Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över styrning och inriktning av Samhall AB.

Syftet med Samhalls verksamhet är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten med god arbetsmiljö åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Verksamheten skall anpassas till de förutsättningar personer med arbetshandikapp har och bedrivas enligt affärsmässiga principer samt på marknadens villkor, varvid skall iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens.

Utredningens uppdrag är att pröva om statens styrning av Samhall är ändamålsenlig för detta syfte och att vid behov lämna förslag till åtgärder som förbättrar styrningen så att högre grad av ändamålsenlighet och effektivitet uppnås.

Utredaren skall:

• analysera resultatet av Samhalls verksamhet i förhållande till regeringens mål och krav på verksamheten,
• pröva Samhalls arbetsmarknadspolitiska uppdrag och vid behov lämna förslag till ändringar,
• pröva ändamålsenligheten med nuvarande finansieringsmodell och vid behov lämna förslag till alternativ modell,
• se över nuvarande rekryteringsprocess för anställning i Samhall,
• föreslå alternativa insatser som kan kompensera en eventuell minskning av arbetstillfällen vid Samhall, samt
• utvärdera Samhalls nuvarande associationsform och analysera om utgångspunkterna i proposition 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag fortfarande är giltiga.

Tidigare utredningar

Ett omfattande utredningsarbete under 1970-talet föregick etablerandet av Stiftelseorganisationen Samhällsföretag 1980. Förslaget till den nya organisationen finns i betänkandena Skyddat arbete (SOU 1972:54) och Organisation för skyddat arbete (SOU 1975:82). Förslagen i betänkandena kom att ligga till grund för riksdagens beslut (prop. 1977/78:30, bet. 1977/78:AU16, rskr. 1977/78:74) om den nya organisationen.

I november 1990 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av Samhall. Betänkandet Samhall i går, i dag och i morgon (SOU 1991:67) överlämnades till regeringen i augusti 1991 och på grundval av förslagen i detta betänkande beslutade riksdagen om Samhalls ombildning till aktiebolag per den 1 juli 1992 (prop. 1991/92:9).

Regeringen tillkallade i juni 1996 en utredare för att se över de sysselsättningsskapande åtgärderna för arbetshandikappade - anställning med lönebidrag, offentligt skyddat arbete och arbete inom Samhallkoncernen. Utredningen antog namnet LOSAM-utredning (SOU 1997:64). Utredningen remissbehandlades och regeringen tog ställning till förslag och synpunkter som förts fram av utredningen i budgetpropositionen för 1999 (prop. 1998/99:1).

Bakgrund

Syftet med Samhalls verksamhet är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten med god arbetsmiljö åt personer med arbetshandikapp där behoven finns.

Regeringen ställer årligen vissa krav på Samhalls verksamhet:

• Samhall skall ge arbete åt arbetshandikappade anställda under ett visst minsta antal arbetstimmar.
• Minst 40 procent av arbetshandikappade som rekryteras till Samhall AB skall tillhöra de prioriterade grupperna, dvs. intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade, enligt de definitioner som Samhall AB och AMS har enats om.
• Minst fem procent brutto av anställda med arbetshandikapp skall lämna Samhall AB för ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Anställda i Samhall har rätt att återgå till Samhall inom ett år efter att ha gått över till en annan anställning. Med bruttoövergångar avses övergångar oavsett om de leder till en återgång till Samhall eller inte. Övergångskravet är formulerat i termer av bruttoövergångar. Samhall AB skall verka för att andelen kvinnor som lämnar bolaget skall öka för att på sikt uppgå till den genomsnittliga andelen anställda kvinnor i bolaget.

Vidare skall Samhall i möjligaste mån undvika att säga upp arbetshandikappade anställda på grund av arbetsbrist. Minskningar av antalet arbetshandikappade anställda bör i första hand ske genom naturlig avgång.

Samhall bör, om möjligt, ta regionalpolitisk hänsyn i samband med eventuella omstruktureringar och undvika att lägga ner verksamheter på orter med svag arbetsmarknad.

Rekryteringen och den lokala fördelningen av de anställda görs i samråd med Arbetsmarknadsverket.

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/2002:1) en samlad översyn av hur de arbetshandikappades ställning skall stärkas på framtidens arbetsmarknad. Övriga statliga insatser inom området utreds inom ramen för utredningen Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga (dir.2002:22).

Under ett antal år har Samhalls eget kapital minskat p.g.a. negativa ekonomiska resultat. Samtidigt har möjligheterna att erbjuda sysselsättning till arbetshandikappade minskat. Verksamheten har blivit alltmer känslig för fluktuationer i efterfrågan för bolagets produkter och tjänster. Vidare har den ökande internationella konkurrensen och de industriella strukturförändringarna i Sverige under 1990-talet drabbat Samhall hårt. Bolaget har haft svårt att omvandla sin allt mindre efterfrågade legotillverkning till utökad verksamhet inom tjänstesektorn. Regeringen har de två senaste åren sänkt sysselsättningskravet för Samhall utan att minska merkostnadsersättningen. År 2002 är kravet 28,5 miljoner timmar att jämföra med 31,9 miljoner timmar som var det ursprungliga kravet i samband med bolagiseringen. Sänkningen är en tillfällig åtgärd avsedd att minska Samhalls överkapacitet och att skapa utrymme för Samhall att genom strukturella åtgärder uppnå balans i sin ekonomi. Genom dessa sänkningar är Samhalls omfattning nere i de lägsta volymerna sedan verksamheten bolagiserades.

Samhall överlämnade till regeringen mot bakgrund av denna problematik ett förslag till modell för beräkning av den statliga merkostnadsersättningen i juni 2001 (N2001/6253/A).

Regeringen har i uppföljningen av Samhalls verksamhet uppmärksammat att metoderna för att styra verksamheten behöver ändras. Detta behov har även påtalats av Riksrevisionsverket.

I enlighet med propositionen 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag mm., beslutade riksdagen att ändra utformningen av sysselsättningskravet. Detta bestod vid den tiden av en ram för det högsta antalet arbetade timmar som fick ligga till grund för statsbidraget. I stället övergick staten till ett krav baserat på en viss minsta volym arbetstimmar. Denna minsta volym fastställdes till 31,9 miljoner arbetstimmar, som är den volym som har gällt fram till och med 2000. När kravet infördes var 31,9 miljoner arbetstimmar en volym som Samhall utan svårighet kunde uppnå, med hänsyn till de marknadsförutsättningar och till den storlek på den statliga ersättningen som gällde vid den tiden. Sysselsättningsvolymerna i Samhall ökade successivt mellan 1993 och 1995 från 32,0 till 34,7 miljoner arbetstimmar. Modellen var tänkt att underlätta för Samhall att öka antalet anställda under goda konjunkturer, när affärerna gick bra och bolaget kunde betala en större del av arbetskraftskostnaderna.

Samhall har de senaste åren dock haft återkommande problem med att uppnå den nödvändiga beläggningen. Samhall skall enligt avtalet med staten i möjligaste mån undvika att säga upp arbetshandikappade anställda. Att Samhall har som policy att inte säga upp arbetshandikappade i samband med strukturförändringar har gjort att det finns en viss svårighet att sysselsätta ett givet antal personer när försäljningen minskat. Som nämndes ovan beslutade regeringen att sänka sysselsättningskravet för 2001 och 2002 som en tillfällig åtgärd för att minska Samhalls överkapacitet och ekonomiska underskott. Sysselsättningskravet för 2002 är 28,5 miljoner timmar, dvs. 3,4 miljoner färre arbetstimmar eller cirka 2 800 färre anställda än det antal som motsvarar en sysselsättningsnivå av 31,9 miljoner arbetstimmar. I december 2001 hade Samhall 25 328 anställda med arbetshandikapp.

Olika bedömningar av den optimala omfattningen för Samhall finns i LOSAM-utredningen och i Riksrevisionsverkets rapport RRV 2000:14 Stödet till arbetshandikappade - modeller för en reformering av statens insatser. Mot denna bakgrund skall utredaren redovisa förslag till metoder för att styra omfattningen av Samhalls verksamhet.

I prop. 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag mm., fastställdes kravet för rekryteringen från de prioriterade grupperna till 40 procent. De prioriterade grupperna definierades som intellektuellt arbetshandikappade, psykiskt sjuka och flerhandikappade. Närmare definitioner har Samhall och Arbetsmarknadsstyrelsen enats om i samverkansavtal.

Samhall har varje år uppfyllt kravet för rekryteringen från de prioriterade grupperna. Riksrevisionsverket har dock i rapporten RRV 1999:18 Samhall - en effektiv åtgärd? beskrivit hur kraftiga offentliga besparingar och en successiv minskning av merkostnadsersättningen har tvingat Samhall att prioritera verksamhetens kostnadseffektivitet. Enligt RRV har kostnadseffektiviteten blivit ett outtalat mål som utgör ett incitament för att Samhall skall eftersträva att förhandla till sig arbetssökande som har så bra arbetsförmåga som möjligt. Utredaren skall bedöma i hur stor utsträckning målet uppfyllts och även vara obehindrad att lämna förslag på hur det kan omformuleras.

I LOSAM-utredningen fann man starka skäl att betona Samhalls rehabiliterande och utvecklande syfte och att skärpa kravet för övergångarna. Regeringen har successivt genom åren ökat kravet på övergångar från 3 procent 1992 till dagens 5 procent. Riksrevisionsverket har i rapport RRV 1999:18 Samhall - en effektiv åtgärd? hävdat att Samhalls prioritering av kostnadseffektiviteten utgör ett outtalat mål som står i konflikt med kravet att arbetet skall vara rehabiliterande. Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag till hur genomströmningen i Samhall kan öka.

Andelen anställda arbetshandikappade kvinnor i Samhall har legat kring 46 procent de senaste åren. Ändå har andelen kvinnor som övergått till arbete endast legat kring 35 procent. Staten har i avtalet med Samhall ställt krav på att bolaget skall verka för att andelen kvinnor som lämnar bolaget skall öka för att på sikt uppgå till den genomsnittliga andelen anställda kvinnor i bolaget. Utredaren skall analysera och synliggöra anledningarna till att övergångarna till arbete inte blir fler för de kvinnliga arbetshandikappade anställda och lämna förslag till hur dessa övergångar kan öka.

Av Samhalls bolagsordning framgår bl.a. att bolaget skall skapa meningsfulla arbeten åt personer med arbetshandikapp där behoven finns. Utredaren skall visa hur Samhall genomför denna uppgift samt vilka konsekvenser det får för bolagets förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.

Utredaren skall i sin analys beakta de konkurrenssnedvridande effekter som Samhalls verksamhet kan ge upphov till samt ta hänsyn till relevanta delar av EU:s gemensamma regelverk.

Regeringen har efter utskottsinitiativ (bet. 1996/97: AU1), i sina årliga krav på Samhalls verksamhet, uttalat att Samhall bör, om möjligt, ta regionalpolitisk hänsyn i samband med omstruktureringar och undvika att lägga ner verksamheter på orter med svag arbetsmarknad.

Under de senaste åren har Samhall avvecklat en del verksamheter och därigenom minskat sin geografiska täckning. Utredaren skall bedöma om den regionala hänsynen behöver tydliggöras och om så är fallet föreslå hur ett sådant uppdrag skulle kunna formuleras. Även kostnaden för ett sådant uppdrag bör beräknas.

Utredaren skall dessutom föreslå hur verksamheten skall följas upp och utvärderas.

Utredaren skall bedöma möjligheten och lämpligheten att särskilja flera arbetsmarknadspolitiska uppdrag för Samhall med hänsyn till exempelvis olika målgrupper inom verksamheten. Även ansvarsfördelningen mellan Arbetsmarknadsverket och Samhall skall prövas och eventuella förslag lämnas på hur Samhalls nuvarande uppdrag kan omformuleras eller brytas ner på olika deluppdrag.

Med den finansieringsmodell som gällde från budgetåret 1984/85 fram till Samhalls bolagisering, fastställdes merkostnadsersättningen som en viss procentandel av lönesumman (inklusive lönebikostnader) för de anställda med arbetshandikapp (SOU 1991:67 Samhall i går i dag i morgon). Vid Samhalls bildande 1980 motsvarade statens ersättning till Samhall 143 procent av lönerna för de arbetshandikappade. Motsvarande siffra var 90 procent år 2000. I propositionen 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag, beslutade riksdagen att övergå till en finansieringsmodell baserad på ett fast krontalsbelopp som årligen skulle omräknas med hänsyn till pris- och löneutvecklingen.

Samhall presenterade i januari 1998 en studie av Samhalls merkostnader, som ett underlag för att kunna fastställa den statliga ersättningen. Den uppskattning som gjordes av merkostnadernas storlek granskades senare av konsultfirman Öhrlings Coopers & Lybrand, som visade att antagandena i Samhalls analys var kopplade till en stor osäkerhet och att beräkningarna var mycket känsliga för dessa antaganden.

Sedan 1999 ges en fast, nominell ersättning. Detta innebär att bolaget måste kompensera prisutvecklingen för samtliga verksamhetskostnader med effektivitetsförbättringar och ökad intjäningsförmåga. Utredaren skall pröva finansieringsmodellens ändamålsenlighet och vid behov lämna förslag till en ny modell. Bland annat skall utredaren pröva om det är möjligt med en merkostnadsersättning som delvis är uppdrags- eller individbaserad och som tar hänsyn till antalet arbetstimmar. Modellen skall även vara förenlig med statens mål och krav för Samhall. Möjliga målkonflikter skall synliggöras. Förslag skall lämnas om hur dessa målkonflikter skall hanteras.

Tillsvidareanställning är den normala anställningsformen för arbetshandikappade Samhallanställda. Med utgångspunkt i detta och mot bakgrund av sina förslag i övrigt skall utredaren överväga om det finns skäl att ändra tillämpningen av gällande regler för anställning.

Konjunktursvängningar och andra förändringar i marknadsförutsättningarna påverkar uppenbarligen verksamheten inom Samhall. Utredaren skall föreslå alternativa insatser inom eller utanför Samhall för de arbetshandikappade som inte kan erbjudas sysselsättning inom bolaget.

Dessutom har Samhall de senaste åren avvecklat vissa olönsamma verksamheter och därigenom minskat sin lokala täckning. En del av sådan avvecklad verksamhet har övertagits av kommuner och andra aktörer med olika finansieringsformer, omfattning, konstruktion och resultat. Utredaren skall pröva behovet av alternativa insatser till Samhall när Samhall inte erbjuder sysselsättning. Om sådana insatser behövs skall utredaren även föreslå hur de kan styras och finansieras. I sammanhanget skall gränsdragningen mot andra konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder belysas.

Samhall är till för att skapa meningsfullt och utvecklande arbete åt arbetshandikappade som inte kan få ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Det är av stor vikt att säkerställa rekryteringen från denna målgrupp och att kvalitetssäkra processen. Ett samarbetsavtal mellan Samhall och AMS har nyligen träffats avseende rekryteringsprocessen in i Samhall. Utredaren skall se över rekryteringsprocessen för anställning i Samhall och, vid behov, lämna förslag på förändringar. Utredaren skall i denna fråga samråda med Arbetsmarknadsstyrelsen.

Förutsättningarna för att Samhall skall genomföra sitt uppdrag har delvis ändrats sedan Samhall ombildades till aktiebolag. Detta gäller framförallt Samhalls intäktskällor, nämligen den statliga merkostnadsersättningen och bolagets marknadsanpassning. Utredaren skall följa upp om slutsatserna i SOU 1991:67 Samhall i går idag och i morgon samt proposition 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag fortfarande är giltiga. Utredaren skall vidare beskriva hur förslagen i utredningen påverkar förutsättningarna att bedriva verksamheten i aktiebolagsform.

Utredaren skall samråda med utredningen Arbetsmarknadspolitiska program för personer med nedsatt arbetsförmåga (dir.2002:22).

Den särskilda utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 15 mars 2003.