Omprövning av medborgarskap

Dir. 2004:126

Beslut vid regeringssammanträde den 16 september 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka i vilken omfattning det kan antas förekomma att beslut om svenskt medborgarskap fattas på felaktiga grunder eller annars på felaktigt sätt.

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2005.

Bakgrund

Frågan om införande av en möjlighet att återkalla medborgarskap övervägdes redan vid tillkomsten av den numera upphävda lagen (1950:382) om medborgarskap. Frågan har härefter ett flertal gånger varit uppe till diskussion i lagstiftningssammanhang. Regeringen gjorde senast i propositionen Medborgarskap och identitet (prop. 1997/98:178) bedömningen att ett naturalisationsbeslut inte skall kunna återkallas. Riksdagen anslöt sig till regeringens bedömning (bet. 1998/99:SfU3, rskr. 1998/99:27).

Genom olika händelser som har inträffat under senare tid har frågan dock på nytt aktualiserats.

Under senare år har dessutom flera länder i Europa infört nya regler som innebär möjlighet att återkalla medborgarskap som beviljats på felaktiga grunder. Det gäller bl.a. Danmark, Finland och Nederländerna. Vissa andra länder har sedan tidigare sådana regler.

Nuvarande ordning

Att återkallelse av medborgarskap i princip inte är tillåten enligt svensk rätt framgår av 2 kap. 7 § regeringsformen. Enligt detta stadgande gäller som huvudregel att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Vidare gäller att vissa undantag får föreskrivas, bl.a. avseende barn under arton år.

Regler om förlust av svenskt medborgarskap finns i 14 § lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Bestämmelserna är utformade i enlighet med vad regeringsformen tillåter i fråga om personer som aldrig har varit bosatta i Sverige. Vidare föreskrivs att förlust av svenskt medborgarskap inte sker om detta skulle leda till att personen blir statslös.

1950 års europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller som lag här i landet. Konventionen innehåller inte något direkt förbud mot återkallelse av medborgarskap. Vissa av konventionens bestämmelser kan dock komma att aktualiseras i ett förfarande som syftar till att åstadkomma en återkallelse.

När det gäller folkrätten i övrigt finns det inte något direkt hinder mot att återkalla ett medborgarskap och att försätta någon i statslöshet.

Möjligheten inskränks visserligen genom 1961 års FN- konvention om begränsning av statslöshet. Enligt konventionens artikel 8 accepteras dock att medborgarskap berövas en person när medborgarskapet erhållits genom osanna uppgifter eller bedrägligt förfarande, även om detta skulle leda till att personen blir statslös. Den som berövas medborgarskapet skall enligt samma artikel vara tillförsäkrad en rätt att höras av domstol eller annat opartiskt organ.

Även 1997 års europeiska konvention om medborgarskap innehåller bestämmelser om återkallelse. Av konventionens artikel 7 framgår bl.a. att återkallelse av medborgarskap som leder till statslöshet endast är tillåten om sökanden erhållit medborgarskapet genom bedrägligt förfarande, osanna uppgifter eller förtigande av relevanta sakförhållanden.

Allmänt om omprövning och nullitet

Oriktiga beslut kan omprövas

Om en myndighet har meddelat ett beslut som visar sig vara uppenbart oriktigt skall myndigheten enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) efter omprövning ändra beslutet under vissa förutsättningar. En förutsättning för ändring är att den kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

Omprövning kan även ske enligt regler som har sin grund i rättspraxis. Några huvuddrag i dessa regler är

· att avslagsbeslut normalt inte binder myndigheten för framtiden

· att betungande beslut kan ändras i både skärpande och mildrande riktning och

· att gynnande beslut endast kan återkallas under vissa förutsättningar, t.ex. om det finns återkallelseförbehåll eller säkerhetsskäl eller om sökanden förfarit vilseledande.

Väsentliga fel kan medföra att ett beslut blir en nullitet

Vissa fel i myndighetsbeslut kan vara så väsentliga att de medför att beslutet enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer betraktas som ogiltigt, en nullitet. Beslutet frånkänns därmed all rättsverkan.

Vilka fel som medför nullitet finns inte fastslaget, utan får avgöras från fall till fall. Det måste dock röra sig om väsentliga, avgörande och uppenbara fel. Ett exempel kan vara att ett beslut har meddelats av en myndighet som inte är behörig. Vid bedömningen av om ett beslut är ogiltigt måste hänsyn tas till beslutets innebörd. Det bör således ställas större krav på felaktigheten för att ett gynnande beslut skall kunna ses som ogiltigt än för att ett betungande beslut skall ses som ogiltigt.

Tidigare överväganden om återkallelse

Som nämnts ovan övervägdes frågan om införande av en möjlighet att återkalla medborgarskap redan vid tillkomsten av 1950 års medborgarskapslag. I lagrådsremissen fanns ett förslag om frånkännande av medborgarskap. Föredragande statsrådet hyste dock vissa betänkligheter mot förslaget, bl.a. på grund av att förfarandet i regel skulle leda till att den som frånkändes medborgarskap blev statslös. Trots detta anslöt han sig till förslaget att återkallelse under vissa begränsade förutsättningar skulle kunna ske, t.ex. av någon som dömts för landsförräderi. Att den som ansökt om naturalisation lämnat oriktiga uppgifter skulle enligt departementschefen dock inte kunna föranleda återkallelse av naturalisationsbeslutet (prop. 1950:217 s. 51 ff.).

Lagrådet invände att ett införande av ett återkallelseinstitut förutsatte en grundlagsändring. Enligt 33 § i dåvarande regeringsformen skulle nämligen naturaliserade svenska medborgare i princip njuta samma rättigheter och förmåner som infödda svenska medborgare. Om den föreslagna ordningen infördes kunde det enligt lagrådet med fog göras gällande att deras rättigheter och förmåner inte var desamma som andra medborgares. Mot bakgrund av lagrådets synpunkter lades något förslag om återkallelse inte fram. Föredragande statsrådet anförde dock att det inte borde vara uteslutet att senare ta upp frågan till förnyat övervägande (prop. 1950:217 s. 96).

Frågan om återkallelse togs upp på nytt i proposition 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen (1989:529). Regeringen anförde bl.a. (a. prop. s. 56 f.) att det i och för sig fanns starka skäl som talade för en möjlighet att återkalla ett naturalisationsbeslut som grundats på falska uppgifter, men att skälen mot en sådan ordning likväl vägde över. Regeringen pekade bl.a. på att en sådan återkallelsemöjlighet skulle föra med sig två sorters medborgarskap, uppkomsten av statslöshet, verkställighetsproblem och familjerättsliga komplikationer.

Senast frågan om återkallelse av medborgarskap behandlades i lagstiftningssammanhang var i proposition 1997/98:178 Medborgarskap och identitet. Regeringens bedömning var då att ett beslut om naturalisation som meddelats på grundval av felaktiga identitetsuppgifter inte bör kunna återkallas. De skäl som fördes fram mot en möjlighet till återkallelse (a. prop. s. 19) var bl.a. att en sådan skulle innebära två slag av svenskt medborgarskap, ett oåterkalleligt för den som blivit svensk medborgare genom födseln och ett som kan återkallas för den som förvärvat medborgarskapet genom naturalisation. Vidare framfördes argumentet att en person som berövats det svenska medborgarskapet i de flesta fall skulle bli statslös, vilket hängde samman med den dåvarande huvudprincipen i svensk medborgarskapslagstiftning att den som naturaliseras samtidigt måste avsäga sig sitt tidigare medborgarskap. Vidare påpekades att det är sannolikt att den som förlorat sitt medborgarskap och därigenom blivit statslös inte kan avlägsnas från landet. En återkallelse ansågs också kunna medföra familjerättsliga komplikationer.

Behovet av en utredning

Det finns flera konkreta exempel på beslut om medborgarskap som har fattats på felaktiga grunder eller annars på felaktigt sätt. Detta illustreras bl.a. av en dom av Norrköpings tingsrätt i december 2003, då en handläggare vid Migrationsverket dömdes för tjänstefel och mutbrott efter att i flera fall ha medverkat till att felaktiga beslut om svenskt medborgarskap fattats och tagit emot ersättning för tjänster som han utfört i sin befattning. Som framgått ovan går besluten enligt nuvarande regler inte att rubba.

Den gällande ordningen riskerar att minska tilltron till den prövning som sker i ärenden om svenskt medborgarskap. Detta kan leda till negativa konsekvenser inte bara för myndigheterna och för systemet som sådant, utan även för dem som ärendena gäller. Vetskapen om att det finns personer som felaktigt har tillskansat sig svenskt medborgarskap och att sådana fel inte korrigeras kan medföra en risk att värdet av medborgarskapet undergrävs och ett misstänkliggörande av den absoluta majoritet som blir svenska medborgare på helt riktiga grunder. En sådan utveckling vore olycklig.

Mot den angivna bakgrunden bör det göras en förnyad och förutsättningslös prövning av skälen för och emot att det införs regler om omprövning i vissa fall av beslut om svenskt medborgarskap. En väsentlig faktor i det sammanhanget är, utöver vad som anförts ovan, den nya möjligheten till dubbelt medborgarskap. Till skillnad från när frågan tidigare har diskuterats finns det nämligen inte längre kvar något krav att den som förvärvar svenskt medborgarskap genom naturalisation inte får ha kvar sitt utländska medborgarskap. Risken för att den som blir av med sitt svenska medborgarskap skulle bli statslös har därmed minskat.

I sammanhanget bör det också göras en ny analys av frågan om ett beslut om svenskt medborgarskap under vissa förutsättningar kan anses vara behäftade med så grundläggande brister att beslutet inte skall tillämpas. Detta gäller t.ex. om den som beslutet avser har ljugit om sin identitet.

Uppdraget

En särskild utredare skall undersöka i vilken omfattning det kan antas förekomma att beslut om svenskt medborgarskap fattas på felaktiga grunder eller annars på felaktigt sätt.

Utredaren skall ta ställning till om det bör införas en möjlighet att efter omprövning återkalla felaktiga beslut om svenskt medborgarskap och, om så bedöms vara fallet, lämna förslag till nödvändig författningsreglering. Sådana bestämmelser skall utformas med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden. Utredaren skall även beakta att ärenden om svenskt medborgarskap berörs av den pågående reformeringen av instans- och processordningen i utlänningsärenden och medborgarskapsärenden.

Oavsett utredarens ställningstagande i fråga om återkallelse, skall en analys göras av i vilken mån man kan komma till rätta med felaktiga beslut genom att inte tillämpa dem (nullitet).

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2005.

(Justitiedepartementet)