SOU 2003:41
Förstärkt granskning av polis och åklagare
Till statsrådet Thomas Bodström
Regeringen beslutade den 14 december 2000 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att dels granska den ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet, dels överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot polisanställda och åklagare uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet.
Som ordförande i kommittén förordnades den 3 maj 2001 lagmannen Magnus Widebeck. Dåvarande riksdagsledamöterna Maud Ekendahl och Kjell Eldensjö, riksdagsledamoten Anders G Högmark, läraren Ronald Krathmann, advokaten Carin Melin, dåvarande riksdagsledamoten Bengt-Ola Ryttar, ombudsmannen Björn Samuelsson, riksdagsledamoten Margareta Sandgren, dåvarande riksdagsledamoten Gunnel Wallin och riksdagsledamoten Alice Åström har, med förordnande från den 8 oktober 2001, ingått såsom ledamöter i kommittén.
Den 15 november 2001 förordnades som experter i kommittén numera hovrättsrådet, tillika vice ordförande, Owe Hultin, byråchefen Britt Marie Lundberg, f.d. biträdande riksåklagaren Solveig Riberdahl, numera ämnesrådet Ari Soppela och numera f.d. länspolismästaren Hans Wranghult.
Som sekreterare i kommittén har sedan den 1 augusti 2001 hovrättsassessorn Kristina Andersson tjänstgjort.
Kommittén har antagit namnet Kommittén om tillsynen över polis och åklagare.
Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41).
Ledamoten Alice Åström har avgett reservation vad avser organisationen för internutredningsverksamheten. I övrigt är betänkandet enhälligt.
Utredningsuppdraget är med detta slutfört.
Stockholm i april 2003
Magnus Widebeck
Maud Ekendahl Kjell Eldensjö Anders G Högmark
Ronald Krathmann Carin Melin Bengt-Ola Ryttar
Björn Samuelsson Margareta Sandgren Gunnel Wallin
Alice Åström
/Kristina Andersson
Sammanfattning
Uppdraget
Kommitténs uppdrag har varit att granska den ordinära tillsynen av Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. I uppdraget har ingått att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén har också haft att överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Reformbehovet redovisas närmare i kapitel 6.
Den ordinära tillsynen
Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksamheterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende.
För att på bästa sätt uppfylla sitt syfte bör den ordinära tillsynen över polis och åklagare i första hand vara inriktad på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels finna de fel och brister som kan förekomma i Polisens eller åklagarnas verksamhet, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels lämna information till dem som bedriver verksamheten om felen och bristerna samt orsakerna. Dessutom måste en uppföljning ske för att granska att felet eller bristen avhjälpts och att orsaken till uppkomsten av felet eller bristen åtgärdats.
Kommittén föreslår en tydlig reglering av innehållet i tillsynen. I fråga om såväl polis som åklagare bör innehållet vara en granskning av
- att beslut fattas i enlighet med gällande författningar,
- att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig,
- att besluten fattas i rätt tid,
- att besluten är försedda med de skäl som krävs,
- att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast, och
- att verksamheten bedrivs effektivt.
I fråga om Polisen, som har betydande förvaltningsuppgifter, bör dessutom granskas att förvaltningen fungerar väl.
Den tillsyn som i dag utövas över Polisen – främst av Rikspolisstyrelsen – har vissa brister och behöver förbättras. Förbättringar krävs när det gäller
- att se till att det tas fram, analyseras och sprids information inom verksamheten om statistiska uppgifter avseende brottsutredningsverksamheten,
- att sprida information inom verksamheten om upptäckta fel och brister och få genomslag för förändringsförslag,
- granskningen av vilka åtgärder som vidtagits i fråga om upptäckta fel och brister och vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder,
- samordningen med tillsynen över åklagarna så att tillsynen över brottsutredningsverksamheten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser,
- tillsynen av Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet, och
- tillsynen på lokal nivå.
Även i tillsynen över åklagarna - vilken utövas av Riksåklagaren och de överåklagare som är myndighetschefer – finns brister. Förbättringar behövs såvitt avser den rättsliga tillsynen och samordningen med tillsynen över Polisen.
Även om det är en fördel om tillsynen utövas av ett från den granskade myndigheten helt fristående organ är kommitténs slutsats att en tillsyn som anförtros chefen eller styrelsen kan – rätt utförd – uppfylla det övergripande syftet med tillsynen. Mot den
bakgrunden och mot bakgrund av de förslag till förbättringar som kommittén föreslår, har kommittén funnit att det inte finns tillräckliga skäl för, utan tvärtom betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisen och åklagarna. Kommittén anser alltså att de brister som finns bör åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation.
Såvitt avser Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens verksamheter anser kommittén att det inte är lämpligt att Rikspolisstyrelsen utövar tillsyn över sin egen operativa verksamhet. För att åtgärda denna brist föreslår kommittén att Rikspolisstyrelsens styrelse anförtros ansvaret för nämnda tillsyn.
Vidare bör polisstyrelserna ges ett tydligt tillsynsansvar så att de fortsättningsvis – bl.a. för att säkerställa den demokratiska insynen och kontrollen – arbetar aktivt med tillsynsfrågorna. Polisstyrelserna bör åläggas att årligen upprätta en verksamhetsplan för tillsynen.
För att förbättra tillsynen över åklagarväsendet föreslår kommittén att – jämte Riksåklagaren – de överåklagare som är myndighetschefer skall ha ett tydligt, författningsreglerat tillsynsansvar. För att enskilda på ett enkelt sätt skall få kännedom om att åklagarbeslut i vissa fall kan överprövas av högre åklagare – vilket är ett viktigt verktyg för tillsynen över åklagarverksamheten – skall det av vissa beslut, som kan bli föremål för överprövning, framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske.
Internutredningsverksamheten
Kommitténs slutsats är att utredningsverksamheten vad avser brottsmisstankar mot polisanställda generellt sett inte uppvisar brister utan att utredningarna i allmänhet håller god kvalitet och att obehörig hänsyn inte tas. Mot bakgrund härav har kommittén kommit fram till att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks.
Kommittén har diskuterat fyra olika huvudalternativ i syfte att stärka allmänhetens förtroende för verksamheten (se avsnitt 8.2). Efter att noga ha vägt de olika alternativen mot varandra är den slutsats kommittén har dragit att nuvarande ordning för handläggningen av anmälningar mot polisanställda i princip bör behållas. Men förbättringar av ordningen bör genomföras; förbättringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utred-
ningarna utökas och att information om verksamheten sprids till allmänheten.
I fråga om utredningar om brott av polisanställda föreslår kommittén att det i författning slås fast att det för handläggningen av internutredningarna skall finnas dels särskilt utsedda åklagare, dels särskilda utredningsenheter inom Polisen. Lekmannainsynen i internutredningsverksamheten förbättras genom att det åläggs polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter finns att utse minst två personer att följa verksamheten. Handläggningstiderna för internutredningarna förkortas genom att det införs regler om att en förundersökning mot en polisanställd avseende brott i arbetet skall bedrivas med särskild skyndsamhet och att förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan skall fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke. För åklagare som är ansvariga för internutredningarna skall finnas en särskild organisation för beredskapstjänstgöring.
För att en anmälan mot en polisanställd skall bli handlagd på ett kompetent sätt och med god kvalitet även när ärendet måste handläggas utom kontorstid anser kommittén att regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att se till att de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskapspersonal fortlöpande ges sådan utbildning att det säkerställs att erforderliga förstahandsåtgärder vidtas i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott. Regeringen bör också ge Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren i uppdrag att gemensamt och regelbundet sammanställa och sprida information om internutredningsverksamheten.
Såvitt kommittén kunnat utröna sköts också utredningar om brott av åklagare regelmässigt på ett invändningsfritt sätt. Att Riksåklagaren, som har det yttersta personal- och arbetsgivaransvaret, handlägger frågor om förundersökning och åtal när en åklagare misstänks för att begått brott i tjänsten, är emellertid inte invändningsfritt. Kommittén föreslår därför att Justitiekanslern (JK) övertar Riksåklagarens ansvar när det gäller att besluta om att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i samband med arbetet av åklagare.
För att stärka allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet bör de av kommittén föreslagna reglerna för handläggning av internutredningar i princip även gälla utredningar om brott när polisanställda är misstänkta för brott utan samband med arbetet. När
en åklagare misstänks för ett sådant brott bör emellertid inga särskilda förfaranderegler gälla.
Kommittén föreslår att de särskilda handläggningsreglerna för anmälningar mot anställda inom Polisen skall samlas i en av regeringen utfärdad förordning.
Såvitt kommittén kunnat finna fungerar nuvarande ordning för handläggningen av disciplinärenden i princip väl både såvitt avser polisanställda som åklagare; några skäl till genomgripande förändringar har inte framkommit. Emellanåt synes emellertid i ärenden avseende polisanställda ha förekommit att anmälan till det organ som beslutar om disciplinpåföljd (Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd, PAN, eller Statens ansvarsnämnd) inte gjorts, trots att ärendet motiverat en anmälan. För att råda bot på detta föreslår kommittén att regeringen uppdrar åt Rikspolisstyrelsen att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till PAN eller Statens ansvarsnämnd.
Författningsförslag
1. Förslag till Lag om ändring i rättegångsbalken
Härigenom föreskrivs att det i rättegångsbalken skall införas en ny paragraf, 23 kap. 25 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 kap.
25 §
Närmare föreskrifter om förundersökning om brott av anställda inom Polisen meddelas av regeringen.
Denna lag träder i kraft den
2. Förslag till Lag om ändring i polislagen (1984:387)
Härigenom föreskrivs att 5 § polislagen (1984:387) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §1
För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse. Polisstyrelsen består av polismyndighetens chef (polischefen) och av det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer.
För ledningen av och tillsyn över polismyndigheten finns en polisstyrelse. Polisstyrelsen består av polismyndighetens chef (polischefen) och av det antal övriga ledamöter som regeringen bestämmer.
Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen utses av regeringen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses.
De ledamöter och suppleanter som utses skall vara svenska medborgare, vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommunfullmäktige. De bör utses så att erfarenhet av kommunal verksamhet blir företrädd bland dem. Vidare bör beaktas att de olika delarna av polisdistriktet blir representerade.
Denna lag träder i kraft den
1 Senaste lydelse 1998:1555
3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn
Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §1
Justitiekanslern får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller uppdraget. Ger utredningen i ärende justitiekanslern anledning anta att sådan brottslig gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersökning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal.
Om befattningshavaren enligt första stycket är allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare skall Justitiekanslern i stället för åklagare inom åklagarväsendet fatta beslut om att inleda förundersökning och om åtal skall väckas.
I mål som har anhängiggjorts vid tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga skäl föranleder det.
1. Denna lag träder i kraft den
2. Den nya lagen gäller inte i ärenden i vilka förundersökning har inletts före ikraftträdandet.
1 Senaste lydelse 1987:996
4. Förslag till Förordning om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m.
Inledande bestämmelse
1 § I denna förordning finns vissa bestämmelser om handläggningen av ärenden som rör frågan om en anställd inom Polisen gjort sig skyldig till brott i samband med arbetet eller utan samband med detta eller på något annat sätt handlat felaktigt i sin myndighetsutövning.
Handläggningen
2 § Ett ärende skall av polismyndighet omedelbart överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte
1. om det i en anmälan har påståtts att en polisanställd har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning,
2. om en person har avlidit eller skadats allvarligt antingen genom något som en polisanställd har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i en polisarrest,
3. om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en polisanställd för brott som har samband med arbetet, eller
4. om det genom en anmälan eller på något annat sätt har uppkommit fråga om att en polisanställd har gjort sig skyldig till något brott som inte har samband med arbetet.
Ett ärende behöver inte överlämnas till åklagare om
1. det är fråga om ett annat brott mot trafikförfattningar än brott mot 1 § andra stycket eller 3-5 §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott,
2. det inte inträffat någon allvarlig skada som sägs i första stycket, och
3. polismyndigheten beslutat att inleda förundersökning. Beslut om att lägga ned en sådan förundersökning skall fattas av åklagare.
3 § En förundersökning i ett ärende som enligt 2 § omedelbart skall överlämnas till åklagare skall ledas av en åklagare.
4 § Den polismyndighet där anmälan har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppkommit skall omedelbart vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp.
5 § En förundersökning mot en polisanställd som misstänks för brott i samband med arbetet skall bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
Organisationen
6 § Inom Polisen skall det finnas särskilda utredningsenheter för utredning av ärenden som avses i denna förordning. Rikspolisstyrelsen skall efter samråd med Riksåklagaren föreskriva hur många utredningsenheter som skall finnas, enheternas lokalisering och inom vilka polisdistrikt en utredningsenhet skall vara verksam.
7 § Inom åklagarväsendet skall det finnas åklagare som särskilt har utsetts för att utföra åklagaruppgifterna i ärenden som avses i denna förordning. Åklagarna skall vara överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare eller vice chefsåklagare. En annan åklagare får dock utföra sådana uppgifter som inte utan olägenhet kan skjutas upp.
Åklagare som avses i första stycket första meningen skall delas in för beredskapstjänstgöring enligt grunder som Riksåklagaren bestämmer.
Förhör med polisanställda
8 § Förhör med en polisanställd i ett ärende som avses i denna förordning skall hållas av undersökningsledaren eller av en polis som är verksam vid en särskild utredningsenhet.
I fall där förhör inte utan olägenhet kan skjutas upp, får förhör hållas av en annan polis som inte tjänstgör vid samma polismyndighet som den som skall höras. Om inte undersökningsledaren av särskilda skäl bestämmer något annat, skall den som håller förhöret i ett sådant fall vara lägst kommissarie och ha högre tjänsteställning än den som hörs.
Polisstyrelsens insyn
9 § Länspolismästaren skall, om inte polisstyrelsen bestämt annat, se till att de övriga ledamöterna fortlöpande underrättas om ärenden som avses i denna förordning och om hur de ärenden som överlämnats till åklagare har slutbehandlats.
Polisstyrelsen i en polismyndighet där det finns en särskild utredningsenhet skall utse minst två personer som är ledamöter eller ersättare i en polisstyrelse eller en polisnämnd att särskilt följa utredningarna i sådana ärenden. Polisstyrelsen får besluta att en eller flera personer med särskild sakkunskap skall biträda de utsedda.
Övriga polisstyrelser får utse en eller flera av sina ledamöter eller ersättare eller av ledamöterna eller ersättarna i en polisnämnd att särskilt följa utredningarna samt besluta om biträde till de utsedda.
10 § De som utsetts enligt 9 § skall ha rätt att få fullständig information om och få ta del av samtliga handlingar i ärendena samt beredas tillfälle att närvara vid förhör och ställa frågor till förundersökningsledaren.
Åklagarens underrättelse till polismyndighet
11 § I ett ärende som avses i denna förordning skall åklagare underrätta den polismyndighet där den misstänkte personen är anställd om beslut som avser huruvida förundersökning skall inledas eller läggas ned eller åtal skall väckas.
Denna förordning träder i kraft den
5. Förslag till Förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)
Härigenom föreskrivs i fråga om polisförordningen (1998:1558)
dels att 5 kap. skall upphöra att gälla,
dels att 2 kap. 1 § samt 3 kap. 1 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Varje polismyndighet skall enligt 5 § polislagen (1984:387) för sin ledning ha en polisstyrelse. Styrelsen skall bestå av länspolismästaren och högst tretton andra ledamöter, som utses av regeringen för en bestämd tid.
Varje polismyndighet skall enligt 5 § polislagen (1984:387) för sin ledning och tillsyn ha en polisstyrelse. Styrelsen skall bestå av länspolismästaren och högst tretton andra ledamöter, som utses av regeringen för en bestämd tid.
Regeringen utser bland ledamöterna, utom länspolismästaren, ordförande och vice ordförande i polisstyrelsen.
3 kap.
1 §
Polisstyrelsen skall särskilt se till
1. att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, 2. att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, och
3. att förvaltningen fungerar väl.
Polisstyrelsen skall se till att verksamheten är organiserad på
Polisstyrelsen skall se till att verksamheten är organiserad på ett ändamålsenligt sätt och att den samordnas med verksamheten vid andra polismyndigheter.
Polisstyrelsen skall i sin tillsynsverksamhet granska
ett ändamålsenligt sätt och att den samordnas med verksamheten vid andra polismyndigheter.
1. att beslut fattas i enlighet med gällande författningar,
2. att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig,
3. att beslut fattas i rätt tid,
4. att beslut är försedda med de skäl som krävs,
5. att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten,
6. att verksamheten bedrivs effektivt, och
7. att förvaltningen fungerar väl.
Polisstyrelsen skall årligen fastställa en plan för sin tillsynsverksamhet.
Denna förordning träder i kraft den
6. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen
Härigenom föreskrivs att 2 a, 13 d, och 22 §§ förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a §1
Av 7 § polislagen (1984:387) följer att Rikspolisstyrelsen har tillsyn över polisväsendet.
Rikspolisstyrelsen skall i sin tillsynsverksamhet särskilt beakta
1. att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för den,
2. att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, och
3. att förvaltningen inom Polisen fungerar väl.
Av 7 § polislagen (1984:387) följer att Rikspolisstyrelsen har tillsyn över polisväsendet. Av 22 § framgår att Rikspolisstyrelsens styrelse ansvarar för tillsynen över Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen.
Rikspolisstyrelsen skall i sin tillsynsverksamhet granska
1. att beslut fattas i enlighet med gällande författningar,
2. att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig,
3. att beslut fattas i rätt tid,
4. att beslut är försedda med de skäl som krävs,
5. att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten,
6. att verksamheten bedrivs effektivt, och
7. att förvaltningen inom Polisen fungerar väl.
Rikspolisstyrelsen skall följa upp och analysera polisverksamheten. Om verksamheten inte når upp till de krav som anges i andra
1 Senaste lydelse 2002:1051
stycket skall Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt verka för en förbättring. Vid behov skall Rikspolisstyrelsen anmäla förhållandet till regeringen.
13 d §2
Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter
1. för tillämpningen av 4 kap.6 och 12 §§polisförordningen (1998:1558),
2. för verkställighet av bestämmelserna i 5 kap. 1-4 och 6 §§polisförordningen, i samråd med Riksåklagaren,
3. om rapporteftergift enligt 9 § polislagen (1984:387),
4. om vilka hjälpmedel som får användas för att stoppa fordon enligt 10 § 5 polislagen, och
5. om dokumentation enligt 27 och 28 §§polislagen.
Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter
1. för tillämpningen av 4 kap.6 och 12 §§polisförordningen (1998:1558),
2. för verkställighet av bestämmelserna i 2, 4, 6, 8 och 9 §§ förordningen (0000:00) om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m., efter samråd med Riksåklagaren,
3. om rapporteftergift enligt 9 § polislagen (1984:387),
4. om vilka hjälpmedel som får användas för att stoppa fordon enligt 10 § 5 polislagen, och
5. om dokumentation enligt 27 och 28 §§polislagen.
22 §3
Utöver vad som anges i 11-13 §§verksförordningen (1995:1322) skall styrelsen nära följa verksamheten vid Säkerhetspolisen, särskilt med avseende på tillämpningen av de riktlinjer för verksamheten som regeringen meddelar. Styrelsen skall en gång om året och därutöver när det behövs lämna regeringen de synpunkter och förslag som granskningen föranleder.
Styrelsen ansvarar dessutom för tillsynen över Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen, varvid 2 a § andra stycket tillämpas.
2 Senaste lydelse 2002:1051 3 Senaste lydelse 1996:731
Denna förordning träder i kraft den
7. Förslag till Förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205)
Härigenom föreskrivs i fråga om åklagarförordningen (1996:205)
dels att 14 § skall upphöra att gälla,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 a §
En överåklagare som är myndighetschef har tillsyn över myndigheten och skall i sin tillsynsverksamhet granska
1. att beslut fattas i enlighet med gällande författningar,
2. att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig,
3. att beslut fattas i rätt tid,
4. att beslut är försedda med de skäl som krävs,
5. att åklagarverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för verksamheten, och
6. att verksamheten bedrivs effektivt.
Denna förordning träder i kraft den
8. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Bestämmelser om riksåklagarens uppgifter som åklagare finns i rättegångsbalken och i andra författningar.
Riksåklagaren för talan i mål om brott som hör under allmänt åtal, dock inte i mål om brott som i tjänsten har begåtts av statsråd, justitieråd, regeringsråd, riksdagens ombudsmän, justitiekanslern eller den som utövar riksåklagarens tjänst.
Riksåklagaren för talan i mål om brott som hör under allmänt åtal, dock inte i mål om brott som i tjänsten har begåtts av statsråd, justitieråd, regeringsråd, riksdagens ombudsmän och justitiekanslern.
2 §
Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen.
Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Riksåklagaren skall leda och samordna verksamheten samt
se till att den bedrivs effektivt .
Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet. Riksåklagaren skall leda
och samordna verksamheten.
Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall i sin tillsynsverksamhet granska
1. att beslut fattas i enlighet med gällande författningar,
2. att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig,
3. att beslut fattas i rätt tid,
4. att beslut är försedda med de skäl som krävs,
5. att åklagarverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer
som riksdagen och regeringen har lagt fast för verksamheten, och
6. att verksamheten bedrivs effektivt.
Riksåklagaren får för de ändamål som anges i första och andra styckena meddela föreskrifter och allmänna råd för verksamheten. Riksåklagaren lämnar även i övrigt råd och upplysningar till
åklagarna i deras verksamhet.
Denna förordning träder i kraft den
9. Förslag till Förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)
Härigenom föreskrivs i fråga om förundersökningskungörelsen (1947:948)
dels att 7 a § skall upphöra att gälla,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 14 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 a §
Av en underrättelse enligt 14 § första – tredje styckena skall framgå hur den enskilde skall agera för att begära att frågan skall överprövas.
Denna förordning träder i kraft den
I Bakgrund och nuvarande förhållanden
1. Inledning
1.1. Direktiv m.m.
Regeringen beslutade den 14 december 2000 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen över polisen och åklagarväsendet och den s.k. internutredningsverksamheten.
I direktiven framhålls att kommittén skall granska den ordinära tillsynen av Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet.
Direktiven (Dir. 2000:101) är i sin helhet intagna som bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv den 19 juni 2002 (Dir 2002:82) har tiden för kommitténs redovisning förlängts. Direktiven är intagna som bilaga 2.
Till kommittén har genom beslut av Justitiedepartementet den 12 december 2001 överlämnats Polismyndighetens i Skåne verksamhetsrapport år 2000 Rättsenheten och internutredningsgruppen.
1.2. Arbetets bedrivande
Kommitténs ledamöter och experter har under hela utredningsarbetet sammanträtt kontinuerligt. Kommittén har under utredningsarbetet haft löpande kontakt med flera personer och myndigheter och också gjort vissa besök. Denna del av arbetet redovisas i kapitel 5.
Kommittén besökte under hösten 2002 företrädare för Justis- og politidepartementet i Norge, där även företrädare för Riksadvokaten och ett saerskilt etterforskningsorgan (SEFO) närvarade. Se närmare kapitel 5.
1.3. De generella direktiven
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1478) anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Även om kommitténs förslag avser den brottsutredande verksamheten anser kommittén att de inte har sådan generell betydelse för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet som avses i nämnda förordning. Kommitténs förslag har inte heller sådana konsekvenser som i övrigt avses i 15 § kommittéförordningen. Någon redovisning är därför inte aktuell.
Beträffande de kostnadsmässiga konsekvenserna (jfr 14 § kommittéförordningen) hänvisas till avsnitt 9.1.
2. Polisens och åklagarväsendets organisation – nuvarande förhållanden
2.1. Inledning
Polisen och åklagarväsendet förstatligades år 1965. I samband med förstatligandet inrättades bl.a. Rikspolisstyrelsen som en statlig myndighet som ställdes direkt under regeringen. Riksåklagarämbetet inrättades år 1948, i samband med införandet av den nya rättegångsbalken. Riksåklagaren hade redan då, som högsta allmänna åklagare, ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Åklagarväsendet och Polisen genomgick emellertid i samband med förstatligandet en omfattande omorganisation. Bland annat skildes lands- och stadsfiskalernas uppgifter som åklagare från uppgifterna som polischef och utmätningsman. Omorganisationen innebar således bl.a. att polis-, åklagar- och exekutionsverksamheterna, som tidigare i vissa funktioner varit gemensamma, skildes åt.
Efter förstatligandet har åtskilliga förändringar genomförts. Flertalet av förändringarna har rört den lokala och regionala polisorganisationen, men även Rikspolisstyrelsen har varit föremål för förändringar. Den ena av de två största organisationsförändringarna av åklagarväsendet skedde år 1985 genom den s.k. regionreformen. Denna innebar att de då 21 länsåklagarmyndigheterna lades samman till 13 regionåklagarmyndigheter. Den andra skedde år 1996 med en ny regional indelning av åklagarverksamheten då antalet åklagarmyndigheter minskades till sju (i dag sex). Den 1 januari 2002 ändrades bestämmelserna i 7 kap. rättegångsbalken bl.a. genom att det nu uttryckligen anges vilka åklagare som är allmänna åklagare.
Som en bakgrund till det följande redovisas i detta kapitel kortfattat hur Polisen och åklagarväsendet är organiserat i dag. Hur styrningen och tillsynen av polis och åklagare är reglerad i dag och vilka förändringar som genomförts under åren redovisas i kapitel 3.
2.2. Polisen
Rikspolisstyrelsen
Polisens organisation är indelad i en central och en lokal nivå. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för Polisen. Till Rikspolisstyrelsen hör Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Rikspolisstyrelsen är också chefsmyndighet för Statens kriminaltekniska laboratorium. Chef för styrelsen är rikspolischefen (för närvarande Sten Heckscher), som utses av regeringen för viss tid (16 § förordningen 1989:773 med instruktioner för Rikspolisstyrelsen, RPS-instruktionen). Överdirektören är rikspolischefens ställföreträdare (18 § RPS-instruktionen). Rikspolisstyrelsens styrelse består av högst åtta personer, rikspolischefen medräknad (19 § RPS-instruktionen). Styrelseledamöterna utses av regeringen för en bestämd tid (31 § RPS-instruktionen). Rikspolischefen är styrelsens ordförande och av andra ledamöterna utser regeringen vice ordförande. Övriga, för närvarande sex, ledamöter är lekmän. I Rikspolisstyrelsens styrelse får personalföreträdare närvara och yttra sig (25 § RPS-instruktionen).
Rikspolisstyrelsen bestämmer sin egen organisation i de delar den inte regleras i instruktionen (23 § RPS-instruktionen). Rikspolischefen och överdirektören utgör Rikspolisstyrelsens verksledning. Till verksledningen är en chefsjurist och en informationsdirektör knutna. I Rikspolisstyrelsen finns också Verkskansliet. Verkskansliet består av flera enheter och bl.a. tillsynsenheten (se avsnitt 3.3).
I Rikspolisstyrelsen finns också en personalansvarsnämnd och en tjänsteförslagsnämnd (26 och 27 a §§ RPS-instruktionen samt avsnitt 4.5.2).
Polismyndigheterna
Varje län utgör ett polisdistrikt och i varje distrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet (4 § polislagen 1984:387, PL). Det finns således 21 polismyndigheter i landet. Polismyndigheterna är sin tur indelade i antingen polisområden och närpolisområden eller i enbart polisområden. En länspolismästare är chef för en polismyndighet (2 kap. 11 § polisförordningen 1998:1558, PF). Länspolismästaren utses av regeringen; Polismyndigheten i Stockholms län, i Västra Götaland och i Skåne
för högst sex år och i övriga polisdistrikt tillsvidare. För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse (5 § PL). Styrelsen skall bestå av länspolismästaren och högst tretton andra ledamöter, som utses av regeringen på bestämd tid (2 kap. 1 § PF). I styrelsen får personalföreträdare närvara och yttra sig (2 kap. 8 § PF). Polisstyrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet som styrelsen bestämmer (5 a § PL). Vid polisstyrelsens eller polisnämnds sammanträde har en åklagarrepresentant rätt att närvara och yttra sig (2 kap. 9 § PF).
Som framgått finns de grundläggande bestämmelserna om polisens organisation och uppgifter i polislagen och polisförordningen. Rikspolisstyrelsens uppgifter och ansvar regleras främst genom bestämmelserna i RPS-instruktionen. Även verksförordningen (1995:1322) skall i vissa delar tillämpas på Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna.
2.3. Åklagarväsendet
Riksåklagaren
Åklagarväsendet består av tre organisationsnivåer, en central, en regional och en lokal nivå. Riksåklagaren har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet (7 kap. 2 § rättegångsbalken, RB). Riksåklagaren har också en judiciell funktion, bl.a. att såsom landets högste åklagare vara åklagare i Högsta domstolen (se mer om Riksåklagarens olika funktioner i avsnitt 3.4). Vice riksåklagaren är riksåklagarens ställföreträdare. Riksåklagaren och vice riksåklagaren (för närvarande Klas Bergenstrand och Catharina Bergquist Levin) anställs med fullmakt genom beslut av regeringen (7 kap. 3 § RB). Riksåklagaren beslutar om sin organisation och får förordna biträdande åklagare hos sig (9 och 10 §§ förordningen 1989:847 med instruktion för Riksåklagaren, RÅ-instruktionen). Överåklagare som inte förordnats att vara chef för en åklagarmyndighet skall tjänstgöra vid Riksåklagaren eller vid åklagarmyndighet som Riksåklagaren bestämmer (4 § åklagarförordningen 1996:205, omtryckt SFS 2001:995). De biträdande åklagarna anställs av Riksåklagaren och får i den omfattning som Riksåklagaren bestämmer utföra de åklagaruppgifter som Riksåklagaren får utföra. Dock får de inte väcka talan eller fullfölja talan i Högsta
domstolen. Riksåklagaren har till sitt förfogande ett kansli med för närvarande cirka 60 personer anställda.
Hos riksåklagaren finns en rådgivande nämnd som består av en ordförande och högst sex andra ledamöter (5 § RÅ-instruktionen). Ledamöterna förordnas av regeringen för en bestämd tid och regeringen utser också den ledamot som skall vara ordförande i nämnden (15 § RÅ-instruktionen). Riksåklagaren skall fortlöpande hålla nämnden informerad om verksamheten inom åklagarväsendet, och i ärenden som är av större vikt eller av principiell betydelse skall nämndens mening inhämtas (5 § RÅ-instruktionen). Ärenden som innebär att utöva en åklagaruppgift eller pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i nämnden.
Åklagarmyndigheterna
Landet är uppdelat i sex åklagarregioner med en åklagarmyndighet i varje region; Åklagarmyndigheten i Stockholm, Västerås, Linköping, Malmö, Göteborg och Umeå (2 § åklagarförordningen). Varje åklagarmyndighet leds av en överåklagare. Denne utses av regeringen för en viss tid, högst sex år. Varje åklagarregion är i sin tur indelad i åklagarkammare (3 § åklagarförordningen). I dag finns sammanlagt 43 kammare. Åklagarmyndigheten förordnar en chefsåklagare vid myndigheten att tjänstgöra vid och vara chef för en åklagarkammare (6 § åklagarförordningen). Vid varje kammare finns ett visst antal kammaråklagare anställda och vanligen också en vice chefsåklagare. I åklagarorganisationen finns också biträdande åklagare och extra åklagare. Varje åklagarmyndighet beslutar sin egen och åklagarkammares arbetsordning, den senare efter förslag av kammarens chef (9 § åklagarförordningen). Åklagarkamrarna har vanligen ett geografiskt arbetsfält, som kan uppgå till ett helt län. Vissa kammare har en specialiserad inriktning.
De grundläggande bestämmelserna om åklagarnas organisation och uppgifter finns i 7 kap. RB. Som framgått ovan finns bestämmelser också i åklagarförordningen och RÅ-instruktionen. Även för åklagarväsendet är verksförordningen tillämplig i vissa delar.
Ekobrottsmyndigheten
Utöver Riksåklagaren och åklagarmyndigheterna finns Ekobrottsmyndigheten (1 och 2 §§åklagarförordningen). Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet för bekämpning av ekonomisk brottslighet (1 § förordningen 1997:898 med instruktion för Ekobrottsmyndigheten). Myndigheten leds av en generaldirektör som vid handläggning av åklagarfrågor har ställning som överåklagare. Vid myndigheten arbetar åklagare, poliser och andra experter. Det är Ekobrottsmyndigheten och Rikspolisstyrelsen som i samråd bestämmer de närmare formerna för samverkan mellan Ekobrottsmyndigheten och Polisen.
Ekobrottsmyndigheten är i landet uppdelad på tre avdelningar. Som chef för varje avdelning utser regeringen, efter anmälan av generaldirektören, en avdelningschef. Avdelningschefen har vid handläggning av åklagarfrågor ställning som vice överåklagare. Avdelningarna är indelade i kammare.
3. Tillsyn och annan kontroll över Polisen och åklagarväsendet m.m.
3.1. Inledning
Statsmakterna styr myndigheternas verksamhet genom författningar och genom budgetprocessen. En viktig garanti för att myndigheterna uppfyller sina plikter ligger däri att deras verksamhet försiggår under insyn från dels kontrollerande myndigheter, dels allmänheten (Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 20 uppl. 2000, s. 156).
Både polis och åklagare arbetar under tillsyn av myndigheter och allmänheten. Som tidigare nämnts är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet för Polisen och har tillsyn över detta. Styrelsen skall bl.a. verka för en rättssäker och effektiv polisverksamhet. Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen samt en effektiv verksamhet.
Ledning och styrning över Polisen sker även på lokal nivå och över åklagarna på regional. Det är polisstyrelserna som skall leda polisens arbete och även se till att verksamheten bedrivs effektivt och rättssäkert i respektive distrikt (5 § PL samt 2 kap. 2 § och 3 kap. 1 § PF). Inom åklagarorganisationen har en stor del av Riksåklagarens tidigare tillsynsuppgifter överlämnats till överåklagarna.
Allmänhetens insyn och kontroll över Polisen sker bl.a. genom att Rikspolisstyrelsens och polismyndigheternas styrelser är sammansatta av lekmän, vilka utses av regeringen. Riksåklagaren är ett enrådighetsverk, dvs. en myndighet där myndighetschefen ensam har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Hos riksåklagaren finns en rådgivande nämnd med ledamöter som, efter nominering av de politiska partierna, utses av regeringen. Även om offentlighetsprincipen gäller också inom Polisen och åklagarväsendet är en stor del av både åklagar- och polisverksamheterna, huvudsakligen förundersökningsarbetet, belagd med sekretess varför möjligheterna till medborgerlig insyn är begränsade. Ärenden
där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i rådgivande nämnden hos riksåklagaren (5 § RÅ-instruktionen). Polisstyrelsen får inte avgöra frågor som avser polisledning i särskilda fall (3 kap. 2 § PF).
Den tillsyn som utövas av Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren kallas den ordinära tillsynen, dvs. tillsyn som utövas av ett organ till vars uppgift hör att utöva kontroll av viss verksamhet. Denna tillsyn får skiljas från den extraordinära tillsynen, dvs. tillsyn som utövas av ett organ som inte har till primär uppgift att kontrollera verksamheten inom ett visst område. Den extraordinära tillsynen ankommer på Riksdagens ombudsmän (i det följande Justitieombudsmannen, JO), Riksdagens revisorer (en uppgift som den 1 juli 2003 övertas av Riksrevisionen, se avsnitt 3.5.4) och Justitiekanslern (i det följande JK). Även Riksrevisionsverket utövar tillsyn över verksamheten (en uppgift som den 1 juli 2003 övertas av Riksrevisionen, se avsnitt 3.5.4). Dessutom sker viss tillsyn av Datainspektionen, och beträffande Polisen också av Registernämnden.
Tillsyn används ofta som övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion. Tillsyn har angetts syfta till att upprätthålla efterlevnaden av lagar och att allmänheten skall kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, likabehandling eller viss service efterlevs, men även andra syften förekommer. Vad som skall avses med statlig tillsyn har också varit föremål för ett flertal undersökningar, bl.a. av Riksrevisionsverket i skriften Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10) och av Riksdagens revisorer i ett förslag till riksdagen (1994/95:RR9). Mot bakgrund av nämnda källor, konstitutionsutskottets betänkande 1994/95:KU27 och inte minst Förvaltningspolitiska kommissionens förslag i betänkandet I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) har Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn på uppdrag av regeringen sett över begreppet tillsyn m.m. I delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag har utredningen kartlagt den statliga tillsynen och de problem som förekommer (SOU 2002:14).
I detta kapitel skall ges en allmän översikt över den tillsyn som sker över Polisen och åklagarväsendet. Inledningsvis redovisas kortfattat för vad som kan avses med statlig tillsyn och vad ovannämnda utredning föreslagit (3.2). Därefter redovisas nuvarande
ordning för den ordinära tillsynen över polis och åklagare samt en bakgrund därtill (3.3-4). Slutligen redovisas den tillsyn över polis och åklagare som utövas av andra organ (3.5).
3.2. Begreppet tillsyn
3.2.1. Tillsyn ur ett konstitutionellt perspektiv
Regeringen intar en ledande ställning när det gäller att ta initiativ till politiska förändringar och även att verkställa de av riksdagen fattade besluten. Därför är det viktigt att det finns en god och klart reglerad kontroll av regeringen och dess ledamöter. I det följande lämnas en kortare redogörelse för denna i ett demokratiskt samhälle grundläggande kontroll.
Den offentliga makten, som utgår från folket, utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen, RF). Enligt 1 kap. 6 § RF skall regeringen styra riket och vara ansvarig för detta inför riksdagen. Enligt 8 kap. RF har regeringen ett eget normgivningsområde och kan utfärda förordningar. Om riksdagen bemyndigar regeringen att utfärda föreskrifter på andra områden kan riksdagen också medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Enligt 9 kap. RF får statens medel inte användas på annat sätt än vad riksdagen bestämt men statens medel står till regeringens disposition.
Regeringen bär således ansvar för att riksdagens föreskrifter iakttas och för att landet styrs i enlighet med riksdagens intentioner. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen (11 kap. 6 § RF). De statliga förvaltningsmyndigheterna är emellertid tillförsäkrade en bestämd självständighet även gentemot regeringen, nämligen beträffande beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller som rör tillämpningen av lag (11 kap. 7 § RF). Regeringen får således inte lägga sig i hur en förvaltningsmyndighet beslutar i ett enskilt fall, om det rör ett sådant ärende. Med myndighetsutövning åsyftade departementschefen i samband med tillkomsten av 1974 års regeringsform ”utövning av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat
jämförbart förhållande” (prop. 1973:90, s. 397).1 När det gäller uttrycket lagtillämpning avses tillämpningen av lagar och regeringens eller underordnade förvaltningsmyndigheters verkställighetsföreskrifter till lagar. Tillämpningen av författningar som ligger utanför detta område kan givetvis avse myndighetsutövning och därigenom träffas av begränsningsregeln. Bestämmelsen omfattar inte vad som brukar kallas myndigheternas faktiska handlande, även om detta handlande i stort är reglerat genom författning.
För att klargöra om regeringen har riksdagsmajoritetens förtroende samt för att undersöka dels om de beslut som riksdagen fattar också blir verkställda, dels om lagar tillämpas korrekt, dels om de fastställda utgiftsändamålen fullföljes, dels om den offentliga verksamheten bedrivs på ett sätt som är ekonomiskt försvarligt anvisar 12 kap. RF organ och metoder för kontrollsyften. Rubriken för kapitlet är också Kontrollmakten. Enligt bestämmelserna är det konstitutionsutskottet som skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning (1 §). Riksdagen kan avge en förklaring att ett statsråd inte åtnjuter riksdagens förtroende (4 §). Riksdagen väljer också en eller flera justitieombudsmän för att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (6 §). Riksdagen väljer också revisorer att granska den statliga verksamheten (7 §). Från och med den 1 juli 2003 kommer riksdagen att utse ledamöter i Riksrevisionen, vilka bl.a. skall granska myndigheters verksamheter (se avsnitt 3.5.4).
De sistnämnda kontrollorganen utför den extraordinära tillsynen. I avsnitt 3.5 redogörs närmare för den extraordinära tillsynen över polis och åklagare. Redan nu kan dock nämnas att till skillnad från vid viss ordinär tillsyn saknar de myndigheter som utför extraordinär tillsyn möjlighet att ändra eller ompröva ett av den granskade myndigheten fattat beslut. Inte heller har den som utövar extraordinär tillsyn behörighet att avbryta verksamheten eller på annat sätt ingripa i handläggningen. Sådan rätt kan däremot ett ordinärt tillsynsorgan ha, men med den begränsning som följer av 11 kap. 7 § RF. Som framgår av det följande är Rikspolisstyrelsens tillsyn inte av judiciell art, dvs. Rikspolisstyrelsen kan inte ändra en underordnad polismyndighets beslut, såvida styrelsen inte skall pröva ett överklagande (se bl.a. 7 kap. PF).
1 Om myndighetsutövning se även propositionen Ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m.m. 1975:78 s. 143
3.2.2. Allmänt om statlig tillsyn
Hittills har talats om den konstitutionella kontrollmakten. I det följande behandlas den statliga tillsynen mer allmänt, och även om resonemanget kan appliceras på den konstitutionella kontrollen, är det mer att hänföra till den tillsyn som sker av andra statliga och kommunala myndigheter. Tillsynen kan utövas av den egna centrala förvaltningsmyndigheten men också av ett fristående kontrollorgan.
Den statliga tillsynen har alltid ansetts som viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som riksdag och regering fattat beslut om. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna skall genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Mot denna bakgrund har det också ansetts viktigt att tillsynen organiseras på ett sådant sätt att den får allmänhetens förtroende men också förtroende hos den myndighet som skall tillses. Ett stort antal statliga myndigheter utövar tillsyn som sammantaget omfattar många olika samhällsområden.
Riksrevisionsverket har i sin rapport Statlig tillsyn – ett förvaltningspolitiskt styrmedel (RRV 1996:10, bilaga 2) delat in myndigheter med tillsynsuppgift i följande fyra kategorier.
Mer utpräglade tillsynsmyndigheter. Denna kategori består av myndigheter som i sina instruktioner uttryckligen har tillsyn som huvuduppgift, exempelvis Finansinspektionen och Läkemedelsverket.
Myndigheter med både tillsyn och annan verksamhet. Hit hör myndighet som i sin instruktion har tydliga uppgifter om tillsyn vid sidan av annan verksamhet. Exempel som anges är Datainspektionen, Riksförsäkringsverket och Skolverket.
Myndigheter med oklar reglering. De myndigheter som hör hit har allmänt uppfattats som tillsynsmyndigheter men uppgiften om tillsyn regleras på ett otydligt sätt. Exempelvis förekommer inte orden tillsyn eller kontroll, utan istället begrepp som övervaka, bevaka, följa och utreda. Hit har räknats myndigheter som
Naturvårdsverket och Statens kärnkraftsinspektion.
Myndigheter med närliggande uppgifter. Med dessa myndigheter har Riksrevisionsverket avsett myndigheter som enligt sina instruktioner har uppgifter som begreppsmässigt ligger nära tillsyn. Dessa myndigheter skall bl.a. följa upp och utvärdera olika förhållanden och frågor. Som exempel på dessa myndigheter har angetts
Ungdomsstyrelsen, Glesbygdsmyndigheten samt organen Handikapp- och Barnombudsmannen.
Den statliga tillsynen bidrar till kontroll och styrning genom att inhämta information om och påverka utvecklingen på de områden där den utövas i syfte att stärka efterlevnaden av reglerna på området. Informationen från myndigheternas tillsyn ingår som underlag för återrapporteringen om måluppfyllelsen till regering och till riksdag. Därför måste tillsynen också vara effektiv och redovisningen av tillsynen god. Information om tillsyn skall också bli tillgänglig för allmänheten, bl.a. skall den kunna spridas genom medier. Men i första hand är syftet att tillsynsobjekten skall kontrolleras och styras så att deras verksamhet överensstämmer med de regler och mål som riksdag och regering beslutat om.
Kontroll är nödvändig för rättssäkerheten och för att demokratin skall fungera. Den förebygger risken för att medborgare blir felaktigt behandlade av myndigheterna, att företag konkurrerar på olika villkor etc. Olika former av efterhandskontroll blir viktigare i takt med att decentraliseringen inom och från staten ökar. Staten behöver genomföra kontroller – där vissa former av tillsyn kan vara ett inslag – för att verifiera att de valda åtgärderna för att nå målen ger avsedd effekt eller för att motivera att nya åtgärder vidtas så att utvecklingen kan styras på rätt väg.
I det följande framgår att i tillsynsarbetet över Polisen skall tillsynsmyndigheten särskilt se till att verksamheten bedrivs enligt av statsmakterna fastlagda prioriteringar och riktlinjer samt att arbetet uppfyller rättssäkerhetens krav. Därutöver skall tillsynsmyndigheten se till att polisarbetet bedrivs effektivt och att förvaltningen fungerar väl.
Målet med tillsynen över åklagarna har preciserats något annorlunda. Även om tillsynsmyndigheten också skall se till att verksamheten bedrivs effektivt, skall tillsynsmyndigheten i sitt tillsynsarbete verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen.
För tillsynen över Polisen synes – i vart fall vid första anblicken – effektiviteten och mål- och resultatstyrningen författningsmässigt ha fått en starkare framtoning än vad som gäller för tillsynen över åklagarna. Denna senare tillsyn har författningsmässigt mer en prägel av en rättslig kontroll. Inom ramen för tillsynen har överåklagarna och Riksåklagaren också getts möjlighet att ta över en lägre åklagares uppgifter och att genom över- och omprövning fatta ett nytt beslut. Sådan möjlighet tillkommer inte Rikspolisstyrelsen.
Av nu förda resonemang framgår att begreppet tillsyn inte är enhetligt och att tillsyn utövas på olika sätt. Riksdagens revisorer har uttalat att ”tillsyn i första hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter efterlevs” (förslag till riksdagen 1994/95:RR9, s. 2). Det har emellertid hävdats att tillsynen avser en övervakning och en efterkontroll av hur offentliga organ sköter sina ålagda uppgifter. Det har också hävdats att rådgivning, utbildning och författningsarbete är en del av tillsynens uppgifter och att gränsdragningen mellan tillsyn, information och uppföljning är flytande (a.a. s. 8).
Att begreppet tillsyn är oklart har konstaterats i flera utredningar och granskningar. Inledningsvis har Riksdagens revisorers och Riksrevisionsverkets rapporter nämnts. Även regeringen har i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) gjort bedömningen att den statliga tillsynen av myndigheter, kommuner och företag bör ses över i syfte att göra den mer ändamålsenlig. Tillsynen bör också ges en tydligare innebörd. Regeringen har därför givit Utredningen om en tydligare och effektivare statlig tillsyn i uppdrag att närmare överväga frågan om statlig tillsyn. I det följande lämnas en kortare sammanfattning av utredningens delbetänkande.
3.2.3. Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag, SOU 2002:14
I Tillsynsutredningens uppdrag, som skall genomföras i två etapper, ingår bl.a. att kartlägga den statliga tillsynen och de problem som förekommer. Utredningen har i sitt delbetänkande Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag redovisat den första etappen. Utöver kartläggningen har en framträdande uppgift varit att finna sätt att skilja mellan tillsyn och andra granskningsuppgifter. I delbetänkandet föreslår utredningen att tillsyn skall vara ett system som staten tillskapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. De krav som ställts eller de utfästelser som staten lovat medborgarna skall i princip vara gjorda i lag, dvs. ha formen av statsmaktsbeslut. Med tillsyn skall avses att i efterhand granska om ett fattat beslut var rätt eller fel; det skall granskas om beslut har fattats i enlighet med gällande bestämmelser i lag eller annan författning. Uppdraget eller mandatet att utöva tillsyn skall
tillsynsorganet ha fått genom lag, men det skall kunna preciseras på annat sätt, exempelvis i ett regleringsbrev. Mandatet innebär inte bara en rätt utan också en skyldighet för tillsynsorganet att utöva tillsyn. Tillsynsorganet skall på grundval av tillsynen ha rätt att fatta beslut riktade mot den för tillsynsobjekten ansvarige, de objektsansvariga. Mandatet skall också ange vilka tvångsmedel som tillsynsorganet förfogar över. Tvångsmedlen skall kunna avse både möjlighet att granska tillsynsobjektet och rätt att stänga en verksamhet eller att meddela ett vitesförläggande. Tillsynsutredningen menar att i detta ligger att tillsynsorganet skall ha en mycket hög grad av oberoende i förhållande till tillsynsobjektet och den objektsansvarige.
Tillsynsutredningen redovisar i sitt betänkande att många av de i dag beskrivna tillsynsuppgifterna i framtiden inte skall anses som tillsyn, men väl vara kompletterande uppdrag för tillsynsorganet. Det vanligaste kompletterande uppdraget är att svara för normering av de förhållanden hos tillsynsobjektet vilka skall vara föremål för granskning. Med normering avses inte endast tillsynsorganets rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd samt sedvanlig rådgivning utan också att utfärda tillstånd till den objektansvarige att bedriva viss verksamhet. Som ytterligare kompletterande uppdrag som med fördel kan överlåtas till tillsynsorganet anges överblicksuppdraget. I detta uppdrag ligger att samla in och analysera information om ett samhällsområde där organet har ett tillsynsansvar. Denna överblickskunskap används sedan i planeringen av tillsynen. Den statliga tillsynen måste dock skiljas från resultatstyrning, utvärdering, uppföljning och revision, som i sig inte skall förväxlas med de till tillsyn kompletterande funktionerna normering och överblick.
Tillsynsutredningen har slutligen lämnat förslag till fyra konkreta åtgärder för att åstadkomma ökad tydlighet och effektivitet av statlig tillsyn. Den första åtgärden är ett fortsatt arbete på sektoriell grund. Den andra är skapandet av en Tillsynsakademi vars verksamhet och aktiviteter bör syfta till att stärka professionen bland de tjänstemän vilka arbetar inom den statliga tillsynen. En tredje åtgärd anges vara att tydliggöra den statliga tillsynen i en gemensam lag. I denna lag skall begreppet statlig tillsyn preciseras och därutöver reglera bl.a. tillsynsorganets rätt till information och handräckning samt möjligheterna till sanktioner och överklaganden av beslut i tillsynsärenden. Slutligen föreslås en fördjupad prövning av den principiella frågan om primärkommuner även i framtiden skall bedriva statlig tillsyn.
3.3. Tillsynen över Polisen
3.3.1. En bakgrund
Polisverksamheten och dess organisation har under alla tider varit föremål för många diskussioner och förändringar. En stor förändring var förstatligandet av Polisen år 1965. Även efter förstatligandet har åtskilliga förändringar genomförts. Flertalet av förändringarna har rört den lokala och regionala polisorganisationen, men även Rikspolisstyrelsen har varit föremål för förändringar. Många diskussioner om Polisen och dess organisation har rört frågan om medborgarinflytandet över verksamheten; genom det säkerställs den demokratiska kontrollen av och insynen i polisverksamheten.
1965 års förstatligande
Beslut om att förstatliga Polisen med verkan från den 1 januari 1965, fattades dels genom ett principbeslut år 1962, dels genom slutligt riksdagsbeslut år 1964 (prop. 1962:148, SU 1962:183, rskr. 1962:387 och prop. 1964:100, SU 1964:114, rskr. 1964:259).
Som ny statlig myndighet inrättades Rikspolisstyrelsen. Styrelsen organiserades på samma sätt som andra centrala statliga verk och ställdes direkt under regeringen. Det viktigaste skälet för att Rikspolisstyrelsen skapades var att man i den tidigare kommunala polisorganisationen saknat ett centralt organ som hade kunskap och kompetens att fortlöpande meddela allmänna råd och anvisningar om hur polistjänsten skulle utövas samt att från rikssynpunkt utöva tillsyn över Polisen. Rikspolisstyrelsens verksamhet skulle främst vara inspekterande, rådgivande och samordnande. Rikspolisstyrelsen fick rätt att utöva viss ledning av polisarbetet och befogenhet att inom vissa områden utfärda direktiv om hur polisverksamheten skulle bedrivas. Möjligheten till en central direktivrätt angavs ha stor betydelse för att verksamheten skulle kunna bedrivas efter en enhetlig plan för hela landet.
Enligt dåvarande instruktion (1965:674) för Rikspolisstyrelsen skulle styrelsens ansvar utövas genom att styrelsen dels genom inspektioner höll sig underrättad om Polisens tillstånd och behov, dels genom meddelande av allmänna råd och anvisningar verkade för planmässighet, samordning, enhetlighet och rationalisering inom Polisen, dels, i den mån så var föreskrivet, meddelade föreskrifter för lägre polismyndigheter, dels ledde polisverksamheten, om än i
begränsad omfattning. Rikspolisstyrelsen svarade också för extern och intern informationsverksamhet. Någon särskild enhet inom styrelsen för tillsynsfrågor inrättades inte år 1965.
Länsstyrelsen skulle på regionalt plan även efter förstatligandet vara den högsta polismyndigheten i länet och ha ansvaret för och ledningen av polisverksamheten. Vid alla länsstyrelser, utom Gotlands, kom att inrättas en särskild tjänst som länspolischef. Även i de tre storstäderna gjordes undantag. I Göteborg och Malmö kom polismästaren att ansvara för städernas verksamhetsområde även i fråga om de regionala ledningsuppgifterna. Länspolischefen ansvarade för länets verksamhet utanför storstadsområdena. I Stockholm infördes inte någon länspolischef utan ansvaret som högsta polismyndighet i länet skulle alltjämt falla på överståthållarämbetet och polischefen skulle ha ansvaret för styrningen och ledningen av stadens polisverksamhet. I de tre storstadslänen fanns således två regionala chefsmyndigheter.
Länsstyrelsen skulle ägna uppmärksamhet åt Polisens organisation, se till att verksamheten bedrevs rationellt och effektivt samt verka för ett gott förhållande mellan Polisen och allmänheten. Ansvaret för ledningen av polisverksamheten och den operativa verksamheten skötte emellertid länspolischefen i princip ensam och fattade då själv beslut men på länsstyrelsens vägnar. Länspolischefen hade ställning som tjänsteman i länsstyrelsen och hade där en egen expedition. Som en viktig uppgift ankom det på länspolischefen att göra inspektionsresor och på annat sätt utöva tillsyn över Polisen. En stor del av hans eller hennes arbetstid togs i anspråk för sådana inspektioner (16 a § länsstyrelseinstruktion 1958 nr 333, genom ändring SFS 1964 nr 765).
Då Polisen kom att skiljas från den kommunala förankringen behövdes kommunal anknytning på annat sätt. Därför inrättades polisnämnder i varje polisdistrikt (prop. 1964:101, s. 91 f.). Nämnden fyllde också en viktig funktion när det gällde att tillgodose allmänhetens krav på insyn i polisverksamheten. Polischefen skulle hålla nämnden underrättad om frågor av mera allmän betydelse för distriktets polisverksamhet. Polisnämnden skulle emellertid inte bli ett organ för inspektion och granskning av polischefens tjänsteåtgärder. Nämndens främsta uppgift var att vara ett rådgivande organ åt polischefen och fungera som ett lokalt samrådsorgan.
Från polisnämnd till polisstyrelse
1967 års polisutredning föreslog i sitt betänkande Polisen i samhället att polisnämnderna skulle ersättas av regionala polisstyrelser (SOU 1970:32). Polisutredningen anförde att det var angeläget att se till att polisverksamheten utövades på ett sätt och med sådana medel att den fick stöd bland den allmänhet som polisen har att tjäna. Med hänsyn till verksamhetens art och dess betydelse borde insynen utövas på sådant sätt att medborgarna fick möjlighet att påverka besluten.
På grundval av utredningens förslag avskaffades de kommunala polisnämnderna och ersattes av polisstyrelser (prop. 1971:173, bet. JuU1972:1, rskr 1972:19). Polisstyrelsen skulle bestå av polischefen och sex medborgarrepresentanter. Viktiga frågor om organisation och arbetsordning skulle beslutas i plenum, liksom frågor om utgifter för polisverksamheten i distriktet och andra frågor av större ekonomisk betydelse. Ärenden som innebar utövning av polisledning föll utanför styrelsens ansvarsområde och beslut i dessa frågor fattades av polischefen ensam.
Även om polisstyrelserna gavs viss beslutanderätt var deras medverkan i och påverkan av polisverksamhet begränsad, särskilt med tanke på att all polisledning föll utanför styrelsens ansvarsområde. 1975 års polisutredning konstaterade i sitt betänkande att flera polisstyrelser ansett att medborgarinflytandet och den medborgerliga insynen borde vidgas (SOU 1979:6, s. 116). För att stärka insynen och det medborgerliga inflytandet i polisverksamheten föreslog utredningen att polisstyrelsernas bestämmanderätt skulle utökas (a.a. s. 177 f.).
Regeringen föreslog i princip samma riktlinjer som utredningen lagt fast för en fortsatt reformering av Polisen, och riksdagen godkände i ett principbeslut i huvudsak riktlinjerna (prop. 1980/81:13, bet. JuU 1980/81:24, rskr 210). Departementschefen uttalade att man skulle sträva efter en ordning som innebar att den förtroendevalda polisstyrelsen förvandlades från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ för Polisen (a. prop. s. 60). Han uttalade att polisstyrelsen i plenum borde fatta de långsiktiga besluten om fördelning och användning av resurserna inom polisdistriktet. Även viktigare frågor om organisation och verksamhetsplanering skulle fattas av polisstyrelsen i plenum. Detta innebar att de grundläggande prioriteringarna skulle bestämmas av polisstyrelsen inom den ram som riksdag och regering lagt fast. Den
rent operativa polisledningen skulle alltjämt ligga kvar på polischefen eller honom underställt polisbefäl.
I samma arbete antogs riktlinjerna att lekamannainflytandet även på regional nivå skulle stärkas, och då främst beträffande frågor om resursfördelning, rekrytering, utbildning samt allmän inriktning av verksamhet som berör flera distrikt (a. prop. s. 101 f.). Den som bäst kunde utöva medborgarinflytandet var länsstyrelsens politiskt valda styrelse. I likhet med vad som borde gälla på lokal nivå skulle länsstyrelsens styrelses beslutanderätt uteslutas i princip endast vad avsåg utövande av polisledning i särskilt fall.
Därutöver antogs riktlinjer om att den regionala myndigheten i första hand borde ägna sig åt allmänna planerings-, tillsyns- och resursfördelningsfrågor (a. prop. s. 93). Till länspolischefens uppgifter skulle höra bl.a. att väga de lokala distriktens krav mot varandra och samordna verksamheten mellan distrikten om det behövdes. Länspolischefen var för att kunna fullgöra sina skyldigheter tvungen att hålla sig underrättad om läget i de lokala distrikten. På vilket sätt han eller hon skulle hålla sig underrättad diskuterades inte i propositionen.
Införande av medborgarvittnen
1975 års polisutredning hade också fått i uppdrag att undersöka om det i Göteborg sedan år 1957 pågående försöksarbetet med medborgarvittnen i polisverksamheten skulle införas i hela landet. Den legala grunden för att låta s.k. medborgarvittnen deltaga i polisförhör eller annan polisiär verksamhet fanns redan då i 23 kap. 10 § RB. Enligt polisutredningen fanns i och för sig inget behov att av rättssäkerhetsskäl låta medborgarvittnen deltaga i förhör, eftersom det inte fanns anledning anta att obehöriga eller annars olämpliga förhörsmetoder förekom (SOU 1979:6, s. 193 f.), men det skulle kunna bidra till att befästa allmänhetens förtroende för Polisen.
Regering och riksdag ansåg att det fanns skäl att införa ett system med medborgarvittnen och lagen (1981:324) om medborgarvittnen trädde i kraft den 1 juli 1981 (prop. 1980/81:13, s. 71 f., bet. JuU 1980/81:24, rskr. 1980/81:210). Genom lagen ges en kommun möjlighet – men ingen skyldighet – att utse medborgarvittnen för att tillgodose allmänhetens intresse av insyn i polisverksamheten. Justitieutskottet uttalade att medborgarvittnen medverkade till att trygga rättssäkerheten och stärka förtroendet för polis- och
åklagarverksamheten samt – inte minst – var en garanti mot obefogade anmälningar mot befattningshavare (a. bet. s. 8).
1984 års polislag
På grundval av förslag från 1981 års polisberedning (SOU 1982:63) föreslog regeringen att en ny polislag skulle antas (prop. 1983/84:111). I lagen, som antogs av riksdagen (bet. 1983/84:JuU16, rskr. 182) angavs och preciserades att länsstyrelsen var länets högsta polisorgan och i denna egenskap hade ansvaret för polisverksamheten i länet. Länsstyrelsen hade också tillsyn över den polisverksamhet som bedrevs i länet. Någon förändring vad avsåg länsstyrelsens tillsynsfunktion avsågs inte och i detta avseende hänvisades till prop. 1980/81:13 s. 93-100.
I lagen preciserades också att Rikspolisstyrelsen skulle vara central förvaltningsmyndighet, med tillsynsansvar över Polisen. Rikspolisstyrelsen skulle verka för planmässighet, samordning och rationalisering av Polisens arbete, något som gäller alltjämt. I propositionen angavs att Rikspolisstyrelsen kunde fullgöra de sistnämnda uppgifterna på olika sätt, bl.a. genom inspektioner och allmänna råd (prop. 1983/84:111, s. 71). Allmänna råd skulle kunna meddelas över hela polisområdet, men med sådan försiktighet att de lokala och regionala styrelserna i första hand fattade besluten om polisverksamheten. I viss omfattning skulle Rikspolisstyrelsen också få rätt att meddela föreskrifter (som till skillnad från allmänna råd är av bindande natur). För Rikspolisstyrelsens ställning var det grundläggande att styrelsen inte skulle leda polisverksamheten eller meddela föreskrifter eller annars bestämma om verksamheten annat än när regeringen förordnat därom. Rikspolisstyrelsens befogenheter att meddela föreskrifter och allmänna råd för polisverksamheten och att leda denna kom således att begränsas, till förmån för en decentralisering av hela Polisen.
Organisationspropositionen
Rikspolisstyrelsen kom att, förutom vad som reglerades i den nya polislagen, få sina uppgifter i en ny instruktion (SFS 1984:731). Den nya instruktionen reglerade ingen skyldighet för Rikspolisstyrelsen att företa inspektioner. Frågan behandlades inte närmare i
propositionen. Däremot diskuterades den frågan och frågan om Rikspolisstyrelsen framtida roll och funktion i den s.k. organisationspropositionen (prop. 1983/84:89, se även 1981 års polisberednings förslag i departementspromemoriorna Beslutsstrukturen inom polisväsendet, Ds Ju 1982:4, Rikspolisstyrelsens framtida uppgifter och organisation, Ds Ju 1982:10, Polisorganisationen Ds Ju 1983:10 och Ds Ju 1982:6-8 om polisorganisationen Stockholms län, Göteborgs- och Bohus län samt Jämtlands län).
I organisationspropositionen framhöll departementschefen att i uppbyggnadsskedet av det statliga polisväsendet var det befogat att Rikspolisstyrelsen gavs delvis långtgående befogenheter gentemot de lokala och regionala polisorganisationerna, men att behovet av stark styrning, främst över den lokala organisationen, fallit bort (a. prop. s. 33-34). I stället skulle Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet inriktas på olika former av central service samt stöd och råd åt polismyndigheterna. Rikspolisstyrelsen skulle som en viktig uppgift ha att förmedla statsmakternas beslut i prioriteringsfrågor. Nära den uppgiften låg styrelsens kontrollfunktion, dvs. främst inspektionsverksamheten. Departementschefen uttalade att omfattningen av Rikspolisstyrelsens inspektionsverksamhet i huvudsak skulle vara oförändrad, men att det var önskvärt att denna på sikt anpassades till den framtida modellen för resursstyrning inom Polisen, dvs. till systemet med basorganisation, fria resurser och medelsramar (se nedan). Rikspolisstyrelsen skulle också få utökade, viktiga uppgifter på metodutvecklingsområdet. I de uppgifterna låg bl.a. att studera olika problem i den dagliga polisverksamheten och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar.
I och med ikraftträdande av den nya polislagen begränsades Rikspolisstyrelsens rätt att utfärda föreskrifter. I organisationspropositionen påpekade departementschefen att behovet av en detaljreglering av hur verksamheten vid polismyndigheterna skulle bedrivas måste vägas mot intresset att låta myndigheterna lösa sina uppgifter utifrån sina egna kunskaper och erfarenheter. Den grundläggande synen var att polismyndigheternas handlingsfrihet skulle öka. Departementschefen framhöll att föreskriftsrätten inom organisationsområdet helt borde upphöra i och med införandet av det nya systemet med basorganisation, fria resurser och medelsramar (se nedan).
På grundval av de i organisationspropositionen lämnade förslag infördes Länspolismästarmodellen successivt. Modellen innebar att
det inte längre kom att finnas en länspolischef, anställd av länsstyrelsen, som skulle ansvara för ledningen över polisverksamheten, utan att detta skulle falla på länspolismästaren. Länspolismästaren var både regional polischef och chef för en av de lokala polismyndigheterna i länet. Länspolismästaren skulle överta i princip alla de uppgifter som länspolischefen tidigare hade haft. Länspolismästaren skulle emellertid inte utöva tillsyn över polisverksamheten i sitt eget distrikt på grund av de jävs- och intressekollisioner som kunde uppstå. Denna tillsyn skulle istället handläggas vid någon av länsstyrelsens enheter.
Länspolismästarmodellen är sedan år 1992 införd i hela landet. I samband därmed diskuterades hur man skulle lösa frågan om tillsynen över polisorganisationen (prop. 1991/92:52, s. 15 f.). Eftersom tillsynen över länspolismästarens egen myndighet hade eftersatts skulle Rikspolisstyrelsen vid sidan om länsstyrelsen ges ett särskilt ansvar för tillsynen över länspolismästarens myndighet (tidigare 2 b § RPS-instruktionen, SFS 1992:772).
Ytterligare organisationsförändringar
Nyss nämnda departementspromemorior och riksdagens principbeslut år 1981 låg till grund också för regeringens förslag till ett andra steg i polisreformen, vilket också godtogs av riksdagen (se prop. 1984/85:81, bet. 1984/85:JuU18, rskr. 164). Detta andra steg innebar i huvudsak att de regionala och lokala polismyndigheterna gavs ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och resursfördelning, med utgångspunkt i de allmänna riktlinjerna för verksamheten som statsmakterna beslutat. Det infördes ett system med en grundläggande organisation, även kallad basorganisation, som beslutades av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser. De fria resurserna skulle stå till de regionala och lokala polismyndigheternas förfogande. Detta kompletterades med en ökad frihet för de lokala myndigheterna att förfoga över sin egen budget inom s.k. medelsramar. (Ett steg mot mål- och resultatstyrning inom Polisen.) Vidare innebar den nya organisationen att verksamheten vid de lokala polismyndigheternas operativa avdelningar renodlades till förmån för en egentlig polisverksamhet. Samtidigt stärktes medborgarinflytandet på den regionala nivån.
Ny instruktion för Rikspolisstyrelsen
År 1988 fick Rikspolisstyrelsen en ny instruktion (SFS 1988:762), som var föranledd bl.a. av tillkomsten av verksförordningen (1987:1100) som i sin tur var en produkt av arbetet med att förstärka riksdagens och regeringens fortlöpande styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas arbete (prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 226). I detta arbete var utgångspunkten att regeringsformen var en tillräcklig grund för regeringen att styra myndigheterna. Styrningen borde dock få en ändrad karaktär. Riksdagens styrning borde gälla verksamhetens huvudinriktning och regeringens krav på myndigheterna borde preciseras. Myndigheterna skulle dock ges större frihet vid verksamhetens utövande. Ansvarsförhållandena borde därför göras tydligare.
I det då pågående arbetet med en decentralisering och en större självständighet för främst kommunerna, stärktes de förtroendevaldas ställning i förvaltningen, och samtidigt kom de statliga centralmyndigheternas roll att i huvudsak inriktas mot tillsyn, uppföljning och utveckling, områden där sakkunskapen starkt markerades (a. prop. s. 21). Departementschefen uttalade att huvudsyftet med lekmannadeltagande i myndigheternas ledningar borde vara möjligheten att få insyn i verksamheten. Lekmännen skulle fatta så få beslut som möjligt och istället ha en mer rådgivande funktion. Hos de centrala myndigheterna borde verkschefen ha ansvaret för verksamheten och vara den ansvarige inför regeringen (a. prop. s. 83-92).
I 12 § i Rikspolisstyrelsens nya instruktion reglerades att verksförordningen skulle tillämpas på Rikspolisstyrelsen. I verksförordningen fanns bestämmelser om att en myndighet leds av en chef och att denna ansvarar för myndighetens verksamhet (3-4 §§). I 5 § verksförordningen reglerades att chefen skulle se till att verksamheten bedrevs författningsenligt och effektivt och att den utvecklas och anpassas till de krav som ställs. Motsvarande bestämmelser finns i nu gällande verksförordning, som också är tillämplig på Rikspolisstyrelsens ledning.
År 1989 fick Rikspolisstyrelsen åter en ny instruktion (SFS 1989:773, omtryckt i SFS 1996:55).
Förnyelsepropositionen
I den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) togs frågan om en översyn av polisorganisationen åter upp. I propositionen föreslogs att polismyndigheterna skulle ges möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder. Härigenom skulle den demokratiska basen i polisverksamheten kunna breddas; fler lekmän skulle beredas tillfälle att delta i berednings- och beslutsprocessen vid polismyndigheterna. Verksamhetens förankring i olika kommuner eller delar av en kommun skulle kunna stärkas genom att lekmän med lokal anknytning utsågs som ledamöter i nämnden. De lokala polismyndigheterna föreslogs också få en ökad frihet att besluta i organisationsfrågor.
I propositionen (s. 66 f.) angavs att Rikspolisstyrelsens roll som central förvaltningsmyndighet borde renodlas. Styrelsens främsta uppgifter borde vara att förmedla statsmakternas beslut i olika frågor till den övriga polisorganisationen, att följa upp att besluten hade genomförts inom polisverksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningstaganden i olika frågor, att utveckla och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar inom Polisen samt att ge polismyndigheterna den service och det stöd de efterfrågade. Rikspolisstyrelsens befogenheter att leda polisverksamhet borde begränsas ytterligare. I propositionen angav departementschefen att Rikspolisstyrelsen lämpligen borde inrikta sin tillsyn på sådana frågor och områden där styrelsen huvudsakligen skall bedriva sin verksamhet (a. prop. s. 70). Styrelsen borde därför prioritera de s.k. funktionsvisa inspektionerna, dvs. inspektioner där styrelsen ser på vissa speciella grenar inom verksamheten, t.ex. polismyndigheternas ekonomi, personaladministration och dataverksamhet. Den mera allmänna och övergripande tillsynen samt tillsynen som rör det polisoperativa området borde i större utsträckning ankomma på den regionala polismyndigheten.
År 1990 slog riksdagen fast principerna för en utveckling av styrformerna mot fortsatt decentralisering och ökad inriktning på polisverksamheten mot bl.a. förebyggande arbete (bet. 1999/91:JuU1, rskr 1). Beslutet grundade sig på förnyelsepropositionen.
Den centrala polisorganisationen
År 1992 gav regeringen Rikspolisstyrelsen i uppdrag att se över den centrala polisorganisationen i syfte att i högre grad koncentrera Rikspolisstyrelsens uppgifter till områden där en effektiv verksledning behövs för att säkerställa att polisverksamheten i landet bedrivs och utvecklas i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner och beslut. Enligt tilläggsdirektiv skulle Rikspolisstyrelsen göra en förstudie till en omorganisation av Rikspolisstyrelsen och den kvalificerade kriminalpolisverksamheten. Som en komplettering till Rikspolisstyrelsens uppdrag fick en särskild utredare i uppdrag att se över den centrala polisorganisationen i ett statsmaktsperspektiv och ett EU-perspektiv.
Utredningen, som antog namnet RPS-utredningen, redovisade sitt uppdrag i betänkandet Den centrala polisorganisationen (SOU 1993:92). I betänkandet uttrycktes synpunkter om att det behövdes en stark central förvaltningsmyndighet inom Polisen, men att Rikspolisstyrelsen inte kunnat leva upp till den rollen. Det angavs att Rikspolisstyrelsen inte koncentrerat uppgiften på de funktioner av stöd- och servicekaraktär som en central förvaltningsmyndighet har att utföra inom ramen för en mål- och resultatstyrning av modernt snitt.
Vidare angav RPS-utredningen att Rikskriminalpolisen i praktiken inte stått under någon tillsyn. Mot bl.a. denna bakgrund föreslog utredningen att den centrala polisorganisationen alltjämt skulle bestå av en enda förvaltningsmyndighet men att Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen skulle vara självständiga i polisoperativa frågor. Härigenom skulle den centrala myndigheten kunna koncentrera sig på verksfunktionerna ekonomi- och personaladministration, tillsyn, uppföljning och utvärdering, teknisk utveckling m.m. Den nya myndigheten skulle benämnas Polisverket.
Med förslagen som utgångspunkt fick Rikskriminalpolisen en mer självständig ställning gentemot Rikspolisstyrelsen. I övrigt antogs inte utredningens förslag av riksdag och regering (se bl.a. prop. 1993/94:100).
Nationella resultatmodellen
Rikspolisstyrelsen började under budgetåret 1994/95 utveckla ett system för mål- och resultatstyrning av verksamheten inom Polisen. Avsikten var att Rikspolisstyrelsen skulle skapa en för landet enhetlig begreppsapparat och målstruktur samt ta fram resultatmått för en relevant bild av verksamhetens utveckling och hur verksamhetsmålen uppfylls. Rikspolisstyrelsen tog fram ett förslag till resultatmodell, där redovisningen bl.a. är uppbyggd på att spegla regeringens prioriteringar. Den nya resultatmodellen tillämpas sedan budgetåret 1997.
Avskaffandet av länsstyrelsen som högsta polismyndighet i länet
Regeringen tillkallade år 1997 en kommitté med uppgift att utreda och lämna förslag till förändringar i Polisens styrsystem. Kommittén som antog namnet Polisledningskommittén, lämnade sitt betänkande Styrningen av polisen (SOU 1998:74) år 1998. Vid denna tidpunkt hade Rikspolisstyrelsen enligt polislagen tillsyn över Polisen och i samma lag angavs att länsstyrelsen hade det regionala tillsynsansvaret. Rikspolisstyrelsen skulle således centralt, och länsstyrelsen regionalt, se till att de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering lagt fast för polisverksamheten fick genomslag, att verksamheten bedrevs effektivt och att kraven på rättssäkerhet iakttogs. Tillsynsmyndigheterna skulle bl.a. se till att författningsbestämmelser och särskilt föreskrivna villkor efterlevdes. Tillsynsmyndigheterna skulle också se till att förvaltningen fungerade väl.
Med kommitténs betänkande som grund föreslog regeringen i budgetpropositionen för år 1999 (prop. 1998/99:1, utgiftsområde 4, s. 52 f.) bl.a. att polisstyrelsen skulle vara styrelse över polismyndigheten och att länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten i länet skulle upphöra. Fr.o.m. den 1 juni 1998 finns det endast en polismyndighet i varje län, dvs. 21 myndigheter. Polisledningskommittén hade i denna del uttalat att behovet av demokratisk insyn och demokratiskt inflytande för förankringen i samhället tillgodosågs genom att polisstyrelsen delvis bestod av av regeringen utsedda lekmän (SOU 1998:74, s. 49 f. och 59 f.). Kommittén uttalade vidare att det alltjämt borde finnas möjlighet att inrätta polisnämnder och
även närpolisråd. Härigenom skulle medborgarinflytandet stärkas (s. 66 f.).
Länsstyrelsens tillsynsansvar skulle upphöra och Rikspolisstyrelsen skulle ensam ha ansvaret för tillsynen över polisverksamheten. Rikspolisstyrelsen besatt enligt kommittén den kunskap och kompetens som behövdes för en effektiv och säker tillsyn och styrelsen hade dessutom en uppbyggd och väl fungerande tillsynsverksamhet.
Enligt regeringens bedömning skulle Rikspolisstyrelsen också få till uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten. Rikspolisstyrelsen skulle härför få utökad rätt att utfärda föreskrifter i fråga om användningen av tilldelade medel (a. prop. s. 56).
Justitieutskottet anslöt sig till regeringens förslag och riksdagen fattade beslut i enlighet med vad utskottet hade förordat (bet. 1998/99:JuU5, rskr. 36).
Den centrala polisen
År 1998 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda Polisens organisation för att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten. I uppdraget ingick bl.a. att studera möjligheten att skapa en samlad nationell polisresurs genom ett samgående av Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen. Kommittén, som antog namnet SÄPO/Rikskrim-kommittén, överlämnade sina förslag i april 2000 (SOU 2000:25). Förslagen innebär bl.a. att Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen skall slås samman. Liksom RPS-utredningen tidigare uttalat, ansåg SÄPO/Rikskrim-kommittén att det inte var fullt tillfredsställande att Rikspolisstyrelsen utövar tillsyn samtidigt som styrelsen driver egen operativ verksamhet. Kommittén föreslog därför att tillsynen över Rikspolisstyrelsens operativa del skulle stärkas. Därför borde en oberoende nämnd – med parlamentarisk sammansättning – inrättas med uppgift att utöva tillsyn över den verksamhet som i dag bedrivs vid Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Övriga delar av den centrala polisen skulle inte omfattas av nämndens tillsynsansvar. Nämnden skulle också överta registernämndens arbetsuppgifter (se nedan under avsnitt 3.5.7). Nämnden skulle få tillgång till ett starkt sekretariat med särskilt lämpade experter för att en säker och effektiv tillsyn skulle kunna utövas.
Förslagen har remissbehandlats och remissvaren beträffande frågan om en särskild oberoende tillsynsnämnd varierar. Rikspolisstyrelsen är tveksam till om en oberoende nämnd är det bästa sättet att säkerställa kontrollen av Polisen, men delar kommitténs bedömning att det finns behov av en kvalificerad och kontinuerlig tillsyn över och insyn i den operativa verksamhet som styrelsen bedriver. Även Riksrevisionsverket och JK är tveksamma till den föreslagna lösningen. JK påtalar dock vikten av en rättslig tillsyn av den centrala polisens operativa verksamhet. Statskontoret, Registernämnden, Advokatsamfundet och Försvarets underrättelsenämnd ställer sig mer positiva till förslaget. JO delar kommitténs uppfattning att det finns ett påtagligt behov av en av ordinära organ utövad rättslig kontroll av den operativa verksamhet som bedrivs inom Rikspolisstyrelsen. JO m.fl. anser emellertid att ställning till förslaget bör tas först sedan denna kommitté lämnat förslag om den ordinära tillsynen över hela Polisen.
Beredning av ärendet pågår för närvarande vid Justitiedepartementet.
Annan utredningsverksamhet
Även andra utredningar och kommittéer har under senare tid lämnat förslag till förändringar av Polisens verksamhet och arbetsuppgifter. Polisverksamhetsutredningen lämnade år 2002 ett delbetänkande Mot ökad koncentration – förändringar av polisens arbetsuppgifter (SOU 2002:87). I betänkandet föreslås att vissa av de arbetsuppgifter som polisen i dag har skall skötas av andra och att Polisen därigenom skall kunna koncentrera sig på polisverksamhetens kärnfrågor; att minska brottsligheten och öka tryggheten.
Polisdatautredningen lämnar i sitt betänkande Behandling av personuppgifter i polisens verksamhet (SOU 2001:92) förslag till en ny polisdatalag, som skall ha till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet.
Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har i sitt första delbetänkande Snabbare lagföring 1 – Några förslag till förenklingar (SOU 2001:59) bl.a. undersökt om man på ett relativt enkelt sätt kan förbättra förutsättningarna att förkorta genomströmningstiderna. Utredningen föreslog att möjligheten i rättegångsbalken att låta åklagaren utfärda stämning och kallelse till huvudför-
handling skulle utvidgas. Åklagaren föreslogs också få rätt att besluta om viss personutredning. Det skulle också bli möjligt att vid vite kalla personer som skall höras under en förundersökning. Avståndet inom vilket hämtning till förhör får ske föreslogs utökas. Förslagen har godtagits av riksdag och regering och förändringarna trädde i kraft den 1 juli 2002 (prop. 2001/02:147, bet. 2001/02:JuU24, rskr. 2001/02:249).
I det andra delbetänkande Snabbare lagföring 2 – Förenklad brottsutredning (SOU 2001:93) var förslagen koncentrerade till frågan om att åstadkomma förbättringar av den brottsutredande verksamheten, bl.a. genom utvidgat användningsområde för förenklad brottsutredning enligt 23 kap. 22 § RB. Även vissa tvångsmedel skulle få användas vid det förenklade förfarandet, exempelvis hämtning och medtagande till förhör, gripande, beslag och husrannsakan.
Med uppdrag att undersöka möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet förenkla utredningen och lagföringen av i första hand butiksnatterier, lämnade BRU i sitt tredje delbetänkande (SOU 2002:44) förslag till en försöksverksamhet om förenklad handläggning av snatteribrott och att ordningsbot skulle få utfärdas vid sådana brott.
Även i BRU:s fjärde delbetänkande (SOU 2002:45) är förslagen inriktade på att åstadkomma en förkortning av genomströmningstiderna i brottmål. I betänkandet behandlas frågan om införande av ett permanent snabbförfarande för brottmål innebärande bl.a. att tiden från polismyndighets kännedom om brottet till huvudförhandling reduceras till omkring fem veckor.
Göteborgskommittén uttalade i sitt betänkande Göteborg 2001 (SOU 2002:122) att när det gäller ansvars- och uppgiftsfördelningen inom den öppna Polisen är det närmast självklart att Rikspolisstyrelsen ansvarar för samordningen av planering och förberedelser i samband med särskilda händelser. Genom att Rikspolisstyrelsen skall ha ett samordningsansvar optimeras möjligheten att upparbeta och upprätthålla erforderlig kompetens för en god planering och förberedelse. Ett annat skäl för detta ansvar är att det är den centrala nivån som har bäst förutsättningar att överblicka landets samtliga polisresurser. Rikspolisstyrelsen skall också verka för att de poliser som skall medverka vid olika händelser också utbildas för detta. Någon författningsändring behövdes enligt Göteborgskommittén inte eftersom det redan framgår av instruktionen för Rikspolisstyrelsen.
3.3.2. Nuvarande förhållanden
Allmänt om regleringen för tillsyn
Enligt 7 § PL är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet för Polisen och har ensam, sedan länsstyrelsernas ansvar för Polisen upphörde den 1 januari 1999, tillsyn däröver. Rikspolisstyrelsen skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom Polisen. Enligt 2 § RPS-instruktionen skall Rikspolisstyrelsen särskilt utveckla och precisera de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast för polisverksamheten samt förmedla detta till polisorganisationen.
Enligt 2 a § RPS-instruktionen skall Rikspolisstyrelsen i sin tillsynsverksamhet särskilt se till att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav, samt att förvaltningen inom Polisen fungerar väl.
Rikspolisstyrelsen skall dessutom följa upp och analysera polisverksamheten. Om de nyss angivna målen inte uppnås eller om verksamheten inte bedrivs på ett tillfredsställande sätt, skall Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller på annat sätt försöka åstadkomma rättelse. Vid behov skall Rikspolisstyrelsen anmäla förhållandena till regeringen.
Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter dels om användningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att säkerställa att polisverksamheten inriktas på de mål som statsmakterna angett, dels för att uppnå nationell enhetlighet i verksamheten när ett sådant krav är särskilt framträdande (13 c § RPS-instruktionen).
Eftersom verksförordningen i stora delar är tillämplig på polismyndigheterna har även länspolismästaren ett ansvar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt (se 1 kap. 7 § PF och 6-7 §§verksförordningen). Bestämmelserna i 3 kap. 1 § PF reglerar att även de lokala polisstyrelserna har vissa tillsynsuppgifter. Häri stadgas att polisstyrelsen har samma ansvar som redovisats ovan för Rikspolisstyrelsen. Av 11 § verksförordningen framgår att polisstyrelserna också har att pröva om polisverksamheten bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också biträda länspolismästaren och föreslå de åtgärder som styrelsen finner motiverade (12 § verksförordningen).
Särskilt om tillsynsfunktionerna
Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet utövas delvis av styrelsens tillsynsenhet. Tillsynsenhetens huvuduppgift enligt Rikspolisstyrelsens arbetsordning år 2002 är att utöva tillsyn och utföra inspektioner inom Polisen – med syfte att statsmakternas beslut och prioriteringar iakttas, att verksamheten bedrivs rationellt och effektivt, att rationaliseringsarbeten genomförs samt att rättssäkerheten upprätthålls. Tillsynsenheten skall vidare granska större övergripande utvecklingsprojekt inom Rikspolisstyrelsen, främst med inriktning på samordning och resultatanalys, samt svara för övergripande riskhantering inom Rikspolisstyrelsen.
Internrevisionen, som arbetar på uppdrag av Rikspolisstyrelsens styrelse, har till uppdrag att självständigt granska Rikspolisstyrelsens interna styrning och kontroll och hur myndigheten fullgör sin ekonomiska redovisningsskyldighet. Internrevisionens uppdrag är reglerat i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl.
Eftersom tillsynsansvaret över Polisen är ett uppdrag för hela Rikspolisstyrelsen utövas en stor del av tillsynen av de olika arbetsenheterna inom styrelsen. Att ge polismyndigheterna information och anvisningar, att följa upp och analysera olika verksamhetsområden samt att göra utvärderingar sköts huvudsakligen av arbetsenheterna.
Man kan uttrycka det på så sätt att arbetsenheterna utför den löpande tillsynen som huvudsakligen inriktas mot att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med riksdagens och regeringens prioriteringar och riktlinjer (2 a § p 1 RPS-instruktionen), medan tillsynsenhetens tillsynsarbete närmast avser att undersöka om polisarbetet bedrivs effektivt och rättssäkert samt om förvaltningen fungerar väl (2 a § p 2-3 RPS-instruktionen). Å andra sidan kan man säga att de olika arbetsenheternas arbetsuppgift är att styra och leda polisarbetet enligt av statsmakterna fastställda riktlinjer och inte att granska polisverksamheten. Fördelningen av arbetet mellan tillsynsenheten och arbetsenheterna åskådliggörs i följande figur.
Tillsynsenhetens tillsynsverksamhet utförs huvudsakligen genom inspektioner och annan kontroll. Under tiden den 1 januari 1999 till den 31 juli 2001 har sammanlagt 119 inspektioner ägt rum. Fem av dessa var s.k. Rikspolischefsinspektioner. En sådan inspektion präglas av att flera av Rikspolisstyrelsens arbetsenheter under en viss tidsperiod besöker en polismyndighet för att på plats ta reda på vissa förhållanden. Iakttagelser och synpunkter redovisas sedan vid ett sammanträde, där även rikspolischefen eller överdirektören är närvarande, och dokumenteras sedan i ett gemensamt protokoll.
Övriga inspektioner omfattade en mängd olika områden. Vissa inriktades på vissa särskilda frågor medan andra avsåg ett visst område inom polisverksamheten. Som exempel kan nämnas hantering av utlänningsärenden, dokumentation av frihetsberövanden, sjöpolisverksamheten, tjänstehundar, närpolisverksamhet, trafikpolisverksamhet, kompetensutvecklingsfrågor och ledarutveckling. Ett flertal av inspektionerna har rört brottsutredningsverksamheten dels generellt, dels avseende vissa brottskategorier.
Under år 2000 var cirka hälften av alla inspektioner inriktade på att kontrollera att verksamheten vid polismyndigheterna drevs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering lagt fast. Övrig inspektionsverksamhet var inriktad mot en granskning av att verksamheten bedrevs effektivt och med iakttagande av rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen fungerade väl. Under år 2001 ändrades delvis inriktningen på inspektionsverksamheten bl.a. genom att en verksamhet inspekteras i ett sammanhang vid flera polismyndigheter och redovisas samlat i en rapport, s.k. temainspektioner. Även s.k. funktionsvisa
Arbetsenheterna Tillsynsenheten
Anvisningar Analys Uppföljning Utredning
Kontroll Inspektion
Utvärdering
inspektioner förekommer, dvs. inspektioner där en funktion i en myndighet granskas och redovisas i en rapport.
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har under hösten 2000 och våren 2001 genomfört gemensamma inspektioner för att granska hur samarbetet mellan åklagare och polis fungerar när det gäller handläggningen av rasistiska brott och våld mot kvinnor. En gemensam inspektion med att kontrollera äldre ärenden har också genomförts. Syftet med de gemensamma projekten är dels att granska kvaliteten i handläggningen, dels att se hur samarbetet mellan polis och åklagare fungerar.
De inspektioner som genomförs beslutas av rikspolischefen eller överdirektören. Vad som skall inspekteras och vilken eller vilka myndigheter som skall omfattas av inspektionen bestäms på grundval av olika omständigheter. Bland annat kan en inspektion initieras av chefen för tillsynsenheten, eller annan enhetschef, eller av en chef vid en polismyndighet. Som exempel kan nämnas att när det nyligen tillsattes ett flertal nya länspolismästare tog rikspolischefen kontakt med dem och frågade hur styrelsen och då främst tillsynsenheten skulle kunna hjälpa till att förbättra verksamheten och vilka problem som myndigheten hade. Vissa av svaren resulterade i inspektioner i syfte att finna orsaken till påtalade problem och brister samt sätt att lösa dem.
Att en viss polismyndighet inspekteras kan bero på att det inträffat en särskild händelse eller att myndigheten visat ett bra eller dåligt resultat, men man ser också till att det blir en relativt jämn fördelning av inspektioner vid samtliga 21 myndigheter. Rikspolisstyrelsen uppmärksammar också medias rapportering om polisverksamheten. En avgörande faktor för hur många inspektioner som skall ske under ett år är den ekonomiska ram som ställs till tillsynsenhetens förfogande.
Eftersom tillsynsenhetens fasta organisation består av en chef, en kanslidirektör, en poliskommissarie och en förste byråsekreterare utförs inspektionerna till stor del med hjälp av tillfälligt anlitade personer inom Polisen. Under år 2001 beräknas närmare 100 personer ha deltagit från och till i inspektionsverksamheten. Ibland deltar också personer från andra myndigheter. Även om inspektionerna sker med inlånad personal utför inspektionsgruppen sitt tillsynsarbete under Rikspolisstyrelsen och får sin uppgift angiven genom direktiv från främst tillsynsenheten. Oftast deltar inte någon från tillsynsenhetens personal i det faktiska inspektionsarbetet, utan enheten följer istället inspektionerna på
nära håll bl.a. genom att löpande få muntlig rapportering som i sin tur kan innebära att inspektionsgruppen får ändrade direktiv för den fortsatta inspektionen. Till att leda en inspektion utses oftast en länspolismästare eller biträdande länspolismästare eller annan polis med lång och bred erfarenhet av polisverksamhet. Till inspektionsgruppen knyts sedan den expertis som inspektionsledaren kan behöva såväl utom som inom polisorganisationen.
För inspektionsverksamheten har Rikspolisstyrelsen utarbetat en policy. I policyprogrammet anges bl.a. att Rikspolisstyrelsens inspektionsverksamhet skall drivas så att den på bästa sätt främjar Polisens utveckling. Inspektionsgruppen skall genomföra sitt arbete med noggrannhet, professionalism och integritet. Inspektionsgruppen skall bedöma Polisens verksamhet objektivt och redogöra för sina synpunkter sakligt och ärligt. Enligt policyn skall inspektionspersonalen kommunicera öppet och uppriktigt men samtidigt vara varsam med information om anställda och andra granskade.
Genom inspektionerna får Rikspolisstyrelsen en bild av hur läget i polisorganisationen är. Efter en inspektion brukar tillsynsenheten anordna ett s.k. miniseminarium där berörda arbetsenheter deltar. Vid dessa seminarier diskuteras inspektionsgruppens iakttagelser och synpunkter. Här kan Rikspolisstyrelsen också diskutera om iakttagelserna kan ha sin grund i att av Rikspolisstyrelsen vidtagna åtgärder blivit missriktade eller på annat sätt påverkat resultatet. Samsynen inom Rikspolisstyrelsen förbättras också genom dessa seminarier. Med resultatet av diskussionerna som underlag lämnas synpunkter om vilka åtgärder Rikspolisstyrelsen bör vidta för att förbättra polisverksamheten i landet eller få bort fel och brister inom ett visst område. Detta ligger i sin tur till grund för tillsynsenhetens förslag till s.k. missiv, som slutligt beslutas av rikspolischefen eller överdirektören. I missivet informerar rikspolischefen alla polismyndigheter hur de bör arbeta med en viss fråga eller inom ett visst område. Även i andra fall sänder Rikspolisstyrelsen ut en rapport eller ett protokoll över en inspektion till samtliga myndigheter. Detta sker främst när resultatet av en inspektion indikerar att samma brist eller fel förekommer inom flera polismyndigheter eller att goda exempel behöver spridas.
Den eller de myndigheter som varit föremål för en inspektion får alltid del av inspektionsrapporten och ges möjlighet att komma med synpunkter på sakinnehållet. Det är inte ovanligt att länspolismästaren i samband därmed åtar sig att arbeta på ett visst sätt
eller arbeta efter de rekommendationer som Rikspolisstyrelsen lämnar. Rikspolisstyrelsen undersöker senare genom bl.a. inspektioner om polismyndigheten hållit sitt åtagande.
Tillsynsenhetens nu beskrivna sätt att utöva tillsyn kan beskrivas med följande exempel.
Under slutet av 1990-talet konstaterades att brottsutredningsverksamheten inte fungerade tillfredsställande. I januari 1999 påbörjade tillsynsenheten en inspektionsrunda där tio polismyndigheters brottsutredningsverksamhet undersöktes. Inspektionerna visade att samtliga myndigheters verksamhet uppvisade samma fel och brister samt var ineffektiv. Av detta resultat drogs slutsatsen att läget borde vara ungefär detsamma i hela landet. Resultatet av inspektionerna samt ett åtgärdspaket sammanställdes i en rapport (Iakttagelser vid inspektioner av brottsutredningsverksamheten – några sammanfattande synpunkter november 1999, VKA-128– 5535/99). Rapporten tar upp de viktiga stegen i en brottsutredning och hur arbetet i varje steg bör ske. Stegen är Förstahandsåtgärder, Andrahandsåtgärder, Förundersökningsledning, Förenklat utredningsförfarande, Överlämnandesituationer, Samordning av brottsutredningar samt Övergripande funktion för brottsutredningsverksamheten. Rapporten har tillställts samtliga polismyndigheter och den har beaktats i polismyndigheternas verksamhet. Från och med år 2002 undersöker tillsynsenheten genom inspektioner och annan kontroll om polismyndigheterna har förändrat sitt arbetssätt.
Ett annat exempel på tillsynsenhetens arbetssätt är en inspektion av i vilken utsträckning polismyndigheterna i brottsutredningsverksamheten använder den civilanställda personal som utbildats vid polishögskolan. Inspektionen, som innefattade två enkäter som tillställdes samtliga polismyndigheter och följdes upp med besök vid två polismyndigheter, visade att polismyndigheterna i liten omfattning tog i anspråk den kompetens som dessa civilanställda har. I samband med att rapporten över inspektionerna tillställdes samtliga polismyndigheter uppmanade rikspolischefen länspolismästarna att de på ett bättre sätt skulle ta tillvara på den kunskap de civilanställda har (Inspektion – Utbildning i brottsutredning för civilanställda, VKA-128–950/01). Detta skulle bl.a. leda till att öka effektiviteten i utredningsarbetet och förbättra resursanvändningen. Poliser skulle då kunna frigöras för annan verksamhet.
Slutligen skall nämnas ett metodutvecklingsprojekt om förundersökningsledning som polismyndigheten i Halland utfört; rapporten har tillställts samtliga polismyndigheter.
Hittills har huvudsakligen talats om tillsynsenhetens verksamhet och hur Rikspolisstyrelsen genom inspektioner får kunskap och information om hur läget på landets polismyndigheter är samt hur tillsynsenheten arbetar för att få polismyndigheterna att följa de riktlinjer Rikspolisstyrelsen lägger fast.
Som nämnts inledningsvis svarar Rikspolisstyrelsens olika arbetsenheter för bl.a. styrning och uppföljning av polisverksamheten i landet. En av dessa enheter är utvecklings- och strategienheten. Denna enhet ansvarar för den s.k. nationella resultatmodellen. Detta är en väl utvecklad modell för Rikspolisstyrelsen att från samtliga polismyndigheter på ett strukturerat sätt en gång om året få statistiska uppgifter om verksamheten, dess resultat och myndigheternas aktiviteter. Bland annat erhålles uppgifter om genomströmningstider och balanser. Resultatet visar också vilka prioriteringar polismyndigheten gjort och om dessa stämmer överens med de som statsmakterna lagt fast. Modellen är uppbyggd kring nio områden som i princip avser att spegla hela polisverksamheten. Verksamhetsresultatet analyseras i första hand av utvecklings- och strategienheten, men också varje arbetsenhet använder materialet vid sin uppföljning och styrning av polisverksamheten inom sitt respektive verksamhetsområde. Sedan verksamhetsresultatet bearbetats rapporteras det till regeringen och används i Rikspolisstyrelsens arbete med framtids- och strategifrågor. Det behandlade verksamhetsresultatet används också vid rikspolischefens resultatdialoger. Materialet har då utarbetats av utvecklings- och strategienheten i samarbete med ekonomibyrån.
Meningen är att också polismyndigheterna skall använda resultatet vid styrning och ledning av sin verksamhet. Hitintills har få myndigheter dragit nytta av resultatet och många myndigheter har sett nationella resultatmodellen endast som ett sätt att rapportera om sin verksamhet till Rikspolisstyrelsen och regeringen. Ett förändrat synsätt framskymtar dock (se Revisionspromemoria, RRV dnr 30–2001–0503). För att underlätta för myndigheterna startade år 2002 ett projekt med förenklade rapporteringsrutiner och bättre tillgänglighet. Statistiska uppgifter skall föras direkt från i dag befintliga register i polisverksamhet till ett datasystem som behandlar uppgifterna i princip på samma sätt som gäller för den nationella resultatmodellen. Resultatet skall registreras månadsvis i
stället för årsvis som gäller för nationella resultatmodellen. Informationen skall finnas på Polisens intranät och där kunna nås av varje enskild polis. Resultat skall vara uppdelat inte bara för hela polismyndigheten utan för varje polisområde. Uppgifterna skall rapporteras in till Rikspolisstyrelsen tre till fyra gånger per år, men då inte uppdelade på polisområden.
Det nya systemets fördel är främst att polismyndigheterna på ett enkelt sätt får uppgifter om läget inom myndigheten. Ansvariga för verksamheten skall snabbt kunna se om något polisområde avviker, t.ex. att balanserna ökar på ett oförklarligt sett.
Som nämnts arbetar ekonomibyrån bl.a. med att utarbeta underlag till resultatdialogerna. En annan stor uppgift för ekonomibyrån är att i s.k. planeringsförutsättningar utveckla och precisera statsmakternas mål och inriktningar och göra en medelsfördelning.
Till viss del kan rikspolischefens och överdirektörens mål- och resultatdialoger med ledningen för varje polismyndighet anses utgöra tillsyn. Dessa dialoger har mer och mer kommit att ersätta de ovan nämnda Rikspolischefsinspektionerna. Under dialogerna diskuteras olika frågor som exempelvis hur brottsutvecklingen i länet är, hur brottsutredningsverksamheten fungerar och hur överenskommelser med åklagarna om ledningen av förundersökningar utformats. Vid dialogerna talas också om det resultat respektive myndighet visat.
Mål- och resultatdialoger har tillsammans med bl.a. resultatet av den nationella resultatmodellen gett upphov till att det i Rikspolisstyrelsens regi pågår ett projekt för att genom en metodutveckling och strategi arbeta fram bättre arbetsmetoder för att utreda brott. Härvid har ledarskapet fått en framträdande roll. Arbetet sker genom att fyra grupper under ledning av Rikspolisstyrelsen, efter en fastställd lista, åker runt till samtliga myndigheter för att hjälpa dem fram till en bättre och effektivare brottsutredningsverksamhet. Gruppen stannar flera månader på varje myndighet. Även om huvudsyftet är att utveckla metoder för ett bättre arbetssätt, får projektet också till följd att balanserna vid myndigheterna avverkas och att viss tillsyn utövas. Rikspolisstyrelsens mål är att få ner balanserna till realistiska 100 000 ärenden.
I det löpande tillsynsarbetet ligger också att ge råd och information till poliserna. Detta sker dels genom direkta kontakter mellan Rikspolisstyrelsens olika arbetsenheter och polismyndigheterna, dels genom att samtliga poliser får aktuell information över Polisens intranät eller i Polisens egen tidning. Rikspolisstyrelsens
rätt att meddela föreskrifter beträffande medelsanvändningen används, men i övrigt utfärdas föreskrifter i syfte att nå enhetlig tillämpning i begränsad omfattning.
Som nämnts har den lokala polisstyrelsen och länspolismästaren i sin egenskap av myndighetschef ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. För att få en bild av hur polismyndigheternas egenkontroll fungerar gjorde Rikspolisstyrelsen en inspektion i frågan under våren 2001. Resultatet av inspektionen har sammanställts i ett protokoll (Inspektion, Polismyndigheternas egenkontroll, VKA-128–465/01).
Av protokollet framgår följande. Verksamheten för egenkontroll vid polismyndigheterna hade stora variationer beträffande förekomst, omfattning och innehåll. I ett antal myndigheter fanns en särskild organiserad eller utpekad funktion med tillsynsuppgift. Vid en myndighet fanns också tjänsteföreskrifter som närmare reglerar myndighetens kontroll och tillsyn av polisverksamheten samt bestämmelser om att en särskild tillsynsplan skall upprättas. Vid en annan myndighet förekom planmässigt fem till sex tillsynsinsatser varje år. Annars förekom planlagda, regelbundet återkommande inspektioner i begränsad omfattning. Vid några myndigheter hade tidigare förekommande inspektioner upphört, bl.a. till följd av organisationsförändringar och resursbrist. Det var mindre vanligt att det avdelades särskilda resurser till tillsynsverksamheten. Utöver inspektioner förekom vid myndigheterna stickprovsvis granskning av vissa ärendetyper. Många av myndigheterna ansåg att den fortlöpande verksamhetsuppföljningen och resultatdialogerna är en del av myndigheternas egenkontroll. Uppföljningen av egenkontrollen föreföll mindre utvecklad liksom sättet att informera berörda enheter om iakttagelserna.
I samband med att Rikspolisstyrelsen skickade ut rapporten till samtliga polismyndigheter uttalade rikspolischefen och tillsynsenhetens chef att frågorna om egenkontroll med inriktning på rättssäkerhetsfrågor bör ges erforderligt utrymme i myndigheternas verksamhetsplanering. Flera myndigheter borde tydliggöra de organisatoriska och ansvarsmässiga förhållanden som skall gälla på området. Efter denna rapport har myndigheternas egenkontroll blivit bättre och inte minst har dessa frågor kommit upp i myndigheternas medvetande. Under år 2002 hölls ett seminarium med tio deltagande polismyndigheter varvid frågan om egenkontroll diskuterades.
Av 4 § PL framgår att det är polismyndigheten som ansvarar för polisverksamheten inom polisdistriktet. Det är länspolismästaren som myndighetschef som fattar alla beslut, såvida inte det ankommer på polisstyrelsen. Länspolismästaren delegerar dock beslutsfattandet i stor utsträckning. Eftersom det är myndigheten som har ansvaret för verksamheten kan länspolismästaren ompröva och överpröva en lägre polis beslut. Detta gäller oavsett om beslutanderätten delegerats eller inte; delegeringen kan alltid återkallas. Länspolismästaren utövar genom denna möjlighet en löpande tillsyn över polisverksamheten i sitt distrikt.
Ett polisbeslut om att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en förundersökning överprövas normalt inte av polismyndigheten/länspolismästaren utan överlämnas till åklagare för överprövning. Den som är missnöjd med polismyndighetens beslut kan givetvis också vända sig direkt till åklagare med en begäran om överprövning. Allmän åklagares behörighet att överpröva en polis beslut i en förundersökningsfråga har sin grund i de allmänna bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. RB. Det skall observeras att åklagarens behörighet i detta avseende inte utgör en tillsyn över Polisens arbete.
3.4. Tillsynen över åklagarväsendet
3.4.1. En bakgrund
Riksåklagaren har haft samma uppgifter och funktioner ända sedan ämbetets tillkomst år 1948. Även om också tillsynsfunktionen varit densamma har formen för och omfattningen av tillsynsverksamheten ändrats under årens lopp. Dels har sättet att bedriva tillsyn förändrats, dels har ansvaret för den egentliga rättsliga tillsynen mer och mer kommit att delegeras till regional nivå. I det följande redovisas bakgrunden till den utveckling som har lett fram till de nuvarande förhållandena.
1965 års förstatligande
Som redovisats i kapitel 2 var riksåklagaren redan vid förstatligandet år 1965 landets högsta allmänna åklagare; Riksåklagaren hade redan då ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Riksåklagarens chefsskap innebär att han har tillsyn över åklagarverk-
samheten och att han äger överpröva underordnade allmänna åklagares beslut och lämna direktiv för deras handläggning eller själv överta uppgifterna (prop. 1962 nr 100, s. 264). I propositionen angavs också Riksåklagarens disciplinära befogenheter gentemot den underordnande personalen. Departementschefen uttalade att Riksåklagarämbetets tillsynsverksamhet borde förläggas i en tillsynsbyrå. Bland tillsynsbyråns arbetsuppgifter skulle främst ingå att biträda vid inspektioner samt handlägga huvuddelen av tillsynsärendena, däribland de egentliga överprövningsärendena (a. prop. s. 265).
I samband med förstatligandet reglerades en skyldighet för såväl Riksåklagaren som länsåklagarna (chefer för de regionala åklagarmyndigheterna) att företa regelbundna inspektioner. I 4 § åklagarinstruktionen (1964:739) reglerades bl.a. att Riksåklagaren genom inspektioner och andra lämpliga åtgärder skulle hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd och behov. I 18 § reglerades att länsåklagaren varje år skulle inspektera underställda åklagarmyndigheter och granska diarier, liggare, dagböcker och register. Riksåklagaren och den inspekterade åklagarmyndigheten skulle underrättas om resultatet av länsåklagarens inspektioner. Länsåklagaren hade också till uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning och därvid ge åklagarna råd och upplysningar (19 §).
Regionreformen år 1985
I samband med regionreformen år 1985 kom såväl Riksåklagarens som överåklagarnas (ny titulatur för chefen för en av de 13 nya regionåklagarmyndigheterna) arbetsuppgifter och även myndigheternas organisation att diskuteras (se bl.a. prop. 1982/83:158, JuU1983/84:6, rskr 35 och prop. 1984/85:100 bil 4, JuU1984/85:30, rskr 304).
Utredningen om en översyn av Riksåklagarens kansli, RÅutredningen, hade till regeringen lämnat förslag om en ändrad administrativ indelning av kansliet som tog sikte på en förstärkning av den judiciella planeringsfunktionen inom kansliet, ett medborgarinflytande i form av inrättande av en rådgivande nämnd på central nivå inom åklagarväsendet (se nedan under avsnitt 3.4.3) samt ändrade former för tillsynsverksamheten (DsJu 1983:19). Som utgångspunkt för förslagen låg att RÅ-utredningen hade konstaterat att avsaknaden hos Riksåklagarens kansli av en resurs
för mera övergripande juridiska uppgifter utanför den egentliga tillsynssektorn var en svaghet. Utredningen föreslog därför att en särskild enhet för planeringsfrågor av såväl juridisk som administrativ natur skulle inrättas (a.a. s. 85 f.).
Vad avser Riksåklagarens inspektionsverksamhet ifrågasatte RÅutredningen omfattningen av denna (a.a. s. 41 f). Vid denna tidpunkt (år 1982) besökte riksåklagaren cirka åtta myndigheter per år och biträdande riksåklagaren mellan tio och tolv myndigheter. Med på inspektionerna var vanligen kanslibyråchefen, tillsynsbyråchefen och en avdelningsdirektör från tillsynsbyrån. År 1982 lade riksåklagaren och hans kansli ned minst fem arbetsmånader på inspektionsverksamheten. RÅ-utredningen betonade vikten av att Riksåklagaren såsom centralmyndighet hade god kontakt med och kännedom om åklagarmyndigheterna, men menade att detta kunde Riksåklagaren få på annat sätt än genom inspektioner, bl.a. genom deltagande i kurser och regionala möten. Inspektionerna kunde dessutom ge ett felaktigt intryck av att landets åklagare utförde sina arbetsuppgifter på ett sådant sätt att de måste inspekteras. RÅutredningen menade sammanfattningsvis att Riksåklagaren borde överväga att begränsa sin inspektionsverksamhet. Utredningen betonade dock att inspektion i direkt granskningssyfte givetvis skulle kunna komma ifråga om anledning fanns. Även om det låg utanför RÅ-utredningens uppdrag ansåg utredningen att även de regionala chefernas inspektionsskyldighet borde begränsas.
RÅ-utredningen ansåg också att det fanns skäl att begränsa överprövningsverksamheten. Även om antalet överprövningsärenden hos Riksåklagaren inte var så många (år 1981 227 ärenden och 266 ärenden år 1982) gick förhållandevis mycket arbetskraft åt. Dessutom var ändringsfrekvensen låg (a.a. s. 64 f).
Åklagarutredningen (Riksåklagarens arbetsgrupp för översyn av det regionala åklagarväsendet) hade något år tidigare gjort samma iakttagelser och föreslagit att överprövningsverksamheten endast skulle ske i två instanser, genom att statsåklagaren skulle överpröva underordnande åklagares beslut och att riksåklagaren endast skulle överpröva beslut fattade av statsåklagare, dvs. icke redan överprövade beslut (Riksåklagarens promemoria 1982-04-22 Åklagarväsendets organisation, s. 185 f.). Åklagarutredningen ansåg också att åklagares beslut om att väcka åtal borde överprövas endast i undantagsfall. Ett sådant beslut innebar att saken skulle komma att prövas av allmän domstol.
RÅ-utredningen föreslog samma begränsning som Åklagarutredningen, dvs. införande av ett tvåinstanssystem i överprövningsverksamheten samt att beslut om att väcka åtal normalt inte borde omprövas av högre åklagare (DsJu 1983:19, s. 72-73).
Arbetsläget på tillsynsbyrån hade under ett antal år varit ansträngt och vissa juridiska mer långsiktiga projekt hade därför fått läggas åt sidan till förmån för löpande arbetsuppgifter. Departementschefen ansåg emellertid inte att det på grund av det då rådande arbetsläget eller av andra vägande orsaker fanns skäl att skapa en ny organisationsenhet inom Riksåklagarens kansli (se prop. 1984/85:100, bil. 4, s. 61 f). Departementschefen ansåg därför att olika långsiktiga projekt med judiciell inriktning alltjämt skulle ligga kvar på tillsynsbyrån. Ansvaret för det ökade behovet av rådgivning och information skulle också falla under tillsynsbyrån. Eftersom tillsynsverksamhet bara var en av Riksåklagarens många arbetsuppgifter, måste den dock vägas mot de andra arbetsuppgifterna och mot den totala tillgången på resurser. Departementschefen angav att de resurser som kunde avdelas för renodlad tillsynsverksamhet fick fördelas på de tre tillsynsfunktionerna, dvs. inspektioner, överprövning och rätten att utfärda föreskrifter.
Departementschefen framhöll att rätten att påkalla ändring av en lägre åklagares beslut, framför allt då det gällde beslut att lägga ned eller besluta att inte inleda förundersökning, innebär en garanti för målsäganden att få sin sak allsidigt prövad. Han betonade också att Riksåklagaren och statsåklagare alltid skall kunna ta upp frågan om omprövning mot bakgrund av den allmänna tillsynsskyldigheten (a. prop. s. 69). Liksom RÅ-utredningen ansåg departementschefen emellertid att det fanns skäl att göra vissa inskränkningar i överprövningsverksamheten. Bland annat borde beslut som skulle komma under allmän domstols prövning normalt inte överprövas. Detta skulle avse inte endast beslut om att väcka åtal utan också andra beslut, exempelvis ett beslut om beslag. Departementschefen ställde sig också bakom utredningens förslag om att införa ett tvåinstanssystem i överprövningsverksamheten. Därutöver ansåg departementschefen att det fanns skäl att begränsa överprövningarna till sådana som begärts av någon av parterna eller någon som på annat sätt hade ett intresse av att få saken prövad. Normalt borde överprövning ske endast på begäran av den tilltalade eller den misstänkte samt av målsäganden (a. prop. s. 70).
På frågan om hur överprövningsinstitutet skulle regleras uttalade RÅ-utredningen att någon särskild författningsreglering i ämnet
inte behövdes. Däremot ansåg utredningen att det kunde vara lämpligt att regeringen lämnade ett visst stöd åt Riksåklagaren och statsåklagarna vad gäller tvåinstanssystemet och att åklagarinstruktionen därför skulle behandla överprövningsinstitutet något (DsJu 1983:19 s. 74-75). I propositionen nämndes inte frågan och någon ändring i åklagarinstruktionen gjordes inte heller.
Beträffande inspektionsverksamheten ansåg departementschefen att skyldigheten för chefen för den regionala åklagarmyndigheten att varje år inspektera de lokala myndigheterna skulle avskaffas. Detta var en kvarleva från äldre tider då myndigheterna var nya och inte hela åklagarkåren hade en juridisk utbildning (prop. 1984/85:100, bil, 4 s. 76). Myndighetscheferna skulle dock ha kvar möjligheten att göra inspektioner om det ansågs erforderligt. Beträffande Riksåklagarens inspektionsverksamhet uttalade departementschefen följande. Å ena sidan skulle den hos Riksåklagaren ökade satsningen bl.a. på planmässig information och utfärdande av riktlinjer, t.ex. utfärdande av föreskrifter och allmänna råd, minska behovet av inspektioner. Å andra sidan skulle upphörandet av regionala inspektioner kunna öka behovet av inspektioner av Riksåklagaren. Sammantaget menade departementschefen att det varken fanns behov av att minska eller öka inspektionsverksamheten. Som en resursbesparing skulle inspektionerna kunna göras med mindre personalresurser. Departementschefen poängterade att tillsynsverksamheten borde bedrivas under friare former och att den skulle vara inriktad på att ge åklagarna på fältet ökat stöd och ökad information.
Riksdagens godkännande av regeringens förslag föranledde vissa ändringar i dåvarande åklagarinstruktion (1974:910; se SFS 1985:491). Vad avser inspektionsverksamheten på den regionala nivån togs bestämmelsen om årlig inspektion i 18 § bort och 19 §, med bestämmelser om överåklagarnas uppgift att verka för enhetlighet inom vissa bestämda områden, upphävdes. Trots att någon begränsning av Riksåklagarens inspektionsverksamhet inte gjordes togs i 4 § bort bestämmelsen om Riksåklagarens möjlighet att genom inspektioner hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd. Detta var ett sätt att peka på att tillsynsverksamheten skulle bedrivas under flexiblare former. Departementschefen erinrade också om att hans förslag skulle innebära en ökad satsning på rådgivning och information (a. prop. s. 64).
På grundval av förändringarna i överprövningsverksamheten utfärdade Riksåklagaren allmänna råd, Handläggning av överpröv-
ningsärenden, RÅC I:108. De allmänna råden hade sitt ursprung i vad som uttalats i ovan redovisade förarbeten och tog upp frågor om principen för tillämpningen av överprövningsinstitutet och handläggningen av ärendena såväl hos Riksåklagaren som hos regionåklagarmyndigheterna. Cirkuläret upphörde att gälla den 1 januari 2000.
Utvärdering av tillsynsverksamheten i Riksåklagarens kansli, m.m.
För att få klarhet i om tillsynsverksamheten inom Riksåklagarens kansli förändrats i och med Regionreformen gav regeringen i regleringsbrevet för budgetår 1992/93 Riksåklagaren i uppdrag att bl.a. analysera omfattningen av Riksåklagarens tillsynsverksamhet och belysa effekterna av en intensifiering respektive neddragning av verksamheten. Riksåklagaren redovisade sitt uppdrag år 1993 i promemorian Tillsynsverksamheten inom Riksåklagarens kansli (i det följande RÅ-promemorian).
I RÅ-promemorian lämnades en redogörelse bl.a. för hur tillsynsverksamhetens bedrevs. Av denna framgår att överprövningsärenden utgjorde den största enskilda gruppen av ärenden i tillsynsbyråns verksamhetsområde och den största ärendegruppen hos Riksåklagaren inom det juridiska området. Antalet ärenden hade dock legat konstant. År 1990 var antalet ärenden 253, år 1991 276 och år 1992 270. I och med det nya tvåinstanssystemet prövades omkring en tredjedel av ärendena i sak. De flesta av de ärenden som inte sakprövades hade redan överprövats på regional nivå. Andra ärenden rörde beslut som skulle komma att prövas av domstol eller ärenden där den klagande ansågs sakna intresse av att få saken prövad. Vid en genomgång av 1991 års ärenden (276) hade sakprövning skett i 80 ärenden och i endast åtta ärenden beslutade riksåklagaren om ändring av beslutet (RÅpromemorian s. 5-6).
Av redogörelsen i RÅ-promemorian framgår vidare att de tidigare inspektionerna hade ersatts av regelbundna besök på de underställda åklagarmyndigheterna, s.k. tillsynsbesök. Syftet med tillsynsbesöken var i princip detsamma som gällde för inspektionerna, dvs. att hålla Riksåklagaren underrättad om tillståndet inom åklagarväsendet. Besöken gav också Riksåklagaren tillfälle till diskussioner med all personal vid myndigheten och för att informera om ny lagstiftning och andra frågor. Tillsynsbesök
gjordes också på myndigheter där det funnits skäl till granskning. Även vid andra tillsynsbesök skedde viss granskning av myndighetens verksamhet, bl.a. genom stickprovsvis kontroll av hur diarier och liggare fördes samt hur de enskilda brottmålsärendena sköttes. Antalet tillsynsbesök hade varierat men legat runt 20 besök per år. I förhållande till hur denna del av verksamheten bedrevs före regionreformen användes nu betydligt mindre resurser för tillsynsbesök (RÅ-promemorian s. 11-12).
Som allmänna utgångspunkter för sina förslag angav Riksåklagaren att de viktigaste tillsynsuppgifterna var att följa rättsutvecklingen inom de delar av åklagarverksamheten som inte blir föremål för domstolsprövning och att tillse att objektiviteten upprätthålls och rättstillämpningen blir enhetlig (RÅpromemorian, s. 25). Som främsta styrmedel i detta hänseende angavs rätten att utfärda föreskrifter och att göra tillsynsbesök, kompletterat med överprövningsverksamheten.
Några förslag till sakliga förändringar i hur överprövningsverksamheten skulle bedrivas lämnades inte. Att ytterligare inskränka den verksamheten skulle enligt Riksåklagaren innebära att överprövingsinstitutet kom att urholkas. Däremot fanns skäl att göra förändringar vad avser tillsynsbesökens form. Bland annat föreslogs att antalet generella, regelbundna besök skulle minska. Tillsynsbesöken skulle också kunna inriktas på en viss frågeställning. Besöken skulle då mer ta sikte på att skapa en enhetlig rättstillämpning och på uppföljning av ny lagstiftning. I RÅ-promemorian anges att med föreslagen inriktning skulle tillsynsbesöken kunna minskas från cirka 20 per år till ett fåtal.
Även Statskontoret hade efter ett regeringsuppdrag, i rapporten Riksåklagarens framtida roll och organisation (1993:3), konstaterat att arbetsbelastningen på tillsynsbyrån var hög. Eftersom tillsynsbesöken tog en stor del av verksledningens resurser i anspråk kunde tillsynsbesöken, i vart fall delvis, ersättas med regelbundna möten mellan Riksåklagaren och myndighetscheferna (s. 45 f.). Statskontoret, liksom Riksåklagaren, framhöll att Riksåklagaren naturligtvis skulle ha kvar möjlighet att göra tillsynsbesök var och när som helst inom åklagarorganisationen.
Regeringen delade Riksåklagarens uppfattning och förklarade i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3, s. 35-36) att de resurskrävande tillsynsbesöken knappast kunde stå i proportion till de effekter som uppnåddes. I stället borde resurserna sättas in där de gjorde bäst nytta. Riksåklagarens tillsynsbesök skulle enligt
regeringen i framtiden syfta till att skapa en enhetlig rättstillämpning och att kvaliteten i åklagarverksamheten hålls på en hög och jämn nivå. Regeringen betonade också att Riksåklagarens tillsynsverksamhet måste ses i förhållande till den tillsynsplikt överåklagarna har.
I samma ärende bedömde regeringen, bl.a. mot bakgrund av Statskontorets rapport, att det under Riksåklagaren skall finnas fyra huvudfunktioner; en för tillsyn, en för metodutveckling, en för administration samt en för Riksåklagarens verksamhet i Högsta domstolen. Härigenom skulle metodutvecklingsfrågorna få en mer framträdande plats. Eftersom vissa av de uppgifter som då låg på tillsynsbyrån skulle kunna hanteras inom den nya enheten skulle tillsynsbyrån gagnas och få en mer renodlad funktion (a. prop. s. 37).
Mot bakgrund av regeringens riktlinjer för tillsynsverksamheten utfärdade Riksåklagaren år 1994 föreskrifter och allmänna råd om överåklagarnas tillsynsverksamhet (RÅC I:121). I dessa föreskrevs bl.a. att överåklagare åtminstone vartannat år skulle inspektera varje underlydande åklagarmyndighet. I de allmänna råden angavs att överåklagarna, utöver dessa inspektioner, borde göra inspektion vid behov. Överåklagarna gavs också råd om att i förekommande fall informera Riksåklagaren om vad som framkommit vid inspektionerna. Cirkuläret upphörde att gälla den 1 januari 2000.
Åklagarreformen år 1996
Åklagarutredningen –90 föreslog i sitt betänkande Ett reformerat åklagarsystem (SOU 1992:61) att samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till en myndighet, den s.k. regionmodellen. En stor del av remissinstanserna ställde sig avvisande till förslaget och regeringens bedömning var att någon ändring i enlighet med förslaget inte skulle ske (prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 34). Istället gav regeringen Riksåklagaren i uppdrag att se över åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren redovisade sitt uppdrag år 1995 i rapporten Framtidens åklagarväsende (Åklagarväsendet rapport 1995:3, i det följande RÅrapporten).
En av utgångspunkterna för de i rapporten lämnade förslagen var att generellt skulle de centrala förvaltningsmyndigheterna i framtiden ägna sig åt övergripande arbetsuppgifter och att det egentliga verksamhetsansvaret i största möjliga utsträckning skulle delegeras
så långt ut i organisationen som möjligt. Verksamheten skulle bli mer flexibel och anpassningsförmågan till förändringarna i samhället skulle öka. Den allmänna inriktningen var att förlägga tyngdpunkten i verksamheten nära medborgarna och att införa en ordning med s.k. mål- och resultatorienterad styrning (om innebörden av mål- och resultatstyrning se prop. 1995/96:110, s. 4).
Riksåklagaren föreslog att under Riksåklagaren skulle finnas regionala resultatenheter med fullständigt ansvar för att leda och styra verksamheten. Detta skulle innebära att överåklagarna såvitt avser ledning och styrning av verksamheten skulle få en väsentligt förstärkt ställning. Genom förslaget skulle överåklagarna bl.a. få ansvaret för anställning av samtliga åklagare, fördelning av personalresurser, beslut om administrativ ledning, verksamhetsplanering och långsiktig planering. Det nya decentraliserade beslutsfattandet skulle, enligt Riksåklagaren, ställa ökade krav på kontroll och tillsyn av den operativa verksamheten vid de lokala myndigheterna (RÅ-rapporten s. 44 f.).
Beträffande Riksåklagarens tillsynsverksamhet föreslogs att denna skulle förskjutas mot ökad inhämtning av information och ökat överinseende (RÅ-rapporten s. 60-62). I förslaget angavs att Riksåklagarens tillsynsverksamhet borde vara inriktad på frågor som har generell betydelse för hela åklagarväsendet. Tillsynen borde enligt Riksåklagaren i första hand vara inriktad på att upptäcka systemfel och tyngdpunkten i verksamheten borde ligga på att förhindra oriktigheter i verksamheten. Ansvaret för ”den mer sedvanliga tillsynen som tar sig uttryck i rättelser av felaktigheter”, dvs. finna fel i enskilda ärenden, borde ligga på den regionala nivån. Överåklagarna borde därför ha ansvaret för den löpande tillsynen av åklagarverksamheten i regionen och därmed pröva beslut som fattats av lägre åklagare och handlägga ärenden med anmälningar mot åklagare om brott och felaktigheter.
Riksåklagaren påpekade också att systemet med mål- och resultatstyrning skulle komma att medföra ökade krav på mer övergripande och detaljerad verksamhetsuppföljning, dvs. både en form av tillsyn och ett stöd för den lokala, operativa verksamheten och dess resurser.
Riksåklagaren lämnade inget förslag vad avser överprövningsinstitutet men menade att det skulle ses över (RÅ-rapporten s. 60).
Mot bakgrund av Riksåklagarens förslag kom åklagarväsendet att bli mer flexibelt och mer anpassat till ett mål- och resultatstyrningssystem (prop. 1995/96:110, bet. 1995/96:JuU13, rskr. 1995/96 172).
Hela landet kom att delas in i sju åklagarmyndigheter (sedan april 1999 sex myndigheter). På lokal nivå indelades distriktet i åklagarkammare. De regionala myndigheternas ökade ansvarsområde innebar att åklagarväsendet gavs bättre förutsättningar att anpassa organisation, arbetsformer och metoder inför förändringar inom rättsväsendet i stort.
I propositionen betonades att åklagarnas egentliga verksamhet, den brottsbeivrande, skulle koncentreras till åklagarkamrarna och den administrativa och kamerala till åklagarmyndigheterna. Liksom Riksåklagaren påpekat framhöll regeringen att ett sådant decentraliserat beslutsfattande skulle innebära ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten (a. prop. s. 16 f.).
I samband med åklagareformen år 1996 trädde den i dag gällande åklagarförordningen (1996:205) i kraft. I denna finns ingen motsvarighet till bestämmelsen i 5 § åklagarförordning (1989:848) om överåklagarnas tillsynsfunktion. Som nämnts ovan regleras istället överåklagarnas ansvar genom att bestämmelserna i verksförordningen är tillämpliga för överåklagaren i hans eller hennes roll som myndighetschef (se 7 kap. 2 § tredje stycket RB samt 4 och 8 §§åklagarförordningen).
Översynen av 7 kap. rättegångsbalken
I januari 2000 gav regeringen Riksåklagaren i uppdrag att göra en översyn av 7 kap. rättegångsbalken. Bakgrunden var bl.a. att bestämmelserna inte fullt ut avspeglade den åklagarorganisation som finns i dag. Utöver att i lagtext beskriva åklagarbegreppet och olika åklagarfunktioner så neutralt som möjligt för att underlätta framtida förändringar inom åklagarväsendet, ingick i Riksåklagarens uppdrag att göra en översyn av tillsynsfrågan och överprövningsinstitutet. Riksåklagaren redovisade sitt uppdrag i promemorian En översyn av 7 kap. rättegångsbalken 2000-05-02 (i det följande RBpromemorian).
Utöver att lämna förslag till ändringar i rättegångsbalken och vissa följdändringar, bl.a. i åklagarförordningen, förklarade Riksåklagaren att det inte fanns några skäl att föreslå förändringar i fråga om Riksåklagarens och överåklagarnas (och de biträdande överåklagarnas) tillsynsverksamhet (RB-promemorian s. 19). Riksåklagaren betonade också att överprövningsverksamheten inte är
ett regelstyrt förfarande för överklagande och att det inte heller finns anledning att göra förfarandet alltför formalistiskt och domstolsliknande (s. 18).
Mot bakgrund av förslagen i RB-promemorian kom bestämmelserna i 7 kap. RB mer att överensstämma med den åklagarorganisation som finns i dag (se prop. 2000/01:92, bet. 2000/01:JuU23, rskr. 2000/01:207). I 1 § finns sedan den 1 januari 2002 bestämmelser om vem som är allmän åklagare. Vissa förändringar har också gjorts vad beträffar titulaturen inom åklagarväsendet, bl.a. har biträdande riksåklagare ändrats till vice riksåklagare och titulaturen distriktsåklagare har utmönstrats.
Liksom Riksåklagaren ansåg regeringen att det inte fanns skäl att förändra tillsynsverksamheten (a. prop. s. 17). Regeringen ansåg inte heller att det var nödvändigt att författningsreglera överprövningsförfarandet. Regeringen hänvisade dock till denna kommittés uppdrag.
3.4.2. Nuvarande förhållanden
Allmänt om regleringen för tillsyn
Riksåklagaren har tre uppgifter: att vara åklagare i Högsta domstolen, att vara rikets högsta åklagare samt att vara chef för den centrala förvaltningsmyndigheten. Genom bestämmelserna i 7 kap. 2 § RB regleras att Riksåklagaren, som högste åklagare under regeringen, har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i landet. Rättegångsbalkens bestämmelser om Riksåklagaren reglerar också riksåklagarens processuella roll och hans eller hennes funktion som högste åklagare.
Bestämmelser om Riksåklagaren som central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet finns i RÅ-instruktionen. Av 2 § framgår att Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. Dessutom skall Riksåklagaren leda och samordna verksamheten inom åklagarväsendet och se till att den bedrivs effektivt. För nu nämnda ändamål får Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd. Enligt samma bestämmelse lämnar Riksåklagaren även i övrigt råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet.
Hur Riksåklagaren fullgör sin tillsynsfunktion är i huvudsak inte reglerat. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av
bestämmelserna i 7 kap. 2 och 5 §§ RB. Riksåklagarens rätt att meddela föreskrifter och allmänna råd i syfte att nå lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen och att verka för en effektiv åklagarverksamhet regleras i 2 § RÅ-instruktionen. Riksåklagarens tillsynsverksamhet genom besök och föreskrifter m.m. tar sikte på åklagarnas handläggning i allmänhet och på att skapa en enhetlig rättstillämpning. Överprövningsverksamheten är främst inriktad på handläggningen av enskilda ärenden av enskilda åklagare. Även om också handläggningen av ärenden som rör brottsmisstankar mot åklagare, vid sidan om själva brottutredningen, är tillsyn över den enskilda åklagaren behandlar kommittén denna fråga i kapitel 4.
Enligt 7 kap. 2 § tredje stycket RB har de överåklagare som utsetts som myndighetschefer ansvaret för och ledningen av den regionala åklagarverksamheten. För såväl Riksåklagaren som de regionala myndighetscheferna gäller också verksförordningen i vissa delar. I 7 § verksförordningen föreskrivs att chefen bl.a. skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten. Chefen skall enligt samma paragraf också se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt. Hur varje myndighetschef utövar sin kontroll och tillsyn bestämmer han eller hon.
Utvärdering av verksamhetsresultat och kvalitetsuppföljning, m.m.
Under långa tider utövades tillsynen över åklagarväsendet främst genom tillsynsbesök, överprövning och utfärdande av föreskrifter och allmänna råd. Även om dessa sätt att utöva tillsyn fortfarande används har tillsynsarbetet inom Riksåklagaren förändrats under senare år. I dag ligger tonvikten mer på utvärdering av verksamheten genom resultatanalys samt kvalitetskontroll och kvalitetsuppföljning än på en mer traditionell tillsynsverksamhet. Att undersöka att åklagarverksamheten är lagenlig, följdriktig, enhetlig och effektiv sker huvudsakligen genom granskning och analyser av verksamhetsresultat – material som i sin tur bl.a. används för fort- och utbildning av åklagare – samt annan kvalitetsuppföljning.
Riksåklagaren inhämtar regelbundet verksamhetsstatistik om åklagarverksamheten. Verksamhetsstatistik hämtas från åklagarväsendets ärendehanteringssystem ”Brådis”. Här tas fram olika slags mått på bl.a. inkomna och avslutade ärenden, balanserade ärenden, andelen lagförda misstänkta, andelen brottsmisstankar som lett till lagföring, genomströmningstid i dagar från inkommen anmälan respektive inkommet förundersökningsprotokoll, andelen brottsmisstankar beslutade inom 15 dagar från färdig utredning samt fördelningen av åklagarbeslut. Resultatet presenteras i den s.k. resultatmodellen (se bilaga 4). I resultatmodellen koncentreras verksamhetsstatistiken till några få områden nämligen lagföring, genomströmning och produktionsförändring. Verksamhetsresultatet publiceras på åklagarorganisationens intranät och presenteras för åklagarmyndigheterna månadsvis och resultatmodellen kvartalsvis.
Resultatet av verksamhetsstatistiken, efter att den har behandlats i resultatmodellen, används som ett instrument i tillsynsverksamheten. Statistiksystemet är så konstruerat att Riksåklagaren i detalj kan undersöka förhållandena på en enskild kammare. Det finns också möjlighet att gå in och titta på en viss brottstyp. Genom systemet är det lätt att upptäcka om någon åklagarmyndighet eller enskild kammare har höga balanser, hög genomströmningstid eller om verksamhet på annat sätt avviker. Det är också lätt att med hjälp av statistiksystemet upptäcka fel och brister och också finna sätt att åtgärda dessa. Genom att närmare granska och analysera fördelningen av åklagarbeslut anser sig Riksåklagaren också kunna verka för en enhetlig rättstillämpning.
Resultatinformationen används sedan som underlag för styrning och uppföljning av åklagarverksamheten samt som underlag för utbildning, information och kompetensutveckling. Resultatet används också som diskussionsunderlag vid Riksåklagarens resultatdialoger med överåklagarna.
Resultatinformationen från statistiksystemet avses att kompletteras med fler mått på kvalitet i åklagarnas arbete, bl.a. avseende kvaliteten i stämningsansökningar, hur nya omständigheter beaktas samt åklagarnas presentations- och förhörsteknik. Bland annat skall det finnas fasta riktlinjer för en långsiktig kvalitetsuppföljning. Olika kvalitetssäkringsmodeller för olika frågor inom åklagarnas kärnverksamhet skall gälla. Som exempel på vad som är god kvalitet anges aktiv förundersökningsledning, nära samarbete med polisen, att förundersökning inleds när så är befogat, att fattade beslut är lätta att förstå och att kvaliteten i stämningsansökningarna är hög.
För att granska att kvaliteten är god skall olika metoder kunna användas. Bland annat diskuteras en modell med ärendestudier, en annan med intervjuer med domare och en tredje med enkäter.
I syfte att utveckla och förbättra åklagarverksamheten, både på kort och lång sikt, har Riksåklagaren fastställt Utvecklingsplan 2001-2005. Planen har fastställts i samarbete med samtliga anställda inom åklagarorganisationen. Utvecklingsplanen innehåller fem rubriker; Program för bekämpning av organiserad gränsöverskridande brottslighet, Program för åklagarnas arbete med särskilt grov och komplicerad brottslighet, Program för bekämpning av övrig brottslighet innefattande s.k. mängdbrottslighet (vardagsbrottslighet), Program för stöd till samt ledning och styrning av åklagarverksamheten samt Program för utveckling av Riksåklagarens rättsliga verksamhet, främst i Högsta domstolen. I det sistnämnda programmet ingår att årligen fastställa en s.k. rättsutvecklingsplan över de frågor som bedömts ha betydelse för en enhetlig rättstillämpning och att Riksåklagaren skall koncentrera sin verksamhet i Högsta domstolen på just dessa frågor. Till grund för förteckningen ligger bl.a. diskussioner med åklagare, företrädare för domarkåren och rättsvetenskapen.
Under senare år har Riksåklagaren genomfört ett arbete för att höja kompetensen inom åklagarorganisationen. Alla nyanställda åklagare skall genomgå en grundutbildning på total 16 veckor under en period av två år. Genom en årlig vidareutbildning om minst fem dagar för samtliga åklagare skall man säkerställa högkvalitativa åklagarinsatser. Högre utbildning ges också till vissa utvalda specialiståklagare. Kompetenshöjning sker vidare genom deltagande i utbildning anordnad av annan än Riksåklagaren eller i samarbete med andra organ, exempelvis Brottsoffermyndigheten. Vid dessa utbildningstillfällen och seminarier m.m. ges också tillfälle att informera om förändringar i samhället och om ny lagstiftning samt att verka för en enhetlig rättstillämpning.
Tillsynsbesök
Även om sättet att granska att åklagarverksamheten är lagenlig, följdriktig och effektiv samt att se till att rättstillämpningen är enhetlig delvis har förändrats under åren bedrivs tillsynen fortfarande genom besök. Tillsynsbesöken sköts emellertid till stor del av de överåklagare som är myndighetschefer vid åklagarmyndigheterna eller vice över-
åklagare. Möjligheten att besöka eller inspektera underlydande myndigheter är dock inte såsom tidigare författningsreglerad.
Även om Riksåklagaren inte gör några inspektioner förekommer det att Riksåklagaren uppdrar åt annan att inspektera en viss myndighet eller viss kammare. Sådana inspektioner planeras av vice riksåklagaren och för detta ändamål har en inspektionsplan fastställts. Dessa inspektioner är inriktade på att kontrollera en fråga eller ett verksamhetsområde som har bestämts i förväg, s.k. temainspektioner. Anledningen till en inspektion kan t.ex. vara ett förhållande som framkommit vid ett överprövnings- eller klagoärende, något som tagits upp i media eller något som framgår av verksamhetsstatistiken. Som nämnts ovan i avsnitt 3.3.2 har Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen genomfört vissa gemensamma inspektioner och fler planeras.
Senast en inspektion skedde i enbart Riksåklagarens regi var i slutet av år 1998. Biträdande riksåklagaren var ansvarig för inspektionen som avsåg att granska samordningen av brott och misstänkta vid brottsutredningar. Inspektionen resulterade i att Riksåklagaren utfärdade föreskrifter i frågan, se RÅFS 2001:7.
För att få en uppfattning om läget i åklagarorganisationen har riksåklagaren en målsättning att besöka hälften av alla åklagarkammare per år. Besöken syftar främst till att träffa de enskilda åklagarna och övrig personal samt lämna information till dem. Någon kontroll av verksamheten vid åklagarkamrarna görs över huvud taget inte under besöken. Däremot kan såväl riksåklagaren som de enskilda åklagarna ta upp och diskutera olika problem eller förslag till förbättringar av verksamheten. Därutöver har riksåklagaren varje år resultatdialoger med överåklagarna för de sex åklagarmyndigheterna. Härvid går man bl.a. igenom verksamhetsstatistiken. Gemensamt försöker man finna orsaken till eventuella brister i verksamheten. Statistiken kan också ge överåklagarna anledning att själva kontrollera eller inspektera en åklagarkammare eller enskilda åklagare.
Riksåklagarens föreskriftsrätt, m.m.
I syfte att nå en följdriktig, enhetlig och lagenlig åklagarverksamhet har riksåklagaren och vice riksåklagaren rätt att utfärda föreskrifter (se 2 § RÅ-instruktionen). Riksåklagarens rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd används i dag mer restriktivt än tidigare.
Enligt 2 § RÅ-instruktionen har Riksåklagaren i övrigt att lämna råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. Rådgivningen tar som regel sikte på hur en åklagare bör agera i vissa ärenden eller hur en ärendetyp bör handläggas. Det är sällan Riksåklagaren formellt ger råd i ett enskilt fall. Mer vanligt är informella kontakter mellan åklagarna och Riksåklagarens kansli. Det kan röra sig om åklagarfrågor i stort eller diskussioner om ett enskilt ärende. Riksåklagaren informerar om ny eller ändrad lagstiftning bl.a. genom att uppgifter härom tas in i informationsbladet Åtal och Tillsyn, en skrift som innehåller rättslig information och annan information som rör den operativa åklagarverksamheten. Under senare år ges åklagarna på ett snabbare sätt information om ny lagstiftning och nya rättsfall genom åklagarväsendets elektroniska dokumentarkiv på intranätet Rånet. Här publiceras också annat material som är av betydelse för åklagarverksamheten, bl.a. de svarsskrivelser som riksåklagaren lämnat till Högsta domstolen i fråga om prövningstillstånd. Riksåklagaren ger också ut handledning, i princip i form av handböcker, om handläggning av ärenden. Det rör sig om t.ex. frågor om sekretess, grova våldsbrott och brott mot barn.
Regleringen av överprövningsinstitutet
Vi övergår till att behandla rätten för Riksåklagaren och de överåklagare som är myndighetschefer att överta uppgifter som annars ankommer på lägre åklagare (den s.k. devolutionsprincipen) och rätten att överpröva en lägre åklagares beslut. Som nämnts ovan är överprövningsinstitutet inte författningsreglerat och det finns i dag inte heller någon av Riksåklagaren utfärdad föreskrift eller allmänt råd för förfarandet.
Det svenska rättegångsförfarandet är uppbyggt på så sätt att det är den enskilde åklagaren, och inte den myndighet som han eller hon är anställd vid, som har att agera. Detta får bl.a. till konsekvens att i det enskilda fallet har en åklagare i huvudsak samma självständiga ställning som en domare (se Fitger, Rättegångsbalken I, 7:3, cit. Fitger). Har en åklagare tilldelats ett mål som han eller hon är behörig att handlägga kan en åklagare på samma nivå inte ändra ett beslut. Detta avser även en vid en åklagarkammare förordnad chefsåklagare. Reglerna om rätten att överta en lägre åklagares uppgifter har sin bakgrund i denna princip om åklagarnas självständiga
roll i ett enskilt ärende (se Fitger 7:15). Som framgår av 11 kap. 7 § RF får en högre åklagare inte heller ålägga en lägre åklagare att i ett enskilt fall agera eller utföra åklagaruppgiften på ett visst sätt.
För att en högre åklagare skall få ändra ett fattat beslut krävs att den högre åklagaren inträder i den lägre åklagarens ställe och fattar beslut i eget namn. Ett övertagande kan avse åklagaruppgiften i dess helhet men också en viss åklagaruppgift som exempelvis beslut i åtalsfrågan. Om beslutet avser att väcka åtal skall beslutet fattas i den högre åklagarens namn och det kan också vara lämpligt att denna utformar stämningsansökan. Att fullfölja åklagaruppgiften kan därefter uppdras åt annan åklagare (se Fitger 7:16).
Till skillnad från en domstols avgörande vinner beslut av åklagare normalt inte laga kraft och beslut går som regel inte heller att överklaga. Även om åklagarmyndigheterna utgör förvaltningsmyndigheter (se 11 kap. 6 § RF) är bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223, FL) om överklagande, rättelse och omprövning inte tillämpliga på åklagares beslut i den brottsbekämpande verksamheten (se 32 § FL). Eftersom åklagarorganisationen har en hierarkisk uppbyggnad är det möjligt med en annan form av över- och omprövning av åklagares beslut. Det är också mot bakgrund av att åklagares beslut inte kan överklagas, som den tillsyn över åklagarnas verksamhet som överprövningsinstitutet innebär anses fylla en viktig funktion för rättssäkerheten och för allmänhetens tilltro till verksamheten (se bl.a. Gunnel Lindberg, Förvaltningsrättslig tidskrift 2000, s. 47 ff.).
Bakgrunden till högre åklagares rätt att överta en lägre åklagares uppgift och omprövningsrätten måste – liksom vad avser tillsynen i stort – också ses i ett historiskt perspektiv. Det var först genom förstatligandet av åklagarverksamheten år 1965 som det kom att ställas samma krav på utbildning för åklagare som för domare, dvs. en juris kandidatexamen. Dessförinnan fanns vissa personer med åklagaruppgift där kravet på utbildning var betydligt lägre. Det fanns åklagare som endast hade utbildning motsvarande en halv juristutbildning och andra som endast hade avlagt realexamen.
I princip alla beslut av åklagare i brottmålsfrågor kan bli föremål för överprövning. Den enda typ av beslut som inte kan bli föremål för överprövning är beslut för vilka det finns en särskild handläggnings- och fullföljdsordning (se t.ex. 15 kap. 6 och 7 §§ sekretesslagen 1980:100). Det finns inga formkrav på en framställning om överprövning; den kan ske både skriftligen och muntligen. En överordnad åklagare kan också på eget initiativ ta upp frågan om
överprövning. Det finns inte heller någon tidsfrist för när en begäran om överprövning måste framställas. Själva överprövningen kan göras på samma material som det ursprungliga beslutet fattats på, men även kompletterande material kan ligga till grund för prövningen. Om det framkommer nya omständigheter eller nya fakta som var okända för den lägre åklagaren när han eller hon fattade beslutet, återlämnas normalt ärendet för ny prövning (omprövning på grund av nya omständigheter) av denne.
Eftersom överprövningsförfarandet inte är reglerat i författning kan Riksåklagaren i princip avgöra hur verksamheten skall bedrivas. Den nuvarande tillämpningen bygger emellertid i allt väsentligt på de uttalanden som gjordes i 1984 års budgetproposition (se prop. 1984/85:100, bil. 4) och det cirkulär som Riksåklagaren utfärdade i samband därmed (se ovan under Regionreformen år 1985).
I avsnitt 3.3.2 har nämnts att en åklagare också kan överpröva en polismyndighets beslut i en förundersökningsfråga, men att detta inte skall förväxlas med tillsyn.
Mer om Riksåklagarens och överåklagarnas överprövningsverksamhet
Överprövningsärenden hos Riksåklagaren handläggs på Rättsavdelningen (se Arbetsordningen för Riksåklagaren fr.o.m. den 1 januari 2002). Vice riksåklagaren är chef för avdelningen. Beslut i överprövningsärenden fattas av riksåklagaren eller vice riksåklagaren. Vice riksåklagaren biträds emellertid av två överåklagare vilka enligt arbetsordningen får avgöra ärenden som inte är av principiellt intresse, av större vikt eller eljest av den beskaffenhet att de behöver prövas av riksåklagaren (eller vice riksåklagaren). Enligt arbetsordningen får också en kammaråklagare som förordnats som biträdande åklagare hos Riksåklagaren under vissa omständigheter fatta beslut om att inte pröva framställningar om överprövning i sådana ärenden där åklagares beslut redan överprövats av överåklagare eller där beslutet kan komma under domstolsprövning (om Riksåklagarens delegation jfr JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 116 och 10 § RÅ-instruktionen).
Flertalet av de framställningar om överprövning som kommer in till Riksåklagaren prövas inte i sak. Anledning härtill är att de huvudsakligen rör beslut som redan överprövats en gång av överåklagare. Om beslutet fattats av kammaråklagare och inte överprövats av överåklagare översänds ärendet till vederbörande åklagar-
myndighet utan att Riksåklagaren överprövar beslutet. Av de beslut som en överåklagare redan överprövat, sakprövas runt 5-10 procent av riksåklagaren. Att riksåklagaren ändrar en överåklagares beslut är sällsynt, men förekommer i ett par fall per år.
Antalet överprövningsärenden hos Riksåklagaren har under senare år varit följande. Statistik om utgången finns inte, och inte heller vilka ärenden som prövats sak.
År 1999 300 ärenden År 2000 271 ärenden År 2001 236 ärenden År 2002 240 ärenden
Överåklagarnas tillsynsverksamhet
Vid de sex åklagarmyndigheterna överprövades år 2001 sammanlagt cirka 2 000 ärenden. Överprövningen görs av överåklagare eller mer vanligt av vice överåklagare. Ändringsfrekvensen varierade mellan som lägst 6 procent och som högst 16,7 procent. På direktiv av Riksåklagaren har överåklagarna informerat sina åklagare om vikten av att åklagarbeslut motiveras.
Till skillnad från Riksåklagaren gör myndighetscheferna (överåklagarna) vid de sex åklagarmyndigheterna årliga inspektioner vid åklagarkamrarna. Inspektionerna kan vara inriktade på att granska ärenden med en på förhand bestämd fråga men kan också allmänt vara inriktade på hur ärenden handläggs och hur aktiv förundersökningsledningen är. Vid besöken kan också undersökas varför det ligger gamla ärenden i balans. Tillsynsbesöken avser att se till att verksamheten i stort fungerar tillfredsställande och avser hela myndigheten. Avsikten är inte att hitta enskilda felaktigheter av en enskild åklagare. Utöver de årliga tillsynsbesöken förekommer det att en åklagarkammare inspekteras då överåklagaren uppmärksammat att en kammare på något sätt avviker. Överåklagaren kan exempelvis ha fått impulser från det interna resultatsystemet, enskilda medarbetare, samverkande myndigheter eller allmänheten.
Därutöver granskas även hos åklagarmyndigheterna olika resultat inom myndigheterna såsom rapporter över personal och balansläge. Åklagarmyndigheterna skall i sina årsrapporter till Riksåklagaren redovisa resultatet av de mål och uppdrag som getts i regeringens regleringsbrev. I årsrapporterna redovisas också antalet av
överåklagarna överprövade ärenden. Överåklagarna kontrollerar också varje månad anhållningsliggaren. Härigenom kontrolleras att tidsfristerna för frihetsberövande följs.
Särskilt om Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndigheten är en särskild åklagarmyndighet direkt under regeringen. Som redovisats i kapitel 2 arbetar vid myndigheten både åklagare och poliser. Åklagarna har ställning som allmänna åklagare och är därför inordnade i den hierarki som slås fast i rättegångsbalken. Riksåklagaren är därför även i förhållande till åklagarverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten högsta åklagare med ansvar för ledningen av verksamheten. Riksåklagaren har också att utöva tillsyn över åklagarverksamheten vid Ekobrottsmyndigheten. Poliserna är emellertid alltjämt anställda vid en polismyndighet och av Rikspolisstyrelsen kommenderade att tjänstgöra vid myndigheten. Tillsynen över polisverksamheten ankommer således på Rikspolisstyrelsen. Chefen för Ekobrottsmyndigheten är en generaldirektör (för närvarande Rolf Holmquist).
Enligt förordningen (1997:898) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten gäller verksförordningen för chefen för myndigheten på samma sätt som gäller enligt åklagarförordningen. Generaldirektören och avdelningscheferna skall således bl.a. se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Han eller hon skall också fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet kontrolleras på ett betryggande sätt.
Av Ekobrottsmyndighetens arbetsordning framgår att avdelningscheferna överprövar beslut av åklagare vid avdelningarna om inte överprövning av särskilda skäl bör ske av generaldirektören. Beslut fattade av åklagarna vid kammaren för särskilda brottsutredningar överprövas av generaldirektören. Enligt instruktionen för myndigheten har generaldirektören ställning som överåklagare och avdelningscheferna som vice överåklagare i åklagarärenden. Klagomål och brottsanmälningar mot åklagare handläggs alltid av generaldirektören. År 2001 kom det in 18 överprövningsärenden till Ekobrottsmyndigheten och av de under året 17 prövade ändrades åklagarens beslut i två ärenden.
Även inom Ekobrottsmyndigheten finns en rättsenhet som tillsammans med generaldirektören bedriver den övergripande tillsynsverksamheten. Som ett exempel på rättsenhetens tillsynsarbete kan nämnas ett projekt där ärenden som skrivits av vid Ekobrottsmyndighetens avdelningar granskades. 173 slumpvis utvalda ärenden granskades och resultatet var att åklagarna använder möjligheten att skriva av ärenden på ett korrekt och kompetent sätt. Ett annat exempel på rättsenhetens tillsynsverksamhet är att enheten översiktligt granskar alla domar som meddelas i de mål där myndighetens åklagare fört talan. Dessutom sker en granskning av statistik och stickprovskontroller. Några tillsynsbesök sker i princip inte. Rättsenheten sammanträffar också regelbundet med motsvarande enhet hos Riksåklagaren för att bl.a. diskutera tillsynsfrågor. Tillsynen av kamrarna utförs i första hand av avdelningscheferna.
3.4.3. Medborgerlig insyn i åklagarverksamheten
Enligt 5 § RÅ-instruktionen skall hos riksåklagaren finnas en rådgivande nämnd som består av en ordförande och sex andra ledamöter. Ledamöterna utses av regeringen efter nominering av de politiska partierna. I ärenden av större vikt eller av principiell betydelse skall nämndens mening inhämtas. Riksåklagaren skall också fortlöpande hålla nämnden informerad om verksamheten inom åklagarväsendet. Ärenden där det är fråga om att utöva en åklagaruppgift eller att pröva en tillsynsfråga i ett enskilt fall får inte behandlas i nämnden. Riksåklagaren eller vice riksåklagare skall vara närvarande vid nämndens sammanträden, och det är också någon av dem som skall föredra ärendena inför nämnden om inte riksåklagaren bestämt att tjänsteman i Riksåklagarens kansli skall fullgöra föredragandeuppgiften.
Den rådgivande nämnden inrättades år 1985. Regeringen och riksdagen fattade beslut om nämndens införande på grundval av de förslag RÅ-utredningen lämnat i promemorian Riksåklagaren och hans kansli (DsJu 1983:19). RÅ-utredningen hade fått i uppdrag att bl.a. överväga förutsättningarna för ett medborgarinflytande i Riksåklagarens verksamhet. Undantag skulle dock göras för den egentliga åklagarfunktionens utövande i det enskilda fallet. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att det i flera verksstyrelser för de centrala förvaltningsmyndigheterna ingick ledamöter med parlamentarisk
förankring och inom rättsväsendet eftersträvades vid tiden ett ökat lekmannainflytande. Även riksdagens påpekande av att det fanns ett behov av lekmannainsyn i åklagarverksamheten utgjorde grund till de direktiv regeringen gav RÅ-utredningen i frågan (se JuU 1982/83:2, rskr. 22).
Justitieutskottet anförde bl.a. att Riksåklagaren har mycket betydelsefulla uppgifter inom rättsväsendet. Inte minst har Riksåklagarens anvisningsverksamhet stor inverkan på rättstillämpningen. Denna verksamhet och även annan såväl administrativ som judiciell verksamhet hos Riksåklagaren lämnade enligt utskottet utrymme för en meningsfull medverkan av lekmän. En sådan medverkan skulle också leda till en ökad insyn i åklagarväsendet och därigenom vara ägnad att vidmakthålla allmänhetens förtroende för åklagarverksamheten. Utskottet anförde att möjligheten till lekmannainflytande vad avser urvalet av de mål som förs upp till Högsta domstolen borde undersökas. Vidare borde RÅ-utredningen få i uppdrag att undersöka förutsättningarna för lekmannainflytande även på regional nivå.
Inom parentes kan nämnas att frågan om lekmannainflytande i åklagarverksamheten hade diskuterats tidigare men inte utmynnat i något förslag till riksdagen (Strafflagsberedningen SOU 1948:40, 1968 års brottmålsutredning SOU 1974:27, prop. 1975/76:148 och Åtalsrättskommittén SOU 1976:47).
RÅ-utredningen uppfattade utskottsuttalandena och regeringens direktiv så att frågan om ett medborgarinflytande omfattade administrationen av åklagarverksamheten, anvisningsverksamheten, tillsynsverksamheten och principfrågor rörande urval av mål som skall överklagas till Högsta domstolen. Enligt utredningen hade avsikten med medborgarinflytande mer rört Riksåklagaren roll som allmän åklagare än hans befattning med administrationen av åklagarverksamheten (DsJu 1983:19, s. 108-110). Medborgarinflytandet hade undantagits den egentliga åklagarfunktionens utövande i det särskilda fallet.
Med nu redovisade utgångspunkter föreslog RÅ-utredningen att det hos riksåklagaren skulle inrättas en rådgivande nämnd. Innan riksåklagaren meddelade beslut i frågan om något av de ovannämnda områdena av hans verksamhet skulle han anmäla frågan till den rådgivande nämnden som skulle återkomma med ett motiverat förslag till beslut.
Regeringen och riksdagen godtog RÅ-utredningens förslag om inrättande av en rådgivande nämnd och hur ledamöterna skulle
utses, dvs. att nämnden skulle bestå av personer med parlamentarisk anknytning (prop. 1984/85: 100, bilaga 4, s. 66, bet. JuU 1984/85:30, s. 2, rskr. 304). På samma sätt godtogs utredningens förslag om nämndens kompetensområde, dvs. att nämnden skulle delta i behandlingen av viktiga och övergripande frågor som rör åklagarväsendets administration (organisation och ekonomi), Riksåklagarens verksamhet rörande utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt tillsynsverksamheten i övrigt. Nämnden skulle överhuvud inte vara delaktig i ärenden där åklagare utför sin egentliga åklagarfunktion. Det var också med hänsyn till denna inställning som såväl RÅ-utredningen som regeringen ansåg att till den rådgivande nämndens kompetensområde skulle inte höra Riksåklagarens verksamhet i Högsta domstolen. Eftersom varje enskilt mål bedöms för sig kunde några generella riktlinjer för när mål skulle överklagas till Högsta domstolen inte fastställas. Dessutom hade riksdagen slagit fast att frågan om riksåklagarens inställning till beviljande av prövningstillstånd i Högsta domstolen på enskilds begäran skulle prövas utan deltagande av lekmän. Därför kunde det inte heller komma i fråga att riksåklagaren när han övervägde en fullföljdsfråga skulle göra detta under inflytande av lekmän.
3.5. Annan tillsyn över Polisen och åklagarväsendet
3.5.1. Justitieombudsmannen
Riksdagens ombudsmän är en statlig myndighet under riksdagen som utgörs av justitieombudsmän jämte kansli. Riksdagen väljer ombudsmän, för närvarande fyra, att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § RF). JO:s arbete styrs av lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO-instruktionen). JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter. Med andra ord kan sägas att JO har tillsyn över att myndigheter och enskilda tjänstemän följer lagar och förordningar och i övrigt fullgör sina skyldigheter, dvs. att allt går rätt till vid handläggningen av olika ärenden och att enskilda medborgare behandlats på ett korrekt sätt. JO skall särskilt se till att regeringsformens grundläggande fri- och rättigheter inte överträds i den offentliga verksamheten. JO skall också verka för att brister i lagstiftningen
avhjälps och får också göra framställan till riksdag och regering om författningsändring.
JO handlägger klagomål från allmänheten men kan även ta upp ärenden på eget initiativ. Ett initiativ kan grunda sig på iakttagelser vid sådan inspektion som också utgör en del av JO:s verksamhet. Det kan också grunda sig på information eller upplysningar i media. JO får i sin tillsyn närvara vid förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndigheters protokoll och handlingar. Förvaltningsmyndighet och tjänsteman hos stat eller kommun samt annan befattningshavare som står under JO:s tillsyn skall lämna JO de upplysningar och yttranden som han eller hon begär. JO avgör ärenden genom beslut, vari han eller hon uttalar sig om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO har i sin tillsynsverksamhet inte befogenhet att själv meddela straffrättsliga sanktioner eller disciplinära påföljder. JO är inte heller någon besvärsmyndighet varför han eller hon inte får överpröva eller på annat sätt ändra de granskade besluten. JO:s ställning som extraordinärt tillsynsorgan innebär också att ett beslut i JO:s ärenden inte är rättsligt bindande. I formellt hänseende är JO:s beslut i ett tillsynsärende inte något annat än ett uttryck för ombudsmannens personliga uppfattning i de behandlande frågorna. JO får även göra uttalanden som avser att främja enhetlighet och ändamålsenlig rättstillämpning.
JO är också särskild åklagare och får som sådan väcka åtal mot befattningshavare som genom att ha åsidosatt vad som åligger honom eller henne i tjänsten begått brottslig gärning. JO är dessutom skyldig att väcka och utföra åtal som konstitutionsutskottet enligt 12 kap. 3 § RF har beslutat mot statsråd. JO väcker också åtal mot ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten. Därutöver har JO – när JO i sin tillsyn funnit att befattningshavare gjort sig skyldig till fel, varit grovt oskicklig eller begått brott, som kan beivras på sådant sätt – rätt att göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd, återkallelse av legitimation eller avsked och avstängning från tjänst.
Av Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01 framgår att under verksamhetsåret 1999/2000 handlade JO såvitt avser åklagarväsendet sammanlagt 14 initiativärenden och 221 klagomålsärenden. Av initiativärendena avgjordes två utan anledning till kritik. Av klagomålsärendena avvisades eller avgjordes utan särskild utredning 72 ärenden och 125 ärenden avgjordes utan kritik. Av det
sammanlagda antalet handlagda klagomålsärenden lämnade JO erinran eller annan kritik eller ett vägledande uttalande i 14 ärenden. Inget ärende ledde till åtalsbeslut eller anmälan för disciplinåtgärd.
För Polisen var initiativärendena 35 och klagomålsärendena 467. Av initiativärendena avgjordes fyra utan anledning till kritik. 164 av klagomålsärendena avvisades eller avgjordes utan särskild utredning och 229 av de särskilt utredda ärendena avslutas utan anledning till kritik. 51 klagomålsärenden avslutades med kritik eller annan erinran. JO fattade beslut om åtal eller gjorde anmälan för disciplinär bestraffning i ett ärende. Två förundersökningar inleddes men dessa lades ned utan att åtal väcktes.
3.5.2. Justitiekanslern
Justitiekanslern (JK) är regeringens högste ombudsman. JK skall ge regeringen råd och utföra utredningar i juridiska angelägenheter. JK skall värna om rättssäkerheten och förbättra effektiviteten på den offentliga förvaltningens område. Liksom JO har JK tillsyn över att bl.a. statliga myndigheter och anställda vid sådana myndigheter efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Bestämmelser om JK:s tillsynsverksamhet finns i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Efter en ändring i JK:s instruktion den 1 december 1998 skall ett klagomål prövas av JK endast om frågans beskaffenhet ger JK anledning att ta upp saken till prövning, se 15 § andra stycket JK:s instruktion. JK handlägger numera endast i begränsad omfattning klagomål från enskilda eller från myndigheter. JK:s tillsyn är främst inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten.
JK:s granskning initieras oftast av en anmälan från en enskild eller en myndighet. Ett tillsynsärende kan också påbörjas i samband med en inspektion eller genom att JK tar upp ett ärende på eget initiativ. I de ärenden som JK handlägger föreligger en skyldighet för enskilda befattningshavare och myndigheter att lämna JK den information och de yttranden som JK begär. Inte heller JK har rätt att ändra de beslut som vid en granskning anses felaktiga. JK har emellertid rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som begått brottslig handling genom att ha åsidosatt vad som ålegat henne eller honom i tjänsten. JK får också göra anmälan om disciplinpåföljd, avsked eller avstängning och har
också rätt att föra talan i domstol om ändring av myndighets beslut i dessa frågor.
Såsom regeringens ombudsman företräder JK staten i vissa rättegångar som rör statens rätt, främst i skadeståndsmål. JK är också ensam åklagare i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Tillsammans med JO har JK exklusiv rätt att väcka åtal för brott i tjänsten av ledamot i Högsta domstolen eller Regeringsrätten.
Under de senaste åren har JK endast inspekterat två polis- respektive åklagarmyndigheter. Under tiden den 1 januari 1999 - den 30 juni 2001 har JK handlagt sammanlagt 136 tillsynsärenden som rört polis, 113 som rört åklagares och 57 som rört polis och åklagares gemensamma handläggning. Kritik meddelades i 11 ärenden, varav fem rörde polisens handläggning, fyra åklagares och två polis och åklagares gemensamma handläggning. JK har under samma tid handlagt 102 ärenden med framställan om skadestånd från enskild på grund av polisens handläggning av visst ärende. För åklagares handläggning är motsvarande siffra 42 och i tio ärenden har grunden för framställan varit polis och åklagares gemensamma handläggning. Det bör här tilläggas att också Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen är behöriga att handlägga vissa skadeståndsfrågor som grundas på påståenden om fel eller försummelse i åklagares respektive polisers handläggning.
3.5.3. Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket
Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket har haft i uppdrag att granska den statliga verksamheten. Revisorernas granskning har huvudsakligen varit inriktad på förhållanden med anknytning till statens budget, men har också avsett en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Riksrevisionsverket – en central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning – har bedrivit årlig revision och effektivitetsrevision samt utvecklat statlig redovisning. Riksdagens revisorers och Riksrevisionsverkets uppgifter övertas den 1 juli 2003 av Riksrevisionen.
Riksdagens revisorer har under de senaste tio åren genomfört utredningar av såväl Polisen som åklagarväsendet. Som framgått inledningsvis (avsnitt 3.1) har Riksdagens revisorer också uttalat sig i frågan om den statliga tillsynen. Därutöver redovisade revisorerna bl.a. en granskning av polisverksamheten i rapporten Polisen i samhällets tjänst (1993/94:RR2) och i rapporten Den
ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (1994/95:RR4) redovisades en undersökning av den ekonomiska brottsligheten och av ekobrottsbekämpningen. Revisorerna har också granskat organisationsförändringarna inom rättsväsendet och redovisat sina överväganden och förslag i rapporten Organisatoriska förändringar inom rättsväsendet (1998/99:RR9).
I kapitel 6 redovisas närmare för Riksdagens revisorers uttalanden om behovet av en översyn av tillsynen över polis och åklagare.
Även Riksrevisionsverket har vid ett flertal tillfällen undersökt polisens och åklagarnas verksamhet vid ett flertal tillfällen. Som exempel kan nämnas Polisens resultatstyrning (RRV 1996:11), Hinder mot ett effektivare resursutnyttjande inom polisväsendet (RRV 1996:64, del 1) och Lägesbeskrivning av polisväsendet (RRV 1996:64, del 2), Polisens arbetstider (RRV 1998:53), Svårigheter med statistik rörande brottsutredningar, Brottmålskedjan – i Sverige och i andra länder (RRV 1999:30), Fortsatt utveckling av polisen (RRV 2000:9) samt Brottmålskedjan – Sammanfattande rapport (RRV 2001:3).
3.5.4. Riksrevisionen
Riksdagen har beslutat att en sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, med ansvar för statlig redovisnings- och effektivitetsrevision skall bildas under det första halvåret 2003 (förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, rskr. 2000/01:116-119). Myndigheten skall rapportera till både riksdagen och regeringen. Den skall ersätta Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket. Riksdagsbeslutet innehåller en principmodell för en ny organisation av den statliga revisionen. Bland annat skall Riksrevisionen ledas av tre riksrevisorer och det skall för myndigheten finnas en styrelse. Såväl revisorerna som styrelsen skall utses av riksdagen.
Utredningen om regler för Riksrevisionen hade lagt fram förslag till författningsregler om Riksrevisionen och dess verksamhet (SOU 2001:97). Förslagen avsåg en ändring i riksdagsordningen, en lag om revision av statlig verksamhet och en lag med instruktion för Riksrevisionen. Förslaget innebär i korthet att Riksrevisionen skall utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av regeringen, Regeringskansliet och övriga myndigheter under regeringen. Vidare skall Riksrevisionen utföra årlig revision av Regeringskansliet och övriga myndigheter under regeringen. I den
årliga revisionen ingår också granskning av årsredovisningen för staten. Riksrevisionen får vidare utföra effektivitetsrevision av den verksamhet som bedrivs av riksdagsförvaltningen och myndigheter under riksdagen. Riksrevisionen får enligt förslaget också rätt att från effektivitetssynpunkt granska samtliga bolag och stiftelser där staten har ett bestämmande inflytande. Bolag och stiftelser skall också ha författningsreglerad upplysningsskyldighet gentemot Riksrevisionen.
Riksdagen och regeringen har i huvudsak godtagit utredningens förslag och den 1 juli 2003 träder lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och lagen (2002:1023) med instruktion för Riksrevisionen i kraft (se prop. 2001/02:73, bet. 2001/02:KU25, rskr. 2001/02:328 och prop. 2001/02:190, bet. 2002/03:KU12, rskr. 2002/03:22).
3.5.5. Datainspektionen
Inom främst polisverksamheten men även inom åklagarväsendet finns ett flertal register. Som några få exempel kan nämnas belastningsregister, misstankeregister, allmänt spaningsregister (ASP), rationell anmälningsrutin (RAR) och för åklagarna Brottmålsdiariesystem (Brådis). Genom bl.a. Sveriges anslutning till Schengensamarbetet finns som stöd för kampen mot internationell kriminalitet dataregistret Schengens informationssystem (SIS). Ändamålet med ett register och behandlingen av uppgifterna däri är för vissa register reglerat i författning medan andra utgör lokala ärendehanteringssystem utan författningsstöd. För att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204) bestämmelser och riktlinjer för all hantering av personuppgifter. Lagen omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, dvs. i första hand datoriserad. Utöver personuppgiftslagen finns bestämmelser om behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet i bl.a. polisdatalagen (1998:622) och polisdataförordningen (1999:81) och för åklagarväsendet i förordningen (1995:1006) om registerföring vid åklagarmyndigheterna.
Datainspektionen är en central förvaltningsmyndighet med uppgift att verka för att människor skyddas mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 §
förordningen 1998:1192 om instruktion för Datainspektionen). Regeringen har därför utsett Datainspektionen som tillsynsmyndighet för all automatiserad behandling av personuppgifter i Sverige, i såväl nationella som internationella register (se bl.a. 2-4 §§ datainspektionsförordningen och 2 § personuppgiftsförordningen, 1998:1191). För att Datainspektionen inte skall ha tillsynen över register med personuppgifter krävs ett uttryckligt undantag i lag eller annan författning. För Polisens eller åklagarnas register finns i dag inte något sådant undantag.
I personuppgiftslagen regleras Datainspektionens befogenheter. I sin roll som tillsynsmyndighet har Datainspektionen bl.a. rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumentation av behandling av personuppgifter samt om säkerheten vid behandlingen. Datainspektionen kan också vid vite förbjuda den personuppgiftsansvarige att fortsätta behandla uppgifter på visst sätt eller vid vite förelägga denne att behandla uppgifterna på ett visst angivet sätt.
3.5.6. Registernämnden
Även om personuppgiftslagens bestämmelser om behandling av personregister gäller också för Säkerhetspolisens (SÄPO:s) registerverksamhet och Datainspektionen därför har tillsyn även över denna verksamhet, finns Registernämnden som har till uppgift att utöva viss kontroll över SÄPO (förordningen 1996:730 med instruktion för Registernämnden). Registernämnden har till uppgift att i ärenden om registerkontroll pröva frågor om utlämnande av uppgifter från registret som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister, av lagen (1998:621) om misstankeregister och av polisdatalagen eller övriga uppgifter som Rikspolisstyrelsen eller SÄPO behandlar enligt polisdatalagen om de inte ingår i en förundersökning eller särskild undersökning i kriminalunderrättelseverksamhet. Registernämnden skall också granska SÄPO:s behandling av uppgifter enligt polisdatalagen, särskilt med avseende på vad som där sägs om att uppgifter om en person inte får behandlas enbart på grund av vad som är känt om personens ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackföreningar, hälsa eller sexuella läggning.
Registernämnden består av åtta ledamöter, som alla utses av regeringen för en bestämd tid. En uppgift från SÄPO:s register får lämnas ut endast om alla ledamöter i nämnden är ense. Ordföranden kan dock, om nämnden inte är enig men han eller hon anser att utlämning bör ske, överlämna ärendet till regeringen. Nämnden skall avge en årlig berättelse om sin verksamhet till regeringen.
Av det anförda framgår att Registernämnden utövar viss tillsyn över SÄPO:s registerverksamhet och innebär en möjlighet till medborgerlig insyn i verksamheten. Inom parentes skall nämnas att även Rikspolisstyrelsens lekmannastyrelse har insyn i SÄPO:s verksamhet.
4. Brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet
4.1. Inledning
Att tjänstemän inom den offentliga förvaltningen har ett personligt ansvar är en månghundraårig tradition och i svensk rätt har det sedan länge funnits särskilda regler om ansvar – straffrättsligt och disciplinärt – för offentligt anställda. Huvudskälet härtill anses vara den offentliga verksamhetens särart. Inom rättsväsendet har poliser, åklagare och domare getts vida befogenheter att fatta beslut som för den enskilde kan få mycket ingripande konsekvenser. Att beakta är också myndigheternas självständighet i förhållande till riksdag och regering, och även många gånger den anställdes självständighet i förhållande till sin överordnade.
Före år 1976 gällde ett långtgående straffansvar för offentligt anställda tjänstemän. I och med den s.k. ämbetsansvarsreformen kom flera handlingar att avkriminaliseras. Reformen hade i princip tre syften: att avsevärt inskränka det straffbara området, att på ett mer rationellt sätt bestämma den personkrets som skulle vara underkastad straffansvar och att åstadkomma ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. Lagstiftaren anlade en privaträttslig syn på offentligt anställda. Kritik kom att riktas mot reformen och år 1989 kom det straffrättsliga ansvaret att utvidgas. Genom ändringen återinfördes bl.a. brottet tjänstefel.
I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns bestämmelser om skyldighet för en arbetsgivare att under vissa förutsättningar göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare om han eller hon skäligen kan misstänkas för att ha begått brott i tjänsten. Bestämmelserna gäller även för anställda inom Polisen och åklagarväsendet. Naturligtvis gäller bestämmelserna om anmälningsskyldighet inte bara om den offentligt anställde misstänks för tjänstefel utan även när annan brottslighet föreligger, såväl sådan som
regleras i brottsbalken som sådan som regleras i andra lagar och författningar.
För en polis gäller också särskilda regler med innebörd att han eller hon alltid är skyldig att rapportera brott som kommer till hans eller hennes kännedom (se 9 § PL). Detta gäller även om den som kan misstänkas vara inblandad i händelsen är anställd inom Polisen och åklagarväsendet.
Hur en anmälan mot en polisanställd om brott i tjänsten skall handläggas finns reglerat i polisförordningen och i av Rikspolisstyrelsen utfärdade föreskrifter och meddelade råd (RPSFS 2000:19, FAP 403-2). I dessa finns också bestämmelser om hur en anmälan om brott utanför tjänsten skall handläggas. Handläggningen av en anmälan om brott eller annat klagomål mot åklagare i tjänsten regleras i av Riksåklagaren utfärdade föreskrifter (RÅFS 1996:1). Några särskilda bestämmelser om hur en utredning skall göras eller vilka krav som bör ställas för att inleda en förundersökning eller för att väcka åtal finns inte. I dessa avseenden gäller rättegångsbalkens bestämmelser i samma utsträckning som i alla andra brottutredningar.
Om en anställd döms för ett brott kan han eller hon få lämna sin anställning. I lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) finns bestämmelser om uppsägning, avsked och avstängning. För personer som har s.k. fullmaktsanställning (lagen 1994:261 om fullmaktsanställning) gäller vissa särskilda bestämmelser om upphörande av anställning m.m. Riksåklagaren och vice riksåklagaren anställs med fullmakt, och det finns även inom Polisen befattningshavare som har en fullmaktsanställning. En anställd kan också, om han eller hon gör sig skyldig till tjänsteförseelse, meddelas disciplinpåföljd, men också i dessa fall kan avsked och uppsägning komma i fråga. Bestämmelser om tjänsteförseelser och disciplinpåföljder finns i LOA. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag.
Inom Polisen finns en central personalansvarsnämnd (PAN) som handlägger frågan om skiljande från tjänst på grund av personliga förhållanden (uppsägning och avsked), disciplinpåföljd, åtalsanmälan och avstängning. PAN:s uppdrag finns reglerat i verksförordningen. Nämnden skall dock inte handlägga ärenden med anmälan mot dem som är anställda av regeringen och viss annan personal. I dessa fall handläggs ärendena av Statens ansvarsnämnd. Statens ansvarsnämnd beslutar också i frågor om disciplinansvar,
åtalsanmälan, avskedande och avstängning för alla åklagare, oavsett om de anställts av regeringen eller inte.
I det följande redovisas hur ett ärende om brottsmisstanke mot en anställd inom Polisen och åklagarväsendet handläggs, hur regleringen ser ut och hur myndigheterna organiserat sin verksamhet. Före det ges en beskrivning av hur utvecklingen varit under de senaste 25 åren. Sist lämnas en redogörelse för vilka disciplinära åtgärder som kan förekomma och hur handläggningen av dessa ärenden är organiserad. Även här lämnas en beskrivning av utvecklingen över tiden.
4.2. Internutredningar – En bakgrund
Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott eller tjänsteförseelser bör utredas har varit föremål för uppmärksamhet under långa tider. Det har i princip alltid varit poliser som har utrett ärenden där anställda inom Polisen misstänkts för att ha begått brott i tjänsten, och åklagare som har varit förundersökningsledare. Hur ärendena skall handläggas och vem som får befatta sig med dem har under åren förtydligats från att ha varit oreglerad praxis till att författningsregleras. De nu gällande bestämmelserna om handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen gäller sedan den 1 juli 1987. Även efter denna tidpunkt har emellertid frågan varit föremål för utredning. I det följande lämnas en redogörelse för de mest väsentliga utredningar som har gjorts under de senaste 25 åren, och vilka förändringar dessa har lett till.
Anmälan mot polisman, SOU 1975:20
År 1973 tillkallade regeringen en särskild utredare för att utreda förfarandet vid utredningar av brott eller förseelser begångna i tjänsten av tjänstemän inom Polisen. I uppdraget ingick att dels försöka finna en lösning som innebar att internutredningarna utfördes under inseende av personer som var helt fristående från Polisen, dels skapa enhetliga regler för åklagarinträde vid förundersökning.
Vid denna tid fanns inga särskilda regler för handläggningen av ett ärende med misstanke om att en polis begått brottslig gärning. Enligt en överenskommelse mellan Riksåklagaren och Rikspolis-
styrelsen angavs emellertid att brott i tjänsten inte skulle anses som en utredning av enkel beskaffenhet som polis kunde leda. Utredningens undersökningar visade att rutinerna för handläggningen skiftade avsevärt i olika delar av landet. Olikheterna hänförde sig till frågan om åklagarinträde och frågan om vem inom Polisen som skulle leda utredningen när den inte överlämnats till åklagare samt till valet av utredningspersonal.
Utredningen fann inte anledning att ifrågasätta utredningarnas objektivitet, men fann att den dåvarande ordningen för handläggning av internutredningar – och det faktum att det på sina håll förekom att de misstänkta tjänstemännen förhördes av sina egna kollegor – kunde ge upphov till kritik om bristande objektivitet. Mot denna bakgrund fanns skäl att finna en ordning för handläggningen av anmälningar mot poliser för brott och förseelser i tjänsten som var ägnad att så långt som möjligt undanröja tvivel om utredningarnas objektivitet.
Att för ändamålet inrätta ett nytt från åklagare och polis fristående utredningsorgan avvisades. För att inrätta ett sådant organ ansåg utredningen att det måste krävas att den rådande ordningen var behäftad med betydande brister och att den ingav allvarliga betänkligheter. Så var inte fallet. Utredningen pekade på flera andra nackdelar med ett sådant fristående organ, bl.a. att det för att få organet att arbeta effektivt och med hög kvalitet krävdes att man anställde f.d. poliser och att detta skulle kunna förfela syftet med organet. Vidare skulle det vara svårt att dimensionera antalet anställda.
Utredningen ansåg att de ändringar som borde ske i princip kunde göras inom den redan befintliga organisationen: att åklagare och polis alltjämt skulle verkställa undersökningarna. Utredningen förslog att i alla ärenden med misstanke om att anställd inom Polisen begått brott skulle åklagare omedelbart kopplas i. Det skulle inrättas särskilda utredningsenheter i Stockholm, Göteborg och Malmö som i princip skulle handlägga samtliga ärenden. Polisstyrelsen skulle ha insyn i utredningarna; bl.a. skulle en undersökning inte få läggas ned eller avslutas innan polisstyrelsen fått tillfälle att yttra sig. Vidare skulle medborgarvittnen närvara vid förhör under förundersökning. Samtliga bestämmelser som skulle komma att avvika från annars gällande regler för förundersökning skulle samlas i en särskild förfarandelag.
Förslagen remissbehandlades men ledde inte omedelbart till någon ny lagstiftning utan frågan överlämnades i stället till fortsatt
utredning. Emellertid skedde förändringar såtillvida att Riksåklagaren meddelade föreskrifter (beslutade i samråd med Rikspolisstyrelsen) med innebörd att en anmälan mot en polis skulle utan dröjsmål överlämnas till åklagare för prövning av frågan om förundersökning skulle inledas eller inte. Förundersökning kom alltså alltid att verkställas under åklagares ledning. Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter skulle en anmälan mot en polis tas upp av ett polisbefäl och därefter snarast överlämnas till länspolischefen (i Stockholm, Göteborg och Malmö till polischefen). I föreskrifterna och anvisningarna angavs också vilka befattningshavare inom Polisen respektive åklagarväsendet som fick handlägga ärendet, m.m. Praktiskt ledde det också till en på regional nivå ökad samverkan mellan polis och åklagare. I Stockholms, Göteborgs och Malmö polisdistrikt skapades också enheter med personal som i princip uteslutande ägnade sig åt utredningsverksamhet med ärenden som rörde arbetstagare inom Polisen.
Handläggningen av anmälningar mot polispersonal, SOU 1979:71
Det var Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m.m. som fick uppdraget att på nytt se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i arbetet av anställda inom Polisen. I denna del skulle utredningen kunna utgå från tidigare utrednings slutsatser om att det behövdes särskilda regler för att handlägga anmälningar mot anställda inom Polisen, att utredningar med misstanke om brott i tjänsten av en polis skulle utredas i särskild ordning och att det fanns behov av obligatoriskt åklagarinträde. I direktiven angavs att utredningen särskilt skulle överväga om det borde gälla samma regler vid brottsutredningar som vid handläggning av disciplinärenden, bl.a. vad avsåg bestämmelserna om vem som skulle vara undersökningsledare. Denna del av uppdraget behandlas nedan i avsnitt 4.4.
Utredningen konstaterade att, eftersom det måste ställas höga krav på den personal som skall utreda anmälningar om brott begånget av en polis, utredningspersonalen måste ha en god utbildning och hålla en hög standard. Att finna denna personal utanför Polisens organisation – eller åklagarnas – var enligt utredningen inte möjligt. Eftersom utredningen ansåg att det var mindre troligt att åklagare skulle attraheras av ett sådant utredningsuppdrag – annat än som den självklara utredningsledaren – borde utrednings-
verksamheten även fortsättningsvis utföras av polisutbildad personal. Utredningens undersökningar hade också visat att internutredningarna höll hög kvalitet och att de präglades av noggrannhet och fullständighet. Granskningen hade inte gett anledning till antagande att de för utredningen ansvariga åklagarna och poliserna tagit obehörig hänsyn till polispersonal som berörts av anmälningarna. Mot detta talade också den stora andel av de väckta åtalen som ogillats av domstol. Det fanns därför inte anledning att rikta någon sakligt grundad kritik mot den då rådande ordningen. Utredningens utgångspunkt var därför att en reform av utredningsverksamheten inte fick leda till en sänkt kvalitet och att sakliga förändringar inte rättfärdigas av reformens ändamål, dvs. att öka allmänhetens förtroende för internutredningsverksamheten. En särreglering för anställda inom Polisen borde i möjlig mån undvikas; utredningsförfarandet borde inte avvika från vad som i allmänhet gällde för förundersökning i brottmål och borde inte heller organisatoriskt läggas utanför det ordinarie rättssystemet.
Eftersom utredningen enligt sina direktiv hade att lämna förslag till en ordning som innebar att åklagaren vid förundersökningar som berör polisanställda skulle anlita biträde av utredningspersonal som var fristående från Polisen, undersöktes möjligheten att den i och för sig polisutbildade personalen skulle vara verksam i en fristående organisation. Utredningen undersökte två modeller. Den ena var att utredningsverksamheten skulle knytas till länsstyrelsen och den andra att utredningsenheterna kopplades till åklagarväsendet. Därutöver undersöktes möjligheten att inom Polisens befintliga organisation ha mer fristående utredningsenheter. Det skall i detta sammanhang nämnas att vid denna tid var länsstyrelsen den högsta polismyndigheten på regional nivå med ansvar för polisverksamheten i det egna länet (se avsnitt 3.3.1). Länen var sedan uppdelade i lokala polisdistrikt med en polischef som högste ansvarig.
På fråga om det fanns skäl att vid länsstyrelserna inrätta särskilda utredningsenheter med uppgift att handlägga ärenden när en polis misstänkts ha begått brott ifrågasatte utredningen om dessa enheter kunde anses ligga utanför Polisen. För att en sådan enhet skulle anses självständig fick den ligga utanför länspolischefens expedition och administrativa enhet. Ansvaret för denna nya enhets arbete skulle dessutom inte ligga under en tjänsteman vid länsstyrelsen utan under en fristående åklagare. Till detta kom att, eftersom anmälningar mot poliser till allra största delen var en
storstadsföreteelse, det saknades arbetsunderlag för särskilda utredningsenheter vid länsstyrelserna utanför storstadslänen. En annan nackdel med länsstyrelsealternativet var länsstyrelsernas ställning utanför det egentliga rättsväsendet.
Att förlägga utredningsenheter inom åklagarväsendet var enligt bestämmelserna om förundersökning i rättegångsbalken möjligt utan att några ändringar behövde göras. Hos åklagarmyndigheterna fanns redan den kompetens som krävdes och åklagarna hade också möjlighet att verkställa förundersökningen. För att kvaliteten i utredningarna inte skulle sjunka genom reformen skulle det till de särskilda utredningsenheterna kopplas polisutbildad personal för att fungera som förhörsledare m.m.; personalen skulle lämna polisorganisationen och ha åklagarmyndigheten som arbetsgivare. Att de därigenom inte skulle ha en polis befogenheter att fatta vissa beslut, bl.a. om tvångsåtgärder, skulle troligen inte medföra några problem eftersom det skulle gå lätt att istället inhämta ett åklagarbeslut i frågan. Några författningsändringar skulle därför inte behövas. Att arbetsunderlaget var litet utanför storstadsområdena var enligt utredningen lättare att lösa med den nu diskuterade modellen, främst eftersom det inte fanns något hinder mot att åklagare arbetade utanför sin myndighet. Förslagsvis kunde utredningsenheter finnas, förutom i Stockholm, Göteborg och Malmö, i Örebro och Umeå. Utredningsenheterna skulle få tilldelat sig särskilda verksamhetsområden. Bagatellartade anmälningar och ärenden skulle dock inte handläggas av enheterna utan vid polismyndigheterna. Detta inte minst av kostnadsmässiga skäl och för att utredningsförfarandet inte skulle bli långdraget.
Utredningen undersökte också möjligheten att ha särskilda utredningsenheter inom Polisen. Till skillnad från åklagarförslaget skulle enheterna emellertid bara finnas i Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa skulle handlägga ärenden i sitt eget distrikt men också i andra närliggande distrikt. Ärenden i distrikt som låg mer avlägset skulle handläggas av enheterna endast om det kunde anses befogat med hänsyn till ärendets vikt. Detta främst för att utredningarna inte skulle bli för kostsamma. Att särskilda utredningsenheter inte skulle finnas i andra distrikt berodde på att det där inte fanns arbetsunderlag och att personalen vid sådana enheter skulle bli tvingade att arbeta med andra polisära arbetsuppgifter, något som man ville undvika. I åklagaralternativet skulle personalen vara helt bortkopplad från det polisiära arbetet och vid arbetsbrist på enheten skulle personalen få ägna sig åt mer åklagarliknande upp-
gifter. Istället för flera utredningsenheter förespråkades ett samarbete över länsgränserna.
Som framgått ovan avstyrkte utredningen länsstyrelsealternativet. Vid valet mellan att ha särskilda utredningsenheter vid fem åklagarmyndigheter eller vid de tre största polismyndigheterna förordades åklagaralternativet och då främst för att detta var bättre ägnat att stärka allmänhetens förtroende för poliskåren.
Utredningen hade också i uppdrag att överväga en särskild ordning för lekmannainsyn. I denna del påpekade utredningen att frågan endast kunde bli aktuell i de fall ett ärende avskrivs av åklagare eller, såvitt gäller disciplinärenden, av länspolischef eller polischef. Om åklagare väckte åtal tillgodosågs behovet av lekmannainsyn genom nämndemäns deltagande vid domstol. Även i ett disciplinförfarande vid länsstyrelsen eller polisstyrelsen fanns lekmän företrädda. Beträffande brottmål ansåg utredningen att en åklagare på samma sätt som vid andra förundersökningar även i internutredningar själv skulle ha att fatta beslut om vilken utredning som skulle krävas och om åtal skulle väckas. Lekmannainsynen skulle därför begränsas till en möjlighet för den lokala polisstyrelsen att ta del av förundersökningen sedan åklagaren meddelat sitt beslut eller i disciplinärenden länspolischefen eller polischefen slutfört utredningen. Någon särskild nämnd skulle inte inrättas utan insynen skulle ske genom polisstyrelsens förtroendevalda ledamöter. Styrelsen skulle ha rätt att begära omprövning av åklagarens beslut i åtalsfrågan och själv kunna initiera en fråga om disciplinpåföljd eller avskedande.
Utredningen föreslog att regler om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen skulle samlas i en särskild förordning.
Förslaget om särskilda utredningsenheter genomfördes inte. Skälen var främst ekonomiska, men även flera remissinstansers synpunkter om att kraven på rättssäkerhet och objektivitet var tillgodosedda med den rådande ordningen beaktades (se prop. 1980/81:100, bilaga 5, s. 36 f).
Tidigare bestämmelser i föreskrifter och anvisningar om omedelbart åklagarinträde och vilken befattningshavare som hade rätt att hålla förhör m.m. (se ovan SOU 1975:20) kom emellertid att införas i förordning (se bl.a. 17-18 §§ dåvarande polisinstruktion 1972:511 och 21 § dåvarande åklagarinstruktion 1974:910). I polisinstruktionen togs också in en bestämmelse med innebörd att
polischefen hade att sörja för att polisstyrelsen fick underrättelse om hur en anmälan slutbehandlats.
1981 års polisberednings förslag i Anmälningar mot polismän, Ds Ju 1984:10
Polisberedningens uppdrag var att om möjligt finna en ordning för handläggning av brottsanmälningar mot poliser som uteslöt föreställningar hos allmänheten om att utredningsförfarandet påverkades av ovidkommande faktorer. Beredningen skulle också se över den gällande ordningen för att avgöra frågor om disciplinförseelser inom Polisen (se avsnitt 4.4).
Polisberedningen gjorde bedömningen att organisatoriska förändringar inte var en effektiv metod att undanröja föreställningar hos allmänheten om att förfarandet påverkas av ovidkommande faktorer. Istället borde problemen angripas med förebyggande åtgärder och kanske främst genom att upprätthålla en kontinuerlig vidareutbildning för poliser i yrkesetiska frågor och på annat sätt motverka att en missriktad kollegialitet gör sig gällande bland poliser. Liksom tidigare utredningar ansåg polisberedningen att den polispersonal som under åklagares ledning verkställde förhör och annan bevisupptagning inte tog några ovidkommande hänsyn. Det fanns därför enligt beredningen inte anledning att göra några grundläggande förändringar utan internutredningarna borde även fortsättningsvis verkställas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. Det var dock angeläget att undanröja den misstro mot förfarandet som gett sig till känna i den allmänna debatten. Enligt beredningen fanns dock ett reformbehov enbart vad avsåg anmälningar om att poliser använt obefogat våld vid sina ingripanden. Beredningen föreslog att en anmälan om obefogat våld omedelbart skulle lämnas över dels till åklagare, dels till polisstyrelsen. Medborgarinflytandet skulle öka på så sätt att polisstyrelsens ledamöter skulle ges möjlighet att fortlöpande – under hela utredningstiden – följa utredningen. Ledamöterna borde också vara oförhindrade att framföra sina åsikter om utredningsarbetet.
Beträffande organisationen för utredningsförfarandet avvisade beredningen tanken på att överlämna uppgiften att hålla förhör i dessa ärenden åt länsstyrelsen och även tanken på att det skulle inrättas särskilda utredningsenheter inom åklagarväsendet. Bered-
ningen pekade emellertid på möjligheten att ge JO resurser för att i ökad utsträckning ta befattning med de aktuella utredningarna. Detta skulle kunna ske dels i form av efterhandsgranskning, dels genom att JO övertog utredningen eller delar av den i sådana speciella fall där JO ansåg det vara påkallat. Vid en hearing som beredningen hållit hade JO också ställt sig positiv till en sådan ordning. Något förslag i detta avseende lade beredningen dock inte fram med hänsyn till att JO är riksdagens kontrollmakt.
När arbetet anmäldes i 1986 års budgetproposition (prop. 1985/86:100 bilaga 4, s. 53 f.) inledde chefen för justitiedepartementet med att uttala att frågan om handläggning av ärenden där anställd inom Polisen misstänks för att ha begått brott i tjänsten nu var noggrant utredd och genomlyst. I samtliga tre redovisade uppdrag hade konstaterats att handläggningen höll god kvalitet och att några ovidkommande hänsyn inte togs. Departementschefen uttalade, i likhet med polisberedningen, att flertalet av de anmälningar som gjordes var obefogade, men han påpekade också att det inom poliskåren – liksom inom andra yrkesgrupper – fanns en ovilja från kollegor att lämna uppgifter som kunde antas vara menliga för den misstänkte. Därför ledde anmälningar sällan till att förundersökningar inleddes och än mer sällan till att åtal väcktes och att fällande dom meddelades. Detta faktum borde dock motverkas med förebyggande åtgärder på sätt som polisberedningen förordat.
Beträffande frågan om handläggningen av våldsanmälningar mot polispersonal delade departementschefen beredningens uppfattning att dessa alltjämt borde handläggas inom ramen för det ordinarie systemet för utredning och lagföring av brott. Detta system var det bästa från såväl effektivitets- som rättssäkerhetssynpunkt. Att lägga uppgiften att utreda påstådda brott på något organ utanför rättsväsendet skulle innebära att utredningarna med säkerhet skulle förlora väsentligt i effektivitet. Departementschefen såg detta som en avgörande nackdel och då inte minst med tanke på de stora bevissvårigheter som man ofta möter i de aktuella utredningarna. Han betonade att det dock var lämpligt att åklagare som förundersökningsledare så långt som möjligt själv höll förhören eller anlitade annan åklagare att verkställa bevisupptagning.
På grundval av polisberedningens förslag kom det i författning att regleras dels att en anmälan omedelbart skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte, dels att åklagare skall vara förundersökningsledare. På samma sätt
författningsreglerades att polisstyrelsen skulle ha sådan insyn i internutredningarna som beredningen föreslagit.
Åklagare Polis Internkontroll En rapport från f.d. biträdande riksåklagaren Axel Morath, april 1997
Tio år efter det att den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen författningsreglerades fick Axel Morath i uppdrag av Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren att ånyo utreda frågan om ordningen för de interna brottsutredningarna – som en del av internkontrollen – borde bli föremål för förändringar och i så fall lämna förslag därtill.
Inte heller nu ansågs det föreligga behov av en annan organisation för internutredningar än den som då gällde och alltjämt gäller. Utredningen fann vidare att utredningarna höll god kvalitet, att åklagarna utredde anmälningarna med stor omsorg och noggrannhet och att ingen möda sparades för att gå till botten med anmälan.
Inte heller denna utredning ansåg att förtroendet för att utredningarna bedrivs opartiskt krävde ändring i nuvarande organisation för handläggning av internutredningar. Det antecknades dock att om det skulle göras en annan bedömning borde man söka efter en lösning med någon form av fristående utredningsorgan varvid det norska systemet nämndes (se bilaga 3).
Utredningen påpekade dock att den då vid vissa polismyndigheter rådande ordningen med en ensamutredare var sårbar och att möjligheten för honom eller henne att bedriva spaning var liten. Emellertid ansåg utredningen att det inte var bra att lösa detta genom en centraliserad, för hela landet gemensam utredningsenhet. Uppfattningen var att en centralisering snarare skulle sänka än höja kvaliteten i utredningarna. Inte heller fick risken för alltför stor byråkrati underskattas. Utredningens uppfattning var att inte heller skulle allmänhetens förtroende för verksamheten stärkas med ett centralt placerat utredningsorgan. Istället föreslog utredningen att rådande organisation skulle bestå, men att den då i Stockholm redan befintliga enheten för internutredningar skulle vara en stödjande funktion för övriga enheter i landet. Stockholmsenheten borde också få ett samordningsansvar vad gällde att inhämta, bearbeta och systematisera tips och även ansvara för de mera övergripande analys- och metodfrågorna. Därutöver borde det utvecklas någon form av organiserat samarbete mellan internutredarna.
Vad gäller åklagarorganisationen förslog utredningen att man inom åklagarregionerna skulle koncentrera de då länsvisa utredningsenheterna till en eller ett fåtal orter.
Som framgår av det följande har Polisen och åklagarväsendet i dag organiserat sin verksamhet i den riktning som Axel Morath föreslog.
Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden – En rapport från Justitiekanslern (justitiekanslern Hans Regner), november 1998
I rapporten anförde JK att utredningar av misstankar mot poliser generellt även fortsättningsvis borde handläggas inom ramen för polisorganisationen. Systemet torde enligt JK vara det bästa från effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Modellen med utredningsenheter som består av en ensam kommissarie var mindre lyckad. Han föreslog att utredningsenheterna skulle förstärkas både resurs- och kompetensmässigt. Enligt JK borde verksamheten vara organiserad så att de poliser som utreder misstankar mot andra poliser har ett stort avstånd till den övriga polisiära verksamheten. Han tillade att organisationen av effektivitets- och rättssäkerhetsskäl borde knytas närmare åklagarna.
JK föreslog en modell där Polisens internutredningsenheter samordnas regionalt i huvudsak i enlighet med åklagardistriktens fördelning. Enheterna borde enligt JK:s förslag placeras vid länspolismästarens kansli på den ort där överåklagaren finns. Som framgår nedan har den av JK förordade lösningen avseende regional samordning av internutredningsenheterna i princip genomförts. Ensamutredande kommissarier förekommer inte – annat än i ett fall – längre.
JK:s huvuduppdrag var att undersöka om handläggningen av utredningar rörande händelser som inneburit att någon drabbats av allvarlig skada eller avlidit i samband med polisingripanden eller vid vistelse i arrest borde särregleras. I korthet kan antecknas att JK anförde att det var angeläget att en åklagare och Polisens internutredningsenhet kopplades in omedelbart när någon i samband med ett omhändertagande av polis avlidit eller skadats allvarligt. Om behörig åklagare inte fanns tillgänglig borde jouråklagaren underrättas och denne skulle i sin tur rapportera till behörig åklagare. JK konstaterade att det i första hand syntes vara den lokala polisen
som hade att ombesörja att de primära utredningsåtgärderna vidtogs, men att ansvaret för att se till att så skedde borde ligga på åklagaren och utredningsenheterna.
Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg därför att det borde övervägas att det inom en utredning skulle göras vissa obligatoriska åtgärder. De obligatoriska inslagen borde avse avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning, teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedelbart i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle de få vidtas före det att förundersökning inletts.
Förutom vad som ovan nämnts om vilka förändringar som skett i enlighet med JK:s förslag, har Rikspolisstyrelsen i allmänna råd meddelat att vid avrapportering av en händelse där en polis anmäls för eller misstänks för att ha begått brott i tjänsten skall, när flera poliser varit delaktiga eller närvarande, sådan göras av berörda poliser var för sig (FAP 403-2). I övrigt synes inga förändringar ha skett.
Osmo Vallo-utredningen, SOU 2002:37
Såvitt berör kommitténs arbete föreslog utredningen att ett beredskapssystem på Polisens internutredningsenheter införs. Utredningen lämnade inget förslag om i vilken ordning anmälningar mot poliser borde handläggas. Däremot lämnades förslag om hur en förundersökning skulle bedrivas när en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. Bl.a. föreslogs att åklagare alltid skulle kopplas in när sådant inträffat, att en särskild utredningsordning för dessa ärenden infördes, att reglerna i 23 kap. RB skulle vara tillämpliga oavsett om det föreligger misstanke om brottslig gärning eller inte och att det infördes en lagreglerad skyldighet för poliser att ställa sig till förfogande för förhör. Flera av utredningens förslag stämmer i princip överens med de förslag som JK lämnade i nyss redovisade rapport. Utredningen ansåg dock inte att det borde införas några sådana obligatoriska inslag i utredningarna som JK nämnt.
Vissa remissvar över Osmo Vallo-utredningen
Rikspolisstyrelsen har motsatt sig att det införs ett sådant beredningssystem som utredningen föreslog och därvid anfört bl.a. följande. Händelser av den nu aktuella typen inträffar högst någon gång per år varför en dygnstäckande beredskap för omedelbara insatser vid dödsfall eller allvarlig skada i samband med ett polisingripande blir svår att upprätthålla. En dygnstäckande beredskap skulle innebära att varje internutredare mycket ofta måste tas i anspråk för att upprätthålla beredskapen. För sådan beredskap är personalen berättigad både till ekonomisk kompensation och tidskompensation. Det är tveksamt om internutredningsenheterna med nuvarande bemanning skulle klara av den extra belastning som detta skulle medföra. Det innebär att internutredningsenheterna skulle behöva förstärkas. Det måste ske på bekostnad av annan angelägen polisverksamhet. Förslaget om beredskap för landets internutredningsenheter skulle tveklöst komma att kräva resurser och medföra relativt stora kostnader för Polisen.
Riksåklagaren har tillstyrkt förslaget om en beredskapsorganisation för internutredningsenheterna. Även JO och JK har förklarat sig positiva till förslaget.
Åklagarnas organisation
Fram till den 1 mars 1996 handlade Riksåklagaren alla klagomål mot åklagare, alla anmälningar om brott av åklagare och alla skrifter där det på ett eller annat sätt påstods att en åklagare handlat felaktigt. Överåklagarna vid åklagarmyndigheterna gjorde således ingen egen prövning av saken utan överlämnade regelmässigt sådana anmälningar till Riksåklagaren för handläggning. I samband med åklagarreformen år 1996 betonades överåklagarnas roll att under Riksåklagaren ha ansvaret för den totala åklagarverksamheten i distriktet (se avsnitt 3.4.1). Genom reformen kom åklagardistrikten att bli färre till antalet och större. Det var därför viktigt att överåklagarna hade kännedom om den rättsliga kvaliteten i åklagarverksamheten, hur de enskilda åklagarna fungerade och om det fanns brister i beslutsfattandet. Det var mot denna bakgrund som det ansågs att överåklagarna skulle göra en första prövning av om en anmälan, ett klagomål eller om annan omständighet gav skäl för att inleda en förundersökning eller ett disciplinärende. Mot denna
bakgrund beslutade Riksåklagaren om nya föreskrifter gällande handläggning av anmälningar mot åklagare och domare, m.fl., RÅFS 1996:01 (se mer nedan under 4.3.1).
Hos Riksåklagaren handlades fram till den 1 september 2002 ärenden där åklagare (eller domare) anmälts för brott vid Riksåklagarens enhet för speciella mål. Enheten, som bestod av fyra åklagare och fyra poliser, var rikstäckande och handlade också ärenden med internationell anknytning. Enheten har nu upplösts.
4.3. Internutredningar – Nuvarande förhållanden
4.3.1. Regleringen vid brottsmisstankar mot polisanställda och åklagare
Straffansvar
I 20 kap. brottsbalken (BrB) återfinns bestämmelserna om tjänstefel m.m. Tjänstefel omfattar fel och försummelse vid myndighetsutövning. Bestämmelsen ger därigenom en anvisning om vem som kan begå brottet, nämligen den som ägnar sig åt myndighetsutövning. Vanligen är den personen offentligt anställd, men det behöver inte nödvändigtvis vara så. Exempelvis kan vissa av de uppgifter som en anställd vid AB Svensk Bilprovning utför innefatta myndighetsutövning. Motsatsvis utför inte alla offentligt anställda arbetsuppgifter som är att hänföra till myndighetsutövning. Om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt skall dömas för grovt tjänstefel. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövning i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. I 20 kap. BrB finns bestämmelser om även andra brott som är att hänföra till en persons arbetsuppgifter, nämligen mutbrott och brott mot tystnadsplikten. Numera kan även andra personer än de offentliganställda fällas till ansvar för sådana brott. När en åklagare eller en polis misstänks för att ha begått tjänstefel eller annat brott i tjänsten gäller i ansvarsdelen samma bestämmelser för dem som för andra personer.1 Det som skiljer sig är själva handläggningen av ett sådant ärende.
1 För en utförlig beskrivning se t.ex. Lena Holmqvist m.fl., Brottsbalken En kommentar Kap. 13-24 och Gunnel Lindbergs studie Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m.
Skyldigheten att anmäla brott
Enligt 22 § LOA är en arbetsgivare skyldig att under vissa förutsättningar göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare om han eller hon är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. Dessa bestämmelser gäller för alla arbetstagare vid myndigheter som lyder under regeringen, dvs. även för arbetstagare inom Polisen och åklagarväsendet. Skyldigheten gäller om brottsmisstanken avser tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikten – allt enligt 20 kap BrB – samt andra brott om det kan antas att påföljden vid en fällande dom kan komma att bestämmas till annat än böter.
Av 9 § PL följer att om en polis får kännedom om att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts, skall han eller hon rapportera det till sin förman så snart det kan ske. Detta gäller också om den misstänkte är anställd inom Polisen eller åklagarväsendet. Om händelsen kan anses obetydlig och det är uppenbart att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter har polisen rätt att meddela rapporteftergift. De särskilda reglerna om handläggningen av anmälningar mot poliser innebär dock att rapporteftergift inte får meddelas mot en kollega (Rikspolisstyrelsens föreskrifter 2 § FAP 101-2). En polis är dessutom skyldig att underrätta närmaste förman om sådana förhållanden som annars rör arbetet och som förmannen bör känna till (4 kap. 7 § PF).
Enligt 5 § lagen om justitiekanslerns tillsyn har JK rätt att väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget. Om JK finner att det finns anledning att anta att brott har begåtts gäller vad som föreskrivs i lag om förundersökning, dvs. samma bestämmelser som polis och allmän åklagare har att tillämpa. Motsvarande rättighet har JO om brottsligheten inte avser tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott, brott för vilka JK är ensam åklagare (6 § JO-instruktionen).
Hur en anmälan om brott eller på annat sätt framkommen brottsmisstanke skall handläggas
Någon särskild reglering av själva utredningsförfarandet av en anmälan eller en på annat sätt framkommen misstanke om brottslig gärning mot polis eller åklagare finns inte. Bestämmelserna i
rättegångsbalken m.fl. författningar tillämpas således också när det gäller en brottsutredning mot en polis eller åklagare. Det finns inte heller några särregler vad gäller att bedöma om förundersökning skall inledas eller om åtal skall väckas; förundersöknings- och åtalsplikt gäller. Däremot finns vissa regler om hur utredningen skall handläggas och vem som skall ansvara för den och vilka befattningshavare som får hålla förhör eller på annat sätt utföra bevisupptagning.
Bestämmelserna såvitt avser anställda vid Polisen finns i 5 kap. PF, som också kompletteras av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om handläggning av anmälningar mot anställda inom Polisen (FAP 403-2). I alla ärenden är det i princip en åklagare som är ansvarig för utredningen; det är han eller hon som beslutar om förundersökning skall inledas eller inte och som när förundersökning inletts är förundersökningsledare.
I 5 kap. 1 § PF regleras att ett ärende omedelbart skall överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas eller inte när det i en anmälan påstås att en anställd inom Polisen har gjort sig skyldig till brott som har samband med arbetet eller den anställde på annat sätt har handlat felaktigt i sin myndighetsutövning.2 Detsamma gäller om en person skadats allvarligt eller – även om så inte uttryckligen anges – avlidit, antingen genom något som en anställd inom Polisen har gjort i tjänsten eller under vistelse i en polisarrest. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd anges att en skada skall anses vara allvarlig om den krävt eller bort medföra medicinsk behandling eller vård av sjukvårdspersonal. Slutligen skall ett ärende omedelbart överlämnas till åklagare om det i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot en anställd inom Polisen för brott som har samband med arbetet.
Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter skall ärendet omedelbart överlämnas till åklagare även i de fall man är tveksam om aktuell gärning har samband med arbetet, om felaktig myndighetsutövning föreligger eller om skadan är att betrakta som allvarlig.
Skyldigheten att överlämna ärendet till åklagare gäller inte om det brott den anställde misstänks för avser brott mot någon trafikförfattning – om inte brottet avser grov vårdslöshet i trafik, olovlig körning, rattfylleri, grovt rattfylleri eller smitning – under förutsättning att det inte inträffat någon allvarlig skada och att
2. Om myndighetsutövning se avsnitt 3.2.1.
polismyndighet beslutat att inleda förundersökning. En sådan förundersökning får läggas ned endast av åklagare.
Även när fråga uppstår om en anställd inom Polisen begått ett brott som inte har samband med arbetet skall ärendet överlämnas till åklagare för prövning av om förundersökning skall inledas (5 kap. 6 § PF). Om polismyndighet själv finner skäl för att inleda en förundersökning och fattar beslut därom föreligger dock ingen sådan skyldighet. Förundersökning beslutad av polismyndighet får läggas ned endast efter beslut av åklagare. Det är inte ovanligt att överåklagare och länspolismästare träffar överenskommelse om att dessa ärenden alltid skall överlämnas till åklagare.
I polisförordningen regleras inte att ett ärende skall överlämnas till en viss åklagare. I Rikspolisstyrelsens allmänna råd anges dock att ärendet bör överlämnas till jouråklagare om det inte är lämpligare att annan åklagare kontaktas. Enligt 14 § åklagarförordningen får endast överåklagare, vice överåklagare, chefsåklagare och vice chefsåklagare handlägga frågor om ansvar för brott som anställda inom Polisen misstänks ha begått i samband med arbete (med undantag för vissa trafikbrott). Andra åklagare får vidta enbart sådana åtgärder som inte utan olägenhet kan skjutas upp. Som framgår nedan överlämnas i dag ärendena oftast till ansvarig åklagare, om han eller hon är i tjänst. Detta kan ske såväl elektroniskt som med post. I vissa regioner skickas också anmälan samtidigt till åklagarmyndigheten och till Polisens internutredningsenhet.
Om åklagaren beslutar att inleda förundersökning, vilket han eller hon skall göra med tillämpning av samma regler som gäller för inledande av förundersökning mot annan person än anställd inom Polisen, är åklagaren också förundersökningsledare.
Av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (2 kap. 2 § FAP 403-2) framgår att det enligt huvudregeln skall upprättas en brottsanmälan i ärendet och att anmälan om möjligt skall tas upp av en polis i befälsställning som är eller fullgör arbetsuppgifter som lägst inspektör. Endast i undantagsfall får någon annan erfaren polis ta upp anmälan. Om det är möjligt bör ett förhörsvittne närvara vid anmälningsupptagningen. Vid anmälningsupptagningen skall det inte göras någon prövning av frågan om brott föreligger eller av det berättigade i anmälan. Den prövningen får göras endast av undersökningsledaren. I samband med anmälningsupptagningen skall bevisning säkras, bl.a. genom att uppgifter om eventuella vittnen antecknas och att läkarundersökning vidtas. Även synliga
skador och målsägandens uppgifter om smärtor skall antecknas. Skall en läkarundersökning göras bör undersökningen göras av en rättsläkare. Åklagare skall omedelbart kontaktas om tvångsmedel kan komma att aktualiseras, om en brottsplatsundersökning skall göras eller om bevisning i övrigt skall säkras. Det skall antecknas om den misstänkte, målsäganden eller anmälaren varit påverkad av något berusningsmedel.
Själva utredningsarbetet utförs normalt av poliser; som framgår nedan finns särskilda internutredningsenheter vid vissa polismyndigheter som normalt utför utredningsarbetet. För polisens handläggning av ärendet finns vissa särregler. Av polisförordningen framgår att vid förhör med en anställd inom Polisen får detta inte hållas av en polis som tjänstgör vid samma polismyndighet som den som skall höras, om inte det avser en förundersökning som fått inledas av polismyndighet. Om inte förundersökningsledaren, som normalt är en åklagare, bestämmer något annat skall den som håller förhöret vara lägst kommissarie och ha högre tjänsteställning än den som hörs. I 5 kap. 3 § tredje stycket PF finns bestämmelser om att nyss nämnda bestämmelser inte gäller om det vid polismyndigheten finns en internutredningsenhet eller förhör hålls av en befattningshavare vid en sådan enhet. Eftersom de flesta ärenden i dag handläggs vid en internutredningsenhet tillämpas bestämmelserna sällan.
Även innan det fattats beslut om att inleda förundersökning skall den polismyndighet där anmälan om brott har gjorts eller där frågan om att inleda förundersökning har uppstått, vidta de åtgärder som brådskar och som inte utan olägenhet kan skjutas upp (se 5 kap. 2 § PF). Detta kan till viss del anses utgöra en dubbelreglering eftersom detta redan följer av rättegångsbalkens bestämmelser om förundersökning m.m., vilka i övrigt skall tillämpas även i ärenden där anställd inom Polisen är misstänkt för brott. I 23 kap. 3 § tredje stycket RB anges att innan förundersökning inletts får en polis hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utredningen. I 3 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) regleras också en skyldighet för den polis som ingriper mot brott eller som annars kommer till platsen för ett brott, att vidta de utredningsåtgärder som är nödvändiga. Reglerna ger dock inte rätt för enskild polis att vidta några straffprocessuella tvångsåtgärder. Vidtagna åtgärder skall så snart som möjligt anmälas till den som är behörig att leda
förundersökning, alltså åklagaren om den misstänkte är anställd vid Polisen.
Handläggningen av ärenden med påståenden om brott i tjänsten av åklagare är än mindre reglerad än vad som gäller för anställda inom Polisen. De få regler som finns återfinns i Riksåklagarens föreskrifter om handläggning av anmälningar mot åklagare och domare m.fl. (RÅFS 1996:01). I dessa anges att anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare och åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren, skall överlämnas till Riksåklagaren för handläggning. Anmälningar mot andra åklagare skall initialt handläggas av överåklagare. Uppkommer fråga om att inleda förundersökning eller att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Några särskilda regler för själva handläggningen av ärendet finns inte. Föreskrifterna reglerar också endast handläggningen av ärenden där åklagare anmäls för brott i tjänsten och några särbestämmelser hur en anmälan om brott utanför tjänsten skall handläggas finns inte. Vanligen handläggs dock en sådan anmälan vid överåklagarens kansli och företrädesvis av överåklagaren vid en annan åklagarmyndighet än där den anmälde åklagaren är verksam.
Några särskilda bestämmelser om handläggning av ärenden med brottspåstående mot annan anställd inom åklagarväsendet finns inte. Förklaringen härtill är närmast att annan personal än åklagare ofta har en osjälvständig roll i verksamheten. De flesta åklagaruppgifter kan av lagtekniska skäl inte delegeras till icke rättsutbildad personal. De uppgifter som kanslipersonalen har utgör därför normalt inte myndighetsutövning. Det skall dock noteras att det numera finns flera olika personalgrupper inom åklagarväsendet som intar en mellanställning vad gäller åklagarväsendets arbetsuppgifter. Detta gäller inte minst vid Ekobrottsmyndigheten där det finns flera andra typer av personal anställda, främst ekonomer men också personal med andra arbetsuppgifter såsom exempelvis personer med ansvar för ADB/IT-frågor, vars arbetsuppgifter är av den arten att de kan utgöra myndighetsutövning. För handläggning av ärenden med brottsmisstanke mot denna personal finns alltså inga särskilda forum- eller handläggningsbestämmelser. Poliserna som arbetar vid Ekobrottsmyndigheten är alltjämt anställda av en polismyndighet och därför tillämpas samma bestämmelser som för andra anställda inom Polisen.
Insyn i utredningar om brott av polis och åklagare i samband med arbetet
I 5 kap. 4 § PF finns bestämmelser med innebörd att länspolismästaren skall se till att övriga ledamöter i polisstyrelsen fortlöpande underrättas om ärenden med brottsmisstanke mot en anställd inom Polisen eller när en person skadats allvarligt vid ett polisingripande eller i en polisarrest. Ledamöterna skall också underrättas om hur ärenden som överlämnats till åklagare har slutbehandlats. Polisstyrelsen kan utse en eller flera ledamöter att särskilt följa utredningen i ett sådant ärende. Polisstyrelsen kan också bestämma att en polisnämnd får ta emot en underrättelse om hur ett ärende har slutbehandlats.
Även i förundersökningskungörelsen finns bestämmelser om polisstyrelsens insyn i en förundersökning avseende misstanke om att tjänsteman vid polismyndighet begått brott i tjänsten. I 7 a § regleras att förundersökningsledaren på begäran bör låta utsedd ledamot av polisstyrelsen närvara vid förhör. Undersökningsledaren bör också på andra sätt bifalla önskemål från ledamöterna i polisstyrelsen att få följa förundersökningen. Förundersökningsledaren får för sådant ändamål bl.a. lämna ut upptagningar av utsagor och andra handlingar som tillförts ärendet.
I utredningar där åklagare misstänks för brott finns inte någon reglering för lekmannainsyn.
4.3.2. Organisationen för utredningar av anmälningar mot polisanställda och mot åklagare
Organisationen för utredningar mot polisanställda
I dag finns särskilda internutredningsenheter inom Polisen som handlägger ärenden med klagomål mot polisanställda. De kan också handlägga ärenden avseende åklagare, men ärendena rör då vanligen brott utom tjänsten. Polismyndigheten i Stockholms län, i Västra Götaland och i Skåne har relativt stora internutredningsenheter (placerade i Stockholm, Göteborg och Malmö) med flera utredande kommissarier. I övrigt har polismyndigheterna enats om följande organisation för internutredningsverksamhet.
Polismyndigheten i Stockholms län svarar även för internutredningar som avser Rikspolisstyrelsen och Polismyndigheten Gotland. Polismyndigheten i Västra Götaland svarar även för
internutredningar som rör Polismyndigheten i Hallands län. Polismyndigheterna i Kronobergs, Jönköpings, Kalmar och Blekinge län har en gemensam internutredningsenhet som är stationerad i Växjö. Vidare har Polismyndigheterna Värmland och Dalarna och Polismyndigheterna i Uppsala, Västmanlands och Gävleborgs län en gemensam internutredningsenhet som är stationerad i Västerås. Polismyndigheterna i Östergötlands och Södermanlands län har en gemensam internutredningsenhet, men personalen är placerad på två orter. Slutligen har Polismyndigheterna i Västernorrlands, Västerbottens och Jämtlands län samt Polismyndigheten i Norrbotten en gemensam internutredningsenhet som är stationerad i Umeå. De gemensamma internutredningsenheterna, som består av ett varierande antal internutredare, handlägger samtliga internutredningar i de berörda polismyndigheterna.
Stockholms internutredningsenhet, som är den största i landet, har sammanlagt tio utredare. Enheten har också två polisintendenter som chef och vice chef. Dessa utför i princip inget operativt utredningsarbete. Inom polisstyrelsen finns en arbetsgrupp om fem ledamöter, disciplingruppen, som får information om och har insyn i ärendena. Det är polisintendenterna som föredrar ärendena för gruppen. De ansvarar också för handläggningen av disciplinärenden genom att förbereda och föredra dem för länspolismästaren. Internutredningsenheten har kontor i anslutning till åklagarmyndighetens lokaler och har också två åklagare kopplade direkt till sig, vilka inte har andra åklagaruppgifter. I Malmö består enheten av fem utredare, alla kommissarier, varav en är chef. Även denna enhet har en särskild åklagare kopplad till sig, vilken i sin tur har två vikarier. Utredningsenheten och ansvarig åklagare sitter gemensamt i lokaler som inte har anslutning till vare sig polismyndigheten eller åklagarmyndigheten. Lika många utredare finns i Göteborg. Denna grupp har sina lokaler i polishuset. Till utredningsenheten finns sju chefsåklagare kopplade. Dessa har även andra åklagaruppgifter. Östergötlands och Södermanlands läns gemensamma internutredare är placerade i Linköping, två kommissarier, och i Eskilstuna, en kommissarie. Utredarna har sina lokaler i polishuset. Till utredarna är två åklagare kopplade, en i Linköping och en i Jönköping. I Västerås finns tre utredare på internutredningsenheten. Enheten är placerad i åklagarmyndighetens lokaler och har till sig kopplat en chefsåklagare, vilken som enda arbetsuppgift har att handlägga anmälningar mot anställda
inom Polisen. På samma sätt har utredningsenheten i Umeå tre utredare med en åklagare kopplad till sig. I Växjö, som har den minsta enheten, arbetar två kommissarier. Enheten har en åklagare i Linköping kopplad till sig.
I de flesta fall görs en anmälan vid en polisstation men klagomål kan också framställas till länspolismästaren. Det händer också att anmälan görs direkt till internutredningsenheten, vilket är det vanligaste i Stockholms län. Vid vissa enheter går anmälan elektroniskt direkt till åklagaren och länspolismästaren, medan en anmälan vid andra enheter skickas med post och fax till åklagare eller, när de sitter i samma byggnad, med internpost eller överlämnas personligen. I de allra flesta fall skickas anmälan över till åklagare samma dag men det händer att det dröjer till nästa dag.
Inom vilken tidsram åklagaren lämnar direktiv till enheterna för fortsatt handläggning varierar. Vid vissa enheter sker det mer eller mindre med vändande post, vid andra efter två till tre dagar och det händer att det kan gå flera veckor innan utredarna får direktiv för den fortsatta handläggningen. De flesta utredningsenheter anser att om det uppstår fördröjning beror det på att åklagaren inte har tid att ge utredarna direktiv, men vid någon enhet anses problemet ligga på polissidan. Utredningsenheterna anser sig i huvudsak ha tillräckligt med personal, under förutsättning att alla är i tjänst.
Nästan samtliga förhör hålls av personal från internutredningsenheterna. Utredningsenheterna saknar emellertid personella resurser att bedriva spaning; för detta ändamål lånas polispersonal från andra enheter. Åklagarna håller i princip aldrig ett förhör men det händer, om än i undantagsfall, att en åklagare sitter med. Vissa förhör hålls i enhetens lokaler, ibland reser personalen ut till polisdistrikten och ibland hålls förhör per telefon. Om något förhörsvittne finns med eller inte beror helt och hållet på om den som skall höras själv tar med en stödperson eller annan. Ingen av utredningsenheterna har personer som kan fungera som förhörsvittnen kopplade till sin enhet.
Organisationen för utredningar mot åklagare
Som tidigare nämnts är det – bortsett från ärenden som avser överåklagare eller åklagare som är anställda av Riksåklagaren – sedan ett antal år överåklagarna och vice överåklagarna som i första hand handlägger en anmälan mot åklagare, eller ärenden där det på
annat sätt framställts klagomål mot en åklagare. Uppkommer därvid fråga om att inleda förundersökning eller att göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd, skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Vid åklagarmyndigheterna finns vanligen en beredningsorganisation med en eller flera kansliåklagare som bl.a. handlägger och föredrar ärendena för överåklagaren eller vice överåklagaren.
I de fall fråga uppkommer om att inleda förundersökning eller att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet således handläggas av Riksåklagaren. Den aktuella ärendekategorin kan initieras hos Riksåklagaren på skilda sätt, dels genom att överåklagare överlämnar ärenden för fortsatt handläggning, dels genom att anmälningar m.m. kommer in direkt. Det är inte heller ovanligt att man från Riksåklagarens sida överlämnar anmälningar m.m. till överåklagaren för handläggning (med stöd av 4 § RÅFS 1996:1).
Anmälningar som rör påståenden om att åklagare begått tjänstefel eller annars förfarit felaktigt handläggs på Rättsavdelningen. Beslut om att inleda förundersökning eller att lägga ned förundersökning samt att väcka åtal eller inte väcka åtal mot en åklagare fattas alltid av riksåklagaren eller vice riksåklagaren. Om beslut fattas att inleda förundersökning anlitas en överåklagare, vice överåklagare eller chefsåklagare vid någon åklagarmyndighet att utföra förundersökningen. Den åklagare som anlitats redovisar sedan ärendet tillbaka till riksåklagaren för ställningstagande om den fortsatta hanteringen; vanligen rör det sig då om beslut om att förundersökningen skall kompletteras eller läggas ned eller att åtal skall väckas. I de fall riksåklagaren beslutar att åtal skall väckas uppdras oftast åt den åklagare som anlitats att utföra förundersökningen att utföra åtalet på riksåklagarens vägnar. Beslut om att inte inleda förundersökning kan i vissa fall fattas även av byråchef/chefsåklagare på delegation. Det är då fråga om uppenbara fall.
Organisationen för beredskaps- och jourtjänstgöring inom polis- och åklagarmyndigheterna
Inom polismyndigheterna finns ett joursystem enligt följande. Dygnet runt finns inom den egna myndigheten eller gemensamt för flera myndigheter en jourhavande polischef i beredskap. Han eller hon skall normalt underrättas när allvarligare händelser inträffar och när det kan bli aktuellt med vissa beslut, t.ex. enligt
utlänningslagen. För att fatta beslut i övriga frågor och att leda polisverksamheten under icke kontorstid finns vid varje polismyndighet minst ett vakthavande befäl i tjänst (se 2 kap. 16 § PF). Denne kan också ha hjälp av jourhavande inre befäl och även av jourhavande kommissarie vid länskriminalenheten. Därutöver har personal vid den tekniska roteln beredskap dygnet runt.
Vid en åklagarmyndighet har normalt en åklagare beredskapstjänstgöring under icke kontorstid (vanligen mellan kl. 16.00 och kl. 08.00) året om. Därutöver finns en jourhavande åklagare på dagtid under lördagar och söndagar samt helgdagar. För fullgörande av åklagaruppgifter avseende vissa miljömål – olagliga utsläpp från fartyg – finns en särskild åklagarberedskapsorganisation, se RÅFS 2002:5. Beträffande andra miljöbrott och ekonomisk brottslighet (liksom för andra stora och/eller komplicerade pågående förundersökningar) träder ofta den åklagare som är förundersökningsledare själv in som beslutsfattare även utom kontorstid.
Något joursystem för utredarna vid internutredningsenheterna finns inte. Inte heller de för utredningarna utsedda åklagarna har beredskapstjänst för just internutredningsärenden. Detta system innebär att en anmälan som kommer in på fredag kväll kan bli liggande på internutredningsenheten till måndag morgon. Vanligen brukar dock anmälan överlämnas till jouråklagaren för behandling och om ärendet så kräver ser vakthavande befäl och åklagaren till att de åtgärder som måste vidtas omedelbart också blir gjorda. Om jour- eller beredskapsåklagaren inte har den befattning som enligt 14 § åklagarförordningen krävs för att handlägga frågor om ansvar för brott som anställd inom polisväsendet misstänks ha begått torde en chefsåklagare kunna kontaktas även om denne inte är i tjänst. På samma sätt torde vid behov finnas möjlighet att kontakta en utredare vid internutredningsenheten. Flera av utredningsenheterna har efterlyst ett joursystem för enhetens personal. Några utredare har emellertid påtalat att ett joursystem skulle kräva så mycket personal att det inte skulle finnas arbete för alla med handläggning av internutredningar, vilket skulle innebära att de också skulle få arbeta med annat polisarbete, något man vill undvika.
4.3.3. Statistiska uppgifter om antal anmälningar m.m.
Polisanställda
I delbetänkandet (Ds Ju 1984:10) och i Axel Moraths rapport från april 1997 finns sammanställningar över antalet anmälningar mot polisanställda under början av 1980-talet och mitten av 1990-talet. Som en jämförelse har kommittén inhämtat upplysningar om motsvarande siffror runt millenniumskiftet (figur 4.1). För de senare åren finns också uppgifter om i hur många ärenden som förundersökning (Fu) inleddes. Uppgifter om antal väckta åtal har inte varit möjligt att få fram; antalet var dock litet. I Stockholms län väcktes år 2000 sammanlagt 13 åtal och för år 2001 var motsvarande siffra 14. I Västra Götaland väcktes under åren 1999-2001 sammanlagt åtta åtal. Sammanställningen är inte fullständig eftersom någon statistik över anmälningarna och den fortsatta handläggningen inte förs vare sig hos polismyndigheterna, hos åklagarmyndigheterna eller på central nivå. Siffrorna ger emellertid ändå en bild över utvecklingen.
Figur 4.1. Antalet anmälningar mot poliser
1981 1982 1983 1994 1995 1996 1999 2000 2001
1256 1081 1116 2922
(1274)
3116 (1270)
3518 (1475)
3178 (1231)
3516 (1067)
3747 (1033)
Fu
1057
(359)
1114 (259)
1221 (266)
Anmärkningar: För år 1994 saknas uppgifter från Södermanlands län och
uppgifterna från Blekinge län har redovisats som uppskattade. För år 1999 saknas uppgift från Västernorrlands län. Anmälningar under år 1999 avseende Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län avser endast fem månader under året. För åren 1994-1996 och 1999-2001 har antalet anmälningar avseende Stockholms län antecknats inom parentes (dessa uppgifter omfattar Stockholms län, Polismyndigheten Gotland, Rikspolisstyrelsen och Rikskriminalpolisen). 183 anmälningar för år 2001 avser EU-toppmötet i Göteborg, förundersökning inleddes i samtliga ärenden. För antalet inledda förunder-
sökningar (inom parentes anges Stockholms län) saknas uppgift från fem län år 1999, tre län år 2000 och fyra län år 2001.
Drygt två tredjedelar av anmälningarna är hänförliga till de tre storstadsregionerna, men detta torde förklaras av att cirka 60 procent av all polisverksamhet också bedrivs där och lika stor del av antalet anställda poliser är verksamma där. Antalet anmälningar i förhållande till antalet ingripanden är i allt väsentligt lika i hela landet. I förhållande till antalet polisingripanden görs anmälningar mot poliser i mellan 0,2 och 0,4 procent av fallen.
Några statistiska uppgifter om vem som gör anmälan eller vilken typ av kritik som lämnas i anmälan finns inte. Vid kommitténs förfrågningar år 2002 till samtliga utredningsenheter har i dessa frågor uppgetts följande. Enheten i Linköping är av den uppfattningen att en tredjedel av anmälningarna görs av s.k. rättshaverister. I Växjö uppges att anmälningarna grovt kan delas in i tre grupper; A) Klagomål och ifrågasättande av polisens agerande – uppfattas som den största gruppen –, B) Påståenden om brott och C) Skador till följd av polisingripanden. I Växjö finns också statistik om att cirka 80 procent av anmälningarna skrivs av med motivering ”inte anledning att anta att brott förövats” eller ”gärningen ej brott”. I Göteborg uppfattas den största gruppen anmälningar avse anmälningar om att polisen använt övervåld vid ingripanden, att personer som omhändertagits enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. inte ansetts sig berusade, att de blivit av med tillhörigheter vid omhändertagandet samt påståenden om att polisen använt olämpligt språk. I Västerås uppges att cirka 45 procent av anmälningarna avser dåligt bemötande, felaktig hantering av ärenden, att polisen ej tagit upp anmälningar och felaktiga omhändertaganden. Den andra stora gruppen uppges vara påståenden om övervåld. I Stockholm, Umeå och Malmö uppges att någon indelning inte går att göra.
Huvudsakliga andelen av anmälningarna görs av enskilda personer. Enligt en undersökning gjord av personal vid internutredningsenheten i Stockholm görs en tredjedel av anmälningarna mot poliser av personer som i undersökningen betecknades som påverkade. I fråga om 23 procent av anmälningarna hade anmälaren tidigare begått brott. Av samma undersökning framgår att vid internutredningsenheten i Stockholm handlades under år 1998 sammanlagt 1 284 ärenden. 959 ärenden anmäldes av fysiska personer. Av dessa hade 18 procent känt sig kränkta eller dåligt
bemötta. Rättsenheten med internutredningsgruppen vid Polismyndigheten i Skåne lämnar årligen en verksamhetsrapport. I denna redovisas bl.a. internutredningsgruppens ärendehantering och balanser, disciplinärenden, skadeståndsärenden samt JO:s och JK:s ärenden som berört polismyndigheten. Av verksamhetsrapporten för år 2001 framgår att det i Skåne finns ett antal anmälningsbenägna personer som gjort upprepade anmälningar. Två anmälare gjorde 37 respektive elva anmälningar under året, vilket utgjorde drygt sju procent av den totala summan anmälningar.
Internutredningsenheterna har uppgett att anmälningar mot polisanställda också görs av polismyndigheterna (mellan 20 och 36 procent av anmälningarna). En sådan anmälan initieras vanligen av polisledningen eller av befattningshavare i chefsposition. Fyra enheter har uppgett att de sker en ökning av anmälningar från polismyndigheterna. Mycket ovanligt är dock att en enskild polisanställd anmäler en kollega, vare sig han eller hon deltagit i den förrättning som kan ha gett anledning till misstanke om brottslig gärning eller inte. Av en enkätundersökning som tidningen Svensk Polis gjort (nr 08 2002), där 99 polisanställda har fått svara på bl.a. frågan om de skulle kunna tänka sig att anmäla en kollega, framgår att de flesta var beredda att anmäla en kollega, åtminstone om det gällde ett grovt oegentligt beteende. Flera erkände dock svårigheten att rent faktiskt anmäla en kollega.
Några statistiska uppgifter om hur domstolen dömt när åtal mot polisanställd väckts finns inte. Inte heller finns statistiska uppgifter om huruvida väckta åtal avsett brott begångna i eller utom tjänsten. Utredningsenheten i Växjö har uppgett att av tio väckta åtal avsåg sex brott i tjänsten och av de fällande domarna – sex – avsåg två brott i tjänsten. I Linköping överväger åtalen för brott av polisanställd utom tjänst, fyra av sex. I Malmö och Göteborg däremot anges att fler åtal och fällande domar avser brott begångna i tjänsten än utom tjänsten. På samma sätt övervägde antalet åtal för brott i tjänsten i Stockholms län. Av där under år 2001 diarieförda ärenden väckte åklagaren åtal i 18 fall, varav 13 avsåg brott av polis i tjänst och två avsåg brott i tjänst av civilanställd. Enligt uppgift från samma polismyndighet är andelen ogillade åtal betydligt högre i mål mot polisanställda än i andra ärenden, 50 procent respektive 10 procent.
Till den i figur 4.1 redovisade statistiken skall nämnas att Annika Norée i sin avhandling Laga befogenhet Polisens rätt att använda våld (år 2001) kartlagt och undersökt huvuddelen av alla
anmälningar mot poliser om brott i tjänsten under åren 1982-1992. Även om undersökningen avser anmälningar som gjordes för mellan tio och tjugo år sedan är kartläggningen av intresse. I det följande redovisas i korthet vad undersökningen gav för resultat (a.a. s. 365 f.).
Antalet anmälningar uppgick för den aktuella tiden till drygt 18 000. Av de granskade ärendena (14 208) avsåg 35 procent misshandel och lika stor del tjänstefel. Antalet anmälningar hade ökat från 995 år 1982 till 1 875 år 1992, eller med i genomsnitt 88 anmälningar per år. Ökningen avsåg främst anmälningar om tjänstefel (observera att brottet tjänstefel återinfördes år 1989). Från år 1971 till år 1999 ökade antalet anmälningar med 500 procent. Under samma tidsperiod ökade också antalet poliser, men inte i samma omfattning. I genomsnitt anmäldes åtta poliser av hundra årligen, men flera anmälningar kunde avse samme polis och omvänt kunde en anmälan avse flera poliser. Undersökningen visade också att flertalet anmälningar var koncentrerade till storstadslänen; 64 procent avsåg de tre storstadslänen och enbart Stockholms län svarade för 41 procent av anmälningarna, närmast följt av Malmö polisdistrikt. Av de granskade ärendena ledde 60,7 procent eller cirka 8 600 anmälningar till att förundersökning inleddes och sammanlagt väcktes åtal i 389 fall (fem procent) och åtalsunderlåtelse meddelades i ett fåtal fall; 1,4 procent. Av de väckta åtalen ledde drygt hälften till fällande dom (51,9 procent).
Beträffande anmälarna anges i avhandlingen att ibland kan anmälningar mot poliser ses som rena repressalier där anmälaren vill hämnas i deras tycke orättfärdiga ingripanden. Andra anmälningar härrör från personer som närmast kan betraktas som rättshaverister. De flesta har någon gång varit föremål för polisiär uppmärksamhet och andra tror sig ha varit det (närmast psykiskt sjuka personer). Bakom anmälningarna om misshandel och annat otillåtet våld stod vanligen de personer som utsatts för våld från polisens sida och i andra fall en förälder eller ett utomstående vittne. I dessa fall har våldet i allmänhet befunnits berättigat. Av kartläggningen framgår att ytterst få anmälningar har gjorts av kollegor till berörd polis. Majoriteten av anmälarna var personer som återkommande gripits för mindre allvarliga brott eller omhändertagits såsom berusade. Många hade låg social status och de flesta var arbetslösa. De flesta hade vid ingripandet varit berusade eller på annat sätt påverkade. Även bakom anmälningarna om tjänstefel låg i stor utsträckning omhändertagande av berusade
eller psykiskt sjuka personer. Ett allmänt intryck var, enligt Annika Norée, att professionella brottslingar tycks ha högre tolerans än andra i fråga om polisens våldsanvändning.
Åklagare
Figur 4.2-4.4 redovisar antalet anmälningar mot åklagare och vad anmälningarna utmynnat i.
Antalet anmälningar mot åklagare är betydligt färre än mot anställda inom Polisen. Inte heller i detta avseende är statistiken fullt tillförlitlig eftersom någon löpande statistik inte förs. Flera av siffrorna är uppskattade. Eftersom det många gånger är svårt att utläsa om ett klagomål är ett påstående om brott, ett allmänt framfört klagomål mot åklagaren och/eller en begäran om överprövning, har det för åklagarmyndigheterna varit svårt att ange hur många ärenden som avser brottsanmälningar. Nedan redovisade siffror avser därför ibland det totala antalet anmälningar och ibland endast brottsanmälningar.
Figur 4.2. Ungefärliga antalet anmälningar inkomna till åklagarmyndigheterna mot åklagare
År 2000
År 2001 1/1- 31/7 2002
Stockholm
47 (varav 5 från RÅ) 49 (varav 5 från RÅ) 28 (varav 3 från RÅ)
Göteborg 30 (varav 3 från RÅ) 31 (varav 2 från RÅ) 33
Malmö
25 - 40
25 - 40
25 - 40
Umeå
18 (varav 1 från RÅ) 11 (varav 1 från RÅ) 13 (varav 2 från RÅ)
Västerås
29 (brottmål) 32 (brottmål) (varav 2 från RÅ) samt 6 andra klagomålsärenden
Linköping
Cirka 15
Cirka 15
Cirka 15
Figur 4.3. Antalet inkomna ärenden till Riksåklagaren
1999 2000 2001 133 ärenden 81 ärenden 111 ärenden
Figur 4.4. Riksåklagarens beslut angående åklagare och domstolsprövning3
Fu inledd Åtal
Sf
Dom
1999
14 2 1 2 fällande
2000
15 1 – 1 fällande
2001
21 – – –
4.3.4. Justitieombudsmannens inspektioner av Polisens internutredningsenheter
Under åren 1998 och 1999 inspekterade JO internutredningsenheterna vid Polismyndigheterna i Stockholms och Västmanlands län samt Polismyndigheterna i Västra Götaland och i Skåne. Vid varje enhet granskades samtliga under ett år (år 1997 eller år 1998) inkomna ärenden och de ärenden som avgjorts av åklagare. I Skåne granskades därutöver 30 äldre, ej avgjorda ärenden och i Västmanlands län de senaste tolv avgjorda ärendena. Det totala antalet granskade ärenden översteg 3 000 ärenden.
Vid granskningen fann JO att tre av myndigheterna brustit i skyldigheten att omedelbart lämna över en anmälan med påstående om att polisanställd begått brott i tjänsten till åklagare. Vid samtliga enheter hade förkommit att en icke behörig polis tagit emot en sådan anmälan och att en polis fattat beslut om att inleda förundersökning trots att detta ankommer på åklagare. Det senare hade i de flesta fall berott på brister i användandet av dataprogrammet RAR. Vidare konstaterades dröjsmål dels i polisens handläggning av ärendena, dels i åklagarens handläggning och då särskilt vad avsåg att fatta beslut i förundersökningsfrågan.
Granskningen resulterade i att JO tog upp vissa ärenden till särskild granskning, sammanlagt 36 fall. Av dessa avsåg 25 åklagarens
3 Besluten avser antalet inledda förundersökningar på grundval av de under respektive år inkomna anmälningarna.
handläggning, ett polisens och åklagarens gemensamma handläggning och resterande polisens handläggning av ärendena. Som bakgrund till denna särskilda granskning uttalade JO följande.
Det är av grundläggande betydelse för tilliten till samhällets verksamhet för att utreda påstådda brott av polismän, och därmed ytterst för allmänhetens förtroende för polisen, att denna utredningsverksamhet bedrivs på ett i alla avseenden korrekt sätt. Den för all brottsutredande verksamhet gällande grundsatsen att handläggningen måste ske i sådana former att den inte ger fog för ett ifrågasättande av de utredande myndigheternas objektivitet har här en alldeles särskild tyngd.
I flera av de särskilt granskade åklagarärendena behandlade JO frågor om åklagaren borde ha inlett förundersökning eller inte borde ha lagt ned en förundersökning innan ytterligare förundersökningsåtgärder vidtagits. JO bedömde att i sex fall borde förundersökning ha inletts på det material som förelåg. I två fall borde åklagaren ha hört målsäganden innan beslut fattades om att inte inleda förundersökning: en motanmälan av den utpekade polisen eller passivitet från målsäganden att inte inkomma med utlovat bevismaterial kunde inte ersätta ett sådant förhör. I ett mindre antal fall hade åklagaren givit direktiv om att målsäganden, vittnen och den utpekade polisen skulle höras under en s.k. förförundersökning. JO anförde att åklagarens handläggning inte varit lagenlig och att förundersökning borde ha inletts och att nämnda förhör skulle ha hållits under förundersökningen. Kritik riktades också mot åklagarens handläggning såvitt avser nedläggande av förundersökning utan att samtliga i händelsen inblandade personer hörts. Även att för brott utpekad polis hörts upplysningsvis, med risk för att polisens rättssäkerhetsintressen träddes för när, kritiserades. I detta avseende uttalade JO också att åklagarens direktiv om att höra utpekad polis endast upplysningsvis kan uppfattas som om nivån för skälig misstanke satts högre än vad som annars är brukligt och att polisen därmed särbehandlats. Även lämpligheten i att höra utpekad polis per telefon eller att låta denne skriftligen få berätta sin version av händelsen ifrågasattes. I två fall hade också åklagaren fattat beslut i förundersökningsfrågan i tryckfrihetsärenden, dvs. i ärenden i vilka JK är ensam behörig åklagare.
I de ärenden som avsåg polismyndighets handläggning gällde kritiken långsam handläggning och ett fall underlåtenhet att vidta de av åklagaren beslutade utredningsåtgärderna. Vid två myndig-
heter ansågs att det fanns skäl att se över rutinerna för underrättelse till polisstyrelsen. I ett fall riktades kritik mot undermålig utredning i ett disciplinärende. Slutligen riktades i ett ärende kritik mot hur polismyndigheten tillämpat reglerna i 23 kap. 21 § RB om den hördes rätt till granskning av uppteckningen av sin utsaga.
4.3.5. Överåklagaren Gunnel Lindbergs rapport Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare – En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m.
Dåvarande biträdande riksåklagaren Solveig Riberdahl gav hösten 2000 överåklagaren Gunnel Lindberg i uppdrag att studera dels tjänstefelsärenden avseende domare och åklagare avgjorda av Riksåklagaren, JO och JK, dels Statens ansvarsnämnds avgöranden i frågor om disciplinansvar för samma kategori. I det följande lämnas en kortare sammanfattning av kartläggningen, med undantag av Statens ansvarsnämnds prövning. Även om det i kommitténs arbete inte ingår att granska handläggningen av ärenden där domare misstänks för att ha begått brott eller andra klandervärda handlingar, redovisas Gunnel Lindbergs granskning av domarärenden i jämförande syfte, men utan att i detalj gå in på gärningen.
Sammanställningen bygger på en genomgång av praxis från den 1 oktober 1989 till utgången av år 2000 och omfattar tjänstefel av domare och åklagare. Ärendena utgör således endast gärningar begångna i tjänsten och i myndighetsutövning. I undersökningen ingår alla ärenden där förundersökning inletts men långt ifrån alla där sådan inte inletts. En stor del av anmälningarna har sorterats bort eftersom de ansågs sakna intresse för studien. Orsaken därtill var främst att anmälningarna – som inte lett till att förundersökning inleddes – varit grundlösa i den meningen att något felbeteende inte förekommit. Vissa ärenden har utgått på grund av att akter inte gått att finna eller att det inte varit möjligt att utläsa vad ärendet rört (cirka tio ärenden). Den slutliga granskningen har omfattat Riksåklagarens beslut under den angivna perioden angående 189 fall av felbeteenden av åklagare och 66 fall av felbeteenden av domare.
Gunnel Lindbergs syfte med studien var att kartlägga och redovisa Riksåklagarens praxis i tjänstefelsärenden och med utgångspunkt däri få fram vilka principer Riksåklagaren tillämpar vid
bedömning av om ett felbeteende är av den art att förundersökning bör inledas och vilka bedömningar som läggs till grund för att fatta beslut om huruvida åtal skall väckas eller inte. Enligt Gunnel Lindberg var det inte möjligt att urskilja några sådana principer. Riksåklagarens beslut varierar i fråga om innehåll och beslutsmotivering.
Anmälningarna mot såväl domare som åklagare härrör främst från överåklagare (50 procent av anmälningarna mot åklagare och 56 procent av anmälningarna mot domare). Det är i sin tillsynsverksamhet, och kanske främst vid den regelbundna granskningen av anhållningsliggare, som överåklagaren uppmärksammat olika felbeteenden. Den näst största gruppen anmälare var enskilda (30 procent). Anmälningar som emanerat från Riksåklagarens tillsyn uppgick till nio fall eller fem procent. Från och med år 1997 ökade antalet anmälningar från överåklagare markant, både vad gäller anmälningar mot åklagare och mot domare (åklagarverksamheten omorganiserades den 1 juli 1996, se avsnitt 3.4.1).
Överåklagarnas anmälningspraxis avseende domare är enhetlig. Däremot har visats stora variationer i fråga om åklagarärenden. Åklagarmyndigheterna i Göteborg, Malmö och Linköping visar en likartad bild såväl inbördes som över åren, medan övriga åklagarmyndigheter kännetecknas av en ojämn praxis. Överåklagaren i Stockholm har under perioden 1997-2001 initierat endast fem åklagarärenden (av de ärenden som ingått i studien), trots att de båda myndigheter som slogs samman år 1996 till nuvarande åklagarmyndighet i Stockholm före år 1997 svarade för flest ärenden i hela landet. De tre tidigare nämnda åklagarmyndigheterna hade under den angivna perioden var och en överlämnat tre eller fyra gånger så många anmälningar som åklagarmyndigheten i Stockholm.
I fråga om anmälningarna inledde Riksåklagaren förundersökning i 67 procent av åklagarärendena och 80 procent av domarärendena. I flertalet beslut att inte inleda förundersökning i åklagarärenden har Riksåklagaren konstaterat att tjänstefel har förelegat men att gärningen varit ringa, vilket faller utanför straffansvaret (54 procent). Därefter har beslut att inte inleda förundersökning grundats på att oaktsamheten har bedömts inte vara straffbar (24 procent). Samma grunder var de vanligaste till att förundersökning inte inleddes mot domare fast i omvänd ordning. I de åklagarärenden som inte lett till förundersökning har Riksåklagaren väckt frågan om disciplinpåföljd i ett fall och i de övriga
uttalat kritik eller på annat sätt gett uttryck för att handläggningen varit felaktig. De flesta av dessa anmälda gärningar rör förfarande som över huvud inte kan leda till straffansvar, exempelvis frågor om dokumentation och expediering.
De inledda förundersökningarna lades ned i 61 procent av åklagarärendena och 45 procent av domarutredningarna. I övervägande antalet fall har brottsmisstanken avsett tjänstefel. Den vanligaste nedläggningsgrunden var att gärningen bedömts som ringa och den näst vanligaste i åklagarärenden att brott ej kunnat styrkas och i domarärenden att oaktsamheten inte nått upp till straffbar nivå.
Riksåklagaren har fattat beslut om att inte väcka åtal i 28 procent av inledda förundersökningar mot åklagare och i 23 procent av förundersökningarna mot domare. De negativa åtalsbeslutet har till största andel motiverats med att gärningen var ringa. I övrigt har beslutet motiverats med att brott ej kunnat styrkas eller att gärningen inte utgjort brott. I ett åklagarärende har Riksåklagaren meddelat åtalsunderlåtelse.
Riksåklagaren har beslutat om att utfärda strafföreläggande mot en åklagare och mot en domare. Genom åtta beslut om åtal har åtal väckts mot nio åklagare. I 16 fall väcktes åtal mot 23 domare (det högre antalet domare beror på att tre fall riktats mot ledamöter i hovrätt). Åklagare lagfördes således i elva procent av förundersökningsfallen och domare i 32 procent. Riksåklagarens åtal bifölls i 75 procent av ärendena. Bifallsfrekvensen var något högre mot åklagare än mot domare. Sju åtal bifölls och två ogillades, ett på grund av att gärningen bedömdes som ringa och ett på grund av att gärningen inte var av beskaffenhet att medföra ansvar för tjänstefel.
Under den period som granskningen avsett har JO avgjort 177 åklagarärenden och 329 domarärenden. De allra flesta ärenden har enbart lett till kritik. JO inledde förundersökning i nio fall mot åklagare och elva fall mot domare och ett fall mot både åklagare och domare. Av dessa lade JO ned sju förundersökningar mot åklagare och åtta avseende domare. I ett fall meddelades negativt åtalsbeslut. Av de väckta åtalen riktades två mot åklagare och fyra mot domare. Domstolen biföll ett av åtalen mot åklagare och ogillade det andra. Under samma period initierade JO två ärenden om disciplinär bestraffning av domare men inget mot åklagare.
JK granskade under perioden 50 ärenden avseende felbeteenden av åklagare och 122 av domare. I detta ingår också ärenden där JK beslutat att betala ut skadestånd på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. JK inledde förundersökning i fyra fall –
ett mot åklagare och tre mot domare – och övertog en förundersökning från Riksåklagaren. Två åtal väcktes mot domare.
4.4. Disciplinärenden
–
En bakgrund
Vad som hittills redovisats är handläggningen av ärenden där en anställd vid Polisen eller en åklagare påstås ha begått ett brott i arbetet (och för poliser även utanför arbetet), dvs. det straffrättsliga förfarandet. Som nämnts inledningsvis finns för offentligt anställda därutöver särskilda regler om disciplinansvar. De särskilda straffreglerna motiveras av de samhälleliga maktbefogenheterna gentemot enskilda eller, med andra ord, situationer där det är fråga om myndighetsutövning, medan disciplinansvaret avser att tillgodose det allmännas intresse såsom arbetsgivare eller, annorlunda uttryckt, arbetsgivarens möjlighet att ingripa mot en anställd när denne begått fel i tjänsten. Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. Huvudregeln är att om man döms till ansvar för en brottslig handling i domstol kan disciplinpåföljd inte följa. Däremot kan i dessa fall beslutas om uppsägning och avsked. Även om en gärning inte är straffbar kan det finnas skäl att markera att den anställde brutit mot gällande bestämmelser eller på annat sätt handlat felaktigt eller otillbörligt. I dessa fall kan han eller hon meddelas en disciplinpåföljd. Under långa tider har disciplinansvaret setts som en del av arbetsgivaransvaret varför det varit arbetsgivaren som beslutat i dessa frågor. I dag avgörs frågan om att meddela disciplinpåföljd mot polisanställd och åklagare av olika nämnder; för polisanställd av Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd (PAN) och för åklagare och vissa högre polisbefäl av Statens ansvarsnämnd. Så har det emellertid inte alltid varit, och om disciplinärenden bör handläggas i annan ordning har också varit föremål för utredning vid flera tillfällen. I det följande redovisas utvecklingen under de senaste 25 åren, såväl vad avser själva ansvarsfrågan som beslutsordningen.
Ämbetsansvarsreformen ( prop. 1975:78 )
Före ämbetsansvarsreformen kunde en statligt anställd tjänsteman med anledning av samma händelse antingen dömas för tjänstefel i straffrättslig ordning eller åläggas disciplinpåföljd. Genom
reformen begränsades det kriminaliserade området och tanken var att disciplinansvaret i stor utsträckning skulle ersätta det tidigare straffrättsliga ansvaret.
Bestämmelsen om disciplinärt ansvar i den tidigare statstjänstemannalagen kom i huvudsak att överföras oförändrad till den nya lagen om offentlig anställning (1976:600, numera 1994:260). Samtidigt inrättades Statens ansvarsnämnd, med uppdrag att pröva frågor som tidigare beslutades av regeringen (prop. 1975/76:105, bilaga 2).
I samband med reformen diskuterades om det skulle finnas särskilda bestämmelser om förfarandet i disciplinärenden, t.ex. avseende arbetstagares rätt till underrättelse och överläggning med arbetsgivaren och den fackliga organisationen, och frågan om av vem och hur beslut om avsked, disciplinpåföljd och åtalsanmälan skulle fattas. Ämbetsansvarskommittén hade föreslagit att dessa beslut skulle fattas av ett kollegialt organ inom myndigheten där juridisk domarkompetens skulle finnas företrädd. Departementschefen uttalade i propositionen att det enligt hans uppfattning – såsom vissa remissinstanser ansett – inte fanns något hinder mot att den statliga myndigheten hade både en arbetsgivarfunktion och en bestraffningsfunktion. Beslutanderätten i disciplinärenden skulle därför ankomma på den myndighet där tjänstemannen var anställd. Han erinrade också om att det i en statlig myndighet redan fanns en rättighet för en personalföreträdare att delta i handläggningen av bl.a. frågor om disciplinär bestraffning, åtalsanmälan och avstängning.
Handläggningen av anmälningar mot polispersonal, SOU 1979:71
Utöver att se över utredningsförfarandet vid brott eller förseelser begångna i arbetet av anställda inom Polisen fick Utredningen om förfarandet i vissa disciplinärenden m.m. i uppdrag att föreslå en ordning för handläggning av disciplinärenden, som skulle vara så beskaffad att allmänhetens misstankar om bristande objektivitet i handläggningen undanröjdes. I uppdraget ingick att överväga om det var möjligt och lämpligt att överföra handläggningen av disciplinärenden från de små myndigheterna till de större eller kanske till särskilda utredningsorgan vid vissa länsstyrelser. Utredningen skulle också överväga om ett sådant organ även skulle handlägga ärenden med brottsmisstankar mot en polis, och om ett
obligatoriskt åklagarinträde i internutredningarna i så fall skulle innebära att åklagaren också skulle vara föredragande inför disciplinmyndigheten.
I frågan om handläggningen av disciplinärenden skulle ske utanför Polisens organisation, och då i en fristående organisation, var det utredningens mening att handläggningen av disciplinärenden och ärenden om brott i tjänsten var av så likartad beskaffenhet att om handläggningen av brottmålen skulle överföras till en fristående organisation kunde även disciplinärenden överföras dit. Utredningen ansåg emellertid att den mer arbetsrättsliga prägel disciplinansvaret fått i och med ämbetsansvarsreformen – som utgjorde ett led i strävan att jämställa anställningsförhållandena mellan arbetstagare i den privata och den offentliga sektorn – skulle kunna gå förlorad genom en sådan organisation. Utredningen befarade att om utredningsansvaret även för tjänsteförseelser skulle ligga på åklagaren skulle disciplinförfarandet sannolikt återfå den straffrättsliga prägel som det tidigare hade haft. Mot bl.a. denna bakgrund ansåg utredningen att disciplinförfarandet borde stanna kvar inom Polisen, och att handläggningen därför även fortsättningsvis skulle ligga på polisledningen i respektive polismyndighet: vid denna tid länsstyrelsen med undantag för Stockholms, Göteborgs och Malmö polisdistrikt. Utredningen förordade dock – utan att lämna något förslag i frågan – en enhetlig beslutsordning som innebar att den lokala polisstyrelsen i samtliga polisdistrikt skulle vara det beslutsfattande organet.
Utredningens förslag ledde inte till några förändringar vad avser handläggningen av och organisationen för disciplinärenden.
Anmälningar mot polismän, Ds Ju 1984:10
Även 1981 års polisberedning diskuterade frågan om det fanns anledning att ändra handläggningen av disciplinärenden. Beredningen ansåg – liksom andra påpekat – att disciplinförfarandet skulle vila på en arbetsrättslig grund och inte på en straffrättslig. Att disciplinförfarandet handlades av polisledningen utgjorde ingen särreglering i förhållande till andra myndighetsområden eftersom det i alla myndigheter är ledningen såsom arbetsgivare som är beslutsfattare, ibland en styrelse med personalföreträdare och ibland myndighetschefen ensam. Polisberedningen ansåg därför att disciplinärendena skulle stanna inom Polisen, såväl avseende utredningsförfarandet
som beslutsfunktionen. Däremot övervägdes om beslutsfunktionen borde överföras till andra befintliga organ än länsstyrelserna eller om ett särskilt beslutsorgan skulle tillskapas.
Utgångspunkten för beslutsordningen i disciplinärenden avseende poliser skulle vara att tillgodose en rad speciella krav. Beslutsordningen skulle vara snabb och smidig men samtidigt kvalificerad. Den skulle inte vara belastad med en sådan mängd andra arbetsuppgifter att disciplinärendena kom att hanteras summariskt eller på annat sätt försummas. Vidare var det angeläget att beslutsorganet kom i kontakt med en sådan mängd disciplinärenden att frågorna var kända och att man kunde arbeta efter en enhetlig linje.
Mot denna bakgrund ansåg polisberedningen det mindre lämpligt att länsstyrelserna skulle vara beslutsorgan i disciplinärenden. Beredningen diskuterade om man skulle flytta över handläggningen och beslutsfattandet till de lokala polisstyrelserna eller inrätta regionala disciplinnämnder. Med hänsyn till de krav som beredningen menade skulle ställas på beslutsorganet fastnade man för att föreslå att det hos Rikspolisstyrelsen skulle inrättas en central disciplinnämnd, med företrädare för såväl allmänheten som personalen.
På grundval av beredningens förslag inrättades den 1 juli 1987 – i samband med att nuvarande ordning för disciplinärenden infördes i polisförordningen – personalansvarsnämnden, PAN, vid Rikspolisstyrelsen.
En översyn av ämbetsansvarsreformen
Som nämnts ovan var en av tankarna bakom ämbetsansvarsreformen att det disciplinära ansvaret skulle träda in där det straffrättsliga ansvaret hade upphört. Så skedde emellertid inte och kritiken mot reformen kom snabbt och kraftigt. Redan år 1979 fick
Tjänsteansvarskommittén i uppdrag att göra en förutsättningslös granskning av ansvaret efter reformen. I sitt slutbetänkande
Tjänsteansvar i offentlig verksamhet (Ds Ju 1983:7) fann kommittén att de gränser som dragits kring det straffbara området borde bestå och någon ändring av det straffrättsliga ansvaret föreslogs därför inte. År 1986 var tiden inne för en ny översyn av tjänsteansvaret med utgångspunkt att en reell utvidgning av straffansvaret skulle komma till stånd. I promemorian Myndighetsmissbruk (Ds 1988:32) lades fram förslag som låg till grund för regeringens
förslag i prop. 1988/89:113, med innebörd att det straffrättsliga ansvaret utvidgades. Genom en ändring i 20 kap. BrB återinfördes brottet tjänstefel och dessutom tillkom brottet grovt tjänstefel. Tanken bakom ändringen var dock att poliser fortfarande skulle vara underkastade särskilt straffansvar bara när det är motiverat för att tillgodose allmänhetens intresse av att verksamheten fullgörs på ett korrekt sätt.
4.5. Disciplinärenden – Nuvarande förhållanden
4.5.1. Regleringen av det disciplinära ansvaret
Det disciplinrättsliga ansvaret avser fall då en arbetstagare uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, dvs. när arbetstagaren gjort sig skyldig till en tjänsteförseelse. På samma sätt som gäller i fråga om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel, skall om förseelsen vid en helhetsbedömning av samtliga omständigheter är att anse som ringa, disciplinpåföljd inte meddelas. Disciplinansvar finns på grund av de speciella krav som ställs på den offentliga verksamheten och för att allmänheten har ett särskilt intresse av att denna verksamhet sköts på ett korrekt sätt.
Bestämmelserna om disciplinansvar finns i 14-19 §§ LOA och 13 § anställningsförordningen (1994:373). Disciplinpåföljderna är varning och löneavdrag. En arbetstagare får inte samtidigt meddelas flera disciplinpåföljder.
I stället för att meddelas en disciplinpåföljd, kan en arbetstagare sägas upp eller avskedas (jfr 7 och 18 §§ LAS). Detta kan förekomma när en arbetstagare begått en grov tjänsteförseelse eller upprepade tjänsteförseelser, vilket visat att arbetstagaren är uppenbart olämplig att inneha sin anställning. Som ett led i ett ärende om avskedande i anledning av brottslig gärning kan den anställde stängas av från arbetet (10 § lagen om fullmaktsanställning och 34-35 §§ LAS).
Ett disciplinförfarande får inte inledas eller fortsätta när åtgärder vidtagits för att åtal skall väckas mot arbetstagaren. Om den påstådda gärningen prövats i straffrättslig ordning får ett disciplinförfarande inledas eller fortsätta endast om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott, dvs. att gärningen av åklagare eller domstol inte befunnits innefatta brott. En disciplinpåföljd får enligt huvudregeln inte heller med-
delas efter det att arbetstagarens anställning har upphört. Att en förseelse prövats disciplinärt hindrar inte en straffrättslig prövning.
4.5.2. Handläggningen av disciplinärenden
Enligt 34 § LOA är det Statens ansvarsnämnd som beslutar i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande. Nämnden kan även besluta om avstängning i vissa fall. Frågor om uppsägning ligger utanför nämndens ansvarsområde. Nämnden fattar beslut när anmälan avser en arbetstagare som anställts av regeringen och när regeringen föreskrivit att nämnden skall besluta i sådana frågor även beträffande andra arbetstagare. För samtliga åklagare är föreskrivet att Statens ansvarsnämnd skall pröva dessa frågor (34 § LOA och 25 § åklagarförordningen). Regeringen har vidare föreskrivit att Statens ansvarsnämnd skall fatta beslut i dessa frågor avseende polischefspersonal (vid polismyndigheterna biträdande länspolismästare, polismästare, polisöverintendenter, polisintendenter och polissekreterare samt vid Rikspolisstyrelsen chefsjuristen, informationsdirektören och chefen för respektive arbetsenhet, 34 § LOA, 6 kap. 13 § PF och 25 a § RPS-instruktionen).
PAN prövar frågor om uppsägning och avsked på grund av personliga förhållanden, disciplinansvar, åtalsanmälan och avstängning avseende övriga poliser och andra anställda inom Polisen (6 kap. 14 § PF, 19 § verksförordningen och 26 § RPS-instruktionen).
För annan personal inom åklagarväsendet än åklagare är det myndighetschefen som beslutar i nämnda frågor; denne beslutar även i frågan om uppsägning av åklagare.
Vem skall eller får anmäla ett ärende till prövning av PAN eller Statens ansvarsnämnd?
Uppkommer fråga som PAN har att pröva åligger det den myndighet som arbetstagaren lyder under att anmäla detta till nämnden. Myndighetens chef – länspolismästaren – har att avgöra om ärendet skall överlämnas till PAN för prövning. Även utredningen i ärendet ombesörjes av den myndighet som arbetstagaren lyder under. I utredningsmaterialet som överlämnas till PAN bör ingå ett yttrande över hur myndigheten ser på det påtalade förhållandet. För att underlätta handläggningen bör anmälan – med eget yttrande –
överlämnas till nämnden genom länspolismästarens försorg. Motsvarande ordning gäller när ärendet avser en polischef och frågan därför skall behandlas av Statens ansvarsnämnd.
Om det i ett ärende mot en åklagare uppkommer fråga om att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet av överåklagaren överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Det är således Riksåklagaren som beslutar om att överlämna ett ärende till nämnden.
JO och JK får göra anmälan till Statens ansvarsnämnd eller PAN om en anställd inom Polisen eller en åklagare genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras genom disciplinärt förfarande.
Klagomål från enskilda tas inte upp till prövning av nämnderna.
Handläggningen vid PAN
Ordförande i nämnden är rikspolischefen, som också utser vice ordförande. I övrigt ingår i nämnden personalföreträdarna, Rikspolisstyrelsens chefsjurist samt två av regeringen särskilt utsedda ledamöter. Vid prövning av ärenden som gäller anställda vid Säkerhetspolisen eller Rikskriminalpolisen ingår också säkerhetspolischefen respektive rikskriminalpolischefen.
När ett ärende anhängiggjorts hos nämnden beslutar ordföranden om förfarande inför nämnden skall inledas eller inte. Ordföranden får ensam skriva av ett ärende om det är uppenbart att ärendet inte skall leda till någon åtgärd från nämndens sida. Beslutar ordföranden (eller nämnden) att förfarande skall inledas, utfärdas skriftlig underrättelse till arbetstagaren att yttra sig i ärendet. När det gäller ett ärende om avskedande eller uppsägning utfärdas även varsel till den lokala arbetstagarorganisationen. Ett ärende avgörs efter föredragning. Den berörde arbetstagaren har alltid rätt att inställa sig personligen inför nämnden.
Utöver att fatta beslut om åtalsanmälan, disciplinpåföljd, avsked, uppsägning och avstängning, lämnar PAN på begäran yttranden till domstol när fråga uppkommer att pröva ett åtal mot en polisanställd.
Den som vill söka ändring i beslut rörande tjänsteförseelse har att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister vid tingsrätt eller Arbetsdomstolen.
Handläggningen vid Statens ansvarsnämnd
Statens ansvarsnämnd prövar samtliga ärenden som överlämnas till den enligt bestämmelserna i LOA och lagen om fullmaktsanställning. Nämnden består av en ordförande, en vice ordförande och tre andra ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara jurister och ha erfarenhet som domare. Ledamöterna utses av regeringen.
Vidare kan domstol i ett brottmål, som avser en befattningshavare som omfattas av nämndens behörighet, begära ett yttrande om de arbetsrättsliga konsekvenserna av att vederbörande döms för brottet (jfr 29 kap. 5 § 5 BrB).
Ärendena avgörs efter föredragning och de föredras som regel av sekreteraren. Både ordföranden och sekreteraren får begära in upplysningar och yttranden i ärendena. Handläggningen sker enligt förvaltningslagen och är som regel skriftlig. Nämnden kan dock ge den som kan lämna upplysningar i ett ärende tillfälle att närvara vid ett sammanträde. Ansvarsnämnden har mycket begränsade egna utredningsresurser, vilket medför att det är anställningsmyndigheten, JO eller JK som gör den utredning som krävs.
Arbetstagare som vill söka ändring i beslut rörande tjänsteförseelse har att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegång i arbetstvister vid tingsrätt eller Arbetsdomstolen.
Under 1990-talet har nämnden haft i genomsnitt 13 ärenden per år. En tredjedel av ärendena gällde disciplinansvar. De personalkategorier som oftast förekom var anställda inom polischefskarriären och professorer.
4.5.3. Statistiska uppgifter om antal ärenden vid disciplinnämnderna
PAN har allt sedan nämndens inrättande år 1987 i en verksamhetsrapport redovisat statistik över antalet handlagda ärenden. Därutöver refereras ärendena. Det är från dessa rapporter som uppgifterna nedan är hämtade. Därutöver har kommittén från Statens ansvarsnämnd fått in statistik för åren 1999-2001 enligt nedan.
Figur 4.5. Antalet anmälningar till PAN
År Antal
ärenden
Avsked och uppsägning
Varning Löneavdrag Avskrivet/ingen åtgärd
1999 27 18 2 7 2000
43 3 23 9 8
2001
27 4 12 5 6
Utöver de i figur 4.5 redovisade ärendena har PAN yttrat sig till domstol i fråga om en fällande dom i enlighet med väckt åtal kan komma att medföra att den polisanställde skiljs från sin anställning. Under år 2000 lämnade nämnden 27 yttranden, varav 15 avsåg brott i tjänsten och 12 brott utom tjänst. Av nämndens yttranden framgår att vid en fällande dom skulle skiljande från anställningen kunna komma i fråga i sammanlagt tolv fall, lika fördelade mellan brott i och utom tjänst. Under år 2001 yttrade sig PAN till domstol i sammanlagt 21 ärenden; tolv för brott i tjänst och nio utom. Skiljande från anställningen skulle kunna bli aktuellt i tre fall i tjänsten och fyra utom.
Figur 4.6. Handlagda ärenden vid Statens ansvarsnämnd
År 1999
Den anmälde Ärendetyp
Anmälare Beslut/Yttrande
polisintendent yttr. till domstol tjänstefel - ej
avsked
kammaråklagare disciplinansvar Riksåklagaren varning polisintendent yttr. till domstol tjänstefel - fanns anledning att pröva frågan om avsked
År 2000
Den anmälde Ärendetyp
Anmälare Beslut/Yttrande
länspolismästare disciplinansvar Rikspolisstyrelsen varning kammaråklagare avsked Riksåklagaren avsked - brott utom tjänsten polismästare yttr. till domstol olaga hot alt.
framkallande av fara alt. tjänstefel - avsked
År 2001
Den anmälde Ärendetyp
Anmälare Beslut/Yttrande
överdirektör disciplinansvar Rikspolisstyrelsen ingen åtgärd kammaråklagare avstängning Riksåklagaren misst. grovt tjänstefel och mutbrott - avstängd polissekreterare yttr. till domstol stöld - avsked kammaråklagare yttr. till domstol tjänstefel – ej avsked polisintendent avsked Rikspolisstyrelsen tjänstefel –
ej avsked
6.1.4 Remissvar på betänkandet Den centrala polisen ( SOU 2000:25 )
I avsnitt 3.3.1 har redogjorts för Säpo/Rikskrimkommitténs förslag om att Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen skall slås samman och att tillsynen över denna nya centrala polis skall utövas av en oberoende tillsynsnämnd med parlamentarisk sammansättning. I samma avsnitt redovisas kortfattat för de remissvar som avgetts, vilka kommittén skall beakta i sitt utredningsuppdrag. Behovet av att se över tillsynen över Rikspolisstyrelsens operativa verksamhet har påtalats av flera remissinstanser. Många har dock ansett att denna fråga skall lösas samband med att denna kommitté lämnar sitt förslag om den ordinära tillsynen över polis och åklagare. Följande synpunkter lämnades i denna del.
Rikspolisstyrelsen fann det mindre lämpligt att inrätta
ytterligare ett kontrollorgan eftersom tillsynen över och insynen i Polisens verksamhet redan sker av åtskilliga externa och interna organ. Mot denna bakgrund och att en utredning om behovet av och förutsättningarna för att skapa ett oberoende tillsynsorgan för Polisen och åklagarväsendet var nära förestående, avstyrkte Rikspolisstyrelsen förslaget. Registernämnden framhöll att även de lokala polismyndigheternas kriminalunderrättelseregister borde bli föremål för granskning av ett oberoende organ. Polismyndigheten
i Stockholms län ansåg att frågan om ett oberoende kontrollorgan
lämpligen skulle beredas vidare inom ramen för den aviserade utredningen om behovet av och förutsättningarna för att skapa ett oberoende tillsynsorgan för Polisen och åklagarväsendet. JK och
JO ansåg att frågan om tillsyn över den centrala polisverksamheten
och Säkerhetspolisen borde avgöras först i samband med regeringens överväganden i fråga om riksdagens uttalande (bet. 1999/2000:JuU11) om att tillsätta en utredning med uppdrag att överväga inrättandet av ett oberoende organ att utöva tillsyn över polis och åklagare.
6.1.5 Riksdagens revisorer
Riksdagens revisorers förslag angående organisationsförändringar inom rättsväsendet (1999/2000:RR7)
Efter att ha undersökt organisationen inom rättsväsendet lämnade Riksdagens revisorer ett förslag till riksdagen om bl.a. tillsynen
över polis och åklagare. Revisorerna menade att polisens och åklagarnas prestationer i stort mättes uteslutande i kvantitativa termer. Revisorerna uppgav att det fanns risk för att en koncentration på att redovisa i kvantitativa mått kunde innebära att redovisningen av verksamhetens kvalitet kom i andra hand. Det fanns också risk för att rättssäkerhetsfrågorna inte uppmärksammades tillräckligt, eftersom det är svårt att redovisa rättssäkerhetens utveckling. Revisorerna menade också att det var svårt att få en uppfattning om kvaliteten på polisens och åklagarnas arbete.
Revisorerna ansåg att tillsynen över förundersökningsverksamheten inte var tillräcklig. Den kritik som framkommit mot förundersökningarnas kvalitet visade att en ökad tillsyn över förundersökningsarbetet var nödvändig. Revisorerna föreslog därför att tillsynen över polisens förundersökningsarbete och åklagarnas förundersökningsledarskap skulle förstärkas. Revisorerna menade också att polisens och åklagarnas förundersökningsarbete måste ses som en helhet och att tillsynen därför borde utföras i ett sammanhang. Invändningar från bl.a. justitiedepartementet, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen om att åklagare redan deltar i inspektionsverksamheten av Polisen behöver inte innebära att åklagarnas egen verksamhet ingår i inspektionen. Revisorerna föreslog ett tillkännagivande av innebörd att en utredning skulle tillsättas för att utreda frågan huruvida ett oberoende tillsynsorgan bör inrättas inom rättsväsendet. Utredningen borde också lämna förslag på hur ett sådant organ kan organiseras. I avvaktan på resultatet av en sådan utredning borde Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren få i uppdrag att gemensamt bedriva tillsyn över polis och åklagares förundersökningsarbete.
6.2 Internutredningar
6.2.1 Riksdagen
Justitieutskottets betänkande 1996/97:JuU10
I betänkandet behandlade utskottet ett antal frågor rörande Polisen som väckts genom motioner under den allmänna motionstiden. I motion Ju207 (mp) begärdes att en utredning med uppgift att se över Polisens interna granskning mot poliser som begått brott i tjänsten skulle tillsättas. I motion Ju214 (s) anfördes att det fanns ett behov av en ordentlig genomlysning av utredningsförfarandet
av anmälningar mot polisernas tjänsteutövning. Justitieutskottet konstaterade att efter det att motionerna väckts hade dåvarande biträdande riksåklagaren Axel Morath av Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen fått i uppdrag att göra en översyn av det interna kontrollsystemet inom åklagar- och polisverksamheten (se avsnitt 4.2). Vidare hade Justitiekanslern på uppdrag av regeringen kartlagt behovet av att ytterligare stärka kontrollen inom den offentliga förvaltningen. Uppdraget avsåg såväl kontrollen över myndigheternas medelsförvaltning som den övriga kontrollen över verksamheten och förhållandena inom myndigheterna. I rapporten Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning hade – vad avser kontrollsystemen inom åklagarväsendet och Polisen – justitiekanslern konstaterat att han inte ville föregripa slutresultatet av Axel Moraths arbete. Utskottet ansåg att resultatet av de pågående utredningarna borde avvaktas och avstyrkte därför bifall till motionerna.
Justitieutskottets betänkande 1997/98:JuU18
Utskottet behandlade i detta betänkande ett antal motioner från den allmänna motionstiden som rörde olika frågor med anknytning till Polisen. I motion Ju215 (s) anfördes att någon annan instans än Polisen borde utreda de brott som poliser misstänks för; frågan om det krävdes en ny myndighet eller om sådana utredningar kunde utföras av någon befintlig myndighet borde ses över. Enligt motion Ju217 (mp) borde en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsättas för att utreda handläggningen av de våldsbrott poliser anmäls för och komma med förslag till åtgärder; bl.a. nämndes att all misstanke om polisvåld måste utredas av en från Polisen fristående instans.
Utskottet konstaterade att Axel Morath i sin rapport Internkontroll (april 1997) angett att den gällande internutredningsverksamheten objektivt sett höll hög, eller rent av mycket hög, kvalitet och uppfyllde väl de krav som kunde ställas och att den rådande organisationen i huvudsak borde bestå (se avsnitt 4.2). Rapporten hade sänts på remiss. Utskottet konstaterade att frågan om att lägga utredningar om anmälningar mot poliser på något annat organ än Polis och åklagare nu varit föremål för översyn och att ett fortsatt beredningsarbete pågick. Resultatet av det pågående
arbetet borde enligt utskottets mening avvaktas, varför utskottet avstyrkte bifall till motionerna.
Justitieutskottets betänkande 1998/99:JuU5
Utskottet behandlade i detta betänkande ett regeringsförslag om ändringar i Polisens styrsystem (budgetpropositionen för år 1999, prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4 Rättsväsendet) jämte motioner väckta med anledning av propositionen. I motion Ju508 (v) yrkades att någon annan instans än Polisen borde utreda de brott som poliser misstänks för. Utskottet konstaterade att frågan om interna utredningar inom Polisen och ett likalydande motionsyrkande hade behandlats tidigare samma år. Då konstaterades att frågan om att lägga utredningar om anmälningar mot poliser på något annat organ än Polis och åklagare nyligen varit föremål för översyn och att beredningsarbetet pågick inom Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. Enligt vad utskottet nu inhämtat arbetade Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren för en regionalisering av den interna brottsutredningsverksamheten. Enligt utskottets uppfattning fanns det inte nu anledning att hos regeringen begära att någon från Polis och åklagare fristående instans skall överta detta utredningsansvar. Bifall till motionen avstyrktes.
Justitieutskottets betänkande 1999/2000:JuU6
I detta betänkande behandlade utskottet ett antal motioner som väckts under den allmänna motionstiden rörande olika frågor om Polisen. Motionerna rörde bl.a. Polisens arbetsuppgifter, Polisens arbetsmetoder och polisutbildningen. I motion Ju226 (v) begärdes att utredningar som gäller anmälningar mot polispersonal skulle handläggas av oberoende utredare. I motion Ju234 (s, v) föreslogs en lex Maria inom Polisen. Motionsönskemålet tog sikte på en reglering som motsvarar den i 2 kap. 7 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Bestämmelsen innebär att personalen skall rapportera till vårdgivaren om en patient i samband med hälso- och sjukvård drabbats av eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom.
Utskottet hade behandlat liknande yrkanden tidigare (bet. 1997/98:JuU18) och då konstaterat att frågan om att lägga utred-
ningar om anmälningar mot poliser på något annat organ än Polisen och åklagareväsendet nyligen varit föremål för översyn och att beredningsarbete pågick. Resultatet av det pågående arbetet borde enligt utskottets mening avvaktas. Utskottet hänvisade också till Justitiekanslerns granskning av ordningen för handläggning av fall där personer som omhändertagits av Polisen eller av annan myndighet avlidit och de förslag till förändringar av regelverket som därvid föreslagits (Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripanden jfr. avsnitt 4.2).
Utskottet anförde att anmälningar om brott i tjänsten mot poliser redan handläggs i särskild ordning. Samma förfarande tillämpas då någon drabbas av allvarlig skada till följd av ett polisingripande eller under vistelse i polisarrest.
I regleringsbrevet för Polisen avseende budgetåret 1999 hade Rikspolisstyrelsen fått i uppdrag att i årsredovisningen ange vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Justitiekanslerns rapport. Utskottet hade under hand inhämtat att polismyndigheternas resurser i fråga om interna utredningar hade koncentrerats i linje med vad Justitiekanslern anfört.
Utskottet noterade att en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Justitiekanslerns rapport skulle lämnas under våren. I avvaktan på den borde riksdagen i motsats till förslaget i motion Ju226 inte uttala sig i frågan om hur interna utredningar skall skötas.
Vad avsåg den efterfrågade anmälningsskyldigheten noterades att redan gällande regler innebär att poliser i princip är skyldiga att rapportera brott som hör under allmänt åtal (9 § PL). Utskottet var inte berett att tillstyrka en ändring som innebär att ett parallellt system för anmälningar byggs upp. I sammanhanget erinrades om att Polisen står under tillsyn av JO. Den som är missnöjd med polisens agerande, t.ex. för att en anmälan inte tagits upp, kan vända sig till JO. Det behövdes alltså inte någon åtgärd med anledning av motion Ju234. Utskottet avstyrkte motionerna.
Justitieutskottets betänkande 2000/01:JuU11
I detta betänkande behandlade utskottet ett antal motioner som väckts under den allmänna motionstiden rörande olika frågor om Polisen. I motion Ju220 (v) efterfrågades en utredning av hur anmälningar mot polispersonal skall handläggas. I motion Ju933
(fp) anfördes att det borde inrättas en särskild ansvarsnämnd för utredningar om brott inom Polisen.
Utskottet hade behandlat liknande yrkanden tidigare. I det senaste ärendet (bet. 1999/2000:JuU6) ansåg utskottet såvitt gällde de då aktuella motionsyrkandena att riksdagen borde avvakta en redovisning från Rikspolisstyrelsen av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av nämnda rapport från Justitiekanslern.
Utskottet hänvisade därefter till denna kommittés arbete och till den särskilde utredare som fått i uppdrag att göra en sammanhållen och övergripande granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband med Osmo Vallos dödsfall (dir. 2000:95). Utskottet konstaterade att önskemålet om en utredning av hur anmälningar mot poliser skall handläggas därigenom var tillgodosett. I avvaktan på resultatet av utredningsarbetena borde riksdagen inte uttala sig i ämnet. Utskottet föreslog att motionerna Ju220 och Ju933 i här aktuella delar skulle avslås av riksdagen.
6.2.2 Justitieombudsmannen
Skrivelse den 13 juni 2000 till Justitiedepartementet (JO:s dnr 1418-99 m.fl.)
Under avsnitt 6.1.3 har JO:s uttalanden om behovet av en översyn av den ordinära tillsynen över polis och åklagare redovisats. I det följande redovisas vad JO i skrivelsen anför om internutredningsverksamheten.
Inledningsvis anför chefsJO (Claes Eklundh) att det med något enstaka undantag inte finns någon anledning att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförs av de enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. Det har emellertid ur allmänhetens ögon visat sig vara ett grundläggande krav på att internutredningsförfarandet är organiserat på sådant sätt att objektiviteten i utredningarna är höjd över varje tvivel. Det är enligt JO inte tillräckligt att det kan visas att utredningarna utförs på ett objektivt sätt, utan verksamheten bör också bedrivas under sådana former att inte redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar att det tas ovidkommande hänsyn vid utredningarna. Enligt JO är det för att upprätthålla allmänhetens förtroende angeläget att anmälningar mot poliser utreds så snabbt som möjligt och att utrednings-
verksamheten handhas av befattningshavare som uppfyller höga krav i fråga om erfarenhet, omdöme, noggrannhet och kompetens.
Denna bakgrund och de förhållanden som framkommit vid JO:s inspektioner av internutredningsverksamheten föranledde JO att påpeka att den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar mot poliser inte är invändningsfri och att det finns skäl att ånyo överväga frågan om hur verksamheten lämpligen bör organiseras. Enligt JO bör de frågor som han behandlat i skrivelsen och i de inspektionsprotokoll som bifogats den beaktas i denna kommittés utredningsarbete med att undersöka frågan om inrättande av ett oberoende tillsynsorgan. De frågor om internutredningar som behandlades i skrivelsen är i huvudsak följande.
Den främsta kritik som i anslutning till inspektionerna riktades mot handläggningen avsåg ”oacceptabla dröjsmål vid handläggningen”. Enligt JO har detta främst berott på otillräckliga resurser. JO anför att i en situation där polismyndigheterna inte anser sig ha tillräckliga resurser för att fullgöra alla sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt finns det en icke obetydlig risk för att man vid resursfördelningen prioriterar annan angelägen brottsutredande verksamhet högre än internutredningsverksamheten. Denna risk förstärks enligt JO av det förhållandet att utredningar av anmälningar mot poliser inte hör till de särskilt prioriterade verksamhetsområden som brukar anges i budgetpropositionen. Eftersom inte heller åklagarna har något inflytande över Polisens organisation eller dess resursfördelning, saknar det betydelse för möjligheterna att få till stånd en tillfredsställande handläggning hos Polisen av ärenden med klagomål mot polisen, att åklagare leder utredningarna.
Problemet med att inte kunna styra Polisens resursanvändning menar JO hade stor betydelse för beslutet att inrätta en särskild ekobrottsmyndighet. Enligt JO finns många likheter vad gäller de krav som måste ställas på verksamheten för ekobrottsbekämpning och för handläggningen av anmälningar mot poliser. Båda verksamheterna kräver stora resurser i förhållande till verksamhetens omfattning angiven i antal ärenden, och de förutsätter båda kontinuitet i verksamheten och tillgång till välutbildad utredningspersonal med särskild kompetens för uppgiften.
JO ifrågasätter om tillsynen av handläggning av disciplinärenden är tillräcklig. JO anför att ett ytterst litet antal av anmälningarna mot polisiära befattningshavare leder till åtal (mindre än 1 procent år 1999). Om en anmälan skall lämnas till Statens ansvarsnämnd
eller personalansvarsnämnd avgörs vanligen av myndighetschefen. Handläggningen i Polisens personalansvarsnämnd kontrolleras av polisstyrelsen. JO menar dock att även om denna insyn är av värde, är den sannolikt inte känd av allmänheten och den kan inte heller ha samma förtroendeskapande effekt som en kontroll utövad av ett organ som är fristående i förhållande till polismyndigheten. Handlingarna i en förundersökning förblir också belagda med sekretess om inte åtal väcks, vilket får till följd att utrymmet för insyn i verksamheten genom medierna är mycket begränsat.
Den nuvarande ordningen för handläggning av anmälningar mot poliser bygger på uppfattningen att objektivitet och hög kvalitet i utredningsverksamheten garanteras av förhållandet att verksamheten leds av särskilt kvalificerade åklagare. Åklagarväsendet är också organisatoriskt skilt från Polisen. JO påpekar dock att regleringen i polisförordningen om det särskilda förfarandet för handläggning av anmälningar mot poliser inte utgör någon form av tillsyn över Polisen. Syftet med reglerna är att säkerställa ett särskilt snabbt åklagarinträde. Sedan ett ärende överlämnats till åklagaren skall det handläggas på samma sätt som vilket åklagarlett ärende som helst. Huvuddelen av de brister som konstaterades i anslutning till JO:s inspektioner hänförde sig också till åklagarnas handläggning av ärendena. JO anför att det bl.a. mot denna bakgrund är viktigt att tillsynen av handläggningen av anmälningar mot poliser avser såväl polisens som åklagarens roll i sammanhanget.
I motsats till vad som gäller i fråga om anmälningar mot poliser finns inte några av statsmakterna beslutade regler om handläggning av anmälningar mot åklagare. Denna fråga regleras i Riksåklagarens föreskrifter. Regleringen innebär att det är överåklagaren som har att pröva om det finns skäl att inleda förundersökning i anledning av en anmälan mot en åklagare, dvs. att han eller hon själv fattar beslut om att inte inleda förundersökning och att frågan om att fatta beslut om att inleda en sådan undersökning fattas av Riksåklagaren först sedan överåklagaren överlämnat ärendet till denne. Denna ordning medför enligt JO att det finns en icke obetydlig risk för oenhetlighet i praxis i fråga om att överlämna handläggningen av ett ärende till Riksåklagaren hos de olika åklagarmyndigheterna och att lika fall därför kan behandlas olika. Därtill finns en risk för att överåklagarnas opartiskhet vid handläggningen av ärenden avseende befattningshavare vid den egna myndigheten kan ifrågasättas. I förhållande till vice överåklagaren
ifrågasätter JO om inte överåklagaren faktiskt befinner sig i en formlig jävssituation eftersom vice överåklagaren är dennes ställföreträdare. Det är endast i de fall som överåklagaren anser att förundersökning bör inledas som man med säkerhet vet att ett organ utanför den egna åklagarmyndigheten, nämligen Riksåklagaren, får kännedom om frågan.
6.2.3 Osmo Vallo-utredningen ( SOU 2002:37 )
I sina överväganden och förslag har utredningen ansett att ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt är det mest lämpliga att åklagare är förundersökningsledare i handläggningen av anmälningar mot poliser och att det är poliser som verkställer brottsutredningarna. Utredningen har påpekat vikten av att åklagaren är aktiv i sitt ledarskap, att verksamheten är organiserad så att polis och åklagare kan utföra en effektiv förundersökning samt att det finns tillräckliga resurser avsatta för verksamheten hos såväl åklagarmyndigheten som polismyndigheten. Utredningen vill dock inte uttala sig i frågan om det finns tillräckliga skäl att organisatoriskt sammanföra Polisens internutredningsenheter med åklagarna, utan anser att detta bör undersökas av denna kommitté.
II Överväganden och förslag
7. Den ordinära tillsynen
7.1. Vilken inriktning och vilket innehåll bör den ordinära tillsynen över polis och åklagare ha?
7.1.1. Vilken inriktning?
Kommitténs bedömning: Den ordinära tillsynen bör vara inriktad
på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels upptäcka de fel och brister som kan finnas i polis- eller åklagarverksamheten, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels informera dem som bedriver verksamheten om allt detta. Inriktningen bör också vara att sedan granska dels att felen och bristerna avhjälps, dels att orsakerna till deras uppkomst åtgärdas.
Om orsaken till fel eller brist bör åtgärdas genom organisatoriska förändringar eller författningsändringar skall frågan aktualiseras hos rätt instans.
Också tillsyn för vilken ansvaret anförtrotts chefen eller styrelsen för den myndighet som skall granskas kan – rätt utförd – uppfylla syftet med tillsyn.
Utgångspunkter
Enligt direktiven ingår i kommitténs uppdrag att granska den ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll tillgodoses på bästa sätt (se bilaga 1). Innan vi redovisar kommitténs närmare överväganden, bör klarläggas vilken inriktning den ordinära tillsynen över polis och åklagare bör ha.
Som redovisats i avsnitt 3.2.3 har Tillsynsutredningen i uppdrag att undersöka hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare. I samma avsnitt finns en sammanfattning av Tillsynsutredningens förslag i delbetänkandet Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag (SOU 2002:14). Det kan ifrågasättas i vad mån förslaget – och eventuellt kommande förslag om införande av en gemensam tillsynslag med gemensamma fullföljdsbestämmelser och sanktionsbestämmelser – har betydelse för den ordinära tillsynen över polis och åklagare. Den tillsyn som skall utövas över polis och åklagare skiljer sig nämligen väsentligt från den tillsyn som Tillsynsutredningen haft i blickfånget. Tillsynsutredningens förslag är mycket vittomfattande och avser inte minst statlig tillsyn över verksamhet som bedrivs av annan än en statlig myndighet, exempelvis av kommun eller privaträttsligt organ. Förvaltningspolitiska kommissionen har benämnt sådan tillsyn som samhällskontroll och statlig tillsyn över statlig verksamhet som förvaltningskontroll (se SOU 1997:57 s. 95); kommitténs uppdrag avser inte samhällskontroll utan förvaltningskontroll och enbart kontroll av polis och åklagare.
Det övergripande syftet med ordinär tillsyn
Det behövs en ambitiös tillsyn av polis- och åklagarmyndigheterna. I verksamheterna, som har avsevärd omfattning, avgörs frågor som är ingripande för den enskilde och som avser grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Frågorna avgörs under sekretess. Om verksamheterna inte fungerar som de skall eller inte har medborgarnas förtroende kan respekten för demokratin och demokratiskt fattade beslut undergrävas. Det övergripande syftet med tillsynen är att bidra till att verksamheterna drivs på ett ur alla synvinklar optimalt sätt och att de har medborgarnas förtroende. Frågan blir då inledningsvis vilken inriktning tillsynen bör ha för att den på bästa sätt skall kunna bidra till detta.
Inriktningen
Den ordinära tillsynen över polis och åklagare bör i första hand vara inriktad på att – i former som säkerställer demokratisk insyn och kontroll – dels finna de fel och brister som kan förekomma i
Polisens eller åklagarnas verksamhet, dels klarlägga orsakerna till deras uppkomst, dels lämna information om felen och bristerna samt orsakerna. Det bör också uppmärksammas om fel och brister har sin grund i värderingar och attityder till de medborgerliga fri- och rättigheter som är grundläggande för vårt samhällsskick. Information skall lämnas inte bara till den myndighet eller enhet där felet har begåtts eller bristerna finns, utan till alla myndigheter i organisationen. Det ankommer på den myndighet där felet eller bristen finns att dels avhjälpa felet eller bristen, dels åtgärda orsaken till uppkomsten av felet eller bristen, men det ankommer på alla myndigheter i organisationen att vidta de åtgärder som krävs för att motsvarande fel eller brist inte skall uppstå i deras verksamhet.
I den mån tillsynen visat på fel eller brister bör dessutom – inom ramen för tillsynen – uppföljning ske. Därvid granskas dels vad som gjorts för att avhjälpa felet eller bristen och åtgärda orsaken till uppkomsten av felet eller bristen, dels vilka effekter som åtgärderna medfört.
Alla de fel och brister som upptäcks genom tillsyn har emellertid inte en orsak som kan åtgärdas av den myndighet inom vilken felet eller bristen finns. I vissa fall har fel eller brister sin grund i hur verksamheten är organiserad. I andra fall kan de bero på att författningsregleringen på ett visst område är mindre lämplig eller otydlig. Sådana fel och brister kräver organisatoriska förändringar respektive författningsändringar. I vissa av de fall i vilka det krävs organisatoriska förändringar kan dessa göras av den enskilda myndigheten; i andra fall krävs att förändringarna bestäms av annan myndighet i organisationen. Vissa organisationsförändringar kräver författningsändringar. Information om de upptäckta felen och bristerna samt orsaken till dem måste lämnas till den instans som har möjlighet att vidta de förändringar som krävs.
Cirka 60 procent av Polisens verksamhet avser annat än att utreda brott. I fråga om Polisen bör tillsynen vara inriktad också på denna del av verksamheten, såsom exempelvis det brottsförebyggande arbetet och uppgiften att hålla allmän ordning i samhället. Också de prioriteringar som polismyndigheterna gör för sin verksamhet bör granskas inom ramen för tillsynen.
Kan det övergripande syftet med tillsynen uppnås om chefen eller styrelsen har ansvaret för tillsynen?
En särskild fråga är huruvida det övergripande syftet med tillsynen kan uppnås om ansvaret för tillsynen anförtros chefen eller styrelsen för den myndighet som skall underkastas tillsyn.
Utmärkande för tillsyn i egentlig bemärkelse är som Justitieombudsmannen har framhållit (JO:s ämbetsberättelse 2000/01 s. 211) att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten. Chefen för myndigheten har redan enligt 7 § verksförordningen ansvar för att myndighetens verksamhet kontrolleras. Ansvaret för ordinär tillsyn går emellertid längre än det kontrollansvar som chefen har enligt verksförordningen.
Det är självfallet en stor fördel om ansvaret för tillsynen lämpligen kan anförtros ett kompetent organ som är väl insatt i verksamheten men ändå helt fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten. Under den tid då operativ statlig verksamhet i stor utsträckning bedrevs av ett flertal små lokala eller regionala myndigheter med regionala eller centrala chefsmyndigheter kunde detta ofta enkelt uppnås; hela tillsynsansvaret anförtroddes chefsmyndigheten. Nu bedrivs operativ statlig verksamhet i stor utsträckning i ett fåtal stora regionala eller centrala myndigheter. Under dessa förhållanden är det emellanåt vanskligare att hitta en lösning som innebär att ansvaret för tillsynen – med bibehållen intensitet och kvalitet i tillsynsarbetet – kan anförtros enbart en helt fristående instans. När det övervägs vilken eller vilka instanser som skall ha ansvaret för tillsynen bör inte bara en principiell utan också en mer pragmatisk syn få göra sig gällande; annars finns risk för att tillsynsarbetet inte kommer att motsvara de krav som ställs. Detta synsätt kan medföra att visst ansvar läggs också på myndighetens chef eller styrelse, om inte någon annan lösning framstår som lämpligare. Önskemålet om tillsyn av fristående får då beaktas av chefen eller styrelsen när det bestäms vilka personer som skall anlitas för att på chefens eller styrelsens uppdrag utföra det faktiska tillsynsarbetet.
Kommitténs slutsats är att tillsyn som anförtrotts chefen eller styrelsen kan – rätt utförd – uppfylla det övergripande syftet med tillsynen.
7.1.2. Vilket innehåll?
Kommitténs förslag: Innehållet i den ordinära tillsynen över polis
och åklagare skall vara en granskning av att beslut fattas i enlighet med gällande författningar, att rättstillämpningen är rättssäker, följdriktig och enhetlig, att besluten fattas i rätt tid, att besluten är försedda med de skäl som krävs, att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast, att verksamheten bedrivs effektivt och – i fråga om Polisen – att förvaltningen fungerar väl.
Kommitténs bedömning: Granskningen av polisens och
åklagarnas verksamhet avseende brottsutredning bör vara samordnad så att granskningen belyser hela brottsutredningsverksamheten, dvs. såväl polisens som åklagarnas insatser.
Som redovisats i avsnitt 3.2 har uttalats att tillsyn i första hand innebär kontroll av att författningar efterlevs (se Riksdagens revisorers förslag till riksdagen 1994/95:RR9 s. 2). I samma avsnitt framgår att det ansetts att tillsyn också innebär kontroll av att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de riktlinjer och mål som riksdag och regering beslutat om. Även rådgivning och information har ibland räknats till tillsyn.
I kapitel 3 har redogjorts för hur innehållet i tillsynen över polis och åklagare för närvarande beskrivs i författning. För att fullgöra sitt tillsynsuppdrag får både Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd samt i övrigt lämna råd och upplysningar till polis respektive åklagare i deras verksamhet. Med andra ord har såväl Rikspolisstyrelsen som Riksåklagaren en normerande och en rådgivande funktion. En viktig del av tillsynen över åklagarna utgörs av högre åklagares rätt att överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare och att överpröva hans eller hennes beslut.
I fråga om såväl polis som åklagare bör den ordinära tillsynen ha som innehåll att granska verksamheten.
För det första skall det ske en rättslig tillsyn. Därmed avses tillsyn av i första hand att beslut fattas i enlighet med lagar, förordningar och av myndighet utfärdade föreskrifter. Denna tillsyn skall även avse att fattade beslut är försedda med de skäl som krävs. Det skall också granskas huruvida besluten fattas i rätt tid. Därmed avses inte endast att de i lag reglerade tidsfristerna följs (se t.ex.
bestämmelserna om kvarstannande för förhör och häktningsframställning i 23 kap. 9 § respektive 24 kap. 12 § RB) utan också att beslut fattas med sådan skyndsamhet som det enskilda ärendet kräver. Som exempel kan nämnas att en förundersökning skall avslutas så snart det är möjligt och att beslut om åtal skall fattas i anslutning därtill (se 23 kap 4 § andra stycket och 20 § RB). Tillsynen skall också innehålla en granskning av att rättstillämpningen uppfyller kraven på rättssäkerhet, följdriktighet och enhetlighet.
För det andra skall det ske en tillsyn av att verksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast. Det skall också ske en granskning av att verksamheten bedrivs effektivt. Härigenom klarläggs huruvida verksamheten bedrivs med en god resurshushållning och huruvida den är organiserad på ett ändamålsenligt sätt för att uppnå avsedda resultat och fastlagda mål.
I fråga om Polisen, som har en omfattande och betydelsefull förvaltning riktad mot allmänheten, bör tillsynen dessutom – liksom för närvarande – avse en granskning av att förvaltningen fungerar väl.
Också polisens faktiska handlande i olika situationer skall granskas; det är inte tillräckligt att skriftliga beslut granskas.
Såväl polis som åklagare är verksamma inom brottsutredningsverksamheten. Förundersökning leds i vissa fall av åklagare och i andra fall av polis. Tillsynen över brottsutredningsverksamheten bör samordnas så att den belyser såväl polisens som åklagarnas arbete. Resultatet av tillsynen ger då en helhetsbild av hur brottsutredningsverksamheten fungerar. En sådan helhetsbild erhålls inte om det i stället sker tillsyn enbart av t.ex. Polisens brottsutredningsverksamhet. Det sagda innefattar inte något ställningstagande till frågan vem som skall utföra denna samordnade tillsyn; den frågan återkommer vi till nedan.
7.2. Finns det brister i tillsynen över Polisen?
Kommitténs bedömning: Tillsynen över Polisen behöver för-
bättras när det gäller - att se till att det tas fram, analyseras och sprids information inom verksamheten om följande statistiska uppgifter avseende brottsutredningsverksamheten, nämligen dels handläggnings- och genomströmningstider, dels antalet inkomna och avslutade ärenden (dvs.
balansläget vid olika tidpunkter), dels andelen misstänkta som blivit föremål för lagföringsbeslut - att sprida information inom verksamheten om upptäckta fel och brister och få genomslag för förändringsförslag - granskningen av vilka åtgärder som vidtagits i fråga om upptäckta fel och brister och vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder - samordningen med tillsynen över åklagarna så att tillsynen över brottsutredningsverksamheten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser - tillsynen av Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet - tillsynen på lokal nivå.
Redan inledningsvis skall erinras om att kommitténs uppdrag är att undersöka om det finns brister i tillsynen över Polisen och inte att undersöka vilka fel eller brister som finns i Polisens operativa verksamhet eller hur dessa kan åtgärdas. Uppdraget att reda ut de senare nämnda frågorna har lämnats till bl.a. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) och Polisverksamhetsutredningen (se avsnitt 3.3.1).
I avsnitt 3.3.2 har redovisats hur Rikspolisstyrelsen i dag bedriver sin tillsynsverksamhet. Frågan är om de fel och brister som finns i Polisens verksamhet upptäcks genom den tillsyn som utövas.
Av en inom kommittén upprättad sammanställning över de inspektioner som gjorts avseende brottsutredningsverksamheten inom Polisen och åklagarväsendet under tiden den 1 januari 1999 – den 31 juli 2001 framgår att det inom Polisen har fattats felaktiga beslut och att det funnits brister i verksamheten. Sammanställningen visar att Rikspolisstyrelsen vid sina inspektioner bl.a. har upptäckt att s.k. förstahandsåtgärder inte genomförts i den utsträckning som varit påkallad, dvs. att bestämmelserna i 23 kap. 3 § tredje stycket RB och 3 a § förundersökningskungörelsen inte följts. Inte heller har tillräckliga andrahandsåtgärder vidtagits. Inspektionerna har också visat på brister i tillämpningen av bestämmelserna i 23 kap. 22 § RB om förenklad förundersökning. Andra brister som upptäckts är att brottsutredningarna inte handlagts med den skyndsamhet som regleras i 4 § andra stycket samma kapitel. Vid inspektionerna av i regleringsbrev prioriterade områden har man bl.a. upptäckt att det saknas tillräcklig kunskap om
brottet grov kvinnofridskränkning och om hur ett brott med rasistiskt motiv påverkar straffvärdet (4 kap. 4 a § andra stycket respektive 29 kap. 2 § 7 p. BrB).
En granskning av Rikspolisstyrelsens inspektionsprotokoll ger enligt kommitténs uppfattning vid handen att inspektioner innefattande aktgranskning är ett ändamålsenligt sätt att upptäcka fel och brister i handläggningen av enskilda ärenden och även i verksamheten i stort. Genom inspektionerna sker dels en rättslig tillsyn, dels en tillsyn för att granska huruvida de riktlinjer och prioriteringar som statsmakterna lagt fast för verksamheten efterlevs och huruvida verksamheten bedrivs effektivt. Kommitténs granskning har omfattat endast inspektionsprotokoll avseende den brottsutredande verksamheten. Genom Rikspolisstyrelsens inspektioner torde emellertid fel och brister i Polisens övriga verksamhet också komma i dagen.
Emellertid tyder sammanställningen på att vissa brister som finns i Polisens verksamhet inte upptäcks genom Rikspolisstyrelsens tillsyn. I synnerhet gäller det alltför långa handläggningstider inom brottsutredningsverksamheten; också alltför hög andel anmälningar som utan tillräckliga utredningsåtgärder skrivs av bör nämnas i sammanhanget. Det skall noteras att ett av de uppsatta målen för Polisen år 2002 var att genomströmningstiderna skulle minska; ett av målen för kriminalpolitiken var att förkorta tiden från brottsanmälan till dom och verkställighet. Förbättringar krävs när det gäller att ta fram, analysera och sprida information om statistiska uppgifter avseende brottsutredningsverksamheten. Därvid avser kommittén uppgifter om dels handläggnings- och genomströmningstider, dels antalet inkomna och avslutade ärenden (dvs. balansläget vid olika tidpunkter), dels andelen misstänkta som blivit föremål för lagföringsbeslut. Som angetts i avsnitt 3.3.2 finns en modell för hantering av statistiska uppgifter, Nationella resultatmodellen. Den bör utvecklas och synliggöras i verksamheten. Rikspolisstyrelsen har också inlett ett arbete med just detta.
Kommitténs undersökningar visar också att det behövs förbättringar när det gäller att inom verksamheten dels sprida information om upptäckta fel och brister, dels få genomslag för den lämnade informationen och för förändringsförslag. Det ankommer på myndighetschefen att se till att den lämnade informationen och förändringsförslagen används i det dagliga arbetet för att därigenom få genomslag i verksamheten. Att Rikspolisstyrelsens förslag till åtgärder för att bota brister i verksamheten emellanåt
inte får genomslag framgår bl.a. av följande. Sedan flera fel och brister i brottsutredningsverksamheten upptäckts vid en inspektion vid en polismyndighet år 1999 gjordes två ytterligare inspektioner. Vid den sista inspektionen år 2001 kvarstod brister; endast vissa förbättringar hade skett.
Vid nyss nämnda uppföljande inspektioner upptäcktes således att åtgärder för att undanröja fel och brister samt orsaken till deras uppkomst inte vidtagits i erforderlig utsträckning. Kommittén är emellertid inte övertygad om att granskningen av dels vilka åtgärder som vidtagits i fråga om upptäckta fel och brister, dels vilka resultat som uppnåtts genom dessa åtgärder, alltid är så ambitiös som vore önskvärt.
Vid ett seminarium år 2002, där tio av landets 21 polismyndigheter var representerade, framkom att det hos flera polismyndigheter saknades kännedom om dels på vilka områden inspektioner gjorts och vilka fel och brister som upptäckts vid dessa, dels hur inspektionsprotokollen görs tillgängliga (bl.a. publiceras de på Polisens intranät). Inspektionsprotokollen skickas inte regelmässigt till samtliga polismyndigheter.
I avsnitt 3.3.2 har vi redogjort för Rikspolisstyrelsens och Riksåklagarens gemensamma inspektioner. Dessa inspektioner innebär samordnad granskning av polisens och åklagarnas arbete inom brottsutredningsverksamheten. Resultatet av inspektionerna ger en helhetsbild av hur brottsutredningsverksamheten fungerar i det inspekterade avseendet. Enligt kommitténs uppfattning bör tillsynen över Polisen i ökad utsträckning samordnas med tillsynen över åklagarna såvitt gäller brottsutredningsverksamheten, så att resultatet av tillsynen oftare än nu ger en dylik helhetsbild.
Tillsynen över Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen utövas av Rikspolisstyrelsen. Säpo/Rikskrimkommittén har föreslagit att tillsynen över den föreslagna centrala polisen – nuvarande Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen – skall utövas, inte av Rikspolisstyrelsen utan av en oberoende nämnd (se avsnitt 3.3). Kommittén ansåg således att det behövs en förbättrad kontroll av den verksamhet som Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen bedriver; kommitténs uppfattning är av betydelse oavsett huruvida den föreslagna centrala polisen inrättas eller inte. Kommitténs förslag har remissbehandlats och remissvaren beträffande frågan om en särskild oberoende nämnd varierar (se åter avsnitt 3.3).
Vi instämmer i bedömningen att tillsynen över Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet behöver förbättras.
I förnyelsepropositionen uttalade regeringen att den allmänna och övergripande tillsyn som rör det polisoperativa arbetet bör ankomma på de lokala nivåerna (prop. 1989/90:155 s. 70; se 3 kap. 1 § polisförordningen om polisstyrelsens uppgifter i detta hänseende). Av Rikspolisstyrelsens inspektion under våren 2001 av polismyndigheternas egenkontroll framgår emellertid att det i princip inte förekom någon tillsynsverksamhet vid myndigheterna (utom vid en av dessa). Denna bild bekräftades vid ovannämnda seminarium; ett förändringsarbete pågår dock i detta avseende.
Också på lokal nivå bör tillsynen över Polisen samordnas med tillsynen över åklagarna såvitt gäller brottsutredningsverksamheten, så att den önskvärda helhetsbild som ovan nämndes kan erhållas.
7.3. Finns det brister i tillsynen över åklagarna?
Kommitténs bedömning: Tillsynen över åklagarna behöver för-
bättras såvitt avser - den rättsliga tillsynen - samordningen med tillsynen över Polisen.
Riksåklagaren använder sig i stor omfattning av verksamhetsstatistik i sin tillsynsverksamhet. Statistiken presenteras i en resultatmodell som avser områdena lagföring, genomströmning och produktionsförändring. Se avsnitt 3.4.2.
Resultatmodellen synes ha fått fullt genomslag i den regionala och lokala åklagarverksamheten. Det sätt på vilket resultatet redovisas (se bilaga 4) synes ha bidragit till att alla – från den regionala åklagarmyndigheten till den enskilde åklagaren – strävar efter förbättringar i de avseenden som redovisas. Riksåklagarens årsredovisning för år 2001 (s. 6-7) bekräftar också att verksamhetsresultatet har förbättrats; handläggningstiderna har förkortats, lagföringen har ökat eller varit densamma, balanserna har minskat och produktivitet har ökat. Eftersom resultatet av verksamhetsstatistiken finns tillgängligt på Riksåklagarens externa hemsida kan även allmänheten få en uppfattning om hur läget i åklagarverksamheten är.
Verksamhetsstatistiken och dess användning medför att vissa fel och brister upptäcks, nämligen långa handläggnings- och genomströmningstider, låg lagföringsprocent och låg produktivitet. Eftersom det är möjligt att genom resultatmodellen granska handläggningen på detaljnivå är det möjligt att granska t.ex. hur ärenden
med särskilda brottstyper rent statistiskt har handlagts. Med användning av Riksåklagarens resultatmodell skulle sådana balanser av brottsutredningsärenden som JO påtalade efter en inspektion av en polismyndighet och en åklagarkammare år 2000 (beslut 2001-04-27, Dnr 3205-2000) inte undgå upptäckt. Riksåklagarens tillsyn innehåller alltså en granskning av att åklagarverksamheten bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdag och regering har lagt fast beträffande lagföring och genomströmning och att verksamheten bedrivs effektivt.
Kommittén övergår till att behandla frågan om den rättsliga tillsynen över åklagarverksamheten (om begreppet rättslig tillsyn, se avsnitt 7.1.2).
JO har påpekat att "den verksamhet som framstår som kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kan betecknas som en på statistik och annan allmän information grundad kontroll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse i övrigt” (ämbetsberättelsen 2000/01 s. 214). För att den rättsliga kvaliteten i åklagarnas arbete skall kunna granskas måste analysen av verksamhetsstatistiken kompletteras med annan form av tillsyn.
Vad avser frågan om beslut fattats i rätt tid kan naturligtvis en analys av verksamhetsstatistiken visa om handläggningen varit skyndsam eller inte. Som redovisat i avsnitt 3.4.2 sker vidare en löpande granskning av att de lagstadgade tidsfristerna för anhållande och häktning iakttas genom att anhållningsliggarna granskas månatligen. Däremot sker i princip ingen granskning av Riksåklagaren av att övriga tidsfrister – såväl preciserade till visst antal dagar som mer generellt bestämda – iakttagits. Granskning i enskilda ärenden av att beslut fattats i enlighet med gällande författningar, att besluten varit försedda med de skäl som krävts och att rättstillämpningen varit rättssäker, följdriktig och enhetlig genomförs i princip inte heller. Inspektionsverksamhet i Riksåklagarens regi, som innefattar aktgranskning, är nämligen ovanlig.
Genom överåklagarnas överprövningsverksamhet sker en granskning av enskilda åklagares beslut. Överprövningsverksamheten är ett effektivt verktyg för den rättsliga tillsynen över åklagarnas arbete. Emellertid sker denna granskning i princip endast efter begäran om överprövning från enskild. Av den sammanställning över utförda inspektioner som nämndes i avsnitt 7.2 framgår att hos vissa åklagarmyndigheter sker som ett komplement till överprövningsverksamheten en mer eller mindre återkommande tillsyn med inslag av aktgranskning. Åklagarmyndig-
heterna gör också regelbundna tillsynsbesök vid en eller flera åklagarkammare. Antalet inspektioner varierar, men under den av kommittén granskade perioden – den 1 januari 1999 till den 31 juli 2001 – gjordes vid åklagarmyndigheterna mellan ett och 14 tillsynsbesök.
Kommitténs slutsats är att tillsynen över åklagarna behöver förbättras såvitt avser den rättsliga tillsynen. Riksåklagaren har påbörjat ett sådant arbete och lagt fast ramarna för ett kvalitetsprogram.
Tillsynen över åklagarna behöver också förbättras – såväl på central som regional nivå – när det gäller samordningen med tillsynen över Polisen så att tillsynen över brottsutredningsverksamheten ger en helhetsbild, dvs. belyser såväl polisens som åklagarnas insatser. Vi hänvisar till vad vi anförde om Polisen i föregående avsnitt.
Det som anförts i detta avsnitt avser också Ekobrottsmyndigheten.
7.4. Kan bristerna åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation?
7.4.1. Polisen
Kommitténs förslag: Rikspolisstyrelsens styrelse bör anförtros
ansvaret för tillsynen över Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet.
Polisstyrelserna bör åläggas att årligen upprätta en verksamhetsplan för tillsynen. Polisstyrelserna skall kunna när som helst revidera planerna.
Kommitténs bedömning: De förbättringar som krävs i fråga om
tillsynen över polismyndigheternas verksamhet kan genomföras inom ramen för dels Rikspolisstyrelsens, dels de lokala polisstyrelsernas tillsynsverksamhet.
Kommittén har i avsnitt 7.2 funnit att tillsynen över Polisen behöver förbättras i olika avseenden. När det gäller den tillsyn som idag sker på central nivå, dvs. av Rikspolisstyrelsen, har kommittén funnit att förbättringar behöver ske i fem huvudsakliga avseenden, nämligen såvitt avser
- användningen av vissa statistiska uppgifter
- spridningen av information om resultatet av tillsynsarbetet
- granskningen – efter påpekanden i samband med genomförd tillsyn – av dels vidtagna åtgärder, dels åtgärdernas effekter
- samordningen med tillsynen över åklagarna
- tillsynen över Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen.
Såvitt gäller de fyra förstnämnda av dessa förbättringar är det kommitténs uppfattning att de kan genomföras inom ramen för nuvarande organisation, dvs. av Rikspolisstyrelsen, och att – sedan de genomförts – den tillsyn över polismyndigheterna som sker på central nivå uppfyller det övergripande syfte som kommittén angivit i avsnitt 7.1.1. Kommittén har därvid beaktat att Rikspolisstyrelsens styrelse säkerställer den demokratiska insynen och kontrollen.
I fråga om tillsynen över Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen gör kommittén följande överväganden.
I allmänhet gäller att ansvaret för tillsyn bör anförtros en kompetent instans som är väl insatt i verksamheten men ändå är så fristående från den granskade myndigheten som möjligt; dessutom skall demokratisk insyn och kontroll åstadkommas genom tillsynen (se avsnitt 7.1).
Som Säpo/Rikskrimkommittén har uttalat (se avsnitt 7.2) finns vissa skäl som talar för att tillsynen över den verksamhet som Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen bedriver bör utövas av en oberoende nämnd; det är inte lämpligt att Rikspolisstyrelsen utövar tillsyn över sin egen operativa verksamhet. Ett alternativ, som inte fordrar inrättande av ett särskilt organ för uppgiften, är emellertid att Rikspolisstyrelsens styrelse anförtros tillsynsansvaret i nämnda hänseenden; styrelsen har redan som särskilt uppdrag att granska Säkerhetspolisens verksamhet (22 § RPS-förordningen). Styrelsen är visserligen inte oberoende i förhållande till Rikspolisstyrelsen. Styrelsens sammansättning – sex av åtta ledamöter är lekmän utsedda av regeringen – talar emellertid för att styrelsen kan granska verksamheten med tillräcklig grad av självständighet och tillföra granskningen ett lekmannainflytande som bidrar till att allmänheten får förtroende för granskningen. Härigenom stärks också den demokratiska insynen i och kontrollen av Rikspolisstyrelsens operativa verksamhet. Kommittén föreslår nämnda omfördelning av tillsynsansvaret från Rikspolisstyrelsen till Rikspolisstyrelsens styrelse.
För att få kvalitet och professionalism i tillsynsarbetet kan det faktiska tillsynsarbetet på styrelsens uppdrag utföras av för upp-
draget lämpliga personer. Styrelsen skall hos rikspolischefen kunna begära bistånd med personal. Styrelsen skall – för att undvika bindningar av jävskaraktär – kunna anlita personer som inte är anställda inom Rikspolisstyrelsen. Om styrelsen önskar kan tillsynsarbetet bedrivas på sätt som i dag sker inom Rikspolisstyrelsens tillsynsenhet, dvs. genom att man lånar in personer från en lokal polismyndighet som utför arbetet. Eftersom det inte är Rikspolisstyrelsens verksamhet som förvaltningsmyndighet som skall granskas, utan Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens operativa verksamhet, får dessa personer anses tillräckligt fristående för att anlitas för arbetet.
Det nu lämnade förslaget innebär ingen annan förändring än att Rikspolisstyrelsens styrelse flyttar fram sin befogenhet vad gäller tillsynen över den operativa verksamhet som Rikspolisstyrelsen bedriver. Den tillsyn som Registernämnden utövar över Säkerhetspolisens registerhantering och som Datainspektionen utövar (se avsnitt 3.5.5-6) påverkas inte av förslaget.
I 3 kap. 1 § PF anges att polisstyrelsen skall ”se till” att polisarbetet bedrivs enligt givna prioriteringar och riktlinjer, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens krav, att förvaltningen fungerar väl och att verksamhen är organiserad på ett ändamålsenligt sätt. Även om man i författningstexten inte valt ordet ”tillsyn” är detta just vad som avses. Man skall lägga märke till att det polisstyrelsen har att granska i sin tillsyn är detsamma som anges för Rikspolisstyrelsens tillsynsansvar (se 7 § PL och 2 a § RPSinstruktionen). Kommittén har i avsnitt 7.2 funnit att tillsynen som idag skall ske på lokal nivå, dvs. av respektive polisstyrelse, måste förbättras; av nämnda avsnitt framgår att lokal tillsyn förekommer i mycket begränsad utsträckning.
Kommittén finner angeläget att polisstyrelserna uppmärksammas på sitt ansvar i detta hänseende och att de fortsättningsvis aktivt arbetar med tillsynsfrågorna. Polisstyrelsernas sammansättning – lekmän dominerar – säkerställer att deras tillsyn innebär demokratisk insyn och kontroll. Kommittén anser att polisstyrelserna bör aktiveras bl.a. genom att de åläggs att årligen fastställa en verksamhetsplan för tillsynsarbetet. Dessutom bör deras tillsynsansvar slås fast i polislagen och polisförordningen. I planen bör anges riktlinjer för tillsynsverksamheten; men det kan också anges hur verksamheten i stora drag skall organiseras och bedrivas. Det faktiska tillsynsarbetet kan utföras av personer som – för att undvika bindningar av jävskaraktär – inte är anställda vid den polismyndighet som
granskas. Detta kan särskilt bli aktuellt när det gäller granskning av länspolismästaren och personal vid hans eller hennes stab. Redan i dag finns en fungerande administration vad gäller att låna personal av andra polismyndigheter.
Polisstyrelsernas tillsynsansvar bör inte kunna delegeras till polisnämnderna. En sådan möjlighet till delegering skulle nämligen kunna medföra att ansvaret delas upp på alltför många organ.
Polisstyrelserna bör vidare ha möjlighet att när som helst revidera sina verksamhetsplaner för tillsynsarbetet. Impulser till sådan revision kan komma t.ex. när vissa förhållanden uppmärksammas av allmänheten, andra myndigheter eller media.
Den lokala tillsynen över brottsutredningsverksamheten bör samordnas med tillsynen över åklagarnas brottsutredningsverksamhet.
7.4.2. Åklagarna
Kommitténs förslag: De förbättringar som krävs fordrar att –
jämte Riksåklagaren – de överåklagare som är myndighetschefer har ett tillsynsansvar som framgår av författning; det ansvaret går längre än deras ansvar som myndighetschefer.
Av underrättelser om vissa beslut, som kan bli föremål för överprövning, skall framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske.
Kommittén har i avsnitt 7.3 funnit att tillsynen över åklagarna behöver förbättras såvitt gäller dels den rättsliga tillsynen, dels samordningen med tillsynen över Polisen.
Enligt kommitténs uppfattning krävs förbättringar på såväl central som regional nivå.
I fråga om Riksåklagarens tillsynsverksamhet anser kommittén att inspektioner innefattande aktgranskning måste genomföras i större utsträckning än för närvarande; det övergripande syftet med rättslig tillsyn kan annars inte uppnås. Kommittén förespråkar emellertid inte att inspektionerna blir dominerande som metod i tillsynsverksamheten; dessa bör ses som ett värdefullt komplement till nuvarande tillsynsverksamhet. Det arbete som Riksåklagaren påbörjat vad avser en komplettering av verksamhetsresultatet med en långsiktig kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning i åklagarverksamheten är i linje med vad kommittén förordar om innehållet i tillsynen. Om det sagda iakttas och tillsynen av brottsutrednings-
verksamheten samordnas med Rikspolisstyrelsens tillsyn över Polisens brottsutredningsverksamhet är det kommitténs uppfattning att den tillsyn över åklagarmyndigheterna som sker på central nivå uppfyller det övergripande syftet som kommittén angivit i avsnitt 7.1.1.
Kommittén har därvid beaktat att Rådgivande nämnden hos riksåklagaren säkerställer den demokratiska insynen och kontrollen. Liksom i dag bör nämnden inte ha rätt att behandla en tillsynsfråga i ett enskilt fall; nämnden skall inte pröva frågor som rör en enskild åklagares handlande eller beslutsfattande (se 5 § RÅ-instruktionen, se även avsnitt 3.4.3). Däremot skall Rådgivande nämnden informeras om och lämna synpunkter på övergripande frågor i Riksåklagarens tillsynsverksamheten.
De överåklagare som är myndighetschefer skall – som andra myndighetschefer – kontrollera verksamheten enligt 7 § verksförordningen. För att den rättsliga tillsynen över åklagarna skall förbättras tillräckligt bör nämnda överåklagare därutöver bära samma tillsynsansvar som Riksåklagaren; att de gör det bör också framgå av författning. Det förhållandet att överåklagarna är chefer för de myndigheter som skall granskas hindrar inte att de åläggs nämnda ansvar, se avsnitt 7.1.1. Det faktiska tillsynsarbetet kan – för att undvika bindningar av jävskaraktär – utföras av andra än anställda inom den åklagarmyndighet som skall granskas. Den regionala tillsynen över brottsutredningsverksamheten bör vidare samordnas med tillsynen över Polisens brottsutredningsverksamhet.
Överprövningsinstitutet är ett viktigt verktyg för tillsynen. Huruvida överprövningsförfarandet bör författningsregleras har diskuterats flera gånger; vid samtliga tillfällen har slutsatsen blivit att en sådan reglering inte behövs. Kommittén har inte funnit skäl att göra en annan bedömning.
Det är emellertid i vissa fall viktigt att den som är berörd av ett beslut får kännedom om att överprövning kan ske. De fall vi avser är när åklagare har beslutat att inte inleda förundersökning, att förundersökning skall läggas ned eller att åtal inte skall väckas. Kommittén anser att det i författning bör slås fast att det av en underrättelse om ett sådant beslut skall framgå hur den enskilde skall agera för att överprövning skall ske.
Det som anförts i detta avsnitt avser också Ekobrottsmyndigheten.
7.5. Finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan?
Kommitténs bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att
inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisen och åklagarna.
Enligt våra direktiv har kommittén till uppdrag att särskilt överväga om det finns skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över Polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet.
Det skäl som talar för inrättandet av ett sådant organ är att organet skulle bli oberoende. Att den som utövar tillsyn är självständig i förhållande till den som granskas är som kommittén uttalat i avsnitt 7.1.1 en stor fördel; det gäller både under granskningen och för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen.
Vissa skäl talar emellertid emot inrättandet av ett sådant organ. För det första skulle organet komma att ha till uppgift endast att utöva tillsyn över polis och åklagare. Det bör krävas starka skäl för att inrätta ett nytt organ för en begränsad uppgift. Statsfinansiella skäl talar emot inrättandet av nya organ. Också önskemål om överskådlighet – eller med andra ord önskemål om en indelning av statlig verksamhet som inte är alltför komplicerad utan är enkel att uppfatta – talar emot; överblicken över verksamheten riskeras när nya organ inrättas.
För det andra skulle inrättandet av organet förändra strukturen inom Polisen och åklagarväsendet. Myndigheterna – och varje enskild tjänsteman – skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin verksamhet från – bortsett från nuvarande instanser – ytterligare ett organ. Detta framstår som en nackdel för verksamheten, på såväl central som regional och lokal nivå. När tillsynen sker nära själva verksamheten upptäcks dessutom i många fall fel och brister lättare och dessa och de bakomliggande orsakerna kan snabbare undanröjas och förhindras för framtiden.
För det tredje får ingen myndighet – inte ens ett tillsynsorgan – bestämma hur en myndighet skall besluta i ett enskilt ärende om det avser myndighetsutövning mot enskild (se 11 kap. 7 § RF). Liksom gäller för den extraordinära tillsynen skulle ett fristående tillsynsorgan således sakna den möjlighet som överprövningsinstitutet inom
åklagarverksamheten tillhandahåller att i efterhand ändra ett fattat beslut.
I avsnitt 7.4 har kommittén gjort bedömningen att nuvarande brister i tillsynen över polis och åklagare kan åtgärdas inom ramen för nuvarande organisation. Mot den bakgrunden och mot bakgrund av vad vi har anfört i detta avsnitt finner vi vid en samlad bedömning att det inte finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan.
8. Internutredningar
8.1. Utgångspunkter
Benämningen internutredningar är till viss del missvisande vad avser utredningar om brottsmisstankar mot polisanställda, eftersom utredningarna enligt nuvarande ordning leds av en åklagare och det utredningsarbete som poliser gör utförs på direktiv av åklagaren. Som Rikspolisstyrelsen anfört i sitt remissvar över Osmo Vallo-utredningen är begreppet emellertid så väl inarbetat att det skulle vara svårt att göra sig fri från det. – I fråga om utredningar av brottsmisstankar mot åklagare är benämningen, med den ordning som gäller idag, inte missvisande på samma sätt.
Kommitténs uppdrag är enligt direktiven att överväga om regleringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom Polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet.
Med hänsyn till polisens arbetsuppgifter är det oundvikligt att det framförs påståenden om felaktig tjänsteutövning och användande av övervåld, m.m. Polisens huvuduppgifter, utöver att utreda brott, är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, att tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp samt att förebygga brott och andra störningar av allmän ordning och säkerhet (1 och 2 §§ PL). För att fullgöra detta uppdrag har polisen vissa maktbefogenheter, bl.a. rätten att ingripa med fysiskt våld. I 10 § PL anges att en polis får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd under vissa angivna förutsättningar. I 8 § PL anges att en polis under vissa omständigheter får tillgripa tvång om det behövs för att verkställa en tjänsteuppgift.
I avsnitt 4.3.3 har antalet anmälningar mot polis och åklagare redovisats. I samma avsnitt redovisas att antalet väckta åtal mot polisanställda är få i förhållande till anmälningarna. Av de undersökningar
som kommittén och andra har gjort framgår dels att en stor del av anmälningarna utgörs av klagomål om hur en polis uppträtt (de innefattar inte något påstående om att brottslig gärning har begåtts), dels att flertalet brottsanmälningar helt saknar fog. Det sagda bekräftas bl.a. av att förundersökning inleds i fråga om endast cirka 30 procent av anmälningarna och att vanliga avskrivningsgrunder är att gärningen ej utgör brott eller att det inte finns anledning att anta att brott har begåtts. Kommittén har under sitt arbete inte heller funnit stöd för att det annat än i rena undantagsfall, dvs. i de fall som JO har upptäckt, borde ha inletts förundersökning i fler ärenden än som skett eller att fler åtal borde ha väckts (jfr avsnitt 4.3.4).
I de ärenden i vilka anmälningarna kan vara befogade möter ofta betydande bevisproblem. Ofta var både anmälaren och de som har bevittnat händelsen påverkade av alkohol eller andra droger. Liksom inom vissa andra yrkeskårer, finns det inom Polisen – och särskilt mellan de poliser som dagligen arbetar tillsammans – ibland en missriktad kollegialitet. Därför kan det – dessvärre – inte förutsättas att poliser som bevittnat händelsen undantagslöst redogör för alla iakttagelser som de har gjort, vilket kan få till följd att åklagaren saknar bevisning för att kunna väcka åtal och för en fällande dom. Ett annat bevisproblem är att bevisningen inte alltid säkras i erforderlig omfattning och på rätt sätt. När en läkarundersökning skall göras för att undersöka skador på en målsägande eller en misstänkt, utförs denna t.ex. inte alltid av en rättsläkare (jfr avsnitt 4.3.1 och Ds 2003:3).
Det är av yttersta vikt att alla anmälningar utreds med stor omsorg, att de handläggs utan otillbörliga hänsyn, att utredningarna håller god kvalitet och slutförs skyndsamt samt att lagföring sker när så är befogat. I den allmänna debatten framförs emellanåt att poliser som misstänks för att ha begått brott inte lagförs eftersom det är poliser som utreder brottsligheten och poliserna håller varandra om ryggen. Det finns emellertid inte någon undersökning som visar att anmälningarna generellt sett inte utreds i tillbörlig ordning. Såvitt kommittén kunnat utröna är det tvärtom så att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet och noggrannhet och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet; det finns inte anledning att anta att de för utredningarna ansvariga åklagarna och poliserna tar obehörig hänsyn till de poliser som berörs av anmälningarna. Emellanåt har emellertid handläggningstiderna avseende utredningar om brott av polisanställda varit alltför långa.
I fråga om anmälningar mot åklagare är det ofta svårt att utläsa om ett klagomål är ett påstående om brott, ett allmänt framfört klagomål mot åklagaren eller en begäran om överprövning. Såvitt kommittén kunnat utröna sköts emellertid också dessa utredningar regelmässigt på ett invändningsfritt sätt. Att Riksåklagaren, som har det yttersta personal- och arbetsgivaransvaret, handlägger frågor om förundersökning och åtal när en åklagare misstänks för att begått brott i tjänsten, är emellertid inte invändningsfritt, vilket också påpekats av Riksåklagaren. Även om antalet brottsanmälningar som överåklagaren Gunnel Lindberg granskat i sin undersökning är relativt litet kan man inte bortse från att granskningen ger signaler om att enhetlig praxis kan saknas i vart fall när det gäller vilka ärenden som av överåklagare bör överlämnas till Riksåklagaren för beslut om förundersökning och åtal (se avsnitt 4.3.5).
Mot bakgrund av allt detta har kommittén kommit fram till att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks; i fråga om utredningar om brott av polisanställda bör dessutom handläggningstiderna förkortas.
I avsnitt 8.2 och 8.3 redovisas kommitténs bedömningar och förslag avseende utredningar om brott av polisanställda i samband med arbetet, och i avsnitt 8.4 lämnas motsvarande redovisning avseende åklagare. En särskild fråga är i vilken utsträckning de särskilda reglerna för internutredningar skall gälla när polisanställda och åklagare är misstänkta för brott utan samband med arbetet. Enligt kommittén bör för polisanställda i princip samma bestämmelser gälla oavsett om gärningen begåtts inom eller utom tjänst. Kommitténs förslag och bedömningar för handläggningen av brottsanmälningar mot polisanställda och åklagare som inte har samband med arbetet redovisas i avsnitt 8.5. I avsnitt 8.6 behandlas disciplinärendena. Slutligen redovisas i avsnitt 8.7 kommitténs förslag till ny författningsreglering angående internutredningsverksamheten.
8.2. Huvudalternativ i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av polisanställda
Kommitténs bedömning: Nuvarande ordning för utredningar om
brott av polisanställda bör i princip behållas. Men förbättringar av ordningen bör genomföras; förbättringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utredningarna utökas och att informationen till allmänheten förbättras.
Huvudalternativ
Kommittén har i fråga om utredningar om brott av polisanställda diskuterat följande fyra huvudalternativ.
1. SEFO-modellen Alternativet har norsk förebild. SEFO är en förkortning för Saerskilte Etterforskningsorgan. För en detaljerad beskrivning av den norska ordningen, se bilaga 3. Modellen innebär att ett från Polisen och åklagarväsendet fristående utredningsorgan – åtminstone delvis sammansatt av från Polisen och åklagarväsendet fristående personer (t.ex. domare och advokater) – sköter uppgiften att besluta om förundersökning och sedan leda förundersökningen. Beslut om hur utredningsarbetet skall bedrivas fattas således i stor utsträckning av personer utan koppling till Polisen eller åklagarväsendet. Personerna kan också själva delta i utredningsarbetet genom att exempelvis hålla förhör, men i princip utförs det arbetet av poliser; i praktiken finns det ingen annan yrkeskategori som kan anlitas för uppgiften. Genom att personerna har olika bakgrund kan utredningsverksamheten gynnas av annan kunskap och erfarenhet än den som polis och åklagare normalt har. Sedan en förundersökning färdigställts fattas beslut om åtal av åklagare eller av organet. Åtalet utförs inför rätta av en åklagare.
2. Ekobrottsmyndighetsmodellen Förebilden för alternativet är Ekobrottsmyndigheten. Modellen innebär att en ny åklagarmyndighet under Riksåklagaren inrättas. Hos myndigheten arbetar såväl åklagare som poliser. Myndigheten handhar såväl beslut om förundersökning som förundersökningsledning och det praktiska utredningsarbetet; befattningshavare hos myndigheten fattar sedan beslut om åtal och utför åtal inför
domstol. Modellen innebär att vissa resurser öronmärks för internutredningarna; idag fördelas resurser till dessa utredningar inom varje myndighet, som har att avsätta resurser för att lösa också många andra uppgifter än internutredningarna.
3. Domstolsprövningsmodellen Modellen innebär att det införs en rätt för målsäganden att till domstol överklaga beslut av åklagare om att inte inleda förundersökning eller att inte väcka åtal eller att meddela åtalsunderlåtelse. Domstolen kan besluta att förundersökning skall inledas, att utredningen skall kompletteras eller att åtal skall väckas; den kan också upphäva beslut om åtalsunderlåtelse. Modellen är en utvidgning av nuvarande bestämmelse om rätten för den som är misstänkt för brott att hos domstol begära att förundersökningsledaren skall föreläggas att vidta viss förundersökningsåtgärd (23 kap. 19 § RB).
4. Förbättringar inom ramen för nuvarande ordning Modellen innebär att nuvarande ordning för internutredningarna i princip behålls men att förbättringar av ordningen genomförs; förbättringarna skall i första hand avse att utomståendes insyn i utredningarna utökas och att informationen till allmänheten förbättras.
Överväganden om huvudalternativen
SEFO-modellen har vissa nackdelar. Det praktiska utredningsarbetet utförs av poliser. Det fristående organet fullgör alltså inte utredningsuppdraget helt självständigt. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas i vilken utsträckning modellen bidrar till att allmänhetens förtroende för utredningsarbetet ökar. Erfarenheterna från Norge visar en betydande risk för att införandet av ett fristående organ inte skulle medföra någon förbättring när det gäller detta förtroende. Vidare är det inte förenligt med gängse principer att domare och advokater – vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter – deltar vid ledning av förundersökning. Modellen innebär också ökade kostnader för staten.
Ekobrottsmyndighetsmodellen kan kritiseras för att endast innebära kosmetiska skillnader i förhållande till gällande ordning; inte heller införandet av den modellen skulle då medföra förbättringar i
fråga om allmänhetens förtroende för utredningsarbetet. Utredningarna utförs av poliser under ledning av åklagare; utomstående får varken ökat inflytande över eller ökad insyn i arbetet. Fördelarna med en öronmärkning av resurserna till internutredningarna bör kunna uppnås också inom ramen för gällande ordning.
Domstolsprövningsmodellen har avgörande principiella nackdelar. Enligt modellen är domstolens roll inte bara att pröva väckta åtal; domstolen överprövar också beslut av åklagaren som avser såväl utförandet av brottsutredningen som frågan huruvida åtal skall väckas på grundval av den färdiga utredningen. Det måste anses att modellen medför att gränsen mellan rättssystemets aktörer blir otydlig och att det finns risk för att förtroendet för domstolarnas oavhängighet skulle minska.
Förbättringar inom ramen för nuvarande ordning är enligt kommitténs uppfattning det huvudalternativ som bör väljas; i fråga om övriga huvudalternativ överväger nackdelarna.
8.3. Reformer i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av polisanställda
Kommitténs förslag: Det skall av författning framgå att det inom
Polisen för handläggningen av internutredningarna skall finnas särskilda utredningsenheter, liksom att det skall finnas särskilt utsedda åklagare att leda förundersökningarna.
Lekmannainsynen i internutredningsverksamheten förbättras genom att det åläggs polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter finns att utse minst två personer att följa verksamheten.
Handläggningstiderna för internutredningarna förkortas genom att det införs regler om att en förundersökning mot en polisanställd avseende brott i tjänsten skall bedrivas med särskild skyndsamhet och att förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan skall fattas så snart det kan ske och normalt senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke.
För åklagare som är ansvariga för internutredningarna skall finnas en särskild organisation för beredskapstjänstgöring.
Ansvarig åklagare skall underrätta den polismyndighet där den misstänkte polisanställde är anställd om vissa beslut som fattas under utredningen.
Kommitténs bedömning: Regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen i
uppdrag att se till att de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskapspersonal fortlöpande ges sådan utbildning att det säkerställs att erforderliga förstahandsåtgärder vidtas i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott i samband med arbetet.
Regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren i uppdrag att gemensamt och regelbundet sammanställa och sprida information om internutredningsverksamheten.
Organisation
Brottsanmälningar mot anställda inom polisen bör även fortsättningsvis utredas av poliser vid internutredningsenheter som i stor utsträckning är organisatoriskt fristående från övrig polisverksamhet. Utredningarna bör ledas av särskilt utsedda åklagare som inte arbetar med andra ärendeslag. Internutredningsenheterna skall också i största möjliga utsträckning lokalmässigt vara åtskilda från polismyndigheternas övriga verksamhet och ansvariga åklagare bör vara placerade i direkt anslutning till respektive utredningsenhet. En internutredningsenhet skall svara för internutredningar som rör en eller flera polismyndigheter. Hur sådan uppdelning skall ske, hur många enheter som skall finnas och var i landet de skall vara lokaliserade bör Rikspolisstyrelsen bestämma efter samråd med Riksåklagaren.
Lekmannainsyn
Allmänhetens förtroende för verksamheten kan förbättras genom att lekmannainsynen i utredningarna ökar.
Enligt 5 kap. 4 § PF gäller i dag följande. Länspolismästaren skall, om inte polisstyrelsen bestämmer annat, se till att de övriga ledamöterna i polisstyrelsen fortlöpande underrättas om internutredningarna och om med vilket beslut åklagaren slutfört ett ärende. Polisstyrelsen får utse en eller flera av sina ledamöter eller en eller
flera av de valda ledamöterna i en polisnämnd att särskilt följa utredningarna.
Ledamöterna i polisstyrelsen har flera andra uppgifter inom ramen för sitt styrelseuppdrag. Det kan vara svårt för en stor del av ledamöterna att hinna sätta sig in i tillräckligt många internutredningar. För att förbättra lekmannainsynen i internutredningsverksamheten bör det åligga polisstyrelserna i de polismyndigheter – för närvarande åtta – där internutredningsenheter finns att utse minst två personer, vilka är ledamöter eller ersättare i en polisstyrelse eller en polisnämnd, att särskilt följa samtliga de internutredningar som handläggs vid den aktuella internutredningsenheten. Antalet personer bör bestämmas med hänsyn till ärendemängden vid respektive utredningsenhet. Personerna kan hämtas från valfri polisstyrelse och polisnämnd. Möjligheten för övriga polisstyrelser, dvs. polisstyrelserna i de polismyndigheter där internutredningsenheter inte finns, att utse en eller flera personer att följa internutredningarna avseende den egna polismyndigheten bör finnas kvar. I sitt arbete skall de utsedda personerna få fullständig information om och få ta del av samtliga handlingar i utredningarna samt beredas tillfälle att närvara vid förhör och ställa frågor till förundersökningsledaren beträffande utredningarna. I den mån dessa lekmän behöver biträde av någon sakkunnig, t.ex. en advokat, skall styrelsen besluta om sådant biträde.
Genom insynen ges de utsedda möjlighet att påtala eventuella fel och brister för det organ som bär tillsynsansvaret för verksamheten eller anmäla förhållandena till extraordinärt tillsynsorgan (JO eller JK).
Enligt 11 kap. 7 § RF får ingen myndighet bestämma hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. Det förtjänar att framhållas att bestämmelsen sätter en gräns för de utseddas verksamhet; de skall utöva insyn och inte fatta beslut.
För att säkerställa att alla polisstyrelser får information om internutredningar avseende anställda vid den egna polismyndigheten, bör åklagaren åläggas att underrätta respektive polismyndighet om fattade beslut som avser huruvida förundersökning skall inledas eller läggas ned eller åtal skall väckas.
Kommittén har övervägt huruvida lekmannainsynen bör stärkas ytterligare genom att det ställs krav på att förhörsvittnen alltid skall närvara vid förhör under en internutredning. Att ständigt ha förhörsvittnen i beredskap vid internutredningsenheterna är varken
praktiskt möjligt eller ekonomiskt försvarbart. Ett system med obligatoriska förhörsvittnen skulle därför innebära en förlängning av utredningstiderna; inga förhör skulle kunna hållas förrän förhörsvittnen kallats in. Mot denna bakgrund har kommittén stannat för att inte föreslå en ordning med obligatoriska förhörsvittnen.
Handläggningstider
I fråga om handläggningstiderna för internutredningar har kritik riktats av JO; de har emellanåt ansetts för långa. Att handläggningstiderna är för långa i vissa ärenden i vilka en polis misstänks för att ha begått brott visar att internutredningsverksamheten kan förbättras. Det är också en omständighet som är ägnad att skada allmänhetens förtroende för verksamheten.
Några särskilda författningsreglerade tidsfrister för internutredningar finns inte; endast de allmänna skyndsamhetskraven i 23 kap. 4 § andra stycket och, beträffande beslut i åtalsfrågan, 23 kap. 20 § RB, gäller.
Enligt 4 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare gäller följande. En förundersökning mot den som inte har fyllt 18 år och som gäller brott för vilket det är föreskrivet fängelse i mer än sex månader skall bedrivas med särskild skyndsamhet. Förundersökningen skall avslutas och beslut i åtalsfrågan fattas så snart det kan ske och senast inom sex veckor från dagen för delgivning av brottsmisstanke. Tidsfristen får överskridas endast om det är nödvändigt med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.
Om dessa krav på skyndsamhet gällde för alla utredningar om brott av polisanställda i samband med arbetet skulle vikten av skyndsamhet bli tydlig och handläggningstiderna förkortas. Kommittén anser att en regel om detta bör införas.
För att uppnå kortare handläggningstider för internutredningarna krävs att internutredningsenheterna tilldelas erforderliga resurser. Det bör ankomma på Rikspolisstyrelsen att – inom ramen för sin tillsynsverksamhet – granska att polismyndigheterna avsätter resurser till dessa enheter i sådan omfattning att handläggningstiderna är acceptabla. Om denna granskning är tillräckligt effektiv och ger önskat resultat, finns inte anledning att införa en ordning som innebär att internutredningsenheternas budgetar bestäms på central nivå. Visar det sig att enheterna – trots det som nu sagts –
inte tilldelas tillräckliga resurser, bör emellertid en sådan ordning övervägas.
Utöver genom Rikspolisstyrelsens tillsyn kan granskning av att tidsfristen iakttas komma att ske genom den extraordinära tillsyn som JO och JK utövar (jfr avsnitt 3.5.1, 3.5.2 och 4.3.4).
Beredskapssystem för internutredningsenheterna och ansvariga åklagare
Kommittén har övervägt huruvida det, som Osmo Vallo-utredningen föreslog, bör införas ett beredskapssystem för internutredningsenheterna. Som framgår av avsnitt 4.2 har Rikspolisstyrelsen i sitt remissvar över den utredningens förslag framfört att ett sådant system skulle skapa praktiska svårigheter och vara kostsamt. Kommittén delar Rikspolisstyrelsens uppfattning att sådana händelser som skulle motivera ett beredskapssystem, dvs. händelser som kräver omedelbara åtgärder av utredande personal, inträffar så sällan att det åtminstone för närvarande inte finns tillräckliga skäl för att införa ett sådant system. Men självfallet måste det på alla platser i landet finnas beredskap dygnet runt för att omedelbart kunna vidta utredningsåtgärder också i ärenden där polisanställda misstänks för att ha begått brott i tjänsten. Såsom redovisats i avsnitt 4.3.2 finns alltid en polischef i beredskap dygnet om, liksom ett jourhavande polisbefäl och även teknisk personal som med kort varsel kan inställa sig i tjänst. För att säkerställa att bl.a. erforderliga förstahandsåtgärder vidtas i aktuella ärenden, att bevisning säkras, att anmälan omedelbart överlämnas till jourhavande åklagare och att förhör hålls av behörig personal bör de som tjänstgör som jourhavande polisbefäl och annan beredskapspersonal ges för ärendehandläggningen relevant utbildning. Regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att se till att sådan utbildning fortlöpande kommer till stånd.
För åklagare som är ansvariga för internutredningarna bör det finnas en särskild organisation för beredskapstjänstgöring för att fullgöra åklagaruppgiften utom kontorstid i hela landet. Eftersom åklagaren kan fatta beslut utan att fysiskt vara på plats innebär ett sådant system inga praktiska problem; sådan beredskap finns redan organiserad för vissa miljömål (se avsnitt 4.3.2). Riksåklagaren bör närmare bestämma beredskapsorganisationen.
Informationsinsatser
Allmänhetens förtroende för internutredningarna kan också förbättras genom att allmänheten får tillgång till tydlig information om hur utredningarna handläggs, bl.a. om hur bindningar av jävskaraktär mellan de som utreder och de som är föremål för utredning undviks samt om statistiska uppgifter om internutredningsenheternas verksamhet. Nuvarande statistik är ofullständig och bristfällig. Viktigt är att allmänheten också får information om karaktären på anmälningarna. Regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren i uppdrag att gemensamt och regelbundet sammanställa och sprida sådan information.
8.4. Reformer i fråga om utredningar om brott i samband med arbetet av åklagare
Kommitténs förslag: Justitiekanslern (JK) övertar Riksåklagarens
ansvar när det gäller att besluta om att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare.
Prövningen av om en anmälan om brott i tjänsten mot en åklagare skall överlämnas till JK skall göras av en i förhållande till den anmälde högre åklagare men inte den överåklagare som är den anmälde åklagarens chef.
Riksåklagarens ansvar omfattar att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare.
Riksåklagaren har emellertid genom sitt arbetsgivaransvar också ansvar bl.a. för att stödja den enskilde åklagaren när han eller hon misstänks för att ha begått brott. Riksåklagarens ansvar omfattar också att leda åklagarverksamheten i riket och ge de enskilda åklagarna råd och stöd i den löpande åklagarverksamheten. Det framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt att Riksåklagaren är ansvarig för utredningar och åtal avseende brott i tjänsten av åklagare. Sett ur ett medborgarperspektiv är det också lämpligt att någon utanför åklagarväsendet får ansvaret för att utreda brottsmisstankar mot åklagare, inte minst när den misstänkte är anställd vid Riksåklagarens kansli.
Riksåklagarens ansvar i dessa avseenden bör övertas av JK. I egenskap av särskild åklagare har JK redan idag befogenhet att inleda förundersökning, att fatta beslut under förundersökningen samt att väcka och utföra åtal. Hos JK finns också den kompetens som krävs för att sköta avsedda uppgifter avseende utredningar om brott av åklagare. I den utsträckning det behövs kan JK anlita en allmän åklagare för att handlägga ett visst ärende. JK kan också begära hjälp av polisens internutredningsenheter.
Som redovisats i avsnitt 4.3 är det den överåklagare som är chef för den åklagarmyndighet där den anmälde åklagaren är anställd som prövar om det bör övervägas att inleda förundersökning och ärendet därför skall överlämnas till Riksåklagaren (enligt kommitténs förslag till JK) för fortsatt handläggning. Kommittén har övervägt om JK också bör överta överåklagarnas prövning av anmälan. Eftersom ett flertal av anmälningarna är oklara och många gånger saknar grund bör JK:s resurser emellertid – liksom idag är fallet med Riksåklagarens resurser – inte användas i alla ärenden utan endast i de ärenden som har passerat en allmän åklagares bedömning. Eftersom riksåklagaren såsom landets högsta åklagare har ansvaret för åklagarverksamheten och därigenom har att verka bl.a. för en enhetlig rättstillämpning och att lagändringar sker när så anses befogat, är det dessutom viktigt att han får kunskap om anmälningar och klagomål mot åklagare. Genom att den första bedömningen av anmälningarna sker inom åklagarväsendet erhålles sådan kunskap, även om den anmälde åklagare i och för sig fullgjort sin åklagaruppgift på ett riktigt sätt. Slutligen innehåller en anmälan många gånger en begäran om överprövning och ett överflyttande av den första bedömningen till JK skulle medföra fördröjningar i överprövningsverksamheten. Mot denna bakgrund har kommittén stannat för att denna första bedömning också i fortsättningen bör göras inom åklagarväsendet.
Emellertid anser kommittén (liksom JO tidigare påpekat, se avsnitt 6.2.2) att det är mindre lämpligt att den första prövningen av en anmälan görs av överåklagaren i den åklagarmyndighet som den anmälde åklagaren är anställd. Med nuvarande ordning finns risk för dels oenhetlighet i praxis i fråga om att överlämna handläggningen, dels att överåklagarnas opartiskhet vid handläggningen av ärenden avseende befattningshavare vid den egna myndigheten kan ifrågasättas. Kommittén föreslår därför att den första bedömningen inte skall göras av den egna överåklagaren, utan av en annan i förhållande till den anmälde högre åklagare. Riksåklagaren har det
yttersta ansvaret för åklagarverksamheten. Riksåklagaren bör därför besluta om hur anmälningar mot åklagare om brott i samband med arbete bör handläggas inom åklagarväsendet (jfr RÅFS 1996:01).
Det får ankomma på JK att verka för att en enhetlig praxis skapas såvitt avser frågorna om i vilka fall förundersökning inleds och åtal väcks. Det blir också JK:s uppgift att se till att information om denna praxis sprids till åklagarväsendet.
En annan uppgift för JK blir att verka för att en enhetlig praxis skapas såvitt avser frågan om i vilka fall ett ärende skall överlämnas till JK för prövning av frågan huruvida förundersökning skall inledas.
Också i fråga om utredningar om brott i tjänsten av åklagare bör statistiska uppgifter fortlöpande sammanställas och analyseras. Ansvaret för detta bör åvila JK.
Med den nu föreslagna ordningen är det viktigt att JK och Riksåklagaren gemensamt utarbetar ett system för information myndigheterna emellan, bl.a. för att Riksåklagaren skall få kunskap om åklagarverksamheten, för att undvika dubbelarbete och för att underlätta för riksåklagaren i hans handläggning av ett disciplinärende.
8.5. Utredningar om brott utan samband med arbetet av polisanställda och åklagare
Kommitténs förslag: Ett ärende skall överlämnas till åklagare för
prövning om förundersökning skall inledas eller inte, om det genom en anmälan eller på något annat sätt har uppstått fråga om att en anställd inom Polisen har gjort sig skyldig till något brott som inte har samband med arbetet. Förundersökningen skall ledas av åklagare och ärendet skall normalt handläggas vid de särskilda utredningsenheterna.
Såvitt avser åklagare är det lämpligt att en åklagare som inte tjänstgör vid den myndighet vid vilken den brottsmisstänkte åklagaren arbetar handlägger ärendet.
Anställda inom Polisen
För att stärka allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet bör de av kommittén föreslagna reglerna för handläggning av internutredningar även gälla utredningar om brott när polisanställda är misstänkta för brott utan samband med arbetet. Dessa fall bör emellertid inte alltid handläggas av internutredningsåklagarna och internutredningsenheterna. Brottslighetens art bör vara avgörande för vilka åklagare och vilka poliser som skall handha utredningarna. För vissa brott – exempelvis ekonomisk brottslighet, narkotikabrott och vissa sexualbrott – finns både särskilt utsedda åklagare och specialiserade poliser och dessa bör handlägga sådana ärenden även när en polisanställd misstänks för brottet.
Åklagare
När åklagare misstänks för att ha begått brott utan samband med arbetet bör inte några särskilda bestämmelser gälla. Det är emellertid självfallet lämpligt att en åklagare som inte tjänstgör vid den myndighet vid vilken den anmälde åklagaren arbetar handlägger ärendet.
8.6. Disciplinärenden
Kommitténs bedömning: Regeringen bör ge Rikspolisstyrelsen i
uppdrag att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd (PAN) eller Statens ansvarsnämnd.
Det disciplinrättsliga ansvaret har – som framgår av avsnitt 4.5 – en arbetsrättslig prägel. Den prägeln bör bestå. Såvitt kommittén kunnat finna fungerar nuvarande ordning i princip väl såvitt gäller såväl polisanställda som åklagare; några skäl till genomgripande förändringar har inte framkommit.
Emellanåt synes emellertid i ärenden avseende polisanställda ha förekommit att anmälan till det organ som beslutar om disciplinpåföljd (dvs. i de flesta fall PAN, se avsnitt 4.5.2) inte gjorts, trots att ärendet motiverat en anmälan. Enligt vad kommittén har erfarit
uppkommer emellanåt tveksamhet dels vad avser gränsen för ringa tjänstefel vid den straffrättsliga bedömningen jämförd med gränsen för ringa tjänsteförseelse i disciplinförfarandet, dels om ett ärende bör anmälas för disciplinförfarande när gärningen i straffrättslig ordning har ansetts inte brottslig (se avsnitt 4.3.1 och 4.5.1). Det är länspolismästarnas ansvar att se till att anmälan för disciplinförfarande sker i de fall detta är motiverat. Enligt kommitténs uppfattning bör regeringen uppdra åt Rikspolisstyrelsen att sprida information till länspolismästarna om praxis i disciplinärenden, så att länspolismästarna får kunskap om i vilka fall ett ärende bör överlämnas till PAN (eller Statens ansvarsnämnd).
I föregående avsnitt har kommittén föreslagit att JK övertar Riksåklagarens ansvar när det gäller utredningar om brott i tjänsten av åklagare. Redan idag kan JK besluta att anmäla en åklagare till Statens ansvarsnämnd, en fråga JK också bör ta ställning till när han handlagt en brottsanmälan mot en åklagare. Men det huvudsakliga ansvaret för att pröva huruvida en sådan anmälan skall göras vilar på Riksåklagaren. Mot bakgrund av disciplinansvarets arbetsrättsliga prägel anser kommittén att Riksåklagaren också i fortsättningen bör bära detta ansvar.
8.7. Formen för reglering
Kommitténs förslag: Bestämmelserna om de särskilda reglerna för
internutredningsverksamheten bör sammanföras i en av regeringen utfärdad förordning.
Kommitténs förslag innebär att nuvarande bestämmelser om och organisation för handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen i huvudsak skall behållas. Nuvarande bestämmelser finns intagna främst i polisförordningen och i föreskrifter och allmänna råd som utfärdats av Rikspolisstyrelsen. Internutredningsenheternas organisation bestäms genom överenskommelser mellan polismyndigheterna. Ansvariga åklagare utses av de överåklagare som är myndighetschefer.
Enligt kommitténs uppfattning är det lämpligt att bestämmelserna om att det skall finnas särskilt utsedda åklagare och särskilda utredningsenheter med ansvar för att handlägga aktuella ärenden och om att en åklagare skall vara förundersökningsledare i dessa ärenden, tas in i en av regeringen utfärdad förordning. I
förordningen bör också tas in dels de särskilda bestämmelser som gäller för handläggningen av ärenden där polisanställd misstänks för brott, dels föreskrifter om det insynsförfarande som kommittén föreslår. I det kapitel i rättegångsbalken som behandlar förundersökning (23 kap.), bör en föreskrift tas in som ger regeringen rätt att meddela närmare föreskrifter om förundersökning i de aktuella ärendena.
Bestämmelserna i förordningen får kompletteras av Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren i enlighet med deras föreskriftsrätt.
Att JK övertar ansvaret – och att Riksåklagaren avlyfts ansvaret – för att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare bör regleras i lagen om justitiekanslerns tillsyn
9. Förslagens genomförande
9.1. Kostnadsmässiga konsekvenser
Den ordinära tillsynen
I kapitel 7 har kommittén föreslagit vissa förbättringar av den ordinära tillsynen över polis- och åklagarverksamheten. Några förändringar i organisationen föreslås inte; Rikspolisstyrelsen och dess styrelse, polisstyrelserna, Riksåklagaren och de överåklagare som är chefer för åklagarmyndigheterna skall ha ansvaret för den ordinära tillsynen. Förslagen kommer initialt medföra vissa kostnadsökningar, och det är angeläget att medel ställs till förfogande. På sikt kan en förstärkt tillsyn förutsättas medföra förbättrad kostnadseffektivitet. Dessa effekter låter sig inte nu beräknas.
Internutredningsverksamheten
Kommittén har i det föregående föreslagit att vissa för internutredningsverksamheten särskilda förfarandebestämmelser skall samlas i en ny förordning. Det medför ingen kostnadsökning.
Att det anges i förordning att det skall finnas särskilda utredningsenheter är en nyhet, men innebär ingen ändring i sak eftersom sådana enheter finns redan i dag. Kommitténs förslag om en tidsfrist för utredningarna (se närmare avsnitt 8.3) torde kräva att de särskilda utredningsenheterna ges något ökade resurser. Kommittén bedömer emellertid att detta skall rymmas inom Polisens nuvarande budgetanslag. Som kommittén angett i nyssnämnda avsnitt får framtiden utvisa huruvida utredningsenheternas resurstillgång bör säkras genom att bestämmas centralt; huruvida detta kan komma att innebära ökade kostnader går inte att avgöra nu. Den föreslagna ordningen med en skyldighet för polisstyrelsen i den polismyndighet där det finns en internutredningsenhet att utse
minst två personer att särskilt följa utredningarna, kan antas medföra vissa kostnadsökningar för polismyndigheterna.
Också för åklagarväsendet gäller att kommitténs förslag såvitt avser internutredningsverksamheten i polisärenden medför endast marginella kostnadsökningar. Redan i dag är en åklagare normalt förundersökningsledare i sådana ärenden. Kommitténs förslag om schemalagd beredskapstjänstgöring för aktuella åklagare kommer att medföra vissa kostnadsökningar för åklagarväsendet.
I avsnitt 8.4 har kommittén föreslagit att JK skall överta Riksåklagarens ansvar när det gäller att besluta om förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol i fråga om brott i tjänsten av åklagare. Detta kommer naturligtvis att innebär en kostnadsökning för JK, men denna ökning motsvaras av den kostnadsminskning som förslaget innebär för Riksåklagarens verksamhet. Förslaget har således inga kostnadsmässiga konsekvenser för statsbudgeten.
9.2. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Den ordinära tillsynen
Kommitténs förslag avseende den ordinära tillsynen kräver inga övergångsbestämmelser. Inte heller krävs någon längre tid för genomförandet eller för t.ex. informationsinsatser.
Internutredningarna
Den föreslagna förordningen om handläggningen av ärenden där polisanställd anmälts för brott m.m. innehåller bestämmelser rörande vissa grunddrag i förfarandet. Bestämmelserna är i stor utsträckning i linje med det förfarande som redan tillämpas. I denna del behövs alltså inga övergångsregler. Inte heller krävs någon längre tid för genomförandet.
Att JK övertar Riksåklagarens handläggning av ärenden där åklagare misstänks för brott i samband med arbetet kräver en övergångsbestämmelse. Den bör innebära att Riksåklagaren slutför de ärenden som han vid ikraftträdandet av bestämmelserna har inlett. I övrigt kräver regleringen inga övergångsbestämmelser.
10. Författningskommentar
De av kommittén föreslagna bestämmelserna har väsentligen motiverats i anslutning till de allmänna överväganden som redovisats tidigare i betänkandet. I det följande hänvisas i förekommande fall till det avsnitt av betänkandet i vilket motiveringen återfinns. Beträffande ikraftträdande och övergångsbestämmelser se avsnitt 9.2.
10.1. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken
23 kap. 25 §
Paragrafen ger regeringen rätt att meddela närmare föreskrifter om förundersökning i ärenden där anställd inom Polisen misstänks för brott. Se avsnitt 8.7.
10.2. Förslaget till lag om ändring i polislagen (1984:387)
5 §
I paragrafen slås fast att polisstyrelserna har ansvar för tillsynen över polisverksamheten i polismyndigheterna. Se avsnitt 7.4.1.
10.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn
5 §
I paragrafens nya andra stycke regleras att ett ärende där en allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare misstänks för brott i samband med arbetet skall handläggas av JK, om det finns skäl för att inleda förundersökning. Se närmare avsnitt 8.4.
10.4. Förslaget till förordning om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m.
1 §
I paragrafen regleras förordningens tillämpningsområde. Se avsnitt 8.7.
2 §
Paragrafen ersätter 5 kap. 1 och 6 §§ PF. Se avsnitt 8.3, 8.5 och 8.7.
3 §
Se avsnitt 8.3, 8.5 och 8.7.
4 §
Paragrafen ersätter 5 kap. 2 § PF. Se avsnitt 8.3 och 8.7.
5 §
I paragrafen regleras att en förundersökning mot en polisanställd som misstänks för att ha begått brott i samband med arbetet skall handläggas med särskild skyndsamhet. Se avsnitt 8.3.
6 §
I paragrafen regleras att det inom Polisen skall finnas särskilda utredningsenheter för handläggningen av ärendena enligt denna förordning. Rikspolisstyrelsen skall meddela föreskrifter om antalet utredningsenheter och deras ansvarsområde. Eftersom de för utredningarna särskilt utsedda åklagarna bör samlokaliseras med enheterna skall samråd i frågan ske med Riksåklagaren. Se avsnitt 8.3.
7 §
Paragrafens första stycke ersätter 14 § åklagarförordningen med tillägget att åklagare särskilt skall utses att handlägga internutredningar. Se avsnitt 8.3.
Andra stycket reglerar att de utsedda åklagarna skall delas in för beredskapstjänstgöring för handläggning av ärendena i hela landet. Se avsnitt 8.3.
8 §
Paragrafen ersätter 5 kap. 3 § PF.
9 §
Paragrafens första och tredje stycken ersätter 5 kap. 4 § PF.
Andra stycket innehåller en bestämmelse om ett obligatorium för polisstyrelsen i den polismyndighet där det finns en utredningsenhet att utse minst två personer att löpande följa internutredningarna. Se avsnitt 8.3.
10 §
Paragrafen ersätter 7 a § förundersökningskungörelsen och reglerar de enligt 9 § utsedda personernas rätt till insyn i internutredningarna. Se avsnitt 8.3.
11 §
I paragrafen regleras åklagares underrättelseskyldighet till polismyndigheterna om fattade beslut. Se avsnitt 8.3.
10.5. Förslaget till förordning om ändring i polisförordningen (1998:1558)
2 kap. 1 §
Se kommentaren till 5 § PL.
3 kap. 1 §
Paragrafens första stycke motsvarar nuvarande andra stycket. Andra stycket innehåller de grundläggande bestämmelserna om innehållet i den ordinära tillsynen över polisverksamheten i polismyndigheten. Se avsnitt 7.1.2.
I tredje stycket finns en bestämmelse om att polisstyrelsen årligen skall fastställa en verksamhetsplan för myndighetens tillsynsverksamhet. Se avsnitt 7.4.1.
5 kap.
Kapitlet upphör och bestämmelserna ersätts med regler i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen, m.m.
10.6. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen
2 a §
Av hänvisningen till 22 § i första stycket framgår att Rikspolisstyrelsens tillsynsansvar över Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen har flyttats över till Rikspolisstyrelsens styrelse. Se avsnitt 7.4.1.
I andra stycket finns en bestämmelse om innehållet i Rikspolisstyrelsens tillsyn över Polisen. Se kommentaren till 3 kap. 1 § PF.
Bestämmelsen har anpassats till att internutredningsverksamheten numera regleras i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m.
22 §
I paragrafens nya andra stycke finns en bestämmelse om att Rikspolisstyrelsens styrelse har ansvaret för tillsynen över Säkerhetspolisens och Rikskriminalpolisens verksamheter. Se avsnitt 7.4.1.
10.7. Förslaget till förordning om ändring i åklagarförordningen (1996:205)
4 a §
I den nya paragrafen regleras dels att en överåklagare som är myndighetschef ansvarar för tillsynen över åklagarverksamheten i åklagarmyndigheten, dels vad som skall granskas vid tillsynen. Se avsnitt 7.1.2 och 7.4.2.
Bestämmelsen upphör och regleringen återfinns i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m.
10.8. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren
1 §
Paragrafen har justerats med anledning av att JK övertagit Riksåklagarens handläggning av ett ärende där en allmän åklagare, biträdande åklagare eller extra åklagare misstänks för brott i samband med arbetet och det finns skäl för att inleda förundersökning. Orden ”den som utövar riksåklagarens tjänst” har utgått, eftersom ansvaret regleras i lagen om justitiekanslerns tillsyn. Se avsnitt 8.4.
2 §
Paragrafens första stycke motsvarar i huvudsak nuvarande andra stycket. I andra stycket finns bestämmelser om innehållet i
Riksåklagarens tillsyn över åklagarväsendet. Se avsnitt 7.1.2 och 7.4.2.
10.9. Förslaget till förordning om ändring i förundersökningskungörelsen (1947:948)
Bestämmelsen upphör och regleringen återfinns i förordningen om handläggningen av anmälningar mot anställda inom Polisen m.m.
14 a §
I den nya paragrafen regleras att när den misstänkte och målsäganden underrättas om ett beslut att inte inleda förundersökning, att lägga ned en förundersökning eller att åtal inte skall väckas, skall av underrättelsen framgå hur den enskilde skall agera för att begära överprövning av beslutet. Se avsnitt 7.4.2.
Reservation av Alice Åström
Utredningen konstaterar, när det gäller frågan om utredningar vad gäller poliser som misstänks för brott, att den centrala frågan i uppdraget är att lämna förslag som är ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet stärks. För att uppfylla denna intention anser jag att det krävs en genomgripande förändring av det sätt på vilket utredningarna sker idag.
Polisen är den myndighet som i fredstid har monopol på våldsanvändande. Ibland är polisen tvingad att använda denna befogenhet och ibland är det rent av en skyldighet. Detta är en av anledningarna till att det är viktigt att ha en poliskår som har förankring i samhället och som allmänheten känner förtroende för. Insyn och demokratisk kontroll är två viktiga förutsättningar för att skapa detta förtroende. De föreslagna åtgärderna är dock inte tillräckliga för att förbättra förtroendet.
Det ska dock sägas att jag liksom majoriteten är medveten om att den största delen av utredningarna sker på ett bra sätt. Jag är även överens med majoriteten om att ett av de största problemen är den missriktade kollegialitet som hindrar fullödiga utredningar.
Polisyrket är mycket krävande och kräver såväl fysiska som mentala ansträngningar. En av polisens viktigaste uppgifter handlar om att möta människor i olika typer av krissituationer och att lösa konflikter. Under dessa förhållanden kommer det att uppstå situationer som kan bedömas som tveksamma ur laglighetssynpunkt. Givetvis är inte heller polisen förskonad från situationer där ett uppsåtligt överträdande av reglerna inträffar.
En polis som inte begått överträdelser har samma rättighet som andra medborgare och representanter för andra yrkeskårer att bli frikänd såväl genom att utredningen leder fram till ett konstaterande att inget brott begåtts eller att en domstol beslutar om en frikännande dom. Eftersom dagens utredningssystem inte har
allmänhetens förtroende förhindras ofta poliser att bli helt rentvådda.
Mot denna bakgrund anser jag att utredningen borde ha föreslagit ett helt nytt system för de så kallade internutredningarna.
Den modell som jag förespråkat är den norska SEFO-modellen. Modellen innebär att ett från polis- och åklagarväsendena fristående utredningsorgan sköter uppgiften att besluta om förundersökning och sedan leda den samma. Utredningsorganet är åtminstone delvis sammansatt av från polis- och åklagarväsendet fristående personer som advokater och domare. Beslut om hur utredningsarbetet skall bedrivas fattas således i stor utsträckning av personer utan koppling till polis- eller åklagarväsendet. Personerna kan också själva delta i utredningsarbetet genom att exempelvis hålla förhör även om det i praktiken inte finns någon annan yrkesgrupp som än polisen som är utbildade för just utredningsuppdraget.
Genom att personerna har olika bakgrund kan utredningsverksamheten dock gynnas av annan kunskap och erfarenhet än den som normalt finns inom polis- och åklagarväsendet. Att släppa in yrkeskårer som inte har samma nära relation till polisen men ändå kunskaper och erfarenheter som gör att de på ett aktivt sätt kan delta i arbetet bidrar naturligtvis också till att öka förtroendet för utredningarna.
Det är givetvis inte möjligt att helt överföra ett annat lands system till svenska förhållanden även om de nordiska rättssystemen i övrigt är förhållandevis lika. Den norska modellen har kritiserats för att man inte kommit tillräckligt långt i de förtroendeskapande åtgärderna. Den norska regeringen har därför tagit initiativ till åtgärder som ytterligare ska förstärka detta förtroende. Ett sådant förslag är just nu föremål för remissbehandling. Det är värt att påpeka att det är just en utveckling av SEFO-modellen som utreds i Norge och inte en återgång till den gamla modellen som mer liknade vår. Detta torde indikera att det funnits vinster att hämta genom införandet av ett nytt system.
Jag anser således att utredningens ställningstagande borde ha blivit att förorda att en förändring för att öka allmänhetens förtroende. Jag anser också att utredningen borde har förordat ett förslag till modell liknande SEFO-modellen. Den remissbehandling som nu sker i Norge borde kunna ligga till grund för ytterligare utredning för ett införande av ett liknande system i Sverige.
När det gäller de förslag som behandlar polisstyrelsernas insyn och skyndsamhetskravet så delar jag utredningens argumentation i frågorna. Givetvis är det bra om de lokala polisstyrelserna har insyn i alla delar av polisarbetet, även när det gäller internutredningarna. Det är också nödvändigt att utredningarna genomförs skyndsamt såväl för de inblandade individerna som för bevissäkring och vittnesmål. Jag är dock övertygad om att detta inte är tillräckligt för att öka förtroendet. Förtroendet för polisen är viktigt för säkerheten i samhället och för demokratin i stort men också för att arbetssituationen för poliserna själva skall kännas tillfredsställande.
Kommittédirektiv
Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m.
Dir. 2000:101
Beslut vid regeringssammanträde den 14 december 2000.
Sammanfattning av uppdraget
En kommitté med parlamentarisk sammansättning får i uppdrag att granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en sådan verksamhet.
Bakgrund
Tillsynen inom polisväsendet
Enligt 7 § polislagen (1984:387) är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har, sedan länsstyrelsernas ansvar för polisen upphörde den 1 januari 1999, tillsyn över det. Rikspolisstyrelsen skall också verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Ytterligare bestämmelser om tillsynen finns i förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. Av 2 a § framgår att Rikspolisstyrelsen i sin tillsynsverksamhet särskilt skall beakta, att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisverksamheten, att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisväsendet fungerar väl. Rikspolis-
styrelsens tillsynsverksamhet utövas bl.a. genom inspektioner som utförs av styrelsens tillsynsenhet. Inspektionerna utförs till stor del med hjälp av tillfälligt anlitade personer inom polisen. Ibland deltar också personer från andra myndigheter, bl.a. från Luftfartsverket och Migrationsverket, vid inspektionerna. Dessutom sker gemensamma inspektioner med Riksåklagaren. I tillsynsarbetet ingår också de mål- och resultatdialoger som Rikspolisstyrelsens ledning har med ledningen i varje lokal polismyndighet. Till detta skall läggas den löpande tillsyn som utförs av styrelsens olika arbetsenheter. Enligt 3 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) har även de lokala polisstyrelserna vissa tillsynsuppgifter.
I oktober 1997 beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och lämna förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem (dir. 1997:121). Kommittén antog namnet Polisledningskommittén och överlämnade i maj 1998 betänkandet Styrningen av polisen (SOU 1998:74).
Med anledning av kommitténs förslag och slutsatser föreslog regeringen i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1, utg.omr.4, 1998/99:JuU, rskr. 1998/99:80) till riksdagen att polislagen (1984:387) skulle ändras på så sätt att polisstyrelsen skulle utgöra styrelse för polismyndigheten och att länsstyrelsens ansvar för polisverksamheten i länet skulle upphöra. Varje län skulle utgöra ett polisdistrikt. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag och ändringarna trädde i kraft den 1 januari 1999. Med den nya organisationen var det naturligt att tillsynen över polisväsendet samlades hos Rikspolisstyrelsen.
Tillsynen inom åklagarväsendet
Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren högste åklagare under regeringen och har ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i landet. Rättegångsbalkens bestämmelser om riksåklagaren reglerar riksåklagarens processuella roll och hans funktion som högste åklagare. Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och bestämmelser om den verksamheten finns i förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren. Av 2 § framgår att Riksåklagaren har tillsyn över åklagarväsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen. Dessutom skall Riksåklagaren leda och samordna verksamheten inom åklagarväsendet och se till att den bedrivs
effektivt. För nu nämnda ändamål får Riksåklagaren meddela föreskrifter och allmänna råd. Enligt samma bestämmelse lämnar Riksåklagaren även i övrigt råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet.
I samband med regionreformen år 1985 inom åklagarväsendet upphävdes regleringen i åklagarinstruktionen om skyldighet för Riksåklagaren och statsåklagarna att regelbundet inspektera underställda myndigheter. Anledningen var att det inte längre ansågs nödvändigt med en formaliserad och regelbunden kontroll av åklagarmyndigheterna. I stället skulle det främsta ändamålet med Riksåklagarens tillsyn vara att skapa enhetlighet i rättstillämpningen. Riksåklagaren skulle bedriva sin tillsynsverksamhet mera flexibelt och vara inriktad på att informera och på annat sätt stödja åklagarna i deras verksamhet (prop. 1984/85:100, bilaga 4, s. 67 och 68). Samtidigt skulle cheferna för de regionala åklagarmyndigheterna ges större utrymme för operativ åklagarverksamhet. Det betonades att myndighetscheferna med stöd av sin allmänna tillsynsfunktion skulle kunna genomföra inspektioner om omständigheterna motiverade det (s. 76).
Även i 1994 års budgetproposition gavs riktlinjer för Riksåklagarens och överåklagarnas tillsynsverksamhet. Det uttalades att Riksåklagarens regelbundna tillsynsbesök borde ersättas av en verksamhet som syftade till att skapa en enhetlig rättstillämpning och att säkerställa en hög kvalitet i åklagarverksamheten. En anledning till den eftersträvade förändringen av Riksåklagarens tillsynsfunktion var att överåklagarna hade fått större ansvar för den regionala åklagarverksamheten. Förutom att leda och samordna verksamheten skulle överåklagarna verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i rättstillämpningen (prop. 1993/94:100, bilaga 3, s. 35 och 36).
Åklagarreformen år 1996 medförde att Riksåklagarens tillsyn till stor del kom att ske inom ramen för en mål- och resultatstyrning av verksamheten (se Riksåklagarens rapport 1996:3 Framtidens åklagarväsende). De tidigare tillsynsbesöken ersattes med årliga informationsbesök vid varje åklagarmyndighet. Riksåklagaren framhöll att ett decentraliserat beslutsfattande inom åklagarväsendet skulle ställa ökade krav på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksamheten (prop. 1995/96:110, s. 16).
Riksåklagaren utövar sin tillsynsfunktion bl.a. genom regelbundna besök vid samtliga åklagarmyndigheter, den s.k. överprövningsverksamheten och rätten att utfärda föreskrifter och
allmänna råd. I detta sammanhang skall även nämnas att Riksåklagaren också handlägger klagomål mot åklagare och anmälningar om brott i tjänsten av åklagare.
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen har under hösten år 2000 påbörjat gemensamma inspektioner för att granska hur samarbetet mellan åklagare och polis fungerar när det gäller handläggningen av rasistiska brott, våld mot kvinnor, ekobrott och äldre mål.
Enligt Riksåklagaren har systemet med mål- och resultatstyrning väsentligen förändrat riksåklagarens och överåklagarnas roll och lyft fram uppgiften att se till att statsmakternas mål och riktlinjer får genomslag i åklagarverksamheten (Riksåklagarens redovisning av uppdrag rörande översyn av 7 kap. rättegångsbalken, s. 14, Ju2000/2293/PÅ).
Riksåklagaren har utvecklat system för verksamhetsstyrning och resultatuppföljning som baseras dels på verksamhetsstatistik från ärendehanteringssystemet Brådis, dels från tidredovisningssystemet.
Brottsutredningar m.m. när det gäller anställda inom polisen och åklagarväsendet
Enligt 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) är en arbetsgivare under vissa förutsättningar skyldig att göra en åtalsanmälan mot en arbetstagare som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott. I LOA finns dessutom bestämmelser om tjänsteförseelse och disciplinpåföljder. Regleringen i LOA gäller även för arbetstagare inom polisen och åklagarväsendet. Dessutom finns ytterligare bestämmelser om skyldighet att anmäla eller utreda fel som begåtts i tjänsten.
I 5 kap. polisförordningen finns särskilda bestämmelser om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen. Huvudregeln är att en sådan anmälan omedelbart skall överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte. Detsamma gäller om en person har skadats antingen genom något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten eller under sin vistelse i polisarrest, under förutsättning att skadan är allvarlig. Själva utredningsarbetet, som leds av åklagare, utförs huvudsakligen av poliser vid polismyndigheternas internutredningsenheter. Rikspolisstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om handläggningen av anmälningar mot anställda inom polisen (RPSFS 2000:19, FAP 403-2).
Riksåklagaren har utfärdat föreskrifter när det gäller handläggningen av anmälningar mot åklagare och domare m.fl. (RÅFS 1996:1). Enligt 4 § skall överåklagare handlägga anmälningar om brott i tjänsten mot andra åklagare än överåklagare och de åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren. Om det uppkommer fråga om att inleda en förundersökning eller att göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd skall ärendet överlämnas till Riksåklagaren för fortsatt handläggning. Enligt 3 § skall anmälningar om brott i tjänsten mot överåklagare och åklagare som tjänstgör hos Riksåklagaren överlämnas till Riksåklagaren för handläggning.
Hanteringen av anmälningar mot egna arbetstagare ställer särskilda krav. Det får inte ens förekomma misstanke om att utredningsförfarandet påverkas av ovidkommande faktorer eller i övrigt inte sker på ett korrekt sätt. Det finns en uppenbar risk att brister i förfarandet kan leda till ett minskat förtroende för rättsväsendet. Särskilt frågan om inom vilken organisation brottsmisstankar mot poliser skall utredas har varit föremål för utredning vid flera tillfällen och debatterats flitigt. I april 1997 överlämnade f.d. biträdande riksåklagaren Axel Morath en rapport om internkontrollen inom åklagar- och polisverksamheterna till Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. I beslut den 16 oktober 1997 uppdrog regeringen åt Justitiekanslern (JK) att närmare granska ordningen för handläggningen av fall där personer som är omhändertagna av polisen eller annan myndighet avlidit och vilka förändringar av regelsystemet som kan anses påkallade. JK redovisade uppdraget i november 1998 (dnr 3187-97-90 m.fl.). I rapporten behandlar JK bl.a. rättsväsendets förmåga att utreda och beivra brott inom polisen.
Behovet av utredning
För att säkerställa den demokratiska kontrollen och upprätthålla medborgarnas förtroende för rättsväsendet är det avgörande att det finns en effektiv ordinär tillsyn eller annan kontroll över polisen och åklagarväsendet vid sidan av den särskilda tillsyn som Justitieombudsmannen (JO) och JK utövar. Särskilt angeläget är detta i de delar av verksamheten där möjligheterna till medborgerlig insyn och inflytande är begränsade och där myndigheterna givits befogenheter att använda tvångsmedel mot enskilda. Från denna
utgångspunkt är det särskilt angeläget att det finns en effektiv tillsyn och kontroll över polisen och åklagarväsendet.
Därutöver är det av grundläggande betydelse för tilltron till polisen och åklagarväsendet att det finns bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att anmäla brott eller utreda fel som begåtts av anställda inom dessa myndigheter och att utredningar av sådana anmälningar sker på ett sätt som har medborgarnas förtroende.
Riksdagens revisorer har i sin rapport Organisationsförändringar inom rättsväsendet (1998/99:9) gjort bedömningen att tillsynen över förundersökningsverksamheten inte är tillräcklig. Revisorerna anser att polisens och åklagarnas utredningsverksamhet bör betraktas som en helhet vid inspektioner och föreslår därför att tillsynen förstärks både över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet. Justitieutskottet anslöt sig till revisorernas bedömning och underströk vikten av att förundersökningsverksamheten håller en hög kvalitet. Enligt utskottet finns det skäl att överväga om ett oberoende tillsynsorgan bör inrättas. Utskottet anförde att det bör ankomma på regeringen att utreda frågan (1999/2000:JuU11). Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:211).
Säpo/Rikskrim-kommittén har i sitt betänkande (SOU 2000:25) behandlat frågan om kontrollen av den centrala polisverksamheten. Kommittén, som föreslog att Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen skulle slås samman, ansåg att det borde inrättas en oberoende nämnd som kan åstadkomma en bred insyn och utöva tillsyn över den verksamhet som för närvarande bedrivs vid Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen. Betänkandet har remissbehandlats. Många remissinstanser har framfört att frågan om tillsyn bör beredas i samband med den kommande utredningen om tillsyn över utredningsverksamheten m.m.
I skrivelsen Synpunkter med anledning av iakttagelser gjorda under inspektioner vid vissa av polisens internutredningsenheter m.m. (13 juni 2000, dnr 1418-1998 m.fl.) anför JO att tillsyn i allmänhet är fråga om en kontroll av myndigheternas verksamhet som syftar till att vidmakthålla och förbättra kvaliteten i verksamheten i de hänseenden tillsynen avser. Enligt JO är det utmärkande för en tillsyn i egentlig bemärkelse att den utövas av en överordnad myndighet eller av någon annan som är fristående i förhållande till den kontrollerade myndigheten.
I skrivelsen ifrågasätter JO om åklagarväsendets rättsligt inriktade tillsyn i särskilda ärenden har den omfattning och inriktning
som krävs för att den på ett tillfredsställande sätt skall kunna bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för åklagarnas handläggning av ärenden vid polisens internutredningsenheter och för deras förundersökningsverksamhet i övrigt. Vidare anser JO att Rikspolisstyrelsens tillsyn väsentligen har en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter utreda hur polisen har handlagt enskilda brottsutredningar eller andra ärenden, exempelvis inom internutredningsverksamheten.
JO anför vidare att de flesta brister som konstaterats i samband med inspektionerna hänför sig till åklagarnas handläggning av ärenden vid polisens internutredningsenheter. Även om antalet fel inte var särskilt stort bör det enligt JO framhållas att det med hänsyn till allmänhetens förtroende för verksamheten måste ställas särskilt höga krav på handläggningen av ärenden där anställda inom polisen kan misstänkas för brott.
När det gäller åklagarväsendets ordning för kontroll och tillsyn av verksamheten konstaterar JO att den i sak torde innebära att handläggningen av ärenden avseende åtgärder av åklagare i särskilda fall i huvudsak är begränsad till att avse överprövningsärenden och ärenden där en enskild person har anmält en åklagare för brott eller framfört klagomål mot hans ärendehandläggning.
Vidare är det enligt JO tydligt att åklagarväsendets ordning för handläggning av brottsanmälningar mot åklagare medför en inte obetydlig risk för att praxis i fråga om överlämnande av anmälningar till Riksåklagaren utvecklas i skilda riktningar hos åklagarmyndigheterna. Ordningen medför dessutom enligt JO en risk för att överåklagarnas opartiskhet vid handläggning av enskilda ärenden avseende åklagare vid den egna myndigheten kommer att ifrågasättas.
Det finns inte minst mot bakgrund av vad riksdagen uttalat, JO:s anmärkningar och på grund av vad som har anförts av Säpo/Rikskrim-kommittén, anledning att nu göra en översyn av kontrollen och tillsynen över polisen och åklagarväsendet. Också regelverk, organisation, ledning och handläggningsrutiner för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet bör ses över mot denna bakgrund. Arbetet bör som utgångspunkt ha behovet av förtroende för polis- och åklagarverksamheten. Inte minst med tanke på de befogenheter som polis och åklagare har är det av grundläggande betydelse för tilltron till rättsordningen att verksamheten är föremål för en tillsyn och kontroll som inte kan ifrågasättas.
Utredningsuppdraget bör anförtros en kommitté med parlamentarisk sammansättning.
Uppdraget
Kommittén skall se över den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk kontroll kan tillgodoses på bästa sätt. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Kommittén skall föreslå författningsändringar, organisationsförändringar eller andra förändringar som bedöms befogade.
Kommittén skall belysa och utvärdera den tillsynsverksamhet som bedrivs inom polisen och åklagarväsendet. En viktig del av uppdraget är att överväga om det finns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets brottsutredningsverksamhet. I kommitténs uppgift ingår att analysera effekterna av att Rikspolisstyrelsen numera ensam utövar den övergripande tillsynen inom polisen. Dessutom skall kommittén analysera vilken betydelse överprövningsverksamheten inom åklagarväsendet har för att tillgodose de krav som bör ställas på en effektiv tillsyn.
Kommittén skall i sitt arbete samråda med den särskilda utredaren med uppdrag att föreslå hur den statliga tillsynen kan få en tydligare innebörd (dir. 2000:62). Kommittén skall också beakta vad som har anförts i remissvaren till Säpo-Rikskrim-kommitténs betänkande och följa den fortsatta beredningen av förslagen i betänkandet.
Kommittén bör även ta reda på hur de övriga nordiska länderna har ordnat sin tillsyns- och internutredningsverksamhet i nu aktuella delar.
Övrigt
Utredningen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 28 juni 2002.
(Justitiedepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Kommittén om tillsynen över polis och åklagare (Ju 2000:15)
Dir. 2002:82:
Beslut vid regeringssammanträde den 19 juni 2002.
Utredningsuppdraget m.m.
Regeringen beslutade den 14 december 2000 att tillkalla en kommitté med parlamentarisk sammansättning som skall granska den ordinära tillsynen av polisen och åklagarväsendet i syfte att säkerställa att medborgarnas krav på en demokratisk insyn och kontroll skall kunna tillgodoses på bästa sätt. Kommittén skall också överväga om regleringen, organisationen, ledningen och handläggningsrutinerna för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen och åklagarväsendet uppfyller de krav som måste ställas på en sådan verksamhet. Ordföranden i kommittén förordnades i april 2001. På grund av olika skäl förordnades kommitténs övriga ledamöter först i oktober 2001. Senare har också experter förordnats. Kommittén har antagit namnet Kommittén om tillsynen över polis och åklagare. Enligt direktiven skall uppdraget redovisas senast den 28 juni 2002.
Förlängd tid för uppdraget
Kommittén om tillsynen över polis och åklagare har i en skrivelse som kom in till Regeringskansliet den 5 juni 2002 begärt att utredningstiden förlängs till den 1 maj 2003. Kommittén har angett att anledningen till begäran är att kommittéarbetet inleddes nästan ett år efter det att regeringen fattat beslut om uppdraget. Mot denna bakgrund är det enligt kommittén påkallat med ytterligare tid för att genomföra uppdraget.
Utredningstiden förlängs vilket innebär att kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2003.
(Justitiedepartementet)
De nordiska länderna
I denna bilaga redogörs för hur de Nordiska länderna har ordnat sin tillsyns- och internutredningsverksamhet. I det första avsnittet lämnas en redogörelse för hur organisationen och ansvarsfördelningen mellan polis och åklagare ser ut samt hur ledningen av och tillsynen över polis- och åklagarverksamhet är ordnad. I det andra avsnittet redovisas hur länderna reglerat frågan om handläggning av ärenden där polis eller åklagare är misstänkt för att ha begått brott eller när det på annat sätt framställts klagomål mot dem i deras tjänsteutövning.
A. Den ordinära tillsynen
Finland
Organisation och ansvarfördelning
Polisen och åklagarväsendet är två från varandra fristående organisationer och under ledning av olika departement; polisen under inrikesministeriet och åklagarna under justitieministeriet.
Polisens organisation
Polisen i Finland är indelad i tre nivåer. Det är inrikesministeriet – polisavdelningen – som är polisens högsta ledning. Polisavdelningen leds av en polisöverdirektör. Direkt under polisens högsta ledning sorterar de riksomfattande enheterna: centralkriminalpolisen, skyddspolisen, den rörliga polisen, polisskolan, polisyrkeshögskolan och polisens teknikcentral. Också polisinrättningen i Helsingfors härad är funktionellt direkt underställd inrikesministeriet.
På regional nivå är polisen indelad i fem län/härad. Den regionala förvaltningsmyndigheten, under inrikesministeriet, är länsstyrelsen. Länsstyrelsens polisavdelning eller polisbyrå leder polisväsendet i länet. Chef för avdelningen är en länspolisdirektör.
På lokal nivå är polisen indelad i 90 polisdistrikt. Varje polisdistrikt är lokal polismyndighet och är organisatoriskt underordnad länsstyrelsens polisavdelning. Ett polisdistrikt omfattar en eller flera kommuner. Chef för ett polisdistrikt är normalt en polischef eller en länsman, som är utsedd av länsstyrelsen. Tidigare var polischefen alltid en länsman och var då – liksom gällde i Sverige före förstatligandet år 1965 – även kronofogde och åklagare. Titeln liksom uppgifterna har behållits i vissa distrikt – främst i glesbebyggda områden. En länsman kan således – till skillnad från en polischef – få till uppgift att vara chef för en åklagaravdelning. Ålands polisdistrikt är en självständig enhet och polischefen tituleras polismästare.
Åklagarväsendets organisation
Finlands åklagarorganisation är indelad i två instanser. Högsta instans och samtidigt den centrala förvaltningsmyndigheten är Riksåklagarämbetet. Åklagarväsendet leds av riksåklagaren som är den högsta åklagaren i Finland. Riksåklagaren har en oberoende ställning både i förhållande till justitieministern och till justitieministeriet. Justitieministeriet svarar emellertid för åklagarväsendets ekonomiska resurser. Vid Riksåklagarämbetet finns också en biträdande riksåklagare, med samma befogenheter som riksåklagaren.
Det finns 76 lokala åklagarenheter. De lokala häradsåklagarenheterna är inrättade som fristående åklagarämbeten eller som åklagaravdelningar vid häradsämbetena. Chef för åklagarämbetet och åklagaravdelningen är ledande häradsåklagare. Vid varje enhet är ett visst antal häradsåklagare anställda och vid några enheter även biträdande åklagare.
De flesta åklagarenheter har ålagts att samarbete. Syftet är att enheterna skall stödja varandra, särskilt då de inkommande ärendena är så omfattande eller talrika att en enhet inte klarar av dem på egen hand eller då det av andra orsaker är nödvändigt att fördela arbetsbördan mellan flera enheter. Samarbetsområdena är 27 till antalet.
Ledning och tillsyn
Över polisen
Polisens organisation, dess uppgifter och ledningen av polisarbetet regleras främst i polisförvaltningslagen, polislagen och statstjänstemannalagen. I polisförvaltningslagen anges att polisens högsta ledning, dvs. inrikesministeriet, har till uppgift att planera, utveckla och leda polisväsendet i hela landet samt besluta om grunderna för samarbetet mellan den lokala polisen och polisens riksomfattande enheter. Den högsta ledningen skall vidare utveckla lagstiftningen, förvaltningen, utbildningen och forskningen inom polisens verksamhetsområden. Också den regionala polisledningen har till uppgift att planera, utveckla och leda polisverksamheten samt besluta om samarbetet i länet.
Det är Riksdagens ombudsmän som har tillsyn över att polismyndigheterna och de där anställda tjänstemännen följer lagen och fullgör sina skyldigheter samt respekterar de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Den finska Justitieombudsmannen har i huvudsak samma rättigheter och skyldigheter som den svenska. Han eller hon kan således inte ändra eller upphäva ett beslut fattat av den myndighet som granskas eller påverka handläggningen av ett enskilt ärende. I Finland granskar också Justitiekanslern den offentliga verksamheten.
Någon författningsreglerad tillsyn över polisen inom den egna organisationen finns inte annat än undantagsvis. De bestämmelser som direkt avser tillsyn rör användningen av vissa tvångsmedel, bl.a. telefonavlyssning och teleövervakning. Denna tillsyn utövas av polisens högsta ledning som årligen skall rapportera om tillsynen till Justitieombudsmannen.
Generellt kan man säga att tillsynen inom organisationen är en del av det normala ledningssystemet, som på den lokala nivån hör till polischefens uppgifter. På regional nivå tillkommer detta länsstyrelsen. Länsledningen ansvarar för styrningen av och tillsynen över verksamheten och att ledningsansvaret för verksamheten ordnas väl. Länsledningen ansvarar också för samarbetet mellan den lokala polisen, centralkriminalpolisen och den rörliga polisen i länet. Länsledningen utför inspektionsbesök i polisinrättningarna, bl.a. som en del i resultatstyrningsprocessen.
Över åklagarna
Beslutsfattandet när det gäller åklagarväsendet har koncentrerats i sin helhet till Riksåklagaren. Riksåklagaren utnämner alla lokala åklagare och utövar disciplinär makt över dem. Riksåklagaren skall svara för den allmänna ledningen och utvecklingen av åklagarverksamheten samt för övervakningen av åklagarna. Riksåklagaren kan överta ett ärende av en underlydande åklagare och även förordna att en underlydande åklagare utför ett åtal som riksåklagaren har beslutat väcka.
Riksåklagaren utfärdar allmänna föreskrifter och anvisningar, vilka syftar till att främja laglighet, enhetlighet och ändamålsenlighet i åklagarverksamheten. De allmänna anvisningarna delges justitieministeriet innan de offentliggörs.
En del av Riksåklagarens allmänna ledning och utveckling av åklagarverksamheten sker genom uppföljningsbesök, vilka anses vara en del av den reglerade övervakningen av åklagarna. Under besöken kan vardera part få värdefulla uppgifter som kan utnyttjas både på det landsomfattande och det lokala planet. Uppföljningsbesöken har en tillsynsfunktion, men avsikten är inte att söka fel utan att finna användbara förfaringssätt och god praxis samt att främja dessa.
Riksåklagaren eller biträdande riksåklagaren besöker också åklagarenheterna för att föra personliga diskussioner med all personal vid enheterna, bl.a. om de årliga målsättningarna för verksamheten.
Riksåklagaren följer åklagarpraxisen i strafforderärenden i samarbete med registercentralen. Avsikten med uppföljningen är att få reda på väsentliga felaktigheter dels i åklagarnas verksamhet, dels i systemet. Därutöver utövar Riksåklagaren tillsyn genom analyser av statistiskt material insamlat av justitieministeriet.
Klagomål mot åklagare utgör en väsentlig del av tillsynen över åklagarverksamheten (se nedan). Föremål för klagomål kan vara ett avgörande som en åklagare gjort (ändringsprövningsärende) eller något annat åklagarförfarande, t.ex. dröjsmål med åtalsprövning (klagomålsärende).
Norge
Organisationen och ansvarfördelning
Den tvåspåriga organisationen
I Norge är polisen och åklagarväsendet delvis inte skilt från varandra. Riksadvokaten (att jämställa med Riksåklagaren) och stadsadvokaterna är fristående från polisorganisationen men på den lokala nivån hör åklagarna organisatoriskt till polisen (påtalemyndighet i politiet).
Ansvaret för brottsbekämpningen i Norge är på central nivå delat mellan Justis- og politidepartementet och Riksadvokaten. Man talar om polis- och åklagarmyndigheten som ett tvåspårigt system. Det är justitieministern som har det konstitutionella och parlamentariska ansvaret för polisens verksamhet, medan ansvaret för handläggningen av brottmål på central nivå delas mellan Justis- og politidepartementet och Riksadvokaten. Riksadvokaten har det överordnade ansvaret för den brottsutredanden verksamheten, medan Justis- og politidepartementet och Politidirektoratet (att jämställa med Rikspolisstyrelsen) har ansvaret för övrig polisverksamhet, såsom den brottsförebyggande verksamheten. Departementets uppgifter är främst att förvalta och följa upp regelverket, att fördela resurser, att fastställa och informera om centrala målsättningar och resultatkrav samt att kontrollera att de uppfylls. Under departementets styrning har Politidirektoratet ansvaret för den överordnade faktiska ledningen av politi- och lensmannsförvaltningens verksamhet samt att fördela resurserna och följa upp resultaten.
Polisens organisation
Politidirektoratet är det centrala förvaltningsorganet för polisväsendet och är underordnat justis- og politdepartementet och handlar under justitieministerns konstitutionella ansvar. Politidirektoratet leds av en direktör som är utsedd av Kongen i stadsråd (regeringen efter beslut av Kungen) för en tid om sex år.
Norge är idag indelat i 27 polisdistrikt med en polismästare som chef (som också är åklagare på lokal nivå). Det finns sex särorgan (centrala förvaltningsorgan) för särskilda polisärenden. Polis-
distrikten och särorganen är, med undantag av säkerhetstjänsten, i administrativa och polisiära frågor underställda Politidirektoratet.
I förhållande till brottsutredning och annan handläggning av brott är polisen underställd åklagarmyndigheten; först statsadvokaterna och därefter Riksadvokaten. Åklagarmyndigheten är vad avser handläggning av enskilda ärenden inte underordnade justis- og politipartementet. Regeringen kan emellertid ge åklagarmyndigheten instruktioner, men bara efter beslut av Kongen i statsråd.
Politidirektoratet inrättades år 2001 som ett led i en större pågående effektiviserings- och utvecklingsprocess i polisförvaltningen, som berör den centrala, regionala och lokala polisen. Målsättningen är bl.a. att klargöra ansvaret mellan organen och att skapa en enhetlig operativ polisverksamhet. I en rapport från departementet till riksdagen, Politireform 2000, lämnas såväl strukturella som organisatoriska förslag till förändringar av polisväsendet i Norge. De konkreta förslagen innebär i huvudsak att det i framtiden skall finnas färre och mer bärkraftiga polisdistrikt. Även frågan om kontroll av och tillsyn över polisväsendet diskuteras. Samtidigt pågår en större organisationsutvecklingsprocess (OU-prosess).
Åklagarväsendets organisation
Åklagarmyndigheten (påtalemyndigheten) leds av Riksadvokaten. Regionalt finns det tio statsadvokatämbeten. Riksadvokatämbetet och statsadvokatämbetena betecknas samlat som Den högre åklagarmyndigheten. Ledarskapet för Den högre åklagarmyndigheten är delad mellan Justis- og politidepartementet och Riksadvokaten. Riksadvokaten har ledarskapet över den egentliga åklagarverksamheten vid statsadvokatämbetena och departementet är det administrativt överordnade organet. Riksadvokaten har det överordnade ansvaret för brottsutredningsverksamheten och ledningen av åklagarmyndigheten och är dessutom överinstans för överklagande av åtalsbeslut som fattas av statsadvokater. Riksadvokaten fastställer i samarbete med departementet de generella reglerna om vilka prioriteringar som skall göras och hur målen för verksamheten skall nås. Detta sker bland annat genom det årliga mål- och prioriteringsrundskrivet.
Statsadvokatämbetena leds av en förstestatsadvokat. Økokrim har en särställning eftersom organet är en kombination av en polisenhet och en åklagarmyndighet.
Den del av åklagarmyndigheten som är integrerad i polisen består av en polismästare, vice polismästare, övervakningschef, polisinspektörer, polisadvokater, polisadjutanter och polisfullmäktige. Befattningshavarna har alla en juridisk examen och är anställda vid påtalemyndigheten i politiet.
Styrning och tillsyn över polisen och åklagarna
Politidirektoratet skall säkerställa att polisdistrikten och särorganen uppnår de politiska målen. Politidirektoratet skall fördela resurserna så att de utnyttjas till fastlagda krav på produktivitet och kvalitet i polisverksamheten. Politidirektoratet skall också säkerställa att polisens verksamhet följer de för verksamheten gällande lagar och förordningar. Vidare har Politidirektoratet huvudansvaret för tillsynen över och kontrollen av den ekonomiska förvaltningen i verksamheten.
Det är en viktig rättsprincip att det över polisen generellt skall finnas en betryggande folkvald styrning och kontroll. Detta sker delvis genom den egenkontroll som sker i polisens organisation, bl.a. i form av legalitetskontroll och rättssäkerhetsmässiga bedömningar. Integreringen av åklagarmyndigheten i polisen skall också bidra till en effektiv kontroll av polisverksamheten.
Bestämmelserna om kontrollen finns i polislagen, påtalainstruksen (åklagarinstruktionen) och annat regelverk som reglerar tjänsteutövning. Tillsynsansvaret följer av det tvåspåriga systemet i den mening att ansvaret för tjänsteutövningen i brottsutredningar har den överordnade åklagarmyndigheten. I andra sammanhang utövar normalt Politidirektoratet den tillsyn som tidigare tillkom Justis- og politidepartementet. Det dagliga ansvaret tillkommer emellertid polismästare som den högste lokala chefen.
Inspektionsverksamheten utgör en viktig tillsynsfunktion och utförs av Politidirektoratet. Syftet med inspektionerna är att kontrollera hur uppdragen utförts och hur resurserna disponerats i polisdistrikten, och att samtidigt lägga en grund för goda samarbetsrelationer, för att skapa idéer och ta initiativ till nya arbetsmetoder etc. Vid inspektionerna granskar Politidirektoratet
också om verksamheten följer de fastlagda systemen för internkontroll.
Inspektionerna är också ett huvudinstrument i statsadvokaternas uppföljning av brottsutredningsverksamheten i polisdistrikten. Målet är båda att kontrollera och vägleda. Syftet med inspektionerna är tredelat. För det första skall man följa upp att polisdistriktens resultat i brottsutredningsverksamheten stämmer överens med de mål som har fastställts centralt, regionalt och lokalt. För det andra skall man granska att polisdistrikten har goda rutiner för brottsutredningsverksamheten. Slutligen undersöks om kvaliteten på utredningarna och åtalsprövningen är god. Det senare sker genom en aktgranskning.
Genom handläggningen av brottmål i domstol blir delar av utredningen föremål för granskning. Domstolskontrollen anges vara en viktig kontrollmekanism över polisens verksamhet.
Mål- och resultatstyrning som styrinstrument är fundamentet för den styrning av förvaltningen som utövas av Justis- og politidepartementet och Politidirektoratet. Inom givna ramar är det polisdistrikten och särorganen som på egen hand gör sina prioriteringar och dispositioner.
Styrningsdialoger med företrädare för polisdistrikten och särorganen skall bidra till att säkra enhetlighet mellan polisens nationella och lokala mål samt utgöra en utvärdering av resultaten. Styrningsdialogerna sköts av Politidirektoratet. Gruppen leds av en polismästaren, som förordnats av Politidirektoratet för detta uppdrag.
Även Riksrevisionen, Stortingets ombudsman och Datatillsynen utövar tillsyn över polisen.
Danmark
Organisationen och ansvarfördelning
Den tvåspåriga organisationen
På riksnivå och regional nivå är åklagarmyndighet och polis skilda från varandra, men på lokal nivå är åklagarna, liksom i Norge, integrerade i polisorganisationen. Den danska polisen och åklagarmyndigheterna hör under justitiedepartementet och är liksom i Norge organiserat efter ett tvåspårigt system. Högst ansvarig är justitieministern. Rigsadvokaten (Riksåklagaren) är överordnad
övriga allmänna åklagare och i vissa delar även polisen. Till skillnad från i Norge är emellertid justitieministern överordnad Rigsadvokaten i åtalsmässiga frågor.
Polisens organisation
Det finns en lokal och en central polisnivå, där justitieministern och rikspolischefen gemensamt är den centrala nivån och polisdistrikten den lokala. I Danmark finns 54 polisdistrikt exklusive Grönland och Färöarna, samt sju polisregioner. Justitieministern är den högste chefen för polisen och utövar sin befogenhet genom rigspolitichefen, polisdirektören i Köpenhamns polisdistrikt och för övriga polisdistrikt polismästarna. Rigspolitichefens uppgifter och befogenheter är reglerade i retsplejeloven. Rigspolitichefen har ett förvaltningsuppdrag med ansvar för personal- och ekonomiförvaltning, polisens byggnader och IT-system, men bedriver också operativ verksamhet som främst syftar till att bistå polisdistrikten med personal eller dylikt, t.ex. med aktionsstyrka och polishundar. Den juridiskt utbildade personalen (främst åklagare) ligger emellertid direkt under justitieministerns ansvar.
I Köpenhamns polisdistrikt bestämmer polisdirektören vilka tjänsteområden hans eller hennes närmast underlydande skall ha och i direktörens frånvaro har en polisinspektör – vice polisdirektör – det högsta ansvaret i distriktet. Vid övriga polisdistrikt bestämmer justitiedepartementet antalet underlydande, minst en polisfullmäktige – som också är vice polismästare – och i större distrikt dessutom en eller flera poliskommissarier. Polismästaren är ansvarig för den lokala – i polisen integrerade – åklagarenheten. I praktiken är det vice polismästaren (vice polisdirektören) som är den daglige ledaren för polisverksamheten och åklagarmyndigheten i distriktet.
I varje polisdistrikt finns en lokal nämnd. Nämnden består av polispersonal, borgmästarna i de kommuner som polisdistriktet omfattar samt en eller flera (beroende på antalet kommuner i distriktet samt invånarantal) av kommunen valda ledamöter. Polismästaren (polisdirektören) skall hålla nämnden underrättad i frågor som rör polisens verksamhet och organisation. Justitieministern fattar beslut om omfattningen av upplysningsskyldigheten. Ledamöterna kan också själva begära att en viss fråga diskuteras i
nämnden och nämnden får också göra uttalanden i allmänna frågor om polisdistriktets organisation.
Justitieministern fastställer med stöd av bestämmelserna i retsplejeloven polisdirektörens och polismästarnas förhållande till åklagarmyndigheten och till Rigspolitichefen samt dessa myndigheters inbördes samverkan. Polismästarna (polisdirektören) är emellertid själständiga chefer vad gäller att leda polisens verksamhet och har ansvaret för att poliserna utför de dem ålagda arbetsuppgifter.
En poliskommission har fått i uppdrag att lämna förslag till dels polisens framtida organisation, dels till en ny lovgrundslag för polisens verksamhet inklusive dess maktbefogenheter. Kommissionen har i ett första betänkande bl.a. föreslagit att antalet polisdistrikt skall minskas till 25 och att distriktens verksamhet skall organiseras med närpolisområden och andra underavdelningar. I det andra betänkandet har lämnats förslag om en ny lovgrundslag. I denna skall, enligt förslaget, de grundläggande bestämmelserna om polisens arbetsuppgifter och verksamhet, syftet därmed, användande av tvångsmedel samt polisens rätt att använda våld finnas. Några förändringar vad avser nuvarande struktur av ledarskapet för verksamheten föreslås inte.
Åklagarväsendets organisation
De allmänna åklagarna är Rigsadvokaten, statsadvokaterna, polismästarna (i Köpenhamn polisdirektören) samt de personer som anställts för att bistå dessa i den rättsliga behandlingen av brottmål. Den högste chefen är justitieministern. Rigsadvokaten är allmän åklagaren i Högsta domstolen.
Det finns sex regionala statsadvokater som handlägger brottmål vid landsret (hovrätt). Ytterligare ett statsadvokatämbete är ansvarigt för handläggningen av ekonomisk brottslighet i hela landet. Den 1 juni 2002 inrättades dessutom Statsadvokatsämbetet för Särskilda internationella brottmål.
Polisdirektören och polismästarna är lokala åklagare och är som nämnts en del av polismyndigheten. Dessa är åklagare vid byret (tingsrätt) och har ansvaret för polisdistriktets brottsutredningsverksamhet och den lokala åklagarmyndighetens verksamhet. Den lokala åklagarmyndigheten handhas i praktiken av polisdistriktets jurister och polistjänstemän.
Styrning och tillsyn
Över polisen
Rigspolitichefen har tillsyn över polismästarnas (polisdirektörens) allmänna organisation av arbetet. Rigspolitichefen styr verksamheten genom att besluta de generella bestämmelserna om polisens arbete och utövar tillsyn genom olika former av inspektioner vid polisdistrikten.
Om justitieministern anser att ett enskilt polisärende av säregen beskaffenhet bör lösas på ett särskilt sätt, kan han eller hon överta ledarskapet av ärendet eller låta en viss utpekad tjänsteman överta ärendet. Detta sker emellertid mycket sällan.
Rigspolitichefen kan inte, utan särskilt bemyndigande från justitieministern, ge polismästarna instruktioner i konkreta frågor. Rigspolitichefens uppgift ligger primärt på ansvaret över resurs- och personalförvaltning, med undantag från den juridiska personal som justitieministerns ansvarar för. Rigspolitichefen utför också på Riksrevisionens vägnar, revision av polisdistriktens ekonomiförvaltning.
Över åklagarna
Justitieministern har tillsyn över de allmänna åklagarna och utfärdar direktiv om hur åklagare skall utföra sitt åklagaruppdrag. Justitieministern kan också ge åklagarna order om handläggningen av konkreta ärenden, såsom att inleda, fortsätta eller avsluta en brottsutredning. Justitieministern är emellertid mycket återhållsam med att utnyttja denna befogenhet. Justitieministern handlägger också överklaganden av Rigsadvokatens beslut, om han eller hon fattat beslutet som första instans. Rigsadvokatens beslut i ett pågående ärende kan emellertid inte överklagas. Justitieministern kan dock – i sin överordnande ställning – ändå välja att pröva en fråga, även om den redan prövats av två instanser, nämligen statsadvokaten och Rigsadvokaten, något som också sker med stor återhållsamhet.
Under justitieministern har Rigsadvokaten tillsyn över de allmänna åklagarna. I sitt tillsynsuppdrag har Rigsadvokaten samma rättigheter som justitieministern vad gäller att besluta om handläggning av ett särskilt ärende och om generella direktiv för hur åklagarna skall utföra sitt uppdrag. Rigsadvokaten prövar också
överklaganden av beslut fattade av en statsadvokat. Rigsadvokaten kan också ålägga en statsadvokat att överta en eller flera ärenden som annars åvilar polismästaren (polisdirektören) att handlägga.
Samma tillsynsansvar som Rigsadvokaten har över statsadvokaterna har dessa över polismästarnas (polisdirektörens) handläggning av brottmål. I sin tillsynsuppgift har statsadvokaten samma rättigheter som Rigsadvokaten, och han eller hon överprövar också polismästarnas (polisdirektörens) beslut på parts begäran.
Island
Organisation och ansvarfördelning
Polisen och åklagarväsendet är delvis samma organisation och ligger under justitiedepartementets ansvarsområde. Rikspolischefen och polischeferna ansvarar inte enbart för polisverksamheten utan är också åklagare i vissa ärenden vid tingsrätt. Riksåklagaren är högsta åklagaren i landet och är överordnad även Rikspolischefen i åklagarärenden.
Polisens organisation
Rikspolischefen ansvarar för polisväsendets verksamhet på uppdrag av justitieministern, som är polisens huvudman. Rikspolischefens uppgift och ämbetets särskilda uppdrag regleras i 1996 års polislag och av justitieministern utfärdade förordningar. Biträdande rikspolischef är rikspolischefens ersättare och biträder denne i arbetet.
Den isländska polisorganisationen är indelad i 25 polisdistrikt. Häradshövdingen (sýslumaður) är polischef i sitt distrikt och leder polisarbetet i distriktet, utom i Reykjavík där en särskild polischef leder arbetet. Polischeferna ansvarar för polisens dagliga verksamhet, för polisarbete i sitt område samt för att riktlinjerna för polisens arbetsuppgifter fullföljs inom distriktet. Även dessa frågor regleras i polislagen. Polisernas arbets- och ansvarområden regleras däremot med utgångspunkt av tjänstebeteckningen i enlighet med bestämmelserna i förordningen om tjänstegrader inom polisväsendet. Av bestämmelserna framgår bl.a. att på uppdrag av polischefen är det en poliskommissarie som har huvudansvaret att
leda polisstyrkans dagliga arbete. Poliskommissarien assisteras av en eller flera polisinspektörer, varav en är kommissariens ersättare.
Polisutredningar genomförs huvudsakligen hos distriktspolisen, dvs. vid polischefens kriminalavdelningar. Det förekommer emellertid att vissa utredningar handläggs av rikspolischefen. I dessa ärenden väcker rikspolischefen också åtal, men han eller hon kan uppdra åt biträdande rikspolischef, åklagare eller annan juristutbildad person att föra talan vid tingsrätt och i övrigt utföra uppdraget.
Åklagarväsendets organisation
Justitieministern svarar för åklagarväsendets verksamhet. Det isländska åklagarväsendet är indelat i två nivåer. Riksåklagaren är åklagarväsendet högste representant. Därunder handhar polischeferna – inkluderat rikspolischefen – åklagarmakten. Ansvarsfördelningen inom åklagarväsendet mellan Riksåklagaren och polischeferna – däribland rikspolischefen – regleras i lagen om handläggningen av brott som omfattas av allmänt åtal.
Riksåklagare ansvarar för polischefernas handhavande av åklagarmakten och utfärdar allmänna föreskrifter för verksamheten. Riksåklagaren assisteras av en biträdande riksåklagare. Hos myndigheten finns ytterligare tre åklagare samt annan juristutbildad personal. Vid polismyndigheten arbetar i allmänhet också juristutbildade handläggare som fungerar som åklagare ute i landet. Också hos rikspolischefen arbetar åklagare och juristutbildade handläggare som också kan fungera som åklagare.
Beslut om allmänt åtal för svårare brott mot strafflagen – t.ex. mord, grov misshandel, sexualbrott och allvarliga brott mot rusmedels- och narkotikalagen – fattas av Riksåklagaren, medan beslut om allmänt åtal för lindrigare brott fattas av en polischef eller i förekommande fall av rikspolischefen. Rikspolischefen väcker åtal bl.a. i ärenden om brott mot rikets säkerhet, skattebrott, grova bedrägeribrott och i allmänhet när det gäller brott som syftar till att företag eller privatpersoner på ett olagligt sätt berikar sig inom en annars laglig verksamhet. Riksåklagaren svarar ensam för alla offentliga åtal som behandlas i Högsta domstolen.
Styrning och tillsyn
Över polisen
Det är rikspolischefens uppgift att informera polischeferna om statsmaktens påbud och beslut som gäller polisens arbete, samt arbeta för och kontrollera att dessa bestämmelser följs i polisens verksamhet. Dessutom planerar och leder rikspolischefen enskilda polisuppdrag som kräver omfattande förberedelser och deltagande av poliser från flera distrikt. Rikspolischefen informerar justitieministern om frågor som gäller polisens arbete och kommer med förslag om allmänna föreskrifter för polischeferna. Vidare ansvarar rikspolischefen för drift och underhåll samt kontrollerar polisstationerna och polisens utrustning.
Över åklagarna
Riksåklagaren utövar tillsyn över polischefernas handläggning av åtalsärenden.
En polischefs beslut att avvisa en anmälan utan polisutredning eller att lägga ned en utredning kan överklagas till högre instans, dvs. till Riksåklagaren. Riksåklagaren kan i förekommande fall ändra polischefens beslut och också ge polischefen order om att undersöka ett ärende, besluta om åtal och på detaljnivå ge direktiv om ärendets handläggning. Riksåklagarens tillsyn över polischefernas handläggning av ärenden är mot denna bakgrund omfattande.
Riksåklagaren får även ge åklagare bindande instruktioner i enskilda ärenden. Han eller hon kan också besluta om att utredning skall inledas och ge föreskrifter om utredningens utförande. Det är Riksåklagaren som beslutar om överklagande av domstolsavgöranden.
Slutligen skall nämnas att enligt bestämmelserna i lagen om offentligt åtal har justitieministern ansvaret för åklagarväsendets verksamhet. Justitieministern kan enligt dessa bestämmelser avkräva Riksåklagaren rapport om enskilda mål. Dessutom finns i den isländska strafflagen bestämmelser som förutsätter justitieministerns samtycke till att allmänt åtal väcks. I dessa fall kan justitieministern, utöver att ge sitt samtycke till åtal, beordra Riksåklagaren att inleda utredning och vidta andra åtgärder samt ge samtycke till överklagande. Trots dessa bestämmelser måste det
snarast ses som undantag än regel att justitieministern ger Riksåklagaren sådana instruktioner eftersom huvudregeln i det isländska rättsystemet är att Riksåklagaren, som åklagarmyndighetens högsta instans, skall vara självständig i sitt arbete. Det finns emellertid exempel på att justitieministern har tillsatt särskild åklagare att handlägga allmänt åtal. Dock är det uppenbart att i praktiken utövas den huvudsakliga tillsynen av Riksåklagaren.
Vid justitiedepartementet handläggs enskilda ärenden och allmänhetens klagomål riktade mot polischefers beslut och i förkommande fall Riksåklagarens.
B. Internutredningar
Finland
Den finska ordningen liknar i stor utsträckning den svenska (se avsnitt 4.3). Förundersökning av brott som en polis misstänks ha begått leds alltid av en åklagare, oavsett om brottet har begåtts i tjänsten eller inte, och själva utredningsarbetet utförs i huvudsak av poliser.
Ärenden som behandlas som ett ordningsbotsärende eller i ett strafforderförfarande (motsvarande strafföreläggande) handlägger polismyndighet själv utan att åklagare behöver kopplas in. Till exempel trafikbrott eller trafikförseelser kan behandlas i nämnda ordning. I dessa fall får polismyndigheten själv genomföra smärre förundersökningsåtgärder, såsom att höra vittnen eller målsäganden under förutsättning att det redan i inledningsskedet står klart att ärendet kan avgöras genom ordningsbot eller strafforder. Utförande av mer omfattande förundersökningsåtgärder förutsätter att utredningen leds av åklagare. Om en polis förfarande står i strid mot hans eller hennes tjänsteplikt kan det innefatta ett tjänstebrott och ärendet kan då inte behandlas i ett strafforderförfarande.
Den åklagare som är undersökningsledare beslutar om att inleda eller inte inleda förundersökning. Samme åklagare leder utredningen och ger anvisningar för denna och beslutar vid behov om tilläggsutredningar samt att förundersökningen skall läggas ned. Åklagaren har i princip samma rättigheter och skyldigheter som en polis har när han eller hon är förundersökningsledare; åklagaren är aldrig undersökningsledare i andra ärenden än när en polis
misstänks för brott. Åklagare kan meddela strafforder – som överförs till behörig åklagare för fastställande – men däremot inte ordningsbot eller anmärkning, eftersom dessa beslut tillkommer polisen exklusivt. Även om en viss utsedd åklagare är förundersökningsledare görs åtalsprövningen alltid av en annan åklagare, som också driver åtalet och för talan i domstol.
Det är Riksåklagarämbetet som fastställer vid vilka åklagarmyndigheter som det skall finns undersökningsledare och även vilka åklagare som skall utses till förundersökningsledare och vilket deras ansvarsområde skall vara. I varje härad utses en viss åklagare som kontaktperson för polisbrottsärenden. Det är han eller hon som ser till att en anmälan mot en polis omedelbart lottas på en behörig åklagare, som också skall vara undersökningsledare. Den åklagare som skall vara undersökningsledare skall komma från ett härads- eller åklagarämbete som finns på en annan ort än den där den misstänkte polisen tjänstgör. Enligt åklagarnas joursystem finns i huvudstadsregionen en jourhavande åklagare som har behörighet att leda polisärenden i hela landet.
Vid vissa polisenheter skall finnas särskilt utsedda personer som ansvarar för polisbrottsärenden. Det är polisens länsledning som förordnar vilka polisenheter som skall ha sådant utredningsansvar. På varje sådan enhet finns det en utsedd polis med ansvar för utredningarna och som skall få all nödvändig information om de ärenden som finns på enheten. Ansvarspersonen utför emellertid inte själv förundersökningsåtgärder utan de verkställs av andra poliser. De utredande poliserna skall alltid vara verksamma vid en annan polisenhet än den där den polis som misstänks för brott tjänstgör.
En anmälan mot en polis skall omedelbart registreras dels i det härad där ärendet skall handläggas, dels hos den vid åklagarämbetet utsedda kontaktpersonen. Vid polisbrott som inträffar utanför kontorstid skall jourhavande åklagare underrättas om det finns anledning att vidta brådskande åtgärder eller att avgöra om tröskeln att inleda förundersökning överskridits. Förundersökningströskeln i polisärendena har definierats så att det i saken kan erhållas annan utomstående utredning än den misstanke om brott som anmälaren gett uttryck för. Visshet om eller stor sannolikhet för att brott har begåtts krävs inte. Tröskeln för att inleda förundersökning är i princip densamma som i andra brottsutredningar.
En anmälan mot en polis skall också anmälas till polisens länsledning och till Riksåklagarämbetet. Om den misstänkte
polisen tillhör länsledningen eller den högsta ledningen skall polisens högsta ledning (inrikesministeriet) underrättas om saken.
Klagomål som riktas mot en åklagare handläggs vid Riksåklagarämbetet. Några särskilda bestämmelser om handläggning av ärenden om brottmisstankar mot åklagare finns inte.
För statligt anställda finns en tjänstemannanämnd som avgör frågor om disciplinansvar – varning – och uppsägning när en statsanställd brutit mot eller åsidosatt sin tjänsteplikt. Nämnden består av en ordförande och åtta andra ledamöter. Ledamöterna, förutom ordföranden och två ledamöter, skall tillhöra en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation. Enligt strafflagen kan en offentligt anställd person också dömas till avsättning om han eller hon fälls till ansvar för vissa tjänstebrott (ex. mutbrott, brott mot tjänstehemlighet och missbruk av tjänsteställning).
Norge
Nuvarande ordning
Sedan år 1988 finns i Norge en ordning med särskilda undersökningsorgan; Det saerskilte etterforskningsorgan, SEFO. Dessförinnan fanns ingen särskild ordning för handläggning av brottsmisstankar mot anställda inom polis- och åklagarväsendet. Undantag gällde dock anmälningar om olovligt maktmissbruk. För dessa ärenden hade Riksadvokaten utfärdat riktlinjer om vem som skulle handlägga dem.
Om bakgrunden till tillkomsten av SEFO kan kortfattat nämnas följande. I början av 1980–talet hade frågan om att inrätta ett särskilt utredningsorgan för att utreda anmälningar mot anställda inom polisen och åklagarväsendet börjat diskuteras. I slutet av 1970–talet hade det framkommit att det vid flera tillfällen förekommit obefogat polisvåld i Bergen. På uppdrag av Justis- og politidepartementet gjordes en fristående undersökning av frågan. Denna resulterade i en rapport och en ny undersökning där de 260 utredda händelserna redovisades med vittnesmål och namn på de misstänkta poliserna. Undersökningen delgavs Riksadvokaten. När endast en av de 260 händelserna resulterade i ett åtalsbeslut startade en het debatt och år 1986 lämnade regeringen förslag till den nuvarande ordningen. Departementet betonade att avsikten med inrättandet av särskilda utredningsorgan var att skapa ett oavhängigt
utredningsorgan och därigenom motverka risken för en minskad tillit till polis och åklagare samt att undanröja varje tvivel om att brottsutredningar mot polis- och åklagaranställda inte utreds lika tillfredsställande som andra brottsutredningar.
I dag finns i varje statsadvokatdistrikt upprättat ett efterforskningsorgan, utom i Oslo där det finns två; sammanlagt finns elva SEFO. Varje SEFO består av en ordförande med domarkompetens, en advokat med erfarenhet av straffrätt och en medlem med erfarenhet som utredare inom polisen. Sammansättningen har sin förklaring i att man velat få ett organ som dels uppfyller kravet på en oavhängig och ojävig utredning, dels har en sammansättning av personer med sådan kompetens och erfarenhet som krävs för att utreda aktuella anmälningar.
SEFO skall utreda anmälningar om att tjänsteman vid polisen eller åklagarväsendet har begått en straffbar handling i tjänsten. Straffbara handlingar som begås på fritiden faller således utanför SEFO:s ansvarsområde. Ordningen gäller för alla anställda, dvs. oavsett om man är civilanställd eller inte. Även studenter vid polishögskolan omfattas av SEFO:s ansvarsområde. SEFO skall också leda förundersökningar i ärenden där någon anmälan inte ingetts men där statsadvokaten ansett att det föreligger en misstanke om brottslig gärning i tjänsten. Detsamma gäller om en misstänkt inom polisen eller åklagarväsendet själv begär att en fråga skall utredas. SEFO skall alltid kopplas in i ärenden när en person dött eller skadats allvarligt i samband med polis eller åklagares tjänsteutövning.
SEFO:s verksamhetsområde följer av straffprosessloven och regleringen för SEFO:s verksamhet finns i påtaleinstruksen, vilken kompletteras av Riksadvokatens riktlinjer och direktiv. SEFO är det brottsutredande organet men saknar rätt att fatta beslut om åtal. Beslut om åtal fattas av en statsadvokat. SEFO avger endast sin inställning i åtalsfrågan. Det är också statsadvokaten som för talan i domstol. Vid en häktningsförhandling skall dock en representant från SEFO företräda vid domstolen. Möjlighet finns att vid dessa förhandlingar i stället låta en polistjänsteman, med eller utan åklagarkompetens, eller en statsadvokat företräda SEFO. Det är således först när ett ärende skall prövas slutligt av domstol som statsadvokaten för talan.
SEFO beslutar också om att inleda en förundersökning. Själva utredningsarbetet utförs ibland av polisen efter direktiv från SEFO, men vanligen – i vart fall i Oslo – sköter medlemmarna själva
utredningsarbetet, exempelvis att hålla förhör. När man använder poliser i utredningsarbetet bör man välja poliser som är verksamma i ett annat polisdistrikt än det där den misstänkte arbetar. Polisen har rätt att själv vidta utredningsåtgärder när ett uppehåll skulle kunna komma att skada utredningen. Statsadvokaten kan inte ge SEFO instruktioner om hur utredningsarbetet skall utföras, men han eller hon kan anmoda SEFO att vidta viss utredningsåtgärd. Statsadvokaten kan dock själv besluta om ytterligare utredning sedan SEFO avslutat utredningen och avgivit sin inställning i åtalsfrågan.
SEFO:s beslut kan överklagas till Riksadvokaten. Riksadvokaten kan också ålägga utredningsorganet att inleda förundersökning och ge riktlinjer för hur den skall utföras.
Pågående förändringsarbete
Mot ordningen med särskilda utredningsorgan har väckts kritik. I den allmänna debatten har kritiken främst riktats mot att banden till polisen är alltför täta och att detta medför en partisk utredning med favör till polisen. Vidare har kritik riktats mot att alltför få anmälningar leder till åtalsbeslut och prövning i domstol. I en empirisk analys vid Polishögskolan av SEFO:s verksamhet (Gunnar Thomassen 1999) framkom bl.a. att cirka hälften av alla anmälningar lades ned utan att något förhör hållits trots att det funnits en utpekad misstänkt. Undersökningen visade att ett litet antal anmälningar ledde till åtal. Det fanns dock inget som visade att detta hade sin orsak i antalet ledamöter av SEFO med polis- eller åklagarbakgrund. Inte heller fanns grund att anta att deras bakgrund på annat sätt påverkade utredningarna. Utredningen visade att statsadvokaten vanligen följde SEFO:s inställning i åtalsfrågan och att den lilla skillnad som fanns var att SEFO föreslog fler positiva åtalsbeslut än vad statsadvokaten fattade beslut om. I analysen angavs dock att man inte kunde bortse från den koppling som tidigare poliser har till sina tidigare kollegor. Det påtalades att bara att det finns en misstanke om att det finns ett problem med tidigare polisanställda i utredningsorganen var ett problem. Utredningen visade också att de olika utredningsorganen hade olika arbetsrutiner och att utredningarna inte alltid bedrevs med önskvärd skyndsamhet.
Mot bakgrund bl.a. av nämnda analys och att Europarådet riktat viss kritik mot regleringen av handläggningen, tillsatte Riksadvokaten i samråd med Justis- og politidepartementet i september 2000 en arbetsgrupp med uppdrag att undersöka hur de särskilda utredningsorganen behandlat och utrett anmälningar mot poliser och åklagare. Arbetsgruppen skulle också undersöka SEFO:s relation till allmänheten och allmänhetens förtroende till ordningen.
I december 2001 lämnade arbetsgruppen en rapport (SEFO:s etterforskning – en undersøkelse av kvaliteten). I rapporten föreslogs att det skall inrättas ett eget klago- och tillsynsorgan för behandling och uppföljning av anmälningar mot anställda inom polisen och åklagarväsendet om klandervärt beteende, men som inte var straffbart. För att stärka allmänhetens förtroende för SEFO:s verksamhet och samtidigt skapa en kvalitetssäkring och ett ökat ansvar föreslog gruppen bl.a. att målsäganden och den misstänkte alltid skulle kallas till förhör, att SEFO:s inställning i åtalsfrågan skulle kunna offentliggöras, att statsadvokaternas åtalsrätt skulle överföras till SEFO, att en karantäntid på minst fem år för advokat- och domarmedlemmar som har bakgrund i polis- och åklagarväsendet skulle gälla, samt att det borde upprättas mål för handläggningstider i SEFO. För att stärka SEFO:s ledamöters kompetens och för att förbättra deras arbetssituation föreslog gruppen bl.a. att SEFO skulle få fast anställda sekreterare, att ledamöterna skulle få avlastning i sin dagliga arbetssituation och att det skulle etableras ett system med betald beredskapstjänstgöring under helger och semesterperioder
Rapporten har remissbehandlats och i mars 2003 lämnade justisog politidepartementet ett förslag till ändringar av ordningen för internutredningsverksamhet. Förslaget, som planeras behandlas i stortingen under våren 2003, innehåller följande förslag.
Det skall inrättas ett centralt organ för handläggningen av anmälningar mot polisanställda och åklagare om misstanke om brott i samband med arbetet, Spesialenheten for politisaker. Organet bör organiseras intern med fem avdelningar efter en geografisk princip för att säkra en tillfredsställande närvaro av utredningspersonal i alla delar av landet.
Organet skall överta statsadvokaternas åtalsrätt. Om en utredning handlagts vid någon av de regionala avdelningarna skall chefen för avdelningen lämna förslag i åtalsfrågan till det centrala organet som har att fatta det slutliga beslutet.
Departementet och flera remissinstanser anser att för att få hög kvalitet på utredningarna måste organet bemannas med poliser, som är de som har den kunskap och kompetens som krävs för att utreda brottsmisstankar. Om möjligt skall dock helst två och minst en av organets ledamöter inte ha polisbakgrund. Någon karantäntid bör inte gälla för den polisutbildade personalen, i vart fall inte i det centrala organet. Chefen för organet, som skall anställas på heltid, bör ha erfarenhet som domare eller advokat. I organet skall också anställas en vice chef, en informationsansvarig samt två-tre administratörer. Chefen och vice chef bör utses av Kongen i statsråd.
Ledamöterna i de regionala avdelningarna bör, med hänsyn till mängden ärenden, inte anställas på heltid, utan utöva sitt uppdrag vid sidan om sin ordinarie anställning. Ledamöterna bör alltjämt ha erfarenheter som domare, advokat eller utredningsarbete vid polisen. För att behålla kompetensen även inom de regionala avdelningarna bör ledamöterna utses om en tid av fyra år med möjlighet till förlängning. De regionala avdelningarna bör också ha en sekreterare – verksam vid den regionala chefens huvudsakliga arbetsplats – anställd på viss tid.
Danmark
En anmälan med påstående om brottslig handling eller ett klagomål mot en polis i tjänsten skall inges till den regionala statsadvokaten. En anmälan om myndighetsmissbruk under en brottsutredning kan dock lämnas till polismyndigheten. Man skiljer mellan straffrättsliga ärenden och klagoärenden men forum- och handläggningsbestämmelserna är i princip desamma, förutom hur respektive ärendetyp kan avslutas.
Det är statsadvokaten som handlägger ärendena, beslutar om och utför förundersökningar samt fattar beslut i åtalsfrågan. Statsadvokaten skall ta upp ett ärende till prövning efter anmälan eller på eget initiativ, vilket exempelvis kan ske efter ett tillkännagivande av polisklagonämnden (se nedan). Kravet för att inleda förundersökning är att det förmodas att en polis har begått ett brott som faller under allmänt åtal. Undantag gäller dock när en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. I dessa fall skall en förundersökning alltid inledas.
Statsadvokaten sköter i huvudsak själv utredningsarbetet och utför alla förundersökningsåtgärder. Statsadvokaten håller i princip
alla förhör själv men kan begära att ett förhör skall hållas inför domstol. Ett sådant förhör är vanligen offentligt. Endast i undantagsfall söks hjälp av rigspolitichefen. Detta kan exempelvis ske när många personer skall höras. Arbetet utförs då av Rigspolitichefens rejseafdelning, som består av polisutbildad utredningspersonal. När nämnda avdelning vidtar förundersökningsåtgärder sker det alltid på statsadvokatens instruktioner. Polismyndigheten får dock på eget initiativ vidta sådana förundersökningsåtgärder som måste ske utan dröjsmål för att inte skada utredningen.
Hos varje statsadvokat finns inrättat en polisklagonämnd (politiklagenaevn). Nämnden består av en advokat och två lekmän. Nämndens uppgift är att ha tillsyn över statsadvokatens arbete. Till nämnden skall statsadvokaten anmäla samtliga klagomål och brottsanmälningar som riktats mot poliser i deras tjänsteutövning. Nämnden skall fortlöpande hållas informerad om de åtgärder statsadvokaten vidtar och de beslut som fattas. Statsadvokaten skall också – om inte anmälan är uppenbart grundlös – utarbeta en enligt huvudregeln skriftlig redogörelse av resultatet av en undersökning eller en förundersökning. Av redogörelsen skall framgå hur statsadvokaten anser att ett ärende skall avslutas och vilket beslut som bör fattas. Nämnden har rätt att lämna förslag om att förundersökning skall inledas, hur en undersökning skall utföras och vilka undersöknings- eller förundersökningsåtgärder som bör vidtas. Sådana anmodningar skall normalt efterkommas, men om statsadvokaten motsätter sig att vidta viss förundersökningsåtgärd kan frågan avgöras av domstol. Nämnden skall också meddela statsadvokaten sin uppfattning om med vilket beslut ett ärende bör avslutas. Om statsadvokaten inte följer nämndens förslag kan nämnden överklaga statsadvokatens beslut hos Rigsadvokaten.
En klagan som statsadvokaten anser vara uppenbart grundlös får avvisas utan vidare undersökning. Även i dessa fall skall dock klagonämnden först ges tillfälle att komma med synpunkter på statsadvokatens förslag. Om den som framställt klagomålet återkallar det avslutas normalt statsadvokatens handläggning av ärendet. Ett klagomål mot en polis kan också övergå till att handläggas som ett brottmål eller fortsätta att undersökas enligt reglerna för en undersökningskommission. Slutligen kan ett klagomål avslutas med att statsadvokaten riktar kritik mot polisens beteende och även beklagar det inträffade till målsäganden eller den som framställt klagomålet. En anmälan om brottslig handling kan
avslutas genom avskrivning på grund av grundlös anmälan, genom att förundersökning läggs ned eller genom att åtal väcks.
Den ordning som nu redovisats gäller bara när klagomålet eller anmälan om brottslig gärning riktats mot en polis och jurister/åklagare vid en polismyndighet och gärningen utförts i tjänsten. Förhållanden utanför tjänsten handläggs av polismästaren vid den myndighet vid vilken polisen tjänstgör. Polismästaren fattar beslut om hur klagomålet eller anmälan skall handläggas och också om förundersökning skall inledas. Om det kan antas att polismästaren är jävig skall ärendet överlämnas till statsadvokaten för handläggning. Om fråga uppkommer att väcka åtal skall ärendet alltid överlämnas till statsadvokaten som har att fatta beslut i åtalsfrågan. På motsvarande sätt handläggs klagomål eller anmälan om brottslig handling som riktas mot annan anställd inom polisväsendet.
Anmälningar om brottslig handling som riktas mot anställd inom statsadvokatämbetet handläggs av vederbörande polismästare. Ärendet skall dock överlämnas till den regionala statsadvokaten för beslut i åtalsfrågan, om inte den som anmälan riktas mot är anställd vid samma statsadvokatämbete. I sådant fall skall ärendet efter Rigsadvokatens beslut överlämnas till ett annat statsadvokatämbete. Några särskilda forum- eller handläggningsbestämmelser när en anställd hos Rigsadvokaten anmäls för brott finns inte.
Rigsadvokaten har en författningsreglerad skyldighet att årligen till Folketinget och Justitieministeriet lämna en skriftlig redogörelse över handläggningen av klagomålsärenden och brottsanmälningar mot poliser.
Frågan om en handling skall medföra disciplinpåföljd avgörs av polismästaren där polisen är anställd eller Rigspolitichefen om det avser en jurist/åklagare. På samma sätt är det Rigsadvokaten som handlägger frågan om disciplinpåföljd mot anställd vid ett statsadvokatämbete. Ett disciplinärt förfarande kan dock inte inledas förrän statsadvokaten avslutat sin handläggning av ärendet. Om statsadvokaten avslutat ett klagoärende med att rikta kritik mot den berörde polisen eller beklaga det inträffade till den klagande bör detta normalt utgöra grund för att inleda ett disciplinärt förfarande. I samtliga fall kan polismästaren, istället för att inleda ett disciplinärende föra ett korrigerande samtal med berörd polis. Om detta tillvägagångssätt väljs skall Rigspolitichefen underrättas som i
sin tur skall underrätta statsadvokaten eller i förekommande fall Rigsadvokaten.
Rigsadvokaten ser för närvarande över frågan om statsadvokaten även fortsättningsvis skall handlägga ärenden av mer bagatellartad karaktär. Det är troligt att Rigsadvokaten under innevarande år kommer att tillställa polisen och statsadvokatämbetena ett cirkulär med förslag till förändringar.
Island
Anmälan om brott mot en person anställd inom polisen skall göras till Riksåklagaren som också utreder anmälan. Om en anmälan görs vid en polismyndighet skall denna omedelbart skickas till Riksåklagaren, tillsammans med de handlingar som i övrigt föreligger. Vid behov bör polisen biträda Riksåklagaren vid utredningen i den utsträckning som begärs. Sådant biträde får inte ges av den polischef hos vilken den som anmälan rör är verksam. Det är emellertid önskvärt att personalen vid Riksåklagarens kansli själv håller förhören.
Riksåklagarens resultatmodell
Myndighet 2001
okt 01sep 02
Trend 2001
okt 01sep 02
Trend
må¬
okt 01sep 02
Måluppf
må¬
okt 01sep 02
Måluppf
må¬
okt 01sep 02
Måluppf
Stockholm 56 56
84 86 30 26
n n n n
72 68
n n n n
0 2
n n n n
Linköping 64 62
86 87 30 25
n n n n
69 68
n n n n
0 2
n n n n
Malmö 64 62
87 89 30 26
n n n n
67 68
n n n n
0 3
n n n n
Göteborg 63 62
85 87 30 25
n n n n
67 71
n n n n
0 3
n n n n
Västerås 59 58
92 92 30 25
n n n n
68 65
n n n n
0 1
n n n n
Umeå 58 58
83 84 30 32
n n n n
67 59
n n n n
0 0
n n n n
Riket 60 60
86 88 30 26
n n n n
68 67
n n n n
0 2
n n n n
Definitioner:
Lagföring 1: Andel lagförda misstänkta av samtliga misstänkta som blivit föremål för beslut under perioden Lagföring 2: Antalet lagföringsbeslut dividerat med det totala antalet beslut i åtalsfrågan Genomströmning 1: Genomsnittligt antal dagar från inkommet förundersökningsprotokoll till beslut i åtalsfrågan
avseende brottsmisstanke
Genomströmning 2: Andelen brottsmisstankar beslutade inom högst 15 dagar från inkommet förundersökningsprotokoll Produktionsförändring: Skillnaden mellan antalet avslutade och inkomna ärenden dividerat med antalet inkomna ärenden.
Procent
Procent
Procent
Dagar
Procent
Åklagarorganisationens resultat okt 2001 - sep 2002 (12 mån)
(exklusive ekobrott)
Lagföring 1 Lagföring 2 Genom-Genom-Produktions-
Förändringar i resultatmodellen
Från och med andra kvartalet 2002 redovisas genomströmningsmåtten och produktionsförändringen i förhållande till måluppfyllelse och inte i förhållande till föregående år. Detta innebär att Riksåklagarens resultatmodell endast för lagföringsmåtten visar pilar för att markera utvecklingen över tid. För övriga mått räcker det med att myndighetens mål uppfyllts för att få en grön markering, oavsett utvecklingen sedan föregående år.
Lagföring 1, kammarjämförelser
Myndighet Kammare
Lagföring 1 Utveckling
1999 2000 2001 kv4 2001-kv3 2002 sedan 2001
Stockholm
1:a kammaren 55% 57% 55%
58%
2:a kammaren 53% 56% 53%
55%
3:e kammaren 55% 56% 57%
63%
4:e kammaren 59% 61% 62%
65%
5:e kammaren 51% 51% 58%
57%
6:e kammaren 52% 55% 54%
55%
7:e kammaren 59% 61% 55%
55%
Myndigheten
55% 57% 56%
56%
Linköping
Eskilstuna 59% 64% 67%
60%
Nyköping 64% 62% 62%
58%
Linköping 66% 62% 59%
59%
Norrköping 70% 69% 70%
70%
Jönköping 57% 64% 62%
59%
Växjö
71% 74% 68%
64%
Kalmar
62% 66% 60%
64%
Myndigheten
64% 65% 64%
62%
Malmö
1:a kammaren 52% 51% 63%
65%
2:a kammaren 53% 57% 61%
61%
3:e kammaren 79% 78% 69%
62%
Helsingborg 64% 65% 70%
68%
Karlskrona 66% 63% 62%
60%
Kristianstad 61% 65% 62%
66%
Myndigheten
64% 65% 64%
62%
Göteborg
1:a kammaren 69% 69% 57%
60%
2:a kammaren 61% 62% 62%
63%
3:e kammaren 55% 60% 60%
56%
Borås
67% 68% 67%
64%
Halmstad 64% 63% 57%
56%
Skövde
67% 69% 69%
68%
Uddevalla 75% 72% 69%
73%
Myndigheten
66% 66% 63%
62%
Västerås
Uppsala 59% 60% 62%
60%
Karlstad 63% 64% 60%
58%
Örebro
60% 61% 57%
58%
Västerås 59% 61% 56%
56%
Falun
60% 61% 55%
57%
Gävle
64% 64% 62%
63%
Myndigheten
61% 62% 59%
58%
Umeå
Umeå
57% 58% 52%
54%
Luleå
61% 58% 64%
64%
Östersund 57% 57% 55%
54%
Sundsvall 58% 62% 59%
61%
Myndigheten
58% 59% 58%
58%
Åklagarorganisationen 61% 62% 60%
60%
Lagföring 2, kammarjämförelser
Myndighet Kammare
Lagföring 2 Utveckling
1999 2000 2001 kv4 2001-kv3 2002 sedan 2001
Stockholm
1:a kammaren 82% 83% 87%
92%
2:a kammaren 77% 82% 81%
81%
3:e kammaren 84% 84% 83%
84%
4:e kammaren 85% 85% 86%
87%
5:e kammaren 85% 84% 85%
85%
6:e kammaren 81% 83% 83%
83%
7:e kammaren 82% 85% 84%
85%
Myndigheten
83% 84% 84%
86%
Linköping
Eskilstuna 81% 82% 85%
84%
Nyköping 85% 83% 88%
87%
Linköping 85% 84% 86%
87%
Norrköping 87% 86% 87%
89%
Jönköping 85% 87% 89%
88%
Växjö
83% 84% 83%
81%
Kalmar
83% 84% 86%
88%
Myndigheten
84% 84% 86%
87%
Malmö
1:a kammaren 81% 86% 89%
90%
2:a kammaren 82% 85% 87%
89%
3:e kammaren 91% 89% 89%
89%
Helsingborg 84% 86% 88%
89%
Karlskrona 82% 80% 82%
82%
Kristianstad 79% 83% 83%
88%
Myndigheten
83% 85% 87%
89%
Göteborg
1:a kammaren 85% 86% 85%
88%
2:a kammaren 84% 84% 87%
89%
3:e kammaren 81% 81% 83%
86%
Borås
81% 82% 84%
85%
Halmstad 82% 81% 84%
87%
Skövde
79% 82% 88%
87%
Uddevalla 83% 85% 87%
90%
Myndigheten
82% 83% 85%
87%
Västerås
Uppsala 82% 84% 90%
93%
Karlstad 85% 85% 89%
91%
Örebro
83% 86% 90%
88%
Västerås 81% 85% 97%
97%
Falun
77% 80% 96%
94%
Gävle
84% 84% 93%
93%
Myndigheten
82% 84% 92%
92%
Umeå
Umeå
82% 80% 83%
87%
Luleå
76% 78% 83%
82%
Östersund 79% 83% 87%
90%
Sundsvall 79% 79% 82%
82%
Myndigheten
79% 79% 83%
84%
Myndighet Kammare
Genomstr. 1 Verksam- Målupp-
1999 2000 2001 kv4 2001-kv3 2002 hetsmål fyllelse
Stockholm
1:a kammaren 57 55 30
17
n n n n
2:a kammaren 47 37 29
26
n n n n
3:e kammaren 40 31 24
27
n n n n
4:e kammaren 26 21 21
25
n n n n
5:e kammaren 36 35 22
36
n n n n
6:e kammaren 42 26 19
20
n n n n
7:e kammaren 49 42 23
23
n n n n
Myndigheten
43 36 26
26
30
n n n n
Linköping
Eskilstuna 75 69 39
37
n n n n
Nyköping 56 38 18
19
n n n n
Linköping 62 57 20
19
n n n n
Norrköping 46 40 23
19
n n n n
Jönköping 67 48 39
30
n n n n
Växjö
42 43 29
37
n n n n
Kalmar
31 27 16
18
n n n n
Myndigheten
55 46 26
25
30
n n n n
Malmö
1:a kammaren 47 44 34
29
n n n n
2:a kammaren 47 55 34
34
n n n n
3:e kammaren 64 56 18
15
n n n n
Helsingborg 40 37 33
37
n n n n
Karlskrona 28 19 9
7
n n n n
Kristianstad 42 34 20
20
n n n n
Myndigheten
46 42 27
26
30
n n n n
Göteborg
1:a kammaren 73 68 42
21
n n n n
2:a kammaren 73 65 29
14
n n n n
3:e kammaren 63 60 56
48
n n n n
Borås
49 70 36
31
n n n n
Halmstad 105 98 27
15
n n n n
Skövde
102 84 23
24
n n n n
Uddevalla 93 74 32
19
n n n n
Myndigheten
79 73 35
25
30
n n n n
Västerås
Uppsala
35 41 21
20
n n n n
Karlstad
32 31 27
28
n n n n
Örebro
63 69 29
30
n n n n
Västerås
70 45 28
27
n n n n
Falun
42 25 23
25
n n n n
Gävle
29 29 16
19
n n n n
Myndigheten
47 42 25
25
30
n n n n
Umeå
Umeå
48 65 61
29
n n n n
Luleå
55 57 34
39
n n n n
Östersund 35 47 41
21
n n n n
Sundsvall 45 41 25
32
n n n n
Myndigheten
47 52 39
32
30
n n n n
n n n n
Myndighet Kammare
Genomstr. 2 Verksam- Målupp-
1999 2000 2001 kv4 2001-kv3 2002 hetsmål fyllelse
Stockholm
1:a kammaren 47% 48% 69%
71%
n n n n
2:a kammaren 52% 64% 69%
66%
n n n n
3:e kammaren 55% 66% 71%
70%
n n n n
4:e kammaren 73% 77% 77%
73%
n n n n
5:e kammaren 61% 59% 72%
58%
n n n n
6:e kammaren 59% 68% 70%
70%
n n n n
7:e kammaren 53% 59% 71%
70%
n n n n
Myndigheten
57% 62% 71%
68%
72%
n n n n
Linköping
Eskilstuna 39% 41% 56%
59%
n n n n
Nyköping 47% 56% 77%
72%
n n n n
Linköping 33% 45% 75%
75%
n n n n
Norrköping 47% 52% 69%
70%
n n n n
Jönköping 41% 46% 57%
61%
n n n n
Växjö
52% 49% 62%
63%
n n n n
Kalmar
62% 69% 80%
75%
n n n n
Myndigheten
45% 51% 68%
68%
69%
n n n n
Malmö
1:a kammaren 54% 53% 61%
67%
n n n n
2:a kammaren 55% 55% 59%
63%
n n n n
3:e kammaren 29% 42% 69%
75%
n n n n
Helsingborg 62% 60% 65%
59%
n n n n
Karlskrona 60% 70% 86%
89%
n n n n
Kristianstad 52% 61% 69%
66%
n n n n
Myndigheten
51% 55% 66%
68%
67%
n n n n
Göteborg
1:a kammaren 42% 49% 62%
75%
n n n n
2:a kammaren 50% 56% 70%
78%
n n n n
3:e kammaren 40% 47% 49%
57%
n n n n
Borås
47% 43% 63%
66%
n n n n
Halmstad 36% 40% 69%
78%
n n n n
Skövde
40% 46% 66%
68%
n n n n
Uddevalla 52% 54% 74%
77%
n n n n
Myndigheten
45% 48% 65%
71%
67%
n n n n
Västerås
Uppsala 54% 52% 70%
68%
n n n n
Karlstad 68% 66% 65%
63%
n n n n
Örebro
47% 49% 66%
63%
n n n n
Västerås 48% 56% 61%
61%
n n n n
Falun
59% 69% 66%
60%
n n n n
Gävle
63% 67% 77%
73%
n n n n
Myndigheten
56% 59% 67%
65%
68%
n n n n
Umeå
Umeå
57% 53% 56%
68%
n n n n
Luleå
44% 43% 60%
49%
n n n n
Östersund 55% 53% 63%
72%
n n n n
Sundsvall 51% 54% 64%
60%
n n n n
Myndigheten
51% 50% 60%
59%
67%
n n n n
n n n n
Myndighet Kammare
Prod.förändr. Verksam- Målupp-
1999 2000 2001 kv4 2001-kv3 2002 hetsmål fyllelse
Stockholm
1:a kammaren 6% 6% 14%
-2%
n n n n
2:a kammaren 5% 8% 3%
9%
n n n n
3:e kammaren 12% 6% 0%
9%
n n n n
4:e kammaren 10% -1% -2%
0%
n n n n
5:e kammaren 4% 3% -1%
-2%
n n n n
6:e kammaren 7% 8% 1%
0%
n n n n
7:e kammaren 8% 7% 6%
-1%
n n n n
Myndigheten
8% 5% 3%
2%
0%
n n n n
Linköping
Eskilstuna 7% 16% -2%
-3%
n n n n
Nyköping 15% 13% -2%
2%
n n n n
Linköping 3% 12% 11%
2%
n n n n
Norrköping 5% 15% 10%
1%
n n n n
Jönköping 7% 6% 1%
4%
n n n n
Växjö
3% 4% 0%
7%
n n n n
Kalmar
4% 7% 5%
0%
n n n n
Myndigheten
6% 10% 4%
2%
0%
n n n n
Malmö
1:a kammaren 2% -4% 7%
0%
n n n n
2:a kammaren -4% 5% -9%
-2%
n n n n
3:e kammaren 6% 10% 7%
11%
n n n n
Helsingborg 4% 5% 8%
5%
n n n n
Karlskrona -6% 21% 1%
1%
n n n n
Kristianstad 4% 21% 21%
4%
n n n n
Myndigheten
3% 8% 5%
3%
0%
n n n n
Göteborg
1:a kammaren 8% 10% 16%
15%
n n n n
2:a kammaren 7% 9% 5%
6%
n n n n
3:e kammaren 16% 2% -19%
-13%
n n n n
Borås
12% 10% 7%
2%
n n n n
Halmstad 17% 23% 10%
4%
n n n n
Skövde
0% 19% 6%
4%
n n n n
Uddevalla 10% 19% 9%
2%
n n n n
Myndigheten
11% 13% 4%
3%
0%
n n n n
Västerås
Uppsala
5% 5% 2%
1%
n n n n
Karlstad
0% 5% -3%
4%
n n n n
Örebro
2% 5% 3%
0%
n n n n
Västerås 10% 2% 1%
0%
n n n n
Falun
7% 4% 1%
0%
n n n n
Gävle
2% 8% -2%
2%
n n n n
Myndigheten
5% 5% 0%
1%
0%
n n n n
Umeå
Umeå
5% 7% 7%
4%
n n n n
Luleå
-1% 0% -3%
1%
n n n n
Östersund -6% -3% 7%
1%
n n n n
Sundsvall 8% 12% 2%
-5%
n n n n
Myndigheten
3% 5% 2%
0%
0%
n n n n