Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten för arbetet skall vara att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för brottsutredningar som bedrivs om anställda inom polisen och om åklagare.

Utredaren skall presentera ett förslag till hur ett från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan för handläggning av brottsutredningar om anställda inom polisen och om åklagare skulle kunna vara utformat och organiserat, och är fri att föreslå den lösning som utredaren finner bäst. Utredaren skall identifiera och gå igenom de skäl som talar för respektive emot inrättandet av ett sådant organ. Uppdraget innefattar i denna del att lämna ett förslag till hur utredningsorganet i stället för allmän åklagare kan ges åtalsbefogenhet i de fall åklagare inom åklagarväsendet misstänks ha begått brott. Relevanta frågeställningar, såsom t.ex. organets kompetensförsörjning, rättsliga ställning och befogenheter, skall prövas. Förslag skall lämnas på de författningsändringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att ett sådant fristående organ skall kunna inrättas.

Utredaren skall vidare utreda formerna för och lägga fram förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott.

Utredaren skall beräkna vilka kostnader förslagen kommer att medföra och ange hur verksamheten skall finansieras.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2005.

Nuvarande system

Nedan lämnas en kortfattad redogörelse för hur internutredningsverksamheten inom polis- och åklagarväsendena är organiserad i dag. För en mer utförlig redogörelse kan hänvisas till betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41).

Brottsutredningar mot anställda inom polisen och mot åklagare

Enligt 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) är en arbetsgivare under vissa förutsättningar skyldig att göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. I LOA finns dessutom bestämmelser om tjänsteförseelse och disciplinpåföljder.

Regleringen i LOA gäller även för arbetstagare inom polisen och åklagarväsendet. För dessa gäller dessutom särskilda bestämmelser om skyldighet att anmäla eller utreda fel som begåtts i tjänsten.

I 5 kap.polisförordningen (1998:1558) finns särskilda bestämmelser om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen. Huvudregeln är att en sådan anmälan omedelbart skall överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning skall inledas eller inte. Detsamma gäller om en person har skadats antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i polisarrest, under förutsättning att skadan är allvarlig. Själva utredningsarbetet, som leds av åklagare, utförs huvudsakligen av poliser vid polismyndigheternas internutredningsenheter. Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, FAP 403-2).

När det gäller handläggningen av anmälningar mot bl.a. åklagare har Riksåklagaren utfärdat föreskrifter (RÅFS 1996:1).

Frågornas tidigare behandling

Våren 1997 föreslog Justitieutskottet att Riksdagens revisorer skulle granska konsekvenserna av de dittills genomförda organisationsförändringarna inom rättsväsendet. Riksdagens revisorer redovisade sin granskning i rapporten Organisationsförändringar inom rättsväsendet (1998/99:9). I rapporten konstaterade revisorerna att det fanns brister i förundersökningsverksamheten. Bland annat gjordes bedömningen att tillsynen över verksamheten inte var tillräcklig. Revisorerna ansåg att polisens och åklagarnas utredningsverksamhet borde betraktas som en helhet vid inspektioner och föreslog därför att tillsynen skulle förstärkas både över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet. Revisorerna föreslog att regeringen borde tillsätta en utredning för att utreda frågan om ett oberoende tillsynsorgan borde inrättas inom rättsväsendet. Enligt revisorerna borde utredningen även lämna förslag till hur ett sådant organ skulle kunna organiseras. Justitieutskottet anslöt sig till revisorernas bedömning. Enligt utskottet fanns det skäl att överväga om ett oberoende tillsynsorgan borde inrättas. Utskottet anförde att det borde vara regeringens uppgift att utreda frågan (bet. 1999/2000:JuU11). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets begäran (rskr. 1999/2000:211).

Den 14 december 2000 gav regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté - Kommittén om tillsynen över polis och åklagare (nedan benämnd kommittén) - uppdraget att granska den ordinära tillsynen över polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skulle kunna tillgodoses på bästa sätt. En viktig del av uppdraget angavs vara att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet.

I april 2003 överlämnade kommittén sitt betänkande Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41). I betänkandet angavs att internutredningarna sköts på ett bra sätt och i stort inte uppvisar några brister. Den centrala frågan är emellertid enligt kommittén allmänhetens förtroende för detta utredningsförfarande. Mot bakgrund av detta ansåg kommittén att nuvarande system bör förbättras, bl.a. genom att utomståendes insyn i internutredningarna ökas och genom att information om verksamheten sprids till allmänheten. Kommittén ansåg dock inte att det borde inrättas något fristående organ för internutredningsverksamheten. Inte heller fann kommittén att det fanns behov av att inrätta ett fristående tillsynsorgan.

Betänkandet har remissbehandlats. Majoriteten av remissinstanserna tillstyrkte förslagen. Därutöver fanns emellertid ett antal remissinstanser, däribland Riksdagens ombudsmän (JO), Ekobrottsmyndigheten, Statskontoret och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet, som riktade stark kritik mot förslagen.

Behovet av ytterligare utredning

Ordinär rättslig tillsyn

För att säkerställa respekten för de mänskliga rättigheterna och den demokratiska kontrollen samt för att upprätthålla medborgarnas förtroende för rättsväsendet, är det av avgörande vikt att det finns en effektiv ordinär rättslig tillsyn eller annan kontroll av polisen och åklagarväsendet vid sidan av den extraordinära tillsyn som JO och Justitiekanslern utövar. Särskilt angeläget är detta i de delar av verksamheten där möjligheterna till medborgerlig insyn och inflytande är begränsade och där myndigheterna getts befogenheter att använda tvångsmedel mot enskilda. Kommittén har emellertid, som ovan nämnts, inte ansett att det finns behov av ett fristående tillsynsorgan. Kommittén har i stället föreslagit att de förbättringar som krävs i fråga om tillsynen över polismyndigheternas verksamhet kan ske inom ramen för dels Rikspolisstyrelsens, dels de lokala polisstyrelsernas tillsynsverksamhet. Enligt kommittén bör Rikspolisstyrelsens styrelse anförtros ansvaret för tillsynen över Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet. Dessutom bör polisstyrelserna åläggas att årligen upprätta en verksamhetsplan för tillsynen.

I fråga om den ordinära rättsliga tillsynen över polisen bör nu dessa förslag analyseras vidare inom Regeringskansliet. I det sammanhanget bör också ytterligare analyseras SÄPO/Rikskrimkommitténs förslag (SOU 2000:25) om att tillsynen över den verksamhet Rikskriminalpolisen och den verksamhet Säkerhetspolisen bedriver bör utövas av en oberoende nämnd.

När det gäller tillsynen över åklagarna bedömde kommittén att tillsynen behöver förbättras såvitt avser den ordinära rättsliga tillsynen, bl.a. att den oftare genomförs tillsammans med polisen. Kommittén ansåg att dessa förbättringar fordrar att - jämte Riksåklagaren - de överåklagare som är myndighetschefer har ett tillsynsansvar som framgår av någon författning.

Förutsättningarna för utvecklingen av den rättsliga tillsynen inom åklagarväsendet har sedan kommittén lade fram sina förslag i viss mån förändrats. Riksdagen beslutade den 7 december 2004 att anta regeringens förslag om en ny åklagarorganisation (prop. 2004/05:26). I propositionen föreslås att den centrala förvaltningsmyndigheten Riksåklagaren och de regionala åklagarmyndigheterna, dvs. med undantag för Ekobrottsmyndigheten, skall avvecklas och per den 1 januari 2005 bilda en ny myndighet. Syftet med reformen är bl.a. att förstärka den lokala operativa åklagarverksamheten och förbättra verksamheten för rättslig utveckling och uppföljning. Inom ramen för den nya organisationen skapas utvecklingscenter som har ett ansvar för rättslig ledning och kontroll samt överprövningsverksamhet inom funktionellt bestämda områden. Dessutom inrättas inom det centrala myndighetskansliet en avdelning för bl.a. tillsyn, rättslig kontroll och utveckling av åklagarverksamheten på de områden som inte omfattas av utvecklingscentrens ansvar. Brottsanmälningar mot poliser kommer att handläggas vid en nyinrättad nationell kammare (Polisenheten). När det gäller mål om brott av åklagare eller domare skall Polisenheten stå till riksåklagarens förfogande för utredningar i de fall då riksåklagaren beslutat inleda förundersökning.

Internutredningsverksamhet

Det är av grundläggande betydelse för tilltron till polisen och åklagarväsendet att det finns bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att anmäla brott eller utreda fel som begåtts av anställda inom dessa myndigheter. När det gäller enskilda medborgares tilltro till brottsutredningar om anställda inom polisen och om åklagare är det av fundamental betydelse att utredningarna bedrivs oberoende och självständigt. Systemet måste utformas så att det inte ger utrymme för misstro.

Enligt JO:s uppfattning bör frågan om ett oberoende organ för brottsutredningar om anställda inom polisen och om åklagare utredas på nytt. JO pekar på att formerna för utredning av brottsmisstankar mot anställda inom polisen är en fråga som har tilldragit sig stort intresse i den allmänna debatten, och det är i första hand i detta hänseende som frågan om allmänhetens förtroende för verksamheten har aktualiserats. Enligt JO ligger det därför nära till hands att i första hand granska argumenten för och emot inrättandet av en särskild myndighet för handläggningen av sådana ärenden. JO betonar dock att förtroendeaspekten även är av stor betydelse när det gäller handläggningen av brottsanmälningar mot åklagare. När det gäller åklagare föreslår dock JO att tillsynsverksamheten i Riksåklagarens kansli förstärks så att den får tillräckliga resurser. En lämplig organisatorisk ordning för detta skulle, enligt JO, vara att en särskild enhet inrättades i Riksåklagarens kansli för handläggning dels av dessa ärenden, dels av överprövningsärenden.

Regeringen har förståelse för de synpunkter JO lämnat. Det finns skäl som talar såväl för som emot inrättandet av ett oberoende utredningsorgan. För att kunna bedöma vilken lösning som är den mest ändamålsenliga krävs en noggrann analys av de olika för- och nackdelarna, samt överväganden om vilka uppgifter organet skall ha och hur det kan tänkas vara utformat. Någon sådan analys har inte kommittén gjort. Regeringen anser därför att frågan om ett oberoende utredningsorgan måste övervägas ytterligare. Enligt regeringen bör en sådan utredning omfatta frågan om det bör inrättas ett oberoende organ för handläggning av brottsutredningar om anställda inom polisen och om åklagare.

Som JO uttalat finns det skäl som talar såväl för som emot ett fristående, oberoende organ för handläggning av brottsutredningar om anställda inom polisen och om åklagare. I ett fortsatt utredningsarbete bör det ingå att utförligt redovisa dessa skäl.

Innan det är möjligt att ta ställning till om ett fristående utredningsorgan skall inrättas måste ett antal frågor analyseras, bl.a. hur ett sådant organ skall vara organiserat och finansieras och vidare vilken kompetens personalen skall ha. En bedömning av frågor som utredningsorganets effektivitet och resursbehov kan därefter göras.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör tillkallas en särskild utredare för att utreda frågor om brottsutredningar om anställda inom polisen och om åklagare.

I avvaktan på att den utredning som nu tillsätts redovisar sitt uppdrag och på att man slutligen tar ställning till dess förslag, kommer regeringen att arbeta för att förstärkningar skall ske inom det nuvarande internutredningssystemet. I det arbetet kommer vissa av kommitténs förslag att behandlas.

Osmo Vallo-utredningen

En fråga som har nära anknytning till systemet för brottsutredningar om anställda inom polisen är frågan om vilka åtgärder som bör vidtas om en person avlider eller skadas i samband med ett polisingripande utan att det finns misstanke om att ett brott har begåtts. Osmo Vallo- utredningen har i sitt betänkande Osmo Vallo - utredning om en utredning (SOU 2002:37) lämnat förslag som tar sikte på sådana situationer.

Osmo Vallo-utredningens förslag om ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande m.m.

Om allmänhetens förtroende för utredningar av dödsfall eller skador som inträffar i samband med ett polisingripande skall upprätthållas, måste det enligt Osmo Vallo-utredningen införas ett särskilt utredningsförfarande som tillgodoser detta.

Utredningen har föreslagit att det alltid skall genomföras en utredning när en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Enligt utredningens förslag skall en utredning genomföras även om det inte finns förutsättningar att inleda någon förundersökning, dvs. i fall där det inte finns anledning att anta att en polisman har gjort sig skyldig till obefogat våld eller annat brott i samband med händelsen. Denna utredningsordning föreslås också gälla om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen under sin vistelse i polisarrest eller genom något som en anställd inom polisen gjort i tjänsten. Utredningen föreslås göras under ledning av åklagare. Detta skall fungera som en garanti för att erforderliga utredningsåtgärder vidtas. Syftet med det utredningsförfarande som Osmo Vallo-utredningen har föreslagit är dels att klargöra omständigheterna vid skadetillfället eller dödsfallet, dels att ge underlag för beslut om någon förundersökning skall inledas eller inte. Polismännens avrapportering i situationer som här avses föreslås regelmässigt göras genom förhör.

Osmo Vallo-utredningen har vidare föreslagit att det bör införas en rätt till biträde i situationer där det särskilda utredningsförfarandet är tillämpligt. I första hand bör detta enligt utredningen gälla då någon avlidit men även omfatta fall med mycket allvarliga skador. Den avlidnes anhöriga respektive den skadade skall då ha rätt till biträde. Utredningen har ansett att ett biträde skall förordnas enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde.

Osmo Vallo-utredningens betänkande har remissbehandlats. I stort sett samtliga remissinstanser har varit positiva till förslaget om ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande vid dödsfall eller fall med allvarliga skador i samband med polisingripande. Remissinstanserna har vidare varit positiva till att det skall finnas en rätt till biträde. Några remissinstanser har dock ifrågasatt om behovet av biträde skall tillgodoses inom ramen för målsägandebiträdesinstitutet.

Behovet av utredning

Polisen är ett av de få samhällsorgan som har rätt att använda fysiskt våld som ett yttersta medel för att kunna genomföra en tjänsteåtgärd. Om en person avlider eller skadas allvarligt i samband med ett polisingripande, ställs det särskilt stora krav på de myndigheter som skall utreda händelsen. Utredningen måste ske på ett rättssäkert, effektivt och trovärdigt sätt så att allmänheten kan känna förtroende för de resultat som uppnås. Själva brottsutredningsarbetet, som leds av åklagare, utförs av poliser. Det förhållandet att brottsutredningarna genomförs av polis riskerar dock i sig att bidra till att berörda personer brister i sitt förtroende för de resultat som uppnås. Regeringen anser därför att det finns goda skäl att, såsom Osmo Vallo-utredningen har föreslagit, införa en ordning med obligatoriska utredningar oberoende av om det finns någon brottsmisstanke när någon skadas allvarligt eller avlider i samband med ett polisingripande.

Osmo Vallo-utredningens arbete syftade till att tjäna som underlag för regeringens fortsatta överväganden i frågan om förändringar borde vidtas när det gäller utredningar av dödsfall och allvarliga skador i samband med polisingripanden. Förslagen är riktlinjer för vilka fortsatta utredningsåtgärder och förändringar som utredningen anser bör vidtas. I utredningens uppdrag ingick inte att i detalj ange vilka författningsändringar som krävdes eller att lämna förslag till författningstext.

Regeringen anser, mot denna bakgrund, att den utredare som skall utreda frågan om internutredningar (jfr ovan) också bör ges i uppdrag att ta fram förslag till hur ett särskilt utredningsförfarande av det slag som Osmo Vallo- utredningen skisserat närmare bör utformas och organiseras. Uppdraget bör bl.a. syfta till att utarbeta förslag till nödvändiga författningsändringar.

Uppdraget

En särskild utredare skall göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. I översynen ingår även utredningar av brott begångna av polisanställda och åklagare utom tjänsten. Utgångspunkten skall vara att medborgarna skall ha största möjliga förtroende för brottsutredningar som bedrivs om anställda inom polisen och om åklagare.

Utredaren skall presentera ett förslag på ett fristående organ för brottsanmälningar mot anställda inom polisen och mot åklagare och är fri att föreslå den lösning som utredaren finner bäst. Utredaren skall identifiera och redovisa de skäl som talar såväl för som emot ett sådant utredningsorgan. Utredaren skall bl.a. ta ställning till vilken rättslig ställning organet skall ha, vem som skall utöva kontroll över organet, vilka befogenheter som skall ges organet och dess anställda, hur frågor om kompetensförsörjning och ekonomi skall lösas, hur organet skall förhålla sig till åklagarväsendet, hur man skall göra med utredningar av brott som har begåtts utom tjänsten och hur man - såvitt avser åklagarväsendet - skall lösa de rättsliga problem som kan uppkomma i förhållandet mellan ärenden som handläggs vid det fristående organet och den överprövningsverksamhet som bedrivs inom åklagarväsendet. En utgångspunkt för förslaget skall vara att utredningsorganet i stället för allmän åklagare skall ha åtalsbefogenhet i de fall åklagare inom åklagarväsendet misstänks ha begått brott. I utredarens uppdrag ingår att lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga för att ett fristående utredningsorgan skall kunna inrättas. När det gäller Säkerhetspolisens verksamhet skall de särskilda förutsättningar som gäller, bl.a. ur sekretesshänseende, beaktas.

Utredaren skall vidare utreda formerna för ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande för fall där någon skadats allvarligt eller avlidit i samband med ett polisingripande utan att det finns misstanke om brott. Förslagen i Osmo Vallo- utredningen i denna del skall tjäna som utgångspunkt för utredarens fortsatta överväganden. I uppdraget ingår att lägga fram förslag till hur ett sådant utredningsförfarande bör vara utformat och organiserat. Utredaren skall vidare överväga vilket behov de efterlevande eller den som skadats allvarligt i angivna fall kan antas ha av rättsligt biträde inom ramen för utredningsförfarandet, och hur detta behov bör tillgodoses. Även i dessa delar skall utredaren lämna förslag till författningsändringar.

Utredaren skall göra en jämförelse med övriga nordiska länders och vissa EU-länders utredningsförfaranden.

Utredaren skall vidare redovisa vilka kostnader förslagen kan komma att medföra och lämna förslag på hur dessa kostnader skall finansieras.

Utredaren bör under arbetet samråda med Statens ansvarsnämnd, Arbetsgivarverket och de fackliga organisationerna.

Frågor om förfarandet för åläggande av disciplinansvar och andra arbetsrättsliga åtgärder omfattas inte av uppdraget. De särskilda regler om disciplinansvar som för offentliganställda gäller utöver det straffrättsliga förfarandet motiveras av arbetsgivarens möjlighet att ingripa mot en anställd när denne har begått fel i tjänsten. Dessa frågor är alltså av arbetsrättslig art. Frågor om disciplinansvar bör således inte ingå som en arbetsuppgift för det nya organet. Dock bör organet kunna bistå polisen och åklagarväsendet i utredningar om disciplinansvar.

Redovisning av uppdraget

Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2005.

(Justitiedepartementet)