ”barnomsorgsproducenter” ökat. De flesta barn i enskilda förskolor finns i föräldrakooperativ. En annan form av privatisering är att föräldraavgifterna andel av kostnaderna för barnomsorgen ökat.
Är tillgången på barnomsorg jämlikt fördelad? Vi har undersökt jämlikheten utifrån civilstånd, klass, utbildningsnivå, arbetskraftsstatus och etnicitet. Kort sagt har vi funnit att på aggregerad nivå har skillnaderna mellan dessa olika grupper minskat vad gäller tillgång till barnomsorgsplats. Men samtidigt är de geografiska skillnaderna stora och därmed kan klyftorna mellan olika kommuner och stadsdelar ha ökat. En generell trend under 1990talet har varit decentralisering av ansvar från staten till kommunerna och från regelstyrning till en målstyrd och resultatorienterad verksamhet. Kommunerna fick därmed större frihet att bestämma över verksamhetens innehåll och hur barnomsorgen ska organiseras (jämför även Bergmarks kapitel i denna volym). Det går att hitta både goda och dåliga exempel på barnomsorgsverksamhet.
Decentraliseringen understödjer olikhet mellan kommuner. På vissa håll har man generösa regler vad gäller t.ex. tillgången till barnomsorg för barn till arbetslösa och föräldralediga. På andra håll mister dessa barn sin plats. Under 1990-talet ökade arbetslösheten. Inte minst drabbades många invandrargrupper hårt. Redan utsatta grupper miste därigenom det stöd barnomsorgen kan utgöra för t.ex. barns sociala och språkliga utveckling. Även vad gäller föräldraavgifter är variationerna stora.
Vår tolkning av utvecklingen under 1990-talet är att den är ett resultat av en kombination av ekonomiska, demografiska och politiska faktorer som tar sig uttryck i såväl kontinuitet som förändring, snarare än en nedmontering av den svenska barnomsorgs- och tvåförsörjarmodellen. I en internationell kontext blir detta ännu tydligare. Det finns inga tecken på att Sverige närmar sig de liberala eller konservativa välfärdsregimernas barnomsorgsmodeller eller den manliga enförsörjarmodellen. Mot att så skulle vara fallet talar också de beslut som fattades i slutet av 1990-talet; och som innebär att maxtaxa och allmän förskola för fyra- och femåringar införs, samt att barn till arbetslösa och föräldralediga ges rätt till en plats i förskolan. Det betyder inte att den svenska barnomsorgen är utan problem, men även problemen präglas av såväl kontinuitet som förändring. Om skillnaden tidigare gick mellan dem som hade daghemsplats och dem som inte hade det, går den i dag snarare mellan dem som har barnomsorg av hög kvalitet och dem som har barnomsorg av låg kvalitet.
Referenser
Antman, P. 1996. Barn och äldreomsorg i Tyskland och Sverige.
Välfärdsprojektet. Sverigedelen. Stockholm: Socialdepartementet.
Anttonen, A. & J. Sipilä, 1996. ”European Social Care Services: Is it
Possible to Identify Models?”, Journal of European Social Policy, vol. 6 no.2. Arvidsson, B., Lärarförbundet, Stockholm, e-post 16 mars 2001. Asplund Carlsson, M. & G. Kärrby & I. Pramling Samuelsson.
2001 (kommande). Strukturella faktorer och pedagogisk kvalitet i barnomsorg och skola. En kunskapsöversikt. Stockholm: Skolverket Bengtsson, H. 1995. Förskolereformen. En studie i implementering
av svensk välfärdspolitik1985–1991. Lund: Political Studies.
Bergqvist, C. & J. Kuusipalo & A. Styrkarsdóttir, 1999. “Debatten
om barnomsorgspolitiken”, i Bergqvist, C. et al. (red.), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget. Bergqvist, C. 1999. ”Modeller för barnomsorg och
föräldraledighet”, i Bergqvist, C. et al. (red.), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget. Bergqvist, C. 2001. ”Jämställdhetspolitiska idéer och strategier”,
Arbetsmarknad & Arbetsliv, 7:15–29.
Blomqvist, P. & B. Rothstein, 2001. Välfärdsstatens nya ansikte.
Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn.
Stockholm: Agora. Clayton, R. & J. Pontusson, 1998. ”Welfare-State Retrenchment
Revisited. Entitlement Cuts, Public Sector Restructuring and Inegalitarian Trends in Advanced Capitalist Societies”, World
Politics 51:67–98
Ds 1999:53, Valfrihetsrevolutionen i praktiken. Stockholm:
Socialdepartementet. Edebalk, P. G., A-C. Ståhlberg & E. Wadensjö, 1998.
Socialförsäkringarna: ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Stockholm: SNS. Esping-Andersen, G. & W. Korpi, 1987. ”From Poor Relief to
Institutional Welfare States”, i Erikson, R. et al. (eds.), The
Scandinavian Model. New York: Sharpe.
Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Capitalism.
Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial
Economies. Oxford: Oxford University Press.
Farago, L. 1994. Barnomsorgens kvalitet. En metodbok för ut-
värdering. Stockholm. Liber Utbildning.
Gustafsson, R. Å. & P. Antman, 1996. ”Välfärd på entreprenad”, i
Palme, J. & I. Wennemo (red.), Generell välfärd. Hot och möjligheter? Stockholm: Socialdepartementet. Gustafsson, S. 1994. ”Childcare and Types of Welfare States”, i
Sainsbury D. (red.) Gendering Welfare States. London: SAGE. Hagnell, A. & M. Edholm, 1998. Förändringar av kvalitet och
produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg. 90 studier om 90-talet. Stockholm: Svenska kommunförbundet. Kommentus.
Hatje, A-K. 1999. Från treklang till triangeldrama. Barnträdgården
som ett kvinnligt samhällsprojekt under 1880–1940-talen. Lund:
Historiska Media. Hinnfors, J. 1999. ”Stability through Change: The pervasiveness of
Political Ideas”, Journal of Public Policy, 19:293–312. Hinnfors, J. 1992. Familjepolitik: samhällsförändringar och
partistrategier 1960–1990. Stockholm: Almquist & Wiksell
International. Johansson, I. 1995. Nya förutsättningar i förskolan. Förskolechefers
och förskollärares erfarenheter av arbete i resultatenhet. FoUrapport 1995:4. Stockholm: Forsknings- och utvecklingsbyrån,
Stockholms socialtjänst. Johansson, S. 2000. Genusstrukturer och lokala välfärdsmodeller.
Fyra kommuner möter omvandlingen av den offentliga sektorn.
Regionstudier nr 40. Uppsala: Uppsala Universitet. Kjulin, U. 1995. Economic Perspectives on Child Care. Nr 56
avhandling. Ekonomiska studier utgivna av Nationalekonomiska institutionen. Göteborg: Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Kärrby, G. 1992. Kvalitet i pedagogiskt arbete med barn. Nya vägar
inom barnomsorgen. Stockholm: Socialstyrelsen.
Leira, A. 1993. ”The ’Woman-Friendly’ Welfare State: The Case of
Norway and Sweden”, i Lewis, J. (red.), Women and Social
Policies in Europe. Aldershot: Edward Elgar Publishing Limited.
LO, 1996. Barnomsorg, förvärvsarbete och jämställdhet. Ett
faktamaterial om förhållandena vid 1990-talets mitt. Nr 29.
Stockholm: LO. LO, 2000. Löner år 2000. Löneutvecklingen de två senaste
avtalsrörelserna mellan 1994 och 2000. Stockholm
Lundström, U. 1995. Förskolan, också en arbetsplats. Hur påverkar
resurser och arbetsledning personalen i kommunala och privata förskolor? FoU-rapport 1995:11. Stockholm: Forsknings- och utvecklingsbyrå. Läroplan för förskolan 1–5 år, Lpfö 98
Mahon, R., 1997. “Child Care in Canada and Sweden: Policy and
Politics”, Social Politics, Oxford University Press, Fall 1997. Mahon, R. & S. Michel, (red.) 2001. Child Care at the Crossroads:
Gender and Welfare State Restructuring. Routledge (under utgivning).
NOSOSKO, 2000. Social tryghed i de nordiske lande. Omfang,
udgifter og finansiering 1998. København: Nordisk Socialstatistisk Komité nr. 13:00.
Nordenstam, U., Skolverket, e-post 16 februari 2001. Nyberg, A. 1995. ”Barnomsorgen. Ett kvinnligt nollsummespel
eller?” i Erik Amnå (red.) Medmänsklighet att hyra? Örebro: Bokförlaget Libris. Nyberg, A. 1997. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och
ekonomiskt oberoende.SOU 1997:87. Stockholm: Fritzes.
Nyberg, A. 2000. “From Foster Mothers to Child Care Centers: A
History of Working Mothers and Child Care in Sweden” in
Feminst Economics, No. 1. 2000
OECD, 1997. Family, Market and Community. Equity and
Efficiency in Social Policy. Social Policy Studies No. 21. Paris:
OECD. Pierson, P. (1996) ”The New Politics of the Welfare State”, World
Politics 48
Pressmeddelande 17 november, 2000. Maxtaxan får stöd av
utbildningsutskottet. Stockholm: Riksdagens informationsenhet.
Regeringens skrivelse 1998/99:97. Utvecklingen inom den
kommunala sektorn. Riksdagstrycket
Sainsbury, D. red. 1999. Gender and Welfare State Regimes. Oxford:
Oxford University Press. SCB, 1997. Barnomsorgsundersökningen, Hösten 1996. Hela Riket.
SCB: Stockholm.
SCB, 2000. Kommunernas finanser, Nationalräkenskaper. SCB:
Örebro. SFS 1976:381 Lag om barnomsorg SFS 1994:553 Lag om vårdnadsbidrag Sjöberg, E. 1995. Rapport från barnomsorgens insida. Observationer
av barn samt föräldrars synpunkter på barnomsorgens resultatenheter. RES-projektet 5, FoU-rapport 1995:5. Stockholm:
Stockholms socialtjänsts Forsknings- och Utvecklingsbyrå. Skolverket, 1998a. Integration mellan barnomsorg och skola. Beslut,
genomförande och ekonomiska konsekvenser i tolv kommuner.
Stockholm: Skolverket. Skolverket, 1998b. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal.
Skolverkets rapport nr 152. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 1999a. Finns fritids? En utvärdering av kvalitet i
fritidshem. Skolverkets rapport nr 186. Stockholm: Skolverket.
Skolverket, 1999b. Avgifter i förskola och fritidshem 1999.
Skolverkets rapport 174. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000a. Barnomsorg och skola 2000. Skolverkets
lägesbedömning. Stockholm: Skolverket.
Skolverket, 2000b. Beskrivande data om barnomsorg och skola 2000.
Skolverkets rapport nr 192. Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000c. Barnomsorg och skola, jämförelse tal för
huvudmän, del 2. Skolverkets rapport nr 189. Stockholm:
Skolverket. Skolverket, 2000d. Barnomsorg och skola i siffror 2000: Del 2 –
Barn, personal, elever och lärare. Skolverkets rapport nr 185.
Stockholm: Skolverket. Skolverket, 2000e. Tillgång och efterfrågan på barnomsorg. Enkät till
föräldrar med barn i åldern 1–12 år. Stockholm: Skolverket.
Skolverket, 2001a. Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.
Jämförelsetal för huvudmän. Del 1 Organisation – Personal – Resultat, Rapport 196. Stockholm: Skolverket.
Socialstyrelsen, 1997. Produktivitet och kvalitet i barnomsorgen
1991–1996. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 1972:26 Barnstugeutredningen SOU 1981:25 Bra daghem för små barn SOU 1990:80 Förskola för alla barn 1991 – Hur blir det? SOU 1997:61 Att växa bland betong och kojor. Ett delbetänkande om
barns och ungdomars uppväxtvillkor i storstädernas utsatta områden från Storstadskommittén.
SOU 2000:3 Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet.
Statistisk Årsbok 2000. Stockholm: Statistiska Centralbyrån.
Stephens, J. D. 1996. “The Scandinavian Welfare States:
Achievements, Crisis, and Prospects”, i, Esping-Andersen, G. (red.). Welfare States in Transition. National adaptations in
Global Economies. London: Sage Publications.
Sundell, K. & Y. Ståhle, 1996. På vinst och förlust? Hur fungerar
vinstdrivna förskolor? FoU-rapport 1996:5. Stockholm:
Stockholms Socialtjänst.
Svenska Dagbladet, 14 januari, 1999
Svenska Kommunförbundet, 1998. Förändringar av kvalitet och
produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg. Stockholm:
Svenska Kommunförbundet. Szebehely, M. 1998. ”Changing Divisions of Care-work: Caring for
Children and Frail Elderly People in Sweden”, i Lewis, J.
Gender, Social Care and Welfare State Restructuring in Europe.
Aldershot: Ashgate.
Telefonkatalogen, 2001. Stockholmsdelen.
Uddhammar, E. 1993. Partierna och den stora staten: en analys av
statsteorier och svensk politik under 1900-talet, Stockholm: City
University Press. Utbildningsdepartementet, 1999. Early Childhood Education and
Care Policy in Sweden. Background report prepared for the OECD Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy. Stockholm: Utbildningsdepartementet. www.usk.stockholm.se/internet/publ/utr-rapp/forskola.htm VälfärdsBulletinen, 1994. Nr 6. Stockholm: SCB.
6. Omhändertagande av barn under 1990-talet
Tommy Lundström & Bo Vinnerljung
6.1. Inledning
1
Det här kapitlet handlar om socialtjänstens insatser för barn och unga och då särskilt omhändertaganden för samhällsvård. Skälet till att rapporten skrivs är att antalet barn och ungdomar i samhällsvård ökat under 1990-talet. Det är ett brott i en tidigare utveckling där antalet minskat ända sedan mitten av 1930-talet. Tanken med rapporten är att ge en relativt noggrann bild av förändringarna under 1990-talet.
En annan bakgrund till rapporten är att det uttryckts en mer allmän oro för att barn i ökad utsträckning far illa, eller annorlunda uttryckt att barns och ungas utsatthet ökar. Uppgång i antalet polisanmälningar om barnmisshandel, fler och fler telefonsamtal till BRIS, oroande rapporter om mobbning, ökat våld och stigande bruk av alkohol och narkotika bland ungdomar samt fler anmälningar till socialtjänsten är några tecken som pekar i den riktningen. Det är emellertid inte alldeles givet hur man skall tolka dessa siffror. Man kan tänka sig att bakom dessa förändringar ligger försämringar i barnfamiljernas situation och att besparingarna inom den offentliga sektorn bidragit till att barns och ungas uppväxtvillkor faktiskt försämrats. Men det är också möjligt att exempelvis fler samtal till Bris och ökat antal anmälningar till polis och socialtjänst åtminstone delvis kan bero på att allmänheten och professionella i högre grad uppmärksammar barns problem. Benägenheten att anmäla kan alltså ha ökat, både i situationer när barn far illa på grund av problem i hemmet och när unga bryter mot samhällets normer exempelvis i skolan (se www.bris.se; Estrada 1999; Lundström 2000).
1 Stort och varmt tack till Maria Öman vid Socialstyrelsens statistikenhet. Hon har tagit fram stora delar av det statistiska underlaget och har även på andra sätt medverkat till att studien genomfördes.
Omhändertaganden för samhällsvård görs av socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Man brukar använda beteckningen social barnavård eller barnavård för den del av socialtjänsten som sysslar med dessa uppgifter. Den sociala barnavårdens verksamhet regleras i Socialtjänstlagen (SFS1980:620) och LVU (Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, SFS 1990:52). Socialtjänstlagen styr all kommunal individ- och familjeomsorg – förutom social barnavård också missbrukarvård och socialbidragshantering. Kommunen har ett övergripande ansvar för barn och ungas uppväxtvillkor, men framförallt en skyldighet att utreda och, när det är befogat, ingripa i situationer när enskilda barn och unga misstänks fara illa. I huvudsak är den sociala barnavården en individinriktad verksamhet där enskilda barn och föräldrar efter anmälningar eller ansökningar utreds och erbjuds olika typer av insatser, om de anses vara i behov av barnavårdens stöd.
Större delen av den barnavårdande insatsrepertoar som beslutas med stöd av socialtjänstlagen utgörs av olika typer av öppenvårdsinsatser. Här finner vi dock också omhändertaganden där barn och unga, med eget och/eller föräldrars samtycke, för längre eller kortare tid placeras i fosterhem (familjehem) eller i institutionsvård. LVU är en speciallag som reglerar de tvångsomhändertaganden som kan göras när barn och unga far illa på grund av föräldrarnas problem eller på grund av de ungas eget beteende. I praktiken motiveras tvångsomhändertaganden av små barn ofta av föräldrars missbruk, psykiska problem och sådana andra föräldrarelaterade problem som brukar gå under samlingsbeteckningen brister i omsorgen. När det gäller tonåringar är kriminalitet och missbruk de vanligaste motiven till tvångsingripanden.
Omhändertaganden – eller dygnsvård (vi kommer att växla mellan begreppen) – kan innebära mycket långtgående ingripanden i familjers liv och detta gäller både sådana som genomförs frivilligt och med stöd av tvångslagstiftning. Frivilliga omhändertaganden är idag mycket vanligare än tvångsomhändertaganden (även om frivilligheten kan vara illusorisk för en förälder som inte upplever sig ha något eget alternativ eller där hotet om ett tvångsomhändertagande finns med i bakgrunden; se t.ex. Hessle 1998). Omkring hälften av omhändertagandena inleds idag med en placering i någon form av institutionsvård. Vid LVU-placeringar är institutionsvård vanligast. För små barn som placeras för längre tid är fosterhemsplacering huvudalternativet (Lundström 1993; Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999).
Trots dess residuala karaktär kommer många barn och ungdomar på olika sätt i kontakt med den sociala barnavården. Tidigare undersökningar har visat att 3 till 3,5 procent av alla födda under 1970-talet (och boende i landet när de är 18 år) någon gång före vuxen ålder har varit i fosterhem eller institutionsvård (Vinnerljung 1996c). Andelen barn och unga som någon gång möter barnavården, t.ex. i form av en kontaktfamilj, genom att man träffar en socialsekreterare i samband med en polisanmälan eller någon annan form av barnavårdsutredning, är givetvis mycket större. Till detta skall läggas att för en relativt stor del av de unga som kommer i kontakt med barnavården rör det sig om insatser av mycket ingripande och långvarig karaktär, det kan t.ex. handla om en fosterbarnsplacering som varar i flera år. På så sätt är den sociala barnavården mycket viktig för enskilda individer.
Den här rapporten behandlar inte effekter av omhändertaganden, vare sig för föräldrar eller för barn/unga. För sådana diskussioner hänvisar vi till annan forskning. Dygnsvård är nämligen den mest omdiskuterade insatsen inom den sociala barnavården och även jämförelsevis välbeforskad. Fosterbarnsforskningens moderna svenska rötter går att söka i det så kallade ”Barn i kris-projektet” (i sin tur med bakgrund i forskningen vid Barnbyn Skå, se Hessle 1988; Börjeson & Håkansson 1990; Cederström 1990). Här skall inte närmare redogöras för forskningsresultaten (för en fyllig genomgång av svensk forskning om fosterbarnsvård, se Vinnerljung 1996a; b). Grovt sett kan ändå sägas att det finns en ökande skepsis mot familjehemsvård under de senaste tjugo åren. Denna tveksamhet baseras på forskningsresultat som pekar på inga eller svaga positiva, långsiktiga effekter av längre placeringar i dygnsvård (se översikt i Vinnerljung 1996a).
När det gäller effekter av institutionsvård är det sämre ställt med svensk forskning. Ett undantag är Gunvor Anderssons (1984; 1995) undersökningar av små barn på barnhem, vilka också de visar på svårigheterna att åstadkomma positiva resultat i dygnsvård. För ungdomsvårdens del kan hänvisas till Claes Levins (1998) undersökning av vården på ett så kallat särskilt ungdomshem.2 Studien ger en mycket negativ bild av förutsättningarna att bedriva behandling och stoppa kriminalitet/missbruk bland de ungdomar som vistas där.
2 Särskilda ungdomshem är de institutioner där de svåraste ungdomarna placeras. De kallas även för §12-hem (tidigare ungdomsvårdsskolor) och drivs idag av Statens institutionsstyrelse, SiS.
Syftet med den här rapporten är att på olika sätt belysa vilka förändringar som skett under 1990-talet när det gäller dygnsvårdens och öppenvårdens omfattning, samt beskriva vilka som blir placerade.3 De frågor vi ställer kan sammanfattas på följande vis: N Hur har antalet för samhällsvård omhändertagna barn och unga
förändrats under 1990-talet och hur kan denna förändring relateras till andra insatser inom den sociala barnavården? N Vilka förändringar har skett i sammansättningen av de barn som
placeras med avseende på kön, ålder och invandrarbakgrund? N Hur skiljer sig omhändertaganden och förebyggande insatser
mellan olika kommuner? N Hur hänger 1990-talets förändringar i omhändertaganden ihop
med förhållanden inom och utom socialtjänsten? Vilken roll spelar skillnader mellan kommunernas sätt att bedriva barnavård, ändringar i lagstiftningen, förändrade strukturella villkor för barn och unga? På denna punkt kommer våra diskussioner med nödvändighet att vara spekulativa. Mycket litet är känt om hur yttre och inre förhållanden påverkar utfall i form av omhändertaganden av barn och ungdomar.
Empiriskt bygger kapitlet framförallt på bearbetningar av Socialstyrelsens register över den sociala barnavårdens insatser och demografisk statistik från SCB, speciellt framtagen för denna rapport. Socialstyrelsens register baseras på uppgifter som årligen inhämtas från landets kommuner. Dessa datas tillförlitlighet har diskuterats utförligt på andra ställen (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999; Socialstyrelsen 1999; 2000). De problem som främst berör vår studie är under- och överrapportering från kommunerna. Storleken på underrapporteringen är okänd, och varierar sannolikt mycket mellan olika kommuner (se Sundell & Humlesjö 1997). I en studie av tonårsplaceringar 1991 fann forskarna en 11-procentig överrapportering, det vill säga kommunerna hade registrerat placeringar som aldrig blivit gjorda (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande; diskuteras i Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999). Det är omöjligt idag att uppskatta i hur hög grad under- och överrapportering balanserar varandra. Registret har förbättrats i flera omgångar under 1990talet och ansvariga på Socialstyrelsen har funnit att fel av olika slag
3 För aktuella genomgångar av den sociala barnavårdens organisering, resurser, insatser, metoder och resultat mot bakgrund av forskningen på området se Hessle & Vinnerljung (1999) och Lundström (2000).
successivt minskat (Socialstyrelsen 1999). Vi har dock antagit att över- respektive underrapporteringen inte förändrats i avgörande omfattning över tid. Men det blir viktigt att främst uppmärksamma tydliga förändringar över tid, och bortse från svaga tendenser, eftersom dessa kan vara statistiska artefakter. För en del av resultaten som redovisas här har eventuella fel i registret troligen liten eller ingen betydelse. Det är inte sannolikt att det finns systematiska fel som exempelvis leder till över/underskattning av en åldersgrupp jämfört med en annan, eller av ungdomar med/utan invandrarbakgrund. SCB:s befolkningsstatistik betraktas av oss som tillförlitlig, eftersom den bygger på folkbokföringsuppgifter. Däremot finns det ett par ofrånkomliga felkällor i våra konstruktioner, exempelvis att barns vårderfarenhet utomlands inte kan registreras och att barn som emigrerat från Sverige inte räknas i vissa tabeller, men vi bedömer dessa fel som av marginell betydelse.
I den första delen av kapitlet analyseras vilka förändringar som skett över tid. Vi diskuterar 1990-talets ökningar av omhändertaganden och hur man kan se på dem i ett längre historiskt perspektiv, samt sätter ökningen i relation till andra insatser från socialtjänstens sida. Vi går vidare med att analysera vilka barn som blir omhändertagna och de förändringar som skett i detta avseende. Därefter beskrivs hur förändringarna ser ut på kommunal nivå och vilka faktorer som påverkar kommunala skillnader. Avslutningsvis diskuteras tänkbara orsaker till förändringarna under 1990-talet.
6.2. Hur många barn blir omhändertagna?
Följande mycket enkla figur (Figur 1) är utgångspunkten för den här rapporten. Den visar förändringar i årliga påbörjade omhändertaganden under 1990-talet. Liksom i de kommande figurerna som analyserar påbörjade åtgärder under enskilda kalenderår, kan varje barn registreras för påbörjat omhändertagande en gång per år. Samma barn kan dock (teoretiskt) återkomma flera år i rad om han eller hon omhändertas många gånger. Påbörjade insatser tar fasta på barnavårdens insatser (man genomför ett omhändertagande eller en annan åtgärd) och är därför ett bra mått vid analyser av förändringar i omfattning och inriktning av socialtjänstens insatser över tid.
Från att ha legat stilla eller till och med minskat under en följd av år har påbörjade omhändertaganden gått upp under 1990-talet. År
1990 påbörjades dygnsvård för 1,8 barn per tusen, medan andelen år 1999 var 2,4 per tusen. Detta innebär en kraftig procentuell ökning – 33 procent – men sett till hela befolkningen i åldersspannet 0–21 år – 2,8 miljoner – handlar det om relativt få barn och unga. 1999 påbörjades omhändertaganden för totalt 6 000 unga individer.4
Figur 1. Antal barn och unga (0–21 år) per tusen med påbörjad dygnsvård, 1990–1999
De flesta omhändertaganden varar relativt kort tid. Drygt hälften av de frivilliga omhändertaganden som avslutades år 1999 hade pågått ett halvår eller mindre och medianvårdtiden var 4,4 månader. Tvångsomhändertaganden tenderar att ha längre varaktighet, endast 16 procent pågick kortare tid än ett halvår och medianvårdtiden var 20,7 månader. Sett i ett längre tidsperspektiv har sannolikt omhändertaganden blivit mer kortvariga, bland annat på grund av att tvångsomhändertagandenas andel har minskat. Varaktighet och rörelser in och ut ur åtgärdssystemet och mellan olika insatser är emellertid ett relativt outforskat fält (se dock Vinnerljung m.fl. 2000).
Större delen av de påbörjade omhändertagandena berör idag ungdomar och inte små barn. Omkring 2 500 av de barn för vilka omhändertaganden påbörjades år 1999 var under 13 år, medan
4 I detta fall baseras beräkningarna av omhändertaganden på befolkningen 0-21 år (ett omhändertagande kan vara högst till denna ålder). I de övriga avsnitten kommer vi framförallt att räkna på åldersgruppen 0-17 år. Detta förklarar lägre totalsummor i en del av de kommande avsnitten.
1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
3 500 var tretton år eller äldre. Det är också i åldersgruppen 13 år och uppåt som omhändertagande ökat mest. Räknat i relativa tal var andelen påbörjade omhändertaganden i åldersgruppen 13 till 17 år 5,2 per tusen år 1999 – vilket måste betraktas som en anmärkningsvärt hög siffra – medan den för förskolebarnen (0–6 år) var 1,7 per tusen. Vi skall återkomma till dessa stora skillnader mellan åldrar, men det kan vara värt att hålla i minnet under den fortsatta diskussionen att andelen omhändertaganden är högst bland tonåringar.
Ett annat sätt att presentera förändringarna under 1990-talet är att som i Figur 2 utgå från andelen barn som någon gång under ett år är föremål för dygnsvård. Här inkluderas således både barn vars placering påbörjade det aktuella året och sådana som placerats tidigare och är kvar i dygnsvård. Också i detta fall är ökningen tydlig och stadig, från 6,1 barn/unga per tusen till 7,3 år 1999 (i absoluta tal var 17 500 barn/unga föremål för dygnsvård år 1999). Den procentuella ökningen från början till slutet av 1990-talet är dock mindre kraftig – sexton procent – än för påbörjade omhändertaganden. Det sistnämnda har att göra med att andelen barn som befinner sig i vård endast långsamt påverkas av en ökning av påbörjade omhändertaganden eftersom många av de ”gamla” placeringarna ligger kvar. Andelen omhändertagna barn mätt på detta sätt påverkas således också av beslut om avslutande av vård. Det gör siffrorna svårtolkade. På grund av osäkerhet om hur förändringar i denna tidsserie skall tolkas kommer vi framförallt att använda oss av påbörjade omhändertaganden i analysen av vad som hänt under 1990-talet.
Figur 2. Antal barn och unga (0–21 år) per tusen med dygnsvård någon gång under året, 1990–1999
Med dessa reservationer bör det ändå noteras att de senaste årens ökning i andelen barn som är föremål för omhändertaganden någon gång under året, utgör ett brott i en mycket långvarig trend. Barn i dygnsvård har stadigt minskat ända sedan 1930-talet. Minskningen fortsatte även under 1980-talet men med en viss stabilisering i slutet av årtiondet (det kan finnas en del fel i den historiska statistiken, men inte så att det påverkar denna övergripande slutsats, se Lundström 1993). Ökningen sedan 1993 kan med andra ord indikera en mer långsiktig trendförskjutning, och är därför värd att ta på högsta allvar när vi diskutera barns villkor.
6.2.1. Öppenvårdsinsatser
Vid sidan av dygnsvård utförs inom den sociala barnavården en serie olika så kallade öppenvårdsinsatser. Kunskaperna om dessa är mindre än för dygnsvård. Det gäller såväl insatsernas omfattning som deras kvalitet. Vår avsikt är här endast att relatera de förebyggande åtgärderna till dygnsvården. Vi utgår också i detta avseende från Socialstyrelsens statistik.
Insatsen kontaktperson/-familj, som är vanligast bland öppenvårdsåtgärderna, baseras på tanken att socialtjänsten skall kunna erbjuda avlastning och socialt stöd genom att i första hand engagera lekmän som hjälper barn och föräldrar på olika sätt. Det kan
5,0 5,5 6,0 6,5 7,0 7,5 8,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
t.ex. handla om att ha någon att prata med, att en tonåring får hjälp med fritidssysselsättning eller att en familj låter en syskonskara bo över varannan vecka för att avlasta en ensamstående mamma. Ersättning till kontaktpersonerna är ofta mycket låga eftersom det är tänkt att insatsen skall utföras av lekmän. Det finns dock uppgifter som tyder på att detta – åtminstone i storstadsområdena – är en åtgärd som håller på att professionaliseras på så sätt att utbildad personal anlitas till högre ersättningar. Detta är en av de mycket få stödformer (om man nu kan tala om detta som en enhetlig insats) inom den sociala barnavården som erbjuds av alla eller nästan alla kommuner (se Bergmark & Lundström 1998).
Omkring en procent av alla svenska barn (0–18 år) hade kontaktperson/-familj någon gång under 1999 (vanligast var insatsen i åldersgruppen under 13 år). Detta är också en insats som ökat kraftigt i omfattning under 1990-talet: år 1990 påbörjades 4 400 insatser av detta slag, medan motsvarande siffra för 1997 var 7 500. Det rör sig om en drygt 60 procentig uppgång om siffrorna relateras till befolkningen. Alltså en ökning som är mycket större än för dygnsvården (Socialstyrelsen 1998; 1999; 2000).5 Med tanke på att det är en mycket väletablerad åtgärd finns förvånansvärt litet forskning på området, och effektutvärderingar saknas helt. De studier som gjorts tyder emellertid på att detta är en mycket uppskattad insats såväl från klienternas som från kontaktfamiljernas sida, även om den förutom att ha som uppgift att stötta barn och föräldrar också kan ha inslag av övervakning och kontroll (Andersson 1992; Sundell, Humlesjö & Carlsson 1994).
Tidigare har Socialstyrelsen i sin årligt återkommande barnavårdsstatistik endast redovisat dygnsvård och kontaktperson/-familj. Från och med statistikåret 1998 redovisas också antalet barn och unga med andra insatstyper. Detta görs under två överordnade rubriker: strukturerade öppenvårdsprogram och behovsprövat personligt stöd. Omkring 4 500 barn och unga har deltagit i så kallade strukturerade öppenvårdsprogram under 1999. Det kanske är inom detta område man hittar mest nytänkande och de mest spektakulära – men ibland också ifrågasatta – projekten (allt från äventyrsläger för stökiga ungdomar till mer traditionella utbildningssatsningar). Omkring 16 000 barn och ungdomar har
5 Det är svårt att jämföra Socialstyrelsens statistikserie över kontaktperson/familj före och efter 1997 eftersom den fram till och med 1997 byggde på individdata och därefter på en inrapportering av det totala antalet kommunvis. De angivna siffrorna är de som vi använt för beräkningar i senare avsnitt.
fått del av det som kallas behovsprövat personligt stöd. Personligt stöd kan innebära familjeterapi, att barnets familj har en så kallad hemma-hos-terapeut som besöker familjen regelbundet, eller att barnet fått en förtursplats på förskola. Vare sig när det gäller öppenvårdsprogram eller personligt stöd finns det några systematiska studier om vad dessa åtgärder innefattar (Socialstyrelsen 2000).
Enligt Socialstyrelsen har sammanlagt 26 500 barn och ungdomar (0–20 år) någon gång under 1999 varit föremål för förebyggande åtgärder. Det motsvarar 12 per tusen och överstiger motsvarande andel för barn och unga i dygnsvård (sju per tusen). Pojkar utgör 56 procent bland de barn/unga som har förebyggande insatser och är därmed svagt överrepresenterade i förhållande till sin andel av befolkningen. Störst är överrepresentationen för pojkar bland de tonåringar som får del av de strukturerade öppenvårdsprogrammen (vi skall återkomma till de könsmässiga skillnaderna i dygnsvård). Liksom för personligt stöd är kontaktperson/familj vanligast för barn under 13 år. Drygt 60 procent av de som någon gång under 1999 fick del av kontaktperson/familj var under 13 år. Motsvarande siffra för personligt stöd var omkring 50 procent och för strukturerade öppenvårdsinsatser 40 procent. Sammantaget innebär det att de små barnen dominerar bland dem som får del av förebyggande insatser (Socialstyrelsen 2000).
Mot bakgrund av att antalet barn med kontaktperson/familj stadigt ökat under 1990-talet, och att inget talar för att övriga förebyggande insatser minskat är det möjligt att slå fast att inte bara dygnsvården utan även den sociala barnavårdens öppenvårdsinsatser ökat under 1990-talet.
6.2.2. Summering
N Såväl andelen påbörjade (det vill säga under året nya)
omhändertaganden som under året pågående omhändertaganden, har ökat under 1990-talet. Ökningen av påbörjade omhändertaganden är – även om det rör sig om små siffror sett till befolkningen i sin helhet – anmärkningsvärt stor för tonåringar. Ökningen i pågående omhändertaganden utgör ett brott i en mycket långvarig nedåtgående trend. N Dygnsvård har inte ersatt öppenvårdsinsatser i den sociala
barnavården. I stället kan man med stor säkerhet hävda att både
omhändertaganden och öppenvård ökat under 1990-talet. Vi vet det säkert när det gäller dygnsvård och den vanligaste förebyggande insatsen – kontaktpersoner. Den sistnämnda insatsen har ökat mycket mer än omhändertaganden. Ingenting talar heller för att strukturerade öppenvårdsprogram eller behovsprövat personligt stöd har minskat under detta årtionde. Man kan med fog hävda att det totalt sett skett en ökning av de insatser som den sociala barnavården har att förfoga över. N Social barnavård är således inte något område där det gjorts
besparingar. Tvärtom kan man tala om en utbyggd verksamhet där fler barn och unga blir föremål för insatser. Inom dygnsvården tenderar dessutom sannolikt placeringarna att bli dyrare på grund av att fler och fler barn inledningsvis placeras i de, jämfört med fosterhem, dyra institutionerna (se Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999; Lundström 2000; Sallnäs 2000).
6.3. Vilka barn blir omhändertagna: Ålder, kön och invandrarbakgrund
Svensk nationell statistik innehåller i princip inga användbara data om skälen till att barn och ungdomar blir omhändertagna. Detta i motsats till exempelvis administrativa databaser i amerikansk barnavård, ofta omfattande flera delstater, som genererat en omfattande forskning (se t.ex. tidskriften Child Welfare nr 5, 2000 som helt ägnas åt sådana studier).
De data som finns från svensk forskning består närmast av sammansatta fragment från en rad olika mindre studier av geografiskt begränsade urval, främst gällande placeringar i familjehem. Dessa uppgifter är dessutom idag alltför gamla för att vara till någon större nytta för våra frågor om vad som hänt på 1990-talet (se översikt i Vinnerljung 1996b; Hessle & Vinnerljung 1999).
För tonårsplaceringar finns det däremot en stor studie av 13–16-åringar som placerades i dygnsvård 1991 i hela riket. Urvalet motsvarar 70 procent av alla placerade 13–16-åringar 1991 (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande). Data visar att drygt 40 procent (52 procent av pojkarna, 31 procent av flickorna) placerades på grund av eget problematiskt eller oönskat socialt beteende, men för en tredjedel (32 procent för både pojkar och flickor) fanns även brister i omsorgen hemma som skäl för
interventionen. Fler flickor kom i vård på grund av kroniska ”relationsproblem” i hemmet (42 procent jämfört med 31 procent för pojkar). Mindre könsskillnader fanns för den lilla gruppen som placerades efter rymning eller utstötning från hemmet eller en annan vårdmiljö (10 procent), och – märkligt nog – på grund av övergrepp (9 procent). För pojkarnas del handlade det om fysisk misshandel och för flickorna om sexuella övergrepp. Om vi ser till information om hela uppväxten, visade aktdata m.m. att 26 procent av flickorna någon gång hade varit utsatta för konstaterade/ allvarligt misstänkta övergrepp, vanligtvis av sexuell art. Detta var mindre vanligt bland pojkarna (15 procent) och rörde då nästan uteslutande fysisk misshandel.
Majoriteten av de placerade tonåringarna hade någon form av beteendeproblem vid placeringen (78 procent av pojkarnas placeringar och 59 procent av flickornas). Några exempel: i en klar majoritet av pojkplaceringarna (58 procent) och i en avsevärt mindre – men långt ifrån negligerbar – del av flickplaceringarna (32 procent) ingick någon form av asocialt beteende i bakgrundsbilden. Med ”asocialt beteende” menas kriminalitet och/eller missbruk och/eller våldsamt beteende. I 25 procent av placeringarna fanns någon form av dokumenterat missbruk i bakgrunden som skäl för ingripandet (samma siffra för pojkar och flickor). Allvarligt ”våld” (t.ex. misshandel i skolan eller mot jämnåriga var ett ganska vanligt bakgrundsproblem för pojkar (28 procent), men mycket ovanligt för flickor (4 procent). I närmare 60 procent av alla tonårsplaceringarna fanns skolproblem i bakgrunden, antingen i form av kroniskt skolk eller så störande beteende i skolan att det utgjorde ett medverkande skäl för dygnsvård. Detta gällde två av tre pojkplaceringar (65 procent) och varannan flickplacering (49 procent). I vilken mån omhändertagandena av tonåringar med beteendeproblem blivit fler eller färre under 1990-talet är omöjligt att säga.
Placering i dygnsvård har annars, enligt såväl internationell som svensk forskning, starka epidemiologiska samband med fattigdom, ensamstående föräldraskap hos kvinnor och minoritetstillhörighet (t.ex. Bebbington & Miles 1989; Höglund-Davila & Landgren-Möller 1991, Lindsey 1992; Lundström 1999). I Sverige har barn med invandrarbakgrund (minst en av föräldrarna födda utom-
lands)6 varit tvåfaldigt överrepresenterade bland barn som varit i familjehem någon gång under ett visst år, från 1980-talet till början av 1990-talet (Socialstyrelsen 1995). Överrepresentationen har dock främst varit koncentrerad till finska barn.
Bland tonåringar i dygnsvård är överrepresentationen av barn med invandrarbakgrund mer påtaglig, särskilt gäller detta finska barn men även tonåringar med rötter i Latinamerika och Afrika (Socialstyrelsen 1998b; Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande; se även Bergström & Sarnecki 1996). Detta sägs dock utifrån mätningar under enstaka år under 1990-talet. Det finns oss veterligt inga publicerade data som visat på överrepresentationens utveckling över tid, något som dock är möjligt att belysa med hjälp av nationellt registermaterial.
För att söka mer information om förändringarna under 1990talet har vi använt de få enkla variabler som idag är tillgängliga i Socialstyrelsens databas över insatser för barn och unga, dvs. ålder, kön, ”invandrarbakgrund” och omhändertagandets lagmässiga bakgrund.
6.3.1. Ökningen relaterad till ålder och kön
Vi har i det följande (Figur 3) använt befolkningsrelaterade tal för att vidare undersöka ökningen av påbörjade placeringar under 1990-talet. Här gör vi en grov uppdelning mellan yngre barn och tonåringar (0–12 år respektive 13–17 år) för att se hur ökningen är fördelad mellan dessa åldersgrupper.
6 Detta är en grov och bristfällig definition av invandrarbakgrund, men är den som huvudsakligen har använts på barn och ungdomsområdet, se diskussion om olika definitioner i SOU 1996:55.
Figur 3. Antal barn per tusen med påbörjad dygnsvård, efter ålder, 1990–1999
Figur 3 visar att antalet tonåringar som placeras i samhällsvård ökar kraftigt under 1990 talet. I decenniets sista två år utgör de, i absoluta tal, majoriteten av alla påbörjade placeringar. Utvecklingen är en markant förändring av en åldersfördelning som varit överraskande stabil sedan 1983 (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999).
I flera av de beräkningar som görs framöver jämförs talen från 1990–1992 med motsvarande för 1997–1999, det vill säga treårsperioderna i början respektive slutet av decenniet. Eftersom vi analyserar utvecklingen i hela landet är det tillräckligt med treårsperioder för att få stabilitet i talen. Statistiken – även efter uppdelningar i olika undergrupper – visar dessutom att dessa båda treårsperioder är relativt stabila. Beräknat på dessa två treårsperioder kan vi se att påbörjade placeringar för yngre barn ökat marginellt (1,5 procent) medan tonårsplaceringarna blivit 42 procent fler. Om vi istället gör jämförelsen mellan första och andra halvan av 1990-talet är ökningen för de yngre barnen 3 procent och för tonåringar 29 procent. Men oavsett hur vi jämför, är det uppenbart att 1990-talets ökning av barn som placerats i dygnsvård
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
0-12 år 13-17 år
utgörs nästan helt av tonårsplaceringar. För denna grupp handlar det om en kraftig ökning och ett klart trendbrott.
När vi studerar materialet närmare framkommer marginella skillnader mellan pojkar och flickor. Pojkarnas majoritet i den yngre åldersgruppen pendlar mellan drygt 50 och 56 procent och i den äldre mellan drygt 50 och 53 procent utan någon klar tendens över tid.
Sammanfattningsvis vet vi nu att ökningen av omhändertaganden under 1990-talet till allra största delen handlar om att tonårsplaceringarna ökat kraftigt, och att detta gäller såväl pojkar som flickor. Det finns inga tydliga trender över tid avseende könsskillnader.
6.3.2. Invandrarbarn i dygnsvården
Vi har undersökt om förekomsten av barn med invandrarbakgrund som placeras i dygnsvård har förändrats i befolkningsrelaterade tal (per 1000 barn) under 1990-talet, och hur eventuella förändringar härvid kan förklara ökningen av främst tonårsplaceringar under perioden. Vi har valt att göra en mycket grov uppdelning där barn med svenskfödda föräldrar jämförs dels med barn med en förälder född utomlands, dels med barn vars båda föräldrar är födda utomlands. Barnen har med andra ord indelats i tre grupper: N båda föräldrarna födda i Sverige (eller en förälder född i Sverige
om den andra är okänd) N en förälder är född i Sverige, den andra utanför Sverige N båda föräldrarna är födda utanför Sverige (eller en förälder född
utanför Sverige om den andra är okänd)
Som vi tidigare visat har antalet yngre barn (0–12 år) som placerats i dygnsvård inte ändrat sig nämnvärt under 1990-talet, när siffrorna relateras till befolkningstal. I Figur 4 delas denna åldersgrupp efter invandrarskap. Om vi jämför de tre första och de tre sista åren i decenniet är det nära nog exakt samma nivå för ”helsvenska” barn (-1 procent). Det finns en mindre ökning för barn med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder (+11 procent), men en liten minskning för barn med båda föräldrarna födda utomlands (-5 procent).
Figur 4. Antal barn (0–12 år) per tusen med påbörjad dygnsvård, efter föräldrars födelseland, 1990–1999
1997–1999 hade antalet 13–17-åriga barn per tusen som placerats i dygnsvård gått upp med 46 procent för gruppen med två svenskfödda föräldrar, med 38 procent för gruppen med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder och med 20 procent för gruppen vars föräldrar var födda utomlands (Figur 5). Ökningen har med andra ord varit störst för de ”helsvenska”, även om nivån är mycket lägre än för gruppen med två utlandsfödda föräldrar.
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Båda föräldrar födda utanför Sverige
En förälder född i Sverige, den andra utanför
Båda föräldrar födda i Sverige
Figur 5. Antal barn (13–17 år) per tusen med påbörjad dygnsvård, efter föräldrars födelseland, 1990–1999
Måttet relativ risk (RR) är ett vanligt sätt att beskriva skillnader mellan olika grupper avseende förekomst i extrema utfall, exempelvis mortalitet (Vinnerljung 1995; Lagerberg & Sundelin, 2000 m.fl.). Vi låter här gruppen barn med två svenskfödda föräldrar vara referensgrupp, vilket innebär att RR är 1,0 under hela perioden. Ett RR-tal på 2,0 för en av grupperna med invandrarbakgrund innebär då att risken för att bli placerad i dygnsvård ett under ett visst år är två gånger så stor som för ”helsvenska” barn.
Figur 6 visar utvecklingen för yngre barn (0–12 år). Risken att hamna i dygnsvård under ett visst år är mellan 2–2,5 gånger större för barn med invandrarbakgrund än för barn med båda föräldrarna födda i landet, och har varit så under hela 1990-talet. Det finns en svag uppgående tendens för barn med en svenskfödd och en utlandsfödd förälder.
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Båda föräldrar födda utanför Sverige
En förälder född i Sverige, den andra utanför
Båda föräldrar födda i Sverige
Figur 6. Relativ risk (RR) för påbörjad dygnsvård, barn (0–12 år), efter föräldrars födelseland, 1990–1999
För tonårsgruppen är skillnaderna större mellan barn med två svenskfödda respektive två utlandsfödda föräldrar (Figur 7). Här är överrisken för de senare 3–3,5 gånger större, fast med en vikande trend under de sista två åren. Observera att denna minskning främst beror på att antalet omhändertagna barn med två svenskfödda föräldrar blivit proportionellt fler. De vikande RR-talen för invandrarbarnsgruppen innebär att skillnaden har minskat. Alla tre grupper har blivit fler i dygnsvården, i förhållande till befolkningstal.
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Relativ r is k
Båda föräldrar födda utanför Sverige
En förälder född i Sverige, den andra utanför
Båda föräldrar födda i Sverige
Figur 7. Relativ risk (RR) för påbörjad dygnsvård, barn (13–17 år), efter föräldrars födelseland, 1990–1999
6.3.3. Relativ risk relaterad till ålder och invandrarbakgrund
Risken för en tonåring att hamna i dygnsvård under ett visst år jämfört med ett yngre barn var dubbelt så stor (RR=2,1) under de första tre åren av 1990-talet, när vi räknar på alla barn oavsett nationell bakgrund. Denna överrisk ökade sedan successivt till att bli nästan trefaldig under decenniets tre sista åren (RR=2,9). Skiljer sig denna överrisk när vi kontrollerar för invandrarbakgrund, och hur förändras den över tid?
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Relativ r is k
Båda föräldrar födda utanför Sverige
En förälder född i Sverige, den andra utanför
Båda föräldrar födda i Sverige
Figur 8. Relativ risk för tonåringar (13–17 år) att komma i dygnsvård jämfört med yngre barn, (0–12 år), efter föräldrars födelseland, 1990–1999
I Figur 8 jämförs risken för en tonåring att bli placerad i dygnsvård under ett kalenderår jämfört med yngre barn, inom de tre grupperna som konstruerats efter föräldrars födelseland. Tonåringar med båda föräldrar födda i Sverige jämförs således med yngre barn vars båda föräldrar också är svenskfödda etc.
Figuren visar att överrisken för tonåringar ökar i alla grupperna, men att den är tydligt större i gruppen med två utlandsfödda föräldrar. I den sistnämnda är överrisken för tonåringar jämfört med yngre barn 3–4 gånger högre under större delen av perioden. För barn med svenskfödda föräldrar, och gruppen med en förälder född utomlands, är den 2–3 gånger större.
6.3.4. Ökat antal tvångsingripanden?
Vi har konstaterat att ökningen av påbörjade omhändertaganden framförallt handlar om tonåringar. Utifrån detta kunde man förvänta sig att andelen tvångsomhändertaganden skulle öka på bekostnad av de frivilliga. Detta eftersom ungdomar ofta blir omhändertagna på grund av asocialt beteende (missbruk, brottslighet osv.) som man kunde förvänta sig leder till tvångs-
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Relativ r is k
Båda föräldrar födda utanför Sverige
En förälder född i Sverige, den andra utanför
Båda föräldrar födda i Sverige
ingripanden. Fördelningen mellan frivilliga och tvångsplaceringar i tonårsgruppen är emellertid mycket stabil (vi har räknat på varje individs första placering, i de fall samma individ omhändertagits både med tvång och frivilligt under samma år). Andelen tvångsplaceringar av samtliga omhändertaganden varierar mellan 22 och 25 procent under hela 1990-talet och för åtta av åren mellan 22 och 23 procent. Det får närmast betraktas som anmärkningsvärt att fördelningen mellan tvång och frivillighet inte förändrats mot bakgrund av den stora volymökningen.
Ökningen av tonårsplaceringar på 1990-talet har med andra ord inte inneburit en utökad användning av tvångsvårdslagstiftningen. Samma sak gäller för övrigt omhändertaganden i den yngre åldersgruppen. Könsskillnaderna är försumbara i båda åldersgrupperna, det vill säga tvångsomhändertaganden har inte ökat mer för pojkar än för flickor. Vi skall återkomma till en diskussion av dessa ”förväntade men uteblivna” förändringar senare.
6.3.5. Överlämnad till vård inom socialtjänsten – en förklaring?
I den avslutande diskussionen skall vi återkomma till mer spekulativa förklaringar av ökningen av dygnsvård för tonåringar. Redan här skall emellertid pekas på ett faktum som vi uppfattar som uppenbart relaterat till dygnsvårdens ökning. Uppgången under 1990-talet av antal tonåringar som placerats i dygnsvård uppvisar nämligen samma förändring som en annan kurva: den radikala ökningen på kort tid av antal ungdomar 15–17 år som av domstolarna överlämnats till vård inom socialtjänsten för begångna brott (Figur 9). Tillgänglig statistik visar endast utvecklingen fram till 1998, men bilden är mycket tydlig (källa: opublicerad årsstatistik från BRÅ; jfr BRÅ-rapport 2000:7). En jämförelse mellan åren 1990–1992 och 1996–1998 visar att antalet ungdomar ökat med 63 procent och antalet domar med 74 procent.
Figur 9. Av domstol överlämnade till vård inom socialtjänsten:
Antal individer och domar, 1990–1998
Idag saknas möjligheter att statistiskt koppla dessa påföljder på individnivå med faktiska insatser utförda inom socialtjänsten vare sig på nationell eller på lokal nivå. Man vet således inte vad som händer med de individer som får domarna, vilket i sig är anmärkningsvärt. Därför vet vi inte hur mycket denna förändring under 1990-talet kan förklara 1990-talets ökning av antalet tonåringar som placeras i dygnsvård. Men påföljden innebär ett direkt uppdrag till socialtjänsten, som måste utföras på något sätt. Det verkar därför sannolikt att socialtjänsten påverkats indirekt av externa förändringar, i rättspraxis och i attityder till ungdomsbrottslighet (jfr Estrada 1999; BRÅ-rapport 2000:7), även om vi i dagsläget inte kan kvantifiera detta.
6.4. Kohortstudie
I det här avsnittet kompletterar vi tidigare redovisade analyser genom att undersöka erfarenheten av dygnsvård i olika födelsekohorter under 1990 talet (enligt uppgifter i Socialstyrelsens ”historiska barnavårdsregister”). Vi ställer frågan ”har det blivit vanligare under 1990-talet att 6-åringar, 12-åringar och 18-åringar någon gång under sin uppväxt har varit i fosterhem eller på
0 500 1000 1500 2000 2500
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Domar Individer
institution?” Ansatsen har tidigare använts bland annat för att undersöka variationer i ungdomsbrottsligheten över tid (von Hofer, Lenke & Thorsson 1987; von Hofer 1997) och förekomst av samhällsvårdserfarenhet under uppväxten (Vinnerljung 1996c; Vinnerljung m.fl. 2000). Resultat från undersökningar om samhällsvårdserfarenhet i Sverige har visat att 3,0–3,5 procent av alla födda under 1970-talet (och boende i landet när de är 18 år) någon gång före vuxen ålder har varit i fosterhem eller institutionsvård. Föreliggande studier är dock den första i litteraturen, oss veterligt, som undersöker prevalensen av vårderfarenhet i olika åldrar över tid. ”Förekomst av vårderfarenhet vid en viss ålder” är ett intressant och robust (men grovt) alternativt mått på omfattningen av dygnsvården, och även på förändringar över tid av hur många i befolkningen som berörs av dessa interventioner. Måttet ”påbörjade omhändertaganden” fokuserar socialtjänstens agerande och svarar på frågan hur många barn som omhändertas per år. Måttet ”förekomst av vårderfarenhet” riktar i stället uppmärksamheten på barnen och svarar på frågan hur många barn som någon gång varit omhändertagna (jfr von Hofer, Lenke & Thorsson 1987 och von Hofer 1997 om ungdomsbrottslighet; Salonen 1993 om socialbidrag). Resultaten visas i Figur 10 nedan.
Figur 10. Procentandel av 6-, 12- och 18-åringar med erfarenhet av dygnsvård, 1990–1999
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
6-åringar 12-åringar 18-åringar
Siffran är stabil för 6-åringar under hela 1990-talet (0,9–1,0 procent). En av hundra har någon gång varit i fosterhem eller på institution, och det finns till och med en svag tendens över tid att andelen sjunker. Könsskillnaderna är försumbara. Även i 12års ålder är siffran stabil: 1,7 procent av alla 12-åringar i Sverige har någon gång under uppväxten varit i dygnsvård och detta förändrar sig inte över tid. Andelen med vårderfarenhet är något högre för pojkar, runt 1,8 procent jämfört med 1,6 procent för flickor, men återigen oförändrad över tid. Mellan 12 och 18 år sker nära nog en fördubbling av andelen i kohorterna som någon gång varit placerad av Socialtjänsten i fosterhem eller på institution. Siffran pendlar nu mellan 3,0 och 3,5 procent under 1990-talet, närmare den undre gränsen under åren 1992–1995. Skillnaderna pojkar/flickor är återigen försumbara.
Kohortstudien visar på stabila tal avseende förekomst av samhällsvårdserfarenhet i befolkningen vid 6, 12 och 18-års ålder under hela 1990-talet. Det har inte skett några radikala förändringar i omfattningen av socialtjänstens interventioner som lett till att märkbart fler barn i befolkningen fått erfarenhet av dygnsvård.
Kurvan för vårderfarenhet vid 18 års ålder gick ner under mitten av decenniet och svagt upp igen mot slutet. Men hur går detta ihop med de ökningar av tonårsplaceringar som faktiskt ägt rum? Det finns två troliga förklaringar till de motsägelsefulla resultaten.
För det första finns det en eftersläpning i kohortstudien, eftersom ”vårderfarenhet vid 18 år” innefattar samlade händelser under hela uppväxten. Fler placeringar av yngre tonåringar – som kommer i vård för första gången – visar sig inte i detta statistiska mått förrän 3–5 år senare. Om vi tittar närmare på när ökningen av tonåringsplaceringar börjar vet vi att det är först 1993 som kurvan vänder uppåt. Om ökningen främst handlar om yngre tonåringar innebär det att kohortkurvan för 18-åringarna i figuren ovan (Figur 10) bör vända uppåt först 1996 då de äldsta av de ungdomar som var 13–15 år 1993 har nått 18 års ålder. Detta är också fallet.
Men det är sannolikt inte den enda förklaringen. Resultaten blir också förklarliga om det har blivit allt vanligare att ungdomar med tidigare vårderfarenhet återkommer till samhällsvården, och om det finns en över tid växande grupp som flyttas mellan olika vårdmiljöer (minns att samma barn kan återkomma år efter år i statistiken över påbörjade omhändertaganden). Mycket tyder på att det blivit vanligare med flera placeringar och byten mellan vårdmiljöer. I en analys av utvecklingen 1990–1996, fann Social-
styrelsen att ökningen av tonårsplaceringar i stor utsträckning bestod av fler korta, tillfälliga placeringar där ungdomarna återvände hem eller flyttade till andra vårdmiljöer efter kort tid (Socialstyrelsen 1998b). Återintagning till vård efter hemflyttning är vanligast bland ungdomar som placeras i tidiga tonår (13–14 år) på grund av asocialt beteende (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande). Föryngringen över tid av ungdomarna som placeras vid så kallade §12-hem tyder på att denna grupp faktiskt har blivit större under 1990-talet (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999), och det är sannolikt att återintagningen också växer i andra vårdformer eftersom §12-hemsvården är den sociala barnavårdens sista utpost. Tonåringar i §12-hemsvård har vanligtvis tidigare varit placerade i andra vårdformer, och har ofta ”skickats vidare” när sådana placeringar havererat (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande). Eftersom sammanbrott är mycket vanliga vid tonårsplaceringar (40–50 procent i vissa vårdformer, ibid.) kan det förutsättas att många placeringar inte går som planerat vilket ofta leder till nya placeringar.
6.5. Skillnader och förändring på kommunal nivå
I detta avsnitt diskuterar vi variationer i antalet omhändertaganden mellan olika kommuner och tittar särskilt på hur 1990-talets ökning av omhändertagande slår på kommunal nivå. Sådana data ger andra möjligheter än individbaserade data när det gäller att studera vilket inflytande strukturella förhållanden, i form av olika typer av socioekonomiska variabler som varierar mellan kommunerna, har på omhändertaganden. Analyser på kommunnivå ger också utrymme för diskussion av den kommunbaserade socialtjänstorganisationens betydelse, dvs. hur arbetets organisering och skillnader i det sociala arbetets metoder (och förändringar i dessa) påverkar antalet omhändertaganden. Även om det sistnämnda är en ofta diskuterad fråga bland socialarbetare och beslutsfattare finns det förvånansvärt få studier som diskuterar hur de faktiska skillnaderna ser ut och vad de beror på (se dock Bergmark i denna volym; Brunnberg 1993; Wåhlander 1994; Lundström 1999). Vårt bidrag får ses som ett försök att peka ut tämligen grova mönster och säga något om förändringarna under 1990-talet.
I USA finns en stark forskningstradition som medvetet tagit fasta på problemskapande faktorer i familjernas omgivning och
undersökt hur barnavårdsproblem varierar mellan olika geografiska områden (ofta amerikanska counties). James Garbarino och andra amerikanska forskare har utifrån ett så kallat ekologiskt perspektiv intresserat sig för sambandet mellan å ena sidan olika mått på antalet barn som far illa samt å andra sidan demografiska faktorer, socioekonomiska förhållanden och andra stressfaktorer i familjernas miljö. Studiernas population är inte individer eller familjer utan geografiska enheter. Man har kunnat visa att antalet barn som far illa samvarierar med områdenas inkomststruktur, familjesammansättning (andel ensamstående kvinnor med barn hänger samman med andel barn som far illa) samt instabilitet i områdenas nätverk mätt som befolkningens rörlighet i form av flyttningar (Garbarino 1976; Garbarino & Crouter 1978; Garbarino & Sherman 1980; Garbarino 1992a; Garbarino 1992b;). Andra studier i samma tradition har pekat på betydelsen av faktorer som urbaniseringsgrad, förekomst av narkotikaproblem och policybeslut. Man har också sökt identifiera strukturella faktorer som påverkar förändringar i antalet barn som far illa över tid (Spearly & Lauderdale 1983; Zuravin & Taylor 1987; Albert & Barth 1996).
Vi har tidigare visat (Lundström 1999) att det går att återfinna klara samband mellan å ena sidan andelen vårddygn i kommunerna (det vill säga det antal dygn som barn vårdats enligt SoL och LVU i förhållande till befolkningens storlek) och å andra sidan strukturella förhållanden i kommunerna. Hög andel vårddygn uppvisar starka bivariata samband med: N hög andel ensamstående kvinnor med barn i kommunerna. N hög andel ensamstående män i kommunerna. N hög andel utomnordiska invandrare i kommunerna. N höga socialbidragskostnader per kommuninnevånare i kommu-
nerna.7
Frågan är hur man skall tolka sådana samband. Är det så att det faktum att (relativt sett) många ensamstående mödrar får sina barn omhändertagna leder till att kommuner med många sådana familjekonstellationer har höga omhändertagandesiffror? Det går givetvis inte att utesluta att det är på det viset. Tvärtom, när man studerar individärenden så är ensamstående mödrar kraftigt överrepresente-
7 Prövade i en linjär regressionsmodell visar sig variablerna andel ensamstående kvinnor med barn, andel ensamstående män, ohälsotal (andel sjukskrivna och sjukpensionerade) och kostnader för socialbidrag per invånare ha samband med högt antal vårddygn. Modellens förklarade varians (r2) är 0,34.
rade bland dem som får sina barn omhändertagna. Rent teoretiskt kan man emellertid tänka sig kommuner med höga omhändertagandesiffror och många ensamstående mödrar, men där alla barn som omhändertas bor i traditionella kärnfamiljer. En alternativ, eller kompletterande, (ekologisk) tolkning av sambanden är att faktorer som antalet ensamstående mödrar och socialbidragstagare istället är indikatorer på specifika förhållanden i kommunerna, som i sin tur hänger samman med socialtjänstens insatser. Skall man försöka sätta ord på hur sambanden ser ut i en sådan tolkning kan man tala om en samvariation mellan barnomhändertaganden och socioekonomiska stressfaktorer i kommunerna, dvs. barn som växer upp i oroliga områden löper större risk att bli omhändertagna än andra barn (se Garbarino & Crouter 1978; Garbarino 1992).
Sambandsstrukturen är dock komplicerad och variabler som man i första påseende skulle förvänta sig hänga ihop med höga omhändertagandesiffror på kommunal nivå visar sig inte ha något samband. Det tycks exempelvis inte finnas några entydiga kopplingar mellan barnomhändertaganden och kommunernas ekonomi (mätt i kommuninnevånarnas ekonomiska resurser) eller arbetslöshetsnivån. Korrelationen mellan andelen vårddygn och andelen arbetslösa är till och med svagt negativ. Detta motsäger inte att det är fattiga familjer och familjer med arbetslösa föräldrar som får sina barn och ungdomar omhändertagna. Tvärtom vet vi från individrelaterade data att sådana familjer är kraftigt överrepresenterade i alla undersökningar av vilka barn som blir omhändertagna. Men om vi vill hitta kommuner där många barn blir omhändertagna skall vi inte i första hand leta bland dem som har hög arbetslöshet eller där innevånarna tjänar lite pengar (se Lundström 1999; 2000).
Det går alltså att finna vissa belägg för att barnomhändertaganden varierar med yttre förhållanden i kommunerna. Vi vill emellertid understryka dels att sambandstrukturerna är mycket komplexa, dels att man endast tycks kunna förklara en del av skillnaderna på detta sätt. Vid sidan av socioekonomiska variabler kan skillnader i kommunernas sätt att organisera socialtjänsten, i de metoder som tillämpas av socialarbetarna och i kommunernas policy, ha betydelse för nivån på omhändertaganden. Vi vill i det sammanhanget peka på en undersökning av Ellinor Brunnberg (1993) från början av 1990-talet. Hon jämför där Linköping, Norrköping, Västerås och Örebro och konstaterar att den sistnämnda kommunen har långt högre omhändertagandesiffror än de andra. Skillnaderna kan knappast förklaras med olikheter i
problemförekomst (exempelvis variationer i brottslighet), socioekonomiska förhållanden eller demografiska faktorer. I en studie av förhållandena i Örebro finner hon i stället att det faktum att Örebro hade fler socialsekreterare (fler kan upptäcka mer och göra mer) och förändringar över tid i socialarbetarkultur (under de aktuella åren drevs bland annat kampanjer om hårda tag mot narkotikamissbrukare) kan ha bidragit till att förklara skillnaderna.
6.5.1. Kommunala förändringar under 1990-talet
Skillnaderna i andel omhändertagna barn mellan svenska kommuner är ansenliga. År 1999 påbörjade genomsnittskommunen omhändertaganden för 2,2 barn per tusen, medan den kommun som gjorde flest omhändertaganden i förhållande till befolkningen inledde placeringar för nära tre gånger så många barn (6,1 barn per tusen). I omkring tio kommuner påbörjades inga omhändertaganden alls detta år.8 När vi räknat på kommunala förändringar under 1990-talet, har vi delat upp årtiondet i två delar och jämför den första halvan (1990–1994) med den andra (1995–1999). Om man räknar på enskilda år riskerar nämligen tillfälliga variationer, särskilt i de små kommunerna (som ju väger lika mycket som de stora i en sådan här analys), att spela alltför stor roll. Med detta sätt att räkna har genomsnittskommunen ökat med 16 procent, från period ett till period två (jämför man år 1990 med år 1999 är ökningen 25 procent).
I Figur 11 visas förhållandet mellan den första och den andra halvan av 1990-talet. Varje punkt representerar en kommun. På x-axeln markeras dess placering period 1 och på y-axeln period 2. Som framgår är sambandet mellan den första och andra perioden förhållandevis starkt (r=0,65). Det kanske är värt att påminna att de siffror vi använder oss av är påbörjade omhändertaganden, alltså sådana som ”borde” variera över tid. Det är med andra ord en förvånansvärt stabil bild som tonar fram. De kommuner som hade höga omhändertagandetal vid decenniets början hade det också vid dess slut. Av figuren framgår också att det finns ett antal kommuner som ligger mycket högt under hela 1990-talet (de som finns längst upp till höger i figuren) och att det är några som ökat från låga omhändertagandetal till höga (övre vänstra delen av
8 Beräkningen baseras på 284 kommuner. Ändringar i kommunindelningar och andra faktorer gör att det inte går att räkna på dagens 289 kommuner.
figuren), medan det är mindre vanligt att andelen omhändertaganden minskat.
Figur 11. Svenska kommuner efter antal påbörjade omhändertaganden per tusen barn (0–17 år), 1990–1994 respektive 1995–1999
Bland de kommuner som har den högsta andelen påbörjade omhändertaganden under sista halvan av 1990-talet (de som återfinns längst upp i figuren) kan man se ett relativt tydligt mönster om man studerar de enskilda kommunerna. Hälften av de tjugo som ligger högst är förortskommuner (enligt kommunförbundets indelning) och en stor del återfinns i Stockholmsområdet. De flesta av dessa kommuner ligger högt med avseende på sådana strukturella variabler som hänger ihop med omhändertaganden (se ovan). De har med andra ord höga utbetalningar av socialbidrag per invånare, stor andel ensamstående kvinnor med barn och hög andel utomnordiska invandrare. Omkring hälften av de tjugo kommunerna fanns med bland den fjärdedel av landets samtliga
0 1 2 3 4 5 6 7
0 1
2 3
4
5 6
7
1990-1994
1995-1999
Md=1,96
Md=2,27
r=0,65
kommuner som hade högst andel ensamstående kvinnor med barn, utomnordiska invandrare och socialbidrag per invånare i mitten av 1990-talet.9
Som vi tidigare visat räcker emellertid de strukturella variablerna bara till för att förklara en del av sambandet med höga omhändertagandetal. Vid sidan av socioekonomiska faktorer kan man tänka sig att andra faktorer i kommunerna kan bidra. Det starka sambandet mellan period 1 och 2 kan tyda på att stabilitet eller trögrörlighet i organisationsförankrade faktorer, som resursfördelning, insatsrepertoar och socialarbetarkultur, kan spela roll i sammanhanget. De kommuner som tenderar göra många omhändertaganden fortsätter helt enkelt att göra det (se Lundström & Sunesson 2000; Trydegård 2000, den sistnämnda visar hur institutionella förhållanden kan bidra till att förklara stabilitet i äldreomsorg).
Vi har på olika sätt försökt titta närmare på de kommuner som ökat sina påbörjade omhändertaganden mest under 1990-talet (de kommuner där skillnaden mellan period 1 och period 2 är störst). Den kommun som gått upp mest från period 1 till period 2 har ökat med 3,7 barn per tusen. Knappt tio kommuner ökar med mer än 2 barn per tusen och omkring femtio, eller drygt femton procent, med mer än ett barn per tusen. Detta måste ses som en ganska väsentlig förändring med tanke på att genomsnittsiffran är drygt två påbörjade omhändertaganden per tusen. Bland de kommuner som ökar mycket är emellertid bilden långt ifrån lika tydlig som bland dem som ligger högt. Trots ett antal olika försök att systematisera materialet har vi inte återfunnit några tydliga, urskiljbara mönster för faktorer som kommuntyp eller socioekonomiska förhållanden. Vi har även per telefon kontaktat tjänstemän i några av de kommuner som ökat mest för att få en bild av hur man ser på uppgången och de förändringar som skett de senaste åren. Många pekar på tonårs-, gäng- och skolrelaterade problem och en del på att de förebyggande åtgärderna inte varit tillräckliga, men sammantaget är det svårt att finna någon systematik i orsaker till ökning när man fokuserar enskilda kommuner. Det tycks med andra ord vara lättare att återfinna strukturella förklaringar till att enskilda kommuner ligger högt i statistiken över påbörjade omhändertaganden än till att de ökar.
9 Jämförelsen baseras på uppgifter i Lundström, 1999, valet av dessa tre variabler motiveras av att dessa har högt samband med omhändertaganden, att de förefaller vara tämligen stabila över tid och att de inte är starkt korrelerade med varandra.
6.5.2. Förebyggande åtgärder
Vi har tidigare visat att antalet omhändertaganden gått upp kraftigt samtidigt som antalet förebyggande åtgärder ökat. Omhändertaganden har således inte ersatt öppenvård. I stället har det blivit mer av allt. Fram till och med 1997 var kontaktperson/kontaktfamilj den enda förebyggande åtgärd som registrerades i den offentliga statistiken. År 1998 har två andra statistikposter – individuellt förebyggande insatser och strukturerade öppenvårdsinsatser – tillkommit. Tillsammans skall dessa tre statistikposter täcka alla individuellt förebyggande åtgärder för barn och unga. En svaghet i de tre statistikserierna är emellertid att de inte är individrelaterade. De tillåter med andra ord inte den typ av analyser av vilka barn/unga som är föremål för insatser som vi gjort i denna rapport. Eftersom rapportering av förebyggande insatser enligt nuvarande principer inte finns tillgänglig för mer än två år, och olikheter i inrapporteringen försvårar jämförelser med tiden efter 1997, nöjer vi oss här med att kort peka på kommunala förändringar över tid av antalet påbörjade insatser med kontaktperson/familj och att säga något om sambandet mellan denna förebyggande åtgärd och påbörjade omhändertaganden.
I relativa tal påbörjade genomsnittskommunen insatser med kontaktperson/familj för 3,6 barn/unga per tusen medan motsvarande siffra för den kommun som hade flest insatser av detta slag var 13,2. När vi räknat på förändringar under 1990-talet har vi delat upp årtiondet i två delar och jämför perioden 1990–1993 med 1994–1997.10 Genomsnittskommunen har ökat med 1,1 barn per tusen eller nära 50 procent, alltså långt mer än ökningen för omhändertaganden (16 procent) (här räknar vi dock på olika perioder, så jämförelserna haltar en smula). Den kommun som gått upp mest har ökat med åtta barn per tusen.
10 Detta eftersom statistikserien är bruten efter 1997 (se ovan).
Figur 12. Svenska kommuner efter antal påbörjade insatser med kontaktperson/familj per tusen barn (0–17 år), 1990–1993 respektive 1994–1997
I Figur 12 jämförs antalet påbörjade insatser med kontaktperson/familj under de första åren av 1990-talet (1990–1993) och de senare (1993–1997). Liksom för påbörjade omhändertaganden är sambandet mellan period 1 och period 2 relativt starkt11 och även här märks ett antal kommuner där omhändertagandena ökat kraftigt och kommuner som ligger högt under hela perioden. Om man tittar närmare på de enskilda kommuner som har hög andel kontaktperson/familj så är bilden svårare att tolka än motsvarande siffror för påbörjad dygnsvård. Här finns inte alls samma dominans av Stockholmsförorter. Inte heller verkar de socioekonomiska förhållandena ha samma starka samband med hög andel insatser med kontaktperson/familj.
11 Det bör dock sägas att det faktum att man räknar på sju år innebär att sambandet borde blir starkare än för omhändertaganden där vi räknat på tio år.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1990-1993
1994-1997
Md=2,38
r=0,55
Md=3,48
Det verkar med andra ord inte vara samma typ av bakgrundsförhållanden som hänger ihop med kontaktperson/familj som med påbörjade omhändertaganden. En intressant fråga blir därför vilket samband det finns mellan de båda insatstyperna. Man skulle kanske kunna förvänta sig att de olika insatserna utgör reaktioner på och reflekterar liknande bakgrundsförhållanden, även om man naturligtvis bör tänka sig att graden av problem i de enskilda fallen är större vid omhändertaganden. En alternativ hypotes är att det finns ett omvänt samband mellan omhändertaganden och kontaktmannaskap. Det vill säga att det skulle vara vanligt med kommuner som har höga siffror på kontaktmannaskap och låga på omhändertaganden (alltså kommuner som medvetet arbetar förebyggande och/eller har god tillgång på kontaktpersoner/familjer), men även det omvända – kommuner som omhändertar för att man inte kan eller vill arbeta förebyggande.
I Figur 13 jämförs de båda insatstyperna kommunvis för åren 1994 till 1997. Som framgår av bilden är sambandet förhållandevis svagt. ”Träffbilden” är samlad runt medianerna med svagt positiv lutning och korrelationen är jämförelsevis låg (0,3). Det finns heller ingenting som talar för att hypotes nummer två (att låg andel omhändertaganden har samband med hög andel kontaktperson/familj) skulle ha något fog för sig. Då skulle sambandet ha varit negativt (vilket inte motsäger att det faktiskt finns kommuner som befinner sig i nedre högra respektive övre vänstra hörnet av figuren).
Figur 13. Svenska kommuner efter antal påbörjade omhändertaganden respektive insatser med kontaktperson/familj per tusen barn (0–17 år), 1994–1997
En möjlig förklaring till det svaga sambandet är att kontaktperson/familj i större utsträckning än dygnsvård påverkas av utbudet, av tillgången på tjänsten. Det faktum att andelen kontaktmannaskap inte lika tydligt hänger ihop med strukturella faktorer skulle med andra ord ha att göra med att det relativt sett finns större tillgång på kontaktpersoner och kontaktfamiljer i kommuner utanför storstäderna. Dygnsvård bedrivs inte alltid i ursprungsfamiljernas närhet och är därför inte på samma sätt beroende av lokal tillgång.
Sammanfattningsvis kan sägas att tidigare forskning och denna studie visar att det finns ett tydligt samband mellan dygnsvård och socioekonomiska bakgrundsförhållanden i kommunerna. Kommuner som tenderar att ligga högt i andel omhändertagna barn är ofta förortskommuner med många socialbidragstagare, hög andel utom-
0 1 2 3 4 5 6 7 8
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Antal påbörjade insatser med kontaktperson/familj
A nta l på bö rja de o m hä nde rta ga nde n
Md=1,88
Md=3,48
r=0,297
nordiska invandrare och många ensamstående mödrar. De strukturella förhållandena är emellertid långt ifrån tillräckliga för att förklara varför somliga kommuner omhändertar många barn. En ganska hög grad av stabilitet över tid i såväl antal påbörjade omhändertaganden som kontaktperson/familj, tyder på att institutionella faktorer kan bidra till att förklara skillnader mellan kommuner. Kommuner som ligger högt respektive lågt i omhändertaganden eller kontaktperson/familj tenderar helt enkelt att fortsätta göra det under en följd av år, kanske på grund av en särskild inriktning av det sociala arbetet eller policybeslut (eller frånvaron av sådana). För att få klart för sig vad som påverkar nivån i de enskilda kommunerna krävs närmare studier av såväl bakgrundsfaktorer (innevånarnas sammansättning, specifika ungdomsproblem etc.) som institutionella förhållanden (kommunal organisering, policy, socialarbetarkulturer, specifika metoder i socialt arbete osv.).
6.6. Sammanfattande diskussion och ett par rekommendationer
Omhändertaganden av barn har ökat kraftigt under 1990-talet hur man än räknar. Uppgången slår emellertid inte jämnt över åldersgrupperna, utan består nära nog helt av att fler tonåringar placerats i vård utom hemmet. För ungdomarnas del rör det sig om en rejäl ökning på drygt 40 procent av påbörjade omhändertaganden, om man jämför decenniets tre första och tre sista år med varandra. Däremot är ökningen av placeringar för små barn närmast försumbar (+1,5 procent för samma tid). Svensk dygnsvård domineras numera av tonåringar, oavsett om man räknar placeringar som påbörjas eller pågår en viss dag. Uppgången i tonårsplaceringarna har inte inneburit en utvidgad användning av tvångsvårdslagstiftningen. Frivilliga placeringar visar nämligen samma ökningstakt som tvångsingripanden.
Omhändertagandena har inte ersatt öppenvårdsinsatser. Socialtjänsten omhändertar inte i stället för att arbeta förebyggande. Tvärtom, uppgången av antalet förebyggande åtgärder har varit mycket större än för omhändertaganden. Om man jämför åren 1990 och 1997 har andelen påbörjade omhändertaganden ökat med knappt 30 procent medan motsvarande ökning för den vanligaste öppenvårdsinsatsen, kontaktperson/familj, är drygt 60 procent.
När det gäller förebyggande insatser tillkommer dessutom en serie andra åtgärder utöver kontaktperson/familj, och antalet unga med öppenvårdsinsatser är betydligt större än antalet omhändertagna. Den starka dominansen av tonåringar gäller inte förebyggande insatser där i stället barn under tretton år är de som oftast får del av insatserna.
Ökningen av tonårsplaceringar under 1990-talet kan inte förklaras av att fler invandrarungdomar kommit i samhällsvård. Tvärtom är ökningen störst för barn med två svenskfödda föräldrar. Men resultaten visar på en hög överrisk för invandrarbarn och invandrarungdomar att placeras i dygnsvård jämfört med ”helsvenska” barn. Vår analys pekar också på att överrisken att placeras i dygnsvård under ett visst år, för tonåringar jämfört med yngre barn, också är större bland tonåringar med båda föräldrarna födda utomlands. Men här är det dags för två mycket viktiga reservationer. För det första: vår grova definition av ”invandrarbakgrund” för samman en rad olika grupper där vi vet att risken för barnomhändertaganden, enligt andra studier, har varierat stort (t.ex. Socialstyrelsen 1995; 1998; Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande). När resultaten från andra undersökningar ställs bredvid våra, förefaller det troligt att överrisken för tonåringar jämfört med yngre barn skulle bli mycket hög i vissa undergrupper men liten för andra. Studier av årsstatistik med snäva indelningar av nationell bakgrund resulterar dock i små undergrupper, vilket är skälet till att vi inte har gjort så i denna undersökning.
För det andra: vi har inte kunnat kontrollera för social eller geografisk bakgrund. Jämförelserna tar inte hänsyn till att ”invandrarfamiljer” oftare har lägre inkomster, sämre anknytning på arbetsmarknaden och bor i mer belastade bostadsområden etc. (jfr Estrada 1999:131f). Forskning från USA om ungdomskriminalitet och etnisk bakgrund illustrerar tydligt problemet (Hawkins, Laub & Lauritsen 1998). Studier som kontrollerat för bostadsområdestillhörighet har funnit att de annars så stora skillnaderna mellan vita och svarta ungdomar försvinner helt (t.ex. Peebles & Loeber 1994). Oss veterligt finns det bara en svensk barnavårdsstudie som använt en liknande ansats. Felipe Faria med medarbetare (1984) undersökte barnavårdsingripanden i ett representativt urval av 2 500 barn från Malmö kommun. I den
tyngsta gruppen interventioner – tvingande övervakningar12 och dygnsvård – var differenserna invandrare/svenskar små, när grupperna jämfördes inom samma bostadsområde.
Den kohortstudie vi genomfört visar att andelen i befolkningen som någon gång under uppväxten varit i samhällsvård har varit förvånansvärt stabil under 1990-talet för 6- och 12-åringar samt visar bara mindre variationer över tid för 18-åringar. Alltså: ökningen av antalet tonårsplaceringar innebär inte att dessa starkt ingripande samhällsinterventioner utvidgats till en radikalt större grupp i befolkningen under 1990-talet. En förklaring är helt enkelt eftersläpning. Ökningen i påbörjade placeringar har inte hunnit slå igenom i vissa åldersgrupper. Resultaten från kohortstudien pekar emellertid också på att uppgången i påbörjade omhändertaganden till viss del består av barn som tidigare varit i vård och en ökande omfattning av flyttningar mellan olika vårdmiljöer, med andra ord en form av rundgång i systemet. Eftersom återintagningar till vård och havererade placeringar är mycket vanligare bland tonårsplaceringar tenderar dessa typer av insatser att reproducera sig själv (Vinnerljung m.fl. 2000; Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande).
Bakom den stora ökningen av omhändertaganden under 1990talet tycks med andra ord finnas två parallella trender. För det första en ökning av andelen barn/unga som någon gång under sin uppväxt blir placerade i dygnsvård. Sådana förändringar slår igenom långsamt i kohortstatistiken och det mesta talar för att en eventuell kohortstudie en bit in på 2000-talet kommer att visa på en fortsatt ökning till följd av uppgången under 1990-talet. För det andra en ökning av antalet omhändertaganden (där samma barn kan vara föremål för omhändertaganden flera gånger). Både det faktum at gruppens storlek som sådan ökar och att antalet omhändertaganden inom gruppen går upp borde kunna förstås mot bakgrund av de förhållanden som diskuteras fortsättningsvis.
6.6.1. Faktiska förändringar
Underlaget för att diskutera orsakerna till att socialtjänsten genomför fler omhändertaganden av tonåringar är mycket begränsat. Sannolikt samspelar en rad olika faktorer, såväl faktiska förändringar i samhället och av ungdomars beteendemönster, som
12 Övervakningar enligt den tidigare Barnavårdslagen.
förändringar i ”samhällsklimatet”, i lagstiftningen och inte minst de institutionella arrangemangen för att hantera tonåringar med oönskat socialt beteende. I andra sammanhang (se t.ex. Lundström 2000) har vi pekat på att ökad anmälningsbenägenhet, nedskärningar och ökat tryck på andra delar av välfärdssystemen (tydligast när det gäller skolans elevvård och barnpsykiatrin) och mer allmänna försämringar av barns och barnfamiljers livsvillkor under 1990-talet sannolikt påverkar socialtjänsten genom ökat tryck utifrån. Vi har dock inga eller få empiriska data som visar om, i vilken utsträckning och hur denna utveckling påverkar antalet placeringar i dygnsvård. Internationella forskningserfarenheter visar att variationer i omhändertaganden påverkas både av strukturella faktorer, som barnfamiljers ekonomiska villkor, och kulturella faktorer som förändrad syn på barnmisshandel eller sexuella övergrepp (vilket kan leda till fler anmälningar, befogade såväl som obefogade).
Skillnaderna i andelen omhändertagna barn och unga mellan svenska kommuner visar att socioekonomiska faktorer har betydelse för i vilken omfattning barn omhändertas. Kommuner med många ensamstående mödrar med barn, hög andel utomnordiska invandrare och höga socialbidragskostnader har fler barn i dygnsvård. Om man studerar förändringarna för enskilda kommuner under 1990-talet blir emellertid bilden förvånansvärt stabil. Visserligen har de flesta kommuner ökat sin andel omhändertagna barn men de kommuner som ligger högt i början av perioden tenderar att fortsätta göra det. Antagligen har, förutom varaktighet i den faktiska problembilden, relativ stadga i kommunalt förankrad policy, organisatoriska förutsättningar och arbetsmetoder betydelse för denna stabilitet. Det är svårt att hitta rimliga förklaringar till att vissa kommuner faktiskt ökat mer än andra, vare sig man tittar på kommuntyper eller socioekonomiska variabler.
Om vi går över till problembilden bland de unga själva tyder kriminologisk forskning på att ungdomars faktiska brottslighet inte har ökat under 1990-talet eller förvärrats i sin karaktär (se Estrada 2001). Flera rapporter, dock inte alla, har pekat på en ökning av alkohol- och narkotikaanvändning bland tonåringar (Estrada 1999; CAN 2001; Sundell 2001). Vi vet att det skett en påtaglig föryngring av elever på §12-hem under de sista 20 åren (bl.a. Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999). Men sammantaget verkar det nödvändigt att söka andra förklaringar än ”mer/värre
problem hos ungdomar” till den stigande kurvan av tonårsomhändertaganden under 1990-talet.
Könsskillnaderna är obetydliga i utvecklingen bland omhändertagna barn under 1990-talet, vilket är förvånande. Om de allt fler tonårsplaceringarna huvudsakligen har sin bakgrund i asocialt beteende borde man se en dominans av pojkar, eftersom pojkar begår mer brott än flickor. Vi har inga data som kan förklara detta. Ökningen av tonårsplaceringar kan emellertid innehålla olika könsspecifika undergrupper som bara kan urskiljas i mer ingående studier. I en undersökning av tonårsplaceringar, påbörjade 1991, noterades en tydlig dominans av flickor i gruppen som placerades på grund av kroniska relationsproblem barn-föräldrar, rymningar och utstötningar från föräldrahemmet (a.a.; jfr Socialstyrelsen 1998b). Det är möjligt att även denna typ av (flickdominerade) placeringar har ökat under 1990-talet parallellt med (pojkdominerade) omhändertaganden på grund av asocialt beteende. Visst stöd för detta finns i en enkätundersökning till landets kommuner, som Socialstyrelsen gjorde 1996 (Socialstyrelsen 1998b). Man får heller inte glömma att också många av de tonårsflickor som omhändertas uppvisar sociala beteendeproblem.
Om den eventuella ökningen av tonårsplaceringar som sker på grund av haverier i barn/föräldrarelationerna kan kopplas till en mer övergripande samhällsförändring under 1990-talet och exempelvis ses som effekter av tilltagande ”ekonomisk stress” bland barnfamiljer är svårt att säga något säkert om. Vad som emellertid är ett faktum är att det i befolkningen som helhet – särskilt i de yngre åldersgrupperna – finns ett ökande antal som uppger att de känner ängslan, oro eller ångest (se Fritzell & Lundberg 2000). Det är rimligt att anta att det finns kopplingar mellan detta och ökat tryck på den sociala barnavården.
6.6.2. Förändringar i samhällsklimat och lagstiftning samt förändringar i institutionsvården
Ökningen av placeringar i vård under 1990-talet har med största sannolikhet ett samband med politiska beslut om förändringar i samhällets hantering av ungdomar med oönskat socialt beteende. Ändringar i lagstiftning och politisk viljeinriktning borde rimligen få effekter i socialtjänstens arbete. Särskilt när det gäller
ingripanden mot tonåringar har det i politiskt avseende skett en del viktiga förändringar under 1990-talet.
Allmänt talat har det skett en viss förskjutning från en behandlingsideologi till förmån för ett ökat strafftänkande i samhället som helhet. Detta har haft en del effekter också i den sociala barnavårdens regelverk. År 1990 fick vi en ny LVU-lagstiftning där en av de viktigaste förändringarna var att ribban för omhändertaganden i så kallade beteendefall (det vill säga då ungas eget beteende, missbruk, kriminalitet osv., ligger till grund för åtgärden) sänktes genom att begreppet ”allvarlig fara” byttes ut mot ”påtaglig risk” (proposition 1989/90:28, se även Lundström 1993). Förändringar i regler och praxis för åtalsunderlåtelse i mitten av 1990-talet tillsammans med en hårdnande attityd till ungdomsbrottslighet har gjort att antalet ungdomar som av domstol överlämnats till vård enligt socialtjänstlagen har ökat mycket kraftigt under senare halvan av 1990-talet (Brå-rapport 2000: 7), vilket även visats i denna rapport. Detta måste rimligtvis ha påverkat även antalet omhändertaganden.
En annan förändring rör de särskilda ungdomshemmen eller §12hemmen, vars historia går tillbaka till de gamla ungdomsvårdsskolorna. I mitten av 1990-talet överfördes dessa från kommun och landsting till staten (Statens institutionsstyrelse, SiS) och därmed ökade också tillgången till vårdplatser för kriminella och missbrukande unga. Sverige fick ett centraliserat vårdsystem för de mest problembelastade tonåringarna, med samordnad, central intagning. Förändringen av huvudmannaskapet skedde efter omfattande kritik från primärkommunerna som menade att det var mycket svårt att få tillgång till vårdplatser vid de tidigare närmast autonoma landstings- och kommunägda institutionerna (Socialstyrelsen 1990). Det är möjligt att ett uppdämt behov från kommunerna av §12-hemsvård delvis kan förklara att placeringar i denna vårdform ökade 1993 och framåt (Vinnerljung, Sallnäs & Oscarsson 1999). Till det kommer att till SiS har knutits resurser i form av forsknings- och utvecklingsmedel i en omfattning som är tämligen unik för svensk social barnavård. Möjligen kan det ha bidragit till att öka legitimiteten för en vårdform av det här slaget (utan att det ännu föreligger några mer omfattande utvärderingar).
En relativt färsk förändring av lagstiftningen har gjort det möjligt för domstolar att döma ungdomar till tidsbegränsade frihetsberövanden som skall avtjänas på §12-hem, bland annat med motivet att de unga inte skall blandas med vuxna brottslingar
(Korpi 1996; Proposition 1997/98:96). Denna förändring kan knappast direkt ha påverkat de siffror vi redovisar i denna rapport, men kan ses som en del i en allmänt sett hårdnande attityd gentemot ungdomars avvikelser. Man kan spekulera i om de här förändringarna av politik och ideologi inte bara påverkar §12hemsvården utan att de också kan ”spilla över” i ökningar av de vanliga omhändertaganden som genomförs utanför ungdomsvårdsskolorna.
Det förefaller rimligt att tänka sig att den typ av samhällsförändringar vi pekat på i det ovanstående resonemanget påverkar såväl antalet omhändertaganden som storleken på den grupp som utsätts. Det vill säga, fler ingripanden av rättsväsendet och ökad stress på barnfamiljerna kan leda både till att samma barn blir omhändertagna flera gånger och till en ökning av antalet barn som någon gång blir omhändertagna. Det förstnämnda förhållandet kan emellertid också påverkas av ”systemfel” i form av att vården som sådan inte fungerar.
6.6.3. Hur ska vi värdera utvecklingen?
Ökningen av omhändertaganden för ungdomar och av förebyggande åtgärder för barn och unga är omfattande och har pågått i flera år. Det är med andra ord inte en tillfällig eller svag trend som vi har analyserat och diskuterat. Det finns all anledning att ta denna utveckling på allvar särskilt för omhändertagandena eftersom de innebär stora ingrepp i familjers liv. Men hur ska vi värdera utvecklingen? Som forskare avstår vi från normativa svar. Det är möjligt att ingripandena i form av dygnsvård mot ungdomar har allmänpreventiva avskräckningseffekter, vilket hävdats om den gamla barnavården på 1930–1960-talet (Swärd 1993). Nuvarande lagkonstruktion varken avser eller medger emellertid ingripanden på denna grund. Det är också möjligt att placeringar har inkapaciteringseffekter (ungdomarna kan inte, eller har i vart fall svårt att begå brott under den tid de vårdas). Men den centrala frågan är givetvis om dygnsvårdplaceringarna har en bestående påverkan på ungdomars beteende. Gör vården utom hemmet att placerade tonåringar ”lär sig ta ansvar för sina handlingar”, att de ”upphör med brottslighet”, ”slutar med missbruk”, ”sköter sin skola”, ”utbildar sig”, att de får ”bättre relationer med föräldrar och med vuxenvärlden” etc.? Sådana målsättningar är vanliga i
tonåringars vårdplaner och i institutioners reklamblad. I dagsläget vet vi lite om i vilken utsträckning dessa mål uppfylls. Det vi däremot vet är att en stor del av placeringarna inte ens går att genomföra som avsett. De havererar, bryter samman, avslutas mot socialtjänstens vilja. Detta gäller – enligt en färsk studie av ett stort nationellt urval – exempelvis 60–70 procent av familjehemsplaceringar av tonåringar med asocialt beteende i bakgrunden (den vanligaste typen av tonårsplacering) och 50 procent av alla tonårsplaceringar på små enskilda institutioner. Undantagen är främst placeringar i släktinghem och i §12-hemsvård, där sammanbrottsfrekvensen är 20 procent eller mindre, oavsett problembakgrund (Vinnerljung, Sallnäs & Kyhle-Westermark, kommande).
6.6.4. Två rimliga rekommendationer
1. Bevaka utvecklingen av dygnsvårdens omfattning under de kommande åren. Det handlar om stora förändringar och om rejäla ökningar av kostsamma insatser där de långsiktiga positiva effekterna oftast är små eller inga alls i de få fall vi har någon sådan kunskap. Mestadels vet vi dock mycket lite om bestående ”resultat” av tonårsplaceringar i dygnsvård. En sådan bevakning stöter också snabbt på problem med avsaknaden av nationella data på flera områden, av gemensamma definitioner, av statistiska kopplingar mellan domstolsbeslut och socialtjänstinsatser m.m. Att beskriva och förklara förändringar över tid kräver därför mycket arbete. Möjligen kan mer avancerade samkörningar av olika databaser ge en del svar (här pågår visst arbete vid CUS/Socialstyrelsen). Förutom uppföljningar på nationell nivå krävs också ingående lokala (fall) studier för att lära mer om vad det är för faktorer som påverkar omhändertaganden.
2. Eftersom det är så svårt att värdera utvecklingens konsekvenser för berörda ungdomar, blir det ofrånkomligt att understryka betydelsen av att den rika flora av dygnsvård som nu finns (och växer), i ökande omfattning utvärderas. Siffrorna om sammanbrott i dessa placeringar är alarmerande, och reser till och med frågor om hur lönt det är att genomföra utvärderingar av vissa vårdmiljöer. SiS långsiktiga mål är tydligt inriktade mot att arbetet på §12-hemmen ska baseras på utvärderade metoder. Men SiS ambitioner berör bara en mindre del av tonårsvården.
Det finns mycket kvar att göra. Här kan statsmakten spela en avgörande roll genom att exempelvis kräva att varje institution – oavsett ägandeform – ska redovisa en hygglig utvärdering eller rimliga utvärderingsplaner för att få nytt eller fortsatt verksamhetstillstånd från länsstyrelse eller kommun.
Referenser
Albert, V.N. & R.P. Barth, 1996. ”Predicting Growth in Child
Abuse and Neglect Reports in Urban, Suburban and Rural Counties”, Social Service Review, 70:58–82. Andersson, G. 1984. Små barn på barnhem. Malmö: Liber-
Förlag/Gleerup. Andersson, G. 1992. Stöd och avlastning: om insatsen kontakt-
person/-familj. Lund: Socialhögskolan.
Andersson, G. 1995. Barn i samhällsvård. Lund: Studentlitteratur. Bebbington, A. & J. Miles, 1989. ”The Background of Children
who enter Local Authority Care”, British Journal of Social
Work, 19:349–368.
Bergmark, Å. & T. Lundström, 1998. ”Metoder i socialt arbete”,
Socialvetenskaplig tidskrift, 5:291–314.
Bergström, B. & J. Sarnecki, 1996. ”Invandrarungdomar på sär-
skilda ungdomshem i Stockholms län åren 1990–1994”, i Armelius, B.Å., S. Bengtzon, P.A. Rydelius, J. Sarnecki & K.S. Carpelan (red.), Vård av ungdomar med sociala problem. En forskningsöversikt. Stockholm: Statens institutionsstyrelse. Brunnberg, E. 1993. Omhändertagen i onödan eller lämnad i sticket.
Om skillnader mellan några kommuner när det gäller socialtjänstens insatser för barn och unga. Örebro: Högskolan i
Örebro. Brå, 2000. Påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Brå-rapport
2000:7. Stockholm: Brottsförebyggande rådet. Börjeson, B. & H. Håkansson, 1990. Hotade försummade över-
givna: är familjehemsplacering en möjlighet för barnen? En bok för socialarbetare i den sociala barnomsorgen. Stockholm: Rabén &
Sjögren. CAN, 2001. Skolelevers drogvanor 2000. Preliminär samman-
fattning. Nätversion www.can.se 010313. Cederström, A. 1990. Fosterbarns anpassning – en relations-
problematik: om 25 barn i åldrarna 4–12 år som har placerats i fosterhem. En delstudie i Barn i kris-projektet. Stockholm: Pedagogiska institutionen, Stockholms Universitet. Child Welfare, vol., LXXIX, 5:2000. ”Special issue. Using admini-
strative data in Child Welfare”. Claezon, I. 1987. Bättre beslut. Umeå Universitet: Studier i socialt
arbete 5.
Estrada, F. 1999. Ungdomsbrottslighet som samhällsproblem.
Utveckling, uppmärksamhet och reaktion. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms Universitet.
Estrada, F. 2001. ”Ungdomsbrottslighetens utveckling”, i Estrada,
F. & J. Flyghed (red.), Den svenska ungdomsbrottsligheten. Lund: Studentliteratur. Faria, F., W. Lillesaar, K. Meurle-Hallberg & H. Swedner, 1984.
Invandrarbarn i Malmö. Stockholm: LiberFörlag/DSF- rapport 1984:1.
Fritzell, J. & O. Lundberg. 2000. Välfärd, ofärd och ojämlikhet.
Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2000:41. Stockholm: Fritzes. Garbarino, J. 1976. ”A Preliminary Study of Some Ecological
Correlates of Child Abuse: The Impact of Socioeconomic Stress on Mothers”, Child Development, 47:178–185. Garbarino, J. 1992a. Children in Danger: coping with the
consequences of community violence. San Fransisco: Jossey-Bass
Publishers. Garbarino, J. 1992b. Children and families in the social environment.
New York: Aldine de Gruyter. Garbarino, J. & A. Crouter, 1978. ”Defining the Community
Context for Parent-Child Relations: The Correlates of Child Maltreatment”, Child Development, 49:604–616. Garbarino, J. & D. Sherman, 1980. ”High-Risk Neighborhoods and
High-Risk Families: The Human Ecology of Child Maltreatment”, Child Development, 51:188–198. Hawkins, D., J. Laub & J. Lauritsen, 1998. ”Race, ethnicity and
serious juvenile offending”, i Loeber, R. & D. Farrington (red.),
Serious & violent juvenile offenders. Risk factors and successful interventions. Thousand Oaks: Sage Publ.
Hessle, S. & B. Vinnerljung, 1999. Child welfare in Sweden – an
Overview. Stockholm: Socialhögskolan, Stockholms Universitet.
Hessle, S. 1988. Familjer i sönderfall: en rapport från samhälls-
vården. Stockholm: Norstedts. von Hofer, H., L. Lenke & U. Thorsson, 1987. Kriminalitets-
utveckling och belastning belyst genom födelsekohortstatistik, SCB
PM 1987:12. Stockholm: Statistiska centralbyrån. von Hofer, H. 1997. Kohortstatistik – ett bra sätt att studera unga
lagöverträdare och ungdomsbrottslighet. Stockholm: Kriminologiska institutionen, Stockholms Universitet.
Höglund-Davila, B. & E. Landgren-Möller, 1991. ”Vilka barn
omhändertas av samhället?”, i Hoem, B. m.fl. (red.), Livsförloppsanalys. Örebro: Statistiska centralbyrån. Korpi, S. 1996. ”Samhällets insatser för ungdomar”, i Armelius,
B.Å., S. Bengtzon, P.A. Rydelius, J. Sarnecki & K.S. Carpelan (red.), Vård av ungdomar med sociala problem. En forskningsöversikt. Stockholm: Statens institutionsstyrelse. Levin, C. 1998. Uppfostringsanstalten: om tvång i föräldrars ställe.
Lund: Arkiv. Lindsey, D. 1992. ”Adequacy of income and the foster care
placement decision: using an odds-ratio approach to examine client variables”, Social Work Research & Abstracts, 28:29–36. Lundström, T. 1993. Tvångsomhändertagande av barn. En studie av
lagarna professionerna och praktiken under 1900-talet.
Stockholm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms Universitet. Lundström, T. 1999. ”Barnomhändertaganden – en analys av
kommunala variationer”, Socialvetenskaplig tidskrift, 6:220–232. Lundström, T. 2000. ”Om kommunernas sociala barnavård”, i
Szebehely, M. (red.), Välfärd, vård och omsorg, SOU 2000:38. Stockholm: Fritzes. Lundström, T. & S. Sunesson, 2000. ”Socialt arbete utförs inom
organisationer”, i Meuwisse, A., H. Swärd & S. Sunesson (red.),
Socialt arbete en grundbok. Stockholm: Natur och kultur.
Peeples, F. & R. Loeber, 1994. ”Do individual factors and
neighborhood context explain ethnic differences in juvenile delinquency?” Journal of Quantitative Criminology, 10, s. 141–158. Proposition 1989/90:28. Proposition 1994/95:12. Proposition, 1997/98:96. Sallnäs, M. 2000. Barnavårdens institutioner: framväxt ideologi och
struktur. Stockholm: Institutionen för socialt arbete,
Stockholms universitet. Salonen, T. 1993. Margins of Welfare. Hällestad: Hällestad Press. SFS 1990:52 LVU. SFS 1980:620 Socialtjänstlagen. Socialstyrelsen, 1995. Invandrarbarn i familjehem. SoS-rapport
1995:7. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 1998a. Insatser för barn och unga 1997. Statistik Socialtjänst 1998:10. Stockholm: Socialstyrelsen,.
Socialstyrelsen, 1998b Individ- och familjeomsorgens arbete med
unga. SoS-rapport 1998:5. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 1999. Insatser för barn och unga 1998. Statistik
socialtjänst 1999:7. Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen, 2000. Insatser för barn och unga 1999. Statistik
socialtjänst 2000:9. Stockholm: Socialstyrelsen. SOU 1996:55Sverige, mångfalden och framtiden. Betänkande från
invandrarpolitiska kommittén. Stockholm: Fritzes. Spearly, J.L. & M. Lauderdale, 1983. ”Community Characteristics
and Ethnicity in the Prediction of Child Maltreatment Rates”,
Child abuse and Neglect, 7:91–105.
Sundell, K. 2001. Stockholmsungdomars drog- och riskbeteenden.
Resultat från fyra drogvaneinventeringar mellan 1993 och 2000.
FoU-rapport 2001:2. Stockholm: Socialtjänsten. Sundell, K. & E. Humlesjö, 1997. Steg för steg. Den dokumenterade
sociala barnavården 1990 och 1996 i två socialdistrikt. FoUrapport 1997:23. Stockholm: Socialtjänsten.
Sundell, K., E. Humlesjö & M. Carlsson, 1994. Att hjälpa sin nästa.
En undersökning av kontaktfamiljer i Stockholm. FoU-rapport 1994:15. Stockholm: Socialtjänsten.
Swärd, H. 1993. Mångenstädes svårt vanartad… Om problemen med
det uppväxande släktet. Floda: Zenon.
Trydegård, G-B. 2000. Tradition, change and variation: past and
present trends in public old-age care. Stockholm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Vinnerljung, B. 1995. ”Mortalitet bland fosterbarn som placerats
före tonåren”, Socialvetenskaplig Tidskrift, 2:2:60–72. Vinnerljung, B. 1996a. Fosterbarn som vuxna. Lund: Arkiv. Vinnerljung, B. 1996b. Svensk forskning om fosterbarnsvård: en
översikt. Stockholm: Centrum för utvärdering av socialt arbete/Liber utbildning.
Vinnerljung, B. 1996c. ”Hur vanligt är det att ha varit fosterbarn?”
Socialvetenskaplig Tidskrift, 3:3:166–179.
Vinnerljung, B., P. Langlet, A.K. Zaar & T. Gunnarsson, 2000.
Prevalens av långa vårdtider m.m. bland barn som placerats i dygnsvård – en kohortstudie. i SOU 2000:77, Omhändertagen.
Samhällets ansvar för utsatta barn och unga, bilaga 3. Stockholm:
Fritzes. Vinnerljung, B., M. Sallnäs & P. Kyhle-Westermark, kommande.
Sammanbrott i dygnsvården. Stockholm: Socialstyrelsen.
Vinnerljung, B., M. Sallnäs & L. Oscarsson, 1999. ”Dygnsvård för
barn och ungdom 1983–1995: förändringar i vårdlandskapet sedan Socialtjänstlagens tillkomst”, Socionomens forskningssupplement, 11:1–20. Wåhlander, E. 1994. Att allsidigt belysa barns sociala situation. En
undersökning av barnavårdsutredningar vid tre socialdistrikt i Stockholm. Stockholm: FoU-byrån, Socialtjänsten, Stockholms stad.
Zuravin, S.J. & R. Taylor, 1987. ”The ecology of Child
Maltreatment: Identifying and Characterizing High-Risk Neighborhoods”, Child Welfare, 66:497–506.
Författarna
Docent Åke Bergmark Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet 106 91 Stockholm aake.bergmark@socarb.su.se Docent Christina Bergqvist Arbetslivsinstitutet Programmet Svensk modell i förändring Kyrkogårdsgatan 2 B 753 12 Uppsala christina.bergqvist@niwl.se Fil.dr. Olof Bäckman Kommittén Välfärdsbokslut Regeringsgatan 30-32 103 33 Stockholm olof.backman@social.ministry.se Docent Tommy Lundström Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet 106 91 Stockholm tommy.lundstrom@socarb.su.se Professor Anita Nyberg Arbetslivsinstitutet Programmet Svensk modell i förändring 112 79 Stockholm anita.nyberg@niwl.se Docent Lars Svedberg Sköndalsinstitutet Ersta Sköndal högskola 128 85 Sköndal l.svedberg@sssd.se
Fil.dr. Gun-Britt Trydegård Institutionen för socialt arbete Stockholms universitet 106 91 Stockholm gun-britt.trydegard@socarb.su.se Docent Bo Vinnerljung Socialstyrelsen/CUS 106 30 Stockholm bo.vinnerljung@sos.se