Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av den lagstiftning som rör allmänna vatten- och avloppsanläggningar, dvs. lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, lagen (1976:839) om Statens va-nämnd, lagen (1991:852) om betalningsföreläggande för fordringar i arbetstvister och fordringar som skall prövas av statens va-nämnd samt instruktionen (1970:350) för Statens va-nämnd. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som behövs.

En utgångspunkt för översynen skall vara att det i första hand är en uppgift fördet allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp, när det finns ett behov av samlade va-lösningar. Allmänna va-anläggningar bör därför främst ägas av kommuner eller andra offentligrättsliga subjekt. Det skall också vara en utgångspunkt för uppdraget att va-lagstiftningen inte bara skall säkerställa att va-anläggningar kommer till stånd i den omfattning som behövs för hälsoskyddet. Lagstiftningen skall även bidra till en hållbar utveckling och en god resurshushållning.

Lagstiftningen bör utformas så att den möjliggör va-lösningar som tillgodoser moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning. Den bör också anpassas till den tekniska utvecklingen på va-området och till genomförandet i svensk lagstiftning av parlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten.

Utvecklingen har gått mot att kommuner i allt större utsträckning överlåtit sina allmänna va-anläggningar. Främst har anläggningarna överlåtits till kommunala bolag, men det förekommer också att anläggningar säljs till bolag utan kommunal anknytning. Det är emellertid i första hand en uppgift för det allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp när det finns ett behov av samlade va-lösningar. Utredaren skall därför överväga hur fortsatta utförsäljningar skall kunna undvikas.

I övrigt skall särskilt uppmärksammas om det behövs författningsändringar rörande

· kommunens ansvar för att nödvändiga va-anläggningar kommer till stånd,

· vad som skall anses vara nödvändiga kostnader för en allmän va-anläggning,

· redovisningsskyldigheten för huvudmän för allmänna va-anläggningar,

· förutsättningarna för sär- och säsongstaxa,

· avgiftsskyldighet för avledning av dagvatten,

· förutsättningarna för huvudmannen att meddela allmänna bestämmelser och huvudmannens möjligheter att kontrollera fastigheters inkoppling till den allmänna va-anläggningen samt

· prövningen av rättsliga tvister på va-området.

Utredaren skall också utvärdera lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem.

Bakgrund och behov av översyn

I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (va-lagen) regleras främst förhållandet mellan huvudmännen för allmänna va-anläggningar och brukarna av sådana anläggningar. I lagen finns bestämmelser om bl.a. kommunernas skyldighet att se till att en allmän va-anläggning kommer till stånd, rätten att bruka en allmän va-anläggning, avgifter och taxor samt om skadeståndsskyldighet.

Va-lagen infördes 1970. Sedan dess har vissa ändringar av lagen gjorts, men ingen av ändringarna har sakligt sett varit av genomgripande karaktär. Det har emellertid i olika sammanhang uppmärksammats att det finns ett behov av en översyn av va-lagen. Plan- och byggutredningen (M 1992:03) fick därför 1995 enligt tilläggsdirektiv (dir. 1995:90) i uppdrag att göra en sådan översyn. I sitt slutbetänkande Översyn av PBL och va-lagen (SOU 1996:168) lämnade utredningen förslag till en ny lag om vattenförsörjning och avlopp, som skulle ersätta va-lagen. Förslaget ledde emellertid inte till någon förändring av va-lagstiftningen.

Va-lagen utgår främst från hälsoskyddsaspekter. Utvecklingen på det miljöpolitiska området innebär emellertid att det bör övervägas hur va-lagstiftningen bättre skall kunna tillgodose moderna krav på miljöhänsyn, resurshushållning och kretsloppsanpassning. Också den tekniska utvecklingen på va-området innebär att det finns ett behov av att närmare studera hur lagstiftningen svarar mot denna utveckling.

När va-lagen infördes drevs de allmänna va-anläggningarna vanligtvis i kommunal regi. Utvecklingen har gått mot att sådana anläggningar i allt större utsträckning överlåts främst till kommunägda bolag. Under senare år har det också förekommit att allmänna va-anläggningar överlåtits till företag utan kommunal anknytning och även till företag med utländska ägarintressen. Denna utveckling har väckt frågan om det finns ett behov av ändringar i va-lagstiftningen.

Europaparlamentet och rådet beslutade i december 2000 direktivet 2000/60/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det så kallade ramdirektivet för vatten. Statens va-nämnd fick i september 2001 i uppdrag av regeringen att granska om va-lagens bestämmelser om avgifter och taxor uppfyller de krav som ställs i direktivet och att föreslå nödvändiga författningsändringar. Miljöbalkskommittén (1999:03) har i tilläggsdirektiv (dir. 2001:25) fått i uppdrag att lämna förslag till genomförandet av många av direktivets materiella bestämmelser. En särskild utredare har också tillkallats för att lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt (dir. 2001:78). Det kan finnas ett behov av att anpassa va-lagstiftningen till de förändringar av svensk lagstiftning och administration som genomförandet av ramdirektivet kommer att innebära.

Det finns alltså flera skäl som talar för att det nu är nödvändigt med en översyn av va-lagen och den övriga va-lagstiftningen och att i detta sammanhang följa upp flera av de förslag som PBL-utredningen lämnade.

Uppdraget

Utredaren skall göra en allmän översyn av va-lagstiftningen och lämna förslag till de författningsändringar som behövs. Om det med hänsyn till förslagen behövs ändringar även i andra författningar skall förslag till sådana ändringar lämnas.

En utgångspunkt för översynen skall vara att det i första hand är en uppgift för det allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp, när det finns ett behov av samlade va-lösningar. Allmänna va-anläggningar bör därför främst ägas av kommuner eller andra offentligrättsliga subjekt. Detta hindrar i princip inte att driften av anläggningarna läggs ut på entreprenad, om det är förenligt med självkostnadsprincipen. Utredaren skall överväga vilka krav som skall gälla när driften läggs ut på entreprenad. Allmänna va-anläggningar som redan ägs av bolag eller andra enskilda rättssubjekt skall dock kunna fortsätta att drivas i sin nuvarande form. Det bör också i fortsättningen finnas möjligheter att allmänförklara va-anläggningar som drivs av enskilda.

En annan utgångspunkt för översynen skall vara att va-lagstiftningen, liksom för närvarande, skall säkerställa att va-försörjningen ordnas så att hälsoskyddet tillgodoses. Lagstiftningen bör emellertid också bidra till en hållbar utveckling och en god resurshushållning. Om det är lämpligt bör även risk- och sårbarhetsaspekter beaktas i lagstiftningen

Allmänna förutsättningar

Va-lagstiftningen bör också i fortsättningen främst reglera förhållandet mellan huvudmännen för allmänna va-anläggningar och brukarna. Lagstiftningen bör emellertid utformas så att driften av va-anläggningar kan ordnas på ett sätt som möjliggör lösningar som tillgodoser moderna krav på miljöhänsyn och resurshushållning. Till exempel bör lagstiftningen inte motverka småskaliga lösningar när sådana uppfyller långsiktiga krav på hälso- och miljöskydd.

En annan utgångspunkt för översynen skall vara att lagstiftningen bör anpassas till den tekniska utvecklingen på va-området. I den utsträckning som det visar sig nödvändigt skall lagstiftningen också anpassas till genomförandet i Sverige av ramdirektivet för vatten. Det kan till exempel gälla frågan om den myndighetsorganisation som skall ansvara för förvaltningen av avrinningsdistrikt också skall ha uppgifter enligt va-lagstiftningen.

Utredarens författningsförslag skall utformas så att en rimlig avvägning mellan huvudmannens och brukarnas intressen åstadkoms.

Utredaren bör i sin översyn av lagstiftningen i relevanta delar ta PBL-utredningens förslag (SOU 1996:168) under övervägande och då även beakta de remissynpunkter som lämnats på förslagen. Utredaren kan även lämna förslag i andra frågor som rör va-lagstiftningen.

Allmänna anläggningar som drivs av andra än kommuner

Det förekommer i allt större utsträckning att allmänna va-anläggningar som tidigare drivits i kommunal regi överlåts till och drivs av bolag och andra enskilda rättssubjekt. Det är emellertid i första hand en uppgift för det allmänna att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp när det finns ett behov av samlade va-lösningar. Utredaren skall därför överväga hur fortsatta utförsäljningar skall kunna undvikas.

I detta sammanhang bör utredaren uppmärksamma va-lagens bemyndiganden för huvudmannen att meddela allmänna bestämmelser och besluta om taxor. Dessa bemyndiganden gäller även för enskilda som är huvudmän för allmänna va-anläggningar. PBL-utredningen ansåg att det är mycket tveksamt om detta är förenlig med regeringsformen. Utredningen ansåg också att det inte är acceptabelt att beslut om verksamhetsområde fattas av enskilda rättssubjekt, med hänsyn till rättsverkningarna av ett sådant beslut. Utredaren bör alltså särskilt överväga förändringar av beslutsordningen för allmänna bestämmelser, taxa och verksamhetsområde i fall då huvudmannen inte är en kommun.

Det förekommer att allmänna va-anläggningar ägs av en kommun medan driften av anläggningen sköts av en entreprenör. Det kan då vara oklart om ägaren eller den som driver verksamheten skall anses som anläggningens huvudman enligt va-lagen. Utredaren skall överväga författningsändringar som tydliggör vem som bör anses som anläggningens huvudman i sådana fall.

Kommunens ansvar för att en allmän va-anläggning kommer till stånd

Enligt va-lagen skall kommunen sörja för eller tillse att en allmän va-anläggning kommer till stånd, om vattenförsörjning och avlopp med hänsyn till hälsoskyddet behöver ordnas i ett större sammanhang.

Även fortsättningsvis bör kommunens ansvar för att va-anläggningar kommer till stånd gälla när sådana anläggningar behövs för hälsoskyddet. Utredaren skall överväga om ansvaret bör utvidgas så att det gäller också när en va-anläggning behövs för att skydda miljön. Vidare skall utredaren analysera hur det kan säkerställas att kommunens ansvar fullgörs genom en anläggning som ägs av kommunen.Det bör också övervägas om ändamålet med allmänna va-anläggningar kan behöva vidgas så att det även omfattar till exempel vattenförsörjning för räddningstjänstens behov.

PBL-utredningen föreslog att kommunens ansvar inte alltid skulle fullgöras genom en allmän va-anläggning. Det skulle i stället kunna fullgöras genom att kommunen såg till att fastighetsägarna utförde och drev anläggningen. Även om kommunerna skall ha ansvaret för va-försörjningen när den behöver ordnas i ett större sammanhang, bör utredaren överväga om det i undantagsfall är lämpligare att ansvaret läggs på fastighetsägarna. Det kan t.ex. gälla i mindre bebyggelseområden som ligger avskilda från verksamhetsområdet för kommunens anläggning. Utredaren bör därför analysera för- och nackdelarna med PBL-utredningens förslag. Om det är lämpligt bör förslaget vidareutvecklas såvitt avser begränsade undantagssituationer.

I vissa fall kan situationen inom verksamhetsområdet för en allmän va-anläggningen förändras så att det inte längre är motiverat med en allmän va-anläggning i området eller delar av det. Det kan till exempel gälla om befolkningen minskar. Utredaren skall därför överväga om huvudmannen bör ha möjlighet att inskränka verksamhetsområdet.

Avgifter

De avgifter som en huvudman för en allmän va-anläggning tar ut får inte överskrida vad som behövs för att täcka de nödvändiga kostnaderna för anläggningen. Denna självkostnadsprincip skall fortsätta att gälla. Beträffande vissa kostnader kan det emellertid råda tveksamhet om de är att betrakta som nödvändiga i lagens mening. Det gäller till exempel kostnader för olika miljöförbättrande åtgärder i samband med behandling av dagvatten och annat avloppsvatten. Utredaren bör därför överväga i vilken utsträckning begreppet nödvändiga kostnader behöver klarläggas och preciseras.

En förutsättning för att det skall vara möjligt att bedöma om de avgifter en huvudman tar ut överensstämmer med de regler som gäller för avgiftsuttaget är att va-verksamheten redovisas skild från annan verksamhet som huvudmannen bedriver. Det bör därför övervägas om det bör införas särskilda regler för redovisning av va-verksamhet.

Enligt va-lagen skall det samlade avgiftsuttaget fördelas mellan fastigheterna efter skälig och rättvis grund. Lagen ger visst utrymme för att engångsavgifter för viss eller vissa fastigheter kan bestämmas med hänsyn till de särskilda kostnaderna för den eller de aktuella fastigheterna, så kallad särtaxa. För periodiska avgifter finns vissa möjligheter att besluta om en särskild säsongstaxa. Det bör övervägas om det finns behov av andra regler för användning av sär- och säsongstaxa eller om möjligheterna att använda sådana taxor bör ändras.

Utredaren bör ägna särskild uppmärksamhet åt frågor rörande dagvatten. Bland annat bör förutsättningarna för avgiftsskyldighetens inträde uppmärksammas när det gäller avledande av dagvatten från fastigheter som är bebyggda eller som är avsedda att bebyggas. Utredaren skall också överväga om möjligheterna att ta ut avgifter för avledande av dagvatten från allmänna platser bör ändras. Också principerna för fördelningen av avgiftsskyldigheten för avledande av vatten bör granskas.

Vid överväganden om ändrade regler för avgiftsuttaget skall de bostadspolitiska aspekterna beaktas.

Inkoppling till och brukande av den allmänna anläggningen

Om en fastighets va-installation är bristfällig eller kopplas till den allmänna anläggningen på ett felaktigt sätt, kan driften av den allmänna anläggningen störas. Detsamma gäller till exempel om skadliga ämnen tillförs avloppsnätet. Utredaren bör därför överväga om förutsättningarna för huvudmannen att meddela allmänna bestämmelser om inkoppling till och brukande av den allmänna anläggningen är tillräckliga eller bör ändras. Även frågan om huvudmannen skall ha någon rätt att kontrollera hur en va-installation kopplas till den allmänna anläggningen bör uppmärksammas.

Det bör även övervägas om huvudmannen skall ges utökade möjligheter att ingripa mot fastighetsägare med installationer som kan orsaka allvarliga driftsstörningar hos den allmänna anläggningen. Det bör då också övervägas om huvudmannen skall ha rätt att förbjuda en fastighetsägare att koppla in sådana installationer till den allmänna anläggningen.

Rättsliga tvister

Inom va-lagstiftningen finns flera olika prövningssystem. Tvister mellan brukare och huvudmän prövas av Statens va-nämnd. Nämndens beslut överklagas till Svea hovrätt i dess sammansättning som miljööverdomstol. Vissa beslut som enligt va-lagen fattas av länsstyrelsen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol och vissa till regeringen. Kommunala beslut om till exempel fastställande av va-taxa kan överklagas enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning.

Utredaren skall undersöka behovet av de olika prövningsvägarna och överväga förenklingar. Utgångspunkten bör vara PBL-utredningens förslag att fler ärendetyper lämpligen skulle kunna hanteras av Statens va-nämnd.

Fjärrvärme

Lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem är en motsvarighet till va-lagen när det gäller fjärrvärme. Lagen reglerar förhållandet mellan huvudmännen för och brukarna av fjärrvärmeanläggningar och naturgasnät som allmänförklarats enligt lagen.

Såvitt det är känt finns det för närvarande inte några allmänförklarade fjärrvärmeanläggningar eller naturgasnät. Utredaren skall därför utvärdera behovet av lagen. Om utvärderingen ger vid handen att det finns ett fortsatt behov av lagstiftning, skall förslag lämnas till nödvändiga författningsändringar eller till fortsatta utredningsinsatser. Eventuella förslag till författningsändringar bör om det är lämpligt utgå från de förslag som lämnas beträffande va-lagen.

Miljöbedömning

Utredaren skall bedöma och redovisa vilka effekter förslagen kan få för miljön. Därvid skall särskilt analyseras hur förslagen påverkar möjligheterna att uppnå de miljökvalitetsmål som riksdagen godkänt och som är relevanta beträffande va-verksamhet (jfr prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183 och prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Konsekvenser

Enligt 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) skall konsekvenserna i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redovisas. Utredaren skall särskilt uppmärksamma de ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner och enskilda samt de samhällsekonomiska konsekvenserna. Även eventuella konsekvenser för det kommunala självstyret och arbetsförutsättningarna för små företag skall uppmärksammas särskilt.

Arbetets genomförande och tidsplan

Den särskilde utredaren skall samråda med Miljöbalkskommittén och den särskilde utredare som skall lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt samt med andra myndigheter och organisationer som berörs. I den omfattning utredaren finner lämpligt skall samråd också äga rum direkt med kommuner.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 2004.

(Miljödepartementet)