Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera premiepensionssystemets funktion.

Utredaren skall:

· identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja den enskildes val och byte av fonder genom information och vägledning,

· bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund,

· överväga systemets utformning när det gäller fondutbudets omfattning och sammansättning och föreslå åtgärder som kan underlätta valsituationen för den enskilde och minska risken för systematiskt dåliga utfall,

· överväga och föreslå förbättringar för den enskilde i samband med övergång till livränta, samt

· utvärdera systemets kostnader i form av avgifter till deltagande fondförvaltare och därtill bedöma konsekvenserna av utredarens förslag för systemets samlade administrationskostnader.

De förbättringar som utredaren föreslår skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. Utredaren skall föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2005.

Bakgrund

Inledning

Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensionssystemet (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och 14, rskr. 1997/98:315 och 320). Inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet fastställs årligen en pensionsrätt motsvarande 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster plus vissa tillkommande ersättningar och belopp. Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande 16 procent av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension och tillgodoräknas därför den enskilde inom ramen för det s.k. fördelningssystemet. Resten, 2,5 procent av pensionsunderlaget, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För dem som inte valt någon annan fond förs premiepensionsmedlen till Premiesparfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden.

Som ett led i pensionsreformen inrättades Premiepensionsmyndigheten (PPM) med uppgift att administrera premiepensionskonton och bistå allmänheten i angelägenheter som rör dessa konton. PPM får dock inte ge renodlade placeringsråd. PPM skall därutöver vara försäkringsgivare om den enskilde begär att behållningen på ett premiepensionskonto skall omvandlas till årliga pensionsbetalningar (en s.k. livränta). Enligt nu gällande regler är PPM ensam försäkringsgivare i premiepensionssystemet. Reglerna är även utformade så att den enskilde måste begära att hela behållningen på premiepensionskontot omvandlas till en årlig livränta vid ett och samma tillfälle. Det finns i dag ingen möjlighet att välja en gradvis övergång från fondförsäkring till traditionell försäkring (livränta).

Pensionsreformen innefattade även beslutet om att inrätta Sjunde AP-fonden för att förvalta icke-väljarnas medel i Premiesparfonden. Sjunde AP-fonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland andra valbara fonder.

Premiepensionssystemets egenskaper

Premiepensionssystemet är ett fonderat och avgiftsbestämt system. Den enskildes pensionspremier placeras i fonder och pensionsrättens framtida värde blir därefter beroende av fondernas avkastning fram till dess behållningen på premiepensionskontot omvandlas till livränta, alternativt tas i anspråk för att finansiera utbetalning av pension. Det innebär att det är den enskilde pensionsspararen som bär risken om utfallet blir sämre än förväntat. Det är också anledningen till att besluten om placering av pensionsrätter i avgiftsbestämda system som regel hänskjuts till den enskilde.

De avgifter som avser premiepension förs varje månad över av Riksförsäkringsverket (RFV) till Riksgäldskontoret, där PPM ansvarar för den tillfälliga förvaltningen av preliminära avgiftsmedel. Pensionsrätterna, inklusive upplupen avkastning, placeras årligen i fonder för pensionsspararnas räkning.

Enligt riksdagsbeslutet 1998 skall premiepensionssystemet vara öppet för svenska och utländska fonder som förvaltas av fondförvaltare som har rätt att utöva fondverksamhet i Sverige enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder (numera ersatt av lagen [2004:46] om investeringsfonder). Sådana fonder måste uppfylla kraven i det s.k. UCITS- direktivet (85/611/EEG), eller krav som motsvarar dem som ställs i detta direktiv (prop. 1997/98:151 s. 409 och 724 samt prop. 2002/03:150 s. 270). Som ett ytterligare krav för deltagande gäller att fondförvaltaren ingått avtal med PPM. Ett sådant avtal förutsätter att fondförvaltaren uppfyller vissa grundläggande villkor för informationsgivning och kostnader, t.ex. skall fonderna inte ha några uttagsavgifter. Utöver detta innehåller lagen inte några begränsningar av vare sig fondernas egenskaper eller deras sammanlagda antal.

Det ansågs enligt förarbetena inte motiverat att ställa upp strängare regler för premiepensionssparandet än för annat fondsparande. Vanliga värdepappersfonder skulle alltså få ta emot medel för förvaltning inom premiepensionssystemet.

Förarbetena innehåller inga uttalanden eller motsvarande om att antalet fonder kan bli för stort. Det uttalades däremot att utbudet av fonder skall vara brett och att de enskildas önskemål om ett brett fondutbud måste tillgodoses (prop. 1997/98:151 s. 409, 414 och 415). Det innebär sammantaget att frågor om fondernas antal och om fondutbudets övergripande sammansättning har kommit att avgöras av deltagande fondförvaltare. Som ett resultat av det omfattar systemet i dag mer än 600 fonder.

Den systemlösning som PPM valt medger byte av fond på nära nog daglig basis. Enligt förarbetena skulle en begränsning av bytesrätten kunna få mycket negativa konsekvenser för den enskilde i ett känsligt marknadsläge. Antalet fondbyten kan alternativt begränsas på indirekt väg genom en avgift (prop. 1997/98:151 s. 419). Denna möjlighet har hittills inte utnyttjats.

Antalet fonder är mycket stort i ett internationellt perspektiv. Som en jämförelse kan nämnas att det amerikanska systemet för offentliganställdas tjänstepensioner (Thrift Savings Plan) innehåller endast fem fonder, varav två obligationsfonder och tre passivt förvaltade aktiefonder, s.k. indexfonder (två fonder som investerar i stora respektive små amerikanska bolag och en fond som investerar i utländska aktier). Genom en stark begränsning av valfriheten, i kombination med centraliserad upphandling, har det varit möjligt att hålla förvaltningsavgifterna i det amerikanska systemet på en mycket låg nivå.

Under 2003 var förvaltningsavgiften till fondförvaltarna inom premiepensionssystemet 0,43 procent av förvaltat kapital per år efter rabatt. Till det kommer avgiften för att finansiera PPM:s verksamhet som under 2003 uppgick till 0,3 procent per år. Om dessa förhållanden skulle bestå kan premiepensionen uppskattas bli i genomsnitt 21,5 procent lägre än om kostnaden vore noll, med utnyttjande av Riksförsäkringsverkets antaganden i övrigt (Pensionssystemets årsredovisning 2002 s. 33). Om i stället de förhållanden beträffande fondernas genomsnittliga förvaltningskostnad och PPM:s avgift som förutses för 2013 skulle bestå tiden därefter, blir premiepensionen under i övrigt jämförbara förhållanden i stället tolv procent lägre än om kostnaden vore noll. I detta senare fall antas den genomsnittliga förvaltningsavgiften till fondförvaltarna och till PPM ha fallit till 0,29 respektive 0,10 procent av förvaltat kapital. Kostnadssänkningar som kan genomföras utan att den förväntade avkastningen påverkas negativt kommer pensionsspararna till godo i form av en högre förväntad pension.

Kostnaderna för pensionssystemets administration har granskats av dåvarande Riksrevisionsverket våren 2003 (RRV 2003:21) och angränsande organisationsfrågor har setts över av den s.k. ANSA-utredningen i betänkandet Försäkringskassan - den nya myndigheten (SOU 2003:106). Både rapporten och betänkandet har remissbehandlats och ligger nu till grund för fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Kostnaderna för PPM:s egen verksamhet hanteras även inom ramen för denna process, tillsammans med frågor om hur pensionssystemet skall administreras.

Val och byte av fond

Premiepensionen är en del av den allmänna lagstadgade pensionen och omfattar därmed alla inkomsttagare. Vid årsskiftet 2003/04 omfattade systemet 5,2 miljoner individer, varav andelen aktiva väljare utgjorde knappt 3,1 miljoner. För dem som har gjort ett aktivt val hade sammantaget 81 miljarder kr placerats i 615 fonder. Övriga, dvs. knappt 2,2 miljoner pensionssparare, hade avstått från att välja annan fond och därför fått sina medel, motsvarande 34 miljarder kr, placerade i Premiesparfonden. Under systemets drygt treåriga drift hade därmed totalt 115 miljarder kr placerats i fonder. Vid årsskiftet 2003/04 uppgick fondernas totala marknadsvärde till knappt 94 miljarder kr. Till följd av börsnedgång och därmed förknippade förluster var det summerade marknadsvärdet 18 procent lägre än summan av de ursprungligen placerade beloppen. Det är möjligt att den negativa börsutvecklingen även bidragit till att dämpa premiepensionsspararnas aktivitet.

Av de 615 premiepensionsfonder som vid årsskiftet 2003/04 utnyttjats av väljarna i någon omfattning var 348, dvs. mer än hälften, utländska. Samtidigt har de utländska fonderna lockat fondväljarna i påtagligt låg utsträckning i termer av placerat kapital. Av det premiepensionskapital som placerats efter aktiva val har endast tio procent, mätt med genomsnittligt anskaffningsvärde, placerats i fonder som klassificeras som utländska i PPM:s fondhandelsstatistik. Därtill kommer att några av de mest populära utländska fonderna marknadsförs av svenska fondbolag, varför intresset för utländska fonder i egentlig mening varit ännu lägre. Det breda utbudet av fonder har således utnyttjats i begränsad utsträckning.

Benägenheten att välja fond aktivt har uppvisat en fallande trend sedan det första fondvalet 2000 som genomfördes efter en massiv informationskampanj och omfattande uppmärksamhet i medierna. Vid detta tillfälle gjorde två tredjedelar ett aktivt val, en andel som föll till mindre än tio procent 2003 och 2004. Även om en betydande andel av icke- väljarna vid undersökningar uppger sig ha fattat ett aktivt beslut att inte välja annan fond så har andelen helt passiva pensionssparare av allt att döma ökat över tiden. Mot bakgrund av den negativa börsutvecklingen under två av tre år är det svårt att redan nu dra säkra slutsatser om frekvensen och intresset för aktiva val på längre sikt.

I premiepensionssystemet tillåts endast fonder som medger byte på daglig basis. Inte heller denna möjlighet har kommit att utnyttjas i särskilt stor utsträckning. Under 2002 och 2003 gjordes sammanlagt 230 000 respektive 360 000 byten av fond. Detta kan jämföras med antalet aktiva väljare vid det senaste årsskiftet som var 3,06 miljoner. Eftersom var och en av dessa hade valt 3,38 fonder i genomsnitt uppgick det totala antalet fondval till 10,3 miljoner. Uppgifterna om hittills gjorda byten av fond indikerar därmed att några få procent av det totala antalet fondval har omprövats någon gång under loppet av ett år (360 000 byten motsvarar 3,5 procent av 10,3 miljoner fondval). Om de aktiva fondväljarna har bytt flera fonder vid ett tillfälle, eller en fond vid flera tillfällen, har andelen berörda fondväljare varit ännu mindre.

Enligt vad som hittills är känt om gjorda val av fonder i premiepensionssystemet har de aktiva väljarna i hög grad föredragit inhemskt förvaltade fonder, främst fonder förvaltade av fondbolag knutna till de stora svenska bankerna och försäkringsbolagen. Detta kan förklaras med utgångspunkt i varumärkets betydelse. Det kan också förklaras med ekonomiska argument, eftersom det är tidskrävande att utvärdera hundratals fonder. Ekonomer utnyttjar här begreppet sökkostnader som en sammanfattande beskrivning av de resurser som måste spenderas för att identifiera det bästa alternativet bland ett stort antal fonder. Genom att i stor utsträckning välja de inhemska bankernas och försäkringsbolagens fonder kan de aktiva väljarna sägas ha begränsat dessa sökkostnader. Dock är det en obesvarad fråga om detta är ett effektivt sätt att hantera systemets omfattande valfrihet. Därutöver har de aktiva väljarna i betydande grad föredragit fonder med låga avgifter, vilket ansetts vara ett i hög grad rationellt beteende.

Mot bakgrund av den komplexa uppgiften att välja bland hundratals fonder är risken betydande att fondväljarna skall basera sina beslut på enkla tumregler som kan leda till mindre effektiva och kanske irrationella resultat totalt sett. Förekomsten av sådana tumregler har konstaterats bland aktiva väljare i det svenska premiepensionssystemet. Exempel på sådana tumregler är en observerad benägenhet att sprida placeringarna över fondkategorier, såsom dessa blivit definierade i informationsmaterialet. Därmed har det betydelse för utgången på vilket sätt valsituationen presenteras för fondväljarna, vilket inte behöver vara en rationell grund för att fatta ett investeringsbeslut.

I samband med de första valen av fond hösten 2000 utnyttjades möjligheten att aktivt välja fond i första hand av personer som på ett eller annat sätt kan förutsättas ha haft kännedom om sparformen. Anställda i den finansiella sektorn och individer med avdragsgillt privat pensionssparande var starkt överrepresenterade bland de aktiva väljarna. Även högutbildade och höginkomsttagare utnyttjade i högre grad än andra möjligheten att aktivt välja fond. I gruppen gifta, yngre årskullar samt kvinnor var andelen aktiva väljare också något högre än genomsnittet. Utöver personliga karakteristika var även behållningen på premiepensionskontot en faktor som påverkade benägenheten att göra ett aktivt val.

Riksrevisionen har publicerat en granskning av premiepensionssystemet (RiR 2004:16 Premiepensionens första år). Av denna granskning framgår bl.a. att många sparare har haft svårt att hantera sin roll som förvaltare och välja fonder som presterar bra och att det stora, och föränderliga, fondutbudet utgör ett problem för vissa sparare.

Resultat

Premiepensionen har varit i drift under tre hela kalenderår 2001-2003. Denna period inkluderar två av de tre år som sammantagna utgör en av de sämsta perioderna i Stockholmsbörsens historia. Perioden inkluderar även 2003 som utmärktes av en kraftfull återhämtning.

Premiepensionskapitalet placeras med en uttalat lång horisont. Enligt lag och förarbeten skall risken vara låg för att det fonderade kapitalet skall ha påverkats påtagligt negativt av marknadernas fluktuationer under tiden fram till pensionstillfället, alternativt det senare tillfälle när kapitalet tas i bruk för att finansiera pensionsutbetalningar (prop. 1999/2000:46 s. 80 och 81). De senaste årens erfarenheter aktualiserar omfattningen av de kortsiktiga risker som kan förekomma.

Den genomsnittliga fondavkastningen sedan start var -31 procent vid årsskiftet 2003/04. Avkastningen på enskilda premiepensionskonton avviker i allmänhet från den genomsnittliga fondavkastningen, eftersom kapital placeras vid olika tillfällen och i olika typer av fonder. Sämst utveckling har den första och därmed största kullen pensionssparare haft, eftersom de i genomsnitt varit exponerade för huvuddelen av börsfallet med en större andel av det samlade kapitalet än de yngre generationer som tillkommit därefter. Fördelningen av de ackumulerade resultaten på kontonivå illustreras i nedanstående figur.

Figur 1. Värdeutveckling på pensionsspararnas konton per 2003-12-31

(Figuren är inte med här.)

I tabell 1 nedan beskrivs utvecklingen för de tio största fonderna i termer av anskaffningsvärde. Fyra av dessa fonder har, under denna begränsade period, utvecklas väsentligt mycket sämre än Premiesparfonden, medan fyra utvecklats bättre. Dock är Premiesparfonden inte en idealisk jämförelsenorm i detta fall eftersom Premiesparfonden har utformats med ledning av summan av aktiva fondval.

Tabell 1. De tio största fonderna mätt med anskaffningsvärde samt Premiesparfonden, avkastning 2001-03 (procent)

Ackumulerat Genomsnitt per år

Robur Contura -59 -26 AMF Världen -25 -9 Robur Pension -31 -12 SPP Generation 60-tal -22 -8 AMF Sverige -8 -3 Didner & Gerge Sverige -7 -2 SPP Generation 50-tal -14 -5 Robur Medica -36 -14 AMF Balansfond -13 -4 Folksam LO Världen -39 -15 Premiesparfonden -23 -8

Källa: PPM, egna beräkningar.

Det bör understrykas att tabell 1 inte beskriver individuella fondkonton. Beroende på sammansättningen av fonder och tidpunkten för olika placeringar kan utvecklingen för enskilda premiepensionssparare avvika från den avkastning som redovisas för enskilda fonder (spännvidden mellan bästa och sämsta utfall illustrerades i figur 1 ovan).

Behovet av en översyn

Information och vägledning

Premiepensionssystemet kan liknas vid ett marknadstorg som erbjuder deltagande fondförvaltare plats att erbjuda sina tjänster under förutsättning att de uppfyller vissa grundläggande krav. Eftersom systemets samlade sparande kan förutses öka kraftigt på sikt har fondförvaltarna incitament att delta, även om fondspararnas intresse i dag är lågt. Det kan därutöver befaras att fondförvaltarna har incitament att delta med många fonder eftersom det kan öka reklamvärdet, både genom att fondförvaltaren upptar ett större utrymme i fondkatalogen och genom att chanserna därmed ökar för att någon av fonderna i efterhand skall visa sig ha utvecklats bättre än jämförbara konkurrentfonder. Det har från branschhåll framförts att det rabattsystem som tidigare tillämpats av PPM bidragit till det stora antalet fonder genom att gynna små fonder framför stora. Rabattsystemet, som ändrades under 2004, syftar till att tillförsäkra att de stordriftsfördelar som finns i fondförvaltning skall komma premiepensionsspararna till del i form av lägre avgifter. Som ett resultat av systemets utformning har antalet deltagande fonder kommit att bli mycket stort, vilket ställer särskilt stora krav på information och vägledning.

De senaste årens börsutveckling har tydliggjort att skillnaden redan efter kort tid kan bli mycket stor mellan enskilda fondsparare. Det finns en betydande risk för att denna skillnad kommer att bli än mer markerad under tiden fram till pension. Eftersom premiepensionen är en del av den allmänna lagstadgade pensionen är det inte oproblematiskt om systemet ger utrymme för mycket dåliga utfall. Detta gäller även om dåliga utfall visar sig tillhöra undantagen snarare än regeln.

I nedanstående tabell illustreras schablonmässigt effekten av olika kapitalavkastning på månatliga pensionsbelopp för en inkomsttagare som tjänar 15 000 kr per månad, allt räknat i fasta priser. Som framgår blir skillnaden stor, till följd av den långa placeringshorisonten. Det bör beaktas att beräkningen enbart avser premiepensionen som är en mindre andel av den allmänna pensionen.

Tabell 2. Månatlig premiepension efter 40 års sparande om inkomsten är konstant 15 000 kr/månad, vid olika antaganden om årlig avkastning

Avkastning 0 % 2 % 4 % 6 % 8 %

Pension (kr) 1 000 1 540 2 471 4 101 6 995

Källa: Egna beräkningar

Mindre lämpliga fondval, dvs. val av fonder eller kombinationer av fonder på ofullständiga eller olämpliga grunder, kan bero på brister i informationen eller på mindre goda beslut trots adekvat information. Det blir därmed en fråga om informationen till pensionsspararna från PPM och fondförvaltarna varit relevant och tillräckligt kraftfull när det gäller fondernas egenskaper och behovet av riskspridning. Frågan bör bedömas mot bakgrund av vanliga misstag som erfarenhetsmässigt begås i sammanhang som dessa.

Mindre rationellt beslutsfattande i samband med placering och förvaltning av kapital är ett välkänt fenomen som analyseras och förklaras av finansiell beteendevetenskap (behavioral finance). Exempel på detta är otillräcklig eller osjälvständig riskspridning. Det förra avspeglar en benägenhet att investera en oproportionerlig andel av kapitalet i marknader som man känner särskild förtrogenhet med, dvs. primärt hemmamarknaden. Det senare avspeglar en benägenhet att sprida investeringarna över tillgängliga alternativ, oberoende av vilka dessa är. Som framgått ovan har det funnits en tendens bland svenska fondväljare att bl.a. basera beslutet att välja fond på hur alternativen presenteras, exempelvis genom att sprida placeringarna över tillgängliga fondkategorier. Att sprida placeringarna över exempelvis en generationsfond, tillsammans med andra fondkategorier, är troligen inte resultatet av en genomtänkt analys av fondernas egenskaper. Generationsfonder utformas med ledning av pensionsspararnas ålder och är därför avsedda att utgöra ensam placering. Fondplaceringar kan även baseras på vilka fonder som uppmärksammas i medierna. Till det kan läggas att sådan uppmärksamhet riskerar att uppmuntra flockbeteende genom att vissa fonder identifieras som särskilt populära.

Utöver de första valen av fond finns det skäl att uppmärksamma vanliga misstag som begås i samband med förvaltning av värdepappersportföljer över tiden, vilket i detta sammanhang motsvarar byte av fond. Ett sådant misstag kan vara alltför frekventa förändringar av portföljens sammansättning. Det har t.ex. konstaterats att sådan överdriven omsättning kan bero på överskattning av den egna förmågan. Eftersom premiepensionen omfattar alla kommer systemet även att omfatta de grupper som eventuellt utmärks av sådan självöverskattning, även om detta endast gäller en delmängd av befolkningen. Flitig handel med fondandelar kan även medföra en risk för det långsiktiga resultatet genom att historiska vinster och förluster på fonder som man redan innehar läggs till grund för beslutet att byta fond, snarare än fondernas framtidsutsikter. Det bör mot denna bakgrund övervägas i vilken utsträckning och på vilka grunder det är lämpligt att uppmuntra fondbyten. Ett alternativ till att förespråka en förutsättningslös översyn av fondsparandet kan vara en rekommendation att med viss frekvens återställa fondportföljens ursprungligen valda sammansättning (s.k. återbalansering). Detta är en mindre riskfylld strategi över tiden, under förutsättning att denna sammansättning övervägts någorlunda väl.

Placeringsalternativ

Värdepappersfonder och motsvarande utländska fonder får delta i systemet, oavsett i vilken grad fonderna i sig är lämpade för pensionssparande. Den enskilde får välja upp till fem fonder, vilket är en gräns som PPM har definierat. Det finns inget i nuvarande regelverk som förhindrar ett större antal sådana val.

Det kan ifrågasättas om alla typer av värdepappersfonder (penningmarknadsfonder, branschfonder m.m.) skall anses vara lämpade för långsiktigt pensionssparande var och en för sig. Om det finns en risk att fondväljare sprider placeringarna på ett mindre självständigt sätt över de alternativ som finns tillgängliga är det inte oproblematiskt vilka fonder och kategorier av fonder som ingår i systemet. Det kan även ifrågasättas om alla tänkbara kombinationer av, i och för sig tillåtna, fonder skall vara möjliga att välja, med tanke på risken för långsiktigt dåliga utfall i enskilda fall.

Mot bakgrund av den långa placeringshorisonten i samband med pensionssparande kan det även övervägas om inte avgränsningen till värdepappersfonder kan vara alltför snäv i vissa fall. Sådana fonder får bara placera medlen i finansiella instrument och på konto i kreditinstitut. Värdepappersfonder kan inte investera mer än tio procent av kapitalet i onoterade aktier, som annars kan anses passa väl in i samband med långsiktigt pensionssparande. Värdepappersfonder får inte heller äga fastigheter. Eftersom fastigheter ofta är den enskilt största tillgången för många familjer är en sådan placering dock inte alltid lämplig i samband med pensionssparande.

Placeringar i onoterade tillgångar kan inte förenas med obegränsade möjligheter att byta fond över tiden. Det kan emellertid ifrågasättas om den totala frånvaron av sådana placeringsalternativ skall anses innebära ett större mått av valfrihet än om ett sådant alternativ ändå fanns tillgängligt, även om det bara kan väljas vid ett begränsat antal tillfällen och därefter måste behållas under viss tid. Eftersom regeringen uttalat att s.k. specialfonder, åtminstone tills vidare, inte bör tillåtas inom premiepensionssystemet (prop. 2002/03:150 s. 265), bör andra alternativ än fondplaceringar övervägas om onoterade tillgångar skall komma i fråga i detta sammanhang.

Kostnader

Det stora antalet fonder och den i princip obegränsade friheten att byta fond har naturligt nog konsekvenser för systemets kostnader. Dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) har i samband med den tidigare omnämnda undersökningen av pensionssystemets kostnader (RRV 2003:21) konstaterat att det breda urvalet av fonder är en kostnadsmässig nackdel eftersom möjliga stordriftsfördelar inte utnyttjas. Ett fondbolag kan ofta förvalta ett större kapital med oförändrad resursförbrukning, vilket i så fall ger upphov till fallande styckkostnader.

Premiepensionssystemet utnyttjar stordriftsfördelar i viss utsträckning dels genom att Premiesparfonden har mer än 30 procent av marknaden och årligen tillförs en mycket stor andel av tillkommande generationer pensionssparare, dels genom att de 25 största fonderna förvaltade två tredjedelar av kapitalet vid årsskiftet 2003/04. Systemets kostnader i förhållande till utgående pensioner, inklusive kostnaderna för fondförvaltningen, väntas sjunka i takt med att systemet växer. Det finns trots det en risk att kostnaderna för fondförvaltningen förblir varaktigt höga i ett internationellt perspektiv, jämfört med andra stora avgiftsdefinierade system.

Livränta

Det är i dag inte möjligt att välja en mjuk övergång från fondförsäkring till traditionell försäkring med garanterade belopp (livränta), vilket innebär att den enskilde tvingas byta vid ett tillfälle. Det innebär i sin tur att fondernas marknadsvärde vid detta tillfälle blir bestämmande för premiepensionen under resten av livet, vilket medför en betydande risk för att övergången i efterhand skall visa sig ha skett vid en olämplig tidpunkt. Ett visst mått av flexibilitet i samband med övergång från den ena formen av försäkring till den andra skulle bidra till att minska denna risk. Det kan även övervägas om den som en gång valt traditionell försäkring bör ha möjlighet att byta tillbaka till fondförsäkring och om det skall gå att välja traditionell försäkring före pensionstillfället.

Det kan i det sammanhanget också vara lämpligt att överväga alternativet att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet som inte har naturligt samband med myndighetens övriga uppgifter att administrera premiepensionskonton och bistå allmänheten i samband med dessa. Det bör undersökas om det går att begränsa kostnaderna genom effektiv konkurrens även i denna del, jämfört med de administrativa fördelar och vinster i form av stordriftsfördelar som går att utvinna genom att lägga verksamheten i PPM.

Angränsande utredningsarbete

Regeringen har i regleringsbrev formulerat mål och återrapporteringskrav för PPM när det gäller informationsgivningen. Bland annat förutsätts PPM informera om betydelsen av riskspridning vid val och byte av fond, om de olika fondtypernas egenskaper och om kostnadernas betydelse i samband med långsiktigt fondsparande. Däremot har PPM inte rätt att ge placeringsråd i förhållande till enskilda fonder eller fondförvaltare.

Riksrevisionen har, som tidigare nämnts, publicerat en utvärdering av premiepensionssystemets funktion. Denna utmynnar i en rekommendation till regeringen att, i samband med den nu aktuella översynen av premiepensionssystemets funktion, se över eller närmare analysera vissa förhållanden:

· Det stora fondutbudet - som också är starkt föränderligt - är enligt vissa sparare ett problem.

· Många sparare har haft svårt att hantera sin roll som förvaltare och att välja fonder som presterar bra.

· Andelen sparare med aktivt valda fonder har minskat successivt.

· Fonderna i utbudet har i många fall avkastat mindre bra jämfört med index (efter justering för nettoavgifter).

· Inriktningen och omfattningen av informations- och vägledningsverksamheten behöver klargöras, både för nytillkommande och befintliga sparare.

· Kunskaperna om spararnas riskexponering på portföljnivå behöver förbättras, vilket Riksrevisionen föreslår skall ske genom att regeringen ger PPM i uppdrag att utveckla sådana analyser.

Dessutom har regeringen, på grundval av den tidigare omnämnda ANSA-utredningens slutbetänkande (SOU 2003:106), gett PPM i uppdrag att i samråd med Riksförsäkringsverket redovisa en gemensam strategi för hur information om premiepension och inkomstpension skall ges till allmänheten. I detta uppdrag ingår också att genomföra en kartläggning och analys av förutsättningarna att starta en gemensam kundservice för det reformerade pensionssystemet. Redovisning av uppdraget skall lämnas senast den 1 oktober 2004.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera premiepensionssystemets funktion.

Information och vägledning

Som ett resultat av systemets utformning har antalet deltagande fonder kommit att bli mycket stort. Till det kommer att frågor om finansiella placeringar och val av fonder ställer sig svåra och främmande för många. Det mycket stora antalet fonder och den förhöjda risk för felaktiga val som följer av det, samt det faktum att premiepensionen ingår som en del av den allmänna lagstadgade pensionen, ställer särskilt stora krav på information och vägledning.

Utredaren skall utvärdera den information och vägledning som har riktats till enskilda pensionssparare från deltagande fondförvaltare och från PPM. Utvärderingen skall beakta kända problem i samband med val och byte av fond, mot bakgrund av beprövad vetenskap och hittills uppnådda resultat.

Utredaren skall bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall och föreslå åtgärder i linje härmed. Utredaren skall även bedöma i vilken utsträckning och på vilka grunder det är lämpligt att uppmuntra fondbyten.

Placeringsalternativ

Det är mot bakgrund av risken att aktiva fondväljare skall bedriva osjälvständig riskspridning, eller på andra sätt utnyttja den omfattande valfriheten på ett för den enskilde mindre lämpligt sätt, inte oproblematiskt vilket utbud som erbjuds och hur detta utbud sätts samman och presenteras. Det är därför angeläget att även utbudet av placeringar övervägs.

Utredaren skall bedöma om systemets nuvarande utformning utgör ett problem ur användarsynpunkt när det gäller överskådlighet, nytta och risker för den enskilde. Om så bedöms vara fallet skall utredaren även överväga alternativa lösningar och föreslå sådana förbättringar som underlättar valsituationen för den enskilda pensionsspararen, förbättrar förutsättningarna för en god premiepension och minskar risken för systematiskt dåliga resultat. Utredaren skall exempelvis överväga om identifierade problem kan mildras genom ett reducerat och/eller systematiserat urval av fondplaceringar. Även frågor rörande kapitalkoncentration och eventuell marknadspåverkan skall ingå i utredarens bedömning.

Utredaren skall bedöma om PPM:s förändrade rabattsystemet är en faktor som påverkar fondutbudets storlek och sammansättning och om någon väsentlig förbättring kan förväntas genom ytterligare förändringar av rabattsystemet. Utredaren skall även bedöma om det är lämpligt att öka antalet fondval utöver de fem som är möjliga i dag.

Även andra dimensioner av risk än placeringarnas standardavvikelse skall beaktas, exempelvis den risk som ligger i att vissa typer av placeringar inte möjliggör daglig omsättning. I tillägg till förvaltning av premiepensionsmedel i fonder skall utredaren överväga lämpligheten av att placera sådana medel i mindre likvida tillgångsslag som fastigheter och onoterade aktier och, om detta anses lämpligt, föreslå praktiska lösningar för att möjliggöra sådana investeringar i annan form än genom s.k. specialfonder.

Utredaren skall föreslå lösningar på eventuell övergångsproblematik, exempelvis i samband med redan gjorda val av fond.

Utredarens förslag skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål.

Kostnader

Utredaren skall, på basis av exempel från andra länder med liknande avgiftsdefinierade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Denna bedömning skall beakta fördelar, såväl som nackdelar, som är förknippade med det svenska systemets omfattande valfrihet, mot bakgrund av hittillsvarande och förväntat utnyttjande av denna valfrihet.

Utredarens förslag till förändringar skall innehålla en bedömning av konsekvenserna för premiepensionssystemets samlade kostnader och en avvägning av dessa kostnader i förhållande till förväntade resultat. Utredaren bör särskilt uppmärksamma kostnaderna för fondförvaltningen. I tillämpliga fall skall även konsekvenserna för systemets administrationskostnader ingå i utredarens bedömning och redovisas.

Livränta

Utredaren skall överväga och föreslå en lösning som möjliggör en övergång från fondförsäkring till livränta i etapper och som kan minska risken för den enskilde jämfört med ett motsvarande byte vid ett enda tillfälle. Utredaren skall även överväga om det är lämpligt att konkurrensutsätta PPM:s verksamhet som ensam försäkringsgivare för livräntan inom premiepensionssystemet, med beaktande av förväntade konsekvenser för systemets kostnader.

Utredningsarbetet

Utredaren skall föreslå förbättringar av premiepensionssystemets funktion på grundval av Riksrevisionens utvärdering.

Utredaren skall beakta det arbete som bedrivs inom PPM för att förbättra vägledningen och utvärdera effekterna av hittillsvarande informationsinsatser och de förslag om en gemensam informationsstrategi som PPM och RFV kommer att presentera senast den 1 oktober 2004.

Vid bedömning av premiepensionssystemets kostnader skall utredaren samråda med eventuella andra utredare som kan komma att tillsättas med anledning av den pågående översynen av administrationen av den allmänna pensionen.

Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 31 oktober 2005.

(Finansdepartementet)