Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av Brottsoffermyndigheten (BrOM) och av brottsofferfonden. Utredaren skall

· analysera BrOM:s verksamhet, organisation och arbetsformer mot bakgrund av de intentioner som uttalades av regeringen när myndigheten bildades,

· beakta utvecklingen på brottsofferområdet och de eventuella nya behov av insatser på området som uppkommit sedan myndigheten bildades,

· överväga det förslag om att inrätta en särskild nationell samordnare när det gäller våld i nära relationer, som Personsäkerhetsutredningen lagt fram i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71),

· lämna förslag till hur BrOM:s framtida verksamhet skall se ut, vilka ansvarsområden som myndigheten skall ha och hur verksamheten bör organiseras,

· se över brottsofferfonden mot bakgrund av de intentioner som lagstiftaren hade när fonden inrättades och i ljuset av utvecklingen på området, samt

· se över förordningen med instruktion för BrOM och lämna förslag till författningsändringar och får föreslå förändringar i förordningen (1994:426) om brottsofferfond.

Bakgrund

Brottsoffermyndigheten (BrOM) bildades, genom att Brottsskadenämnden omorganiserades och tillfördes nya uppgifter, den 1 juli 1994 samtidigt som en brottsofferfond inrättades (prop. 1993/94:143, bet. 1993/94:JuU25, rskr. 1993/94:320). BrOM fick till uppgift att främja brottsoffrens rättigheter samt bevaka deras behov och intressen.

BrOM:s tre huvuduppgifter var - och är - att pröva ärenden om brottsskadeersättning enligt brottsskadelagen (1978:413), att pröva frågor om bidrag från brottsofferfonden och att genom information verka för att berörda får kännedom om möjligheterna till brottsskadeersättning och till bidrag från brottsofferfonden. Genom en ändring av myndighetens instruktion år 1995 gavs BrOM också uppgiften att företräda staten i fråga om fordringar som avses i 17 § brottsskadelagen (den s.k. regressverksamheten, där staten övertagit den skadelidandes rätt till skadestånd). Myndighetens instruktion finns i förordning (1994:572) med instruktion för Brottsoffermyndigheten.

Regeringen framhöll också inför inrättandet av myndigheten att den även borde kunna fungera som ett kunskapscentrum i frågor som rör brottsoffer och förmedla information i sådana frågor.

Bidrag från brottsofferfonden får lämnas för att stödja forskning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor och som bedrivs av ideella organisationer eller i privat eller offentlig regi. Den grundläggande regleringen av fondens verksamhet finns i lagen (1994:419) om brottsofferfond och kompletteras av förordningen (1994:426) om brottsofferfond.

Brottsofferutredningens bedömning av BrOM...

Brottsofferutredningen (dir. 1995:94) tillsattes för att utvärdera de åtgärder som under den föregående tioårsperioden gjorts på brottsofferområdet. Utredningen fick också i uppdrag att undersöka och göra en bedömning av användningen av brottsofferfondens medel samt att överväga om BrOM skulle kunna ha en roll i utvecklandet av stödfunktioner för brottsoffer. Utredningen lämnade våren 1998 sitt betänkande Brottsoffer Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40).

Enligt utredningen uppfyllde BrOM i alla delar de intentioner som lagstiftaren hade när myndigheten inrättades. Utredningen hade också, mot bakgrund av uttalanden i justitieutskottet, övervägt frågan om det fanns skäl att inrätta en brottsofferombudsman. Utredningen ansåg att inrättandet av BrOM inneburit en klar förbättring av samhällets hantering av brottsofferfrågor och att därför de kostnader som skulle vara förenade med inrättandet av en särskild brottsofferombudsman skulle kunna användas på ett för brottsoffren bättre sätt. Utredningen ansåg dock att det finns risk för en jävsituation om man förenar chefskapet för BrOM med funktionen av brottsofferombudsman.

...och av brottsofferfonden

När det gällde brottsofferfonden konstaterade utredningen att fonden utgjorde ett betydelsefullt stöd till forskning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor. Det konstaterades vidare att cirka en tredjedel av dittills utdelade medel gått till forskningsprojekt medan övriga två tredjedelar fördelats till projekt i regi av olika brottsofferorganisationer och till privat och offentlig brottsofferinriktad verksamhet. Utredningen föreslog att begränsningen som innebar att bidrag fick lämnas till löpande verksamhet bara om det fanns särskilda skäl skulle tas bort. Brottsofferavgiften föreslogs vidare bli höjd från 300 kr till 500 kr och tillskottet skulle reserveras för bidrag till de ideella organisationerna. De föreslagna förändringarna beslutades senare av riksdagen (prop. 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU27, rskr. 1998/99:249).

I propositionen (2000/01:79) Stöd till brottsoffer konstaterade regeringen bl.a. att BrOM, under de drygt sex år som den funnits "på ett påtagligt sätt bidragit till att lyfta fram brottsofferfrågor i olika sammanhang". Regeringen ansåg vidare att det inom myndigheten fanns en omfattande kunskap, som det var angeläget att tillvarata i det fortsatta arbetet. Regeringen gav därför BrOM en aktiv roll också i det fortsatta brottsofferarbetet. Myndigheten gavs bl.a. en central roll när det gäller utvecklingen av brottsofferarbetet inom rättsväsendet och fick i uppdrag att inrätta vittnesstödsverksamhet samt att utveckla lokal brottsoffersamverkan och upprätta och genomföra ett viktimologiskt (brottsofferinriktat) forskningsprogram.

Frågor som rör brottsoffrens ställning samt stödet till och bemötandet av brottsoffer har under den senaste tioårsperioden fått allt större betydelse i takt med att också kunskapen och åtgärderna på området utvecklats i positiv riktning. BrOM:s verksamhet har utvecklats såväl kvalitativt som kvantitativt när det gäller både ärenden och arbetsområden. I och med att informationen om rätten till brottsskadeersättning och om möjligheterna att söka bidrag från brottsofferfonden allt bättre når ut till berörda, ökar också belastningen på BrOM. Antalet ansökningar om brottsskadeersättning och bidrag från brottsofferfonden ökar, liksom antalet förfrågningar om information av olika slag, från enskilda, media, ideella organisationer och rättsväsendet.

Kärnan i BrOM:s verksamhet är handläggningen av brottsskadeärenden. Antalet inkommande ärenden har ökat konstant sedan myndigheten bildades, vilket får ses som en följd av de informationsinsatser som myndigheten genomfört. Den genomsnittliga handläggningstiden för brottsskadeärenden har minskat samtidigt som myndigheten förstärkt den verksamhet som syftar till att bättre utreda ansökares försäkringsskydd och skadeståndsskyldigas betalningsförmåga. Den referatsamling som BrOM arbetat fram och gjort lätt tillgänglig för aktörer inom rättsväsendet, har främjat en mer enhetlig rättstillämpning.

Europeiska unionens råd antog den 15 mars 2001 ett rambeslut om brottsoffrets ställning i straffrättsliga förfaranden, vilket dock inte medförde behov av några lagstiftningsåtgärder i Sverige. Ett förslag till direktiv om statlig brottsofferersättning förhandlas för närvarande inom EU. Syftet med förslaget är att tillförsäkra brottsoffer inom EU ett starkare och mer enhetligt skydd bl.a. genom rätt till statlig ersättning oavsett i vilken av medlemsstaterna brottet har begåtts. Förslaget innebär att BrOM kan få nya uppgifter när det gäller samarbete mellan brottsoffermyndigheter i de olika medlemsstaterna. Utredaren skall hålla sig informerad om hur detta arbete fortskrider och beakta det i arbetet.

BrOM genomförde under hösten 1999 en utvärdering av brottsofferfondens betydelse för brottsoffer. Man konstaterar att fonden har haft stor betydelse, såväl för utvecklingen av den viktimologiska forskningen i Sverige, som för ett ökat brottsofferperspektiv i olika verksamheter liksom för bemötandet av brottsoffer i olika situationer. Man påpekar dock att fonden har växt i storlek och att antalet ansökningar ökar. Detta ställer större krav på organisationen som skall hantera ansökningarna och göra prioriteringar.

En fråga som också aktualiserades var vilket arbete BrOM själv skall lägga ner på att komplettera ansökningar som inte uppfyller kraven, för att därmed i högre utsträckning kunna lyfta fram forskning och verksamheter som inriktar sig på "bortglömda" offergrupper. Vidare pekade man på behovet av att målen för fondens verksamhet preciseras och konkretiseras för att prioriteringarna skall kunna göras på ett bättre sätt. I och med att fler projekt och verksamheter får bidrag från fonden, ökar också behovet av resurser för att tillvarata och sprida den kunskap som byggs upp. Det bör övervägas om en del av fondens resurser skall kunna användas för att styra och höja kvaliteten på ansökningar om bidrag från fonden, för att kunna uppmärksamma också mindre utforskade brottsoffergrupper eller frågor och till att ge stöd till sådana verksamheter som fyller en god funktion för brottsoffer men som av andra skäl har mindre möjligheter att beviljas medel från fonden.

BrOM har på regeringens uppdrag tagit fram ett viktimologiskt forskningsprogram, som nu genomförs. En stor del av arbetet har bestått av att söka finansiering för forskar- och doktorandtjänster vid olika institutioner. Arbetet har hittills skapat ett stort antal sådana tjänster och ett antal forskningsprojekt har startats. BrOM avser att starta ett nätverk för forskare på området. Det bör övervägas om det kan finnas vinster att göra för andra kriminologiska forskningsområden genom bättre samordning med det växande viktimologiska forskningsområdet.

Samtidigt som antalet brottsskadeärenden och antalet ansökningar om medel från brottsofferfonden ökat kraftigt och en större del av myndighetens resurser används för att hantera dessa ärenden, har myndigheten under senare år fått i uppdrag av regeringen att utföra vissa mer operativt inriktade åtgärder. Det handlar bl.a. om utbildning i brottsoffer- och bemötandefrågor för personal vid andra myndigheter inom rättsväsendet, att initiera lokal brottsoffersamverkan och att tillsammans med Domstolsverket införa vittnesstöd vid landets tingsrätter och hovrätter. Det bör övervägas om även andra liknande uppgifter bör ingå i BrOM:s verksamhet. Utredaren bör även överväga om BrOM mer aktivt bör följa hur kunskapen om brottsofferfrågor utvecklas vid myndigheterna inom rättsväsendet.

Personsäkerhetsutredningen har i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71), föreslagit att en särskild nationell samordnare skall tillsättas. Enligt förslaget skall samordnaren följa upp den nationella handlingsplan som också föreslås, samordna andra nationella insatser mot våld i nära relationer, vara opinionsbildare och fungera som kunskapsbank samt följa forskningen och utvärdera de olika insatser som vidtas på området . En stor del av BrOM:s resurser och verksamhet har ägnats åt området våld i nära relationer och BrOM fyller i dag i praktiken många av de funktioner som Personsäkerhetsutredningen föreslår att en särskild nationell samordnare skall ha. Utredaren bör överväga om BrOM skall ha uppgiften att fungera som nationell samordnare för frågor som gäller våld i nära relationer.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (utgiftsområde 4, Rättsväsendet) uttalat att BrOM i dag har en nyckelroll i och med det övergripande ansvaret för brottsofferfrågorna inom rättsväsendet. En översyn av BrOM behövs för att säkerställa att myndigheten har rätt uppdrag och är rustad för framtida uppgifter.

Det enskilda brottsoffrets behov, rättigheter och intressen skall så långt som möjligt tillgodoses. Det är mycket angeläget att personer som utsätts för brott får ett adekvat bemötande, stöd och den ersättning de är berättigade till och att regeringen och rättsväsendets myndigheter har kunskapsunderlag av hög kvalitet i dessa frågor. Det statsfinansiella läget gör emellertid att det för närvarande inte finns utrymme för någon betydande förstärkning av resurserna. I stället måste man utreda möjligheterna att använda redan befintliga resurser inom rättsväsendet på ett effektivare sätt.

En särskild utredare skall göra en översyn av Brottsoffermyndigheten (BrOM). BrOM:s verksamhet, organisation och arbetsformer skall analyseras mot bakgrund av de intentioner lagstiftaren hade när myndigheten inrättades 1994 och i ljuset av utvecklingen på området och de nya behov som kan ha uppkommit. Utredaren skall lämna förslag till hur BrOM:s framtida verksamhet bör se ut, vilka områden som myndigheten bör ansvara för och hur verksamheten bör organiseras.

Utredaren skall i detta sammanhang även överväga det förslag om att inrätta en särskild nationell samordnare när det gäller våld i nära relationer som lagts fram av Personsäkerhetsutredningen i delbetänkandet Nationell handlingsplan mot våld i nära relationer (SOU 2002:71).

Förslagen skall analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv.

Utredaren skall också göra en översyn av brottsofferfonden. Fondens organisation och arbetsformer, liksom de preciserade målen för fondens verksamhet skall analyseras.

Utredaren skall i sitt arbete beakta hur arbetet inom Europeiska unionen (EU) fortskrider på detta område och lämna förslag som anses nödvändiga med anledning av det.

Följande frågor skall belysas särskilt:

• Hanteringen av brottsskadeärenden och regressverksamheten i ett framtidsscenario som kan innebära en ökning av antalet ärenden och eventuellt också utökade uppgifter med anledning av beslut som fattas inom Europeiska unionen.
• Organisationen för att prioritera och besluta om medel från brottsofferfonden och i vilken utsträckning brottsofferfondens medel kommer de verksamheter tillgodo där störst behov finns och störst nytta kan utvinnas.
• Det framtida ansvaret för, organisationen av och inriktningen på forsknings- och utvecklingsverksamheten på brottsofferområdet och samverkan med andra delar av den kriminalpolitiska forskningen respektive med praktisk verksamhet på brottsofferområdet.
• Balansen mellan BrOM:s arbete med ärenden om brottsskadeersättning å ena sidan och utåtriktade arbete och information å den andra. Frågan om BrOM i högre utsträckning bör fungera som ett kunskapscentrum för brottsofferfrågor skall därvid belysas.
• Om det är lämpligt och möjligt att inom ramen för BrOM inrätta en särskild nationell samordnare när det gäller våld i nära relationer i enlighet med det förslag som har lämnats i Personsäkerhetsutredningens delbetänkande, hur detta i så fall skulle ske och vilka uppgifter en sådan samordnare skulle ha.
• Om det är lämpligt och möjligt att inrätta en särskild brottsofferombudsman, på vilket sätt detta i så fall skulle ske och vilka uppgifter denne i så fall skulle ha.
• Vilka fördelar respektive nackdelar det skulle innebära att knyta BrOM närmare regeringen som ett serviceorgan.
• Skärningen mellan de uppgifter som BrOM och som Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har, det gäller t.ex. vissa operativa uppgifter att utveckla samt att ge finansiellt stöd och kunskapsstöd till lokala verksamheter.

Som grund för utredarens analys och förslag skall inledningsvis en kartläggning göras av hur BrOM för närvarande strukturerar sin verksamhet och fördelar sina resurser samt av hur medel från brottsofferfonden fördelas på olika typer av aktiviteter och projekt.

Utredaren skall ta fram en ny instruktion för BrOM med inriktning på en modern, effektiv och ändamålsenlig verksamhet, som förenar de förvaltningspolitiska och sektorsövergripande krav som ställs på dagens statsförvaltning. Utredaren skall lämna förslag till hur BrOM:s framtida verksamhet och struktur bör se ut. Olika förslag på lösningar och de konsekvenser som dessa kan medföra bör diskuteras och jämföras. Förordningen med instruktion för BrOM skall ses över och förslag till författningsändringar skall lämnas. Utredaren är fri att föreslå förändringar i förordningen (1994:426) om brottsofferfond.

Vidare skall utredaren uppskatta de kostnader som förslaget kan medföra. I det fall utredaren lämnar förslag som medför ökade kostnader, skall även förslag på finansiering anges.

Utredaren skall samråda med den utredare som har regeringens uppdrag att se över Brottsförebyggande rådet (Ju 2003:01, dir. 2003:26), samt i den del som rör frågan om en nationell samordnare med den utredare som har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera Kvinnofridspropositionens myndighetsgemensamma uppdrag ur ett könsmaktsperspektiv. Utredaren skall i denna del också samråda med den utredare som har regeringens uppdrag att se över formerna för en ombildning av Rikskvinnocentrum till ett nationellt institut för behandlingsmetoder för kvinnor som utsatts för våld. Utredaren skall vid behov även samråda med den utredare som har regeringens uppdrag att göra en analys och utvärdering av det statliga stödet till kvinnoorganisationer (Ju 2003:05, dir. 2003:56).

Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2004.

(Justitiedepartementet)