Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda. I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver ny eller förändrad lagstiftning skall utredaren lämna förslag på sådan.

Bakgrund

Socialstyrelsens rapport

Regeringen har i regleringsbrev för både 2001 och 2002 givit Socialstyrelsen i uppdrag att i samarbete med länsstyrelserna kartlägga och analysera antalet ej verkställda domstols- och myndighetsbeslut enligt 9 § LSS och 6 b och 6 f §§ i dåvarande socialtjänstlagen (1980:620).

Enligt Socialstyrelsens rapport, som överlämnades till regeringen den 31 mars 2003, fanns det den 1 januari 2002 cirka 2 500 beslut som inte var verkställda enligt den tidigare 6 f § socialtjänstlagen (1980:620), vilket innebar en minskning med drygt 15 procent jämfört med året innan. För personer över 65 år gällde de ej verkställda besluten till 90 procent särskilt boende. För yngre personer med insatser enligt socialtjänstlagen dominerades i stället de ej verkställda besluten av övriga insatser, t.ex. ledsagare och kontaktperson. Antalet avslag trots bedömt behov hade däremot ökat med närmare 25 procent jämfört med två år tidigare. Närmare hälften av personerna med ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen hade den 1 januari 2002 väntat fyra månader eller mer på att beslut om särskilt boende skulle verkställas och sju procent hade väntat mellan ett och två år. Hälften av kommunerna hade den 1 januari 2002 verkställt samtliga beslut. Antalet ej verkställda beslut är inte konstant. Län som hade ett stort antal ej verkställda beslut 2001 kan i vissa fall ha halverat antalet året efter medan län med få ej verkställda beslut kan ha fördubblat antalet.

Antalet beslut som inte verkställts enligt 9 § LSS utgjorde den 1 januari 2002 cirka 2 800, en ökning med närmare 10 procent jämfört med ett år tidigare, medan antalet beslut om avslag trots bedömt behov enligt LSS var relativt litet, knappt 200 stycken. En tredjedel av landets kommuner hade inga beslut enligt LSS som inte hade verkställts. Mellan de två mätåren ökade antalet ej verkställda beslut enligt LSS i femton län och minskade i fem län. De flesta beslut enligt 9 § LSS som inte verkställts gällde insatserna råd och stöd, ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse och boende för vuxna samt daglig verksamhet. En väntetid på upp till två år eller mer för att få de beslutade insatserna var inte ovanlig. Av dem som väntade på bostad med särskild service enligt LSS hade mer än två tredjedelar väntat mer än ett halvår på att beslutet skulle verkställas. Av dem som väntade på att insatsen kontaktperson enligt LSS skulle verkställas hade 40 procent väntat i mer än två år.

Orsakerna till att verkställighet inte sker är många och av mycket varierat slag. Det förekommer att den enskilde av olika orsaker tackar nej till den insats som erbjuds. Kommunernas utbud av äldreboenden stämmer inte alltid överens med de äldres önskemål och behov. Många äldreboenden som byggdes på 1970- och 80-talen planerades inte för att kunna tillgodose de omfattande behov av vård och omsorg som många äldre har i dag.

Den absolut vanligaste orsaken till att kommunerna inte kunde tillhandahålla LSS-insatserna ledsagarservice och kontaktperson var att personal/uppdragstagare saknades. När det gäller insatsen korttidsvistelse var orsaken, enligt kommunerna, till lika delar brist på bostäder och brist på korttidsfamiljer.

Socialstyrelsen har i sin rapport konstaterat att det finns brister i kommunernas handläggning och dokumentation samt i deras planering av insatser för att tillgodose aktuella och kommande behov.

Socialstyrelsens analys visar att kommunerna tillämpar lagstiftningen olika om de inte kan verkställa gynnande beslut inom rimlig tid eller om enskilda tackar nej till erbjuden insats. Det finns kommuner som avslår en ansökan om insats trots att behov av insatsen konstateras. Den enskilde sätts i vissa fall upp på en väntelista och får behovet tillgodosett när insatsen finns att tillgå. Väntetiden kan bli lång vilket medför en rättsosäkerhet för den enskilde. Om ansökan avslås har den enskilde möjlighet att överklaga beslutet. Andra kommuner väntar med att fatta beslut om en insats tills det är möjligt att verkställa beslutet.

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat hur nationella mål genomförs i kommunernas äldreomsorg. I rapporten Nationella mål i kommunernas äldreomsorg (2001/02:15), som beslutades den 5 juni 2002, har revisorerna sett allvarligt på att det finns problem med verkställighet och oriktigt fattade biståndsbeslut i hälften av landets kommuner. Enligt revisorerna bör regeringen i den aktuella situationen inte längre avvakta med insatser mot huvudmännens bristande verkställighet och oriktiga biståndsbeslut. Riksdagens revisorer har med hänvisning till praxis från Regeringsrätten (se bl.a. RÅ 1988 ref. 40 och RÅ 1993 ref. 11) framhållit att resursbrist inte i något fall utgör ett godtagbart skäl för avslag på en ansökan om insats.

I skrivelsen (2002/03:30) Uppföljning av den Nationella handlingsplanen för äldrepolitiken har regeringen angett att frågan om vilka åtgärder som är lämpliga för att komma till rätta med problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa sina egna gynnande beslut bereds inom Regeringskansliet (s. 69). Frågan har även behandlats i regeringens skrivelse (2002/03:25) Uppföljning av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (s. 80).

Socialutskottet har vid sin behandling av regeringens skrivelse 2002/03:30 (bet. 2002/03:SoU9) ansett att det är oacceptabelt i en rättsstat att gynnande domstolsavgöranden som beslutats i laga ordning inte respekteras och att kommunala beslut inte verkställs. I likhet med Riksdagens revisorer har utskottet ansett att regeringen inte längre bör avvakta med insatser. Regeringen bör därför, enligt utskottet, återkomma till riksdagen med förslag till åtgärder, på kortare och på längre sikt. Åtgärderna kan omfatta både kommunernas egen kontroll och olika åtgärder från statens sida för att tydliggöra och kontrollera samhällets åtagande för de äldre. Riksdagen biföll den 3 april 2003 utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2002/03:134).

Den 1 juli 2002 trädde nya bestämmelser i socialtjänstlagen och LSS i kraft. Enligt dessa bestämmelser kan en sanktionsavgift ådömas kommuner och landsting som dröjer alltför länge med att verkställa domar om insatser enligt de aktuella lagarna. I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) ansåg regeringen att Socialstyrelsens kartläggning och analys borde avvaktas innan ställning togs till vilka åtgärder som var lämpliga för att komma till rätta med problemet med kommunernas och landstingens underlåtenhet att verkställa sina egna gynnande beslut. Regeringen aviserade att den därefter skulle återkomma i frågan.

Boverket har redovisat att det i mer än hälften av landets kommuner behöver tillskapas ytterligare bostäder inom de särskilda boendeformerna för äldre. I ungefär lika många kommuner behövs fler lägenheter även inom de särskilda boendeformerna för funktionshindrade personer. Trots detta bedömer en fjärdedel av kommunerna att det förväntade nettotillskottet av bostäder under de kommande två åren är otillräckligt för att tillgodose befintliga och framtida behov. Mot denna bakgrund gav regeringen den 3 april 2003 (dnr S2003/3341/ST) Boverket och Socialstyrelsen i uppdrag att i samverkan se över och analysera bl.a. orsaker till denna platsbrist. Aspekter som särskilt skall belysas är plan- och byggprocessens utformning och regelverk, tillgången till mark, produktionskostnader, drift- och underhållskostnader, samverkan mellan kommuner samt driftsformer. Uppdraget skall redovisas senast den 1 december 2003.

De kartläggningar och analyser som Socialstyrelsen har gjort i samarbete med länsstyrelserna visar att problemet med underlåtenhet hos kommuner och landsting att verkställa egna gynnande beslut enligt socialtjänstlagen och LSS är omfattande.

Om ett gynnande beslut har fattats saknas möjlighet för den enskilde att gå vidare till domstol, eftersom ett sådant beslut inte går att överklaga.

På samma sätt som med kommuners och landstings domstolstrots är det inte förenligt med grundläggande principer i en rättsstat att kommuner och landsting fattar beslut som gynnar den enskilde utan att sedan verkställa besluten inom rimlig tid. Det är inte heller tillfredsställande att ansökningar om insatser enligt socialtjänstlagen och LSS avslås trots att man har bedömt att insatsen behövs. Den enskilde har dock i denna situation möjlighet att överklaga beslutet till domstol.

Det är svårt att bedöma vilka åtgärder som kan vara lämpliga för att motverka en underlåtenhet hos kommunerna och landstingen att verkställa sina beslut. Bilden är mer komplex än vid domstolstrots. Antalet fall av underlåten verkställighet av egna beslut är vid denna jämförelse också mycket större.

Det förekommer att enskilda personer tackar nej till den insats som erbjuds med hänvisning till bristande kvalitet, att tidpunkten för insatsen inte passar, att standarden i boendet är för låg m.m. Även dessa fall hanteras olika i kommunerna. Rättssäkerheten i handläggning, beslut och verkställighet behöver därför klargöras.

Andra förklaringar till de ej verkställda besluten är förutom bristen på särskilda boenden, brister i kommunernas planering och i uppsökande verksamhet vilket gör det svårt att verkställa beslut och tillgodose enskildas behov. Svårigheter eller brister i rekryteringen av personal är ytterligare problem som leder till att insatser som personlig assistans, ledsagare, avlösare, kontaktperson och korttidsfamilj inte kan verkställas.

En stor efterfrågan på särskilda boenden kan bero på bristande kvalitet i hemtjänst och hemsjukvård. En bättre utbyggd hemtjänst och hemsjukvård och förstärkt samarbete med hälso- och sjukvården i fråga om bl.a. rehabiliteringsinsatser kan, enligt Socialstyrelsen, minska behovet av särskilda boenden och bostäder med särskild service. Även bristen på anpassade bostäder och lättillgänglig service kan leda till en ökad efterfrågan på särskilt boende liksom lokalsamhällets infrastruktur, menar Socialstyrelsen.

Justitieombudsmannen (JO) har i ett beslut den 6 september 2000 (dnr 2577-2000) understrukit vikten av att nämnden, när den enskilde har rätt till en viss insats, klarlägger om insatsen kan tillhandahållas inom rimlig tid. Om det kan förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd ligger det enligt JO, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt, nära till hands att anse att ansökan bör avslås. Därigenom bereds den enskilde möjlighet att överklaga beslutet till domstol. En viktig fråga i detta sammanhang är hur lång tid för verkställighet som måste accepteras. Vad gäller väntetid för tillhandahållande av gruppbostad angav JO i beslutet att det ligger i sakens natur att man kan diskutera vad som är "rimlig tid". Enligt JO kan det Socialstyrelsen anfört i sina numera upphävda allmänna råd 1994:3 (S) om att tre månader borde gälla som gräns alltjämt tjäna som riktlinje.

Utredaren skall analysera varför det förekommer att kommunala och landstingskommunala beslut inte verkställs och varför det förekommer beslut om avslag trots bedömt behov enligt socialtjänstlagen och LSS. Med utgångspunkt i denna analys skall utredaren föreslå åtgärder som kan bidra till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda i förhållande till de rättigheter aktuell lagstiftning ger. Vad som anförts visar att en ingående analys måste göras innan utredaren kan ta ställning till vilka åtgärder som är mest lämpliga. I den utsträckning de föreslagna åtgärderna kräver ny eller förändrad lagstiftning skall utredaren lämna förslag på sådan.

I uppdraget ligger att:

• lämna förslag till hur rättssäkerheten kan förbättras för personer som väntar opå verkställighet av ett gynnande beslut
• göra en översiktlig kartläggning av variationer i kommunernas och landstingens beslutsprocesser, från ansökan om insats till eventuell verkställighet, och ge exempel på lämpliga förfaranden som tillgodoser lagstiftningens krav på rättssäkerhet och likabehandling,
• lämna förslag som syftar till att underlätta och förbättra kommuners och landstings planering, för att enskilda skall få tillgång till de insatser de är berättigade till, samt
• i förekommande fall, lämna förslag till ytterligare åtgärder som utredaren anser angelägna för att förbättra rättssäkerheten för enskilda.

Utredaren skall i sitt arbete ta ställning till hur lång väntetid som kan anses vara acceptabel för olika typer av insatser. Vidare skall utredaren ge förslag på lämpliga åtgärder som kan vidtas för att enskilda skall få de insatser som de är berättigade till, om acceptabla väntetider överskrids.

Utredaren skall i sitt arbete beakta regionala och lokala förutsättningar och behov av betydelse i sammanhanget.

Utredaren skall samråda med Boverket och Socialstyrelsen med anledning av dessa myndigheters gemensamma arbete med att kartlägga bl.a. platsbristen inom de särskilda boendeformerna för äldre och funktionshindrade personer i enlighet med tidigare lämnat regeringsuppdrag.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med dem som berörs, t.ex. Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen (HO), Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet samt pensionärs- och handikapporganisationer.

Utredarens uppdrag skall vara avslutat senast den 1 september 2004.

(Socialdepartementet)