Beslut vid regeringssammanträde den 26 februari 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall kartlägga och analysera förekomsten av dokumentlöshethos asylsökande. Utredaren skall överväga på vilka sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga deras identitet och resvägar. Utredaren skall även föreslå hur utlänningslagen skall ändras för att asylsökande som bedöms vara i behov av skydd här eller skall beviljas uppehållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och sin resväg, skall kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Utredaren skall lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga och även bedöma vilka effekterna blir om ett ökat antal utlänningar i Sverige beviljas tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd.

Bakgrund

Antalet asylsökande i Sverige har ökat med 40 procent varje år de senaste åren, från ca 16 000 sökanden år 2000 till ca 33 000 sökanden år 2002. År 2003 sökte ca 31 000 personer asyl i Sverige. Endast en mindre andel har visat sig ha asylskäl och de allra flesta uppger vid ansökningstillfället att de saknar pass eller andra identitetshandlingar. Av de personer som år 2003 sökte asyl i Sverige saknade ca 90 procent passhandlingar vid ansökningstillfället, motsvarande siffra var året innan 88 procent. År 1996 och 1997 var andelen personer som saknade pass betydligt lägre, 34 respektive 35 procent.

Vad som avses med dokumentlöshet är främst att den asylsökande inte uppvisar pass, andra typer av identifikationshandlingar eller resehandlingar. De dokument som uppvisas kan också vara förfalskade. Underlåtenhet att i ett tidigt skede i asylprocessen medverka till att klarlägga sin identitet och resväg är idag ett stort problem för de flyktingmottagande länderna.

Orsakerna till att asylsökande inte uppvisar dokument som kan klarlägga identitet och resväg varierar. Det finns asylsökande som inte har kunnat få några dokument eller av andra godtagbara skäl, t.ex. rådande förhållanden i hemlandet, inte kan förete handlingar som klarlägger identiteten. Det finns också en grupp människor som instruerats att antingen förstöra sina dokument eller lämna dem till människosmugglare. Andra asylsökande undanhåller däremot avsiktligt sina dokument t.ex. i syfte att öka möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd i landet. I praktiken är det ibland möjligt att återsända en asylsökande till ett s.k. första asylland endast om återsändandet sker i nära anslutning till utresan därifrån. Följden av att utlänningen saknar handlingar blir att det kan bli svårt eller ibland omöjligt att konstatera varifrån han eller hon närmast har kommit och därmed också svårt att avvisa honom eller henne. Många asylsökande vill undvika prövning enligt Dublinförordningen och avvisning till ett land som de har vistats i eller passerat på vägen hit, där deras ansökan skulle komma att prövas i stället för i Sverige om de visade upp resehandlingar som gav besked om vilken resväg de tagit. Avsaknaden av gränskontroller till de andra Schengenländerna har gjort det lättare för asylsökande att undvika att visa sitt pass för svenska myndigheter vid inresan.

Problemet med att många asylsökande inte visar dokument i ett tidigt skede i asylprocessen innebär en påfrestning för hela asylsystemet genom att utredningarna om bland annat asylsökandes identitet, resväg och hemvist försvåras. Det leder till långa handläggningstider som innebär ökade kostnader för samhället och en lång väntan på beslut för den enskilde, något som inte minst är till nackdel för asylsökande barn. Det innebär även problem med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. En annan viktig aspekt är att det av säkerhetsskäl är viktigt att personer som finns här i landet är identifierade.

Asylprocessen måste präglas av en hög grad av rättssäkerhet, där det individuella behovet av skydd står i centrum. Både av hänsyn till den enskilde och av ekonomiska skäl är det dock viktigt att handläggningstiderna är så korta som möjligt. Det är inte ett orimligt krav för att få uppehållstillstånd att asylsökande medverkar till att hans eller hennes identitet och resväg kan klarläggas, t.ex. genom att visa upp nödvändiga dokument. En medverkan underlättar även prövningen av den asylsökandes skyddsskäl.

Dokumentlöshet bland asylsökande är ett stort och ökande problem även internationellt vilket har uppmärksammats av FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) som i flera sammanhang ställt sig bakom uppfattningen att ett avsiktligt förstörande av identitetshandlingar kan försvaga en asylsökandes ställning (UNHCR Executive Committee Conclusions No. 44 (XXXVII), 1986 och No. 58 (XL), 1989).

Nuvarande bestämmelser

Genèvekonventionen

Artikel 14 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ger rätt åt var och en att i andra länder söka och åtnjuta fristad från förföljelse. Den viktigaste överenskommelsen för behandlingen av flyktingar är FN:s konvention angående flyktingars rättsliga ställning, Genèvekonventionen, av den 28 juli 1951 (SÖ 1954:55) samt tilläggsprotokoll, New York-protokollet, av den 31 januari 1967 (SÖ 1967:45). Asylrätten bygger på enskilda människors rätt att söka asyl samt staters skyldighet att ge skydd åt individer som riskerar förföljelse. Asylsystemet grundas på en individuell prövning, vilket i sin tur förutsätter att den sökandes identitet kan klarläggas. Genèvekonventionen förutsätter att den asylsökande medverkar till att så långt möjligt klarlägga om han eller hon uppfyller kriterierna för flyktingstatus. Den sökandes identitet och medborgarskap är viktiga utgångspunkter i detta klarläggande.

Nationella bestämmelser om asyl

Grunderna för när en utlänning skall beviljas asyl eller få uppehållstillstånd i Sverige på annan grund finns fastlagda i utlänningslagen (1989:529) - UtlL. Med asyl avses enligt 3 kap. 1 § UtlL uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting. I 3 kap. 2 § UtlL anges att som flykting betraktas en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller vill begagna sig av detta lands skydd.

Enligt 3 kap. 3 § UtlL anses som skyddsbehövande i övrigt den som känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det finns även en skyddsbestämmelse för den som behöver skydd på grund av yttre eller inre väpnad konflikt eller som på grund av miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland. Som skyddsbehövande anses även den som känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet.

Enligt 2 kap. 3 § UtlL skall en utlänning som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt beviljas uppehållstillstånd.

Bestämmelser och praxis beträffande uppehållstillstånd

Enligt 1 kap. 4 § UtlL skall en utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.

I 2 kap. 4 § UtlL finns bestämmelser om att uppehållstillstånd får ges till en utlänning, t.ex. på grund av familjeanknytning eller på grund av humanitära skäl.

Ett uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Enligt uttalanden i propositionen Invandrings- och flyktingpolitiken (prop. 1983/84:144, s. 86 ff) bör permanent uppehållstillstånd beviljas redan från början för utlänningen om han har för avsikt att bosätta sig här och bedöms kunna få uppehållstillstånd. Samma ställningstagande görs i propositionen Ny utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86, s. 60 och s. 146). I praktiken innebär detta att permanent uppehållstillstånd bör ges till den som beviljas uppehållstillstånd av skyddsskäl, den som beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning eller annan anknytning eller inom ramen för arbetskraftsinvandring samt den som beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. Migrationsverket kan dock alltid välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser att bosätta sig här och tillåts göra det. Skäl för detta kan t.ex. vara att vistelsen här avses bli begränsad till viss tid eller att utlänningen själv begär det. Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall alltid beviljas vid vistelse för gäststudier eller tillfällig vistelse, vare sig besöket gäller turism, arbete eller något annat.

Under de senaste åren har utvecklingen gått i riktning mot en ökad användning av tidsbegränsade uppehållstillstånd. I utlänningslagen har således införts flera bestämmelser av detta slag. Enligt 2 kap. 4 b § UtlL får tidsbegränsat uppehållstillstånd ges om det råder tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt. Enligt 2 kap. 4 c § UtlL får tidsbegränsat uppehållstillstånd ges till barn under 18 år som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Likaså skall enligt 2 kap. 4 d § UtlL en utlänning som, i andra fall än familjeåterförening, ges uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning vid det första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt bestämmelserna i 2 a kap. UtlL om uppehållstillstånd vid tillfälligt skydd skall tidsbegränsade uppehållstillstånd även användas vid en situation där Europeiska unionens råd beslutat att en massflyktssituation råder. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde också kunna ges av humanitära skäl, t.ex. om verkställigheten har fördröjts under lång tid utan att detta berott på utlänningen (prop. 1988/89:86, s. 149 f.).

I praxis har t.ex. tillfälliga verkställighetshinder motiverat tidsbegränsade tillstånd, bl.a. för personer från Kroatien, Bosnien-Hercegovina eller provinsen Kosovo, i avvaktan på att förhållandena i hemlandet skall förbättras. Beträffade personer från Kroatien och Bosnien-Hercegovina har regeringen förordnat att utvisningen inte fick verkställas mot utlänningens vilja förrän viss tid efter regeringens beslut. I de fall anstånd med verkställigheten bestämdes till sex månader, beslutades samtidigt om uppehållstillstånd för den tiden. Det finns slutligen förarbetsuttalanden där det framhålls att tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av att sökanden inte kan styrka sin identitet inte bör tillämpas i normalfallet (prop. 1997/98:36, s. 15).

Problemställning

Problem i asylprocessen

Dokumentlösheten innebär, som tidigare nämnts, att identitetsutredningarna försvåras och utgör en bidragande orsak till att handläggningstiderna i asylärenden och verkställbara avvisnings- och utvisningsbeslut i många fall drar ut på tiden. För den enskilde innebär det en lång väntan i ovisshet. Det drabbar både de som samarbetar och visar upp identifikationshandlingar och de som avsiktligt låter bli att göra detta. Även de som har verkliga skyddsskäl lider men eftersom de får vänta längre på att få sin sak prövad.

Ofta påverkas den enskildes psykiska hälsa och det finns risk för att barn far illa. Dessutom ökar behovet av t.ex. kommunernas insatser via socialtjänsten och insatser inom den psykiatriska vården vilket kan medföra ökade kostnader för samhället. Långa handläggningstider kan även bidra till att asylsökande väljer att gömma sig därför att det efter lång tid i Sverige är svårare att acceptera att man måste lämna landet.

Dokumentlöshet och förfalskade identitets- eller resehandlingar är inte enbart ett problem i asylärenden utan kan även medföra problem i t.ex. familjeåterförenings-, verkställighets- och medborgarskapsärenden. För att en ansökan om familjeåterförening skall beviljas krävs bland annat att sökandens identitet är fastställd och att släktskapsförhållandet till anknytningspersonen i Sverige är styrkt. För att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall kunna verkställas krävs oftast pass eller någon form av dokument som styrker varifrån personen kommer. Att en persons identitet inte är klarlagd kan också innebära svårigheter vid medborgarskapsprövningar.

Vid bedömningen av de skyddsbehov som åberopas är den sökandes identitet och resväg en viktig del i underlaget. Att inga dokument uppvisas kan leda till slutsatsen att den asylsökande undanhåller omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av hans eller hennes rätt att få skydd här.

Bland de asylsökande som inte medverkar i utredningen om identitet och resväg finns personer som skulle få stanna i Sverige även om deras identitet och tidigare vistelseort kunde påvisas. Det finns dock även personer som skulle återsändas, i vart fall till ett första asylland, och personer vilkas rätt att stanna i Sverige är tveksam. Dokumentlösheten kan således bl.a. medföra att uppehållstillstånd beviljas personer som inte skulle ha fått tillstånd om dokumenten uppvisats. Det vill säga att personer får stanna endast på grund av att identitets- och resehandlingar inte uppvisas, eftersom det då i praktiken kan föreligga verkställighetshinder. Detta kan i förlängningen få till konsekvens att förtroendet för hela asylsystemet minskar.

Det finns således flera skäl till att det är viktigt att identiteten och resvägen i största möjliga utsträckning klarläggs så tidigt som möjligt i asylprocessen, helst redan vid ansökan. Den sökande som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg, t.ex. genom uppvisande av pass eller andra handlingar, borde beviljas endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det förhållandet att det under tiden som sökanden har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd t.ex. inte finns någon rätt till familjeåterförening, torde påverka den enskildes medverkan när han eller hon har att välja mellan att medverka eller inte.

Tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd

Riksdagen har ansett att det är angeläget att identiteten i största möjliga utsträckning klarläggs för dem som beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Enligt socialförsäkringsutskottet är det viktigt att identitetsfrågorna tas på allvar dels för att värna om asylrätten, dels för att felaktig identitet kan skapa många problem för individen, t.ex. för den som senare vill återförenas med någon släkting (bet. 1997/98:SfU7).

Frågan huruvida tidsbegränsade uppehållstillstånd skall meddelas när den sökande inte medverkar till att klarlägga sin identitet, t.ex. genom att undanhålla dokument, har tidigare varit föremål för diskussion. Sedan länge gällande ordning och praxis innebär att permanent uppehållstillstånd beviljas i de fall en utlänning tillåts bosätta sig i Sverige.

Det finns inget direkt hinder mot att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa fall när den sökandes identitet är oklar. Regeringen har däremot framhållit i propositionen Återkallelse av uppehållstillstånd (prop. 1997/98:36, s. 13 ff.), att tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av att den asylsökande inte kan styrka sin identitet inte bör tillämpas i normalfallet. En förändring i denna riktning skulle omfatta en mycket stor krets asylsökande och skulle innebära en ändring av principerna för tillståndsgivning. En sådan förändring skulle därför kräva lagändring.

Uppdraget

Utredaren skall kartlägga och analysera förekomsten av dokumentlöshet hos asylsökande och andra utlänningar som söker uppehållstillstånd. Utredaren skall undersöka vilka rättsliga och praktiska problem dokumentslösheten har för dessa personer, men även för de rättstillämpande myndigheterna och hur detta återspeglas i rättstillämpningen. Utredaren skall i detta sammanhang undersöka rättsläget och praxis i andra länder.

Utredaren skall överväga under vilka förutsättningar och på vilket sätt asylsökande och andra utlänningar skall förmås att medverka till att få fram nödvändiga handlingar och dokument. Utredaren skall vidare överväga på vilka andra sätt åtgärder kan vidtas för att på ett tidigt stadium i asylprocessen klarlägga deras identitet och resvägar.

Utredaren skall föreslå hur utlänningslagen skall ändras för att de asylsökande som bedöms ha skyddsskäl eller som söker uppehållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och resväg endast bör medges tidsbegränsade uppehållstillstånd och i sådana fall hur tidsbegränsningen bör göras. Utredaren skall i detta sammanhang redovisa konsekvenserna av att ett förhållandevis stort antal utlänningar vid en sådan ordning endast kommer att ha tidsbegränsade uppehållstillstånd, särskilt med beaktande av integrationen i samhället och barnens situation. Utredaren skall därvid även analysera konsekvenserna för den enskilde och samhället med avseende på bl.a. hälso- och sjukvård, äldre- och handikappomsorg, socialförsäkringsförmåner och tillgången till skolväsende.

Utredaren skall föreslå de författningsändringar och lämna förslag på andra åtgärder som övervägandena leder fram till. Utredningsbehovet omfattar inte bara utlänningslagstiftningen utan också andra berörda regelverk såsom socialförsäkringslagen (1999:799), folkbokföringslagen (1991:481)socialtjänstlagen (1980:260) och lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Utredaren skall slutligen analysera och redovisa förslagens ekonomiska konsekvenser och även bedöma effekterna för Migrationsverket och Integrationsverket om tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd skall beviljas. Utredaren skall även lämna förslag till finansiering.

Utredningsarbetet

Utredaren skall samråda med Utredningen om familjeåterförening (Dir. 2003:181).

Utredaren skall även beakta relevanta artiklar, och tillämpningen av dessa, i FN:s konvention angående flyktingars rättsliga ställning av den 28 juli 1951 (Genèvekonventionen) samt i tilläggsprotokoll av den 31 januari 1967 (New York protokollet), den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av den 4 november 1950 (Europakonventionen om mänskliga rättigheter) samt Sveriges övriga internationella åtaganden som är relevanta i sammanhanget.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 september 2004.

(Utrikesdepartementet)