SOU 2003:106

Försäkringskassan - Den nya myndigheten

Till statsrådet Berit Andnor

Regeringen beslutade den 19 december 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen ska utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså ska förutsättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade.

Statsrådet Berit Andnor förordnade Hans-Eric Holmqvist som särskild utredare. Till huvudsekreterare i utredningen utsågs Mocki Hägg och till sekreterare Eva Stina Lönngren och Niclas Jonson.

Sakkunniga i utredningen har varit f.d. riksdagsman Maud Björnemalm, departementsråd Håkan Färm, departementsråd Margareta Hammarberg, departementssekreterare Gun-Britt Holmberg, överdirektör Adriana Lender, departementssekreterare Sverker Lönnerholm, kansliråd Anna Santesson och ämnessakkunnig Sture Wallmon. Experter i utredningen har varit byråchef Jan Andersson, direktör Benny Carlsson, direktör Elisabeth Hamilton, utvecklingschef Per Henriksson, generaldirektör Hans Jacobson, verksamhetskoordinator Börje Johansson, sakkunnig Jan Lidhard, enhetschef Marianne Lindman, rådman Göran Lundahl, kansliråd Liso Sergo och departementssekreterare Mona Stål.

Arbetet har bedrivits under benämningen ANSA, utredningen angående socialförsäkringsadministrationen.

Särskilt yttrande har lämnats av sakkunnig Maud Björnemalm.

Utredningen lämnade i juni 2003 ett delbetänkande och härmed överlämnas slutbetänkandet (SOU 2003:106) Försäkringskassan – Den nya myndigheten.

Stockholm i november 2003

Hans Eric Holmqvist

/Mocki Hägg

Eva Stina Lönngren Niclas Jonson

Sammanfattning

Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen, ANSA, har i uppdrag att lämna förslag till den framtida utformningen av socialförsäkringsadministrationen, som består av Riksförsäkringsverket (RFV) och de 21 försäkringskassorna. Förslagen ska skapa förutsättningar för att komma till rätta med bl.a. de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang. Förslagen ska även ses mot bakgrund av de krav som ställs på socialförsäkringsadministrationen och som gäller att genom gemensamma förhållningssätt bryta ohälsoutvecklingen samt att utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade.

Utredningen lämnade i juni 2003 ett delbetänkande 21+1–> 1. En sammanhållen administration av socialförsäkringen. Där redovisades förslag till organisationsform, ansvarsfördelning, ledningsform och förtroendemannainflytande inom administrationen.

I detta betänkande övervägs vissa områden närmare. Dessa är framför allt: styrning och organisation inkl. principer för IT-styrning och arbetsgivarpolitik, tillsyn, den nya myndighetens arbete med rehabilitering, pensionsadministration, beslutsfunktion när det gäller vissa socialförsäkringsärenden samt förändringsarbetet. Utredningen redovisar också konsekvenser, bl.a. rättsliga sådana, av de lagda förslagen.

Styrning, organisation och förändringsarbete

Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska heta Försäkringskassan och inrättas 1 januari 2005. En organisationskommitté bör tillsättas så snart som möjligt.

Utredningen bedömer att fokus för den framtida myndigheten ska vara att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen och att svara för samhällets samordning av rehabilitering. Även om de nuvarande försäkringskassorna med utred-

ningens förslag kommer att ingå i en ny myndighet utgör länsnivån en viktig nivå i den nya organisationen. Vad gäller RFV:s roll sker en betydande förskjutning när den centrala ledningen för den nya myndigheten ska formeras.

Vidare bedömer utredningen att regeringen har större förutsättningar att ange mål för verksamhetens resultat om hela socialförsäkringsadministrationen blir en myndighet. Samtidigt är det viktigt att målstrukturen inte blir för komplicerad och att den tar hänsyn till att olika verksamhetsdelar samspelar med varandra. Det är angeläget att det pågående utvecklingsarbetet som Regeringskansliet och RFV bedriver inom detta område fortsätter och att omfattande dialoger förs mellan Regeringskansliet och den nya socialförsäkringsmyndigheten.

Utredningen bedömer också att samordningen av och helhetssynen gällande styrning av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. Arbetsmarknadsverket och sjukvårdshuvudmännen måste ges tydliga inriktningar att arbeta för minskad ohälsa om socialförsäkringsadministrationen ska kunna nå sina mål.

Den nya myndigheten bör styra mot en mer likformig tillämpning i huvudsak genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd.

Utredningen bedömer också att en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter bör ske i den nya myndigheten. Vidare bör möjligheten till kunskapscentra med specialistkompetens t.ex. kring olika förmåner, verksamhetsprocesser eller kundgrupper utvecklas.

När det gäller den nya myndigheten är närhetsperspektivet viktigt vid samverkan med andra aktörer inom rehabiliteringsområdet.

Utredningen bedömer också att det i samband med genomförandet av den nya socialförsäkringsmyndigheten är möjligt att göra effektivitetsvinster bl.a. när det gäller att samordna olika administrativa funktioner.

Angående arbetsgivarpolitiken är utredningens bedömning

  • att delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna måste vara ledstjärnor i den nya myndigheten, inte minst i det kommande förändringsarbetet,
  • att den samlade utbildnings- och kompetensnivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas och att den interna personalrörligheten behöver uppmuntras,
  • att arbetsgivaren, medarbetarna och de lokala personalorganisationerna behöver samverka för att skapa en bättre arbetsmiljö,
  • att det är viktigt att arbetsgivaren tar ett tydligt ansvar för att såväl rekrytering som avveckling av personal görs på ett bra sätt,
  • att vissa frågor som utredningen tagit upp kan parterna behöva avtala om, t.ex. att personalen i den nya myndigheten bör anställas i myndigheten och placeras på länsnivå,
  • att det är angeläget att det sker en inventering och analys av de avtal mellan parterna och de gemensamma anordningar som finns. En sådan behöver arbetsgivare och fack göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkringsmyndighet ska bildas.

Utredningen bedömer vidare att grundorsaken till flertalet av problemen med IT-styrningen beror på den nuvarande verksamhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen samt en svag beställarkapacitet inom RFV. Dessutom finns brister i samverkan mellan beställare och utförare av IT-stödet.

Om utredningens förslag om en sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar genomförs skapas väsentligt förbättrade förutsättningar för uppbyggnaden av en effektiv och väl anpassad IT-verksamhet i den nya myndigheten.

Dessutom behöver beställarfunktionen i den nya myndigheten förstärkas. Beställare och utförare av IT behöver samverka bättre i gemensamma projekt med tydlig och enhetlig ledning.

Tillsyn

Utredningen bedömer att det inte finns behov av att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över socialförsäkringsmyndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen. Bedömningen sker bl.a. mot bakgrund av den pågående utvecklingen av kontrollfunktionen i staten, regeringens framtida möjlighet att via andra organ få sitt behov av systemtillsyn tillgodosett samt det pågående reformarbetet om tillsyn.

Det finns dock behov av att öka omfattningen av uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan kring socialförsäkringen. Regeringen bör överväga att ge lämplig myndighet ett

stående uppdrag som omfattar uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan.

Utredningen föreslår att regeringen i fastställandet av målen för myndigheten ska tydliggöra kravet på att socialförsäkringsmyndigheten har ett väl fungerande system och rutiner för hantering av klagomål från enskilda.

Förtroendemannaorganet, försäkringsdelegationen, ska få i uppgift att årligen följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndighetens ledning.

Vidare föreslår utredningen att den nya myndigheten inte ska utöva tillsyn över Premiepensionsmyndighetens (PPM) tillämpning av bestämmelserna om premiepension.

Den nya smyndighetens arbete med rehabilitering

Utredningen föreslår att beslut om att den nya myndigheten ska delta i organiserad samverkan av större omfattning på lokal/regional nivå inom rehabiliteringsområdet bör tas efter samråd med försäkringsdelegationen.

En person som är politiker eller anställd vid myndigheten får utses till representant för socialförsäkringsmyndigheten när det gäller samverkan inom rehabiliteringsområdet.

Utredningen bedömer vidare att avtal som samverkansparterna ingår ska vara förenliga med nationella mål och uppdrag inom socialförsäkringen.

Den regionala nivån ska regelbundet till den centrala nivån återrapportera hur arbetet i samverkansorganen bedrivs för att ge en samlad bild av bl.a. hur eventuella medel används, metoder, resultat etc.

Utredningen stöder RFV:s och Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) förslag om en ändrad ansvarsfördelning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. För att skapa förutsättningar för att lyckas med detta förslag är det viktigt att:

  • Arbetsmarknadsverket ges riktade resurser för utökad verksamhet med sjukskrivna som saknar anställning samt för service till en ny målgrupp: sjukskrivna som inte bör eller kan återgå till tidigare anställning,
  • Arbetsmarknadsverket styr rehabiliteringsprocessen, gör tillsammans med den sjukskrivne en handlingsplan och genomför rehabiliteringsinsatserna,
  • den nya myndigheten identifierar försäkrade med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering,
  • den nya myndigheten har samordningsansvaret och beslutar om rehabiliteringsersättning.

Beslutsform för vissa socialförsäkringsärenden

Utredningen föreslår att de ärendeslag som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnd även i framtiden ska avgöras i särskild sammansättning efter föredragning.

Myndigheten ska vid avgörande av dessa ärendeslag fatta beslut genom en tjänsteman och två förtroendemän.

Efter nominering på motsvarande sätt som i dag utser försäkringsdelegationerna åtta förtroendemän till varje förtroendemannagrupp. Mandatperioden för gruppens ledamöter bör vara fyra år. Det bör införas en möjlighet att entlediga en förtroendeman på grund av inaktivitet eller olämplighet.

Tjänstgöringsskyldigheten för förtroendemännen ska bestämmas av myndigheten.

Förslaget om en sammanhållen statlig myndighet kan genomföras utan att nuvarande beslutsfunktion i form av socialförsäkringsnämnd förändras. Nuvarande reglering som begränsar nämndernas verksamhet till ett geografiskt område, hindrar specialisering samt föreskriver att ledamöterna ska vara folkbokförda inom ett geografiskt område ska dock i vart fall upphävas som en följd av utredningens förslag i övrigt.

Pensionsadministration

Utredningen föreslår att nuvarande ansvarsuppdelning för pensionsadministration mellan RFV och PPM i huvudsak bibehålls i den nya myndigheten. RFV och PPM bör dock få i uppdrag att

  • skapa en gemensam kundservice och utarbeta gemensamma strategier för informationsarbetet,
  • utreda samverkan mellan myndigheterna när det gäller drift, förvaltning och utveckling av IT-stöd,
  • utreda möjligheten att renodla myndigheternas uppgifter genom att föra över viss administration och myndighetsutövning från PPM till socialförsäkringsmyndigheten.

Utredningen bedömer att om det efter bildandet av den nya myndigheten och genomförandet av utredningens förslag, fortfarande finns skäl att rikta kritik mot pensionsadministrationen bör frågan om ett samlat myndighetsansvar tas upp på nytt.

Rättsliga konsekvenser

Utredningen föreslår att en funktion som allmänt ombud ska inrättas hos den nya myndigheten. Det allmänna ombudet ska ges samma möjligheter att överklaga ett beslut som RFV har i dag.

Om det allmänna ombudet har överklagat myndighetens beslut, företräder ombudet det allmänna även i högre instans oavsett vem som har initierat processen där.

Utredningen föreslår vidare att beslut som rör en person som är bosatt i Sverige ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades.

Beslut i övriga fall ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken fattades.

Utredningen bedömer att nuvarande organisatoriska bestämmelser för de allmänna försäkringskassorna i 18 kap. AFL ska upphävas.

Verksförordningen bör vara utgångspunkten för regleringen av socialförsäkringsadministrationen.

Kompletterande bestämmelser bör i huvudsak beslutas av regeringen i myndighetens instruktion eller på annat sätt. Inriktningen bör dock vara att regeringen endast i begränsad omfattning ska meddela sådana föreskrifter. Myndighetens organisatoriska utformning bör – med få undantag – vara en fråga för myndighetens ledning.

I en instruktion för den nya myndigheten bör förutom myndighetens övergripande mål bl.a. regleras vissa frågor om myndighetens ledning. Även förtroendemannamedverkan i myndigheten såväl på central och regional nivå som för beslut i enskilda ärenden bör regleras.

Utredningen bedömer också att den nu föreslagna reformen innebär att följdändringar måste genomföras i en rad författningar.

Merparten av dessa ändringar innebär dock namnändringar och redaktionella ändringar i övrigt.

Utredningen bedömer slutligen att de tillgångar som i dag finns hos de allmänna försäkringskassorna och hos RFV kan överföras till den nya myndigheten. Merparten av de civilrättsligt bindande avtal som de allmänna försäkringskassorna är bundna av kan också överföras till den nya myndigheten.

1. Utredningens direktiv och arbete

1.1. Direktiven

Av direktiven till utredningen Översyn av socialförsäkringsadministrationen (dir. 2002:166) framgår att förslag ska lämnas till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen ska utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså ska förutsättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för de försäkrade.

Utredningens uppdrag innefattar bl.a. följande:

  • att pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs och att särskilt beakta behovet av effektiv ledning och styrning av IT-verksamheten,
  • att när organisationsformer övervägs beakta vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande och att överväga formerna för förtroendemännens medverkan bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet,
  • att överväga ansvarsfördelningen mellan Premiepensionsmyndigheten (PPM) och Riksförsäkringsverket (RFV) inom pensionsadministrationen samt att överväga ansvarsfördelningen mellan socialförsäkringsadministrationen och angränsande samhällsområden för att skapa bättre förutsättningar för att bryta ohälsoutvecklingen och för att samhällets resurser på bästa sätt ska kunna utnyttjas av de försäkrade.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 15 november 2003. Den 15 juni redovisades ett översiktligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna i delbetänkandet 21+1–>1 (SOU 2003:63).

Utredningens direktiv redovisas i bilaga 1. Utredningen fick den 8 maj tilläggsdirektiv (dir. 2003:62) som innebär att förslag ska lämnas till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden. Utredaren ska också lämna förslag till hur koncentrerad handläggning av t.ex. arbetsskadeärenden kan inordnas i den framtida organisationsstrukturen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2003.

Utredningen har i sitt slutbetänkande utifrån förslagen i delbetänkandet bl.a. övervägt frågor om ledning och styrning av socialförsäkringens administration, speciellt ledning av IT-verksamheten. Utredningen har vidare övervägt formerna för förtroendemannainflytandet bl.a. när det gäller beslut inom vissa socialförsäkringsärenden samt när det gäller administrationens arbete inom rehabiliteringsområdet. Utredningen har också övervägt frågor om tillsyn samt ansvarsfördelning inom rehabiliteringsområdet och inom pensionsadministrationen. Vidare övervägs och lämnas förslag till hur arbetet med att slå samman RFV och försäkringskassorna till en myndighet bör bedrivas. Utredningen redovisar också bl.a. juridiska konsekvenser av de lagda förslagen. I och med utredningens förslag om en sammanhållen myndighet och att frågor om myndighetens närmare utformning och organisation bör vara en fråga för myndighetens ledning, lämnas inga förslag om hur t.ex. handläggning av arbetsskadeärenden ska inordnas i den framtida organisationsstrukturen.

I utredningens arbete behandlas främst sådant om den framtida socialförsäkringsadministrationens utformning som riksdagen och regeringen bestämmer om, dvs. sådant som anges i lagar, förordningar såsom instruktion samt i regleringsbrev. Frågor av den detaljeringsgrad att de inte tas upp i nämnda dokument behandlas och beslutas av myndighetens ledning eller vid nybildning av myndigheten av organisationskommittén. Utredningen har dock valt att lämna vissa rekommendationer även när det gäller sådana frågor, det gäller främst styrning av IT-verksamheten samt förändringsarbetet i syfte att skapa den nya myndigheten.

1.2. Utredningsarbetet

Utredningen, som har tagit namnet ANSA (Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen) har kartlagt och analyserat socialförsäkringsadministrationen. Faktainsamlingen bygger dels på omfattande studier av skriftligt material (se Referenser), dels på intervjuer och diskussioner med verksamma inom socialförsäkringsadministrationen.

Underlag inför höstens arbete har i stor utsträckning tagits fram inom ramen för ett antal arbetsgrupper. Arbetsgrupperna har omfattat styrning och organisation, tillsyn, försäkringskassans rehabiliteringsarbete, avgörande av vissa socialförsäkringsärenden samt pensionsadministrationen. I arbetsgruppernas arbete har experter och sakkunniga från kommittén medverkat samt vissa andra företrädare för olika organisationer. De personer som ingått i arbetsgrupperna eller medverkat i diskussioner i anslutning till arbetsgruppernas arbete utan att vara med i kommittén är: Gunn Franzén Ljung, Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Eva-Maria Magnusson, Uppsala läns allmänna försäkringskassa, Solveig Lindblom, Södermanlands allmänna försäkringskassa, Ann-Margreth Olsson, Blekinge läns allmänna försäkringskassa, Jan Almqvist, Ingrid Hallgren, Birgitta Målsäter, Stig Orustfjord och Per Åkesson från RFV, Simon Andersson, Anders Dager, Peter Gorpe och Jonas Jarefors från Statskontoret, Stefan Härmä, Stefan Oscarson och Peter Wollberg från Socialdepartementet, Leif Klingensjö, Kommunförbundet, Margareta Liljeqvist, Landstingsförbundet samt Peter Normark, Implement MP AB.

Utredningen har under hösten besökt försäkringskassorna i Skåne, Norrbotten (inklusive enheten för efterlevandepension), Östergötland (inklusive Försäkringsmedicinsk Centrum), Västerbotten, Västra Götaland och Västmanland. I samband med besöken har ofta intervjuer gjorts med styrelseordförande, direktören, företrädare för de lokala fackliga organisationerna samt med medarbetare från olika delar av verksamheten. ANSA har även diskuterat med direktören för Kalmar läns allmänna försäkringskassa.

Utredningen har också genom LO och Svenska kommunalarbetareförbundet träffat och diskuterat med ett fyrtiotal ledamöter i socialförsäkringsnämnder.

Vid flera tillfällen har utredningen träffat företrädare för RFV:s ledning och för olika delar av verksamheten samt fått skriftligt underlag av dem. Utredningen har också besökt RFV Data och fört

diskussioner med företrädare därifrån. Kontinuerliga diskussioner har också förts med företrädare från Försäkringskasseförbundet (FKF).

Statskontoret har biträtt kommittén med underlag gällande ansvarsfördelning inom statliga myndigheter och styrning av ITverksamheten. Ett konsultuppdrag angående organisationskultur har genomförts inom utredningens ram (bil. 3).

Utredningen har även träffat representanter för Pensionärernas riksorganisation (PRO), Sveriges pensionärsförbund (SPF) och riksdagspartierna.

Under hösten har fyra kommittémöten genomförts. Några av experterna har lämnat uppgifter och promemorior under arbetets gång. Experten Göran Lundahl har biträtt utredningens sekretariat angående juridiska frågor och lämnat underlag till sådana texter.

Lokala och centrala arbetstagarorganisationer har fortlöpande informerats och beretts tillfälle att framföra synpunkter.

1.3. Den nya myndigheten Försäkringskassan

Förslag: Den nya myndigheten ska heta Försäkringskassan.

Utredningen anser att den nya myndigheten ska heta Försäkringskassan. Motiven för detta är främst att Försäkringskassan är ett inarbetat namn som medborgarna känner till och har förtroende för.

Både försäkringskassan och symbolen för försäkringskassan är välkända. Enligt en symboltest 2002 kände 96 procent av den svenska befolkningen mellan 16 och 65 år till symbolen. Det visade sig också att det var betydligt fler som var positiva än negativa när det gällde erfarenheterna av försäkringskassan. Detta visas i Försäkringskassans ”Symboltest” 2002.

Försäkringskassan används redan i dag som gemensam benämning på RFV och försäkringskassorna i kommunikationen med allmänheten, ett exempel är den gemensamma webbsidan.

Ett annat motiv är att allmänheten kommer att möta en lokal organisation som även i fortsättningen huvudsakligen handlägger socialförsäkringsärenden och samordnar rehabiliteringsinsatser.

2. Sammanfattning av utredningens tidigare överväganden och förslag

I detta kapitel sammanfattas utgångspunkter, överväganden och förslag som utredningen redovisade i delbetänkandet SOU 2003:63.

2.1. Nuvarande generella krav på myndigheter

Det finns ett antal allmänna principer och styrmedel för riksdagens och regeringens styrning av statlig förvaltning och verksamhet. I proposition 1997/98:136 statlig förvaltning i medborgarnas tjänst redovisar regeringen vad som ska gälla för statlig förvaltning. Här finns ett tydligt medborgarperspektiv. Regeringen menar att med utgångspunkt i regeringsformen bör förvaltningspolitiken bygga på de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.

De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen ska fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering.

Kravet på rättssäkerhet innebär bl.a. att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut som bygger på gällande lagar och andra författningar samt att enskilda ska ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen ska åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta ska ske kostnadseffektivt.

Regeringen anger i propositionen att ett grundläggande syfte med förvaltningspolitiken är att skapa organisations- styr- och ledningsformer som på ett väl avvägt sätt svarar mot kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Regeringen anser vidare att den offentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet med informationsförsörjning.

Regeringen anser också att staten bör vara en föredömlig arbetsgivare. Den statliga arbetsgivarpolitiken utgår från att en av de vik-

tigaste förutsättningarna för att administrationen ska fungera bra är en väl motiverad och kompetent personal.

Regeringens syn på förvaltningspolitiken har även formulerats i det förvaltningspolitiska programmet, som också är ett styrinstrument gentemot myndigheterna. Andra styrmedel är förordningar, mål m.m. i regleringsbrev, ekonomiska restriktioner, utnämningar, verksamhetsform, ledningsform och tillsyn. I utredningens delbetänkande (kapitel 4) beskrivs styrning av statlig verksamhet närmare.

2.2. Krav på den nya myndigheten

Utredningen slog i delbetänkandet fast att den viktigaste utgångspunkten i utformningen av den nya socialförsäkringsadministrationen är medborgar- eller kundperspektivet.

Medborgarna har rätt att ställa följande krav:

  • verksamheten ska bedrivas på ett rättssäkert och effektivt sätt så att tilltron till socialförsäkringen kan bevaras och stärkas
  • allmänheten ska kunna följa och kontrollera verksamheten.

Medborgarna måste känna tilltro till socialförsäkringen och dess administration. Det handlar om korta handläggningstider och korrekta beslut, men även god tillgänglighet till information och tjänster som svarar mot samhällets och därmed medborgarnas behov. De försäkrade ska veta att de får den ersättning de är berättigade till, att bedömningen görs lika oavsett var i landet man bor och att man blir väl bemött av kompetenta tjänstemän.

Kompetent personal är en avgörande faktor för en väl fungerande administration. För att myndigheten ska få det krävs en gemensam och genomtänkt arbetsgivarpolitik.

Administrationen ska ha kompetens och möjlighet att ta fram och utveckla IT-stöd som på bästa sätt tillgodoser både medborgarnas och verksamhetens behov. Medborgarna ska ha tillgång till aktuell och korrekt information samt möjlighet att sköta vissa typer av tjänster via Internet.

För att tillförsäkra sig om att kraven uppfylls behöver regeringen kunna styra socialförsäkringsadministrationen på ett bra sätt. I prop. 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. uttryckte regeringen det på följande sätt:

Staten har /…/ ett legitimt behov av att kunna styra verksamheten för att garantera att försäkringen tillämpas likformigt och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet. Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att förvänta sig en likvärdig behandling, tillfredsställande service och information i handläggningen av sina ärenden.

Regeringen ansåg att dessa krav inte tillgodosågs inom socialförsäkringens administration. Som redovisades i utredningens delbetänkande beslutade riksdagen därför 1998 utifrån regeringens förslag om förändringar i ansvarsfördelningen mellan Riksförsäkringsverket (RFV) och försäkringskassorna. Ambitionen var att utveckla organisationens effektivitet och tydliggöra ansvar och befogenheter.

I budgetpropositionen 2002/2003:1, utgiftsområde 10 konstaterar regeringen att de stora skillnader i resultat som fortfarande kan påvisas mellan försäkringskassorna i huvudsak kan förklaras av hur styrningen inom socialförsäkringsadministrationen fungerar. Även organisationsstruktur och kultur är viktiga faktorer i detta. Regeringen konstaterar att många av de problem som avsågs lösas med förändringarna 1998 kvarstår. Regeringen anger även att resurserna under senare år inte helt motsvarat den kraftigt ökade arbetsmängden hos försäkringskassorna.

Regeringen vill att bättre förutsättningar skapas för att komma tillrätta med de brister som uppmärksammats. Av direktiven till denna utredning framgår vilka krav regeringen ställer på den framtida administrationens styrning och resultat. De uppmärksammade bristerna och framtida krav på administrationen är i princip två sidor av samma mynt. De brister regeringen ser i dag har sin motsvarighet i de krav den ställer på den framtida administrationen. Dessa är:

  • tydligt ledningsansvar,
  • nationell samsyn,
  • helhetsperspektiv och gemensamma förhållningssätt,
  • gemensam verksamhetsutveckling,
  • gemensam arbetsgivarpolitik,
  • gemensamma satsningar på utbildning och kompetensutveckling,
  • effektivt arbete med och utveckling av IT-stöd,
  • likformighet och rättvisa i beslut som fattas.

2.3. Styrningen i dag

I utredningens delbetänkande SOU 2003:63 (kapitel 5) beskrivs styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen. Delbetänkandet redovisar också utredningens bedömning av förändringsbehoven (kapitel 6). Utgångspunkten för förändringsbehoven är de oklarheter och hinder som finns i dag. Oklarheten gäller bl.a. ansvarfördelningen mellan riksdagen, regeringen och RFV. Det finns också områden där det är oklart vilken organisation som ansvarar för vad inom socialförsäkringsadministrationen. Exempel på detta ges och konsekvenser beskrivs.

Utredningen konstaterar vidare i delbetänkandet att socialförsäkringsadministrationen i dag fungerar relativt väl inom flera områden med tanke på de strukturella brister som finns i styrningen av administrationen. Men det är samtidigt klart att de strukturella förutsättningarna väsentligt kan förbättras så att än bättre förutsättningar skapas för att uppnå de mål och krav som ställs på den framtida administrationen.

Utifrån ett medborgarperspektiv är det viktigt att socialförsäkringsadministrationen är rättssäker, effektiv och erbjuder god tillgänglighet. Lika bedömning av ärenden oavsett var i landet man bor är ett självklart medborgerligt krav. I dag är tolkningen av reglerna mellan olika försäkringskassor inte tillräckligt enhetlig, enligt JO m.fl. Utredningen har också redovisat att ledningsansvaret är otydligt, vilket bl.a. medför att det är svårt att utkräva ansvar.

Dagens struktur för styrning av och inom socialförsäkringsadministrationen skapar inte de grundläggande förutsättningarna för att uppnå de mål och krav som ställs på den framtida administrationen och som redovisats i tidigare avsnitt. De strukturella problem som finns behöver lösas så att de i kombination med andra åtgärder inom administrationen kan bidra till bättre förutsättningar för att uppnå målen.

2.4. Delbetänkandets förslag

Utifrån beskrivningen ovan drogs i delbetänkandet slutsatsen att det måste bli en mer ändamålsenlig fördelning av ansvar och befogenheter för styrningen av och inom socialförsäkringsadministrationen. Olika organ bör dessutom ansvara för uppgifter som är förenliga med varandra.

Utredningen föreslog bl.a. att den nya organisationen för socialförsäkringsadministrationen ska vara en statlig sammanhållen myndighet. Utredningen föreslog vidare att socialförsäkringsmyndigheten ska ha en styrelse med fullt ansvar.

Detta innebär bl.a. att förutsättningarna förbättras väsentligt när det gäller en tydlig styrning av och ansvarsfördelning inom socialförsäkringsadministrationen. Den blir som andra myndigheter när det gäller statsmakternas styrning. Det är då klart vilken roll riksdagen resp. regeringen har i styrningen av myndigheten. Det är också klart att regeringen kan ge riktlinjer och styra hela socialförsäkringsadministrationen genom regleringsbrev, mål- och resultatdialoger samt andra former av styrning, som vi tidigare har beskrivit.

Vissa särskilda regler som för närvarande gäller enbart för försäkringskassorna upphör. I den föreslagna myndigheten skapas även förbättrade förutsättningar att från den övergripande nivån påverka beslut och åtgärder inom hela förvaltningen. Detta, i sin tur, skapar förutsättningar för ett mer likformigt beslutsfattande och en mer enhetlig rättstillämpning.

Förutsättningar för att ”lika fall ska behandlas lika” oberoende av var handläggningen sker är en jämn resurstillgång inom förvaltningen, koncentrering av handläggning på lämplig nivå och rätt kompetens hos personalen. Bildandet av en sammanhållen myndighet öppnar möjligheter till förbättringar i dessa avseenden.

Ur ett medborgarperspektiv är tillgängligheten till information och tjänster central. Via telefon eller Internet går det bra att kontakta en tjänsteman oavsett geografiskt avstånd. Det väsentliga för den försäkrade är att handläggningen sker snabbt och att beslutet är ”rätt”. För vissa förmåner finns det dock ett mervärde i att handläggningen sker nära den försäkrade och då ska det också göras. Med den nu föreslagna sammanhållna myndigheten skapas förutsättningar för en ökad flexibilitet att inom myndigheten organisera verksamheten på ett effektivt sätt.

En sammanhållen myndighet ger också förutsättningar för en gemensam arbetsgivarpolitik. Personal, organisation, teknik och verksamhet bildar en helhet. Med den föreslagna modellen kan myndigheten arbeta med alla dessa faktorer. Behoven kan vägas mot varandra. Genom en gemensam arbetsgivarpolitik ökar förutsättningarna för en god chefs- och personalförsörjning och därmed för att myndigheten kan rekrytera och behålla de chefer och medarbetare som behövs i verksamheten. Satsningar på utbildning

och kompetensutveckling kan sannolikt göras bättre och effektivare i en organisation än spritt på 22 organisationer som i dag.

Utredningen bedömde även i delbetänkandet att ansvaret för verksamhet och verksamhetsutveckling måste hållas samman. Verksamhetsansvarig ska vara entydig beställare av verksamhetsutveckling, inklusive IT-stödet. I och med att en sammanhållen myndighet ger en tydligare ansvarsfördelning blir också beställarrollen av bl.a. verksamhetsutveckling tydligare.

Utredningen bedömde också att verksamhetsutveckling bör delegeras till olika delar av landet. De metoder och arbetssätt som visat sig fungera bra kan sedan införas inom fler delar av organisationen. I dagsläget har varje försäkringskassa formellt ansvar för att bestämma om sina metoder m.m. I en myndighet kan mer enhetliga metoder, som visat sig fungera bra, införas i hela landet.

Ett regionalt förtroendemannaorgan – försäkringsdelegationen – föreslogs inrättas i respektive län. Försäkringsdelegationens uppgift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkringsdelegationen föreslås kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan, socialförsäkringsrådet.

Utredningen anser att det är viktigt att skapa en medborgarinsyn i och en kontroll av socialförsäkringsadministrationen. Detta föreslås ske genom förtroendemannaorganen med insyns- och kontrollfunktioner på regional och central nivå.

3. Styrning och organisation

I utredningens arbete behandlas främst sådant om den framtida socialförsäkringsadministrationens utformning som riksdagen och regeringen bestämmer om, dvs. sådant som anges i lagar, förordningar såsom instruktion samt i regleringsbrev. Det rör bl.a. uppgifter och ansvar. Frågor av lägre detaljeringsgrad behandlas och beslutas av myndighetens ledning eller av den planerade organisationskommittén. Utredningen gör dock vissa bedömningar av lägre detaljeringsgrad. Dessa ska ses som rekommendationer till den planerade organisationskommittén och till den nya myndighetens ledning.

Utredningen har i delbetänkandet gjort vissa överväganden och givit förslag till åtgärder om den nya myndighetens styrning och organisation. I detta kapitel övervägs vissa områden närmare. Dessa är bl.a. mål och uppföljning, som avser regeringens styrning av den nya myndigheten samt myndighetens uppgifter och ansvarsfördelning på övergripande nivå.

Överväganden om den nya myndighetens arbetsgivarpolitik och principer för IT-styrning görs också i detta kapitel.

Kapitlet inleds med utgångspunkter i form av en beskrivning av rådande värderingar i den nuvarande socialförsäkringsadministrationen samt ledord för den nya myndigheten.

3.1. Organisationskulturen

I detta avsnitt görs en kort beskrivning av kulturen i socialförsäkringens administration. Organisationskultur är den uppsättning gemensamma normer, värderingar och verklighetsuppfattningar som utvecklats och utvecklas i en organisation när medlemmarna samverkar med varandra och med omvärlden. Kulturen påverkar organisationens inre liv, medvetet och omedvetet. Grundläggande

värderingar skapar attityder/tankemodeller som i sin tur ger upphov till beteenden.

En undersökning har gjorts inom utredningen i syfte att studera socialförsäkringsadministrationens organisationskultur och kartlägga de värderingar som stödjer respektive hindrar en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet. Syftet har också varit att identifiera områden där särskilda insatser kan behövas för att underlätta en kommande organisationsförändring (se vidare bil. 3).

Totalt har 127 personer intervjuats, individuellt eller i grupp. Chefer, medarbetare och styrelseledamöter från försäkringskassorna i Västerbotten, Skåne och Västmanland samt från Försäkringskasseförbundet (FKF) har intervjuats. Intervjuer har även gjorts med chefer och medarbetare från Riksförsäkringsverket (RFV) och RFV/Data. Intervjuerna genomfördes under september–oktober 2003.

Den bild av administrationens kultur som ges i följande avsnitt och som resonemanget utgår från stämmer överens med den bild som utredningen fått vid sina många besök inom socialförsäkringsadministrationen på skilda håll i landet.

3.1.1. Värderingar inom administrationen

Vissa värderingar är särskilt framträdande i socialförsäkringsadministrationens kultur. De redovisas i det följande.

”Alla har rätt till lika behandling och bedömning. All handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt”. Denna mycket starka värdering genomsyrar medarbetarna inom hela administrationen.

”Lika för alla”. Belöningssystemen inom socialförsäkringens administration är uppbyggda på principen lika för alla. Det är sällsynt med individuella belöningar och individuell feedback. Det är en kollektivistisk kultur.

”Det är viktigare att skriva än att göra”. Det är viktigt att producera rapporter på RFV. RFV har en utredarkultur, som kännetecknas bl.a. av att det är viktigt vad som skrivs, men inte lika viktigt vad som sedan görs.

”Det är viktigt att vara överens”. Allt ska förankras. Konsensusinställningen är stark inom hela administrationen.

”Kan själv” har tidigare gällt på försäkringskassorna, men denna värdering ersätts alltmer av värderingen att samarbete är av godo.

Misstroende finns mot andra delar av administrationen. Personal på försäkringskassorna är rädda för att ”Stockholm” ska ta över den nya myndigheten och centralstyra den.

3.1.2. Faktorer och värderingar som stödjer en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet

Att alla har rätt till lika behandling och bedömning samt att all handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt är värdegrunden som är mycket starka inom hela administrationen. Detta är ett uttryck för att man arbetar inom samma verksamhet och en stark faktor att bygga en gemensam organisation på.

Självständighetstanken håller också på att ersättas av insikt om behov och vinster av samordning och gemensam utveckling. Den nuvarande organisatoriska strukturen med 21 självständiga försäkringskassor och RFV har skapat förhållandevis stängda dörrar dels mellan försäkringskassorna, dels mellan försäkringskassorna och RFV. Detta märks inte minst när det gäller verksamhetsutveckling. Resultatstyrningen från verkets sida, där försäkringskassorna jämförs sinsemellan, har också bidragit till polariseringen.

En ändring håller nu på att ske, utvecklingen går mot ökad samverkan inom socialförsäkringens administration. En pådrivande kraft i denna förändringsprocess är IT-utvecklingen som skapar behov av gemensamma arbetsprocesser och arbetsmetoder. Många försäkringskassor har närmat sig varandra och har skapat samarbetsprojekt i gemensamma frågor och nätverk för kontinuerligt erfarenhetsutbyte. Direktionen har också bidragit med ökad öppenhet och ökat samarbete inom hela administrationen.

En allmän bild är att det finns fler likheter än olikheter mellan försäkringskassorna. Det är samma lagstiftning, mål och instruktioner som styr verksamheterna och alla administrerar statliga pengar. IT-utvecklingen skapar behov av likformade, samordnade arbetsprocesser, vilket i sin tur kräver kontinuerlig verksamhetsutveckling. Behovet av gemensamma prioriteringar i IT-frågor ökar då det blir för dyrt att ha egna lösningar för varje försäkringskassa.

Det är mycket som har förändrats i organisation och arbetsformer på försäkringskassorna under senare år. Det finns en utvecklad resultatkultur inom försäkringskassorna, där strävan efter ständiga förbättringar och utveckling präglar verksamheten på alla nivåer.

De gamla föreställningarna om ”de andra” börjar krackelera. Försäkringskassornas personal upplever att det har skett en attitydförändring hos RFV-personalen, man får mer stöd i dag. Initiativen från RFV till gemensam utveckling av nya arbetsformer i Ohälsa-projekten ses som ett paradigmskifte. Här sker således ett närmande till varandra, både försäkringskassorna emellan och mellan RFV och försäkringskassorna.

Utvecklingen går mot ett större helhetstänkande, behovet av gemensamma lösningar har blivit allt större. Uppslutningen bakom besluten har blivit större.

Försäkringskassornas organisationsformer varierar sinsemellan, utvecklingen på alla försäkringskassor går dock mot ett ökat processtänkande.

3.1.3. Hinder för förändringar

Det finns och har länge funnits en misstro på ledningsnivå mellan parterna som kan härledas dels ur ”Kan själv”-kulturen, dels ur de oklara ansvarsförhållandena mellan RFV, försäkringskassorna och Försäkringskasseförbundet. Mycket energi har lagts på att diskutera de andra parterna och det har också tidigare funnits en ovilja att lära av varandra och varandras erfarenheter, även försäkringskassorna emellan.

Många anställda på försäkringskassorna uppfattar RFV som kontrollant och felfinnare. Flera menar också att RFV sviker försäkringskassorna genom att offentligt kritisera dem, trots att ansvaret för felen kan ha sitt ursprung i brister i RFV:s normering. På RFV handlar föreställningarna bl.a. om att utbildningsnivån på försäkringskassorna anses vara låg och vara en av orsakerna till felen som uppstår.

Gränsen mellan vad som ska göras (RFV) och hur (försäkringskassorna) detta ska göras har blivit alltmer svår att dra. Förväntningar finns hos handläggare på försäkringskassorna att få ökat stöd i tillämpningen vilket RFV ger i viss utsträckning, man har börjat utveckla gemensamma arbetsmetoder, etc. IT-utvecklingen medför att handläggningen (hur) blir alltmer likartad. Det är dock en ständig balansgång kring vem som gör vad.

RFV har inget mandat eller maktmedel, enligt nuvarande styrningsroll, att ta till när beslut ska fattas i övergripande frågor. Det

leder ofta till omfattande och tidsödande försök till förankring och konsensus.

Förtroendemännen har oftast en bild av att varje försäkringskassa är unik och de förstärker därmed polariseringen. Deras misstänksamhet mot RFV är stor. Deras bild är att styrelsens roll i försäkringskassans egen utveckling är stor och viktig och att inflytandet är stort. Denna bild skiljer sig från den bild som många tjänstemän har av styrelsesammanträdena som rent formella beslutsfora som främst bekräftar föreslagna beslut.

Fokus för RFV:s verksamhet ligger utåt, i normering och tillsyn av försäkringskassorna och mot Regeringskansliet. Den nuvarande expert- och utredarkulturen är inriktad på att producera skriftliga rapporter och anvisningar och inte på att tänka i produktionstermer. Resultatkulturen finns inte lika starkt levande på RFV som på försäkringskassorna.

Dataavdelningen har i mångt och mycket en egen kultur. Här är det produktionen som styr, processinriktningen ligger som en grund i verksamheten. Avdelningen har aldrig riktigt passat in i myndighetskulturen, vilket återspeglas bl.a. i de styr- och ledningsproblem som finns.

3.2. Ledord för den nya myndigheten

Det ställs ett antal krav på den nya myndigheten, dels i form av krav som ställs på alla statliga myndigheter och som behandlar t.ex. demokrati, rättssäkerhet och effektivitet, dels i form av specifika krav för den nya socialförsäkringsmyndigheten, som formulerats bl.a. i denna utrednings direktiv. I övervägandena som följer har utredningen som utgångspunkt ett antal ledord, som formulerats mot bakgrund av de krav som ställs på den nya myndigheten samt mot bakgrund av det nuläge som råder bl.a. i form av organisationskultur.

Tilltro till den allmänna försäkringen

Detta ska vara fokus för den nya myndigheten. För att tilltron ska vara stark krävs bl.a. en rättssäker och effektiv handläggning samt att överutnyttjande, fusk och missbruk minimeras.

Kunskap och kompetens

Hög kompetens är en förutsättning för att kunna sköta verksamheten på rätt sätt och upprätthålla tilltron till den allmänna försäkringen. Kompetensförsörjningen är central för den nya myndigheten. En strategi för kompetensförsörjning bör utvecklas.

Den nya myndigheten ska vara en myndighet som arbetar med handläggning/produktion och utveckling. Den ska också vara kunskapscentrum vad gäller socialförsäkringarna. Myndigheten ska ha hög förmåga att följa utvecklingen, i god tid förutse eventuella trendbrott, analysera dess orsaker och föreslå åtgärder. Organisationen bör också sträva efter att bygga upp kunskapscentra med specialistkompetens kring förmåner, verksamhetsprocesser och kundgrupper.

Teknik som ger möjligheter

Ett viktigt redskap för att kunna använda den styrka som en god kompetens ger är teknik i form av bl.a. bra IT-stöd. IT-verksamheten behöver dock styras på ett bättre sätt. Grundorsaken till flertalet av problemen med IT-styrningen är enligt utredningens mening den nuvarande verksamhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen samt en svag beställarkapacitet inom RFV.

Kundorientering

En kundorientering som bl.a. medför hög servicenivå är viktig i den nya myndigheten. Kundorienteringen innebär också en modernisering av arbetsmetoder och av former för kontakt med kunderna.

Vissa försäkringskassor är involverade i regeringens pilotprojekt om servicedeklarationer (serviceåtaganden). Serviceåtagandena ska arbetas fram under medverkan av de försäkrade och personalen. Åtagandena ska vara styrande för verksamheten och följas upp. Denna process bör tas över av den nya myndigheten. Serviceåtaganden bör ha rikskaraktär, men med möjlighet till lokala preciseringar.

Den nya socialförsäkringsmyndigheten är en av de statliga myndigheter som har störst möjlighet att förverkliga tanken om 24timmarsmyndigheten. Med växelsamverkan, Internet och callcen-

ter-funktioner kan man bokstavligen hålla öppet 24 timmar om dygnet.

Professionalitet och kvalitet

Professionalitet, kvalitet och rättssäkerhet bör prägla den nya myndigheten. Kvalitetssäkring och mätning av kvalitet genom bl.a. Q-ben bör vidareutvecklas. Lika fall ska behandlas lika, oavsett var i landet de handläggs och beslutas.

Flexibilitet

Myndigheten ska ha beredskap och kapacitet att själv vidta åtgärder vid behov, t.ex. omprioriteringar av arbetsuppgifter och omfördelning av ärenden för att möta arbetstoppar eller stödja länskontor som är överbelastade. På grund av en allt snabbare förändringstakt inom socialförsäkringsområdet krävs det också korta tider mellan beslut av t.ex. nya regler och i kraftträdande. Organisationen måste ha hög beredskap att möta förändringskraven.

Insyn

Den nya myndigheten bör ha en struktur och ett arbetssätt som gör verksamheten lätt att följa upp och utvärdera. De förtroendemannaorgan som utredningen föreslår ska kunna fungera som allmänhetens ”ögon och öron” in i myndigheten.

Delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna

En motiverad och kompetent personal är en viktig förutsättning för att den nya myndigheten ska fungera bra. Delaktighet och möjlighet att påverka det egna arbetet skapar motivation. Samverkan och öppenhet på arbetsplatsen behövs för att chefer och medarbetare tillsammans ska skapa en bra arbetsmiljö och goda möjligheter för kompetensutveckling.

Delegering, lokal anpassning och samverkan med andra organ

Även om försäkringen är nationell och måste fungera likformigt över hela landet så är det inte givet att myndighetens uppgifter ser likadana ut i hela organisationen. Demografiska och näringsgeografiska faktorer spelar in och kan innebära att kraven på myndigheten ser olika ut i olika delar av landet. Myndigheten måste ha god förmåga att anpassa sig till detta.

För att nå målen om halvering av sjuktalen krävs samverkan med kommun, landsting, arbetsgivare och länsarbetsnämnd/arbetsförmedling. Myndigheten måste ha en så pass delegerad struktur att man kan möta kompetenta aktörer på regionalt och lokalt plan på ett likvärdigt sätt.

3.3. Uppgifter och roller

Bedömning: Fokus för den framtida myndigheten ska vara att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen och att svara för samhällets samordning av rehabilitering. Även om de nuvarande försäkringskassorna med utredningens förslag kommer att ingå i en ny myndighet utgör länsnivån en viktig nivå i den nya organisationen.

Vad gäller RFV:s roll sker en betydande förskjutning när den centrala ledningen för den nya myndigheten formeras.

För att försäkringsdelegationerna ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att de tilldelas erforderliga resurser.

3.3.1. En ny central nivå

Socialförsäkringsadministrationen bör enligt utredningens mening i huvudsak ha samma uppgifter i fortsättningen som i dag. Med utredningens förslag kommer främst styrningen och organisationen av administrationen att förändras.

Fokus för den framtida myndigheten ska vara att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen och att svara för samhällets samordning av rehabilitering, dvs. det som är dagens försäkringskassors uppgifter. Även om de nuvarande försäkringskassorna med utredningens förslag kommer att ingå i en ny myndighet utgör länsnivån en viktig nivå i den nya organisationen.

Skapandet av den nya myndighetens centrala nivå kommer att innebära den största initiala förändringen för RFV. Fokus för RFV:s verksamhet i dag kan sägas ligga i normering och tillsyn mot försäkringskassorna samt i rollen som stabsorgan för Regeringskansliet. Myndigheten har en expert- och utredarkultur. RFV är i dag inte utformad för att utöva ledning över, vara produktionsansvarig för och drivande i utvecklingsarbetet inom en rikstäckande, regionalt uppdelad, verksamhet. RFV är varken organisatoriskt och kulturmässigt eller kompetensmässigt rustad för en sådan uppgift, vilket är naturligt eftersom myndigheten inte har det uttalade i dag.

Den centrala nivån i den framtida socialförsäkringsmyndigheten bör vara en liten kompetent ledning med tydligt ansvar och tydliga befogenheter. Huvuduppgift för den centrala nivån med myndighetsledningen (huvudkontoret) är strategisk ledning och styrning samt vissa stabsfunktioner. I detta ligger att leda arbetet med strategiska styrdokument, mål för verksamheten och återrapportering av dem, policies för hela myndigheten, gemensamma värderingar m.m.

Samtidigt som vissa gemensamma mål, policies och riktlinjer ska omfatta hela myndigheten bör en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter ske. Det är viktigt att den regionala nivån har möjlighet till viss anpassning av sin verksamhet, på det sätt som bäst säkerställer regionens behov, men så att samtidigt kravet på enhetlighet kan tillfredsställas inom gemensamma ramar, på det sätt som bäst säkerställer regionens behov.

3.3.2. Förtroendemannainflytandet

I utredningens delbetänkande föreslogs att ett regionalt förtroendemannaorgan – en försäkringsdelegation – skulle inrättas i respektive län. Den ska vara kopplad till socialförsäkringsmyndighetens verksamhet i länet och bestå av 5–7 ledamöter som utses av regeringen. Fördelningen av ledamöter ska motsvara partirepresentationen i riksdagen. Regeringen utser en ordförande och en vice ordförande. Ledamöterna nomineras av partierna i respektive län. Mandatperioden ska vara fyra år.

I delbetänkandet sades också att försäkringsdelegationens uppgift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna

i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd.

Försäkringsdelegationen föreslås också utse förtroendemän till de beslutsfunktioner som avgör vissa socialförsäkringsärenden samt förtroendemän till externa samrådsorgan. De beslutsfunktioner som föreslås ersätta socialförsäkringsnämnderna beskrivs närmare i kapitel 6 i detta betänkande. Utredningen överväger förtroendemännens roll i externa samrådsorgan inom rehabilitering i kapitel 5.

Ytterligare en uppgift för försäkringsdelegationen övervägs i kapitel 4. Det gäller försäkringsdelegationens uppföljning av en föreslagen klagomålshantering.

För att försäkringsdelegationen ska kunna fullgöra sina uppgifter krävs att de tilldelas erforderliga resurser.

Det regionala förtroendemannaorganet föreslogs kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan förtroendemännen, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådet uppgift föreslogs vara att kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga policybeslut.

I delbetänkandet föreslogs även att myndigheten skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar. Den ansvarar för ledningen av myndigheten inför regering och riksdag. Utredningen vill här påpeka att inget hindrar att styrelseledamot eller ordförande i styrelsen har en politisk bakgrund. Man kan dock inte ingå i styrelsen i egenskap av förtroendeman och företrädare för ett visst parti eller annan organisation, utan i egenskap av klok person, som kan tillföra styrelsen viktig kompetens.

3.4. Mål och uppföljning

3.4.1. Regeringens styrning

Bedömning: Regeringen har större förutsättningar att ange mål för verksamhetens resultat om hela socialförsäkringsadministrationen blir en myndighet. Samtidigt är det viktigt att målstrukturen inte blir för komplicerad och att den tar hänsyn till att olika verksamhetsdelar samspelar med varandra. Det är angeläget att det pågående utvecklingsarbetet som Regeringskansliet

och RFV bedriver inom detta område fortsätter och att omfattande dialoger förs mellan Regeringskansliet och den nya socialförsäkringsmyndigheten.

Samordningen av och helhetssynen gällande styrning av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. Arbetsmarknadsverket och sjukvårdshuvudmännen måste ges tydliga inriktningar att arbeta för minskad ohälsa om socialförsäkringsadministrationen ska kunna nå sina mål.

Styrningen i dag

För en närmare beskrivning av styrningen av socialförsäkringsadministrationen och styrningen inom administrationen se delbetänkandets kapitel 5.

Nuvarande mål, uppdrag, ansvar och uppgifter för RFV är primärt reglerade i förordning (1998:739) med instruktion för Riksförsäkringsverket samt i regeringens årligen återkommande regleringsbrev.

Eftersom försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer är de inte inordnade i den statliga myndighetshierarkin. I 18 kap. Lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, regleras bestämmelser om försäkringskassans organisation. Försäkringskassorna räknas dock som förvaltningsmyndigheter i viktiga hänseenden. Såväl förvaltningslagen (1986:223) som tryckfrihetsförordningen (1949:105) och sekretesslagen (1980:100) gäller för försäkringskassornas ärendehandläggning.

Det övergripande målet för RFV, precis som för hela socialförsäkringsadministrationen, är att försäkringen ska administreras rättssäkert och effektivt. Systemen ska tillämpas likformigt och rättvist och åtgärder ska vidtas för att förebygga och minska ohälsa. Detta anges i budgetpropositioner och regleringsbrev till RFV och försäkringskassorna.

Försäkringskassornas uppgift är att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå och att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering. Detta anges i lagen (1962:381) om allmän försäkring och i RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna.

Regering och riksdag har fastställt effektmål för respektive politikområde och angett vilka verksamhetsområden som ska ingå i

respektive politikområde. Regeringen har även fastställt verksamhetsgrenar och verksamhetsmål.

Utifrån riksdagens effektmål och regeringens verksamhetsmål fastställer RFV, inom ramen för ekonomistyrningen av försäkringskassorna, riksmål för försäkringskassorna.

Regeringens regleringsbrev till RFV är i dag många gånger mycket detaljerat. Ett exempel är målhierarkin när det gäller politikområde 19 Ersättning vid arbetsoförmåga. Här finns ett mål för ökad hälsa i arbetslivet som bl.a. säger att frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning ska i förhållande till 2002 halveras fram till 2008. Detta mål är under verksamhetsområdet Åtgärder mot ohälsa nedbrutet till följande mål: ”Försäkrade som varit sjukskrivna längre än 60 dagar ska veta vilken handläggare på försäkringskassan som är deras kontaktperson.”

Regeringskansliet och RFV håller för tillfället på med ett utvecklingsarbete i syfte att skapa ett regleringsbrev som fungerar som ett bättre styrinstrument än dagens.

Regeringens styrning av den nya myndigheten

Myndigheten styrs huvudsakligen av sin instruktion. Denna kompletteras på ettårsbasis av regleringsbrevet. Syftet med regleringsbrevet är att styra myndigheten i syfte att nå de politiska målen inom de ekonomiska ramar som riksdagen fastställt. Regleringsbrevet ska innehålla såväl finansiell styrning som resultatstyrning. Uppgifter och regler som anges på andra ställen t.ex. i instruktionen eller i lag ska inte upprepas i regleringsbrevet.

Målen för politikområdet ska bidra till önskade förändringar av tillstånd i samhället. Målen för verksamhetsområdet ska beskriva önskade effekter i samhället och verksamheten. Målen för verksamhetsgrenarna ska vara nedbrutna från politikområdenas och verksamhetsområdenas mål. De ska avse prestationer och effekter i verksamheten och de ska vara uppföljningsbara.

Krav på redovisning av mål och måluppfyllelse för myndighetens kompetensförsörjning, som regeringen beslutade om 1997 och som givits i separata regeringsuppdrag, ska från och med regleringsbreven för 2004 ställas i regleringsbreven.

Regeringen har större förutsättningar att ange mål för verksamhetens resultat om hela socialförsäkringsadministrationen blir en myndighet. Samtidigt är det viktigt att målstrukturen inte blir för

komplicerad och att den tar hänsyn till att olika verksamhetsdelar samspelar med varandra.

Utredningen anser att eftersom återrapporteringen ska utgöra underlag för att bedöma myndighetens insatser och för regeringens resultatredovisning till riksdagen i budgetpropositionen bör återrapporteringen ses över i syfte att skapa ett fåtal uppdrag som myndigheten ska fokusera på.

Uppdragen kan innehålla krav på information och analyser som inte har koppling till särskilda mål eller löpande uppföljning t.ex. utvärderingar, metodutveckling, utveckling av uppföljningssystem eller utformning av riktlinjer. Det kan också behövas uppdrag för aktiviteter som kräver samarbete med andra myndigheter/aktörer. Regleringsbrevsuppdrag ska dock inte användas för att detaljstyra myndigheten.

Utredningen anser att det är viktigt med en omfattande, aktiv och tydlig dialog mellan Regeringskansliet och den nya socialförsäkringsmyndigheten i samband med arbetet med regleringsbreven. Bl.a. behöver konsekvenser av olika mål diskuteras utifrån ett helhetsperspektiv. Det är viktigt att satsningar inte konkurrerar med varandra och prioriteringar som inte är bra för helheten görs utifrån olyckligt formulerade mål i regleringsbrevet. Det är angeläget att det pågående utvecklingsarbete som Regeringskansliet och RFV bedriver inom regleringsbrevsområdet fortsätter när den nya myndigheten bildas.

Genom en omfattande dialog kan politiska ambitioner, långsiktighet och helhetssyn bli tydliga i styrningen. Om de grundläggande värderingarna och verksamhetsmålen är förankrade i verksamheten behövs inte en styrning och uppföljning på detaljnivå för att se att målen uppnås. För att detta ska bli möjligt krävs kontinuerliga dialoger om önskvärda utvecklingsvägar m.m. mellan representanter för socialförsäkringsmyndigheten som har kunskap om kundernas upplevelser och medarbetarnas vardag och representanter för Regeringskansliet, som genom förvaltningen ska förverkliga politiska ambitioner.

Utredningen menar att det är viktigt att kraven på socialförsäkringens administration och dess resurser stämmer överens om regeringens mål att halvera sjukersättningarna verkligen ska kunna uppnås. Ett exempel: När sjukpenningutvecklingen ökade väldigt mycket från och med 1997 dröjde det till 2002/2003 innan administrationen förstärktes så att förutsättningarna för att kunna arbeta med ohälsan förbättrades. Tidigare gick resurserna åt för att

betala ut ersättning. Detta trots att det genom prognostiserad utveckling av försäkringskostnaderna fanns mycket tydliga indikatorer på de ökade arbetsvolymerna på försäkringskassorna.

Utredningen vill också påpeka att samordningen av och helhetssynen gällande styrning av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. Arbetsmarknadsverket och sjukvårdshuvudmännen måste ges mer tydliga inriktningar att arbeta för minskad ohälsa om socialförsäkringsadministrationen ska kunna nå sina mål. Utredningen är dock medveten om att det pågår ett omfattande arbete i syfte att samordna olika aktörers arbete. Bl.a. har Arbetsmarknadsstyrelsen, RFV, Socialstyrelsen och Arbetsmiljöverket regeringens uppdrag att återrapportera hur de ska kunna bidra till att uppnå regeringens mål att halvera sjukfrånvaron till 2008. De fyra myndigheterna har dessutom inskrivet i sina instruktioner att de ska samverka för att resurserna för arbetslivsinriktad rehabilitering används så effektivt som möjligt i syfte att människor ska kunna återgå till arbete (se vidare kapitel 5).

3.4.2. Styrning inom socialförsäkringsmyndigheten för att uppnå likformig tillämpning

Bedömning: Utredningen anser att den nya myndigheten bör styra mot en mer likformig tillämpning i huvudsak genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd.

I dag styrs inte försäkringskassorna direkt av regeringen via regleringsbrev, utan RFV bryter i stället ner sitt regleringsbrev till regleringsbrev för försäkringskassorna. På detta sätt tolkar först RFV regeringens mål och formulerar utifrån den tolkningen mål för försäkringskassorna, som sedan har 21 olika uttolkare. Med den föreslagna myndigheten blir dock styrningen från regeringen rak.

Under det senaste året har direktionen som består av RFV:s ledning samt direktörerna för försäkringskassorna utvecklat en roll som nationellt ledningsorgan. Nya arbetssätt har tagits fram i syfte att nå större samsyn inom socialförsäkringsadministrationen och bättre genomslag för olika beslut. Denna direktion agerar utan något uttalat stöd i dagens formella system, vilket gör lednings-

arbetet mycket resurskrävande. I den nya myndigheten blir ledningsarbetet en naturlig funktion av ett formellt ansvar.

När det gäller regeringens styrning påpekades ovan att samordning av olika sektorer och verksamheter behövs. Detta gäller också inom socialförsäkringsadministrationen. En helhetssyn behövs samt mål och prioriteringar som är väl kända och förankrade i hela organisationen. Hela ledningskedjan måste fungera så att cheferna längst ut i organisationen kan hjälpa medarbetarna att prioritera på rätt sätt.

Omfattande dialoger behövs också såväl mellan olika hierarkiska nivåer inom organisationen som mellan olika chefer på samma nivå och medarbetare på samma nivå. Detta krävs för att mål ska förankras, beslut ska kunna tas och föras ut på rätt sätt och för att likformigheten i handläggning och beslut av ärenden ska vara acceptabel.

Ett allmänt krav på verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen är att det ska vara likformig tillämpning. I ordböcker definieras likformig bl.a. som ”ungefär samma form”, ”av samma slag som” eller ”överensstämmer med en norm eller ett krav”. Likformighet innebär alltså att något har likheter med något annat men ändå inte är precis likadant. På motsvarande sätt finns det normalt när det gäller rättsregler förhållanden som är ungefär likadana som de förhållanden som gällt i andra fall där samma regler har tillämpats.

Utgångspunkten i all rättstillämpning är att lika fall ska behandlas lika, dvs. rättvist. Det betyder inte att tillämpningen alltid blir densamma utan att de enskilda ska behandlas lika, dvs. få samma rätt och möjlighet att få sin sak prövad.

Likformig tillämpning innebär alltså att lika fall ska behandlas lika och att likartade bedömningar ska göras i ärenden med likartade förutsättningar. Här kan också läggas till att hänsyn ska tas till specifika förhållanden som kan beaktas inom lagstiftningens ramar.

I den föreslagna myndigheten skapas förbättrade förutsättningar för att styra eller påverka beslut och åtgärder inom hela förvaltningen. Detta, i sin tur, skapar förutsättningar för ett mer likformigt beslutsfattande och en mer enhetlig rättstillämpning.

För att likformig tillämpning ska kunna ske krävs att ett antal kriterier uppfylls. Här tas en del kriterier som har bäring på styrning och organisation upp. En sådan är att värderingar behöver vara likartade hos handläggare/beslutsfattare. Attityder och värderingar hos chefer har också stort genomslag med avseende på hur t.ex. en

ny bestämmelse ska tillämpas. Det är därför viktigt med aktiviteter där gemensamma värderingar skapas och förankras.

Handläggningens och beslutsfunktionernas organisation har också betydelse för hur likformig och rättvis tillämpningen av regelverket blir. Rent allmänt kan sägas att risken för olikformig tillämpning är större ju fler personer som tillämpar en viss bestämmelse i och med att fler personer gör tolkningar och lägger in sina egna värderingar när beslut ska fattas. Om handläggningen/beslutsfattandet dessutom är fördelad på många enheter och det dessutom är lågfrekventa ärenden ökar risken för olikformighet.

Handläggarnas och beslutsfattarnas kompetens är också viktig för likformigheten. Med kompetens menas kunskaper inom det egna verksamhetsområdet, inom angränsande verksamhetsområden samt kännedom om förhållanden i övrigt i samhället som kan ha betydelse för det egna arbetet samt förmåga att söka vägledning i förarbeten, rättspraxis m.m. En gemensam kompetensförsörjning för handläggare i hela den nya myndigheten är därför viktig.

Även handläggarstöd, blanketter m.m. är faktorer som påverkar hur tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen blir.

Mot bakgrund av det som ovan sagts anser utredningen att den nya myndigheten kan styra mot en mer likformig tillämpning genom bl.a. förankring av gemensamma värderingar i myndigheten, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd genom IT m.m.

3.5. Principer för fördelning av ansvar och uppgifter

Bedömning: Utredningen anser att en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter bör ske i den nya myndigheten.

Utredningen anser vidare att möjligheten till kunskapscentra med specialistkompetens t.ex. kring olika förmåner, verksamhetsprocesser eller kundgrupper bör utvecklas.

Utredningen anser att när det gäller den nya myndigheten är närhetsperspektivet viktigt vid samverkan med andra aktörer inom rehabiliteringsområdet.

Utredningen anser också att det i samband med genomförandet av den nya socialförsäkringsmyndigheten är möjligt att göra effektivitetsvinster bl.a. när det gäller att samordna olika administrativa funktioner.

De bedömningar som utredningen gör i det följande utgår från att det är myndigheten, som själv bör fastslå fördelningen av ansvar, befogenheter och funktioner i myndigheten genom arbetsordningen. Vissa frågor är dock sådana, att avgörandet bör ske av regeringen och inte av myndigheten. Regeringen styr i sådana fall normalt myndigheten genom en instruktion. Instruktionen innebär en inskränkning i myndighetens frihet att själv besluta. Utredningen redogör i avsnitt 9.3.3 för några av de centrala frågor som lämpligen bör regleras i myndighetens instruktion. Några grundläggande frågor av organisatorisk natur – som inrättandet av regionala försäkringsdelegationer, socialförsäkringsrådet, en överdirektör och vissa samordningsfrågor – bör regleras där. Den allmänna inriktningen bör dock vara att regeringen ska vara restriktiv med att inskränka den nya myndighetens mandat att själv bestämma sin organisation.

Det finns inga riktlinjer från regeringen när det gäller fördelning av ansvar och uppgifter mellan central, regional och lokal nivå inom en myndighet. Dock kan de grundläggande förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram fungera som en checklista för vad myndigheterna bör tänka på när de närmare fördelar ansvar och uppgifter inom sin organisation.

Nedan följer en presentation av fyra principer för fördelning av ansvar och uppgifter. Även om det går att rent teoretiskt använda enbart en av dessa principer inom en organisation är det inte praktiskt möjligt eller ens önskvärt. Inte heller är det praktiskt möjligt att använda alla principerna samtidigt inom alla delar av organisationen. Det gäller därför att finna den rätta avvägningen mellan principerna för varje del av verksamheten.

3.5.1. Renodling av roller

För att uppnå en effektiv styrning av myndighetens verksamhet bör det vara tydligt klargjort vilken funktion varje nivå i organisationen ska ha. Bildandet av en myndighet ger ökade möjligheter att göra detta.

Utredningen har i sitt delbetänkande föreslagit en styrelse med fullt ansvar. Denna styrelse har ansvaret för verksamheten och

delegerar sitt ansvar i vissa avseenden. I arbetsordningen för den nya myndigheten regleras denna delegering.

Utredningen anser att viktiga utgångspunkter bör vara att myndigheten ska ledas av liten kompetent ledning med tydligt ansvar och tydliga befogenheter samt tillräckligt med resurser till sitt förfogande. Samtidigt som vissa gemensamma mål, policies och riktlinjer ska omfatta hela myndigheten bör en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter ske. Huvuduppgift för den centrala nivån med myndighetsledningen (huvudkontoret) är strategisk ledning och styrning samt vissa stabsfunktioner. I detta ligger att leda arbetet med strategiska styrdokument, mål för verksamheten och återrapportering av dem, policies för hela myndigheten, gemensamma värderingar m.m.

Dagens organisation har skapat resurser, erfarenheter och kompetenser inom försäkringskassorna. I den nya myndigheten kan centrala funktioner eller visst verksamhetsansvar för hela organisationen, t.ex. utvecklings- expert- och supportverksamhet, med fördel läggas i olika delar av landet. Det är önskvärt att detta övervägs i det framtida arbetet med verksamhetsutveckling.

Den operativa verksamheten bör bedrivas på olika sätt inom olika ärendeslag. Den kan bedrivas på olika lokalkontor inom samtliga län, koncentreras till några län eller till ett ställe i landet.

3.5.2. Koncentration

Bl.a. utvecklingen inom IT har gjort det möjligt att samla hanteringen av ett visst ärendeslag till en eller ett fåtal platser. Den främsta fördelen med sådan koncentrerad handläggning är att de anställdas kompetens höjs, eftersom de nu ägnar hela sin tid åt ärendeslag som de tidigare kom i kontakt med mer sällan. Det finns också goda möjligheter att diskutera svåra ärenden med insatta kolleger. Detta bidrar till att höja kvaliteten i besluten och höjer effektiviteten i handläggningen.

En status som specialist gör även handläggartjänsterna mer attraktiva på arbetsmarknaden. Koncentration innebär också att det går att förlägga handläggning av ett ärendeslag till en plats där det går att rekrytera personal med rätt kompetens, såsom på orter med universitet eller högskolor med särskild inriktning.

Bland nackdelarna med ärendekoncentration finns främst sådant som påverkar medborgarens kontakt med handläggare och sådant

som kan försämra kvaliteten på besluten, t.ex. ökade svårigheter till kontroll på plats.

Med koncentration av vissa ärendeslag till en eller ett fåtal platser i landet minskar möjligheterna till personliga möten. Kontakten mellan handläggare och medborgare får i stället skötas på andra sätt. Erfarenheterna från försäkringskassans enhet i Luleå, som handlägger alla landets ärenden om efterlevandepension, visar att kunderna har uppskattat att de snabbt per telefon kunnat nå en på området kunnig handläggare.

Koncentrering till ett ställe kan också göra att det är svårt att bedöma verksamhetens effektivitet och produktivitet, eftersom det inte är möjligt att ”benchmarka”, dvs. jämföra sig med andra.

Koncentrerad handläggning kräver en analys av kundmötet, det vill säga kundbehov för den specifika förmånen. Dessa måste avvägas mot krav på effektivitetsvinster. Detsamma gäller innan man beslutar om hur beslutsfunktionen inom vissa ärendeslag bör organiseras med tanke på bl.a. behovet av personlig inställelse.

Tilläggas bör också att för ett visst ärendeslag kan det vara lämpligt med koncentrerad handläggning medan besluten bör spridas till funktioner på olika ställen i landet. I andra fall kan handläggningen behöva göras på många olika arbetsställen, medan besluten kan koncentreras.

Utredningen anser att en lämplig form av koncentrering är att bygga upp kunskapscentra med specialistkompetens kring t.ex. olika förmåner, verksamhetsprocesser eller kundgrupper.

I detta sammanhang bör det också övervägas om den nya myndigheten kan skapa en kontaktpunkt för ett företag som har verksamhet i flera län. Sådana beslut måste givetvis tas efter samråd med berört företag.

Vid överväganden om koncentration av ärenden är det viktigt att ha en helhetssyn och framförhållning vad gäller den lokala närvaron. Koncentration av ett ärendeslag kan innebära att ärendemängden sjunker på vissa lokalkontor till en nivå där det inte finns tillräckligt arbetsunderlag för att fortsätta verksamheten.

Det är därför viktigt att det finns en samsyn mellan olika myndigheter, att de har en gemensam servicestrategi och att de samverkar så att de är närvarnade där medborgarna finns. RFV arbetar för närvarande tillsammans med Arbetsmarknadsstyrelsen, Centrala Studiestödsnämnden, Riksskatteverket (RSV), Tullverket och Statskontoret med ett regeringsuppdrag som handlar om att

myndigheterna ska samverka lokalt och regionalt i syfte att göra den offentliga servicen bättre och billigare.

Utredningen vill understryka att koncentration inte är detsamma som centralisering i den mening att verksamhet ska flyttas till Stockholm. Ett bättre uttryck kan vara ”länsspecialisering”. Det ska uppfattas så att det ska finnas en viss basverksamhet i alla län, men att de olika kontoren också kan få vissa uppgifter som är gemensamma för flera län.

3.5.3. Närhet

Principen om att beslut ska fattas så nära dem som berörs som möjligt kan dels handla om ärendehantering, dels organisatoriska beslut.

Handläggning av ärenden där personliga möten, handgriplig kontroll (t.ex. arbetsplatsbesök) eller kunskap om lokala förhållanden behövs i stor utsträckning kan vara svår att koncentrera. Det behöver däremot inte innebära att handläggningen av alla sådana ärenden ska finnas kvar på samma plats där de tidigare har handlagts.

Vid beslut om organisation (t.ex. placering av lokalkontor, utformande av samrådsformer) bör naturligtvis den berörda nivån vara inblandad, eftersom det där finns förståelse för de lokala förutsättningarna.

Utredningen anser att när det gäller den nya socialförsäkringsmyndigheten är närhetsperspektivet viktigt vid samverkan med andra aktörer om rehabilitering. Eftersom samverkan sker på kommun- och länsnivå måste myndigheten finnas representerad där. För övrigt är det viktigt att myndigheten beaktar de olika förhållanden som råder i olika delar av landet när servicen till medborgarna planeras.

3.5.4. Effektivisering

Vid ombildandet av flera separata organisationer till en myndighet finns möjligheter att göra effektiviseringsvinster genom att samordna administrativa funktioner. Exempelvis kan upphandlingar och internutbildning samordnas och därmed genomföras mer effektivt och med högre kvalitet.

Utredningen anser att det inom den nya socialförsäkringsmyndigheten är möjligt att göra effektivitetsvinster bl.a. när det gäller att samordna olika administrativa funktioner.

3.6. Några arbetsgivarpolitiska frågor

Utredningen bedömer:

  • att delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna måste vara ledstjärnor i den nya myndigheten, inte minst i det kommande förändringsarbetet,
  • att den samlade utbildnings- och kompetensnivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas och att den interna personalrörligheten behöver uppmuntras,
  • att arbetsgivaren, medarbetarna och de lokala personalorganisationerna behöver samverka för att skapa en bättre arbetsmiljö,
  • att det är viktigt att arbetsgivaren tar ett tydligt ansvar för att såväl rekrytering som avveckling av personal görs på ett bra sätt,
  • att vissa frågor som utredningen tagit upp kan parterna behöva avtala om, t.ex. att personalen i den nya myndigheten bör anställas i myndigheten och placeras på länsnivå,
  • att det är angeläget att det sker en inventering och analys av de avtal mellan parterna och de gemensamma anordningar som finns. En sådan behöver arbetsgivare och fack göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkringsmyndighet ska bildas.

3.6.1. Bakgrund

Med arbetsgivarpolitik avser utredningen frågor om personal- och chefsförsörjning, kompetensutveckling, personalrörlighet, löne- och andra anställningsvillkor, jämställdhet, etnisk och kulturell mångfald samt frågor om arbetsförhållanden och arbetsmiljö.

Målet för den statliga arbetsgivarpolitiken är enligt den senaste budgetpropositionen 2003/04:1 en samordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att relevant kompetens finns för att åstadkomma efterfrågat resultat.

Arbetsgivarpolitikens inriktning är att de statliga arbetsgivarna

  • inte ska vara löneledande,
  • ska sträva efter att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda på alla nivåer,
  • ska öka andelen kvinnor på ledande befattningar,
  • ska verka för en god arbetsmiljö i syfte att minska sjukfrånvaron.

Regeringen menar också i budgetpropositionen att uppföljningssystemet av myndigheternas kompetensförsörjning, som infördes 1997, bör utvecklas i syfte att knyta det närmare budgetprocessen. Utöver redan fattat beslut att redovisningen av kompetensförsörjningen fortsättningsvis ska ske i myndigheternas årsredovisningar kommer krav på redovisning av mål och måluppfyllelse att ställas i regleringsbreven för 2004. Bakgrunden till detta är att kompetensförsörjningens koppling till budgetprocessen och övrig verksamhet ska tydliggöras.

Utredningen menar att det är viktigt att den nya socialförsäkringsmyndigheten har en tydlig arbetsgivarpolitisk strategi, som stödjer verksamheten, ger de anställda utveckling i arbetet och möjlighet att kombinera arbetslivet med livet utanför arbetsplatsen. Myndigheten måste få de organisatoriska, personella och ekonomiska förutsättningar som behövs för detta.

Den attraktiva arbetsplatsen bör byggas med individuell anpassning och utveckling, delaktighet och samhörighet. Samtidigt måste det tas hänsyn till det utgångsläge som finns i dag. Enligt rådande organisationskultur (se 3.1) finns det t.ex. i dagsläget en konflikt mellan den kollektivistiska kulturen och medarbetarnas – framför allt de yngre medarbetarnas – behov av individuell feedback och individuella lösningar.

3.6.2. Kompetensförsörjning

I kompetensförsörjningen innefattas såväl en analys av kompetensbehov som rekrytering, kompetensutveckling och personalavveckling.

Mål för kompetensbehovet i den framtida myndigheten ska formuleras. En kompetensutvecklingsstrategi, sammanhållen kompetensutveckling och individuell kompetensplanering behövs. De utmaningar som den nya myndigheten står inför i form av bl.a.

generationsväxlingen och nya intensifierade insatser inom rehabiliteringsarbetet medför ett stort samband mellan budgetutrymmet och förutsättningarna för kompetensförsörjningen. Kompetensförsörjningen är ett medel för att nå verksamhetens mål och kan därför inte hanteras fristående från myndighetens verksamhet.

Utredningen anser att den samlade utbildnings- och kompetensnivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas. Den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, dels för att individer ska utvecklas, dels för att erfarenhetsutbytet inom myndigheten ska öka. En intern rörlighet bidrar också till att skapa en gemensam kultur.

Kompetensutveckling innebär både utbildning i form av kurser och utbildning/utveckling i form av erfarenhetsutbyte, vidgade och nya arbetsuppgifter, mentorskap, handledning, praktiktjänstgöring, utbytestjänstgöring, cirkulationstjänstgöring m.m. Kompetensutveckling ger medarbetaren möjligheter att utföra nya eller förändrade arbetsuppgifter. Det stärker också myndighetens effektivitet och beredskap inför förändringar.

Vid satsningarna på kompetensutveckling måste utveckling av ledare/chefer uppmärksammas. Chefsförsörjningen är en viktig fråga för den nya myndigheten. Inte minst under den kommande förändringsprocessen kommer cheferna att ha en viktig uppgift som förändringsagenter. De kommer inte enbart vara med och styra en mycket stor myndighet med personal i hela landet utan också få möta medarbetares frustration i samband med en stor förändring. Detta kräver att cheferna har personlig mognad. Det kräver också att det bland cheferna finns en gemensam bild av värderingar, normer och attityder som bör gälla i den nya organisationen.

Det är viktigt att myndigheten utifrån en analys av sitt kompetensbehov rekryterar personal så att den sammanlagda kompetensen på myndigheten blir tillräckligt hög. I detta ingår bl.a. att de enskilda medarbetarna och cheferna bör ha såväl olika kompetens och kunskap som olika ålder, kön, etnisk bakgrund m.m. Medarbetare och chefer med olika sorters kompetens och erfarenhet har olika infallsvinklar på problem och arbetsuppgifter, vilket gör det lättare att utveckla arbetet och komma fram till nya lösningar.

Myndigheten behöver bl.a. rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse. Den nuvarande åldersstrukturen, som socialförsäkringens administration delar med många andra verksamheter, riskerar att leda till både brist på flexibilitet och kontinuitet. Gruppen

som är född på 1940-talet är inte särskilt rörlig, dvs. dessa personer övergår sällan till nya arbetsuppgifter hos sin arbetsgivare eller slutar och tar anställning hos en annan arbetsgivare. Om flertalet av dem sitter kvar på samma befattningar tills de pensioneras leder det till bristande flexibilitet samtidigt som det på sikt uppstår ett kontinuitetsproblem. Vid pensionsavgången kommer nämligen i stor utsträckning en generation som naturligen skulle ta över att saknas. När myndigheten utarbetar sina strategiska mål för kompetensförsörjningen behöver dessa frågor uppmärksammas.

Belöningssystemen inom socialförsäkringens administration är ofta kollektiva. Målen är sällan nedbrutna till individnivå, något som efterfrågas av den yngre generationen. En effekt av detta kan vara att man har svårt att få genomslag för individuell lönesättning. En annan att framför allt yngre anställdas förväntningar på individuell återkoppling och uppmärksamhet inte uppfylls, vilket kan resultera i att de söker sig till andra arbetsgivare. Detta område behöver utvecklas, som en del i en strategi för att hantera framtida personalförsörjning och där bl.a. chefsutveckling är ett viktigt medel.

Även om de anställda i stor utsträckning troligen kommer att välja att fortsätta i den nya myndigheten (se vidare avsnitt 3.6.6), kan viss personalavveckling komma att ske. Att denna går till på ett tydligt och värdigt sätt är viktigt såväl för personen som får gå som för organisationens goodwill och för dem som är kvar.

3.6.3. Jämställdhet och etnisk mångfald

Statliga arbetsgivare ska öka andelen kvinnor på ledande befattningar och sträva efter att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda på alla nivåer. Detta sägs bl.a. i den senaste budgetpropositionen (prop. 2003/04:1).

Ambitionerna om jämställdhet och etnisk sammansättning måste få genomslag i tydliga mål för den nya myndigheten. Medarbetarna inom socialförsäkringsadministrationen möter och arbetar med människor av olika etnisk och kulturell bakgrund. Bl.a. därför är det viktigt att det finns chefer och medarbetare med andra etniska bakgrunder än den traditionellt svenska. Det är också praktiskt att det finns handläggare som kan prata andra vanliga språk än svenska på de kontor där många kunder pratar andra språk.

3.6.4. Delaktighet och möjlighet att påverka

Delaktighet, samverkan och öppenhet på arbetsplatserna måste vara ledstjärnor i den nya myndigheten, inte minst i det kommande förändringsarbetet. Medarbetarna ska uppmuntras att ta eget ansvar.

Ett samverkansavtal bör slutas mellan den nya myndigheten och de fackliga organisationerna. Avtalet reglerar formerna för det inflytandesystem som ska gälla inom myndigheten. Det syftar till en fördjupad samverkan mellan aktörerna. Samverkanssystemet är en vidareutvecklad och förenklad tillämpning av lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL), arbetsmiljölagen (AML) och Avtalet om förhandlingsordning i frågor om tillsättning av vissa tjänster hos staten (ATS).

3.6.5. Arbetsmiljön

Arbetsmiljöarbetet måste bli ännu bättre. Eftersom arbetet med att minska sjukskrivningarna är en viktig uppgift för myndigheten är det väsentligt för legitimiteten att myndigheten själv har en god arbetsmiljö med få sjukskrivningar. Naturligtvis ska myndigheten även ha en bra rehabiliteringsverksamhet för de anställda som behöver det.

En god arbetsmiljö är dessutom en viktig konkurrensfördel när den nya myndigheten konkurrerar med andra arbetsgivare om arbetskraften. En god arbetsmiljö och en arbetsorganisation som ger möjligheter till personlig utveckling och ökat ansvar innebär en viktig stimulans för medarbetarna. Arbetsplatser med en bra fysisk miljö samt meningsfulla och utvecklande arbeten skapar arbetsförhållanden med minskad frånvaro, ökat engagemang och förbättrad kvalitet. Ett effektivt arbetsmiljöarbete kräver fortlöpande utbildning i arbetsmiljöfrågor.

Arbetsplatser, arbetsmetoder, arbetsorganisation, arbetstider och arbetsförhållanden ska ordnas så att de lämpar sig för olika personer i olika skeden av livet. En väl utvecklad arbetsorganisation som tar hänsyn till människors olika förutsättningar och behov är viktig för att människor ska utföra ett gott arbete. Arbetsgivaren, medarbetarna och de lokala personalorganisationerna behöver samverka för att skapa en god arbetsmiljö.

3.6.6. Anställningsavtal och arbetsrättsliga frågor

En sammanhållen statlig socialförsäkringsadministration som utredningen föreslår kommer bl.a. innebära att försäkringskassorna inte längre kommer att utgöra ett eget avtalsområde där Arbetsgivarverket tillsammans med Försäkringskasseförbundet företräder arbetsgivarsidan. Den nya socialförsäkringsmyndigheten kommer liksom andra statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen att bli obligatorisk medlem i Arbetsgivarverket.

Den nya myndigheten kommer också att ha en gemensam lönepolitik och gemensamma anställningsvillkor för all personal. Med en myndighet och en arbetsgivarpolitik finns det bättre förutsättningar att skapa enhetliga kompetenskrav för samma slags arbetsuppgifter. Rörlighet och karriär som riksspecialist bör också vara lättare att uppnå med en organisation. Gemensamma avtal bör också göra att arbetstidsavtal, bilersättning m.m. blir enhetliga. Lönenivån och löneutvecklingen på försäkringskassorna kommer också att anpassas till förhållanden på andra statliga myndigheter.

Det finns många centrala avtal mellan parterna och dessutom är parterna ägare/ansvariga för tre gemensamma anordningar: Trygghetsstiftelsen för försäkringskasseområdet, Försäkringsföreningen för försäkringskasseområdet (FFO) och Utvecklingsrådet för försäkringskasseområdet (ideell förening). Därutöver finns det lokala avtal i varje försäkringskassa. En inventering och analys av allt detta behöver nuvarande arbetsgivare och de fackliga organisationerna göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkringsmyndighet ska bildas.

Eftersom verksamheten på försäkringskassorna och på RFV övergår till den nya myndigheten, är 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämplig. De bestämmelserna innebär att de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för övergången i princip förs över till den nya arbetsgivaren. I praktiken betyder det alltså att anställningsavtalen automatiskt kommer att överföras till den nya myndigheten om arbetstagaren inte motsätter sig det.

För att undvika onödig oro bland personalen i omställningsarbetet bör vissa personalfrågor klaras ut så tidigt som möjligt i processen. Det gäller frågor om placering, övergångsregler för personalens pensionsförmåner och eventuella turordningsregler. Vissa frågor kan parterna behöva avtala om, t.ex. att personalen i den nya myndigheten bör anställas i myndigheten och placeras på länsnivå.

3.7. Principer för IT-styrning

Bedömning: Utredningen anser att grundorsaken till flertalet av problemen med IT-styrningen beror på den nuvarande verksamhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen samt en svag beställarkapacitet inom RFV. Dessutom finns brister i samverkan mellan beställare och utförare av IT-stödet.

Om utredningens förslag om en sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar genomförs skapas väsentligt förbättrade förutsättningar för uppbyggnaden av en effektiv och väl anpassad IT-verksamhet i den nya myndigheten.

Dessutom behöver beställarfunktionen i den nya myndigheten förstärkas. Beställare och utförare av IT behöver samverka bättre i gemensamma projekt med tydlig och enhetlig ledning.

Utifrån de krav och mål som ska gälla för den nya socialförsäkringsmyndigheten behandlas konsekvenserna för styrning av och ansvarsfördelning inom IT. Det gäller främst regeringens styrning, men på grund av att problemen inom denna verksamhet varit så stora och utredningsdirektiven särskilt tagit upp styrning av IT är det rimligt att utredningen även ger rekommendationer till socialförsäkringsadministrationen internt.

3.7.1. Vilka problem ska lösas?

När det gäller den hittillsvarande IT-verksamheten har ANSA iakttagit bl.a. följande grundläggande problem:

  • Regeringens mål och intentioner med verksamhetsutveckling och IT-användning har inte tillgodosetts i önskvärd utsträckning. Däremot bedöms den löpande produktionen fungera tämligen väl.
  • RFV:s roll som systemägare med ansvar för socialförsäkringsadministrationens gemensamma och obligatoriska system har ett svagt genomslag vilket medfört osäkerhet samt bristande styrning och uppföljning i utvecklingsarbetet.
  • Svag beslutskapacitet, administrativ tungroddhet och splittrad ansvarsfördelning, bl.a. beroende på en komplex samråds- och samverkansstruktur mellan försäkringskassorna och olika delar

av RFV. Förhållandena medför effektivitetsproblem bl.a. beroende på ett komplicerat partssammansatt förhandlingsförfarande där förankring och behovsanalys ska ske mot varje försäkringskassa, som i sin tur kan ha olika uppfattningar om vilka krav som ska tillgodoses.

Enligt Statskontoret, som på regeringens uppdrag följt IT-utvecklingen inom socialförsäkringsområdet 1997–2002, är grundorsaken till flertalet av de problem som kunnat iakttas under en lång följd av år den nuvarande verksamhets- och organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen. Utredningen ställer sig bakom denna uppfattning. Det innebär inte att problemen med automatik upphör som en följd av att utredningens förslag om en sammanhållen statlig myndighet ledd av en styrelse med fullt ansvar genomförs. Däremot skapar en sådan ordning väsentligt förbättrade förutsättningar för uppbyggnaden av en effektiv och väl anpassad IT-verksamhet i den nya myndigheten.

Förslagen/bedömningarna som här redovisas är av principiell art och tar i första hand fasta på styrning, ansvarsförhållanden, beställar-/leverantörsrollen och uppföljning. Specifika frågor rörande bl.a. teknikval, formerna för utveckling, drift och förvaltning, användarstöd och metodfrågor avgörs av den nya myndighetens ledning och lämnas därmed utanför utredningens fortsatta överväganden.

3.7.2. Riktlinjer för den framtida IT-verksamheten

Utredningen har i sitt delbetänkande angett följande förutsättningar och riktlinjer för utformningen av den nya myndighetens IT-verksamhet:

  • En huvudman – en verksamhet – ett sammanhållet ansvar för verksamhet och verksamhetsutveckling. Det samlade verksamhetsansvaret med tillhörande befogenheter måste vara entydigt definierat vad avser regeltillämpning, försäkringsadministration, resursanvändning, resultat och verksamhetsutveckling. Verksamhetsansvarig ska vara entydig beställare av verksamhetsutveckling, inklusive IT-stödet och svara för att verksamheten erbjuds ett effektivt och ändamålsenligt IT-stöd.
  • Enmyndighetsmodellen och dess beslutsstruktur ska medge att verksamhetsutveckling med dess olika aspekter både kan och i

lämplig utsträckning bör delegeras till olika delar och geografiska områden inom myndighetens organisation. En sammanhållen myndighet främjar effektiviteten och förutsättningarna för att arbetssätt och metoder på ett enklare sätt utvecklas och sprids till hela organisationen och dess olika beslutsnivåer.

  • Inflytande och medverkan i den nya myndighetens besluts- och utvecklingsprocesser ska utformas mot bakgrund av frågornas omfattning och karaktär (i dagsläget lyfts även detaljbeslut upp på direktionsnivå).
  • Renodling av ansvar och minskad komplexitet i beslutsfattandet medger ökad överblick och förbättrad styrning vilket i sig främjar effektiviteten i stort och därigenom även inom ITverksamheten.
  • Styrningen av IT ska inordnas i verksamhetens ordinarie styrsystem med innebörden att IT inte ska behandlas åtskilt från andra administrativa och verksamhetsmässiga frågor. Specifika frågor rörande bl.a. driftorganisation, användarsupport och metodfrågor sorterar ansvarsmässigt under myndighetens ledning och lämnas utanför utredningens överväganden.
  • IT-verksamhetens omfattning, utformning och dimensionering är direkt beroende av den verksamhets- och organisationsstruktur som väljs för den nya myndigheten liksom naturligtvis den nya myndighetens uppgifter och ansvar.

3.7.3. Roller och ansvar

Myndighetens ledning

Myndighetens ledning ansvarar ytterst för att myndigheten och de anställda erbjuds ett effektivt och ändamålsenligt IT-stöd i verksamheten. Ledningen beslutar i frågor om IT-strategi, IT-verksamhetens övergripande styrning, organisering, resursallokering samt resultatuppföljning.

Utredningen har föreslagit en styrelse med fullt ansvar, vilket innebär att den är ansvarig för beslut om bl.a. leveransorganisationens uppgifter och ställning i förhållande till beställarorganisationen, organisationens styrning och uppföljning, dimensionering, kompetens, finansiering och kostnader samt förutsättningar för utflyttning av viss verksamhet. Styrelsen behöver ta ställning till om den har tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till detta

eller om en översyn bör ske i samband med den nya myndighetens uppbyggnad.

Beställarfunktionen – Verksamhetsansvariga

Kraven på likformighet och effektivitet kräver gemensamma system för hela myndigheten. Riksgemensamma system ska vara i princip samtliga system som bidrar till en likformig handläggning och försäkringstillämpning samt i övrigt system som av effektivitetssynpunkt bör utvecklas och drivas för gemensam användning.

De verksamhetsansvariga ska avgöra vilka system som är riksgemensamma och avsedda för obligatorisk användning. Verksamhetsansvariga är beställare av de riksgemensamma försäkringssystemen och övriga system för gemensam användning samt har också ansvar för att godkänna och i olika avseenden följa upp och utvärdera levererade lösningar.

Beställarfunktionens organisatoriska utformning kan variera beroende på den aktuella verksamhetens karaktär och därmed även omfattningen vad gäller kravformulering beträffande det aktuella systemets/systemens innehåll, funktionalitet och närmare utformning. Det betyder att de stora och komplexa försäkringsslagen kan kräva särskilda organisatoriska lösningar/enheter medan det i andra fall kan vara en deluppgift hos personal med centrala uppgifter vad gäller försäkringstillämpning.

Leveransorganisationen

RFV Data har ibland kritiserats för att inte kunna leverera det ITstöd som försäkringskassorna behöver. Enligt Statskontorets mening grundar sig problemen på en svag beställarkapacitet inom RFV, vilket i sig har medfört problem i RFV Datas utvecklingsverksamhet. Statskontoret menar att en lösning på hittillsvarande problem är en väsentligt stärkt beställarfunktion i den nya myndigheten. Utredningen menar också att beställare och utförare av IT behöver samverka bättre i gemensamma projekt med tydlig och enhetlig ledning. Planering av IT-projekt bör i sin helhet ske i gemensamma system.

Även en översyn av RFV Datas verksamhetsinriktning, resurser och kompetens, kostnader m.m. kan behövas som grund för den

nya myndighetsledningens ställningstaganden om bl.a. relationen mellan verksamhet i egen regi och entreprenad, menar Statskontoret. Utredningen ställer sig bakom Statskontorets bedömning av leveransorganisationen, men menar dock att frågan om en eventuell översyn bör avgöras av den nya myndighetens ledning.

Stabsfunktionen

Som stöd- och beredningsorgan för myndighetens ledning bör en särskild funktion inrättas i den nya myndigheten. Till huvuduppgifterna hör att bistå sakverksamheten/verksamhetsansvariga i sina roller som beställare av IT-stöd, utredning/utveckling av underlag för beslut om gemensam teknikutveckling/systemförnyelse och andra verksamhetsgemensamma strategifrågor, övergripande krav på säkerhetslösningar etc. Stabsfunktionen kan i lämpliga delar också vara beställare av vissa gemensamma stödfunktioner och infrastruktur.

Även om beställaransvaret finns i verksamheten måste det finnas en samordnande IT-funktion för strategifrågor, förvaltning och utveckling av infrastrukturen och ett samordnande projektkontor.

Inför uppbyggnaden av den nya myndigheten är det viktigt att uppmärksamma behovet av och uppgifterna för en effektiv stabsfunktion.

Kundorganisationen

Utformningen av den framtida kundorganisationen är starkt beroende av den nya myndighetens verksamhetsutveckling. Inte minst frågan om ökad koncentration av vissa ärendeslag kan starkt komma att påverka uppbyggnaden och dimensioneringen av denna organisation. Därmed måste även IT-stödets omfattning, innehåll och geografiska spridning utformas mot bakgrund av hur verksamhetsuppgifterna och ansvaret i stort fördelas inom den nya myndigheten.

Generellt gäller dock att de verksamhetsansvariga beslutar om vilket IT-stöd som ska tillhandahållas inom kundorganisationen samtidigt som denna på lokal eller regional nivå har betydelsefulla uppgifter vad gäller kravställande på det IT-stöd som verksamheten

kräver. Samverkan mellan verksamhetsansvariga och utförare av ITstödet behöver utvecklas i den nya myndigheten.

Användarna

En effektiv systemutveckling och förvaltning förutsätter en mycket hög grad av förankring och deltagande från användarna av IT-stödet. Beställarrollen och systemutvecklingsprocessen i övrigt förutsätter därmed samråd, samverkan och deltagande från såväl lokal som regional nivå.

Användarna deltar också i kravställandet vad gäller dels behovet av allmän IT-relaterad kompetensutveckling och utbildning, dels på systemens utformning och användbarhet genom deltagande i olika utvecklingsprojekt m.m. Användarkraven kanaliseras i normalfallet via beställaren som svarar för de slutliga beställningarna vad gäller utvecklings- och förvaltningsinsatser.

3.7.4. Särskilda överväganden

Finansiering och kostnader

Finansieringen bör hållas samman i den nya myndigheten. I normalfallet sker finansieringen av såväl investeringar i utrustning som utveckling, drift och förvaltning inom ramen för myndighetens tilldelade ramar. Detta förutsätts vara fallet vare sig uppgifterna utförs av egen personal eller via olika externa åtaganden på uppdrag av den nya myndigheten.

Teknisk infrastruktur

För att myndighetens IT-verksamhet ska fungera över hela landet och kunna samverka med externa informationssystem, myndigheter, näringsliv och medborgare krävs styrning i fråga om den tekniska infrastrukturen. I detta ingår bl.a. beslut om teknisk plattform med servrar, nätverk, kommunikationsprotokoll, operativsystem och annan systemprogramvara, säkerhetslösningar samt arbetsplatsutrustning.

Ansvaret för den tekniska infrastrukturen ska vara sammanhållet och omfatta hela myndigheten. I detta ligger också ansvaret för att

utfärda det regelverk som ska vara styrande vid all teknikutveckling, inklusive instruktioner för eventuell anslutning av utrustning som inte är myndighetsgemensam, t.ex. utrustning som används för särskilda lokala behov.

Infrastrukturen bör – så långt det är möjligt med hänsyn till olika finansieringskällor – finansieras gemensamt för hela verksamheten.

Systemutvecklings- och systemförvaltningsmodell

En systemutvecklingsmodell bör styra formerna för hur de gemensamma systemen ska utvecklas. Systemförvaltningsmodellen styr på motsvarande sätt formerna för förvaltning av system i drift. Med denna utgångspunkt ankommer det på den nya myndigheten att besluta i frågor rörande metoder och modeller för utveckling, drift och förvaltning av IT-systemen.

Egen regi eller entreprenad?

Definitionsmässigt är all IT-verksamhet ett ansvar för myndigheten. Inom ramen för detta sammanhållna ansvar kan myndigheten välja att bedriva hela IT-verksamheten i egen regi (nuvarande RFV Data som en del av RFV), att anlita extern kompetens för specifika tidsbegränsade uppgifter (konsultmedverkan) eller att lägga ut bredare åtaganden (företrädesvis driftuppgifter) på entreprenad (outsourcing). Vilken kombination av dessa möjligheter som väljs bör grunda sig på en bedömning av bl.a. lämplighet, tillgången till kompetens och kostnader. Det ankommer på den nya myndighetens ledning att ta ställning till vilka uppgifter som bör utföras av egen personal respektive externt anlitad kompetens.

Frågan om IT-verksamhet i egen regi eller entreprenad har varit föremål för diskussioner kopplade till strävanden att dels utveckla RFV Datas leveransförmåga och effektivitet, dels framtvinga en nödvändig utveckling av RFV:s beställarkapacitet. Det bör i detta sammanhang dock noteras att RFV Datas driftorganisation har varit föremål för flera utredningar vars resultat visat att verksamheten i dessa delar i allt väsentligt kan anses konkurrenskraftig vid en jämförelse med externa tjänsteleverantörer. Även om det säkerligen finns utrymme för ökad kostnadseffektivitet inom driftverk-

samheten är det inte självskrivet att en bredare outsourcing i högre utsträckning skulle bidra till en sådan utveckling.

Det finns också ett betydande utrymme för effektivisering, minskade kostnader och förbättrad leveransförmåga i utvecklingsarbetet. Ett särskilt problem i detta sammanhang är att RFV saknar erforderlig kompetens och erforderliga resurser på beställarsidan. Externa konsulter behöver i dagsläget anlitas i mycket stor utsträckning.

När det gäller systemförvaltningen bedrivs denna i huvudsak med egen personal. Inom denna del av RFV Data finns en betydande kompetens om verksamheten, tillämpningssystemen och dess funktion. Detta humankapital är en tillgång för verksamheten (och en konkurrensfördel) som måste ersättas vid en outsourcing. Potentialen för effektivisering eller ökad leveransförmåga av systemförvaltningen är inte heller uppenbar.

Frågor rörande den tekniska infrastrukturen hanteras i dagsläget inom RFV Data på ett i huvudsak tillfredställande sätt. Problemen inom området hänger i allt väsentligt samman med den nuvarande organisationsmodellen med ibland besvärliga gränsdragningar mellan RFV och kassorna.

Trots att de hittillsvarande problemen inom leveransorganisationen i hög grad har sin grund i den verksamhets- och organisationsstruktur som hittills gällt socialförsäkringsadministrationen i stort kan det finnas skäl för den nya myndigheten att genomföra en översyn av leveransorganisationen i sin helhet. En sådan genomlysning bör ta fasta på bl.a. leveransorganisationens uppgifter och ställning i förhållande till beställarorganisationen, organisationens styrning och uppföljning, dimensionering, kompetens, finansiering och kostnader samt förutsättningar för utflyttning av viss verksamhet.

Det finns avslutningsvis skäl att betona att alldeles oavsett om vissa leveransfunktioner bedöms bli föremål för outsourcing måste den nya myndigheten inrymma en kraftfull och effektiv IT-organisation för både en omfattande beställarverksamhet och för att på en strategisk nivå lägga grunden för den långsiktiga styrningen och utvecklingen av verksamheten.

3.7.5. Ansvarsfördelning i det fortsatta arbetet

Kvarvarande utredningsuppgifter och ställningstaganden rörande den nya myndighetens utformning föreslås – när det gäller ITverksamheten – fördelas enligt följande.

Organisationskommittén

  • Grundorganisationen/IT.
  • Åtgärder med anledning av den nya myndighetsmodellen (försäkringskassornas förändrade roll, förändrat ägande etc.).
  • Principer för intern styrning och resultatansvar.

Den nya myndigheten

  • Närmare utformning av IT-verksamhetens uppgifter, organisation, styrning och uppföljning.
  • Eventuell översyn av leveransorganisationen (RFV Data).
  • Precisering av målen och uppgifterna för de funktioner som inrättas.

4. Tillsyn

Bedömning: Det finns inte behov av att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över den nya myndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen. Bedömningen sker bl.a. mot bakgrund av den pågående utvecklingen av kontrollfunktionen i staten, regeringens framtida möjlighet att via andra organ få sitt behov av systemtillsyn tillgodosett samt det pågående reformarbetet om tillsyn.

Det finns dock behov av att öka omfattningen av uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan kring socialförsäkringen. Regeringen bör överväga att ge lämplig myndighet ett stående uppdrag som omfattar uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan.

Dessutom bör det vidtas åtgärder inom den nya myndigheten, se förslag nedan.

Förslag:

  • Regeringen ska i fastställandet av målen tydliggöra kravet på att den nya myndigheten har ett väl fungerande system och rutiner för hantering av klagomål från enskilda.
  • Försäkringsdelegationen ska få i uppgift att årligen följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndighetens ledning.
  • Socialförsäkringsmyndigheten ska inte utöva tillsyn av

PPM:s tillämpning av bestämmelserna om premiepension.

4.1. Utgångspunkter

Det råder /…/ ett både komplicerat och dialektiskt förhållande mellan kontroll och förtroende. Vid fullt förtroende efterfrågas ingen kontroll. Med massiv och ettrig kontroll uppstår å andra sidan inget förtroende, utan bara rädsla och misstänksamhet. Däremellan utbreder sig ett stort fält där begränsade och förnuftigt utformade kontrollåtgärder kan tjäna till att bygga upp och vidmakthålla förtroende, medan däremot illa utformade insatser kan verka i motsatt riktning.

Daniel Tarschys (Ds 2002:58)

4.1.1. Konsekvenser av förslaget om en sammanhållen myndighet

I och med förslaget om en sammanhållen myndighet för administration av socialförsäkringen ändras förutsättningarna för delar av kontroll, granskning och tillsyn av socialförsäkringen och dess administration.

Delar av det som tidigare varit extern kontroll och granskning övergår till att bli aktiviteter i form av intern kontroll och granskning inom ramen för den interna styrningen. Istället för aktiviteter mellan organisationer som i dag blir det aktiviteter mellan olika nivåer inom en organisation. De nuvarande resultatdialoger som Riksförsäkringsverket (RFV) löpande genomför med försäkringskassorna blir resultatdialoger mellan central och regional nivå i den nya myndigheten. Aktiviteter som i dag ryms inom RFV:s tillsyn – systemtillsyn, riktad tillsyn och klagomål från försäkrade – blir aktiviteter inom ramen för den nya myndighetens interna styrning och kontroll. Att aktiviteterna blir interna istället för som tidigare externa innebär att de inte kommer att genomföras av en part som formellt sett står i en oberoende ställning till den organisation och ledning som kontrolleras och granskas. Å andra sidan har det ständigt diskuterats i vad mån RFV som produktionsstödjande organ gentemot försäkringskassorna varit och är obunden i förhållande till försäkringskassornas ledning och organisation.

Förslaget om en sammanhållen myndighet innebär också att den enskildes möjlighet att framföra klagomål till en ”oberoende” funktion begränsas.

Regeringen blir också av med ett ”oberoende” tillsynsorgan som levererat underlag för regeringens prövning av de regionala organisationerna och dess tillämpning av socialförsäkringen. Samtidigt

ökar regeringens möjligheter till styrning genom förslaget om en sammanhållen statlig myndighet för administration av socialförsäkringen.

I och med förslaget tillkommer också nya organ för lekmannainflytande på regional och central nivå som skapar nya former och möjligheter för insyn i och kontroll av myndigheten utifrån ett medborgarperspektiv. Det regionala förtroendemannaorganet – försäkringsdelegationen – ska utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. För att säkerställa inflytande på ledningen av myndigheten ska förtroendemannaorganen utifrån ett medborgarperspektiv årligen till myndighetens styrelse och chef redovisa sin värdering av hur väl myndigheten verkar i länet. Förslaget innebär också att ett centralt förtroendemannaorgan – socialförsäkringsrådet – inrättas för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan förtroendemännen, styrelsen och chefen för myndigheten.

4.1.2. Kontroll, granskning och tillsyn – en del i styrningen

Uppdrags- och ansvarskedjan i statsförvaltningen bygger på ett mandat från folket till riksdagen och därifrån till regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna. Med detta mandat följer, i varje led, ett ansvar inför uppdragsgivaren. Riksdagen är ansvarig inför folket, regeringen inför riksdagen och de statliga förvaltningsmyndigheterna inför regeringen. Kopplat till frågan om ansvar är frågan om styrning, som är ett begrepp som används när man talar om relationen mellan en uppdragsgivare och en uppdragstagare. I huvudsak handlar det om vilka medel/instrument som uppdragsgivaren använder för att försäkra sig om att uppdragstagaren genomför sitt uppdrag enligt uppdragsgivarens intentioner. Ett av de styrmedel som används i styrningen av och inom förvaltningen är kontrollfunktioner av olika slag.

Termen kontroll handlar i vid bemärkelse om de åtgärder som vidtas både före, under och efter en aktivitet för att med rimlig säkerhet se till att det avsedda uppnås. Kontroll är i det sammanhanget liktydigt med styrning. I en snävare mening används

kontroll för de åtgärder som vidtas i efterhand i form av t.ex. granskning.

Kontrollfunktionen i staten omfattar de åtgärder som vidtas inom staten för att upprätthålla och öka säkerheten i inkassering av skatt och utnyttjande av statliga medel. Kontrollen är viktig av flera olika skäl. Enligt lagen (1996:1059) om statsbudgeten ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Detta förutsätter att den interna styrningen och kontrollen av statlig verksamhet är god. Enligt samma lag ska statens verksamhet granskas genom revision, vilket kan ses som ett led i att säkerställa att statens verksamhet bedrivs i enlighet med riksdagens beslut.

Ett annat väsentligt skäl för god kontroll är att den offentliga sektorns legitimitet måste upprätthållas, dvs. att de skatter som statsmakterna beslutat om inbetalas och att bidrag av olika slag utbetalas endast till dem som är berättigade till bidrag och då till rätt belopp. Bristande kontroll i detta avseende kan leda till minskad tilltro till staten, vilket i sin tur påverkar respekten för såväl skatte- som bidragssystemen. Vidare innebär fusk, överutnyttjande och systembrister att våra gemensamma resurser inte används på ett för samhällsekonomin bästa sätt (Kontrollfunktioner i staten, regeringens skrivelse, skr. 2002/03:137).

Tillsyn – en typ av granskning

Tillsyn är en typ av granskning inom ramen för kontrollfunktionen i staten och ses som ett förvaltningspolitiskt instrument som bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt fattade beslut.

Grunderna för ett tillsynsuppdrag beslutas av riksdag genom lag. Den närmare utformningen av uppdraget kan förutom av riksdagen, beslutas av regeringen eller av en myndighet, om regeringen har delegerat uppgiften till denna.

Tillsynsutredningen har i delbetänkandet Statlig tillsyn (SOU 2002:14) utvecklat en ”definition” och ett synsätt på vad som menas med ”statlig tillsyn”. Utredningen redovisar bilden av tillsyn som ett system som staten skapat för att tillförsäkra medborgarna att förhållandena inom ett visst samhällsområde uppfyller ställda krav. Delarna i detta system är:

  • en medborgare eller en grupp av medborgare, vilken/vilka är berörd/berörda av de företeelser (verksamheter, produkter eller

anläggningar) vilkas egenskaper ska uppfylla normer som är fastställda av staten och som är av betydelse för medborgarnas väl och ve i förbindelsen med dessa företeelser,

  • ett tillsynsobjekt, som är de verksamheter, produkter eller anläggningar, dvs. de enheter som är föremålet för och bedöms enligt de av staten fastställda normerna,
  • en objektansvarig, som är den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för att ett tillsynsobjekt uppfyller statens krav,
  • ett tillsynsorgan, som är den myndighet eller ett annat organ vilket på statens uppdrag har ansvaret att granska huruvida tillsynsobjektet uppfyller ställda krav och i direkt kommunikation med den objektansvarige klargör om detta är fallet eller inte.

Tillsynsutredningen menar i sin analys att den statliga tillsynen bör avgränsas till att avse lagreglerade uppdrag till offentliga organ att granska förhållanden som är särskilt angelägna för medborgaren och vid behov verka för rättelse.

Användningen av statlig tillsyn som förvaltningspolitiskt redskap bör enligt tillsynsutredningen tydligt inriktas mot granskning av sådana verksamheter och förhållanden i samhället där de unika medel tillsynen erbjuder är de mest relevanta. Till dessa medel hör enligt utredningen inte minst tillsynsorganens möjligheter till rättsligt verkande åtgärder och sanktioner i förhållande till den ansvariga för ett tillsynsobjekt.

Tillsynens egenskaper

Tillsyn har flera speciella egenskaper jämfört med andra granskningsformer. Alla är dock inte relevanta när det handlar om tillsynen av en annan statlig myndighet.

Att tillsyn med stöd av tvingande regler generellt sett har bättre möjligheter, än andra granskningsformer, att få ta del av information från tillsynsobjektet är primärt intressant när det rör sig om granskning av objekt utanför den statliga myndighetssfären.

Det är vanligt att tillsynen till skillnad från övriga granskningsformer kombineras med sanktioner. Vissa tillsynsmyndigheter förfogar dock endast över sanktionen att uttala kritik, vilken av många bedöms som otillräcklig.

Relationen mellan ett tillsynsorgan och objektansvarig kännetecknas av att den är kontinuerlig och förutsägbar. Eftersom till-

synen är reglerad så vet den objektansvarige att verksamheten kan granskas i efterhand. Den statliga revisionen har en liknande effekt. Tillsyn och revision har därför en mer ”direktstyrande” verkan än t.ex. uppföljning och utvärdering, vars resultat ofta måste omsättas i något slags direktiv för att ge effekt.

Ett tillsynsorgans ställningstagande om tillsynsobjektet har normalt formen av ett beslut som är ställt till den objektansvarige. Tillsynsorganet tar ställning till om tillsynsobjektet uppfyller vissa krav eller inte. Ett tillsynsbeslut innehåller i princip inte någon värdering på det sätt som förekommer t.ex. vid uppföljning och utvärdering. Tillsynsbeslutet kan säga vara ”binärt” – dvs. det är ett uttalande om rätt eller fel. Riksrevisionens årliga revision har också denna binära egenskap.

Tillsynen är också resursblind, dvs. inom ramen för tillsyn tar man ställning till om ett visst förfarande är korrekt eller inte utan hänsyn tagen till resursinsats. Vid effektivitetsrevision kan däremot genomförd verksamhet värderas i relation till insatta resurser.

Till skillnad från t.ex. uppföljning och utvärdering kan tillsyn innebära granskning av enskilda ärenden. För den enskilde medborgaren innebär detta att tillsynen har ett mervärde framför t.ex. ett överklagande. Genom ett överklagande kan den enskilde visserligen få rättelse i materiellt hänseende, men detta förutsätter att det har meddelats ett överklagbart beslut. Genom tillsynen kan granskning ske av själva förfarandet hos tillsynsobjektet och kritik kan riktas mot t.ex. underlåtenhet att vidta vissa åtgärder.

4.1.3. Kontroll och granskning av socialförsäkringen och dess administration i dag

Det finns en mängd generella och specifika åtgärder samt funktioner i form av kontroll och granskning av socialförsäkringen och dess administration. Alla syftar de direkt eller indirekt till att i kombination bidra till att socialförsäkringen på kort och lång sikt administreras på ett effektivt och rättssäkert sätt så att förtroende och tilltro upprätthålls.

Som medborgare har man rätt och möjlighet att kontrollera förvaltningen och dess verksamhet. Som försäkrad har man också ett specifikt behov av möjligheten att få sitt ärende omprövat. Man har också behov av att ens eventuella klagomål på hur man blivit behandlad av förvaltningen tas om hand på ett ändamålsenligt sätt.

Medborgare har i och med offentlighetsprincipen möjlighet till insyn i RFV:s och försäkringskassornas verksamhet i dag och rätt att ta del av de handlingar som finns hos myndigheterna med de begränsningar som följer av tillämpliga sekretessbestämmelser. Har man klagomål på försäkringskassan eller RFV så kan man framföra sina klagomål direkt till berörd organisation som likt övrig förvaltning har en skyldighet att hantera dessa. Klagomål på hur man blivit behandlad i kontakterna med försäkringskassan kan också ställas till RFV, Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) som inom ramen för sina tillsynsuppdrag kan initiera granskningar på initiativ från enskilda. Enskilda, som beslutet i ett försäkringsärende angår, kan också begära att försäkringskassan ska ompröva sitt beslut i ärendet. Den enskilde kan också hos allmän förvaltningsdomstol överklaga det beslut försäkringskassan eller RFV fattat i ett enskilt försäkringsärende (20 kap. 11 § AFL).

Ledningen för RFV och respektive försäkringskassa har behov av att åstadkomma en intern process för att med rimlig säkerhet uppnå en effektiv verksamhet enligt de av riksdag och regering uppsatta målen, efterlevnad av tillämpliga föreskrifter och regeringsbeslut samt en tillförlitlig återrapportering av verksamhetens resultat. Som en del i detta genomför organisationerna uppföljningar bl.a. av resultat, verksamhet och ekonomi. Respektive ledning har också behov av och tillgång till en internrevisionsfunktion som granskar att den interna styrningen och kontrollen är ändamålsenlig.

Regeringen styr RFV och försäkringskassorna men är ansvarig inför riksdagen. För att uppnå en effektiv styrning har regeringen behov av att ledningen för respektive organisation tar sitt ansvar för verksamheten. Styrningen sker i dag bl.a. genom att krav ställs på intern styrning och kontroll, intern revision samt återrapporteringskrav t.ex. i form av resultatredovisning.

Regeringen har också ett behov av att årligen pröva och löpande följa utvecklingen av socialförsäkringen och dess administration. En återkoppling sker t.ex. i form av redovisning av verksamhet, resultat och ekonomi, uppföljning och prognoser samt utvärdering av socialförsäkringens effekter för individ och samhälle. Regeringen har även behov av underlag från organ som står i en oberoende ställning till socialförsäkringsadministrationen och dess verksamhet. Detta sker t.ex. genom JO:s och JK:s allmänna tillsyn och RFV:s specifika tillsyn över försäkringskassorna.

Riksrevisionens årliga revision och effektivitetsrevision av socialförsäkringen och dess administration är också underlag för regeringens prövning av verksamheten. Regeringen har också möjlighet att lägga uppdrag på t.ex. Statskontoret. Som exempel kan nämnas att Statskontoret nu har regeringens uppdrag att följa hur RFV och Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) genomför sitt uppdrag att utveckla den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontoret ska därefter utvärdera måluppfyllelse och effekter av utvecklingsarbetet. En annan möjlighet regeringen har för att få underlag för prövning av socialförsäkringen och dess administration är att tillsätta en utredning, vilket ANSA är ett exempel på.

Riksdagen styr förvaltningen primärt genom att stifta lagar, fastställa effektmål för politikområden samt besluta om finansiering av förvaltningen och dess verksamhet. Riksdagen har också en viktig uppgift att kontrollera och årligen pröva regeringens och myndigheternas verksamhet. Förutom den prövning som kan ske utifrån regeringens återrapportering och bedömning av verksamheten i budgetpropositionen har riksdagen behov av underlag från organ som är i en oberoende ställning till regeringen. Dessa underlag får riksdagen bl.a. genom Riksrevisionens årliga revision och effektivitetsrevision samt JO:s ämbetsberättelse.

Tillsyn av socialförsäkringen och dess administration i dag

Tillsyn över socialförsäkringen och dess administration sker i dag av JO och JK. Därtill utövar RFV tillsyn över försäkringskassorna och Premiepensionsmyndigheten (PPM).

JO:s tillsyn av myndigheter och enskilda tjänstemän

JO granskar och tillser att myndigheter och enskilda tjänstemän följer lagar och förordningar och i övrigt fullgör sina skyldigheter, dvs. agerar så att allt går rätt till vid handläggningen av olika ärenden och att enskilda medborgare behandlas på ett korrekt sätt. JO ändrar dock inte på domar eller beslut. I de allra flesta fall sker granskningen sedan någon enskild person har klagat hos JO.

Om fel eller försummelse konstaterats resulterar detta vanligtvis i en så kallad erinran, vilket innebär att JO offentliggör sin kritik mot den tjänsteman som har brustit i sin myndighetsutövning.

Berörd tjänsteman är dock inte skyldig att rätta sig efter JO:s uttalande. JO kan också kritisera en myndighet för t.ex. bristfälliga handläggningsrutiner och föreslå åtgärder för att avhjälpa bristerna. JO kan även väcka åtal för tjänstefel eller annat brott som skett i tjänsten eller begära disciplinåtgärder mot en tjänsteman, t.ex. varning eller löneavdrag.

JO tar också upp ärenden på eget initiativ. Därutöver inspekterar JO regelbundet olika myndigheter.

Från 1 juli 2001–30 juni 2002 avgjorde JO tre inspektionsärenden (inspektion på försäkringskassa) och 14 initiativärenden kopplade till socialförsäkringens administration. Under samma period avgjordes också 269 klagomålsärenden. 147 av dessa avvisades eller avgjordes utan särskild utredning. Övriga 122 utreddes och 36 av dessa resulterade i erinran eller annan kritik (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse 2002/03:J01).

JK:s tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän

Även JK har i likhet med JO tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. Tillsynen har till syfte att kontrollera att lagar och andra författningar efterlevs. Sedan den 1 december 1998 har JK:s tillsynsverksamhet begränsats. JK har sedan dess en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. JK kan inte ompröva beslut som fattats av andra myndigheter. JK bestämmer om en anmälan från en enskild ska föranleda några åtgärder. Någon insats riktad mot socialförsäkringsadministrationen skedde inte under 2002. JK handhar också skadestånd riktade mot staten. Regeringen kan lägga uppdrag på JK däremot inte på JO.

RFV:s tillsyn av försäkringskassorna och PPM

RFV:s nuvarande uppgift att utöva tillsyn över försäkringskassorna är reglerad i lag och förordning. Av förarbetena till lagen framgår att tillsynen syftar till att säkerställa en nationell likformig och rättvis tillämpning av försäkringen. I tillsynsansvaret ligger att RFV vid behov ska vidta åtgärder så att förutsättningarna för en nationell likformig och rättvis tillämpning av försäkringen vid försäkringskassorna säkerställs. Om det vid tillsynen visar sig att det

finns brister i tillämpning och handläggning bör RFV påtala detta för försäkringskassan och ställa krav på att åtgärder vidtas. Om åtgärder inte vidtas bör RFV redovisa detta för regeringen.

RFV har under senare år bedrivit tillsyn i tre olika former – systematisk, riktad och enskild. Den systematiska tillsynen har genomförts utifrån ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraårsperiod och omfattat merparten av de olika försäkrings- och bidragsområdena. Den riktade tillsynen har genomförts inom särskilda områden och efter impuls från t.ex. systemtillsynen, JO-ärenden eller regeländringar. Tillsyn i enskilda ärenden sker primärt utifrån anmälan och klagomål från enskilda. RFV:s rutin för hantering av klagomål från enskilda överensstämmer i stort med den rutin som JO har för dessa ärenden.

Under första halvåret 2003 avgjorde RFV 30 enskilda tillsynsärenden. Jämfört med första halvåret 2002 var det en fördubbling av antal ärenden. I 16 av ärendena uttalades någon form av kritik.

RFV har sedan 1998 också i uppgift att utöva tillsyn över att PPM tillämpar de bestämmelser om premiepension som inte avser kapitalförvaltning eller försäkringsteknisk verksamhet på ett likformigt och rättvist sätt i förhållande till enskilda. Detta är reglerat i förordning och grundar sig på bestämmelserna i lagen om inkomstgrundad ålderspension. Någon tillsyn av PPM har dock inte genomförts.

RFV anser sig också ha ett tillsynsansvar över skattemyndigheternas tillämpning av lagen om inkomstgrundad pension. Grunden för detta är dock inte lika klart. Uppfattningen vilar på förarbetena till lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension där det anges att ”RFV i likhet med vad som gäller AFL, ska övervaka tillämpningen av lagen”.

Sex miljoner kronor av RFV:s ekonomiska resurser 2002 ägnades åt tillsyn.

4.1.4. Aktuellt om kontroll, granskning och tillsyn

Det finns ett antal aktuella utredningar och initiativ om kontroll granskning och tillsyn som är intressanta som utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag. Vissa förslag och initiativ har direkt bäring på socialförsäkringen medan andra rör kontrollfunktioner generellt och tillsyn specifikt.

Kontrollfunktioner

I och med att Riksrevisionsverket (RRV) avvecklats har regeringen förlorat en viktig revisions- och utredningsresurs.

Bland annat som en konsekvens av att RRV avvecklats pågår det ett arbete med att stärka regeringens arbete med kontroll och styrning. Regeringens preliminära utgångspunkter för arbetet är att i större omfattning än i dag använda kommittéväsendet för utvärderingar samt för att belysa olika kontrollrelaterade frågor. Regeringen ska också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att lämna förslag till hur en årlig värdering av myndigheternas interna styrning och kontroll kan genomföras framdeles (Kontrollfunktioner i staten, Skr. 2002/03:137).

Den 3 november 2003 överlämnades internrevisionsutredningens betänkande Intern revision i staten – förslag till en förstärkt internrevision (SOU 2003:93). Utredningen föreslår bl.a. att en särskild internrevisionsmyndighet ska inrättas under regeringen. Myndigheten ska bl.a. på uppdrag av regeringen kunna genomföra vissa riktade insatser i syfte att granska den interna styrningen och kontrollen vid myndigheter. I princip innebär detta att myndigheten ska svara för insatser inom detta område som till viss del tidigare utfördes av RRV.

Tillsyn

Tillsynsutredningen har fått tilläggsdirektiv (Dir. 2003:70) och ska göra en fördjupad analys av grunder och motiv för en särskild lag om statlig tillsyn. I detta ingår att analysera möjligheten till tydligare och mer effektiva sanktioner i samband med tillsyn. Utredaren ska också bl.a. lämna förslag om hur samverkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter kan utvecklas. Uppdraget ska redovisas senast i september 2004.

Fr.o.m. den 1 januari 2004 inrättas ett tillsynsorgan i form av en fristående myndighet – Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Inspektionens uppgift blir bl.a. att utöva tillsyn över arbetsförmedlingarnas hantering av och arbetslöshetskassornas handläggning av arbetslöshetsförsäkringen. Tidigare hade AMS i uppgift att utföra denna tillsyn. Enligt regeringen skapas nu förutsättningar för en mer likartad och rättvis regeltillämpning, legitimitet och ökad tilltro till samt effektivare uppföljning av arbetslöshetsförsäkringen

(prop. 2001/02:151). I beredningen av ärendet förekom kritik från tunga remissinstanser såsom JO, RRV och Statskontoret. Ett exempel på argument emot ett inrättande av ett fristående tillsynsorgan var att ansvaret för att höja kvaliteten i arbetsförmedlingarnas handläggning av försäkringen i första hand var ett ansvar för länsarbetsnämnden och AMS. Ett annat att en förstärkt tillsyn omfattande alla delar av försäkringen lika väl kunde uppnås inom AMS.

Frågan om tillsyn över polis och åklagare har nyligen utretts. I betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41) gjordes bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl för att inrätta ett särskilt tillsynsorgan med uppgift att utöva tillsyn över polisväsendet och åklagarväsendet. Det som enligt kommittén var nackdelar och talade emot ett inrättande var bl.a. att det skulle ha till uppgift att utöva tillsyn endast över polis och åklagare, att överblicken över verksamheten riskerades samt att polisväsendet, åklagarväsendet och enskilda tjänstemän skulle få beakta auktoritativa uttalanden om verksamheten från ytterligare ett organ. Även statsfinansiella skäl talade enligt kommittén emot inrättandet av ett tillsynsorgan. Kommittén föreslog istället att Rikspolisstyrelsens styrelse borde anförtros ansvaret för tillsynen över Rikskriminalpolisens och Säkerhetspolisens verksamhet. Vidare bedömde kommittén att de förbättringar som krävdes i fråga om tillsynen över polismyndigheternas verksamhet kunde genomföras inom ramen för dels Rikspolisstyrelsens, dels de lokala polisstyrelsernas tillsynsverksamhet. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Uppföljning, utvärdering och analys

I april 2003 lämnade utredningen om analys av hälsa och arbete sitt slutbetänkande AHA utredningsinstitut och mötesplats (SOU 2003:13). Utredningen föreslår att en självständig statlig myndighet, AHA-institutet inrättas. Analysgruppen föreslås ha vissa grunduppdrag med tydliga leveranskrav i utbyte mot en grundläggande finansiering av verksamheten. Dessa grunduppdrag bör enligt utredningen omfatta analyser av mål och målstrukturer för politik- och verksamhetsområden med utgångspunkt i arbete, hälsa och arbetslinjen. I grunduppdraget bör också ingå att analysera vad forskning och utredningsverksamhet vid en given tidpunkt kan

säga om arbete och hälsa, förse politiker med politiskt relevanta underlag och i övrigt utgöra en mötesplats mellan politik, forskning, myndigheter och utredningsverksamhet. Det råder stor enighet bland remissinstanserna om att det finns behov av fördjupade och kontinuerliga analyser inom området hälsa och arbete samt att det är positivt att en analysgrupp bildas. Däremot är det färre som tillstyrker förslaget om inrättande av en ny självständig myndighet. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Enligt regeringens proposition angående finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (prop. 2002/03:132) ska uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen ske löpande på både lokal och nationell nivå. Regeringen anser att en ändamålsenlig redovisning av insatser som bedrivs gör det angeläget att utveckla sektorövergripande metoder för denna uppföljning och utvärdering. Regeringen avser att senare ange vilken myndighet som ska svara för den nationella uppföljningen och utvärderingen. Tilläggas kan att den arbetsgrupp i Regeringskansliet (Ds 2003:2) som regeringens förslag baseras på föreslog att uppdraget om den nationella uppföljningen och utvärderingen skulle ges till Statskontoret.

4.2. Överväganden och förslag

4.2.1. Tillsyn över den nya myndighetens tillämpning av socialförsäkringen?

Utgångspunkten för om ett externt tillsynsorgan bör inrättas är vems eller vilkas behov organet och den genomförda tillsynen ska tillgodose.

Utredningen menar att det primärt finns två intressenter av att tillsyn utförs som också är de primära mottagarna av tillsynens resultat: statsmakterna och enskilda medborgare.

Statsmakterna är generellt sett intresserade av granskning i form av t.ex. systemtillsyn, dvs. granskning av att myndighetens egna system för styrning och kontroll med rimlig säkerhet resulterar i att tillämpningen av t.ex. socialförsäkringen sker enligt statsmakternas intentioner. Som enskild medborgare är man däremot intresserad av att utifrån t.ex. ett klagomål kunna få till stånd en granskning i ett specifikt ärende.

Enligt utredningen finns det faktorer som både talar för och emot inrättandet av ett externt tillsynsorgan i anslutning till att socialförsäkringsmyndigheten inrättas.

Det som talar för ett inrättande är de enskilda medborgarnas behov och möjligheter. Primärt rör medborgarens möjlighet att klaga och på så sätt initiera en granskning av hur han eller hon blivit behandlad. Som framgått av redovisningen så kommer denna möjlighet i huvudsak att bestå i och med den fortsatta möjligheten att vända sig till JO. Det kan också konstateras att JO behandlat fler enskilda ärenden i form av klagomål på försäkringskassorna än vad RFV gjort. Utredningen utgår ifrån att den nya myndigheten har möjlighet att utveckla kompetens och administrativa rutiner på ett sådant sätt att bristerna blir mindre och färre i framtiden och att detta kommer att framgå av JO:s granskningar.

De faktorer som enligt utredningen talar emot ett inrättande är flera.

Det pågår ett omfattande utvecklingsarbete beträffande kontrollfunktion i staten generellt vilket innebär att det är oklart hur detta kommer att organiseras och utformas framöver. Regeringen överväger bl.a. hur värderingen av myndigheternas interna styrning och kontroll ska ske. Samtidigt har det precis lagts ett förslag som till vissa delar ska kompensera regeringens möjligheter till oberoende granskningar som en konsekvens av att RRV avvecklats.

Det pågår också ett omfattande reformarbete på flera fronter beträffande tillsyn. Genom tillsynsutredningen har frågan väckts om att ta ett samlat grepp vid utformningen av den statliga tillsynen i framtiden. Tillsynsutredningen har bl.a. i uppdrag att utarbeta förslag till tillsynslag, föreslå utvecklad samverkan mellan olika tillsynsmyndigheter och handleda Regeringskansliet om hur tillsynsfrågor bör hanteras. Det är osäker om tillsynsutredningens arbete direkt kommer att vara vägledande för hur en eventuell tillsyn av socialförsäkringens tillämpning bör utformas, med det finns skäl att anta att kunskapen inom tillsynsområdet kommer att fördjupas. Tillsynsutredningen lämnar sitt slutbetänkande först nästa år.

Inrättandet av tillsynsorgan med enda uppgift att utöva tillsyn över den nya myndighetens tillämpning av socialförsäkringen riskerar att bidra till att det blir oklart vem som styr socialförsäkringen och dess myndighet samt vem som har det övergripande ansvaret för en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen. Inrättandet av ett tillsynsorgan skulle innebära att ett trepartsför-

hållande mellan regeringen, socialförsäkringsmyndigheten och tillsynsorganet skapas.

Det kan också konstateras att de aktiviteter av granskande karaktär som i dag förekommer inom RFV och som utgör extern tillsyn över försäkringskassornas verksamhet i framtiden kommer att utövas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten. De kommer där att utgöra aktiviteter i form av intern kontroll och granskning inom ramen för den interna styrningen.

Avslutningsvis kan konstateras att regeringen i dag och också i framtiden vid behov har möjlighet att lägga uppdrag om granskning av socialförsäkringen och dess myndighet på andra aktörer, t.ex. Statskontoret och JK.

Enligt utredningen bör man inte nu lägga fast en särlösning för tillsynen inom socialförsäkringen. Man bör avvakta det pågående reformarbetet inom tillsynsområdet samt ha tillgång till ett underlag för en bedömning av de förbättrade styrmöjligheter som förväntas med anledning av inrättandet av den nya socialförsäkringsmyndigheten, innan ett särskilt tillsynsorgan föreslås.

Utredningens bedömning utifrån detta är att det inte finns behov av att i samband med inrättandet av den nya myndigheten inrätta ett särskilt organ med uppgift att utöva tillsyn över myndighetens tillämpning av socialförsäkringen.

Om det, som en konsekvens av att det inrättas en ny statlig socialförsäkringsmyndighet, även bör vidtas åtgärder för att stärka den externa tillsynen så ligger det nära till hands att tillföra ytterligare resurser till JO respektive JK.

Om syftet däremot är att stärka medborgarnas förtroende för och tilltro till myndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen menar utredningen att man kan vidta andra åtgärder för att uppnå detta.

4.2.2. Alternativa åtgärder

Det finns exempel på alternativa åtgärder som skulle kunna bidra till att skapa förtroende bland medborgarna för myndigheten och dess tillämpning av socialförsäkringen. En del av dessa åtgärder är mer omfattande, och kräver ytterligare utredning, medan andra kan införas i och med bildandet av den nya socialförsäkringsmyndigheten.

Rättshjälp

Huvudprincipen för myndigheter är att de ska hjälpa medborgaren med att överklaga beslut som går emot medborgaren. Av detta skäl utgår normalt inte rättshjälp för offentliga mål. Dock finns det undantag där man erbjuds offentligt juridiskt biträde t.ex. vid tvångsvård inom socialtjänsten till följd av bristande omsorg av barn eller p.g.a. missbruk.

Inom handikapprörelsen talar man om myndigheternas dubbla roller, dvs. att man å ena sidan uppträder som part mot den enskilde i förvaltningsdomstolen samtidigt som man ska hjälpa medborgaren att överklaga myndighetens beslut till samma domstol.

Ett sätt att hantera dessa dubbla roller utan att inrätta ett särskilt tillsynsorgan kan vara att för vissa socialförsäkringsmål garantera medborgaren offentligt juridiskt biträde. Detta t.ex. när besluten har synnerlig vikt för den enskilde vid indragning av stort försörjningsstöd såsom t.ex. förtidspension.

Rätten till rättshjälp är visserligen en kostsam åtgärd men en åtgärd som väsentligen stärker den enskildes ställning i förhållande till beslutande myndighet. Rättshjälp kan således ses som ett alternativ till tillsyn. Utredningen har inte haft möjlighet att närmare utreda denna möjlighet, men vill ändå föra fram det som ett alternativ som det kan finnas anledning att utreda vidare.

Krav på klagomålshantering och lekmännens värdering av detta

Ett sätt att poängtera och sätta kraft bakom kravet på och behovet av att medborgarna får ett bra bemötande, god service och nödvändig information, kan vara att regeringen uttryckligen ställer krav på inrättandet av ett ändamålsenligt system för hantering av klagomål på myndigheten. Systemet bör vara uppbyggt så att det möjliggör att den klagandes synpunkter tillgodoses genom någon åtgärd från myndighetens sida. Klagomål bör också registreras på ett sådant sätt att resultatet av hanteringen lätt kan redovisas. Vidare bör det finns ett organ dit de försäkrade kan vända sig och som har befogenhet att uttala sig och påkalla åtgärd. Detta skulle inte vara ett oberoende system utan en del av den ordinarie verksamheten. Det kan finnas anledning att förtydliga att med ”klagomål” avses inte överklagande.

Som tidigare nämnts ska försäkringsdelegationen enligt förslaget i delbetänkandet bl.a. bevaka:

  • att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt,
  • att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt
  • att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd.

För att kunna utöva denna insyn och värdera i vad mån myndigheten bedriver en ändamålsenlig verksamhet för medborgarna ställs det krav på underlag. Försäkringsdelegationerna kan, två eller tre gånger om året, få ett underlag från myndighetens system för klagomålshantering. Exempel på uppgifter som bör redovisas är:

  • i vilken omfattning försäkrade har klagat på myndigheten,
  • vad klagomålen avsett,
  • vad klagomålen resulterat i vid myndigheten,
  • vilken återkoppling som skett till den/de klagande samt
  • hur lång tid klagomålshanteringen tagit från initiativ till slutlig återkoppling/avslut.

Redovisningen kan med fördel ske i ett jämförande perspektiv dels över tid dels i relation till myndighetens verksamhet i andra län.

Detta underlag kan i sin tur ligga till grund för den värdering som försäkringsdelegationerna ska göra av myndighetens verksamhet i länet. Eftersom dessa organ inte har något ansvar för ledning av myndigheten blir det i princip ett oberoende organ som gör denna värdering. Det är viktigt att påpeka att denna värdering är ett komplement, och inte ett alternativ, till den uppföljning som myndigheten själv måste göra av verksamheten.

I delbetänkandet har utredningen föreslagit att förtroendemannaorganens värdering årligen ska redovisas till myndighetens styrelse och chef. Det finns skäl att överväga om inte detta ska kompletteras med en årlig redovisning också till regeringen. Då blir denna värdering ett bland flera underlag inte bara för myndighetsledningens interna styrning utan också för regeringens styrning av myndigheten.

(Klagomåls)nämnd med lekmän

Som ett alternativ till krav på ett system för klagomålshantering inom socialförsäkringsmyndigheten och lekmännens värdering av detta skulle klagomålsnämnder, motsvarande de patientnämnder som finns inom landstingen, kunna övervägas.

En sådan nämnds uppdrag skulle kunna vara att utifrån synpunkter och klagomål stödja och hjälpa försäkrade samt bidra till kvalitetsutvecklingen inom socialförsäkringsmyndigheten genom att:

  • hjälpa försäkrade att få den information de behöver för att kunna ta tillvara sina intressen i relation till myndigheten,
  • främja kontakterna mellan försäkrade och myndigheten och
  • rapportera iakttagelser och avvikelser av betydelse för de försäkrade till myndigheten.

Vidare skulle en nämnd också kunna göra uttalanden och lägga förslag till förbättringar utifrån de klagomål och synpunkter som framförts till nämnden. En sådan nämnd skulle kunna ses som en ”relästation” för alla slags klagomål. Nämnden skulle kunna fördela ärendena tillbaka till myndigheten om det bedöms vara det rimligaste, till domstol eller till JO och därutöver ta tag i en del ärenden som inte riktigt passar in i någon av dessa kanaler. Om nämnden finner att ett ärende – antingen det gäller beslut eller icke-beslut – borde ha kunnat hanteras på annat sätt, eller om man har vissa frågor om handläggningen vidarebefordras dessa till myndigheten.

Förslag

Även om inget externt tillsynsorgan inrättas finns det som utredningen redovisat möjlighet att vidta kompletterande åtgärder, som syftar till att stärka medborgarnas förtroende för och tilltro till socialförsäkringen och dess myndighet. Det kan även finnas anledning att utreda utvidgade möjligheter till rättshjälp.

Av de exempel på alternativa åtgärder beträffande hantering av klagomål som redovisats förordar utredningen den åtgärd som innebär att regeringen ställer krav på att socialförsäkringsmyndigheten har ett väl fungerande klagomålshanteringssystem i kombination med att försäkringsdelegationerna årligen följer upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda.

Denna åtgärd sänder en tydlig signal om att det är socialförsäkringsmyndigheten som har det primära ansvaret för att hantera och behandla medborgarna på ett korrekt sätt. Samtidigt innebär försäkringsdelegationernas uppföljning av detta att ett relativt oberoende organ värderar hur väl myndigheten lyckas ta sitt ansvar.

Utredningen anser att regeringen i fastställandet av målen för myndigheten bör tydliggöra kravet på att myndigheten inom ramen för intern styrning och kontroll har ett väl fungerande system och rutiner för hantering av klagomål från enskilda. Försäkringsdelegationerna bör ha i uppgift att årligen följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndighetens ledning.

4.2.3. Tillsyn över PPM:s tillämpning av premiepensionen

Beträffande RFV:s nuvarande uppdrag att utöva tillsyn över hur PPM tillämpar bestämmelserna om premiepension kan det konstateras att RFV inte utfört någon tillsyn sedan de fick detta uppdrag 1998. Detta i kombination med att regeringen inte uttalat någon kritik mot att RFV inte utfört tillsyn över PPM talar enligt utredningen för att det är tveksamt om det nu föreligger något reellt behov av tillsyn över PPM i dessa delar. Utifrån detta och att socialförsäkringsmyndigheten och PPM ska samverka i fråga om den allmänna pensionen föreslår utredningen att socialförsäkringsmyndigheten inte ska utöva tillsyn över PPM.

4.2.4. Uppföljning och utvärdering av tvärsektoriell samverkan

Även om det enligt det som anförts ovan inte finns behov av tillsyn av socialförsäkringsmyndighetens tillämpning av socialförsäkringen så finns det enligt utredningen ett ökat behov av uppföljning och utvärdering. Inte minst mot bakgrund av den ökade tvärsektoriella samverkan inom socialförsäkringsområdet mellan olika statliga myndigheter, kommuner och landsting.

Enligt regeringens proposition om finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (prop. 2002/03:132) ska uppföljning och utvärdering av den finansiella samordningen löpande ske på både lokal och nationell nivå. Regeringen avser att senare ange vilken myndighet som ska svara för den nationella uppföljningen och

utvärderingen. Regeringen anger att en ändamålsenlig redovisning av insatser som bedrivs gör det angeläget att utveckla sektorövergripande metoder för uppföljning och utvärdering. Detta talar enligt utredningen för att utvärderingsansvaret bör hållas samman.

Statskontoret har i dag regeringens uppdrag att utvärdera Arbetsmiljöverkets insatser rörande systematiskt arbetsmiljöarbete (SAM). Uppdraget omfattar såväl Arbetsmiljöverkets interna arbetsprocesser som verkets externa arbete i fråga om att främja införandet av SAM. Uppdragets huvudsakliga fokus ska vara den tillsyn som är inriktad på införandet av SAM. Statskontoret har också i uppdrag att, under 2002 t.o.m. 2004, följa hur RFV och AMS genomför ett regeringsuppdrag att utveckla den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Statskontoret ska därefter utvärdera måluppfyllelse och effekter av AMS:s och RFV:s utvecklingsarbete.

Enligt utredningens bedömning finns det behov av att öka omfattningen av uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan kring socialförsäkringen. Regeringen bör överväga att ge lämplig myndighet ett stående uppdrag som omfattar uppföljning och utvärdering av den tvärsektoriella samverkan och som är vidare än den nationella uppföljningen och utvärderingen av den finansiella samordningen. Uppdraget bör i så fall utformas så att övergripande mål och ramar för inriktning läggs fast och att uppdragstagaren får mandat att utforma individuella uppföljnings- och utvärderingsprojekt inom ramen för uppdraget.

5. Den nya myndighetens arbete med rehabilitering

Förslag: Beslut om att den nya myndigheten ska delta i organiserad samverkan av större omfattning på lokal/regional nivå inom rehabiliteringsområdet bör tas efter samråd med försäkringsdelegationen.

En person som är politiker eller anställd vid myndigheten får utses till representant för myndigheten när det gäller samverkan inom rehabiliteringsområdet.

Bedömning: Avtal som samverkansparterna ingår ska vara förenliga med nationella mål och uppdrag inom socialförsäkringen.

Den regionala nivån ska regelbundet till den centrala nivån återrapportera hur arbetet i samverkansorganen bedrivs för att ge en samlad bild av hur eventuella medel används, metoder, resultat etc.

Utredningen stöder Riksförsäkringsverkets (RFV) och Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) förslag om en ändrad ansvarsfördelning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. För att skapa förutsättningar för att lyckas med detta förslag är det viktigt att:

  • Arbetsmarknadsverket ges riktade resurser för utökad verksamhet med sjukskrivna som saknar anställning samt för service till en ny målgrupp: sjukskrivna som inte bör eller kan återgå till tidigare anställning,
  • Arbetsmarknadsverket styr rehabiliteringsprocessen, gör tillsammans med den sjukskrivne en handlingsplan och genomför rehabiliteringsinsatserna,
  • den nya myndigheten identifierar försäkrade med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering,
  • den nya myndigheten har samordningsansvaret och beslutar om ersättning från sjukförsäkringen.

5.1. Bakgrund och avgränsning

Det nationella målet för att minska ohälsan i arbetslivet är: Frånvaron från arbetslivet på grund av sjukskrivning ska i förhållande till 2002 halveras fram till 2008. Parallellt ska antalet nya aktivitets- och sjukersättningar minska. Hänsyn ska tas till den demografiska utvecklingen under perioden.

Av direktiven till denna utredning framgår att samhällets största utmaning under de närmaste åren blir att bryta den ogynnsamma ohälsoutvecklingen. Detta kräver extraordinära insatser både när det gäller hur trygghetssystemen utformas och hur socialförsäkringsarbetet organiseras. Administrationens begränsade resurser måste användas optimalt för att klara framtida utmaningar. Utgångspunkterna för detta är ett helhetsperspektiv och ett gemensamt förhållningssätt. Vidare framgår av direktiven att problembilden för ohälsoutvecklingen är komplex och berör flera olika samhällsområden. De åtgärder som krävs för att förbättra situationen går över sektorgränserna. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan olika aktörer kan därför behöva justeras och nya organisationsstrukturer prövas för att samhällets resurser ska kunna utnyttjas på ett optimalt sätt.

Inom ramen för ANSA:s uppdrag ligger för det första att se över om det finns anledning att göra förtydliganden eller nya avgränsningar när det gäller försäkringskassans arbete med rehabilitering och då främst den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. För det andra skapas det med anledning av att den föreslagna nya socialförsäkringsmyndigheten en förändrad förtroendemannaroll i myndigheten. Detta innebär att det finns behov av att förtydliga hur bl.a. representationen i samverksansorgan inom rehabiliteringsområdet från den nya socialförsäkringsmyndigheten ska se ut.

5.2. Ansvarsfördelning inom rehabilitering

Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, psykologisk, social och arbetslivsinriktad art som kan hjälpa sjuka och skadade att återvinna bästa möjliga funktionsförmåga för ett normalt liv.

Med arbetslivsinriktad rehabilitering menas de insatser som behöver göras för att den som drabbats av sjukdom ska få tillbaka

sin arbetsförmåga och förutsättningar för att försörja sig genom förvärvsarbete.

Fig. 1; Rehabiliteringsaktörerna och försäkringskassans roll

Försäkringskassan har en initiativroll och samordningsansvar för all rehabilitering av personer som är sjukskrivna hos försäkringskassan eller har rätt till sjukpenning enligt lagen om allmän försäkring.

Försäkringskassornas ansvarar inte för att rehabilitera den enskilde, utan det ska skötas av:

  • hälso- och sjukvården, när det gäller den medicinska rehabiliteringen,
  • kommunens socialtjänst – när det gäller den sociala rehabiliteringen.

Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen sköts av:

  • arbetsgivaren – för personer som har en anställning,
  • arbetsförmedlingen för personer som saknar arbete. För personer som inte kan återgå till sitt gamla arbete har RFV och AMS föreslagit att även denna grupp ska rehabiliteras av arbetsförmedlingen – i dag är det dock försäkringskassan som har detta ansvar.

Rehabiliteringsaktörer

Försäkrings-

kassan samordnar

Arbetsgivaren

Företagshälsovården

Andra

rehabiliterings-

producenter

Hälso- och sjukvården

Arbetsförmedlingen

Arbetsmiljö-

inspektionen

Facket

Socialtjänsten

Rehabiliteringsaktörer

Försäkrings-

kassan samordnar

Arbetsgivaren

Företagshälsovården

Andra

rehabiliterings-

producenter

Hälso- och sjukvården

Arbetsförmedlingen

Arbetsmiljö-

inspektionen

Facket

Socialtjänsten

Försäkringskassan ansvarar för att samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten enligt lagen om allmän försäkring, AFL. Samordningsansvaret innebär att försäkringskassan ska se till och verka för att de rehabiliteringsåtgärder som en försäkrad behöver, och som arbetsgivare och olika myndigheter ansvarar för, fogas samman. Samordningen ska syfta till att den som drabbats av sjukdom ska återfå arbetsförmågan och kunna försörja sig genom förvärvsarbete. Vidare ska försäkringskassan enligt 22 kap. 6 § AFL upprätta en rehabiliteringsplan, om den försäkrade behöver en rehabiliteringsåtgärd för vilken ersättning utges enligt 22 kap. AFL. I en sådan plan ska bland annat anges de rehabiliteringsåtgärder som ska komma i fråga, vem som har ansvaret för dem, en tidsplan för rehabiliteringen och beräknade kostnader för ersättningen under rehabiliteringstiden. Försäkringskassan har ansvaret för att det görs rehabiliteringsutredningar för försäkrade som inte har någon arbetsgivare. Dessutom kan försäkringskassan köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster för att klarlägga den sjukskrivnes arbetsförmåga.

5.3. Utveckling av rehabiliteringsarbetet inom RFV och försäkringskassorna

Ett omfattande utvecklingsarbete pågår inom RFV och försäkringskassorna när det gäller att utveckla metoder och arbetssätt för rehabiliteringsarbetet. Nedan följer korta hänvisningar till några av dessa uppdrag och projekt som är av central betydelse för utredningens förslag.

5.3.1. Regeringsuppdrag till RFV och AMS

Försäkringskassan och RFV bedriver sedan våren 2001 ett gemensamt utvecklingsarbete benämnt Prohälsa. Syftet med arbetet är förutom att förbättra utredningsmetodiken att öka samsynen i viktiga frågor inom ohälsoområdet mellan försäkringskassorna sinsemellan och mellan RFV och försäkringskassorna. Syftet är också att utjämna obefogade regionala skillnader genom att gemensamma arbetsmetoder etableras.

I december 2001 gav regeringen RFV och AMS i uppdrag att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Uppdraget består av

följande tre deluppdrag: (1) utveckla en metod för tidig, fördjupad bedömning av den enskildes arbetsförmåga och rehabiliteringsbehov, (2) utveckla metodiken i försäkringskassornas handläggning av sjukfall och rehabiliteringsärenden samt förtydliga yrkesrollen för tjänstemän inom försäkringskassorna som arbetar med samordning, och (3) RFV ska tillsammans med AMS genomföra en pilotverksamhet avseende en samordnad organisation mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen.

RFV och AMS har dessutom fått i uppdrag att myndigheterna gemensamt, inom ramen för samverkan inom rehabiliteringsområdet, ska verka för att antalet sjukskrivna arbetslösa som återfår arbetsförmågan och får ett arbete ska öka. Myndigheterna har i uppdrag att, i enlighet med riktlinjerna för samverkan inom rehabiliteringsområdet, utforma gemensamma nationella verksamhets- och handlingsplaner för hur försäkringskassorna och länsarbetsnämnderna ska använda de medel som utgör statens samlade medel för sådan samverkan. De medel som åsyftas är de fem procent av beräknade utgifter på sjukpenninganslaget, som i budgetproposition för 2003 föreslogs få användas för samverkan inom rehabiliteringsområdet. Enligt proposition 2002/03:2 Vissa socialförsäkringsfrågor m.m., får försäkringskassan svara för statens andel av kostnader för rehabiliteringsinsatser i samverkan.

RFV och AMS har i februari 2003 till regeringen redovisat hur arbetet med gemensamma verksamhets- och handlingsplaner avses bedrivas. Uppdrag har lämnats till länsarbetsnämnderna och försäkringskassorna att träffa länsvisa överenskommelser utifrån de riktlinjer som AMS och RFV kommit överens om.

I en rapport från RFV till regeringen i juni 2003 om försäkringskassornas tillämpning av riktlinjerna för samverkan inom rehabiliteringsområdet framgår att överenskommelser mellan försäkringskassan och länsarbetsnämnden träffats i samtliga län i mars 2003. Enligt dessa kommer sammanlagt lägst 8 100 arbetslösa sjukskrivna att under året få insatser i samverkan mellan försäkringskassorna och arbetsförmedlingen. Utvärderingsbara mål för insatserna har formulerats och planer för hur uppföljningen och utvärderingen ska genomföras har tagits fram. När det gäller samverkan med hälso- och sjukvården och kommunerna har RFV bedömt att verksamhets- och handlingsplaner måste utformas på regional nivå. Avsikten är att sådana mål ska redovisas under första kvartalet 2004.

5.3.2. Finansiell samordning

I december 2001 gav riksdagen (bet. 2001/02:1, rskr. 2001/02:84) regeringen tillkänna att regeringen borde återkomma till riksdagen med ett förslag om finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. Enligt riksdagens tillkännagivande måste samhällets resurser användas mer effektivt för att bättre kunna tillgodose människors behov av stöd och rehabilitering. Människor med komplex problematik riskerar att hamna i en gråzon mellan olika myndigheter när problematiken inte ryms inom en myndighets ansvarsområde. Det är enligt riksdagen därför angeläget att ge möjlighet till finansiell samordning i syfte att förbättra samarbetet mellan berörda myndigheter vid rehabilitering av människor med komplex problematik.

I början av juni 2003 överlämnade regeringen propositionen Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (2002/03:132) till riksdagen. I propositionen lämnas förslag till utformning av en permanent finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet.

Finansiell samordning föreslås kunna ske frivilligt mellan en försäkringskassa, ett landsting, en länsarbetsnämnd samt en eller flera kommuner. Därigenom ska en effektiv resursanvändning underlättas. Målgruppen för den föreslagna finansiella samordningen utgörs av människor som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser från flera av de samverkande parterna för att uppnå eller förbättra sin förmåga till förvärvsarbete. De åtgärder som får finansieras genom den finansiella samordningen ska ligga inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde och syfta till att återställa eller förbättra den enskildes funktions- och arbetsförmåga.

Den finansiella samordningen, som ska bedrivas genom ett fristående samordningsförbund, föreslås omfatta de resurser som, i enlighet med samverkansparternas överenskommelse, ska användas för att finansiera samordnade insatser för den aktuella målgruppen. Samtliga parter dvs. stat, kommun och landstinget ska bidra med lika stora andelar. Den allmänna försäkringskassan föreslås få möjlighet att disponera högst fem procent av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning till finansiell samordning. Dessa medel ska utgöra statens samlade andel i finansiell samordning. Samverkansparterna ska i förbundsordningen ange de principer som ska gälla

för de ekonomiska transaktionerna inom den finansiella samordningen.

Samordningsorganet ska besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen samt finansiera insatser i enlighet med syftet för den finansiella samordningen. Samordningsorganet ska dessutom stödja samarbetet mellan samverkansparterna, t.ex. genom att bistå bedömargrupper som huvudmännen svarar för. Däremot ska samordningsorganet inte besluta om förmåner eller rättigheter för enskilda eller i övrigt vidta åtgärder som innefattar myndighetsutövning.

I propositionen betonas vikten av att den finansiella samordningen följs upp och utvärderas på både lokal och nationell nivå. Samverkansparterna föreslås ges ansvaret för lokal uppföljning och utvärdering. Den myndighet regeringen senare bestämmer bör få ansvaret för den nationella uppföljningen och utvärderingen av finansiell samordning.

Representation i finansiell samordning

I proposition om Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet (2002/03:132) beskrivs politikernas representation i samordningsförbundet på följande sätt:

Förbundets beslutanderätt gäller beslut av generell räckvidd. Det rör sig om avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, kommer att vara dominerande. De frågor som ankommer på samordningsförbundet hör typiskt sett till det politiska arbetsfältet och utgör således inte endast en fråga om verkställighet. Detta talar för att samverkansparterna i samordningsförbundet i första hand representeras av politiker.

Dessutom framförs i propositionen att ledamöterna bör ha mandat att inom samordningsförbundet besluta utan att det behövs ytterligare förhandling inom huvudmannens beslutande organ. Regeringen menar också i propositionen att en gemensam, lokal politisk styrning ger legitimitet och tyngd, samtidigt som politikerna utgör en viktig länk till övriga politiska organ.

När det gäller länsarbetsnämndens representation i samordningsförbundet beskrivs det på följande sätt:

Enligt riksdagens ställningstagande bör det finnas en möjlighet för arbetsmarknadsmyndigheterna att delta i den finansiella samordningen. En komplikation i sammanhanget är att det i länsarbetsnämn-

den emellertid inte finns något beslutsforum som består enbart av politiker. Länsarbetsnämnden är via AMS politikerstyrt genom riksdag och regering. Dock utses vissa av länsarbetsnämndens styrelseledamöter på förslag av riksdagspartierna. I länsarbetsnämndens styrelse ingår såväl politiker som representanter från näringslivet, arbetstagarorganisationer och kommuner.

För att göra det praktiskt möjligt för länsarbetsnämnden att delta i finansiell samordning föreslås i propositionen att som representant för länsarbetsnämnden i samordningsförbundet får utses person som är ledamot eller ersättare i länsarbetsnämndens styrelse eller person som är anställd vid länsarbetsnämnden.

Ovanstående resonemang pekar dels på betydelsen av politikerrepresentation vid finansiell samordning, dels på betydelsen av att den som representerar en samverkanspart har en god förankring inom denna parts organisation. I propositionen om finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet har det sistnämnda, förankringen inom samverkanspartens organisation, varit avgörande för valet av vilka personer som ska kunna utses till partsrepresentanter.

5.3.3. RFV:s och AMS förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering

Regeringen uppdrog i januari 2003 åt AMS och RFV att komma med förslag till hur den arbetslivsinriktade rehabiliteringen skulle kunna utformas så att fler sjukskrivna fortare kan återfå arbetsförmågan och få ett arbete. RFV och AMS lämnade i juni 2003 förslag som ska bidra till att lösa dagens problem med många långtidssjukskrivna. Förslagen handlar både om att i framtiden undvika att människor blir långtidssjukskrivna och att göra insatser för dem som befinner sig i denna situation.

Det viktigaste förslaget från RFV och AMS är att inrätta en verksamhet inom Arbetsmarknadsverket för sjukskrivna som behöver ett nytt arbete. AMS och RFV har kommit fram till att en bidragande orsak till ökningen av långtidssjukskrivningarna är att det saknas en sådan verksamhet. I dag finns regler i sjukförsäkringen som säger att om det är klarlagt att den som är sjukskriven inte kan gå tillbaka till sitt arbete ska arbetsförmågan prövas mot hela arbetsmarknaden. Sådana regler bedöms dock vara svåra att tillämpa så länge det saknas en verksamhet som erbjuder ett reellt stöd till individen i att få ett nytt arbete.

Att både utöka insatserna för arbetslösa sjukskrivna och ta emot anställda som behöver ett nytt arbete innebär att AMS vidgar uppdraget inom arbetsmarknadspolitiken och detta skulle utifrån AMS beräkningar innebära behov av att anställa ytterligare 700 medarbetare.

AMS beräknar att det är möjligt att under ett år hitta en lösning antingen till arbete eller utbildning för varannan deltagare, dvs. 5 000 personer per år, under förutsättning att insatserna kan erbjudas i ett tidigt skede och att AMS får använda kraftfulla subventioner vid anställning. Övriga insatser föreslås bestå av praktikmöjlighet i arbetslivet och hjälp att finna ett nytt arbete, men också vägledning och utbildningsinslag för dem som behöver en omorientering till andra yrkesområden.

Ansvarsfördelningen bör vara att försäkringskassan samordnar rehabiliteringsinsatserna och beslutar om ersättningen till den som deltar i AMS insatser. AMS ansvarar för planering och genomförande av den arbetslivsinriktade verksamheten, eventuella köp av tjänster och beslut om subventioner till arbetsgivare.

En hearing är planerad till den 17 november 2003 för att inhämta synpunkter innan regeringen kan ta ställning till ett eventuellt genomförande av förslagen ovan.

5.4. Överväganden och förslag

Det stora behovet av insatser för långtidssjukskrivna har lett till en rad förslag till lösningar i olika utredningar och propositioner. Vissa förslag utgår ifrån ett myndighetsperspektiv, där staten både tilldelar medel och i hög grad är utförare. Andra lösningar däremot utgår ifrån en decentraliserad styrning som bygger på att politiker ges inflytande på den regionala och lokala nivån, ett styrsätt som stämmer med nuvarande ordning för försäkringskassorna. Beslut om medelsanvändning och prioriteringar fattas lokalt i ett särskilt samordningsorgan och de samverkande myndigheterna förutsätts avsätta resurser för gemensamma projekt. En viktig fråga att belysa är vad som händer när dessa system ska fungera parallellt i ett län eller en kommun. Hur kommer besluten om medelstilldelning till den finansiella samordningen att hanteras i myndigheterna, om besluten konkurrerar med direktiv och verksamhetsmål som gäller för hela myndigheten. Det kan finnas en risk att konflikter byggs in som måste hanteras lokalt och att detta kommer att försvåra

samverkan och arbetet med att halvera sjuktalen. För att motverka att sådana situationer uppstår är det viktigt att samverkansavtalen, som anger förutsättningarna för samordningsorganets arbete, utformas så att samverkan bedrivs på ett sätt som bidrar till att uppfylla de direktiv och verksamhetsmål som gäller för den nya myndigheten.

När det gäller förslaget om finansiell samordning så kommer denna samverkan att påbörjas 2004, vilket innebär att samverkan kan bedrivas inom ramen för den nuvarande organisationen för försäkringskassorna uppemot ett år. När den nya sammanhållna myndigheten för socialförsäkringsadministrationen startar från och med 2005 är det rimligt att förutsätta att det arbetet löper vidare i den form som påbörjats.

5.4.1. Den nya myndighetens samverkan

Som en konsekvens av ANSA:s förslag om att inrätta en sammanhållen statlig myndighet förändras bl.a. förtroendemännens roll på den regionala nivån och därmed även den nya myndighetens förutsättningar för att bedriva samverkan. I vilken grad och på vilket sätt som förtroendemännen bäst deltar i samverkansarbetet är beroende av ett antal olika faktorer.

För att beskriva arbetet med samverkan har utredningen valt följande indelning:

  • beslut om socialförsäkringsmyndigheten ska delta i en viss samverkansform,
  • beslut om vilka som ska utses till samverkansorganen,
  • medel att disponera inom samverkansorganen ,
  • mål,
  • uppföljning.

I den följande texten används begreppet ”samverkansorgan” för att beskriva samverkansförbund men även annan typ av samverkan mellan olika aktörer där det krävs att speciella medel avsätts.

Beslutet om att delta i samverkan

I små län kan det vara rimligt att bara bedriva samverkan samlat för hela länet och då tas också de strategiska besluten för hela länet.

Däremot kan det i stora län bli aktuellt att bedriva samverkan i respektive kommun vilket då ställer extra krav på att det tas övergripande beslut och görs prioriteringar mellan samverkansorganen.

En konsekvens av förslaget om en sammanhållen myndighet är att det är myndigheten som är avtalspart för socialförsäkringen. Möjligheten att ingå avtal bör sedan kunna delegeras till länsnivån. Initiativ ska också kunna tas av myndigheten på nationell nivå. Den som för myndighetens räkning ingår ett sådant avtal bör också ha möjlighet att disponera eventuella medel som finns tillgängliga för samverkan. I respektive län kan överenskommelser träffas antingen på kommun- eller länsnivå.

När det gäller att avgöra om socialförsäkringsmyndigheten ska delta i organiserad samverkan av större omfattning bör förtroendemännen involveras i detta ställningstagande. I praktiken kan det ske genom:

  • hörande av försäkringsdelegationen
  • samråd med försäkringsdelegationen
  • godkännande av försäkringsdelegationen.

Med alternativet ”att höra” förtroendemännen, vilket i praktiken inte är preciserat vad det innebär, skapas ingen reell möjlighet för förtroendemännen att få sina synpunkter beaktade. Med ”samråd” ges förtroendemännen möjlighet att lämna sina synpunkter och om dessa inte skulle beaktas vid beslutet måste det i samband med tjänstemannabeslutet framgå försäkringsdelegationens avvikande åsikt. Efter ”godkännande” av innebär att försäkringsdelegationen kan stoppa ett avtal. Sannolikheten att ett samverkansprojekt stoppas bör dock ses som liten eftersom en av uppgifterna för försäkringsdelegationen just är att se till att samverkan mellan olika rehabiliteringsaktörer kommer till stånd. Det faktum att myndigheten har huvudansvaret för samverkan, gör att det är orimligt att någon som inte är ansvarig ska kunna stoppa ett samverkansprojekt. Utredningen anser därför att det är mest ändamålsenligt att beslut om att delta i organiserad samverkan av större omfattning tas på regional nivå efter samråd med försäkringsdelegationen.

Vilka som ska delta i samverkan

Den försäkringsdelegation på regional nivå som utredningen föreslagit i sitt delbetänkande föreslås få i uppgift att ”utifrån ett med-

borgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd”. Dessa uppgifter gör att det är mindre lämpligt att de även representerar försäkringskassan i samverkansorganen. Att fatta beslut i samma verksamhet som man har i uppgift att kontrollera medför att ledamöterna i försäkringsdelegationen ”sitter på två stolar”.

Enligt delbetänkandet ligger ansvaret för nomineringen och för att utse ledamöter i samordningsorganen på den regionala försäkringsdelegationen.

Representationen från försäkringskassan vid samverkan kan i den framtida myndigheten t.ex. ske genom ledamöter från beslutsorganen som beslutar i sjuk- och aktivitetsärenden. Ett beslut om aktivitets- eller sjukersättning föregås ofta av rehabiliteringsinsatser. De som beslutar om dessa förmåner skulle ha fördelar av att känna till, kunna följa och påverka rehabiliteringsarbetet. Nackdelen med att utse dessa ledamöter till representanter i samverkansorganen är att dessa i allmänhet inte är de strateger som krävs för att bl.a. kunna prioritera samverkansinsatserna. De beslutar i enskilda ärenden och har ingen roll i hur verksamheten leds och utvecklas. De är utsedda av försäkringskassans styrelse (i nuvarande modell) eller försäkringsdelegationen (i den föreslagna modellen) att fatta beslut i individärenden. Man kan inte förutsätta att de har erfarenhet av att delta i beslut av den övergripande och prioriterande karaktären som blir fallet i samverkansorganen.

Ett annat alternativ är att utse särskilda förtroendemän. Dessa är då politiker som utses enbart för att representera försäkringskassan i samverkansorganen. På så sätt skulle det skapas möjlighet att få ”rätt” förtroendemän, personer med möjlighet att prioritera och ta de övergripande beslut som krävs för detta arbete. Nackdelen är att dessa personer inte har någon insyn i och koppling till socialförsäkringsmyndighetens verksamhet.

Ett tredje alternativ är att tjänstemän representerar myndigheten. Eftersom verksamheten är styrd genom riksdag och regering och det saknas beslutsform som består av politiker är förankringen inom samverkanspartens organisation avgörande, vilket gör det lämpligt att utse en tjänsteman.

För att det ska vara möjligt att utse ”rätt” personer för att representera socialförsäkringsmyndigheten i samverkansorganen är det

viktigt att det tas fram en tydlig kravspecifikation. Vilken/vilka som utses att representera myndigheten i samverkansorgan bör anpassas utifrån vilken typ av uppgifter som ska utföras. Rör det sig om övergripande prioritering och strategiska beslut bör det vara en politiker. Om det däremot avser mer administrativa uppgifter är en tjänsteman att föredra. Hänsyn måste också tas till den nya roll som tjänstemän får i styrning och ledning av verksamheten med en sammanhållen myndighet.

Även ur ett mer praktiskt perspektiv är det rimligt att representanterna kommer från de olika kategorierna. Om samverkansorgan inrättas i respektive kommun kommer det i de stora länen krävas upp emot 40 representanter från socialförsäkringsmyndigheten, vilket kan göra det svårt att få en politikerrepresentant till varje samverkansorgan. Det kan även finnas behov av att flera personer representerar myndigheten i samma samverkansorgan. Utredningen föreslår därför att både tjänstemän inom socialförsäkringsmyndigheten och politiker ska kunna utses som representanter för myndigheten i samverkansorgan.

Medel att disponera inom samverkansorganen

För att socialförsäkringsmyndighetens representanter i samverkansorganet ska kunna möta andra förtroendevalda som representerar andra aktörer utifrån liknande förutsättningar bör de ha möjlighet att disponera eventuella medel som finns avsatta för samverkan. Det skapas därmed möjlighet att fördela och prioritera inom samverkansområdet. Rent praktiskt kan detta hanteras på två sätt:

Medlen finns på en central nivå på myndigheten. Fördelningen sker då genom ansökan från ”länsnivå” efter samråd med samverkansorganen (som kan vara ett eller flera i länet).

Medlen fördelas av den centrala nivån till den regionala. Fördelningen görs enligt fastställda fördelningsprinciper. Det regionala förtroendeorganet bör delta i arbetet med att fördela medlen i regionen/länet. Antingen kan medlen fördelas till samverkansorganen som själva får disponera dessa eller också fördelas medlen efter ansökan från samverkansorganen. Prioriteringarna görs sedan antingen i respektive samordningsförbund eller samlat i länet.

Det finnas dock risk för att det uppstår komplikationer och oklarheter i beslutsfattandet. Statsmakterna beslutar om att medel ska användas till samverkan och prioriteringar. Länschefen ansvarar

för medlens användning inför uppdragsgivaren, generaldirektören. Samverkansorganen kan sedan besluta om och fördela medlen eller delar av medlen, vilket skulle kunna vara i en annan riktning än vad statsmakten och myndigheten har avsett. Utredningen anser att oavsett på vilken nivå i organisationen medlen finns är det viktigt att de avtal som ingås på ett tydligt sätt prioriterar insatser som gagnar nationella mål och uppdrag inom socialförsäkringen.

Mål

Det bör tas fram mål för samverkansorganens arbete. Resultaten och uppföljningen ska sedan göras i förhållande till uppsatta mål. Målen är därmed en grundbult för förbättrad uppföljning. Av målen ska framgå vad som ska uppnås med en viss verksamhet/aktivitet. För att målen ska kunna tjäna som ett styrinstrument är det nödvändigt att de är realistiska och möjliga att nå av dem som ansvarar för genomförandet eller som bidrar till måluppfyllelsen. Målen måste också uppfattas som relevanta för att de ska accepteras och godkänns av de olika aktörerna. Ett sätt att öka precisionen i målformuleringarna är att förse dem med tidsangivelse. Dessutom underlättas uppföljning och utvärdering av måluppfyllelsen om det finns en tidsangivelse.

Intern uppföljning

Den centrala nivån i myndigheten ska inte i detalj styra hur samverkansarbetet genomförs på regional nivå. Däremot är det viktigt att det sker en nationell uppföljning av hur medlen har använts och vilken nytta det har haft. Det bör regelbundet göras en återrapportering från alla läns samverkan så att man får en samlad bild av hur eventuella medel används, metoder, resultat etc. En anledning är att erfarenheterna ska kunna bidra till att sprida goda exempel och undvika att ”samma misstag” görs på flera ställen. Uppföljningar ska göras dels löpande och dels när projekten är slutförda. Även i fortsättningen är det den myndighet som genomför rehabiliteringen som har ett huvudansvar för att utvärdera ”sin” verksamhet. Vidare bör den myndighet som ansvarar för eventuella medel ha en möjlighet att bedöma långsiktigheten i åtgärderna.

5.4.2. RFV:s och AMS förslag om effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering

AMS och RFV:s förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering innebär en ändrad ansvarsfördelning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. I direktivet till myndigheterna har regeringen angett att utgångspunkten är att arbetsförmedlingen får ansvaret för insatser för dem som behöver ett nytt arbete medan försäkringskassan behåller samordningsansvaret för rehabiliteringen och ansvaret för dem som ska återgå till sin anställning. En ändrad ansvarsfördelning skulle kunna innebära att insatser som nu finansieras via försäkringskassan i stället får sin finansiering direkt till Arbetsmarknadsverket. Vissa tjänster på marknaden som försäkringskassan upphandlar i samband med rehabilitering av anställda sjukskrivna skulle kunna upphandlas direkt av Arbetsmarknadsverket.

Utredningen har inte tagit ställning till alla delar i AMS:s och RFV:s förslag, men stödjer inriktning mot en ändrad ansvarsfördelning vad gäller anställda sjukskrivna som behöver nytt arbete. För att skapa förutsättningar för att lyckas med förslaget är det viktigt att:

  • Arbetsmarknadsverket ges riktade resurser för utökad verksamhet med sjukskrivna som saknar anställning samt för service till en ny målgrupp: sjukskrivna som inte bör eller kan återgå till tidigare anställning,
  • Arbetsmarknadsverket styr rehabiliteringsprocessen, gör tillsammans med den sjukskrivne en handlingsplan och genomför rehabiliteringsinsatserna,
  • den nya myndigheten identifierar försäkrade med behov av arbetslivsinriktad rehabilitering,
  • den nya myndigheten har samordningsansvaret och beslutar om ersättning från sjukförsäkringen.

6. Avgörande av vissa socialförsäkringsärenden

Förslag:

  • De ärendeslag som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnd ska även i framtiden avgöras i särskild sammansättning efter föredragning.
  • Myndigheten ska vid avgörande av dessa ärendeslag fatta beslut genom en tjänsteman och två förtroendemän.
  • Efter nominering på motsvarande sätt som i dag utser försäkringsdelegationerna åtta förtroendemän till varje förtroendemannagrupp. Mandatperioden för gruppens ledamöter bör vara fyra år. Det bör införas en möjlighet att entlediga en förtroendeman på grund av inaktivitet eller olämplighet.
  • Tjänstgöringsskyldigheten för förtroendemännen ska bestämmas av myndigheten.
  • Förslaget om en sammanhållen statlig myndighet kan genomföras utan att nuvarande beslutsfunktion i form av socialförsäkringsnämnd förändras. Nuvarande reglering som begränsar nämndernas verksamhet till ett geografiskt område, hindrar specialisering samt föreskriver att ledamöterna ska vara folkbokförda inom ett geografiskt område ska dock i vart fall upphävas som en följd av utredningens förslag i övrigt.

6.1. Inledning

Utredningen har bl.a. haft i uppdrag att överväga och lämna förslag om formerna för förtroendemännens framtida medverkan och inflytande vid beslut i enskilda socialförsäkringsärenden. Detta

omfattar att pröva frågan om framtida beslutsform för de ärenden som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnd.

Förslagen i dessa delar kan ses som frikopplade från utredningens övriga förslag om en statlig, sammanhållen myndighet för socialförsäkringens administration. Även med genomförande av reformen i stort kan alltså i och för sig nuvarande ordning med socialförsäkringsnämnder bibehållas.

Den föreslagna organisationsförändringen till en sammanhållen myndighet innebär dock att dagens geografiska indelning och andra hinder för hur handläggningen kan organiseras försvinner. Detta skapar helt andra förutsättningar än i dag att organisera handläggningen för att uppnå en mer likformig och effektiv tillämpning av socialförsäkringen. Det är väsentligt att beslutsfunktionen för att avgöra enskilda socialförsäkringsärenden formas så att den i sig inte utgör ett hinder för hur handläggningen kan organiseras.

I det följande redovisar utredningen vilka krav som allmänt sett ställs vid myndighetsutövning mot enskilda, nu gällande ordning för beslut av socialförsäkringsnämnd samt hur myndighetsutövning mot enskild utövas i annan offentlig förvaltning. Därefter följer en redogörelse för frågans tidigare behandling, allmänna överväganden samt utredningens förslag om hur de ärendeslag som nu avgörs av socialförsäkringsnämnd kan avgöras på ett bättre sätt än i dag.

6.2. Utgångspunkter

6.2.1. Krav på myndighetsutövning mot enskilda

Det finns ett antal krav som ställs på förvaltningen generellt och administrationen av socialförsäkringen specifikt. Dessa krav ställs också på beslutsfunktionen som en del av handläggningen av enskilda socialförsäkringsärenden.

Kravet på demokrati innebär att uppgifterna ska fullföljas i enlighet med de beslut som fattats av riksdag och regering. Förvaltningsmyndigheterna är sista ledet i en ansvarskedja där regeringen och riksdagen ställs till ansvar inför folket för hur statens verksamhet fungerar. Något ansvar inför förtroendevalda i kommuner och landsting finns inte i det här fallet eftersom socialförsäkringarna är helt reglerade och finansierade av staten.

Kravet på rättssäkerhet innebär att fatta materiellt riktiga beslut som bygger på gällande lagar och andra författningar. Därtill ska

enskilda ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Till rättssäkerheten en hör också att förvaltningsprocessen ska ge utrymme för en god kommunikation med den enskilde, att beslut motiveras och dokumenteras och att offentlighets- och sekretessbestämmelser respekteras. Risker för jäv hos beslutsfattaren ska så långt möjligt undvikas.

Kravet på effektivitet innebär att åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta ska ske kostnadseffektivt. Kostnadseffektiviteten gäller inte bara att förvaltningen fungerar smidigt, utan handlar också om hur t.ex. socialförsäkringsförmåner används för att minska ohälsa och frånvaro från arbete. Socialförsäkringsutgifterna utgör en tredjedel av statsutgifterna och den regeltolkning som sker i förvaltningen kan ha avgörande betydelse för statens finanser.

Gentemot medborgaren är det ett viktigt effektivitetskrav att handläggningen sker utan dröjsmål och att myndigheten upprätthåller en god service.

I direktiven till utredningen redovisas ytterligare krav i form av de övergripande mål som formulerats för den framtida administrationen av socialförsäkringen. Detta är att den ska administreras rättssäkert, effektivt och med god tillgänglighet så att tilltron till socialförsäkringen bevaras och stärks.

God tillgänglighet måste definieras mångfaldigt eftersom medborgarnas kontaktbehov med försäkringskassan varierar starkt beroende på vad det rör sig om för ärende. Sett till ärendevolymerna är det endast en mycket liten del som förutsätter personligt sammanträffande.

Tilltron till socialförsäkringen behöver underbyggas också med annat än tillgängligheten, t.ex. genom att uppfylla kvalitetskrav i handläggningen eller stävja överutnyttjande, fusk och missbruk.

6.2.2. Socialförsäkringsnämnderna i dag

Avgörandet av enskilda socialförsäkringsärenden sker i dag av antingen tjänsteman vid försäkringskassan eller av socialförsäkringsnämnd. Nämnden är en del av försäkringskassan och fattar, liksom tjänstemännen, beslut i försäkringskassans namn.

Socialförsäkringsnämnderna består av sju ledamöter och kan avgöra ärenden om minst fyra av dem är närvarande. Fem av ledamöterna nomineras av de politiska partier som är representerade i

landstinget respektive kommunfullmäktige och två av de organisationer på arbetsmarknaden som finns inom försäkringskassans verksamhetsområde. Försäkringskassans styrelse utser ordförande och vice ordförande och det ställs krav på att ledamöterna ska vara folkbokförda inom försäkringskassans verksamhetsområde. Anledningen till kravet om folkbokföringsort är att regeringen ansett det vara viktigt att ledamöterna har kännedom om de lokala och regionala förhållanden som råder i nämndens verksamhetsområde.

I dag finns det totalt 170 socialförsäkringsnämnder i landet. Merparten av dessa fattar beslut i samtliga de ärendeslag som enligt AFL eller annan författning ska avgöras av nämnd, dvs. nämnderna är inte specialiserade. Dock finns det exempel på försäkringskassor som nyttjat möjligheten att koncentrera beslut av ett eller flera ärendeslag till någon eller några nämnder.

Ärenden i en socialförsäkringsnämnd ska avgöras efter föredragning. Föredragandens uppgift gentemot nämnden är att vara expert på de materiella och formella regler som gäller och ge nämnden den information som nämnden behöver i beslutsfattandet.

Ledamot av nämnd och föredragande tjänsteman har rätt, och indirekt en skyldighet, att anmäla avvikande mening i de fall de inte ställer sig bakom beslutet i ett specifikt ärende. Socialförsäkringsnämnden har också rätt, och indirekt en skyldighet, att återremittera beslut i ett specifikt ärende för ytterligare utredning om beslutsunderlaget inte är tillräckligt.

Kostnaden för ledamöterna, i form av arvoden inklusive sociala avgifter var 35 miljoner kronor år 2002.

Varför avgör förtroendemän vissa socialförsäkringsärenden?

Att förtroendemän avgör vissa slag av enskilda socialförsäkringsärenden har varit ett inslag i försäkringskassornas verksamhet sedan de bildades 1962. Då inrättades pensionsdelegationer och försäkringsnämnder med uppgift att fatta beslut i enskilda socialförsäkringsärenden. De skäl som angavs för inrättandet av dessa beslutsorgan var bl.a. att man inte ville att det folkliga inslag som funnits i sjukkassorna skulle försvinna. Ett annat skäl var att en del av de aktuella förmånerna finansierades med kommunala medel, varför det ansågs rimligt att dessa avgjordes med kommunal medverkan.

År 1987 ersattes pensionsdelegationer och försäkringsnämnder av de nuvarande socialförsäkringsnämnderna. Regeringens all-

männa motiv vid införandet av socialförsäkringsnämnderna och en fortsatt ordning där förtroendemän avgör enskilda socialförsäkringsärenden var att:

  • Förtroendemännens praktiska erfarenheter och kunskaper från olika områden skulle nyttjas som komplement till tjänstemännens kunskaper om försäkringens regler m.m.
  • Förtroendemännens kännedom om specifika lokala eller regionala förhållanden borde tas tillvara vid bedömningen av enskilda ärenden.
  • Förtroendemännens medverkan i besluten ökade allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsprocessen.
  • Genom förtroendemännen skapades en god förankring i olika medborgargrupper, i föreningsliv och i kommunal förvaltning.
  • Förtroendemännen förväntades aktivt bidra till att sprida information om socialförsäkringens regler så att onödiga missförstånd kunde undvikas.
  • Förtroendemännen förväntades också fånga upp och kanalisera synpunkter från allmänheten på försäkringen och försäkringskassornas service.

Nya bestämmelser om socialförsäkringsnämnderna trädde i kraft 1998. Motivet för ordningen med att förtroendemän fortsättningsvis skulle avgöra enskilda socialförsäkringsärenden var att det var viktigt för att förstärka rättssäkerheten. Regeringen angav att när flera personer tar ställning till ett ärende bör risken för godtycke, förbiseende av väsentliga fakta och missuppfattningar m.m. minska, vilket bör gagna likformigheten och rättssäkerheten (prop. 1997/98:41).

Vilka ärenden avgörs av förtroendemän?

Vid inrättandet av socialförsäkringsnämnderna 1987 lades det fast att nämnderna skulle avgöra ärenden där beslutet hade stor betydelse för den försäkrade från trygghets- och försörjningssynpunkt och samtidigt inrymde betydande inslag av skälighetsbedömningar. Med utrymme för skälighetsbedömningar menades ärendeslag där det slutliga ställningstagandet regelmässigt bygger på en sammanvägning och bedömning av en rad medicinska, arbetsmarknadsmässiga, sociala och ekonomiska omständigheter, som är hänförliga främst till den försäkrade som det enskilda ärendet gäller (prop.

1985/86:73). Socialförsäkringsnämnderna fick också i uppgift att ompröva vissa typer av ärenden där tjänstemän fattat beslut och en enskild begärt omprövning av beslutet.

Förändringarna 1998 resulterade i att socialförsäkringsnämndens arbete koncentrerades till ärenden som under avsevärd tid har väsentlig betydelse för den enskilde från försörjningssynpunkt eller där ersättningen är ägnad att höja den enskildes livskvalitet. Samtidigt skulle ärendet innehålla utrymme för bedömning. Med avsevärd tid menades minst ett år. Ordningen med att socialförsäkringsnämnderna skulle ompröva vissa typer av ärenden, där tjänstemän fattat beslut och enskild begärt omprövning av beslutet, slopades.

Socialförsäkringsnämnderna har i dag beslutanderätten och fattar efter föredragning av tjänsteman beslut i följande ärenden:

  • ärenden om rätt till sjukersättning/aktivitetsersättning, dock inte när det gäller förutsättningarna för rätt till sådan ersättning enligt bestämmelserna om försäkringstid i 9 kap. AFL (18 kap. 17 § AFL),
  • ärenden om vilandeförklaring av sjukersättning och aktivitetsersättning enligt 16 kap. AFL när det samtidigt med den ersättningen utgetts sådan ärenden om livränta som samordnats med ersättningen enligt 6 kap. 1 § lagen om (1976:380) arbetsskadeförsäkring (18 kap. 17 § AFL),
  • ärenden om rätt till handikappersättning och vårdbidrag (21 §

HVL),

  • ärenden om livränta till den försäkrade, i annat ärende uppkommen fråga om den försäkrade har ådragit sig arbetsskada till följd av annat än olycksfall samt ärenden angående särskild efterlevandepension (8 kap. 4 § LAF),
  • ärenden om livränta till den försäkrade, i annat ärende uppkommen fråga om den försäkrade har ådragit sig skada till följd av annat än olyckfall samt ärenden angående särskild efterlevandelivränta (16 § LSP),
  • frågor om rätt till bilstöd (3 § LBH),
  • frågor om rätt till assistansersättning (13 § LASS).

6.2.3. Myndighetsutövning mot enskild i annan offentlig förvaltning

En myndighet är tilldelad en befogenhet, ett bemyndigade, att bestämma genom en författning eller ett konkret beslut från regeringen eller riksdagen. De faktorer som ska beaktas vid beslutet anges i lag och förordning eller i kompletterande myndighetsföreskrifter. Därtill kommer rättspraxis som utvecklas i samband med överklagande, JO-utlåtanden o.dyl.

Det är i första hand en myndighets styrelse och chef som har beslutanderätten i en myndighet. I den mån beslutanderätten delegeras inom myndigheten så sker detta genom en inom myndigheten upprättad arbetsordning. I princip gäller att myndighetens ledning efter delegation av beslutanderätten aldrig lägger sig i myndighetsutövning gentemot enskild i enskilda ärenden.

Det finns flera grundläggande principer som styr myndighetsutövningen mot enskilda. Legalitetsprincipen innebär att ingen myndighetsutövning får ske mot en enskild utan att det finns lagstöd för detta. Objektivitetsprincipen innebär att man ska iaktta saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen, dvs. man får inte låta sig styras av andra intressen än dem man är ålagda att tillgodose och inte heller grunda beslut på andra omständigheter än dem som enligt lagstiftningen får beaktas.

Förvaltningslagen är grunden för all handläggning av ärenden vid myndigheter. Huvudregeln är att reglerna ska följas av alla myndigheter inom samtliga verksamheter. Förvaltningslagen är kort och innehåller basregler för myndigheter beträffande myndighetsutövning och annan handläggning av ärenden. Som en naturlig följd av att lagen är generellt utformad finns tillfällen då lagen inte ska tillämpas. Om regler i en annan lag eller författning avviker från förvaltningslagens regler ska specialreglerna tillämpas framför förvaltningslagens.

Myndighetsutövning omfattar sådan verksamhet hos en myndighet där saken avgörs ensidigt genom beslut av myndigheten. Detta innebär bl.a. att den enskilde är i ett beroendeförhållande till myndigheten eller till staten som helhet. Beroendeförhållandet kan vara grundat på att myndigheten utfärdar ett tvingande beslut som den enskilde måste följa men också på utfärdandet av ett gynnande beslut, t.ex. när beslut fattas om utbetalning av bidrag.

I det följande redovisas ett antal exempel på beslutsfunktioner och myndighetsutövning mot enskilda i andra delar av den offent-

liga förvaltningen. De ärenden som exemplifieras har det gemensamt att det finns utrymme för bedömning för beslutsfattaren och att ärendets utgång har stor betydelse för den enskilde.

Domstolarna

Domstolarna har ett starkt lekmannainslag i form av nämndemän som förekommer såväl i allmänna domstolar (tingsrätt och hovrätt) som i allmänna förvaltningsdomstolar (länsrätt och kammarrätt). Nämndemännen deltar i alla delar av avgörandet och har liksom ordföranden, som är yrkesdomare, en röst vardera.

I länsrätt är huvudregeln att alla mål avgörs av en yrkesdomare och tre nämndemän. Vanligtvis avgörs målen efter föredragning, men i vissa mål – främst tvångsmål av olika slag – hålls regelmässigt sammanträden med parterna närvarande. Det finns en möjlighet att avgöra mål av enklare art med endast en domare, s.k. E-mål. I kammarrätten deltar nämndemän i avgörandet om det är särkilt föreskrivet. Sammansättningen är då tre yrkesdomare och två nämndemän. För socialförsäkringsmål gäller att nämndemän deltar i avgörandet om nämndemän deltagit i länsrätten (se 20 kap. 11 § andra stycket AFL).

I tingsrätten avgörs brottmål av en yrkesdomare och tre nämndemän. Även här finns en möjlighet att avgöra vissa enklare brottmål – där påföljden kan stanna vid böter – utan nämnd. Familjemål (mål om vårdnad, umgänge m.m.) avgörs antingen av en ensam yrkesdomare eller av en yrkesdomare med tre nämndemän, beroende på parternas önskemål. Målen avgörs efter huvudförhandling. Det förekommer också nämndemannamedverkan i vissa domstolsärenden. I hovrätten medverkar nämndemän i såväl brottmål som familjemål. Sammansättningen är då – i likhet med vad som gäller i kammarrätten – tre yrkesdomare och två nämndemän.

I de högsta instanserna – Regeringsrätten och Högsta Domstolen – deltar inte nämndemän i avgörandet.

Nämndemannens deltagande i rättskipningen ska utgöra en garant för att domstolarnas avgöranden ligger i linje med den allmänna rättsuppfattningen och bidra till allmänhetens förtroende för rättskipningen. Nämndemännen är också en garant för allmänhetens insyn i rättsväsendet. Det finns inga formella krav på nämndemännen vad avser kompetens. Tanken är att de ska vara erfarna

och betrodda samhällsmedborgare som med sin allmänna kunskap om samhället och människor ska kunna komplettera domarnas juridiska sakkunskap.

Nämndemännen nomineras av de politiska partierna i landsting eller i vissa fall kommunfullmäktige. Mandattiden är fyra år. En nämndeman är en representant för allmänheten, som valts till domare. Uppdraget är opolitiskt. En nämndeman avlägger samma domared som yrkesdomaren.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer hur många nämndemän som ska finnas för varje domsaga. Delegationsmöjligheten har utnyttjats så att de största domstolarna själva bestämmer antalet, medan detta för övriga domstolar bestäms av överrätterna, dvs. hovrätt resp. kammarrätt. Domstolarna fördelar sedan själva tjänstgöringsskyldigheten mellan nämndemännen.

Kriminalvården

Merparten av besluten i individärenden inom kriminalvården fattas av tjänstemän. Exempel på detta är beslut om senareläggning av villkorlig frigivning och om att en villkorligt frigiven person ska stå under övervakning. Vissa av tjänstemannabesluten kan överklagas till en övervakningsnämnd som i normalfallet består av ordförande, vice ordförande och tre ledamöter. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förordar ordförande och vice ordförande som ska vara lagfarna och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Övriga ledamöter utses genom val av kommunfullmäktige, om övervakningsnämndens verksamhetsområde omfattar endast en kommun, och annars av landstingsfullmäktige. Nämnden är beslutsför med ordförande/vice ordförande och två ledamöter.

Skatteförvaltningen

Inom skatteförvaltningen fanns tidigare ett stort antal taxeringsnämnder med politiskt utsedda ledamöter. Taxeringsnämnderna ersattes 1990 av skattenämnder som består av ordförande och vice ordförande som utses av RSV samt tre ledamöter som utses av landstingsfullmäktige (inte på Gotland). Nämnderna avgör ärenden om omprövning av en tvistig fråga såvida inte nämnden tidigare prövat ärendet eller om frågan avser en skälighets- eller bedöm-

ningsfråga av väsentlig betydelse för den skattskyldige. Reglerna om vilka ärenden som ska föredras i skattenämnd skiljer sig beroende på om det är ett beslut om årlig taxering eller om det är ett omprövningsbeslut. Ett beslut om årlig taxering avgörs i skattenämnd om det avser skälighets- eller bedömningsfrågor av väsentlig ekonomisk betydelse eller om det av annan särskild anledning bör prövas i nämnden. De beslut som fattas efter beslutet om årlig taxering och fram till sista december året efter taxeringsåret är ordinarie omprövningsbeslut. Skatteskyldig har rätt att delta vid nämndens möte. Nämnden fattar beslut efter omröstning. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Avvikande mening ska antecknas i protokoll.

Migrationsverket och Utlänningsnämnden

Migrationsverket fattar beslut av mycket stor betydelse för den enskilde, såsom asyl, bosättning, arbetstillstånd, uppehållstillstånd, medborgarskap och stöd till återvandring. Samtliga beslut inom migrationsverket fattas av tjänsteman i enlighet med verkets beslutsordning utan några kompletterande lekmannainslag. När det rör sig om enstaka principiella ärenden så går dessa direkt till regeringen.

Medverkan av lekmän i detta slags ärenden sker först i andra instans, Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden är en domstolsliknande förvaltningsmyndighet, som leds av en generaldirektör och som består av politiker, och är prövningsorgan vid överklaganden. Det är inte fråga om en enda nämnd med ett litet kansli utan flera olika nämnder som till sitt förfogande har en myndighet med ca 200 anställda. Var och en av de beslutande nämnderna leds av en ordförande som är anställd vid myndigheten. Ordföranden är inte politiker utan jurist.

Kommunala socialnämnder

Praxis i dessa är att vanliga socialbidragsbeslut efter delegation fattas av tjänsteman. I enstaka udda och mycket svårbedömda fall kan dock förvaltningen ta upp en fråga för behandling i nämnden bestående av politiker. Nämnden informeras däremot i listform om de beslut som har fattats av förvaltningen och ledamöterna ges

möjlighet att ställa frågor om motiv och praxis. Till nämnden rapporteras också fall där beslut i länsrätt avviker från förvaltningens beslut. Detta slags redovisning kan leda till mer principiella diskussioner. Nämndens roll i socialbidragsärenden är främst att ge riktlinjer för tjänstemännens arbete. Nämnden föreslår också vilken socialbidragsnorm som ska gälla. Beslut om norm tas av fullmäktige.

Vissa andra individärenden som bedöms ha mycket stor betydelse för den berörde och som innehåller svåra bedömningselement tas dock upp på politisk nivå. Dock vanligen inte i hela nämnden utan i ett mindre utskott, t.ex. ordförande plus två ledamöter. Det är t.ex. placering av barn i familjehem, utredning om godkännande av adoption samt frågan om att begära tillfälligt omhändertagande enligt lagen om vård av missbrukare eller lagen om vård av unga. Beslut i de senare fallen fattas av länsrätten. I akuta fall har nämndutskottet befogenhet att tillfälligt besluta om omhändertagande. Dessa ärenden är vanligtvis inte särskilt många.

6.2.4. Utredningar om socialförsäkringsnämnd och de ärenden de avgör

Det finns exempel både på offentliga utredningar och andra studier som har behandlat socialförsäkringsnämnd som beslutsfunktion och de ärenden som de avgör. I det följande redovisas ett urval sammanfattningar av dessa som är intressanta som utgångspunkt för utredningens överväganden och förslag.

En handläggningslag. Förfarandet hos försäkringskassan. SOU 2001:47

Förfarandeutredningen konstaterar, mot bakgrund av aktgranskning, enkäter, intervjuer och direkt observation vid socialförsäkringsnämndsammanträden att det finns brister i beslutsunderlag och handläggning av förtidspensionsärenden vilket riskerar leda till att felaktiga beslut fattas. Utredningen konstaterar också att handläggningen inte är enhetlig i landet. Utredningen anser sig ha goda skäl för att dessa iakttagelser har generell giltighet, dvs. att de inte enbart gäller handläggningen av förtidspensionsärenden. För detta talar dels genomförda intervjuer som berörde andra områden, dels

utredningens kartläggning av regeltillämpningen samt undersökning av försäkringskassans organisation och handläggningsrutiner.

Beträffande socialförsäkringsnämnd konstateras att ärendena i praktiken inte föredras i egentlig mening av föredragande utan oftast endast anmäls. Det är också ovanligt att socialförsäkringsnämnden frångår det förslag som föredraganden lämnat, och detta även om beslutsunderlaget är bristfälligt. Ledamöterna ställer sällan kompletterande frågor till föredraganden. Det är också ovanligt att nämnden återremitterar ärenden för kompletterande utredning. Det framkom också att det hände att nämndledamöterna frångick försäkringsläkarens och även den behandlande läkarens bedömning av varaktigheten av den försäkrades nedsatta arbetsförmåga utan att beslutsunderlaget på annat sätt gav stöd för en sådan ståndpunkt. Utredningen konstaterade också att det var ovanligt att föredraganden anmälde avvikande mening i beslut fattade av nämnd.

Förfarandeutredningen lämnade ett antal förslag som syftade till att skapa bättre förutsättningar för en likformig och rättssäker ärendehandläggning. Ett exempel är att det bör ställas formella kompetenskrav på föredragande och ordförande i nämnderna. Ett annat är att föredragningens innehåll bör regleras i lag.

Betänkandet har remissbehandlats. Utredningens förslag och remissynpunkter behandlas nu inom ramen för utredningen om samordning av socialförsäkringslagarna (Samsol). Den utredningen har nyligen fått tilläggsdirektiv och ska redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av år 2005.

Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och hälsa, SOU 2002:80

Utredningens uppgift var i huvudsak att lämna förslag till utformningen av en koncentrerad arbetsskadehandläggning. Utredningens förslag utgår ifrån den organisatoriska ordning som i dag råder med 21 försäkringskassor. Utredningen föreslog att handläggningen av arbetsskadeärenden ska ske på tre enheter och geografiska platser i landet och att beslut ska ske i 35 så kallade arbetsskadenämnder.

För beslut i arbetskadeärenden krävs det enligt utredaren särskilda kunskaper inom flera skilda områden. Beslutsfattaren ställs ofta inför komplicerade bedömnings- och bevisfrågor. Förutom förmåga att värdera bevisningen krävs också goda kunskaper om berörda regelsystem och dess bakgrund samt om den praxis som

finns på området. Beslutsorganet måste också enligt utredaren ha kunskap om hur de olika trygghetssystemen står i förhållande till varandra. Mot bakgrund av detta föreslås att ett nytt beslutsorgan, arbetsskadenämnd, inrättas. Nämnden ska bestå av fem ledamöter och vara beslutsför med fyra. Ordförande ska ha avlagt jur.kand. – eller juristexamen. En läkare ska utses på förslag av Socialstyrelsen och vara läkare inom yrkes- och miljömedicin eller vid företagshälsovården. En ledamot ska utses på förslag av Arbetsmiljöverket och vara sakkunnig i arbetsmiljöfrågor. Två ledamöter ska tillföra kunskap om förhållanden på arbetsmarknaden.

Enligt utredaren är det inte är rimligt att tänka sig annat än att ledamöterna till den beslutande arbetsskadenämnden utses inom eller i närheten av de orter där arbetskadeenheterna ska ligga. Det inslag av lokal förankring och den kännedom om t.ex. lokala arbetsplatsförhållanden som ryms i nuvarande modell med socialförsäkringsnämnder upphör därmed. Det nya beslutsorganets syfte är enligt utredningen inte att bistå med kunskaper om lokala förhållanden utan i stället läggs tonvikten vid ledamöternas formella och övergripande sakkunskaper.

Assistansreformen i politik och förvaltning, Bengtsson, H och Gynnerstedt, K, Malmö 2003

Enligt studien uppger många föredragande att ledamöterna är kunniga och pålästa trots den stora mängd ärenden som behandlas vid varje sammanträde. Alla nämndledamöter och de flesta föredraganden tycker att modellen med nämnd fungerar och ökar rättssäkerheten. Många menar att kvaliteten ökar genom att ärendet ska presenteras för nämnden. Behandling av ärende i nämnd fungerar på så sätt som en bekräftande och kontrollerande beslutsinstans till det redan föreslagna beslutet.

Det förekommer sällan mycket frågor och diskussion vid behandling av assistansersättningsärendena i socialförsäkringsnämnderna. Den förklaring som ges till detta är att ärendena är svåra och komplicerade men genomtänkta och välutredda. Man kan inte som ledamot gå in och ifrågasätta detaljer, timtal etc. i en lång utredning. De diskussioner som kan förekomma är ofta av mer principiell betydelse.

Studien av socialförsäkringsnämndernas protokoll visar att stora delar av besluten inte är begripliga. I vissa fall hänvisas till lagrum i

besluten och det finns även beslut som helt saknar motivering både vid bifall och avslag. Vissa protokoll har, trots en omfattande textmassa, ett mycket magert innehåll. Det konstateras att erfarenheterna från granskningen av nämndens protokoll till stor del stämmer överens med de påpekanden om oklara och svårtolkade beslut och dåliga motiveringar som gjordes i betänkandet En handläggningslag. Förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47).

Det konstateras att den hierarkiska beslutsgången – utredare – föredragande – socialförsäkringsnämnd – motiveras med att den utgör en garanti för väl utredda ärenden och för att organisationen med en särskild föredragande har en normerande funktion som ger rättstrygghet för den sökande. Författarna anser dock att de funnit att det verkliga beslutet oftast fattas redan av utredaren själv eller i samverkan med föredraganden. Socialförsäkringsnämnderna har en stor ärendemängd vid varje sammanträde och har inte en reell möjlighet att sätta sig in i enskilda ärenden. De måste helt enkelt lita på de utredningar och förslag till beslut som presenteras och nämndens beslut blir i själva verket bara en bekräftelse på redan fattade avgöranden.

Ledamot i socialförsäkringsnämnd – ett meningsfullt uppdrag? Lerwall, L, Fakta och Debatt 3:2003, FKF

Undersökningen syftar till att svara på frågan om ledamöternas förutsättningar för att utföra sitt uppdrag och ledamöternas inställning till uppdraget som folkets företrädare. Den övergripande frågeställningen har varit om nämnden fyller någon funktion.

Många ledamöter upplever att de får för lite information och stöd från den organisation som nominerat dem. De anser också att det föreligger väsentliga kunskapsbrister hos de organisationer som nominerat dem till ledamot i socialförsäkringsnämnden.

Författaren konstaterar utifrån intervjuerna att det kan finnas ”blockbildningar” och att politisk hemvist inte saknar betydelse. Framför allt är det de fackliga representanterna som uppfattas representera sina medlemmar, men det förekommer också i fråga om ledamöter som nominerats av politiska partier. Det råder olika uppfattningar bland de intervjuade i vad mån detta påverkar besluten.

Författaren menar att det finns skäl för att ifrågasätta socialförsäkringsnämndernas funktion. Författaren ställer sig frågande till hur nämnden ska kunna fylla sin roll som granskare och ansvara för att besluten blir riktiga när den inte har den kunskap som krävs för att kunna utföra den granskning och bedömning som krävs. Författaren ställer sig också frågande till vilken funktion nämnden fyller när ledamöternas upplevelse är att de i de allra flesta fallen inte tycker att de kan påverka beslutets utgång.

Ledamöternas egna uppfattning är att de gör nytta. Framför allt hänvisar de till den kontrollerande funktionen – granskning av beslutsunderlag och insyn i verksamheten. En stor del av de intervjuade tjänstemännen var också positiva till nämnderna och ansåg att de gjorde nytta. Primärt hänvisade tjänstemännen till att det är bra med den kontrollerande funktionen gentemot tjänstemännen och ett ”folkligt inslag” i beslutsfattandet. Det fanns också de som var kritiska mot nämnderna, framför allt för att man menade att det är mycket tyckande i nämnden utan stöd i lag eller praxis. Några gav också uttryck för att de funderat på om inte tjänstemän lika gärna kan besluta i dessa ärenden.

Författaren konstaterar att det finns problem i relationen mellan hur nämnderna fungerar i praktiken och de argument i form av rättssäkerhet som angetts som skäl för inrättandet av nämnderna. Exempel på problem är att ledamöternas förberedelsegrad varierar kraftigt, att alla ledamöter inte deltar i utbildningar, att föredragningar i många fall är näst intill obefintliga och att ett omfattande antal ärenden ska avgöras på kort tid. Vissa ledamöter förefaller ha missat sin roll då de överser med ett bristfälligt underlag och fattar beslut i ärendet i stället för att återremittera ärendet för ytterligare utredning. Ledamöter uppger också att det är för besvärligt att anmäla avvikande mening och att nämnderna eftersträvar konsensusbeslut.

Författaren konstaterar att ledamöterna själva menar att det primärt är i arbetsskadeärenden som de fyller en funktion. När dessa ärenden behandlas känns det meningsfullt att sitta i nämnden i och med att det i dessa ärenden finns utrymme för diskussion och bedömningar. Författaren ställer sig frågande till varför nämnden ska avgöra ärenden där deras egen upplevelse är att de inte kan påverka utgången och att utrymme för bedömning saknas.

Författaren konstaterar också att det råder ett motsatsförhållande mellan den kunskap som ledamöterna ska tillföra, i form av komplement till den kunskap föredragande har, och den uppgift de

har att granska beslutsunderlaget och fatta riktiga beslut. Enligt författaren skulle detta kunna lösas genom att utbilda ledamöterna så att de förmår granska beslutsunderlaget på ett ändamålsenligt sätt. Författaren poängterar att en förändring i denna riktning i praktiken innebär att syftet med nämnden som funktion förändras.

Författaren konstaterar att den kritiska frågan om nämnden fyller någon funktion eller inte har att göra med frågan om vilket utrymme för bedömning som finns vid beslutstillfället. Under förutsättning att man löser de brister och problem som förekommer i dag så kan argumentet om rättssäkerhet godtas enligt författaren. Det finns också skäl för legitimitetsargumentet i och med nämndens insyn och kontroll. Däremot finns det enligt författaren anledning att ställa sig tveksam till nämndens funktion som granskare när den inte har tillräckliga kunskaper för att göra en ändamålsenlig granskning.

Det är enligt författaren svårt att säga om nämnderna förtjänar en plats i förvaltningsorganisationen, även om man lyckas komma till rätta med de problem och brister som förekommer. Anledningen är att man enligt författaren kan hävda att nämnderna inte behövs mot bakgrund av den domstolsprövning som kommer till stånd genom ett överklagande. De krav på folkligt inflytande över rättstillämpningen, legitimitet (förankring, kontroll, insyn m.m.), rättssäkerhet, breddad livserfarenhet, skydd mot teknokrati osv. realiseras genom denna.

6.3. Överväganden och förslag

6.3.1. För- och nackdelar med dagens modell

Problem och brister har identifierats beträffande nuvarande ordning för handläggningen av och beslut i de ärenden som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnd. Vissa av dessa brister, exempelvis beträffande beslutsunderlag och dokumentation, bör främst lasta dem som svarar för beredningen av ärendena, dvs. handläggare och föredraganden. Nämnderna kan dock inte friskrivas från ansvaret att formulera krav på utformningen och innehållet i besluten. Vissa brister är dock tydligt kopplade till nämnden som beslutsfunktion. Det gäller till exempel begripligheten och motiveringen av beslut.

Det kan konstateras att det finns både för- och nackdelar dels med modellen att ärenden avgörs av socialförsäkringsnämnd, dels med hur föredragning och beslutsfattandet i praktiken sker.

Fördelar

Fördelarna med dagens modell utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv kan sägas vara att:

  • ärendena avgörs efter föredragning av tjänsteman,
  • ärendena avgörs av en grupp personer,
  • lekmän i och med sitt deltagande har insyn och en kontrollerande funktion gentemot förvaltningen och dess hantering av enskilda ärenden.

En fördel med föredragning och att någon annan än den som handlagt ärendet fattar beslutet är att man därmed bygger en metod att säkra att ett formellt och materiellt riktigt beslut fattas. Det uppfattas också som positivt att de handläggare som svarat för utredningen i ärendet och har alla kontakter med den försäkrade inte avgör ärendet och tar det formella ansvaret för det slutliga beslutet. Dels för att det är svårt att fatta beslut i dessa bedömningsärenden, dels för att det kan vara tungt för den enskilde handläggaren att fatta negativa beslut med tanke på den relation som handläggaren ofta har med försäkrade i dessa typer av ärenden. Det är med andra ord fördelar både ur ett medborgar- och ett personalperspektiv att ha en ordning med föredragning i dessa bedömningsärenden. Detta bygger självfallet på att reella föredragningar faktiskt sker.

Det bör dock noteras att man i sedvanlig myndighetsutövning där beslut fattas av tjänstemän också i normalfallet fattar beslut efter föredragning. I detta fall föredras ärendet av en handläggare och beslut fattas av en chefstjänsteman. För att säkerställa kvalitet och att vissa speciella aspekter och/eller kunskaper tillförs ärendet (t.ex. juridisk eller medicinsk) kan myndigheten i sin beslutsordning lägga in kravet att vissa experter eller andra befattningshavare inom myndigheten ska delta i handläggningen av ärendet.

Att ärenden avgörs av en grupp i samband med ett specifikt beslutsmöte anses också som en fördel. Med automatik innebär det att den som föredrar ärendet inför församlingen på ett positivt sätt oftast tvingas vara formell och saklig i föredragningen av ärendet.

En annan fördel med att beslutsfunktionen består av fler personer än en är att det skapar förutsättningar för en bred och kritisk granskning av underlag och förslag till beslut. Det upplevs också som en trygghet att få fatta ett kollektivt beslut i dessa typer av ärenden samtidigt som det uppfattas som ett bra sätt att legitimera beslutet gentemot de försäkrade.

Lekmännens roll i beslutsfunktionen uppfattas av många som positiv, och då inte bara av lekmännen själva. Nämndledamöterna representerar en stor erfarenhet och klokskap och de kan konstruktivt bidra till att goda beslut fattas. Deras medverkan i beslutet kan också öka beslutens legitimitet och minska försäkringstagarnas benägenhet att överklaga. Något som talar för lekmännens medverkar i beslutsfunktionen är att de primärt har en kontrollerande funktion gentemot förvaltningens hantering av enskilda ärenden. I en situation då det finns tryck på organisationen att ”producera” beslut kan en beslutsfunktion med lekmän fungera som en återhållande kraft som ser till att dessa krav inte får konsekvenser på rättssäkerheten. Många sätter också likhetstecken mellan den roll socialförsäkringsledamöterna har och den roll nämndemän har i domstol.

Nackdelar

Det finns också nackdelar. En överdriven betoning av de förtroendevaldas roll som innehavare av kännedom om lokala och regionala förhållanden kan innebära att sådan information tillförs vid beslutstillfället och inte som en del av utredningen. Utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv har det därvid skapats en risk för att ovidkommande subjektiva faktorer förs in vid bedömningen av frågor som bör bedömas utifrån strikt förvaltningsmässiga och försäkringsmässiga kriterier. Vidare kan det handla om i och för sig relevanta uppgifter, som enligt förvaltningslagen ska kommuniceras med den enskilde.

Det är också en nackdel att det i dag inte ställs krav på att någon som deltar i avgörandet av ärendena ska ha professionell försäkrings- och förvaltningsrättslig kunskap att kritiskt kunna värdera underlag och förslag till beslut för att avgöra ärendena. Detta innebär bl.a. att förtroendemännen är beroende av den sakkunskap som föredragande har och kan förmedla samtidigt som de kritiskt ska granska underlaget och föredragandes förslag till beslut.

Dagens ordning ställer också mycket höga, ibland nästan orimliga krav, på förberedelsetid bland ledamöterna. Förutom att det får konsekvenser för enskilda ledamöters möjlighet att utföra sitt uppdrag så får det också konsekvenser för i vad mån det är möjligt att rekrytera och behålla lekmän för denna typ av uppdrag på kort och lång sikt.

Den stora mängd ärenden som hanteras vid varje nämndsammanträde gör också att det kan ifrågasättas om beslutsfattandet sammantaget blir så mycket bättre. Det kan mer eller mindre ses som en tillfällighet om vissa ärenden blir föremål för närmare överväganden i nämnden, medan de övriga i huvudsak expedieras.

Förfarandeutredningen har också påtalat att ärendena i praktiken inte föredras utan oftast endast anmäls. Den utredningen föreslog att det i lag tas in en bestämmelse om innehållet i föredragningen i syfte att få en regelrätt föredragning till stånd. Om förfarandeutredningens förslag om regleringen av kraven för en mer regelrätt föredragning genomförs, får detta till följd att antalet ärenden per sammanträde måste minskas väsentligt, vilket i sin tur leder till ett ökat behov av sammanträden. Det kan å andra sidan hävdas att detta krav uppställs redan genom nuvarande reglering men att det i praktiken inte efterlevs, vilket skulle tala för att redan med nuvarande ordning borde antalet ärenden per sammanträde dras ned väsentligt.

Hanteringen i nämnden innebär också att handläggningstiderna för dessa ärenden blir längre än om beslut hade fattats inom förvaltningen, vilket är en brist utifrån ett service- och effektivitetsperspektiv.

Det faktum att modellen bygger på att beslutsfunktionen enbart består av utomstående kan också uppfattas som om förvaltningen och dess tjänstemän själva inte har tillräcklig kompetens och erfarenhet för att fatta väl avvägda beslut. Om kompetensen inom förvaltningen ska höjas är det nödvändigt att också visa förtroende för den framtida myndighetens tjänstemän och ge dem ett ansvar.

Det finns också andra nackdelar med det nuvarande regelverket, som dock inte har med lekmannamedverkan i sig att göra utan mer med den bristande flexibiliteten när det gäller territoriella indelningar eller möjlighet till specialisering. Nämnden får således inte fatta beslut avseende andra fall än de som ligger inom ett väl specificerat område. Varje nämnd förutsätts vidare ha kapacitet att fatta samtliga de individbeslut som inte tas av förvaltningen. I vissa län

har dock styrelsen beslutat att koncentrera handläggningen av vissa ärenden, vanligtvis arbetsskadeärenden.

6.3.2. Kriterier för utformning av framtida beslutsfunktion

Utformningen av den framtida beslutsfunktionen bör enligt utredningen utgå ifrån att behålla de delar som uppfattas som fördelar samtidigt som justeringar bör ske av nackdelarna. För att framtida beslutsfunktion, för de ärenden som socialförsäkringsnämnderna i dag avgör, som en del i helheten ska kunna bidra till en effektiv och rättssäker handläggning av socialförsäkringsärenden bör den enligt utredningen formas utifrån följande kriterier:

  • ärenden ska avgöras efter föredragning
  • beslut ska fattas av en grupp personer
  • en person i beslutsfunktionen ska ha den professionella förvaltnings- och försäkringsmässiga kunskap som krävs för att bedöma beslutsunderlag, förslag till beslut och avgöra ärendet
  • beslutsfunktionen ska medge och uppmuntra kontinuerligt lärande och ansvarstagande i myndigheten
  • lekmän ska ha insyn och en kontrollerande funktion i avgörandet av enskilda ärenden
  • de krav som ställs på lekmän ska vara rimliga
  • organisation av beslutsfunktionen ska inte vara ett hinder för organisatoriska lösningar för myndigheten i stort.

Utifrån dessa kriterier tas ställning till om förtroendemän bör medverka i beslutsfattandet vid ursprungsbesluten eller endast vid ett omprövningsförfarande.

Det kan hävdas att lekmannamedverkan i och för sig kan säkras även i den senare modellen, såsom inom skatteförvaltning och inom migrationsområdet. En lekmannamedverkan som förekommer endast i omprövningsärenden är emellertid relativt inskränkt. Eftersom omprövning enligt de regler som gäller i dag ska ske inom snäva tidsgränser är det förknippat med administrativa svårigheter att genomföra ett förfarande där en nämnd omprövar tjänstemannabeslut. Det kan även anföras principiella skäl mot en sådan ordning. Omprövningsinstitutet har till uppgift att snabbt rätta till tydliga felaktigheter. För det fall ett tjänstemannabeslut omprövas av nämnd, är det i realiteten inte fråga om en omprövning, utan en överprövning, dvs. en uppgift som ankommer på de allmänna för-

valtningsdomstolarna. En sådan ordning är varken ändamålsenlig eller rationell. Vidare skulle det komplicera den nuvarande instansordningen.

Förfarandeutredningen har dessutom föreslagit förändringar beträffande reglerna om omprövning, ändring och överklagande. Dessa innebär kortfattat att alla beslut ska kunna överklagas direkt till förvaltningsdomstol, men att den omprövning försäkringskassan har att göra på eget initiativ utvidgas i omfattning, såväl för tjänstemannabeslut som för nämndbeslut. Vidare innebär förslagen att nämnden ska fatta samtliga beslut i de ärendeslag som ankommer på nämnden, dvs. såväl rätten till som beräkningen av en förmån. Även i ljuset av dessa förslag skulle en ordning där nämnden fungerar som en intern överprövningsinstans lämpa sig illa.

Detta innebär att förtroendemän ska medverka vid beslutsfattandet i ursprungsbeslut snarare än att de ska fylla en funktion såsom ett överprövande inslag av tjänstemännens beslut när den försäkrade begär att få sitt ärende omprövat.

6.3.3. Vilka ärenden bör avgöras i särskild ordning?

Vilka ärenden som ska avgöras av annan än tjänsteman har varierat över tiden. Den senaste översynen av i vilka ärenden socialförsäkringsnämnden ska besluta gjordes av utredningen om socialförsäkringsnämndernas framtida roll (SOU 1997:134).

ANSA anser att kriterierna för vilka ärendeslag som i framtiden ska avgöras i annan ordning än av tjänsteman i princip ska vara desamma som i dag, nämligen ärenden med utrymme för bedömning och som får ekonomiska konsekvenser för individ och stat under avsevärd tid.

Utredningen har avstått från att djupare analysera om det finns behov av mindre förändringar inom ramen för dessa kriterier.

I stället har utredningen inriktat sig på att finna en beslutsmodell som är flexibel och som kan användas oavsett hur myndigheten kommer att organisera handläggningen av de ärenden som beslutsfunktionen ska avgöra.

Det bör dock noteras att förfarandeutredningen föreslagit att socialförsäkringsnämnden, till skillnad från vad som gäller i dag, i framtiden ska fatta beslut i samtliga frågor i de ärenden som ankommer på nämnden, dock att viss delegation ska kunna före-

komma. Utredningens förslag nedan påverkar inte skälen för det förslaget.

6.3.4. En flexibel modell för ökad likformighet och rättssäkerhet

Delar av utredningens förslag om avgörande av vissa socialförsäkringsärenden är primärt inriktade på att skapa en flexibilitet för hur beslut i de aktuella ärendeslagen kan ske. Andra delar av förslagen är inriktade på att skapa bättre förutsättningar för en likformig och rättssäker handläggning av och beslut i de aktuella ärendena.

Det kan konstateras att en del av förslagen som är inriktade på flexibilitet kan genomföras även om man väljer att låta nuvarande beslutsform bestå. Vill man dock uppnå full effekt i form flexibilitet, likformighet och rättssäkerhet är det utredningens uppfattning att alla förslag måste realiseras.

Föredragning

Som tidigare konstaterats har det visat sig att det föreligger brister i vad mån ärenden faktiskt föredras inför socialförsäkringsnämnderna i dag. Arbetet i nämnderna bygger på att ledamöterna läser in ett omfattande textmaterial. Cirka 40–50 ärenden behandlas vid möten var fjortonde dag. Inläsningsarbetet tillhör det mera omfattande en förtroendeman kan ha. Utredningen ser reella föredragningar som ett grundläggande krav och en självklarhet för att skapa förutsättningar för framtida beslutsgrupper att avgöra ärenden på ett ändamålsenligt sätt.

Kompetens och sammansättning

Nuvarande ordning innebär att beslut i komplicerade ärenden förutsätts ske utan att någon person med professionell juridisk och försäkringsmässig kompetens deltar i beslutet. Närvarande tjänsteman är en föredragande som inte deltar i beslutet utan endast kan anmäla avvikande mening.

Enligt utredningens mening vore det en stor fördel för ärendenas beredning om en person med yrkesmässig kompetens inom socialförsäkringsområdet deltog i besluten. Det är inte lämpligt att

den som föredrar ärendet också fattar beslut. Denna person bör därför vara en annan tjänsteman än den som föredrar ärendet.

Den professionella försäkrings- och förvaltningsrättsliga kompetensen som krävs bör enligt utredningen säkerställas genom att en tjänsteman deltar i beslutsgruppen. Vilka tjänstemän som bör delta i beslutsgrupperna är givetvis en sak för myndigheten att avgöra. Enligt utredningen bör dessa kunna rekryteras från den grupp av tjänstemän som i dag är föredragande. Om man inte kan rekrytera tillräckligt många från denna grupp får myndigheten kompetensutveckla alternativt rekrytera personer med denna kompetens.

Ordningen med en tjänsteman i beslutsgruppen skapar också förutsättningar för att låta de tjänstemän som utreder ärendena ansvara för dem hela vägen fram till föredragning inför beslutsgruppen. Att den tjänsteman som ansvarar för beredning av ett ärende också är den som föredrar ärendet och förslag till beslut leder till att kunskap på ett naturligt sätt återförs till organisationen.

För att säkerställa kravet på förtroendemannainflytande bör förtroendemännen vara i majoritet i beslutsgruppen. Beslutsformen blir kollegial, varje ledamot – tjänsteman eller lekman – har var sin röst och ärendena avgörs med majoritetsbeslut.

Sammansättningen av beslutsgrupperna säkerställer att den juridiska och försäkringsmässiga kompetensen ges tyngd i beslutet samtidigt som lekmannasynpunkter kan föras in.

Detta förslag till sammansättning där behövlig professionell kunskap hämtas från myndigheten ser utredningen som ett bättre alternativ än den ordning som ligger inom ramen för förslaget om arbetsskadenämnder (se 6.2.4). Enligt ANSA är det inte rimligt att ha en modell som utgår från att beslut i ärenden, som myndigheten utreder och ansvarar för, är så svåra att avgöra att det ställer krav på att beslutsfunktionen i huvudsak består av extern expertis. I de fall extern expertis behövs för att på ett optimalt sätt utreda och avgöra ärenden bör denna expertis enligt ANSA nyttjas i beredningen istället för att vara en del i avgörandet av ärenden.

Beslutsgruppens storlek

Socialförsäkringsnämnderna kan i dag avgöra ärenden om minst fyra ledamöter är närvarande. Utgångspunkten för utredningens förslag är bl.a. att på ett effektivare sätt än i dag använda förtroen-

demännen. Det är därför rimligt att myndigheten vid avgörandet av de aktuella ärendeslagen i framtiden fattar beslut genom deltagande av ett färre antal ledamöter, förslagsvis tre.

Med en mindre grupp med tre ledamöter – en tjänsteman och två förtroendemän – blir beslutsfattandet smidigare. Arbetsbördan för var och en av lekmännen kan minska samtidigt som fördjupade diskussioner av svåra ärenden underlättas. Det blir också färre personer som får kännedom om förhållanden som i många fall är känsliga för den försäkrade som ärendet rör. Detta innebär att den personliga integriteten för de försäkrade förbättras. Det kan också uppfattas som mindre pressande för den enskilde som vill närvara vid ett möte, att ställas inför en mindre grupp personer i stället inför en fulltalig nämnd.

Med denna ordning kan sammanträden hållas betydligt tätare än vad som gäller för dagens socialförsäkringsnämnder eller för en framtida lösning med fler förtroendemän i respektive beslutsgrupp. Besluten kan expedieras snabbare, men varje beslut skulle få en grundligare behandling. Som tidigare nämnts innebär kravet på att ett ärende verkligen ska föredras i ordets rätta mening att det inte är möjligt att avgöra ärenden med samma hastighet som i dag. En mindre sammanslutning enligt denna modell är ett sätt att möta kravet på ytterligare sammanträdestillfällen utan att minska på lekmannainflytandet men samtidigt utan att kostnaderna för lekmannamedverkan ökar.

Det kan hävdas att lekmannainflytandet inte är tillräckligt påtagligt i en ordning där endast två förtroendemän deltar, utan att dessa till sitt antal borde vara fler, exempelvis fyra. Utredningen menar att en ordning med en tjänsteman plus två lekmän skapar bäst förutsättningar för en smidig och flexibel organisation som kan avgöra ett större antal ärenden än i dag men som samtidigt kan anpassa sammanträdesfrekvensen för de enskilda förtroendemännen på ett sådant sätt att rekryteringen av personer från alla ålderskategorier och samhällsgrupper främjas. Genom att rekryteringsmöjligheterna och föredragningarna vid sammanträdena förbättras och att ett större ansvar för ärendet läggs på den enskilde individen i och med att antalet lekmän minskas vid varje beslutstillfälle ökar förutsättningarna för att de närvarande förtroendemännen aktivt deltar i beslutet. Då ökar i praktiken förtroendemannainflytandet jämfört med vad som gäller i dag.

I stället för att som i dag utse sju förtroendemän utses en grupp om åtta personer. Förtroendemannagruppen sammanträder cirka

varannan månad. Dessa möten är dock inte beslutsmöten utan endast avsedda som samrådsmöten där olika principfrågor och praxis diskuteras. Vid beslut i beslutsgruppen tjänstgör ledamöterna i grupper om två. Respektive ledamot träder i princip i tjänst en gång i månaden och tar då ställning till ett färre antal ärenden.

Beslutsgruppen fattar beslut genom en tjänsteman och två förtroendemän och är beslutsför endast om alla är närvarande. Men det är numerären och inte personerna som är det avgörande. Detta innebär att om en förtroendeman är förhindrad att delta vid ett specifikt sammanträde ersätts denne med en annan ledamot från förtroendemannagruppen enligt ett upprättat tjänstgöringsschema. En förutsättning för att denna ordning är genomförbar i praktiken är givetvis att ärendena – till skillnad från vad som får anses gälla i dag – verkligen föredras i egentlig mening vid sammanträdena.

Med den föreslagna modellen utmönstras begreppet nämnd i klassisk, förvaltningsteknisk, mening. Den framtida myndigheten avgör ärenden genom att fatta beslut i en särskild sammansättning, med en visst antal deltagare i gruppen – en tjänsteman och två förtroendemän.

Samtidigt som de mindre beslutsgrupperna erbjuder en möjlighet att ha tätare beslutsmöten, men ändå lätta arbetsbördan för förtroendemännen, så innebär förtroendemannagrupperna att respektive förtroendeman också ingår i ett större kollektiv där man kan stödja varandra och utbyta erfarenheter.

Beslutsgruppens storlek gör också att frågan om vem som är ordförande blir mindre relevant. Det kan vara naturligt att den ledamot som är tjänsteman fungerar som ordförande. Samtidigt kan också gruppen själv få avgöra vem som ska fungera som ordförande vid mötet.

För förtroendemannagruppen bör dock en ordförande utses. Ordföranden bör, förutom att sammankalla gruppen, ha till uppgift att stödja nya och mindre erfarna ledamöter.

Nominering och övrigt

Förtroendemännen ska, som utredningen föreslog i delbetänkandet, utses av de regionala försäkringsdelegationerna efter nominering på motsvarande sätt och av motsvarande organisationer som i dag.

Förtroendemännen bör utses för en period om fyra år. Det som talar för en mandatperiod om fyra år är att de nominerande organisationernas övriga förtroendemannauppdrag oftast är på fyra år. Att ha samma längd på mandatperioden som för de nominerande organisationernas andra förtroendeuppdrag ses som en förutsättning för att det ska finnas underlag för nominering i form av antal efterfrågade förtroendemän.

Mandatperioden för ledamot i socialförsäkringsnämnd börjar med nuvarande ordning den 1 april. Det kan finnas skäl att tidigarelägga mandatperiodens början för att på så sätt få till stånd ett nomineringsförfarande tidigare under kalenderåret. Detta skulle innebära att nomineringen till ledamot i beslutsgrupperna på ett positivt sätt skulle konkurrera med de nominerande organisationernas fördelning av andra förtroendeuppdrag.

Hur förtroendemännen sedan de utsetts ska tjänstgöra i organisationen, dvs. vilka personer som primärt ska arbeta vilka dagar, bör dock vara en sak för myndighetens tjänstemannaledning att besluta om.

Behovet av antal förtroendemän och var de geografiskt ska vara verka beror i huvudsak på ärendevolymerna samt hur handläggningen organiseras. Som exempel på förändringar i volymer kan nämnas att antal beslut om förtidspension/sjukbidrag ökade med nästan 43 procent under perioden 1998–2002. Assistansersättning ökade med 48 procent och handikappersättning med 41 procent. Myndighetens ansvar för att organisera övriga delar av handläggningen i kombination med de skiftande ärendevolymerna talar för att det bör vara myndighetens sak att bestämma hur beslutsgrupperna ska arbeta. Det finns således från regerings- eller riksdagshåll inget skäl att begränsa beslutsgruppernas möjlighet till att endast avse ärenden från viss kommun eller visst län. Nuvarande reglering som begränsar beslutsfunktionens verksamhet till ett geografiskt område samt att ledamöterna ska vara folkbokförda inom ett geografiskt område ska därför upphävas. Det ska inte heller finnas några hinder för myndigheten att bestämma att för avgörandet av vissa av de aktuella ärendeslagen inrätta specialiserade beslutsgrupper. Det innebär att beslutsgrupperna kan besluta i ärenden som avser personer folkbokförda i olika län Förslaget innebär således inte att vikten av att förtroendemännen utses lokalt och är lokalt förankrade minskar. Värdet med en sådan förankring följer emellertid av de grundläggande krav på medborgarperspektiv och decentraliserat beslutsfattande som bör prägla hela organisationens

verksamhet. Någon särskild reglering i dessa delar är dock inte behövlig.

Entledigande av ledamöter

I dag kan en ledamot av socialförsäkringsnämnd entledigas på tre sätt. Ledamoten kan begära att bli entledigad och visa på giltigt hinder. En ledamot som inte längre uppfyller kraven om att ha rösträtt vid val till kommunfullmäktige och vara folkbokförd inom försäkringskassans verksamhetsområde kan entledigas. Även en minskning av antalet nämnder under pågående mandatperiod är ett skäl till att entlediga en ledamot.

Enligt utredningens mening bör det vara möjligt att entlediga ledamöter av förtroendemannagruppen på i huvudsak samma sätt. I den sammanhållna myndigheten blir det dock inte längre självklart att en utsedd ledamot som flyttar fråntas sitt uppdrag. Det borde kunna vara möjligt att, om kraven på valbarhet i övrigt är uppfyllda, överföra vederbörande till annan förtroendemannagrupp kopplad till den ort som vederbörande har flyttat till.

Samtidigt bör det också införas en möjlighet för de regionala försäkringsdelegationerna att entlediga en ledamot av förtroendemannagruppen på grund av låg eller obefintlig aktivitet eller på grund av att vederbörande befunnits olämplig.

6.3.5. Konsekvenser av förslaget

Vilka förändringar förslaget innebär i form av t.ex. totalt antal förtroendemän samt vilka krav som ställs på dessa i form av förberedelse- och mötestid i relation till dagens modell kan illustreras på följande vis.

Förra året avgjordes ca 160 000 ärenden fördelat på 170 nämnder som totalt engagerade 1 190 förtroendemän. Nämnderna sammanträder i princip varannan vecka vilket innebär att förtroendemännen ska läsa in 85 ärenden i månaden och drygt 40 ärenden inför respektive sammanträde.

Vi utgår ifrån antagandet att kravet på reella föredragningar kommer att innebära att dubbelt så lång tid måste ägnas åt respektive ärende (sannolikt ett antagande i underkant) på sammanträdena. Detta skulle med dagens antal förtroendemän per nämnd

innebära ett oförändrat antal ärenden att läsa in per månad men ett krav på sammanträden i princip varje vecka.

Utifrån utredningens förslag (170 grupper med åtta förtroendemän kopplade till varje grupp) skulle det innebära att antalet engagerade förtroendemän ökade till 1360. I och med att respektive förtroendeman är närvarande vid vart fjärde sammanträde (en gång i månaden) skulle det innebära att respektive förtroendeman ska läsa in drygt 20 ärenden per månad och sammanträde. Därtill tillkommer ett sammanträde varannan månad i förtroendemannagruppen.

Skillnaden mellan nuvarande och föreslagen modell, utifrån oförändrad volym och att dubbelt så lång tid måste ägnas åt respektive ärende på sammanträdena, är alltså att:

  • nuvarande modell engagerar totalt 1 190 förtroendemän medan förslaget skulle innebära 1 360,
  • nuvarande modell innebär att förtroendemän ska läsa in drygt

80 ärenden i månaden medan förslaget innebär drygt 20,

  • nuvarande modell innebär att respektive förtroendeman måste delta i sammanträde varje vecka medan förslaget innebär sammanträde för respektive förtroendeman en gång per månad plus ett sammanträde varannan månad i förtroendemannagruppen.

Som framgår av illustrationen finns det också en marginal i förslaget som innebär att beslutsgrupperna kan sammanträda ännu oftare (t.ex. att respektive förtroendeman deltar i två sammanträden per månad) och på så vis kan hantera dubbelt så många ärenden utan att arbetsbelastningen per förtroendeman kommer upp i samma nivåer som i dag.

En förändring i denna riktning har enligt utredningen goda förutsättningar att bidra till en mer ändamålsenlig hantering av berörda ärenden. En förändring enligt förslagen kommer dels innebära att bättre förutsättningar skapas för ett flexibelt, effektivt och rättssäkert avgörande av enskilda ärenden, dels att förtroendemän som ledamöter ges bättre förutsättningar och därmed en starkare roll i beslutsfattandet.

Modellen sänder en tydlig signal till myndigheten om dess ansvar för handläggning och beslut samtidigt som förtroendemännens inflytande och kontrollerande funktion kvarstår. Modellen skapar också förutsättningar för att på ett effektivare sätt än i dag organisera beslutsfattandet samtidigt som förutsättningar skapas för att

ordentliga föredragningar av ärendena sker. Arbetsbördan för enskilda ledamöter minskar också vilket innebär att bättre förutsättningar skapas för förtroendemännen att sätta sig in i de ärenden som de ska vara med och avgöra. Detta kommer sammantaget sannolikt att påverka både handläggningstider och kvalitet i underlag och beslut i en positiv riktning.

att bryta ut denna del av verksamheten. Däremot skulle det om några år när den nya IT-miljön är utbyggd enligt RFV riskera att bli tämligen dyrt.

PPM bedömer att detta alternativ skulle bidra till att man kommer tillrätta med samordnings- och samarbetsproblemen när det gäller administrativa rutiner, information och kostnadsfördelning. Vidare skulle det göra det lättare att skapa enhetliga visioner och mål samt att åstadkomma en sammanhållen ledning och styrning av verksamheten.

Vidare anser PPM att alternativet bör leda till minskade kostnader. Med en ökad automatisering och en bättre samordning bör administrationen, kundservice och informationsarbetet kunna bedrivas mer effektivt än i dag. En trolig effekt med detta alternativ är att färre personer i framtiden kommer att arbeta med den allmänna ålderspensionen, vilket innebär en besparing av resurser.

Detta alternativ skulle skapa bättre förutsättningar för samordning av informationsverksamheten eftersom det omfattar ett fåtal förmånsslag som dessutom har ett nära samband med varandra. Ålderspensionen styrs främst av två parametrar, ålder och intjänad pensionsrätt. Handläggningen av ålderspensionen är inte beroende av annan socialförsäkringshandläggning. Administrationen kan till största delen vara automatiserad och skötas från en plats i landet. Frågor från allmänheten handlar till övervägande del om prognoser om framtida pension. Frågesvar bör därför kunna lämnas via telefonsvarsservice som finns på en plats i landet. Detta skulle innebära väsentliga effektivitetsvinster och enligt PPM bidra till en effektivare administration.

Även ur ett kundperspektiv anser PPM att detta alternativ bör vara att föredra eftersom det blir tydligare vem som är avsändare av informationen och vem som kan tillhandahålla service.

7.3.4 En sammanhållen administration

PPM:s verksamhet flyttas in i den föreslagna sammanhållna myndigheten för socialförsäkringsadministrationen enligt detta alternativ.

RFV:s bedömning är att detta alternativ skulle möjliggöra för medborgarna att få all service och information om samtliga pensionsförmåner från ett ställe. Det skulle också ge en helhetsbild över den samlade socialförsäkringen och underlätta för medbor-

garna i dess kontakter med myndigheten. Verksamhetsutveckling i linje med t.ex. 24-timmarsmyndigheten skulle underlättas betydligt jämfört med nuvarande situation.

Om alla pensionsförmåner samlas under samma administrativa organisation förbättras möjligheterna till helhetssyn och till en effektivare styrning och ledning. Personellt är det enligt RFV en liten förändring att lägga samman PPM:s nuvarande verksamhet med RFV och försäkringskassorna. PPM sysselsätter omkring 200 personer, RFV omkring 1 100 och försäkringskassorna omkring 14 000. Vid RFV och försäkringskassorna arbetar totalt cirka 1 500 personer med pensionsadministrationen.

Enligt RFV finns det historiskt inga som helst belägg för att pensionsområdet skulle ha svårt att göra sig gällande inom ramen för en administration som förvaltar ett stort antal förmåner. Snarare har pensionsområdet alltid haft en mycket stark ställning inom administrationen. Eftersom RFV redan i dag är involverat i administrationen av premiepension skulle alternativet där ansvaret samlas inom en framtida socialförsäkringsmyndighet medföra en relativt begränsad förändring. För detta talar också att premiepensionen ur ett regelverksperspektiv är en förhållandevis enkel förmån.

Vissa övergångskostnader kommer naturligtvis att uppstå om detta alternativ genomförs. Kostnaderna hänförs sig till överflyttandet av den verksamhet som i dag bedrivs av PPM. Samtidigt skapas enligt RFV på sikt de bästa förutsättningarna för att få en effektiv pensionsadministration.

PPM:s bedömning är att även detta alternativ skulle bidra till att man kommer tillrätta med samordnings- och samarbetsproblemen när det gäller administrativa rutiner, information och kostnadsfördelning.

Socialförsäkringen omfattar i dag 47 olika förmånsslag. Det är ett spretigt ansvarsområde som omfattar allt från relativt enkla automatiserade ärenden som barnbidrag till mycket svårutredda och resurskrävande ärenden som rehabiliteringsärenden. PPM anser att det är svårt att styra och effektivisera en så stor myndighet. Statskontoret påtalar i sin rapport Styrningen av socialförsäkringens administration 2002-12-02 att socialförsäkringsadministrationen har så stora och komplicerade uppgifter att storleken och mångfalden i sig själv blir ett problem. Statskontoret tillägger att det kan vara ett självändamål att renodla uppgifterna genom avknoppning för att med rimlig förbrukning av energi styra systemet med fokus på det mest väsentliga.

Från ett kundperspektiv förefaller det enligt PPM inte vara några större skillnader mellan detta alternativ och alternativet med en myndighet med ansvar för alla åldersrelaterade förmåner.

Enligt PPM finns det risk för kompetensflykt från PPM vid en sammanslagning med den övriga socialförsäkringsadministrationen.

PPM anser vidare att om detta alternativ ska bli framgångsrikt måste först bristerna i dagens socialförsäkringsadministration lösas och ett genomgripande effektiviseringsarbete genomföras. Det ställer stora krav på myndighetens ledning och styrning. En eventuell sammanslagning bör ske först när större delen av reformarbetet inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen är genomförd.

PPM gör bedömningen att detta alternativ på lång sikt innebär stora besparingar. De största besparingarna bedöms kunna skapas vid effektivisering, samordning av bl.a. personalfunktionerna, informationsverksamheten och IT-verksamheten.

7.3.5 Sammanfattning av myndigheternas bedömningar

RFV anser att lösningen för den framtida pensionsadministrationen som beskrivits ovan talar entydigt för att administrationen bör samlas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten. Ur ett medborgarperspektiv ges förutsättningar till en sammanhållen information, service och myndighetsutövning som underlättar för den enskilde. Styrning och ledningen av de samlade pensionsförmånerna kommer att underlättas när överväganden och prioriteringar kan göras samlat för hela området, menar RFV. Detta i kombination med effekterna av införandet av en sammanhållen statlig socialförsäkringsadministration kommer att ge en effektivare verksamhet än för närvarande. Även de ekonomiska aspekterna talar för detta alternativ. Övergångskostnader som uppstår vid en överflyttning av ansvaret för hela premiepensionen till socialförsäkringsmyndigheten bör till stor del kunna uppvägas genom minskade administrativa dubbelfunktioner och mer kostnadseffektiv information.

PPM förespråkar också att pensionsadministrationen hålls samman men anser att en fristående pensionsmyndighet för de åldersrelaterade förmånerna är bästa lösningen. Fördelen med denna fristående pensionsmyndighet är att det går att skapa enhetliga visioner och mål samt en sammanhållen ledning och styrning av verk-

samheten, anser PPM. Även en effektivare administration skulle kunna förenklas eftersom handläggningen bör kunna automatiseras och skötas från en plats i landet. Förutsättningen för detta förslag är dock att servicen till medborgarna som t.ex. att lämna prognoser om den framtida pensionen och att svara på frågor går att hantera på distans genom t.ex. telefonservice.

7.4 Överväganden och förslag

7.4.1 Utgångspunkter

Utredningens förslag om en statlig myndighet för socialförsäkringsadministrationen möjliggör helt nya organisatoriska och administrativa lösningar jämfört med den befintliga strukturen.

Pensionsadministrationen kännetecknas av att:

Dessa särskilda egenskaper gör pensionsadministrationen väl lämpad för ett bättre resursutnyttjande samtidigt som medborgarna kan få bättre service. Förutsättningen är dock att nya tjänster och kanaler kan utvecklas samtidigt som det traditionella mötet på lokalkontoret vidareutvecklas.

Det bör framdeles vara möjligt att koncentrera administrationen av socialförsäkringsförmåner till en eller några platser. Ålderspension är väl lämpad för en koncentrering. Detta förutsätter dock att man inom socialförsäkringsadministrationen kan skapa effektiva gränssnitt mellan de olika nivåerna i organisationen. För närvarande pågår arbete mellan RFV och försäkringskassorna i syfte att

utveckla mötet med de försäkrade och relationen mellan lokalkontoren och ”back-office”.

Inom socialförsäkringsadministrationen sker i dag en intensiv utveckling av nya tjänster för medborgarna. Redan nu är Internet och servicetelefoni viktiga informationskanaler för det reformerade ålderspensionssystemet. Internets betydelse kommer att öka under de närmaste åren, det kommer t.ex. att bli möjligt att ansöka om ålderspension elektroniskt. Det kommer även att bli möjligt att göra mer heltäckande personliga prognoser för den samlade pensionen inklusive tjänstepension genom den pensionsportal som RFV, PPM och Försäkringsförbundet gemensamt utvecklar. Även servicetelefonin kommer att utvecklas de kommande åren.

Förändringarna av den svenska offentliga förvaltningen kommer att bli genomgripande när idéerna bakom 24-timmarsmyndigheten realiseras. En central fråga för de statliga myndigheterna är hur de ska organisera mötet med medborgarna och hur de ska vara representerade lokalt. En större samordning är önskvärd när det gäller myndigheternas representation lokalt. Teknikutvecklingen både ger och kräver nya samarbetsformer mellan myndigheterna för att möta medborgarnas behov och förväntningar. Det är nödvändigt att de statliga myndigheterna arbetar tillsammans för att tillgodose medborgarnas behov av service.

Det är rimligt att anta att det bör vara möjligt att bedriva pensionsadministrationen mer effektivt och med färre personer än vad som sker i dag. Inte minst genom ett bättre utnyttjade av de administrativa stödfunktionerna men även genom rationaliseringar av handläggningen. Även rationaliseringar i IT-verksamheten bör vara möjliga att genomföra.

7.4.2 Utredningens bedömning och förslag

Av vad som framkommit under utredningens arbete föredrar såväl RFV som PPM att ansvaret för pensionen samlas hos en myndighet. RFV och PPM ser dock olika förslag till lösningar, RFV anser att pensionsadministrationen bör samlas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten medan PPM förespråkar en pensionsmyndighet.

Utredningen anser, till skillnad mot myndigheterna, att det finns anledning att i huvudsak behålla den nuvarande ansvarsfördelningen mellan RFV och PPM. Det främsta argumentet är det som

låg till grund för att bilda PPM vilket var att verksamheten styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning. PPM:s särart markeras även av det faktum att myndigheten hör till finansdepartementets ansvarsområde.

För den enskilde är det viktigt att kunna överblicka de olika förmåner och sparformer som tillsammans ger den ekonomiska tryggheten vid ålderdom. Samtidigt är det viktig att skillnaden mellan offentliga åtaganden och eget ansvar framgår tydligt. Premiepensionen kan betraktas som en obligatorisk privatpension. PPM:s uppgifter när det gäller fondval fram till pensionering kan jämställas med ett uppdragsförhållande gentemot spararen snarare än en myndighetsroll. Även efter pensioneringen kvarstår ett uppdragsförhållande då den enskilde kan fortsätta att spara eller övergå till traditionell försäkring. Om det däremot i framtiden skulle visa sig att PPM:s arbetsuppgifter allt mindre skulle fokusera på fondverksamhet och allt mer på pensionsutbetalningar kan man fråga sig om det är rimligt att ha kvar verksamheten i en särskild myndighet.

Den nuvarande ansvarsuppdelningen mellan RFV och PPM medför problem avseende styrning och ledning av den samlade pensionsadministrationen. Den största effekten av detta är svårigheter med att ge en samlad information till medborgarna. Utredningen anser att samverkansproblemen som råder mellan RFV och PPM bör kunna mildras på andra sätt än enbart genom organisatoriska förändringar. Förändrade arbetsmetoder och rutiner samt förtydligande av ansvar är exempel på sätt som bör prövas. Men även uppdrag till myndigheterna att ta fram gemensamma mål, strategier och planer för främst informationsarbetet bör kunna förbättra samarbetet. Utredningen föreslår därför att socialförsäkringsmyndigheten och PPM ges i uppdrag att utarbeta gemensamma strategier för informationsarbetet.

Ur ett medborgarperspektiv är det viktigt att myndigheterna ger en god tjänste- och servicenivå. Det kommer även i framtiden att finnas behov av servicepunkter där medborgarna kan få kontakt med myndighetsrepresentanter. Utredningen anser därför att socialförsäkringsmyndigheten och PPM bör ges i uppdrag att skapa en gemensam kundservice.

En sammanslagning av RFV och PPM i någon form skulle sannolikt minska kostnaderna för de stödfunktioner som i dag finns i båda myndigheterna. Både PPM och RFV pekar på att det är möjligt att bedriva verksamheten med färre personer än vad som sker i

dag. Detta kan göras genom ett bättre utnyttjande av de administrativa stödfunktionerna men även genom rationaliseringar av den faktiska handläggningen. Myndigheterna gör även bedömningen att rationaliseringar inom IT-verksamheten bör vara möjliga att genomföra. Utredningen anser att det bör utredas vilka fördelar som kan nås genom samverkan mellan myndigheterna när det gäller drift, förvaltning och utveckling av IT-stöd.

En ytterligare renodling av myndigheternas ansvar bör vara möjlig att uppnå genom att viss administration och myndighetsutövning hos PPM förs över till socialförsäkringsmyndigheten. PPM:s uppgifter skulle därmed kunna koncentreras till kärnuppgifter som utgörs av fondverksamheten, dvs. den unika roll som PPM har på finansmarknaden. Eventuella framtida reformer av premiepensionssystemet underlättas också om PPM enbart skulle fokusera på sin kärnverksamhet.

Slutligen anser utredningen om det, efter bildandet av den nya myndigheten och genomförandet av utredningens förslag, fortfarande finns skäl att rikta kritik mot pensionsadministrationen bör frågan om ett samlat myndighetsansvar tas upp på nytt.-

8. Förändringsarbetet

Förslag: Den nya myndigheten ska starta den 1 januari 2005. En organisationskommitté bör tillsättas så snart som möjligt.

Bedömning: Utredningen anser att följande kriterier behöver uppfyllas för ett gott förändringsarbete:

  • tydliga mål för förändringsarbetet,
  • kompetent ledning som etableras snabbt,
  • tydlig och öppen kommunikation,
  • medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack,
  • delprojekt identifieras och bemannas med personer från olika delar av organisationen,
  • bibehållande av nödvändig kompetens i organisationen,
  • kort övergångstid och täta uppföljningar.

En avgörande fråga för nuvarande ledningar, organisationskommittén och den nya myndigheten är hur man behåller produktionsnivån i så hög utsträckning som möjligt under tiden för förändringsarbetet och för etablerandet av den nya organisationen.

Det kan finnas praktiska genomförandeproblem som gör att vissa av de förändringar som utredningen föreslår inte kan träda i kraft den 1 januari 2005. Detta gäller t.ex. den nya beslutsmodellen för avgörandet av vissa socialförsäkringsärenden.

Detta avsnitt behandlar vad man behöver tänka på vid den kommande fusionen utifrån erfarenheter från försäkringskassorna i Västra Götaland och Skåne samt andra fusioner. Även erfarenheter från den rådande organisationskulturen ligger till grund för övervägandena.

8.1. Allmänna erfarenheter

Faser

I en organisationsfusion kan man skilja mellan fyra olika faser:

  • analys,
  • förhandling och beslut,
  • kommunikation och förankring,
  • genomförande.

En analys av nuvarande förhållanden och ramar för det framtida läget görs av denna utredning. I detta ingår bl.a. överväganden om de problem och hinder som dagens styrning och organisation medför och som presenterades i delbetänkandet samt synergier, förväntningar och krav, som beskrivs både i delbetänkandet och i detta betänkande. Konsekvenser av förändringen beskrivs i detta betänkande liksom viktiga faktorer att tänka på vid det kommande förändringsarbetet.

Förhandlings- och beslutsfasen sker främst inom Regeringskansliet och Riksdagen.

Kommunikations- och förankringsfasen sker främst under organisationskommitténs arbete. I detta bör ingå bl.a. att skapa program för förankring och delaktighet.

Utredningen har löpande under arbetet haft en dialog med den nuvarande socialförsäkringsadministrationen. Utredningen har även genom kulturanalysen klargjort vissa kulturskillnader samt ger förslag till hur trögheter som utgår från olika organisationskulturer kan hanteras. Detta är ett viktigt underlag för organisationskommittén i kommunikations- och förankringsfasen.

Den operativa fasen, genomförandefasen, som inleds med att utarbeta och besluta om strategi och planering, sker under organisationskommitténs och den nya myndighetens ledning. I denna fas ingår även uppföljning och utvärdering.

Kostnader

De flesta fusioner lever inte upp till de förväntade fördelar som förutsågs inför fusionen. Noteras bör dock att samgåendet av Riksförsäkringsverket (RFV) och försäkringskassorna inte innebär en fusion mellan två likformiga parter, utan att det är en vertikal

sammanslagning av organisationer med olika funktioner inom samma verksamhetsområde.

En vanlig orsak till att fusioner inte lever upp till de förväntade fördelarna är att förändringskostnaderna underskattas dramatiskt. Förändringskostnader består av bl.a.

  • försämrad produktivitet,
  • medarbetaravhopp,
  • bristande kommunikation,
  • otydlig målbild samt av att
  • förändring tar tid. Man kan inte vänta sig tydliga snabba framgångar.

När ett samgående planeras bör det realiseras så snart som möjligt. I väntan på fusionen brukar annan utveckling bromsas.

Både rese- och andra kommunikationskostnader brukar öka vid ett förändringsarbete. Men framför allt blir det ett produktionsbortfall. En avgörande fråga för nuvarande ledningar, organisationskommittén och den nya myndigheten är hur man behåller produktionsnivån i så hög utsträckning som möjligt under tiden för förändringsarbetet och för etablerandet av den nya organisationen.

8.2. Några erfarenheter från organisationskulturen

Som tidigare redovisats är det främst den centrala nivån inom administrationen som initialt kommer att få nya roller och uppgifter. Hela socialförsäkringsadministrationen kommer dock att påverkas av att den blir en myndighet. Man ska inte underskatta arbetet med att i grunden förändra den kultur som råder inom socialförsäkringsadministrationen. Därför bör den nya socialförsäkringsmyndigheten och inte minst dess centrala ledning byggas upp ”från början” utifrån de uppgifter och roller som tilldelas organisationen.

Det är också viktigt att ta tillvara det engagemang och den motivation för utveckling både regionalt och lokalt som finns inom de nuvarande försäkringskassorna. Den regionala nivån bör ha möjlighet till viss anpassning av sin verksamhet på det sätt som bäst säkerställer regionens behov. Kravet på enhetlighet behöver dock samtidigt kunna tillfredsställas. Inte minst för att samarbetet man nu har påbörjat med övriga myndigheter på länsnivå ska fungera på

ett bra sätt. Även förändringsarbetet behöver anpassas till de olika förhållanden som råder i olika delar av landet.

De anställda har en hel del olika bilder och föreställningar om andra delar av socialförsäkringsadministrationen. Samtidigt finns det en pågående samverkansprocess, som bör förstärkas och utvecklas. Detta kan bl.a. göras genom att fora för erfarenhetsutbyte på olika nivåer skapas för att få samsyn, stärka vi-känslan och minska polariseringen. Samverkansformer på alla nivåer bör skapas bl.a. i syfte att de olika parterna får möjlighet att lära känna varandra och därmed slå hål på den mängd föreställningar om varandra som finns inom administrationen i dag. Detta kan bl.a. ske i form av gemensamma utbildningar och projektarbeten, såväl inom ramen för omställningsarbetet som senare i den nya myndigheten.

Alla stora organisationsförändringar skapar oro hos de berörda, inte minst i en sådan ”försiktig” organisation som socialförsäkringsadministrationen utgör. Erfarenheten visar också att osäkerheten brukar vara det värsta vid förändringar. Att få ett tydligt besked, även om det uppfattas som negativt, brukar vara bättre än att gå i ovisshet. Därför är det mycket viktigt att omorganisationen går relativt snabbt och att inte onödig energi och stora produktivitetsförluster uppstår när så mycket energi behövs i det viktiga ohälsoarbetet. Utredningen anser därför att den nya myndigheten bör inrättas så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 januari 2005. För att detta ska vara möjligt behöver förändringsarbetet starta snabbt och bedrivas skyndsamt. En organisationskommitté bör så snart som möjligt utses och börja sitt arbete.

8.3. Kriterier för ett bra förändringsarbete

Utredningen anser att följande kriterier behöver uppfyllas för ett gott förändringsarbete:

  • tydliga mål för förändringsarbetet,
  • kompetent ledning som etableras snabbt,
  • tydlig och öppen kommunikation,
  • medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack,
  • delprojekt identifieras och bemannas med personer från olika delar av organisationen,
  • bibehållande av nödvändig kompetens i organisationen,
  • kort övergångstid och täta uppföljningar.

8.3.1. Tydliga mål för förändringsarbetet

Det måste finnas tydliga mål för vad man vill uppnå med fusionen. Dessa bör på ett tidigt stadium kommuniceras ut i organisationen. Målbild bör målas upp av organisationskommittén, som också följer upp arbetet i förhållande till denna.

Värderingar och spelregler som ska gälla i förändringsarbetet bör också klargöras på ett tidigt stadium och göras allmänt kända. Värderingarna måste också tydligt märkas i det praktiska förändringsarbetet.

Cheferna i dagens organisationer behöver omfatta målbilden och de gemensamma värderingarna. Organisationskommittén bör lägga stor vikt vid information till och kommunikation med chefer. Detta är en förutsättning för att cheferna ska kunna ta sitt ansvar och hantera produktionsledning samtidigt som förändringsarbetet pågår.

8.3.2. Kompetent ledning som etableras snabbt

Ett väsentligt kriterium är att regeringen snabbt utser den ledning som ska leda den framtida organisationen. Det gäller inte bara generaldirektören.

Dels är det viktigt att det finns en tydlig företrädare som såväl organisationskommittén som regeringen kan kommunicera med, dels är det avgörande för att förändringsarbetet ska lyckas att både chefer och medarbetare vet att den ledning som de möter under övergångsperioden också finns kvar sedan och tar ansvar för löften och uttalanden.

Det bör vara ledningen för den nya myndigheten som utreder hur ledning och styrning ska ske inom den nya organisationen. Det finns i dag olika principer för ledning, styrning och olika organisatoriska lösningar inom försäkringskassorna och RFV. De möjligheter som finns behöver analyseras och den modell väljas som ledningen anser stödjer uppdraget och målen för den nya organisationen. Därefter kan ledningsgruppen utformas och sedan bemannas genom att myndighetsledningen utser övriga chefer.

Det är då särkilt viktigt att personalchefen utses så snabbt som möjligt för att den nya organisationen ska kunna bemannas så snabbt som möjligt. Inte minst chefsförsörjningen är en viktig fråga i den nya organisationen och chefsfrågan är också mycket

viktig i den nya organisationens inledningsskede. En tydlighet behövs när det gäller chefernas roller. Deras ansvar ska klart fastställas. De ska ha kompetens att axla detta ansvar, befogenhet att fatta erforderliga beslut och resurser att kunna genomföra besluten.

Samtidigt som den nya myndigheten kommer att ha flera ledningsnivåer är det personliga mötet mellan chef och medarbetare det viktigaste sättet att leda. Cheferna längst ut i organisationen är avgörande för om ett beslut ska få genomslag och en förändring ska kunna genomföras. De nya cheferna på alla nivåer måste vara bra på dialog och kommunikation. De blir bärare av den nya ledningens intentioner och måste kunna stå för både populära och impopulära beslut för att driva igenom förändringar. De måste ha en personlig mognad för att kunna klara att hantera de känslor som kommer upp i en förändringssituation. Cheferna kan behöva såväl ledarskapsutbildning som personlig handledning.

Förtroendemannaorganens roll behöver utvecklas och förtydligas under övergångsperioden. De som kommer att ingå i de regionala delegationerna och i det nationella rådet behöver med utgångspunkt i vissa riktlinjer från denna utredning och organisationskommittén tillsammans med organisationskommitté/den nya myndigheten utveckla och förtydliga sin roll. De kan också behöva utbildning av den typ som erbjuds ledamöter i statliga styrelser.

En avvecklare behöver också utses. På grund av att verksamheten övergår från försäkringskassorna och RFV till den nya myndigheten överförs anställningsavtalen om de anställda så önskar (6 b § lagen 1982:80 om anställningsskydd). Någon personalavveckling i egentlig mening antas därför inte bli aktuell. En hel del administrativa avvecklingsåtgärder behöver dock göras, bl.a. behöver avtal sägas upp.

8.3.3. Tydlig och öppen kommunikation

Organisationskommitténs arbete ska präglas av stor öppenhet. En öppenhet från ledningen sprider sig i organisationen. Öppenhet för olika personers och gruppers synpunkter, för olika metoder, förhållningssätt och olika sätt att lösa uppgifter är en viktig framgångsfaktor i ett förändringsarbete. Samtidigt innebär öppenheten att ledningen inte ska ”mörka” utan gå ut och informera så tidigt och omfattande som möjligt om beslut som medför både positiva och negativa effekter för chefer och medarbetare. Om t.ex. överta-

lighet uppstår bör man på ett tidigt stadium klargöra detta samt vad som händer med de övertaliga.

Kommunikationsarbetet är en central del i organisationskommitténs arbete och behöver ges tillräcklig uppmärksamhet. Aktiviteter bör planeras och drivas från en särskild funktion med kompetens för detta.

Kommunikationsvägarna mellan dem som leder förändringsarbetet och alla chefer och medarbetare behöver etableras redan i starten, det vill säga så snart beslut om organisationskommittén fattats. Även aktiviteter med andra aktörer behöver kartläggas och planeras.

Kommunikationen ska vara dubbelriktad. Samtidigt som organisationskommittén för ut information behöver den få information om hur man uppfattar förändringen ute i organisationen.

Information om hur arbetet fortskrider och vilka steg som tas ska vara snabb och lättillgänglig – lätt att förstå och lätt att nå.

På ett tidigt stadium behöver den nya organisationskommittén hantera följande:

  • Mål, värderingar, spelregler, kulturskillnader.
  • Tidplan för förändringsarbetet.
  • Fackets medverkan.
  • Krav på den nya organisationen: Kundperspektivet, dvs. kvalitet, rättssäkerhet, enhetlighet och god service, bör vara en viktig utgångspunkt. Andra utgångspunkter kan vara tydlig ansvarsfördelning, bra ledarskap, decentralisering, samverkan.
  • Beskriva hur utgångspunkterna tar sig uttryck i planeringen för förändringsarbetet och i den nya organisationen!
  • Frågor om anställningstrygghet och befattningstrygghet.
  • Vilka utvecklingsprojekt är redan på gång? Hur ska de integreras i organisationskommitténs arbete?
  • Den nya myndighetens organisation. Är det enbart gemensamma lednings- och stödfunktioner som ska skapas i första steget?
  • Förändringar i lokalisering av olika enheter i den nya myndigheten.
  • När ska detaljutformning av organisationen ske?
  • Vilka principer ska gälla för bemanning? Eventuella personalpolitiska stimulansåtgärder.
  • Hur ska informationen ske? Regelbundna möten med muntlig information behövs. På vilka nivåer? Hur ofta? I vilka former

ska den regelbundna skriftliga informationen lämnas. Hur ofta? Vem är ansvarig? Hur ska Internet användas? Redovisning bör ske i en kommunikationsplan.

  • Uppföljningsinsatser inför, under och efter införandet av den nya myndigheten.

8.3.4. Medarbetarmedverkan och öppen attityd arbetsgivare – fack

Personalorganisationerna har i kontakter med utredningen visat sig positiva till att RFV och försäkringskassorna tillsammans bildar en sammanhållen myndighet. En fackligt förtroendevald uttryckte det så att det finns två grupper bland de anställda: Gruppen med nyanställda frågar: ”Är vi inte statliga?” Den andra gruppen undrar: ”Varför har vi inte gjort den här förändringen tidigare?” I och med detta har de som arbetar med förändringsarbetet ett mycket gott utgångsläge. Facken vill också medverka i förändringsarbetet. Erfarenheten från både ledning och fack i Västra Götaland visade att fackens tidiga och omfattande medverkan i förändringsarbetet var en viktig framgångsfaktor.

Arbetsgivarverket och de centrala facken behöver så snart ett beslut om ett förstatligande av försäkringskassorna kommer börja förhandla om olika avtalsfrågor.

8.3.5. Projekt över de gamla organisationsgränserna

Organisationskommittén bör identifiera sina viktigaste uppgifter och leveranser och organisera olika delprojekt. Problemlösande och lärande över de gamla organisationsgränserna är viktigt. Lika viktig är att skapa goda cirklar genom att t.ex. sprida goda exempel som handlar om delar av verksamheten där samverkan och samgående fungerar bra redan i ett inledande skede.

Arbetet i delprojekten bör därför ske med så bred representation som möjligt för att kombinera ny kunskap med befintliga kunskaper och erfarenheter i nuvarande organisation. Organisationskommittén behöver därför samordna det redan pågående utvecklingsarbetet och de nya utvecklingsinsatserna.

Erfarenheter visa att det är viktigt att man som i Västra Götaland jobbar både horisontellt och vertikalt med integreringen.

I ett horisontellt förändringsarbete träffas chefer, specialister eller andra medarbetare på samma nivå i organisationen men från olika delar av landet, och utbyter erfarenheter och försöker komma fram till ett gemensamt synsätt på hur frågor ska lösas. Detta är en viktig metod för att skapa en ny gemensam kultur.

En beslutskedja som är tydligt där chefer på olika nivåer för ut samma budskap och gör samma övergripande prioritering behövs också. Detta behövs både i förändringsarbetet och i fortsättningen bl.a. för att kunna få en mer enhetlig tillämpning av reglerna.

Tjänstemannautbyte och cirkulationstjänstgöring behövs i den nya myndigheten, både för medarbetarnas kompetensutveckling och i syfte att sprida erfarenheter, öka likformigheten och inte minst etablera en ny gemensam kultur. Organisationskommittén bör planera för detta.

8.3.6. Bibehållande av nödvändig kompetens i organisationen

Som nyss nämnts i avsnitt 8.3.2 antas personalen från försäkringskassorna och RFV gå över till den nya myndigheten. Trots detta kan onödig oro skapas om det inte ges öppen och tidig information. I samband med denna oro brukar också medarbetare sluta, främst sådana som har god kompetens och lätt kan få nya arbeten. Dessa medarbetare är många gånger viktiga att behålla.

Om anställda med bra kompetens inom ledarskap och organisation blir övertaliga bör förändringsledningen och de berörda fundera på om de kan ordna lösningar så att de övertaliga kan stå till ledningens förfogande för att kunna gripa in och lösa vissa frågor som uppstår under förändringsarbetet.

Inför övergången till en ny myndighet bör avvecklingsarbetet hållas samman och ledas från en särskild avvecklingsorganisation.

8.3.7. Kort övergångstid och täta uppföljningar

Ett förändringsarbete tar tid och engagemang – tid och engagemang som tas från handläggningen/produktionen. En produktionsnedgång blir alltid fallet vid en stor förändring av en stor organisation. Som tidigare konstaterats är en avgörande fråga för organisationskommittén och den nya myndigheten om man kan göra denna produktionsnedgång så liten som möjligt. Detta kräver

bl.a. en mycket kompetent förändringsledning, att tillräckliga resurser tillförs förändringsarbetet och att övergångstiden är så kort som möjligt.

Täta uppföljningar behöver göras under förändringsarbetet och utvärderingar efteråt, för att bl.a. dra erfarenheter av det som hänt och kunna förbättra det fortsatta arbetet. Uppföljningar av hur väl mål slår igenom m.m. är intressanta både för den nya organisationen och för Regeringskansliet.

Det gäller också att inte slå sig till ro när en hygglig likformighet och en någorlunda enhetlig kultur kan skönjas utan fortsätta arbetet. Krafter mot förändringen finns både under förändringsarbetet och efteråt. Man kan räkna med en lång etableringstid för den nya myndigheten även om förändringsarbetet fram till dess att den bildas planeras att bli kort. Kultur och värderingar förändras långsamt.

Det kan finnas praktiska genomförandeproblem som gör att vissa av de förändringar som utredningen föreslår inte kan träda i kraft den 1 januari 2005. Detta gäller t.ex. den nya beslutsmodellen för avgörandet av vissa socialförsäkringsfrågor. Med tanke på de förbättringar som den nya beslutsmodellen kommer att innebära för alla berörda, är det optimalt om den kan träda i kraft samtidigt som den nya myndigheten inrättas. Mot bakgrund av det förberedelsearbete som krävs finns det dock en risk för att införandet av beslutsmodellen måste senareläggas. Eftersom den reformen är fristående från bildandet av den nya myndigheten kan den genomföras vid en senare tidpunkt.

Det finns olika alternativ när det gäller övergångslösningar, tidpunkt och former för genomförandet. Detta är dock närmast en fråga för den framtida organisationskommittén att överväga.

8.4. Hållpunkter vid förändringsarbetet

För att förslagen, som utredningen ger, ska kunna genomföras så snart som möjligt behöver förändringsarbetet påbörjas genast och bedrivas skyndsamt. Följande hållpunkter i förändringsarbetet kan redan nu urskiljas.

Slutbetänkandet läggs

I del- och slutbetänkandet har en analys av synergier, konsekvenser samt saker att tänka på vid en fusion gjorts.

Förväntningar och krav har beskrivits.

Synpunkter inhämtas

Analysen, förväntningar och krav stäms av och preciseras ytterligare genom synpunkter från berörda.

Organisationskommittén börjar arbeta

Direktiv till organisationskommittén beslutas och en särskild utredare samt sakkunniga och experter utses.

De fackliga organisationerna bör på ett formaliserat sätt medverka i arbetet genom bl.a. att representanter ingår som experter i kommittén och genom att de kontinuerligt hålls informerade och får tillfälle att komma med synpunkter. Erfarenheten visar också att det i förändringsarbetet finns behov av mer informella diskussioner mellan förändringsledningen och fackliga företrädare.

Kommittén bör börjar arbeta med strategi och planering för förändringsarbetet innan riksdagsbeslut tas. Detta för att den nya myndigheten ska kunna börja den 1 januari 2005. Kommittén bör även överväga om vissa förslag inte hinner genomföras till den 1 januari 2005 och i så fall klargöra tidplan och former för genomförandet av dessa förslag.

Proposition och riksdagsbeslut

En proposition med övergripande ställningstaganden och förslag till nödvändiga lagändringar utarbetas inom Regeringskansliet och ges till riksdagen för beslut under våren 2004.

Strategi och planering presenteras

Organisationskommittén redovisar tidigt för all personal målbilden för förändringsarbetet, upplägget av det fortsatta förändringsarbetet, en plan för kommunikationen m.m.

Förhandlingar Arbetsgivarverket – fack börjar.

Avvecklingsarbete

RFV och försäkringskassorna avvecklas när den nya myndigheten bildas, vilket innebär att avtalsförhållanden behöver överföras eller avslutas, handlingar eventuellt arkiveras m.m.

Vid bildandet av den nya myndigheten upphör också RFV:s styrelse, liksom försäkringskassornas styrelser.

En särskild avvecklare bör utses, som arbetar parallellt med organisationskommittén för den nya myndigheten. Direktiv bör tas fram för detta. En avvecklingsorganisation etableras.

Förändringsarbetet sätter i gång i hela organisationen

Organisationskommitténs projekt förankras, presenteras, bemannas och sätts i gång. Myndighetens nya ledning börjar arbeta.

Medarbetarrådslag eller liknande markerar en tydlig början på förändringsarbetet.

Arbetet med den nya myndighetens utformning

Ledningsstruktur för nya myndigheten slås fast.

Budget för den nya myndigheten arbetas fram. Arbete med instruktion och regleringsbrev utförs med utgångspunkt i vissa förslag från ANSA.

En inventering av avtal som RFV och försäkringskassorna har bör göras och berörda parter informeras om de nya förhållandena.

Nybildningsåtgärder

En ny myndighet bildas, vilket kräver åtgärder avseende ekonomiadministration, utbildning m.m. Personalen från försäkringskas-

sorna och RFV går över till den nya myndigheten enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Ny styrelse utses och får utbildning Förtroendemannaorgan utses, får utbildning och förtydligar tillsammans med organisationskommittén/den nya myndigheten sitt uppdrag.

Den nya sammanhållna myndigheten träder i kraft

Utvärdering av arbetet görs, byggd bl.a. på kontinuerliga uppföljningar under förändringsarbetets gång.

Den 1 januari 2005 börjar den nya myndigheten att arbeta.

9. Konsekvenser

I detta kapitel redovisas konsekvenser av utredningens förslag. Vissa nya förslag ges också i avsnitt 9.3, som behandlar konsekvenser för den rättsliga regleringen.

9.1. Konsekvenser för medborgarna

Argument för en sammanhållen myndighet ges i ANSA:s delbetänkande. Med den föreslagna socialförsäkringsmyndigheten möjliggörs en ökad effektivitet och kvalitet i handläggningen, vilket får konsekvenser för medborgarna i form av bättre service och ökad rättssäkerhet i handläggningen.

Enmyndighetsmodellen gör bl.a. att ärenden kan flyttas mellan olika arbetsställen. På det sättet kan man få en jämnare arbetsbelastning, vilket gör att ärendena kan handläggas snabbare. Enmyndighetsmodellen gör också att vissa administrativa rutiner kan samordnas. Dessa åtgärder främjar effektiviteten.

Tillämpningen av regler ska vara likformig. Det innebär att lika fall ska behandlas lika och att likartade bedömningar ska göras i ärenden med likartade förutsättningar. Utredningen menar att ledningen kan styra mot likformig tillämpning genom gemensamma värderingar, organisation av handläggningen och beslutsfunktionerna, kompetensutveckling samt handläggningsstöd. På detta sätt ökar rättssäkerheten.

Vissa försäkringskassor är involverade i regeringens pilotprojekt om servicedeklarationer, serviceåtaganden. Serviceåtagandena ska arbetas fram under medverkan av de försäkrade och personalen. Åtagandena ska vara styrande för verksamheten och följas upp. Denna process bör tas över av hela myndigheten, menar utredningen. Serviceåtagandena bör ha rikskaraktär, men med möjlighet till lokala preciseringar. Detta är en åtgärd som kan förbättra servicen.

Den nya socialförsäkringsmyndigheten är en av de statliga myndigheter som har störst möjlighet att förverkliga tanken om 24timmarsmyndigheten. Med växelsamverkan, Internet och callcenter-funktioner kan man bokstavligen hålla öppet 24 timmar om dygnet. Detta blir lättare i en samlad organisation än om verksamheten ska byggas upp i 22 organisationer i samverkan.

En konsekvens av de förslag som lagts i delbetänkandet och i slutbetänkandet är att medborgarinflytandet genom förtroendemän i den framtida organisationen kommer att ske på det sätt som beskrivs nedan.

En försäkringsdelegation ska finnas i varje län. Den ska vara kopplad till socialförsäkringsmyndighetens verksamhet i länet. Försäkringsdelegationens uppgift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet i länet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkringsdelegationen bör också ha i uppgift att årligen följa upp hur väl myndigheten hanterar klagomål från enskilda i länet samt redovisa uppföljningen till regeringen och myndighetens ledning (se avsnitt 4.2).

Försäkringsdelegationerna ska kompletteras med inrättandet av ett centralt förtroendemannaorgan, socialförsäkringsrådet, för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan förtroendemännen, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådets uppgift ska vara att kunna biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mera övergripande karaktär, till exempel vid viktiga policybeslut.

Förtroendemän ska även i fortsättningen delta som beslutsfattare i vissa socialförsäkringsärenden. En förändring enligt förslagen kommer dels innebära att bättre förutsättningar skapas för ett mer flexibelt och effektivt sätt att organisera förtroendemannamedverkan vid handläggning av enskilda ärenden, dels att förtroendemän som ledamöter ges bättre förutsättningar och därmed en starkare roll i beslutsfattandet.

Myndigheten ska ledas av en styrelse med fullt ansvar. Den ansvarar för ledningen av myndigheten inför regering och riksdag. Inget hindrar att styrelseledamot eller ordförande har en politisk bakgrund, men de kan inte ingå i styrelsen i egenskap av förtroendemän och företrädare för ett visst parti eller annan organisation, utan som kloka personer, som kan tillföra styrelsen viktig kompetens.

9.2. Konsekvenser för personalen

Inrättandet av den nya statliga socialförsäkringsmyndigheten kommer bl.a. innebära att försäkringskassorna inte längre kommer att vara ett eget avtalsområde där Arbetsgivarverket tillsammans med Försäkringskasseförbundet företräder arbetsgivarsidan. Den nya socialförsäkringsmyndigheten kommer liksom andra statliga myndigheter som lyder direkt under regeringen att bli obligatorisk medlem i Arbetsgivarverket. Inrättandet av den nya myndigheten medför också att Försäkringskasseförbundet mister dagens huvudsakliga finansieringskälla, som utgörs av avgifter från försäkringskassorna.

Den nya myndigheten kommer att ha en gemensam lönepolitik och gemensamma anställningsvillkor för all personal. Med en myndighet och en arbetsgivarpolitik finns det bättre förutsättningar att skapa enhetliga kompetenskrav för samma slags arbetsuppgifter. En gemensam organisation kan också möjliggöra nya karriärvägar. Den ger större möjlighet att specialisera sig.

Utredningen anser att den samlade utbildnings- och kompetensnivån inom socialförsäkringens administration behöver höjas. Den interna personalrörligheten behöver uppmuntras, dels för att individer ska utvecklas, dels för att erfarenhetsutbytet inom myndigheten ska öka. En intern rörlighet bidrar också till att skapa en gemensam kultur. Gemensam kompetensutveckling gagnar både en likformig regeltillämpning och ”vi-känslan”. Den stärker också myndighetens effektivitet och beredskap inför förändringar. En gemensam kompetensutveckling och en intern rörlighet förenklas i en sammanhållen organisation.

Gemensamma avtal medför att arbetstidsavtal, bilersättning m.m. blir enhetliga. Lönenivån och löneutvecklingen på försäkringskassorna kommer i den nya myndigheten att anpassas till förhållanden på andra statliga myndigheter.

Det finns många centrala avtal mellan parterna och dessutom är parterna ägare/ansvariga för tre gemensamma anordningar: Trygghetsstiftelsen för försäkringskasseområdet, Försäkringsföreningen för försäkringskasseområdet och Utvecklingsrådet för försäkringskasseområdet (ideell förening). Därutöver finns det lokala avtal i varje försäkringskassa. Det är angeläget att det sker en inventering och analys av allt detta. En sådan behöver arbetsgivare och de fackliga organisationerna göra tillsammans så snart det står klart att en ny socialförsäkringsmyndighet ska bildas.

I samband med detta behöver också frågan om pension för dem som i dag är anställda på försäkringskassorna hanteras.

De anställda hos försäkringskassorna har rätt till tjänstepension enligt ett särskilt pensionsavtal som mycket liknar 1991 års statliga pensionsavtal. Då de anställda övergår till att bli statligt anställda, kan 2003 års statliga pensionsavtal (PA 03) inte direkt tillämpas på dem. Det krävs ett särskilt kollektivavtal med övergångsregler, bl.a. eftersom det har skett avsättningar till de avgiftsbestämda pensionsförmånerna i PA 03 från ingången av år 2003.

Finansieringen av tjänstepensionerna för personalen på försäkringskassorna sker på annat sätt än för statliga myndigheter exklusive affärsverken. En övergång till samma system för att finansiera tjänstepensionerna för f.d. anställda hos försäkringskassorna som det som gäller för vanliga statliga myndigheter medför att anslag behöver räknas om och vissa förmåner behöver regleras om. Det kan dock påpekas att i Årsredovisning för staten (skr. 2002/03:101) ingår redan försäkringskassorna i de konsoliderade resultat- och balansräkningarna för staten.

För verksamheten på försäkringskassorna och på Riksförsäkringsverket (RFV) gäller så kallad verksamhetsövergång. Det innebär att för anställningsavtalen är 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd tillämplig. Regeln innebär att den anställdas anställningsavtal automatiskt kommer att överföras till den nya myndigheten om arbetstagaren inte motsätter sig det.

9.3. Konsekvenser för den rättsliga regleringen av socialförsäkringsadministrationen

9.3.1. Myndighetens partsroll och frågan om företrädare för det allmänna

Förslag: En funktion som allmänt ombud ska inrättas hos den nya myndigheten. Det allmänna ombudet ska ges samma möjligheter att överklaga ett beslut som RFV har i dag.

Om det allmänna ombudet har överklagat myndighetens beslut, företräder ombudet det allmänna även i högre instans oavsett vem som har initierat processen där.

RFV kan i dag överklaga försäkringskassans beslut till länsrätten. Om socialförsäkringsadministrationen samordnas till en enda myndighet försvinner denna möjlighet eftersom en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut. Här diskuteras om motsvarigheten till den nuvarande möjligheten för RFV att överklaga beslut bör finnas kvar samt hur den i så fall bör organiseras. Vidare behandlas frågan om vem som bör företräda staten.

Nuvarande ordning

Enligt 20 kap. 12 § sista stycket AFL får RFV överklaga domstols och försäkringskassas beslut även till förmån för enskild part. Behörigheten gäller såväl tjänstemannabeslut som beslut i socialförsäkringsnämnd. Bestämmelsen infördes i samband med att försäkringsrätterna inrättades år 1979.

Motiven för RFV:s partsroll är flera. Samtidigt som bestämmelsen infördes år 1979 lagfästes det att verket ska verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (se 20 kap. 12 § första stycket AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i RFV:s tillsynsfunktion. Den uttryckliga bestämmelsen i 20 kap. 12 § första stycket AFL verkar ha uppfattats närmast som en självklarhet. För att verket skulle kunna fullgöra bevakningsplikten krävdes att verket kunde vara part i mål vid försäkringsrätt och Försäkringsöverdomstolen.

Statsmakterna har även vid flera tillfällen hänfört RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna till huvudområdet normgivning (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41). Verket anges ha två instrument när det gäller normgivningen. Främst kommer utfärdandet av bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till statsmakternas författningar, men dessutom kan RFV genom utövandet av partsfunktionen och genom åtgärder för att sprida praxis och annan liknande information till försäkringskassorna verka för en likformig och rättvis tillämpning av socialförsäkringens bestämmelser.

Enligt vad förfarandeutredningen (SOU 2001:47) uppgett utövas RFV:s funktion som partsföreträdare för det allmänna främst i högre förvaltningsdomstol (kammarrätt och Regeringsrätten). Det är mindre vanligt att RFV överklagar en försäkringskassas beslut eller tar över försäkringskassans talan vid länsrätt.

Ombudsfunktionen är organiserad som en del av RFV. Det har ibland framförts farhågor att detta förhållande skulle innebära en konfliktsituation, eftersom RFV både är partsföreträdare och normgivare i övrigt. Förfarandeutredningen hade bl.a. till uppdrag att se över ”RFV:s roll enligt 20 kap. 12 § AFL”. Utredningens slutsats var att nuvarande ordning inte behövde ändras utifrån de rollkonflikter som kunde tänkas förekomma.

Det bör noteras att RFV:s partsroll på pensionssidan är något annorlunda. Bestämmelsen i 7 a § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) om förvaltningsmyndighets partsställning gäller inte i fråga om mål enligt 2–4 kap lagen om inkomstgrundad ålderspension, dvs. mål om pensionsrätt m.m. Någon regelrätt tvåpartsprocess gäller alltså inte i sådana mål. Om en enskild överklagar ett sådant beslut hos en allmän förvaltningsdomstol, bestämmer RFV om verket ska vara part i målet. Om en enskild klagar till kammarrätten och verket har varit part i länsrätten, är verket alltid motpart i kammarrätten. Även om RFV har beslutat att inte vara part, får domstolen förelägga verket att svara i målet. RFV får överklaga ett avgörande av en allmän förvaltningsdomstol även om verket inte har varit part där. Om en enskild överklagar ett annat beslut enligt denna lag, får RFV överta PPM:s eller en allmän försäkringskassas uppgift att i allmän förvaltningsdomstol föra det allmännas talan. RFV för på motsvarande sätt som enligt AFL det allmännas talan i Regeringsrätten.

Partsställningen i den nya organisationen

På motsvarande sätt som gäller för den allmänna försäkringskassan i dag ska den nya myndigheten vara den enskildes motpart vid överklaganden. Det följer av förvaltningsprocesslagen och det finns i dag inga skäl att gå ifrån en sådan ordning. De skäl som framförts för särlösningen på pensionsområdet grundas på att skatteförvaltningen och socialförsäkringsadministrationen fattar beslut i olika delar av samma ärende (se prop. 1997/98:151). Denna situation påverkas inte av omorganisationen och skälen för en sådan särlösning kvarstår därför i dessa fall.

När RFV och försäkringskassorna sammanförs i en myndighet uppkommer först och främst frågan om de skäl som anförts för att RFV skulle kunna föra talan självständigt gäller även i den nya organisationen.

Som nämnts ovan är skälen dels RFV:s tillsynsroll, dels rollen som normgivare mot administrationen i övrigt. Båda uppgifterna kan sägas följa av kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist. Detta krav gäller för övrigt redan genom den objektivitetsprincip som slås fast i 1 kap. 9 § regeringsformen – och som omfattar det grundläggande kravet på opartiskhet och lika behandling. Bestämmelsen för RFV i 20 kap. 12 § första stycket AFL är egentligen en dubblering. Kravet förändras inte av omorganisationen som sådan utan kvarstår oförändrat.

Utredningen anser att den nya organisationen ger bättre förutsättningar för en likformig och rättvis tillämpning av såväl materiella som formella regler. Verksamheten – och personalen – kommer emellertid huvudsakligen att vara densamma och såväl tillsyns- som normgivningsaspekten kommer även i fortsättningen att vara viktig. Detta talar starkt för att det även i den framtida organisationen finns någon som vid sidan av den klagande kan föra vidare ett beslut till överprövning. Utredningen menar därför att den funktion RFV har i dag bör finnas kvar även efter en genomförd omorganisation.

En särskild fråga är hur en sådan funktion bör organiseras. Det är givetvis mycket viktigt att funktionen i sitt arbete är självständig mot myndigheten i övrigt. De alternativ som närmast kan komma i fråga är att antingen inrätta en fri funktion – ett allmänt ombud – inom myndighetens organisation eller också att organisera den som en särskild myndighet.

En särskild myndighet skulle vara administrativt mer tungrodd och troligen även betydligt mer kostnadskrävande. Därför krävs mycket tungt vägande skäl för att välja en sådan lösning. Det finns dessutom en risk att den normgivande roll som delvis motiverar funktionen skulle försvåras av en sådan organisatorisk lösning.

Skälen för en särskild organisation är i stort sett desamma som de som anförts som kritik mot att ombudsrollen för närvarande organiseras i RFV vid sidan av verkets övriga roller. Som nämnts ovan har dock relativt nyligen förfarandeutredningen gjort bedömningen att dessa skäl inte är tillräckligt starka för att man ska välja en särskild organisatorisk lösning. I sammanhanget bör man tänka på att utgångspunkten är en tvåpartsprocess, där den ursprungliga beslutsmyndigheten för statens talan i de lägre, allmänna förvaltningsdomstolarna. Den risk för partiskhet som skulle kunna finnas hos beslutsmyndigheterna har inte ansetts vara ett tillräckligt skäl för att lägga det allmännas processfunktion på fristående myndig-

heter (jfr prop. 1995/96:22). Det är dessutom så, att statsmakterna på andra förvaltningsområden inte har dragit sig för att förena en central förvaltningsmyndighets normgivningsfunktion med uppgiften att företräda det allmänna i rättegång eller motsvarande. Exempel kan hämtas från Domstolsverket, AMS och Socialstyrelsen.

Mot bakgrund av den grundläggande strukturen i dessa delar för statsförvaltningen i övrigt, är skälen för en egen organisation av en sådan funktion inte så starka att de överväger. I stället talar övervägande skäl för att funktionen som allmänt ombud ska ligga inom den nya myndigheten. Med en sådan lösning får man även en överensstämmelse med vad som kommer att gälla för det nya Skatteverket (prop. 2002/03:99).

Hur det allmänna ombudet ska organiseras kan bedömas vara en fråga för myndighetsledningen. För att markera ombudets självständiga ställning gentemot myndigheten har emellertid funktionen för Skatteverket reglerats i en särskild lag. Av lagförslaget framgår vidare att regeringen utser det allmänna ombudet. I propositionen uttalas att regeringen inte bör delegera denna uppgift till myndigheten. Ordningen innebär vidare att det allmänna ombudet utformas som en centralt placerad funktion som fullgörs av en eller ett fåtal personer, men där ombudet har en möjlighet att uppdra åt tjänsteman på Skatteverket att fullgöra ombudets uppgifter.

Som nämnts ovan följer av förvaltningsprocesslagen att den nya myndigheten är motpart vid överklaganden. Av processekonomiska skäl kan hävdas att om ett allmänt ombud inträtt i processen, bör denna föra det allmännas talan även i fortsättningen beträffande den sakfrågan. Även denna ordning motsvaras av vad som kommer att gälla på skatteförvaltningens område.

Om man ska överföra RFV:s samtliga nuvarande möjligheter att föra talan på ett allmänt ombud, skulle detta innebära att ombudet skulle få exklusiv rätt att företräda myndigheten i Regeringsrätten. Skälen för nuvarande ordning kan antas vara att processföring i högsta instans ställer särskilda krav på processförarna. De kraven påverkas inte av övergången till en ny organisation. Den sakkompetens som i dag upprätthåller den funktionen på RFV antas överföras till den nya myndigheten. Det finns därför inga tungt vägande skäl att lägga en sådan funktion exklusivt på det allmänna ombudet, under förutsättning att myndigheten även i fortsättningen centrerar den uppgiften till ett begränsat antal personer, som är utbildade för uppdraget.

9.3.2. Forum vid överklagande i en ny organisation

Förslag: Beslut som rör en person som är bosatt i Sverige ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets personen hade sin hemortskommun när beslutet fattades.

Beslut i övriga fall ska överklagas hos den länsrätt inom vars domkrets det första beslutet i saken fattades.

Bakgrund och nuvarande ordning

Enligt 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska som huvudregel ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats.

Bestämmelsen har i vissa sammanhang tolkats så att det är den beslutande ”arbetsenhetens” placering och inte den klagandes hemortskommun som blir avgörande när det gäller att bestämma vilken länsrätt som ska pröva ett överklagande. Till stöd för denna tolkning brukar anges ett uttalande i prop. 1997/98:17 om domstolsfrågor i anledning av den ändrade länsindelningen i västra Sverige där det sägs att styrande för vilken länsrätt som ska pröva överklagandet är var det skattekontor eller – i förekommande fall – det länsskattekontor som har fattat beslutet ligger (prop. 2002/03:99, RÅ 1995 ref. 20).

Regeringsrätten har å andra sidan i ett avgörande beträffande arbetslöshetskassor med lokal administration, funnit att bestämmelsen ska tolkas så, att beslutet ska överklagas till den länsrätt där arbetslöshetskassans styrelse har sitt säte, och alltså inte den domstol där det lokalkontor som fattat beslutet är beläget (RÅ 1997 ref. 13). Avgörandet var ett av skälen för att det i lagen om arbetslöshetsersättning införts en särskild forumregel av innebörden att behörig domstol är den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats.

Länsrätternas domkretsar överensstämmer i stort sett med det geografiska området för de allmänna försäkringskassorna. Försäkringskassan i Västra Götaland omfattar dock geografiskt länsrätterna i Göteborg, Vänersborg och Mariestad.

Regleringen av försäkringskassornas fördelning av beslutskompetensen sinsemellan finns främst i 5 kap. socialförsäkringslagen. Tre huvudsituationer kan urskiljas, nämligen att individen är bosatt

i Sverige, att hon eller han arbetar här utan att vara bosatt samt att hon eller han enligt EG-rättslig lagstiftning har rätt till förmåner i egenskap av familjemedlem till en annan förmånsberättigad.

För personer bosatta i Sverige gäller att ett ärende ska avgöras av den allmänna försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde var folkbokförd den 1 november föregående år. Om den enskilde då inte var folkbokförd i Sverige ska ärendet i stället avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde är bosatt vid årets ingång. Sker bosättningen senare under året, ska ärendet avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde personen bor.

Ett ärende som avser någon som inte är bosatt i Sverige, men som alltså omfattas av socialförsäkringen på grund av arbetsvillkoret, ska avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde regelmässigt tillbringar sin dygnsvila. Om dygnsvilan inte tillbringas i Sverige, ska ärendet avgöras av den försäkringskassa inom vars verksamhetsområde den enskilde regelmässigt arbetar. Är den enskilde sjöman ska ärendet, om det inte avser pension, avgöras av Västra Götalands läns allmänna försäkringskassa. Om man inte med stöd av dessa bestämmelser kan föra ett ärende till någon viss försäkringskassa, ska ärendet avgöras av Gotlands läns allmänna försäkringskassa om ärendet gäller pension, sjukersättning, aktivitetsersättning, yrkesskadelivränta eller livränta som bestäms med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, och Stockholms läns allmänna försäkringskassa i övriga fall.

Om en persons familjemedlemmar ska ha förmåner ska ärendena avgöras av samma försäkringskassa som ska avgöra ett ärende angående den ursprungliga personen. Ett ärende, som avser någon som omfattas eller väljer att omfattas av svensk lagstiftning enligt artikel 16 i förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, ska avgöras av Gotlands läns allmänna försäkringskassa om ärendet gäller pension, sjukersättning, aktivitetsersättning, yrkesskadelivränta eller livränta som bestäms med tillämpning av lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, och Stockholms läns allmänna försäkringskassa i övriga fall.

Det finns en möjlighet att bestämma att det hos en eller flera försäkringskassor ska finnas för alla försäkringskassor gemensamma enheter för vissa ärenden eller frågor (se 18 kap. 2 § AFL

och förordningen (2000:806) om gemensamma enheter för allmänna försäkringskassor). Sådana enheter finns för närvarande i försäkringskassorna i Östergötland (försäkringsmedicinska utredningar), Gotland (vissa EG-rättsliga pensionsfrågor), Skåne (tandvårdsförsäkring) och Norrbotten (efterlevandepension m.m.). I sådana fall är den försäkringskassan behörig att fatta beslutet.

Dessutom finns vissa ytterligare bestämmelser om ärendeuppdelning i ett antal förordningar.

Överväganden och förslag

Den organisation med en myndighet för hela landet som utredningen tidigare föreslagit i sitt delbetänkande gör att forumreglerna för de allmänna förvaltningsdomstolarna behöver förändras. Förslaget i den delen innebär att ärendehandläggningen inte längre har några formella geografiska begränsningar. Det är upp till den nya myndigheten att besluta om den lokala organisationen. Det är vidare upp till myndigheten att utnyttja kapaciteten i organisationen på lämpligt sätt, vilket kan komma att innebära exempelvis att viss ärendehandläggning koncentreras till vissa orter eller att balanserade ärenden i en viss region sprids ut över landet. Nuvarande regler i bl.a. socialförsäkringslagen om fördelning av beslutskompetensen fyller inte längre någon funktion, eftersom beslutskompetensen i fortsättningen gäller myndigheten som helhet.

Enmyndighetslösningen kan alltså innebära att ärenden flyttas inom myndigheten över större geografiska områden än vad som gäller i dag. Det innebär att den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, som utgår från var beslutet är fattat, leder till att måltillströmningen till i första hand länsrätterna kan komma att variera mycket. Domstolarna får på detta sätt begränsade möjligheter att förutse sin arbetssituation.

Justitiedepartementet lämnade i januari 2001 ett uppdrag till en särskild utredningsman att bl.a. överväga forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Översynen omfattade en undersökning av om en ny allmän forumregel, som t.ex. anknyter till bostadsort eller hemvist, bättre än den nuvarande kunde tillgodose vissa krav som angavs. Dessa krav var att så många måltyper som möjligt ska förekomma i alla länsrätter, att förändringar i förvaltningsmyndigheternas organisation inte påverkar spridningen av mål till länsrätterna samt att målen så långt det är

möjligt handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den det berör (Ju2001:B, dnr Ju2001/511/LED). Utredaren har därefter i september 2001 redovisat sitt förslag och förordat att nuvarande reglering ska bestå (se dnr Ju 2001/6425), men ändå uttalat att forumproblem på grund av myndigheternas regionalisering bör lösas i specialförfattningarna, i första hand för länsrätternas största målområden. Förslaget har remissbehandlats och övervägs för närvarande inom Regeringskansliet.

I samband med inrättandet av en gemensam myndighet för hela skatteförvaltningen kommer särskilda forumregler att införas för den verksamheten (se prop. 2002/03:90).

Utgångspunkten för en forumbestämmelse för socialförsäkringsmål bör vara att denna ska leda till en jämn och – i så stor utsträckning som möjligt – förutsägbar – måltillströmning till länsrätterna. Tillströmningen bör inte påverkas av hur den nya myndigheten väljer att organisera sin verksamhet. Med en ny organisation för socialförsäkringsadministrationen uppfyller nuvarande allmänna forumregel inte dessa krav. Därför bör särskilda forumbestämmelser inrättas för socialförsäkringsmål.

Det finns ett egenvärde i att reglerna om behörig domstol blir enkla och enhetliga och det är även en fördel om de överensstämmer med den särreglering, som kan komma att inrättas på skatteområdet. Slutligen finns – som regeringen uttryckt i samband med översynen av den nuvarande bestämmelsen – ett värde i att måltyperna sprids till så många länsrätter som möjligt samt att målen samtidigt så långt som möjligt handläggs av den länsrätt som är geografiskt närmast den det berör.

I de flesta ärenden som avgörs hos de allmänna försäkringskassorna är den försäkrade bosatt i Sverige. Med nuvarande ordning har ärendet då handlagts av en försäkringskassa i närheten av bostadsorten och därefter överklagats till den länsrätt som är geografiskt närmast. Utredningen anser att den försäkrades hemortskommun, dvs. där hon eller han var folkbokförd den 1 november året före det år beslutet fattades, även i fortsättningen i realiteten bör vara styrande vid valet av behörig domstol. En sådan reglering står i överensstämmelse med vad som gäller enligt rättegångsbalkens bestämmelser för ett stort antal måltyper i allmän domstol och även med vad som kommer att gälla som huvudregel för fysiska personer inom skatteförvaltningen.

Som nämnts ovan förekommer inom socialförsäkringen även beslut riktade mot personer som inte är bosatta i Sverige. För

forumvalet vid överklagande av dessa beslut måste en annan lösning väljas. Försäkringskassorna har enligt nuvarande bestämmelser valt att i första hand gå på var dygnsvilan tillbringas, i andra hand var arbetsgivaren finns och i tredje han i en utpekad kassa (Gotlands läns allmänna försäkringskassa och i vissa fall Stockholms läns allmänna försäkringskassa).

Ärendevolymerna i jämförelse med det totala antalet ärenden för socialförsäkringsadministrationen är relativt små och detsamma gäller måltillströmningen till domstolarna. En grupp som omfattas är de s.k. gränsgångarna, vilkas ärenden i dag handläggs av den försäkringskassa där arbetsgivaren finns. Av naturliga skäl är den gruppen dock geografiskt relativt stabil.

Handläggningen av utlandsärenden är i dagens organisation koncentrerad. Ärendenas särart gör att det är troligt att de även i en framtida organisation kommer att handläggas koncentrerat. Därför är det ändamålsenligt att överklaganden i sådana ärenden styrs utifrån var ärendet först prövats.

Frågan var ett ärende först anses prövat är emellertid inte alldeles klar. Till detta kommer att en enskild enligt nuvarande bestämmelser för socialförsäkringen endast kan överklaga sådana tjänstemannabeslut som fattats efter omprövning (se 20 kap. 11 § första stycket AFL). Det kan i en sådan situation uppstå än mer oklarheter om vilken domstol som är behörig (jfr RÅ 1997 ref. 13). I likhet med vad som gäller för arbetslöshetsförsäkringsmål (se 95 § lagen 1997:239 om arbetslöshetskassor) bör det därför införas en forumbestämmelse som pekar ut den domstol inom vars domkrets det första beslutet fattats som behörig domstol.

Något ytterligare om konsekvenserna av förslaget

En forumregel som utgår från hemortskommunen innebär i praktiken att uppdelningen mellan förvaltningsdomstolarna i huvudsak består.

Det har i olika sammanhang framförts synpunkten att det vore av värde även för förvaltningsdomstolarna att få specialisera sig. Dessa tankar har emellertid hittills avvisats av statsmakterna. Det är snarast så, att det finns en strävan att sprida måltyperna över samtliga länsrätter. För de ärenden som överklagas med stöd av att beslutet fattats i domkretsen – exempelvis utlandsärenden – blir för övrigt konsekvensen av en koncentrerad handläggning i myndig-

heten, att även domstolen blir specialiserad. Om den nya myndigheten exempelvis även fortsättningsvis väljer att handlägga utlandsärenden på en enhet på Gotland, kommer Länsrätten i Gotlands län att även fortsättningsvis vara den domstol som har hand om överklagandena.

I den mån de föreslagna forumreglerna uppfattas som krångliga är detta inte något som drabbar den enskilde klagande. Enligt 23 § andra stycket förvaltningslagen ska en skrivelse med överklagande ges in till den myndighet som meddelat beslutet. Myndigheten ska sedan göra en rättidsprövning och se till att överklagandet – om det är i rätt tid – vidarebefordras till rätt domstol.

I sammanhanget kan noteras att det i 20 kap. 13 § första stycket AFL sägs att om ett överklagande inom klagotiden kommit till allmän förvaltningsdomstol, RFV eller en allmän försäkringskassa som inte meddelat beslutet, ska överklagandet anses ha kommit in i rätt tid och översändas till behörig myndighet. Bestämmelsen, som vad gäller domstolen är en dubblering av 24 § sista stycket förvaltningslagen, förlorar sin betydelse med den nya organisationen, och kan därför upphävas.

9.3.3. Författningsfrågor

Bedömning: Nuvarande organisatoriska bestämmelser för de allmänna försäkringskassorna i 18 kap. AFL ska upphävas.

Verksförordningen bör vara utgångspunkten för regleringen av socialförsäkringsadministrationen.

Kompletterande bestämmelser bör i huvudsak beslutas av regeringen i myndighetens instruktion eller på annat sätt. Inriktningen bör dock vara att regeringen endast i begränsad omfattning ska meddela sådana föreskrifter. Myndighetens organisatoriska utformning bör – med få undantag – vara en fråga för myndighetens ledning.

I en instruktion för den nya myndigheten bör förutom myndighetens övergripande mål bl.a. regleras vissa frågor om myndighetens ledning. Även förtroendemannamedverkan i myndigheten såväl på central och regional nivå som för beslut i enskilda ärenden bör regleras.

Inledning

För närvarande regleras försäkringskassorna i lag (18 kap. 1 § AFL). För RFV regleras verksamheten på motsvarande sätt som för statlig förvaltning i stort, dvs. främst genom verksförordningen (1995:1322), en instruktion (1998:739) samt i arbetsordningen för myndigheten. Även RFV regleras dock till viss del genom bestämmelser i lag, exempelvis vad gäller verkets partsroll och övergripande mål (se 20 kap. 12 § AFL).

Utredningen redovisar inte några utarbetade författningsförslag till följd av de förändringar som föreslås. Detta beror dels på att utredningen har haft begränsat med tid till sitt förfogande, dels på att många uppgifter av genomförandekaraktär återstår och kommer att beredas vidare i den organisationskommitté regeringen planerar att tillsätta. Verksförordningen, som är utgångspunkten för regleringen av den statliga förvaltningen, har dessutom varit under översyn (se dir. 2001:117) och den särskilde utredaren kommer enligt vad utredningen erfarit tidigast i slutet av november månad 2003 att överlämna ett betänkande med förslag till en ny verksförordning. Det är rimligt att författningsarbetet för socialförsäkringsadministrationen anpassas till de förslag som den utredningen lägger fram.

I detta avsnitt kommer utredningen att redogöra för sin bedömning av i vad mån regleringen av den nya socialförsäkringsadministrationen bör ske genom beslut av riksdagen, regeringen eller av myndigheten själv. Något om vad som bör ingå i en instruktion för myndigheten redovisas. Vidare ges en kort översikt över vilka ändringar som blir en följd av att de allmänna försäkringskassorna och RFV uppgår i en gemensam, statlig myndighet.

Utredningen påminner om att uppdraget är avgränsat till sådant om den framtida socialförsäkringsadministrationens utformning som riksdagen och regeringen bestämmer om, medan frågor av lägre detaljeringsgrad bör behandlas och beslutas av myndighetens ledning eller av den planerade organisationskommittén. Utredningen gör dock även i dessa delar vissa bedömningar av lägre detaljeringsgrad. Dessa ska ses som rekommendationer.

Regleringens struktur

En av de främsta orsakerna till att lagregleringen har nuvarande detaljeringsnivå i främst 18 kap. AFL är de allmänna försäkringskassornas särpräglade juridiska ställning. Med hänsyn till att kassorna inte har varit inordnade i statsförvaltningen i stort, har regeringen i princip inte heller kunnat meddela föreskrifter om deras organisation. Nödvändiga regler har fått beslutas av riksdagen.

Om utredningens förslag om en statlig socialförsäkringsadministration genomförs kommer verksförordningen att gälla för den nya myndigheten och regeringen anger i en instruktion de eventuella avvikelser eller tillägg som behövs.

För närvarande har en särskild utredare i uppdrag att göra en författningsteknisk översyn av lagen (1962:381) om allmän försäkring och andra författningar på socialförsäkringsområdet (se utredningens ursprungsdirektiv, dir. 2001:70). Den utredningen har fått förslaget om införandet av en handläggningslag för socialförsäkringen (SOU 2001:47) överlämnat till sig. Utredningsuppdraget pågår och ska vara slutfört vid utgången av år 2005.

Den framtida regelstrukturen är därför något oviss. Med hänsyn till uppbyggnaden av nuvarande systematik kan det dock vara lämpligt att vissa av utredningens förslag även i fortsättningen regleras i lag. Exempelvis är regleringen av RFV:s partsroll inarbetad i förfarandebestämmelserna i 20 kap. AFL. Där finns även vissa processuella regler för de allmänna förvaltningsdomstolarna. De forumbestämmelser som utredningen föreslår ska införas på socialförsäkringsområdet (se avsnitt 9.3.2) bör finnas i det sammanhanget. Detsamma gäller regleringen av ett allmänt ombud som föreslås överta delar av RFV:s partsroll samt företräda det allmänna i vissa fall. Ett grundläggande delegationsbemyndigande till den nya myndigheten att meddela utfyllande föreskrifter i vissa fall är ytterligare ett sådant exempel.

Det kan även finnas skäl att andra bestämmelser av mer organisatorisk karaktär följer av lag. Ett sådant exempel skulle kunna vara motsvarigheten till nuvarande 18 kap. 17 § AFL, dvs. regleringen av vilka ärenden som inte ska avgöras endast av tjänstemän, samt beslutförheten i sådana fall (jfr kapitel 6). Ett alternativ är att även sådana frågor regleras i en instruktion i samband med bestämmelser om förtroendemannamedverkan i övrigt.

Å andra sidan innebär den föreslagna reformen att i stort sett hela nuvarande 18 kap. AFL har spelat ut sin roll. Kapitlet innehåller bestämmelser vars motsvarighet bör anges i en instruktion till den nya myndigheten. Det gäller t.ex. bestämmelser om myndighetens mål och uppgifter. En rad regelkomplex förlorar också sin betydelse när socialförsäkringsadministrationen övergår till att bli statlig. Exempelvis behövs inte längre några särskilda bestämmelser om firma, firmateckning etc. Vem som i framtiden företräder den nya myndigheten följer enligt allmänna principer för statsförvaltningen av de delegationsbestämmelser myndigheten beslutar i sin arbetsordning. Andra regelkomplex i 18 kap. AFL som förlorar sin betydelse är de särskilda bestämmelserna om revisorer och revision, stadgar, skadestånd och tillsyn.

Vissa frågor kan dock behöva regleras i övergångsbestämmelser. En sådan sak är att de allmänna försäkringskassornas nuvarande uppgifter i fristående fonder och stiftelser ska övertas av den nya myndigheten.

I nu gällande verksförordning fastslås att myndigheten bestämmer sin egen organisation (se 17 §). Bestämmelsen brukar inte gälla utan undantag i myndigheternas instruktioner. Dessutom regleras myndigheternas verksamhet ofta på sådana sätt att det påverkar hur myndigheterna kan organisera sig. Utredningen har gjort en genomgång av hur denna fråga lösts vid andra myndigheter, nämligen för Arbetsmiljöverket, Tullverket, Arbetsmarknadsverket och Riksskatteverket.

De två förstnämnda har valts ut eftersom de tidigare har varit koncerner bestående av flera myndigheter, men numera är sammanhållna enmyndigheter på samma sätt som utredningen föreslår för den nya socialförsäkringsmyndigheten. Arbetsmarknadsverket och Riksskatteverket har valts eftersom deras verksamhet liknar socialförsäkringsadministrationen, med lokala kontor spridda över hela landet. De är myndighetskoncerner, med myndigheter på läns- respektive regionnivå under en central chefsmyndighet.

Många av undantagen från verksförordningens bestämmelse skiljer sig inte från andemeningen, utan är endast preciseringar eller anpassningar till myndigheternas specifika förhållanden. Arbetsmarknadsverkets instruktion reglerar t.ex. att vissa centrala nämnder och delegationer ska finnas vid AMS. Ett annat exempel är regleringen som slår fast att enmyndigheten Tullverket ska ha sex regioner.

Även för socialförsäkringsadministrationen kan det vara befogat att i vissa delar frångå verksförordningen och meddela kompletterande föreskrifter i en myndighetsinstruktion.

Detta gäller bl.a. förtroendemannainflytandet och vissa anställningsförhållanden. En annan fråga som kräver reglering är i vad mån socialförsäkringsmyndigheten ska samverka med andra aktörer. Slutligen måste givetvis de övergripande mål och uppgifter som slagits fast för socialförsäkringsadministrationen anges i instruktionen.

Frågor om myndighetens ledning och styrning, har belysts närmare i kapitel 3. Som utredningen redovisat i sitt delbetänkande ska myndigheten ha en styrelse med fullt ansvar. Verksamheten ska ledas av en generaldirektör, som utses av regeringen. Som tidigare redovisats bör den nya myndigheten ha en av regeringen utsedd överdirektör, vilket bör regleras i myndighetsinstruktionen.

Det centrala och de regionala förtroendemannaorganens uppgifter och befogenheter, sättet för utnämning samt nomineringsförfarandets utformning, bör regleras i instruktionen. Utredningen har tidigare redovisat de materiella förslagen i dessa delar (se delbetänkandet avsnitt 7.7.). Härutöver har utredningen i kapitel 5 klargjort vilken uppgift de regionala förtroendemannaorganen bör ha vid samverkan med andra aktörer inom länet.

Det bör i detta sammanhang framhållas att det är av vikt dels att de uppgifter som läggs på förtroendemannaorganen blir tydligt definierade, dels att de tilldelas de resurser som krävs för att kunna utföra sina respektive uppdrag. Det senare gäller inte minst den kvalitetsgranskande uppgift delegationerna bör ha av myndighetens verksamhet i länet.

Som utredningen redovisat i kapitel 6 föreslås även att förtroendemannamedverkan i vissa enskilda socialförsäkringsärenden i framtiden inte ska ske genom arbete i socialförsäkringsnämnder utan genom andra beslutsformer. Det regionala förtroendemannaorganet bör utse förtroendemän till dessa beslutsformer, vilket bör framgå av instruktionen. Även nomineringsförfarandet bör regleras där. Däremot bör tjänstgöringsskyldigheten för de enskilda förtroendevalda, dvs. vid vilka sammanträdestillfällen de enskilda personerna primärt bör tjänstgöra, hur frekvent sammanträdena bör hållas etc. beslutas av myndigheten.

Myndigheten bör, som utredningen redovisat i delbetänkandet, i huvudsak besluta om sin organisation. Med en sådan utgångspunkt bör dock framhållas att utredningen står fast vid den bedömning

som redovisades i delbetänkandet (se avsnitt 7.4), dvs. att såväl behoven av samverkan med bl.a. landsting, länsarbetsnämnd och arbetsförmedling som medborgarperspektivet och medborgarinsynen, kräver att myndigheten finns representerad på länsnivå. Det är också utredningens bedömning att en så stor myndighet som socialförsäkringsmyndigheten kommer att behöva delegera beslut och decentralisera uppgifter inom organisationen. I det sammanhanget kan nämnas, att lagen om offentlig upphandling givetvis kommer att vara tillämplig på den nya myndigheten på samma sätt som den i dag är tillämplig såväl på försäkringskassorna som på RFV. Lagen utgår emellertid från begreppet upphandlande enheter, och inte från myndighetsbegreppet som sådant. I praktiken innebär det att under förutsättning att man i den nya myndigheten i sin arbetsordning delegerar möjligheten att upphandla och självständigt företräda myndigheten till länsnivå, saknar organisationsreformen betydelse ur upphandlingshänseende.

En ytterligare fråga som inte bör överlåtas helt till myndigheten utan regleras i regeringens instruktion är hur samverkan med andra myndigheter inom området rehabilitering ska ske. Visserligen beslutas normalt den detaljerade fördelningen av ansvar och uppgifter inom en myndighet av myndigheten genom arbetsordningen. Det finns dock exempel på hur regeringen genom regleringar i instruktionen kan ”låsa” vissa uppgifter vid vissa organ eller vid en viss nivå i myndigheten. På AMS. ska det t.ex. enligt instruktionen finnas en rådgivande nämnd och på både AMS och länsarbetsnämnderna ska det finnas rådgivande delegationer för arbetslivsinriktad rehabilitering. Dessutom bör det enligt instruktionen vid varje länsarbetsnämnd finnas en arbetsmarknadsnämnd som samarbetsorgan i varje kommun, om inte länsarbetsnämnden och Kommunförbundets länsförbund kommer överens om annat. På så sätt är det i instruktionen reglerat att samverkan ska ske på alla nivåer inom Arbetsmarknadsverket. Mot bakgrund bl.a. av att vissa delar av denna verksamhet således styrs av regeringen inom andra förvaltningar bör den även för socialförsäkringens del huvudsakligen regleras i myndighetsinstruktionen. Det kan dock behöva övervägas om viss reglering om samverkan även i fortsättningen kan behöva lagregleras. Förslag i sak i dessa delar redovisas i kapitel 5.

Slutligen ska något nämnas om den nya socialförsäkringsadministrationens uppgifter och mål. Dessa regleras i dag dels för de allmänna försäkringskassorna i 18 kap. 2 § AFL, dels för RFV

främst i 20 kap. 12 § AFL och i instruktionens 2 §. Motsvarande reglering finns för PPM i dess instruktion. Regeringen har dessutom möjlighet att styra verksamhetsmålen i regleringsbrev till verket.

Vad som innefattas i försäkringskassornas uppgifter har betydelse inte bara för verksamheten som sådan. Begreppet socialförsäkring som sådant har nämligen av regeringen avgränsats utifrån hur trygghetssystemen administreras (se prop. 1998/99:119, socialförsäkringens personkrets) och vilar således på en närmast administrativ grund.

Utgångspunkten vid genomförandet av den nya organisationen är att de uppgifter och mål som i dag gäller för de allmänna försäkringskassorna och RFV i framtiden ska gälla den nya myndigheten. Någon materiell förändring, utöver vad som är en ren följd av att RFV och kassorna går samman i en myndighet, är således inte avsedd.

Den förändring som det innebär att ett antal regionalt uppdelade myndigheter går samman till en, gör dock att vikten av att den lokala förankringen och medborgarperspektivet bibehålls i verksamheten förtjänar att lyftas fram. Det bör därför övervägas att de nuvarande målen kompletteras med en skrivning i instruktionen som tydliggör att verksamheten ska bedrivas nära medborgarna genom att lämpliga uppgifter decentraliseras.

9.3.4. Följdändringar och andra konsekvenser

Bedömning: Den nu föreslagna reformen innebär att följdändringar måste genomföras i en rad författningar. Merparten av dessa ändringar innebär dock namnändringar och redaktionella ändringar i övrigt.

En reform som den nu föreslagna leder till omfattande författningskonsekvenser i form av följdändringar i lagar och förordningar. Enligt den genomgång utredningen gjort förekommer försäkringskassorna och RFV i drygt 250 nu gällande lagar och förordningar. Dessutom tillkommer ett antal lagar och förordningar som enligt övergångsbestämmelser ska gälla i vissa fall.

Följdändringarna kan allmänt sett kategoriseras i olika grupper. Det är dels fråga om rena namnbyten, dvs. att begreppet ”allmän

försäkringskassa” eller varianter på detta begrepp samt ”Riksförsäkringsverket” byts ut mot namnet på den nya myndigheten. Det kan anmärkas att försäkringskassorna omnämns i författningstext på relativt skiftande sätt (den allmänna försäkringskassan, försäkringskassan, kassan etc.). Det är också fråga om ett antal förenklingar, som följer av att den nya myndigheten nu blir statlig, vilket bl.a. innebär att den reglering som nu i huvudsak gäller statliga myndigheter men där försäkringskassorna uttryckligen jämställs, kan bli enhetlig.

De bestämmelser som berörs finns i en rad centrala regelkomplex på förmögenhetsrättens, arbetsrättens, straffrättens och den offentliga rättens område. Även om dessa bestämmelser endast behöver överföras med mindre justeringar krävs ofta riksdagens medverkan för att åstadkomma förändringarna.

Nedan redovisas kortfattat något om var huvuddragen i de olika bestämmelserna finns.

Organisatoriska bestämmelser finns i 18 kap. AFL samt i instruktionerna för RFV och PPM. Härutöver finns regler om mandattiden i socialförsäkringsnämnderna och försäkringskassornas styrelser, samt om personalföreträdare i styrelserna. Det finns även en lag om identitetsbeteckning för juridiska personer, som nu omfattar försäkringskassorna. De generella bestämmelserna om vilken försäkringskassa som är beslutande finns i 5 kap.4–6 §§socialförsäkringslagen. I en rad andra författningar hänvisas till bestämmelserna där. Dessutom finns det i ytterligare spridda författningar hänvisningar till diverse försäkringskassor. Det finns dessutom en förordning om gemensamma enheter för försäkringskassorna.

Det förekommer i en rad internationella konventioner att vissa organ ska pekas ut, vilket har skett i förordningsform. Sammantaget rör det sig om cirka ett fyrtiotal förordningar, som pekar ut bl.a. RFV och de allmänna försäkringskassorna.

Inom arbetsrättens område finns en rad disparata bestämmelser. Det förekommer regler om medbestämmande och kollektivavtal m.m. samt bestämmelser som reglerar anställningsförhållandet och möjligheten till överprövning av detta. Det finns vidare en förordning om betalning av omställningskostnader för anställda. Dessutom finns vissa specialbestämmelser för RFV och vissa arbetstagare vid Karolinska Institutet. Här kan anmärkas att anställningsbeslut hos försäkringskassan överprövas av Överklagande-

nämnden för totalförsvaret. Denna ordning beror på att RFV i dag inte är en myndighet som är överordnad kassorna.

Försäkringskassan omnämns i inkomstskattelagen och RFV i införandelagen till den lagstiftningen. RFV och försäkringskassorna förekommer även i lagstiftning om avgifter (socialavgiftslagen m.fl.).

Sekretess gäller för försäkringskassan enligt bestämmelser i sekretesslagen och sekretessförordningen. Försäkringskassan är även undantagen skyldigheten att registrera inkomna allmänna handlingar. Det finns bestämmelser i lagen om tystnadsplikt för tolkar m.m. som gör denna tillämplig på försäkringskassorna. Härutöver finns ett relativt stort antal lagar och förordningar om registerföring, personuppgifter i sådana register m.m.

Det finns en särreglering som gör att tjänstemän vid försäkringskassorna omfattas av tjänstefelsansvaret i brottsbalken och dessutom en skyldighet för RFV att i vissa fall göra åtalsanmälan.

I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns bestämmelser om att tjänstemän vid försäkringskassan/ledamöter av socialförsäkringsnämnden inte får vara nämndemän. Vidare finns vissa rättegångskostnadsbestämmelser. Det finns förordningar om försäkringskassornas skyldighet att lämna uppgifter till statliga myndigheter och vice versa. Det finns uttryckliga delegationsbestämmelser i en rad författningar. I vissa fall är de självständiga bärare av delegationsrätten, i vissa fall är de endast av upplysningskaraktär.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att reformen ger upphov till ett omfattande ändringsarbete. Några delar kan aktualisera behov av överväganden i sak. Den övervägande delen inskränker sig dock till rent språkliga och lagtekniska förändringsåtgärder.

9.3.5. Försäkringskassornas tillgångar m.m.

Bedömning: De tillgångar som i dag finns hos de allmänna försäkringskassorna och hos RFV kan överföras till den nya myndigheten.

Merparten av de civilrättsligt bindande avtal som de allmänna försäkringskassorna är bundna av kan överföras till den nya myndigheten.

De allmänna försäkringskassorna är i dag från staten fristående offentligrättsliga organ som vid myndighetsutövning kan betraktas som förvaltningsmyndigheter.

Förmögenhetsrättsligt förvaltar försäkringskassorna självständigt sin förmögenhetsmassa. Samtidigt beslutar regeringen om vad som ska göras med tillgångarna om försäkringskassan upplöses eller verksamhetsområdet ändras (se 18 kap. 4 § andra stycket AFL). Denna bestämmelse har funnits alltsedan tillkomsten av AFL. I motiven uttalade departementschefen att det, med hänsyn till kassornas särskilda ställning, inte kunde finnas några invändningar ur rättssäkerhetssynpunkt med en sådan ordning (se prop. 1962:90).

Utredningens reform innebär formellt att de allmänna försäkringskassorna upphör som självständiga rättssubjekt. Det kan därför hävdas att redan genom nuvarande reglering i AFL är det klart att regeringen fritt kan disponera de tillgångar som försäkringskassorna i dag förfogar över och således kan besluta att dessa överförs till den nya myndigheten.

Ytterligare skäl talar för det rimliga i en sådan ordning. Som utvecklats i utredningens delbetänkande är försäkringskassorna i dag i sin verksamhet i princip att jämställa med statliga myndigheter och deras uppgift, som är definierad i lag, tillgodoser enbart ett uttalat allmänintresse. Organisationsreformen medför inte någon förändring av verksamheten som sådan, utan ansvaret för denna övergår på den nya myndigheten.

Fram till år 1975 var försäkringskassorna försäkringsgivare för sjukförsäkringen. En då genomförd finansieringsreform innebar att avgifterna för sjukförsäkringen överflyttades på arbetsgivaren och staten. Redan år 1982 beslutade riksdagen att de allmänna försäkringskassornas fonder för den obligatoriska sjukförsäkringen skulle avvecklas och tillgångarna överföras till statsbudgeten samt att medlen fick tas i anspråk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen (se prop. 1981/82:100 bil. 8, SfU 1098/82:12, rskr 294). Regeringen beslutade därefter om medlens fördelning. Fastigheter och bostadsrätter hölls dock utanför reformen på så sätt att de formellt kvarstannade i försäkringskassornas fonder. Regeringen beslutade dock att medlen vid en framtida försäljning skulle tillföras statsbudgeten på visst sätt (se regeringsbeslut av den 17 juni 1982 dnr F 1189/82). Verksamheten hos försäkringskassorna är sedan lång tid tillbaka finansierad helt av allmänna medel, försäkringskassorna ingår i statsbudgeten och redovisas i statens årsredo-

visning på tillgångs- och skuldsidan såväl i resultat- som balansräkningen.

Sammantaget finns det, som utredningen redan slagit fast i delbetänkandet, inte några bärande invändningar utifrån ett civilrättsligt eller europarättsligt perspektiv mot att försäkringskassornas tillgångar och skulder överförs till den nya myndigheten. Detsamma gäller de tillgångar RFV förfogar över.

Utöver fonderna för den obligatoriska sjukförsäkringen finns bl.a. fonder för den frivilliga sjukförsäkringen samt ett antal fristående fonder i ett tiotal försäkringskassor. Ett mindre antal försäkringskassor medverkar även i stiftelser. Det finns också nio fonder som omfattas av lagen (1998:1757) om förvaltning av vissa fonder inom socialförsäkringsområdet. Dessa fonder förvaltas av Kammarkollegier och RFV svarar för att fondernas medel och dessas avkastning används i enlighet med de ändamål som fonderna är avsedda för. RFV svarar även för utbetalning av medel ur fonderna.

Ståndpunkten att försäkringskassornas tillgångar kan överföras till den nya myndigheten har generell giltighet. Den kan hävdas även vad gäller sådan egendom som förvaltas i fristående fonder eller för annan egendom, som exempelvis fastigheter och Försäkringsmedicinskt Centrum (FMC), som nu är en helt intäktsfinansierad resultatenhet inom Försäkringskassan i Östergötland.

När det gäller FMC, behöver den nya myndigheten dessutom ta ett principiellt ställningstagande utifrån verksamhetens art, till om verksamheten bör tas över. FMC erbjuder utredningstjänster till landets försäkringskassor, arbetsgivare inom offentlig och privat verksamhet, kommunernas socialtjänst m.fl. De tjänster som erbjuds är olika typer av försäkringsmedicinska utredningar och arbetslivsinriktade rehabiliteringsutredningar. FMC är landets största leverantör av försäkringsmedicinska utredningar.

Verksamheten kan ses från två aspekter. Å ena sidan kan det anses naturligt att man inom sjukförsäkringen har utredande och skadeförebyggande verksamhet i egen regi, på motsvarande sätt som försäkringsbolag brukar ha. Då bör FMC ingå i den nya myndigheten som en resultatenhet. Å andra sidan kan man ha synpunkter på att utredningar erbjuds både inom socialförsäkringsadministrationen och utanför genom bl.a. privata alternativ. Det kan utgöra ett problem vid val av leverantör om utredningstjänster ska upphandlas.

De uppgifter de allmänna försäkringskassorna eller RFV i dag har i enskilda fonder eller stiftelser bör övertas av den nya myndig-

heten. Detta kan kräva ett visst genomförandearbete, först och främst genom att de nuvarande åtagandena inventeras närmare.

En annan fråga är om samtliga de avtal som kassorna har löpande, t.ex. om lokalvård, hyresavtal, dataservice, friskvård etc. automatiskt övergår till den nya myndigheten eller om dessa måste omförhandlas.

Å ena sidan kan hävdas att försäkringskassorna är självständiga och själva ingår denna typ av avtal, att situationen då försäkringskassan upphör och ersätts av en statlig myndighet innebär ett partsbyte i avtalshänseende samt att konsekvensen blir att samtliga motparter måste godkänna detta partsbyte – i förekommande fall efter omförhandling av villkoren – för att de ska fortsätta att gälla.

En konsekvens av ett sådant resonemang skulle vara att det kommer att krävas omförhandlingar av avtal i stor omfattning. Man kan misstänka att ett sådant förfarande skulle vara kostnadsdrivande, eftersom leverantörer troligen skulle ta tillfället i akt och justera sina villkor.

Å andra sidan kan hävdas att försäkringskassorna sedan många år tillbaka får medel av staten för administrationen av socialförsäkringarna. Till den del dessa medel används för löpande förvaltning, exempelvis lokalvård eller friskvård, och kassan sluter avtal i dessa delar, disponerar försäkringskassan således statliga medel på – i vart fall indirekt – uppdrag av staten. Vid sådana förhållanden är det alltså i praktiken inte fråga om något avtalspartsbyte.

Med hänsyn till försäkringskassornas ställning och finansiering anser utredningen att det senare resonemanget har fog för sig. I varje fall bör risken för att någon enskild part motsätter sig att ett avtal överförs till staten vara mycket liten. Utredningen menar därför att den absoluta merparten av de löpande avtal som försäkringskassorna är bundna av vid i kraftträdandet av den nya organisationen bör kunna föras över till den nya myndigheten. Detsamma gäller de avtal RFV ingått.

Någon genomgång av omfattningen av avtalen eller dess innehåll – dvs. motsvarande en s.k. due-diligence vid företagsöverlåtelser – har utredningen inte gjort. En inventering av avtalen bör dock göras, bl.a. för att kunna informera berörda parter om de nya förhållandena. Detta och efterföljande information är en uppgift som lämpligen bör ligga på den planerade organisationskommittén.

9.4. Ekonomiska och övriga konsekvenser

Av 14 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting ska utredningen föreslå en finansiering.

När RFV och försäkringskassorna ska läggas ner och den nya socialförsäkringsmyndigheten ska bildas förutsätts detta initialt medföra ökade kostnader i samband med omställningen. Den nya myndigheten förutsätts dock medföra att samordningsvinster kan göras. Utredningen bedömer att de förslag som läggs inte får några väsentliga finansiella konsekvenser de närmaste åren, men att de på sikt kan leda till kostnadsbesparingar genom bl.a. rationaliseringar av handläggningen och ett bättre utnyttjande av IT och andra stödfunktioner.

Av 15 § kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningen bedömer att förslagen inte medför några konsekvenser i de avseenden som berörs i 15 §.

Av 16 § kommittéförordning (1998:1474) framgår att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i ett betänkande. Utredningen noterar att regeringen i utredningsuppdraget inte närmare har preciserat vilka konsekvensbeskrivningar som ska finnas i denna utrednings betänkande.

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av sakkunnig Maud Björnemalm

I ett särskilt yttrande till utredningens delbetänkande (SOU 2003:63) utvecklade jag mina synpunkter på de förslag som presenterades där.

Mina huvudinvändningar kvarstår mot det nu framlagda slutbetänkandet eftersom utredaren tagit sin utgångspunkt i delbetänkandets förslag.

Lednings- och styrningsfrågor

Utredaren föreslår att ett regionalt förtroendemannaorgan – en försäkringsdelegation – inrättas i respektive län. Den ska vara kopplad till socialförsäkringsmyndigheten i länet och bestå av 5–7 ledamöter som utses av regeringen. Försäkringsdelegationens uppgift ska vara att utifrån ett medborgarperspektiv bl.a. bevaka att myndighetens verksamhet bedrivs effektivt, att medborgarna i kontakter med myndigheten får ett bra bemötande, att kontakterna underlättas genom god service och information samt att nödvändig samverkan med berörda aktörer kommer till stånd. Försäkringsdelegationen föreslås också utse förtroendevalda till de beslutsfunktioner som avgör vissa socialförsäkringsärenden samt förtroendevalda till externa samrådsorgan. Utredaren överväger också försäkringsdelegationens medverkan i en föreslagen klagomålshantering.

Dessutom inrättas ett centralt förtroendemannaorgan, socialförsäkringsrådet, för att formalisera och säkerställa kommunikationen mellan de förtroendevalda, styrelsen och chefen för myndigheten. Rådets uppgift föreslogs i delbetänkandet vara att biträda styrelsen och myndighetschefen i frågor av mer övergripande karaktär, t.ex. vid viktiga policybeslut.

I delbetänkandet föreslogs även att socialförsäkringsmyndigheten centralt skulle ledas av en styrelse med fullt ansvar.

Utredaren skriver i det sammanhanget:

Utredningen vill här påpeka att inget hindrar att styrelseledamot eller ordförande i styrelsen har en politisk bakgrund. Man kan dock inte ingå i styrelsen i egenskap av förtroendevald och företrädare för ett visst parti eller annan organisation, utan i egenskap av klok person, som kan tillföra styrelsen viktig kompetens.

Jag avstyrker förslagen till förtroendemannaorganisationer både på central och regional nivå.

Socialförsäkringarnas stora betydelse för den enskilde individen och för det svenska välfärdssystemet måste mötas med ett starkt demokratiskt inflytande inom administrationen – ett insynsorgan enligt utredarens förslag är kraftlöst och otillräckligt. En av grundpelarna i det svenska välfärdsystemet måste ledas av förtroendevalda politiker. Enligt min uppfattning är det nödvändigt att bygga den framtida organisationen på ett starkt politiskt förtroendemannainflytande såväl vid individuella försäkringsbeslut som inom administrationens ledningsorgan på central och länsnivå.

Jag anser att även vid ett inordnande av försäkringskassorna i den statliga strukturen är det fullt möjligt att förena kraven på tydlighet i ledningen för socialförsäkringens administration med ett starkt förtroendemannainflytande. Regelverket kring fördelning av ansvar och befogenheter, dels mellan förtroendevalda och anställda tjänstemän, dels mellan nationell och regional nivå är fullt möjligt att utveckla för att tillgodose statsmakternas krav. Regeringen bör därför diskutera förtroendemannaorganisationen med representanter för försäkringskassornas styrelser under propositionsarbetet.

Jag menar att tillskapandet av en sammanhållen myndighet riskerar i praktiken innebära mycket stark maktkoncentration med centrala styr- och ledningsfunktioner placerade i Stockholm. Det blir ofrånkomligen konsekvensen även om det formellt ska ske en långtgående delegering av ansvar och decentralisering av uppgifter.

Jag delar uppfattningen att myndigheten på nationell nivå ska ledas av en styrelse med fullt ansvar. Däremot anser jag att ledamöterna ska vara politiskt förtroendevalda, inte personer som företräder viss professionell kompetens. Det är enligt min mening fel att experter inom t.ex. IT- och managementområdet ska ingå i ledningen av en verksamhet som är en av grundbultarna i välfärdspolitiken. Tillgång till expertis inom bl.a. dessa områden är oerhört

viktigt för myndigheten, men dessa ska finnas på den operativa nivån.

Jag instämmer i utredarens bedömning att samordningen och helhetssynen av styrningen av olika sektorer och verksamheter måste förstärkas. För att vi ska lyckas med målsättningen att minska ohälsan är det viktigt att även arbetsmarknadsmyndigheten och sjukvårdshuvudmännen ges mycket tydliga inriktningsmål av regeringen inom detta område.

Politikerrollen i finansiell samordning på regional och lokal nivå

Förslagen i propositionen om finansiell samordning (prop. 2002/03:132) är enligt min uppfattning ett välfärdspolitiskt genombrott som ger möjlighet till lösningar utifrån ett individ- och samhällsperspektiv snarare än ett sektorsperspektiv. Betydelsen av politiker med beslutsmandat på regional/lokal nivå understryks. Jag anser att det är mycket viktigt med politikerrepresentation i ledningen för det samordningsförbund som föreslås i detta sammanhang. Politikerna ska representera de olika organisationerna (försäkringskassan, landstinget, kommunen och arbetsmarknadsmyndigheten) på lika villkor.

Enligt utredningens förslag ska beslut om att socialförsäkringsmyndigheten ska delta i samverkan av större omfattning på lokal/regional nivå tas efter samråd med försäkringsdelegationen. En person som är politiker eller anställd vid myndigheten får utses som representant för socialförsäkringsmyndigheten när det gäller samverkan inom rehabiliteringsområdet.

Min uppfattning är att utredaren har skapat problem genom att i delbetänkandet (SOU 2003:63) föreslå att dagens försäkringskassestyrelser avskaffas och ersätts med regionala försäkringsdelegationer utan beslutsmandat. Utredarens förslag i denna del är ologisk och oklar. Självfallet måste de politiker som representerar Försäkringskassan vara väl förankrade inom organisationen och ha mandat att företräda försäkringskassan.

Ledamöterna i styrelsen ska enligt min uppfattning utses till ledamöter i det ledningsorgan som kommer att finnas inom ramen för lagstiftningen om finansiell samordning. Jag avstyrker därför utredningens förslag och föreslår att socialförsäkringsmyndigheten på det regionala planet ska representeras av politiker från den

regionala kassastyrelsen och icke av vare sig någon anställd vid myndigheten eller politiker utan förankring i verksamheten.

Myndighetens möjligheter att själv besluta om ärendekoncentration

I oktober 2002 fick regeringen ett utredningsförslag om att koncentrera arbetsskadehandläggningen till några få platser i landet samt att särskilda arbetsskadenämnder skulle inrättas på berörda försäkringskassor. Försäkringskassorna ställde sig kritiska till förslaget och regeringen beslutade i maj 2003 att ge ANSA-utredningen tilläggsdirektiv för att lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden.

Utredningen föreslår att den nya myndigheten själv ska kunna inrätta specialiserade beslutsfunktioner. Någon närmare analys av vilka konsekvenser detta får för exempelvis arbetsskadeförsäkringen och dess handläggning med eller utan koncentration görs inte. Inte heller görs någon analys om eventuella effekter av myndighetens beslut utifrån regionalpolitiska utgångspunkter.

Min uppfattning i denna fråga är oförändrad. Arbetsskadeförsäkringen bör finnas tillsammans med övrig socialförsäkring på varje regional försäkringskassa eller enhet och utgöra en integrerad del av försäkringsregleringen och rehabiliteringen såsom lagstiftningen förutsätter.

Jag ställer mig tveksam till om det är rimligt att en myndighet får rollen att fatta viktiga regionalpolitiska beslut, som exempelvis var koncentrerad arbetsskadehandläggning ska placeras i landet.

Enligt min uppfattning tillkommer det regeringen att, samordnat med en rad andra hänsyn, fatta sådana beslut. Vid flyttning av utlandsavdelningen till Gotland samt vid omlokalisering av yrkesskadehandläggningen från Vällingby till Söderhamn gjorde regeringen sådana avvägningar.

Utredaren föreslår att de ärenden som i dag avgörs av socialförsäkringsnämnden i framtiden ska avgöras i särskild sammansättning efter föredragning dvs. av en tjänsteman och två förtroendevalda ledamöter. Mandatperioden för arbetsskadenämndens ledamöter bör vara fyra år. Förtroendevalda i arbetsskadenämnder bör kunna utses och verka på samma sätt som förtroendevalda i övriga beslutsfunktioner.

Pensionsadministrationen

Enligt direktiven till ANSA-utredningen (Dir 2002:116) bör det övervägas om det är lämpligt att vidta nåra administrativa ändringar inom pensionsadministrationen.

Utredaren presenterar fyra tänkbara alternativ för den framtida pensionsadministrationen:

1. Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan RFV och PPM behålls oförändrad.

2. En fristående pensionsmyndighet bildas som administrerar inkomstpension, tilläggspension, garantipension, premiepension, efterlevandepension, äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg till pensionärer samt vissa andra pensionsförmåner t.ex. den frivilliga försäkringen.

3. En ålderspensionsmyndighet bildas som administrerar inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premiepension.

4. PPM sammanförs med den nya socialförsäkringsmyndigheten.

Utredaren tar inte någon egentlig ställning till förslagen utan föreslår att nuvarande ansvarsuppdelning mellan RFV och PPM bibehålls i den nya myndigheten. Men RFV och PPM föreslås få i uppdrag att skapa en gemensam kundservice och utarbeta gemensamma strategier för informationsarbetet.

Jag delar inte utredarens uppfattning utan anser att de problem som i dag finns kommer att kvarstå.

Jag anser att PPM ska sammanföras med den nya socialförsäkringsmyndigheten. Min bedömning är att service och information om samtliga pensionsförmåner till den enskilde medborgaren då förbättras.

Arbetet med genomförande av den nya organisationen

Utredaren behandlar i ett särskilt kapitel, ”Förändringsarbetet”, vissa hållpunkter inför genomförandet av den nya organisationen.

Den nya organisationen föreslås träda i kraft den 1 januari 2005. Enligt min uppfattning förefaller tidplanen orealistisk för att det ska vara möjligt att genomföra de åtgärder som utredaren redovisar som nödvändiga. Med ett så snabbt genomförande finns det stora risker för att förändringsarbetet måste forcera fram lösningar som

stör den ordinarie löpande verksamheten. Sådana störningar kan komma att drabba försäkringskassornas arbete mot ohälsan.

Jag förordar en betydligt mindre riskfylld ordning för omställningsarbetet. Omställningsarbetet bör göras stegvis, där det första steget skulle kunna vara att inordna försäkringskassorna i den statliga myndighetsstrukturen till den 1 januari 2005. Övriga nödvändiga omställningsåtgärder skulle det då kunna ges rimligare tid för. Den nya myndigheten skulle då kunna vara etablerad i sina huvuddrag till den 1 januari 2006.

Referenser

Propositioner och regeringsskrivelser

Proposition 1985/86:73 Om ökat förtroendemannainflytande i för-

säkringskassorna m.m. Proposition 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättnings-

nivåer och administration, m.m. Proposition 1997/98:41 Socialförsäkringens administration, m.m. Proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Proposition 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m. Proposition 1998/99:1 Budgetproposition för 1999 Proposition 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets Proposition 2001/02:1 Budgetproposition för 2002 Proposition 2001/02:151 Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen Proposition 2002/03:1 Budgetproposition för 2003 Proposition 2002/03:2 Vissa socialförsäkringsfrågor m.m. Proposition 2002/03:89 Förändringar inom sjukförsäkringen för

ökad hälsa i arbetslivet Proposition 2002/03:90 nordiskt samarbete 2002 Proposition 2002/03:99 Det nya skatteverket Proposition 2002/03:132 Finansiell samordning inom rehabili-

teringsområdet Proposition 2003/04:1 Budgetproposition för 2004 Regeringens skrivelse Skr 2002/03:137 Kontrollfunktioner i staten

Offentliga utredningar (SOU och Ds)

SOU 1985:21 Ökat förtroendemannainflytande i försäkringskassorna SOU 1996:64 Försäkringskassan Sverige Översyn av socialförsäk-

ringsadministrationen SOU 1996:83 Allmänt pensionssparande SOU 1997:131 Lag om premiepension

SOU 1997:134 Förtroendemannainflytande – ökad kvalitet och

rättssäkerhet SOU 1998:149 Att bilda försäkringskassa i Västra Götaland SOU 2000:78 Rehabilitering till arbete, En reform med individen i

centrum SOU 2001:17 En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskas-

sorna SOU 2002:5 Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet SOU 2002:13 AHA utredningsinstitut och mötesplats SOU 2002:14 Statlig tillsyn Granskning på medborgarnas uppdrag SOU 2002:32 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten SOU 2002:62 Kunskapsläge sjukförsäkringen. Delbetänkande av

utredningen om analys av hälsa och arbete SOU 2002:80 Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet

och rättvisa SOU 2003:41 Förstärkt granskning av polis och åklagare SOU 2003:93 Internrevision i staten – förslag till en förstärkt intern-

revision Ds 2002:15 Det nya Riksskatteverket Ds 2002:22 Obligatorisk redovisning av sjukfrånvaron Ds 2003:2 Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet

Riksförsäkringsverket

Årsredovisning för budgetåret 2001 Årsredovisning för budgetåret 2002 Varför varierar försäkringskassans handläggningstider? (2001:10) Vägledning 2001:12 Socialförsäkringsnämnder Redovisar 2003:3 Beslut av socialförsäkringsnämnderna 1998-2002 RFV och AMS förslag till en effektivare arbetslivsinriktad rehabili-

tering

Utredningar från andra myndigheter

Statskontoret 2001:01 Partnerskap – nytt inslag i svensk samhälls-

organisation eller snarare uppgraderad samverkan Statskontoret 2001:15 Staten i omvandling Statskontoret 2002:26 Bättre styrning av socialförsäkringens admi-

nistration

Riksrevisionsverket 2002:20 Välfärdssystemen behöver förenklas! Riksrevisionsverket 2003:21 Vad kostar pensionen – en granskning

av administrationskostnaderna för den inkomstrelaterade allmänna pensionen

Försäkringskassorna

Försäkringskassan Skåne 2001 Effektiv socialförsäkring En skrift om

hur socialförsäkringen kan förändras för att säkerställa varaktig effektivitet Försäkringskassan Blekinge Årsredovisning för år 2002 Försäkringskassan Gotland Årsredovisning för år 2002 Försäkringskassan Jämtland Årsredovisning för år 2002 Försäkringskassan Kalmar Årsredovisning för år 2002 Försäkringskassan Stockholm Årsredovisning för år 2002 Försäkringskassan Södermanland Årsredovisning för år 2002 Försäkringskassan Västra Götaland Årsredovisning för år 2002

Försäkringskasseförbundet

FKF 2001 Enkät 2001, Förtroendevalda i försäkringskassan FKF 2001 Långtidssjukskrivna inom försäkringskassan FKF 2003:3, Fakta och debatt, Lerwall, Lotta Ledamot av social-

försäkringsnämnd – ett meningsfullt uppdrag?

Övrigt

Bengtsson, Gynnerstedt, Assistansreformen i politik och förvaltning,

Centrum för handikapp- och rehabiliteringsforskning 2003 Eliasson, Hägg, Johansson, Mård, Kvalitetssäkrad avveckling, Ett

gott slut – en god fortsättning, förstudie Arbetsmiljöinstitutet 1994 FRI, Vad är en bra avveckling? Erfarenheter från avvecklingen av

Försvarets rationaliseringsinstitut, 1992 Grönvik, Veta och förstå det lokala – att vara ledamot i socialförsäk-

ringsnämnd, Mitthögskolan 2001 Johansson, Öberg, Företagsfusioner – en studie av aktörer, motiv och

drivkrafter, magisteruppsats i nationalekonomi, Linköpings universitet 1999

Kernell Tolf, Carlsberg Sverige AB – en företagskulturell studie i en

fusionskontext, D-uppsats, institutionen för tematisk utbildning och forskning, Linköpings universitet 2001 Kvisth, ”Symboltest” Försäkringskassan, dolhem design/Försäk-

ringskassan 2002 Löfqvist, Franzén, Delaktighet i en förändringsprocess, en fallstudie

vid försäkringskassan, Västra Götalands län, C-uppsats, Handelshögskolan i Göteborg 1999 Regeringskansliet, Finansdepartementet, Riktlinjer för Regerings-

kansliets arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten, 2003 Regeringskansliet, Finansdepartementet, Exempelsamling till rikt-

linjer för Regeringskansliets arbete med organisations- och strukturförändringar inom staten, 2003

Kommittédirektiv

Översyn av socialförsäkringsadministrationen Dir. 2002:166

Beslut vid regeringssammanträde den 19 december 2002.

Sammanfattning av uppdraget

Socialförsäkringsadministrationen består av Riksförsäkringsverket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna.

En särskild utredare skall lämna förslag till hur den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att förutsättningarna för att komma till rätta med de administrativa brister som uppmärksammats i olika sammanhang blir bättre. Likaså skall förutsättningarna öka att genom gemensamma förhållningssätt bryta utvecklingen av ohälsan och att kunna utnyttja samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade.

Uppdraget skall slutredovisas senast den 15 november 2003 men redan senast den 15 juni 2003 skall utredaren redovisa ett översiktligt förslag till organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan de berörda aktörerna.

Bakgrund

Nuvarande organisationens roll- och ansvarsfördelning

1. Socialförsäkringsadministrationen RFV är central förvaltningsmyndighet för socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. RFV:s roll omfattar verksamhetsgrenarna normgivning, tillsyn över de allmänna försäkringskassorna och Premiepensionsmyndigheten (PPM), systemägarskapet för de gemensamma IT-systemen samt ekonomistyrning. Dessutom skall RFV agera stabsorgan till regeringen, ansvara för officiell statistik inom socialförsäkringsområdet samt följa och utvärdera utvecklingen av socialförsäkringen. Tillsammans med försäkringskassorna har RFV ansvar för handläggning och information. RFV:s delaktig-

het i handläggningsprocessen ökar bl.a. till följd av ny teknik och framväxten av ärendehanteringssystem och internet-tjänster.

PPM handhar försäkringsfunktionen i premiepensionssystemet. Denna verksamhet ställer krav som är unika i statsförvaltningen och därför inrättades en särskild myndighet för denna funktion.

Försäkringskassorna är självständiga offentligrättsliga juridiska personer. De är inte statliga myndigheter men finansieras fullt ut med statliga medel. Det finns 21 försäkringskassor som under sig har ett antal lokalkontor. Varje försäkringskassa har en styrelse som ansvarar för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och i överensstämmelse med syftet för verksamheten. Ledamöterna utses av regeringen.

Försäkringskassorna har i uppdrag att handlägga enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen på regional och lokal nivå samt att svara för samhällets samordning av arbetslivsinriktad rehabilitering för sjukförsäkrade personer. De flesta ärenden handläggs av försäkringskassan på den ort där den försäkrade är bosatt men vissa ärendeslag handläggs koncentrerat vid särskilda av regeringen utsedda försäkringskassor.

Försäkringskassornas ärenden avgörs antingen av en tjänsteman eller av en socialförsäkringsnämnd. Nämnden avgör ärenden om rätten till vissa förmåner som handikappersättning, vårdbidrag, förtidspensioner, arbetsskadelivränta och assistansersättning. Nämndens ledamöter utses av försäkringskassans styrelse. För den dagliga verksamheten ansvarar kassans direktör. Direktören anställs genom beslut av regeringen efter RFV:s hörande på förslag av styrelsen.

I försäkringskassans medverkan i den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ingår att upprätta en rehabiliteringsplan för en försäkrad som behöver en arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd. Planen skall innehålla uppgifter om vilka åtgärder som skall vidtas, vem som bär ansvaret, tidplan och kostnader för rehabiliteringen. Inom ramen för de s.k. särskilda medlen som anslås över statsbudgeten har försäkringskassan möjlighet att köpa arbetslivsinriktade rehabiliteringstjänster.

Bland annat när det gäller organisatoriska frågor har socialförsäkringsadministrationen en annorlunda ansvarsfördelning än statliga myndigheter. I statliga myndigheter är det vanligen myndighetschefen som beslutar i organisatoriska frågor. När det gäller försäkringskassorna måste ibland regeringen och i vissa fall riksdagen fatta sådana beslut. Exempel på sådana beslut är koncentration av

handläggningen av efterlevandepension och efterlevandestöd till barn. I ett nyligen lämnat betänkande (SOU 2002:80) föreslås en koncentration av arbetsskadeförsäkringen och även beslut i detta ärende kommer att tas av regeringen.

2. Vissa närliggande områden Vissa arbetsmarknadsfrågor ligger nära socialförsäkringsområdet. Arbetsmarknadsverket (AMV) omfattar Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och en länsarbetsnämnd i varje län. AMS är den centrala förvaltningsmyndigheten för allmänna arbetsmarknadsfrågor och är chefsmyndighet för länsarbetsnämnderna. Vid AMS finns en styrelse med fullt ansvar och vid länsarbetsnämnderna finns styrelser med begränsat ansvar. AMS ger riktlinjer och uppdrag till länsarbetsnämnderna, fördelar resurser och följer upp verksamheten i länen. Länsarbetsnämnderna har motsvarande ansvar för arbetsförmedlingarna i det egna länet. Inom AMS finns dessutom vissa rådgivande nämnder. När det gäller enskilda personers behov av rehabilitering finns olika aktörer som skall se till att sådan kommer till stånd. Förutom arbetsgivaren finns fyra olika aktörer på det offentliga området som var och en har ett ansvar när det gäller rehabilitering. Hälso- och sjukvården ansvarar för den medicinska rehabiliteringen, till vilken bl.a. räknas - utöver ordinär sjukvård - rådgivning, stödåtgärder och funktionsprövning. Kommunens socialtjänst ansvarar för den sociala rehabiliteringen, som bl.a. avser frågor som service, råd, upplysning och bistånd i personliga angelägenheter. Arbetsförmedlingen ansvarar för arbetslivsinriktad rehabilitering för arbetslösa, där den som är i behov av särskilt stöd erbjuds utredande, vägledande, rehabiliterande och arbetsförberedande insatser med målet arbete, i första hand på den reguljära arbetsmarknaden. Försäkringskassan har en initiativroll och ett samordningsansvar för rehabilitering av sjukförsäkrade personer. Arbetsmiljöverket (AV), som är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor, bildades 2001. Detta skedde genom att Yrkesinspektionens tio distrikt och Arbetarskyddsstyrelsen gick samman och bildade en enda myndighet. Därmed kom yrkesinspektionsdistrikten, som nu benämns arbetsmiljöinspektionen, att utgöra en avdelning inom Arbetsmiljöverket. Verket har en styrelse som består av högst sju ledamöter inklusive generaldirektören.

AV har bl. a. tillsynsansvar i fråga om arbetsgivarnas skyldigheter att ha en organiserad arbets-, anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av uppgifter enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) och 22 kapitlet lagen (1962:381) om allmän försäkring. Tillsynsansvaret omfattar även frågan om skyldighet för arbetsgivare att tillhandahålla företagshälsovård.

3. Tidigare utredningar Frågor som rör möjligheterna att såväl effektivisera socialförsäkringsadministrationen som att skapa nya och bättre förutsättningar för att använda samhällets samlade resurser på ett bättre sätt har behandlats i olika sammanhang. Nedan pekas på några utredningar och andra sammanhang där sådana frågor aktualiserats. Riksdagens revisorer har i sin rapport 1998/99:1 framhållit att granskningen visar att kostnader, kvalitet och prestationer varierar på ett omotiverat sätt mellan olika försäkringskassor. RFV har i sin tillsynsverksamhet också följt upp sådana frågor och funnit liknande brister. Försöksverksamhet har bedrivits i olika former för att stärka samverkan mellan skilda samhällsområden i rehabiliteringsarbetet. Dessutom har Socialstyrelsen, AMS, Arbetsmiljöverket och RFV ett gemensamt uppdrag från regeringen att samverka inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Samverkan i dessa frågor har förbättrats och en mängd goda resultat uppnåtts. Samtidigt visar dock utvärderingar bl.a. att förändringar av roller och ansvar krävs för att en effektiv samverkan skall kunna åstadkommas. Så anses det t.ex. att ett gemensamt ansvar över sektorgränserna behövs för att rehabilitera särskilt utsatta personer. Även betydelsen av gemensam politisk styrning för att göra prioriteringar lyfts fram. Sedan år 1998 bedrivs samverkan inom rehabiliteringsområdet i enlighet med de riktlinjer som regeringen angav i propositionen Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration (prop.1996/97:63). I proposition Vissa socialförsäkringsfrågor m.m. (prop. 2002/03:2) föreslår regeringen att försäkringskassan skall få utökade möjligheter att bidra med medel för samverkan inom rehabiliteringsområdet. Regeringen gav den 13 december 2001 RFV och AMS uppdrag att förnya den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. AMS och RFV skall bl.a. redovisa erfarenheterna som gäller ansvarsfördelningen mellan försäkringskassan och arbetsförmedlingen som gäller

arbetslösa sjukskrivna. Även erfarenheterna när det gäller ansvarsfördelningen för de sjukskrivna som har en anställning, men där det är klarlagt att de inte kommer att kunna återgå i arbete hos sin ordinarie arbetsgivare, skall redovisas. Om erfarenheterna visar att ansvarsfördelningen behöver förändras skall AMS och RFV lämna förslag till regeländringar. Senast den 1 maj 2003 skall en redovisning av dessa frågor lämnas.

I betänkandet Rehabilitering till arbete (SOU 2000:78) framhålls att det offentliga ansvaret för rehabilitering präglas av en hög grad av sektorisering. Fyra parallella sektorer finns med olika mål, medel och ansvar. I betänkandet föreslås att en ny rehabiliteringsförsäkring införs och att en ny statlig myndighet inrättas för att leda och samordna arbetet med rehabilitering.

I december 2001 gav riksdagen (bet. 2001/02:SfU1, rskr. 2001/02:84) regeringen tillkänna att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag om en finansiell samordning som omfattar socialförsäkringen, hälso- och sjukvården, socialtjänsten och arbetsmarknadsmyndigheterna. Med anledning av riksdagens tillkännagivande har det tillsatts en arbetsgrupp inom Regeringskansliet för att utarbeta ett sådant förslag. Förslaget skall träda i kraft under 2003.

I betänkandet (SOU 2002:5) Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet föreslås att försäkringskassorna organiseras inom ramen för den normala statliga myndighetsstrukturen och att regeringen skall tillsätta en utredning med uppdrag att lämna närmare förslag till utformning och genomförande av den nya organisationen. Dessutom föreslås att regeringen skall överväga utformningen av en fast organisatorisk samverkan mellan arbetsförmedlingen och försäkringskassan.

Utredningen (S 2002:01) om Analys av Hälsa och Arbete (AHA) har i uppdrag att föreslå hur en analysgrupp inom området hälsa och ohälsa i arbetslivet skall utformas. Utredningen skall också föreslå den närmare inriktningen för analysgruppens arbetsområde och redovisa för- och nackdelar med olika organisationsformer samt klarlägga analysgruppens funktion och ansvar i förhållande till andra myndigheter. Ett delbetänkande (SOU 2002:62) Kunskapsläge sjukförsäkringen har redan lämnats och slutbetänkande skall lämnas senast den 31 mars 2003.

Regeringen har utsett en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till utformning av en koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden och inrättandet av en kunskapsbank på områ-

det (S 2002:08). Den 15 oktober 2002 lämnade utredaren betänkande (SOU 2002:80) Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rättvisa. Slutbetänkande skall lämnas senast den 15 januari 2003.

Riksrevisionsverket har i sin uppföljningsrapport Välfärdssystemen behöver förenklas (RRV 2002:20) framhållit att socialförsäkringsadministrationen behöver tydligare ledning. Riksrevisionsverket har dessutom i olika sammanhang uttalat sitt stöd för att försäkringskassorna inordnas i den statliga förvaltningsstrukturen och att socialförsäkringsadministrationen ges en tydlig och sammanhållen organisationsform med den centrala myndigheten som chefsmyndighet.

Regeringen beslutade i september 2000 att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda den statliga tillsynen (Ju 2000:06). I delbetänkandet (SOU 2002:14) Statlig tillsyn som lämnades i februari 2002 kartläggs den statliga tillsynen samt de problem som förekommer. I slutrapporten skall utredaren lämna förslag till hur den statliga tillsynen kan göras tydligare och effektivare.

Regeringen gav i april 2002 Statskontoret i uppdrag att granska styrningen inom socialförsäkringsadministrationen mot bakgrund av att en ökad fokusering krävs på resultat och resultatstyrning. Statskontoret har särskilt undersöka hur försäkringskassornas styrelser arbetar och hur samarbetet mellan styrelse och direktör fungerar. I rapporten Bättre styrning av socialförsäkringens administration (2002:26) som redovisades den 29 november 2002 konstateras att styrningen, med många styrande aktörer i mångfaldiga och komplicerade konstellationer, bäst och enklast kan beskrivas som överstyrning.

4. Behovet av en översyn Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1 Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) aviserat en översyn av socialförsäkringens administration. Som motiv för översynen pekar regeringen särskilt på att det finns stora skillnader mellan hur reglerna tillämpas och hur människor blir bemötta i olika delar av landet. Av RFV:s årsredovisning för 2001 framgår att handläggningen av flera slags förmåner visar allvarliga kvalitetsbrister. En granskning som Justitieombudsmannen (JO) gjort visar att de försäkrade inte får tillgång till socialförsäkringen på lika villkor. JO anser vidare att det finns systemfel. Felen, som är fler och allvarligare än hos andra myndigheter, rör sig om

bl.a. oacceptabelt långa handläggningstider, bristfälliga beslutsunderlag, underlåtenhet att besvara brev och slarvigt förda journaler. Skälen till bristerna är enligt JO låg utbildningsnivå, dåligt efterföljande av förvaltningslagen (1986:223) samt otillräcklig ledning, kontroll och styrning.

Bland annat Försäkringskasseförbundets rapport Långtidssjukskrivna inom försäkringskassan pekar på bristande delaktighet hos personalen, brist på öppenhet och hög arbetsbelastning. Detta leder till stressbesvär och sjukdom. Sjukfrånvaron har stigit från 4,7 procent 1998 till 7,7 procent 2001. Detta är oroande. Än mer oroande är dock utvecklingen inom enskilda kassor. Värt att notera är dock att sjukfrånvaron minskat i fyra försäkringskassor mellan 2000 och 2001. Försäkringskassornas resurserna har under senare år inte helt motsvarat de kraftigt ökande arbetsmängderna.

Samhällets största utmaningar under de närmaste åren blir att bryta den ogynnsamma ohälsoutvecklingen. Detta kräver extraordinära insatser både när det gäller hur trygghetssystemen utformas och hur socialförsäkringsarbetet organiseras. För att administrationen trots sina begränsade resurser skall kunna möta framtidens utmaningar krävs att resurserna används optimalt. Utgångspunkten är ett helhetsperspektiv och ett gemensamt förhållningssätt.

I en så stor och geografiskt spridd organisation som försäkringskassorna utgör måste det ges ett stort utrymme för decentraliserat beslutsfattande, även om kärnverksamheten avser relativt standardiserade och enhetliga tjänster.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1) också betonat att nya och bättre förutsättningar måste skapas för att använda samhällets samlade resurser på bästa sätt för den försäkrade. Problembilden för ohälsoutvecklingen är komplex och berör flera olika samhällsområden. De åtgärder som krävs för att förbättra situationen går över sektorgränserna. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan olika aktörer kan därför behöva justeras och nya organisationsstrukturer prövas för att samhällets resurser skall kunna utnyttjas på ett optimalt sätt. De områden som är av särskilt intresse är de som har direkt koppling till arbetslivet. Förbättringar i arbetsmiljö och effektivare arbetslivsinriktad rehabilitering är exempel på sådana områden.

Uppdraget

1. Övergripande mål för den framtida organisationen Regeringen har i budgetpropositionen för 2003 (prop. 2002/03:1) slagit fast att det övergripande målet för administrationen av socialförsäkringen är att denna skall administreras rättssäkert, effektivt och med god tillgänglighet så att tilltron till den bevaras och stärks. Detta mål gäller som grundförutsättning för den framtida organisationen. Hänsyn skall även tas till det etniska perspektivet och jämställdhetsmålet, så att kvinnor och män behandlas lika t.ex. inom rehabiliteringsområdet. Organisationen skall ha helhetsperspektiv och gemensamma förhållningssätt som en grundförutsättning. Tydligt ledningsansvar, nationell samsyn och likformighet i de beslut som fattas samt inriktning på gemensam verksamhetsutveckling innefattas i detta. Vidare skall funktionerna för normering, handläggning och tillsyn vara tydligt angivna och organisationen skall ha förutsättningar att effektivt ta fram och genomföra IT-lösningar. RFV:s roll som centralt styrorgan vid t.ex. normering i förhållande till rollen som tillsynsmyndighet skall förtydligas. För att garantera en bra arbetsmiljö samt en god kompetensförsörjning krävs bl.a. en väl fungerande gemensam personalpolitik samt gemensamma satsningar för utbildning och kompetensutveckling. Dessutom skall nya och bättre förutsättningar skapas för att samhällets samlade resurser skall kunna användas på det sätt som är bäst för den försäkrade och som är bäst för att bryta ohälsoutvecklingen.

2. Frågor som skall övervägas i översynen De frågor som redovisats i avsnittet om tidigare utredningar skall vägas in i översynen. Dessutom skall följande särskilt övervägas. Den nyligen genomförda pensionsreformen innebär bl.a. att administrationen av pensionsförmånerna är delad mellan RFV och PPM. Premiepensionen är en del av pensionssystemet och därmed en del av socialförsäkringen. Däremot tillhör inte PPM socialförsäkringsadministrationen. Utifrån detta och med stöd av de erfarenheter som nu finns bör det övervägas om det är lämpligt att vidta några administrativa ändringar inom pensionsadministrationen.

Det är vidare viktigt att utredaren ägnar stor uppmärksamhet åt de frågor som rör ledning och styrning. När det gäller dessa frågor skall utredaren behandla bl.a. följande.

För närvarande har varje försäkringskassas styrelse det fulla ansvaret för ledningen av verksamheten. Styrelsen har bl.a. ansvar för att reglerna inom socialförsäkringen tillämpas likformigt. Detta ansvar gäller naturligtvis enbart inom kassornas geografiska och sakliga ansvarsområde. Utredaren skall pröva vilken ledningsform som är mest ändamålsenlig med hänsyn till att staten måste kunna styra verksamheten för att tillförsäkra att reglerna tillämpas likformigt och rättvist över landet samt att ett bra bemötande säkerställs. Även vikten av ett lokalt förtroendemannainflytande måste beaktas. I första hand bör det prövas hur en förstärkt lednings- och samordningsfunktion på nationell nivå skulle kunna utformas. Denna centrala funktion skulle kunna ha som sin huvuduppgift att leda, samordna och utveckla verksamheten inom den samlade socialförsäkringsadministrationen. Därigenom skulle det nationella intresset av likformighet och rättssäkerhet i tillämpningen betonas.

I samband med att utredaren prövar frågan om förtroendemannarollen inom socialförsäkringsadministrationen skall han eller hon närmare överväga formerna för de förtroendevaldas medverkan och inflytande bl.a. i socialförsäkringsnämnderna och i arbetet med samverkan och samordning inom rehabiliteringsområdet.

Det är också viktigt att utredaren behandlar ledningen och styrningen av IT-verksamheten. Med hänsyn till IT-verksamhetens centrala roll både för servicen till de försäkrade och för handläggningen av ärenden inom socialförsäkringsadministrationen, inte minst vid genomförandet av de frekvent förekommande ändringarna av förmåner och regler inom socialförsäkringsområdet, är det angeläget att ledningen och styrningen fungerar effektivt. RFV:s arbete inom ramen för utvecklingen av 24-timmarsmyndigheten bör särskilt studeras. Regeringen har under de senaste åren ägnat RFV:s och kassornas IT-verksamhet stor uppmärksamhet och har bl.a. låtit Statskontoret regelbundet följa upp verksamheten. Utredaren skall därför särskilt ta tillvara Statskontorets erfarenheter i dessa frågor.

Nära kopplat till handläggningen och IT-verksamheten finns också produktionen av statistik. Denna är viktig på flera sätt, inte minst för uppföljning och analys av ärendehandläggningen. Om sådana förändringar föreslås i översynen som bedöms påverka stati-

stikproduktionen måste det också redovisas hur den framtida statistikverksamheten bör bedrivas.

Slutligen kan det framhållas att regeringens 11-punktsprogram för att komma till rätta med ohälsoproblematiken kan komma att medföra beslut om åtgärder. Sådana åtgärder kan eventuellt komma att påverka ärendemängder m.m. inom socialförsäkringsadministrationen. Om någon förändring genomförs som bedöms få administrativa konsekvenser måste detta beaktas i översynen.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Den framtida socialförsäkringsadministrationen skall utformas så att de tidigare beskrivna målen uppfylls. Utredaren skall dessutom väga in vad som sagts om tidigare utredningar m.m. liksom det som sagts om de frågor som skall vägas in vid översynen.

Utredaren skall samråda med RFV, PPM och försäkringskassorna samt andra berörda myndigheter och organisationer. Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Det är flera frågor i översynen som kan påverka såväl ansvarsfördelningen inom den nuvarande socialförsäkringsadministrationen som fördelningen av uppgifter och ansvar mellan socialförsäkringsadministrationen och angränsande samhällsområden. Dessa frågor är centrala för genomförandet av uppdraget och utgör grund för detaljutformning av organisationsstruktur och roll- och ansvarsfördelning. Inledningsvis bör därför sådana frågor behandlas och förslag till översiktlig organisationsstruktur och ansvarsfördelning mellan berörda aktörer utformas. Detta förslag skall lämnas till regeringen senast den 15 juni 2003.

Ett vidareutvecklat och detaljerat förslag till utformning av organisationen skall lämnas senast den 15 november 2003 samtidigt med en plan över hur de föreslagna ändringarna bör genomföras.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av socialförsäkringsadministrationen (S 2002:14)

Dir. 2003:62

Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2003.

Sammanfattning av uppdraget

Utredningen om Översyn av socialförsäkringsadministrationen (dir. 2002:166) skall i samband med översynen av socialförsäkringsadministrationen lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 november 2003.

Bakgrund

Frågan om handläggningen av ärenden enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring har varit föremål för översyn genom en särskild utredare, Utredning om ökad koncentration av handläggningen av arbetsskadeärenden m.m. samt skapandet av en kunskapsbank, koncentrationsutredningen (S 2002:08, dir 2002:45). Utredningen överlämnade den 15 oktober 2002 delbetänkandet Koncentrerad arbetsskadehandläggning för likformighet och rättvisa, SOU 2002:80.

Den 15 januari 2003 lämnades slutbetänkandet (SOU 2003:1) Att samla och sprida kunskap om skadlig inverkan och framgångsrik rehabilitering.

I uppdragsbeskrivningen till koncentrationsutredningen slogs det fast att det är viktigt att skapa förutsättningar för en mer likartad bedömning i arbetsskadeärenden. Erfarenhetsmässigt är fördelen med att koncentrera handläggningen av ärenden med hög komplexitet, som alla är unika, till färre specialister att kunskapsnivån och kompetensen hos specialisterna ökar och därmed kvaliteten på utredningarna. En sådan ordning ökar förutsättningarna för likformighet i tillämpningen och ökad rättssäkerhet för de för-

säkrade och bör få till följd att de regionala skillnaderna i arbetsskadeärenden minskar. Även den försäkringsmedicinska utredningen vinner på att arbetsskadehandläggningen koncentreras. Kunskaperna hålls då mer samlade och ny kunskap får större genomslag vid den försäkringsmedicinska bedömningen.

Syftet med att koncentrera handläggningen av arbetsskador till ett mindre antal försäkringskassor är att kvaliteten på handläggningen och beslutsunderlagen skall höjas samtidigt som genomströmningstiden skall minska och hållas på en rimlig nivå.

Koncentrationsutredningen redovisar hur handläggningen kan koncentreras till mellan en och maximalt fem arbetsskadeenheter och föreslår en koncentration till tre orter i riket. Vidare föreslås att ett nytt beslutsorgan, arbetsskadenämnd, inrättas för prövning av arbetsskadeärenden. Arbetsskadenämnden föreslås bestå av fem ledamöter, varav tre skall tillsättas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, och två av försäkringskassans styrelse. De tre förstnämnda skall vara en lagfaren ordförande, en läkare och en arbetsmiljöexpert. Förslaget i denna del har mötts av kritik från flertalet av de domstolar som har varit remissinstanser. Kritiken kan sammanfattas enligt följande.

Det är allmänt sett olämpligt att viss sakkunskap skall vara representerad först vid beslutsfattandet. Sakkunskap bör inhämtas redan under ärendets handläggning. Den beslutsfattande experten kommer ofta under nämndsammanträdet att tillföra ärendet nya uppgifter som har betydelse för bedömningen av ärendet. Ärendet måste då lyftas ut för att uppgifterna skall kommuniceras med den enskilde. Detta leder till en fördröjning av avgörandet. Den sakkunnige läkaren kan komma att hamna i en jävsituation då han eller hon från sin ordinarie verksamhet har kännedom om den försäkrade. Frågan om jäv har även lyfts fram i fråga om de tilltänkta arbetsmiljöexperterna.

Enligt nuvarande ordning beslutar socialförsäkringsnämnd i flertalet arbetsskadeärenden efter föredragning av tjänsteman. Nämnden består enbart av lekmän. Socialförsäkringsnämnderna inrättades år 1987. Tidigare hade, beroende på ärendeslag, beslut i socialförsäkringsärenden fattats av pensionsdelegation eller försäkringsnämnd. Pensionsdelegationerna beslutade bland annat om arbetsskadelivränta. I pensionsdelegationerna ingick bl.a. två läkare och två ledamöter med särskild erfarenhet av arbetsförhållanden. Dessa specialister utsågs av Riksförsäkringsverket (RFV).

Genomförandet av en ny beslutsorganisation 1987 motiverades bl.a. med att besluten borde fattas av förtroendevalda med erfarenheter och kunskaper från olika områden. Ingen yrkesgrupp borde ges företräde enbart på grund av sina yrkeskunskaper. Socialförsäkringsnämnden borde därför inte, enligt uttalande i lagförarbetena ha läkare som ledamöter enbart i deras egenskap av läkare. (SOU 1985:21 s. 69–71, prop. 1985/86:73 s. 24 och s. 37–38 och SfU 1985/86:12 s. 9–11.)

I samma förarbeten diskuterades även ett förslag om att läkare skulle finnas till hands vid nämndens sammanträden – utan att delta i avgörandet. Inte heller läkarmedverkan i den formen godtogs, bl.a. med hänvisning till att ett ärende skulle vara färdigkommunicerat och klart för avgörande vid nämndens sammanträde.

De överväganden som låg till grund för avskaffandet av specialistmedverkan i beslutsfattandet i 1987 års lagstiftningsärende har, enligt flertalet av de domstolar som varit remissinstanser, alltjämt bärighet.

Mot bakgrund av den kritik som förslaget om arbetsskadenämnder har föranlett finns det anledning att ytterligare utreda frågan om beslutsorganisationen vid koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden. Beslut i arbetsskadeärenden fattas i dag av socialförsäkringsnämnd och en möjlighet skulle kunna vara att låta detta vara fallet även fortsättningsvis.

Genom socialförsäkringsnämnder tillförsäkras verksamheten visst förtroendemannainflytande. Det finns anledning att överväga om detta kan vara ett tillräckligt skäl för att ha beslutsordningen med nämnderna kvar vid koncentrerad handläggning.

Koncentrationsutredningen pekar i sitt delbetänkande bl.a. på att handläggarna kommer att vara högt kvalificerade och specialiserade. Det kommer också att krävas hög kvalitet på beslutsunderlagen. Utredaren tar också upp att det är betydelsefullt att arbetsmiljöinspektion finns på orten och att arbetsskadeenheterna har mycket erfarenhet och kunskap att inhämta genom gemensamma seminarier och utbildningar. Enheterna skall också ha egna resurser i form av försäkringsläkare vilket gör att dessa läkare specialiseras på arbetsskadefrågor.

Det finns även med denna bakgrund skäl att överväga om nämndbeslut är ändamålsenliga eller om en ordning med tjänstemannabeslut är mer fördelaktigt vid koncentrerad handläggning av arbetsskadeärenden. I det senare alternativet bör övervägas att

ärenden som i dag beslutas av socialförsäkringsnämnd framdeles antingen helt eller i viss omfattning avgörs av tjänsteman.

Förutom att överväga beslutsformen för de arbetsskadeärenden som i dag beslutas av socialförsäkringsnämnd, kan skäl också finnas att överväga beslutsformen vid koncentration även av andra ärendeslag som beslutas av socialförsäkringsnämnd och då särskilt i förhållande till den organisationsstruktur som utredningen kommer fram till bör gälla för socialförsäkringens administration.

Uppdraget

Utredaren skall i samband med översynen av socialförsäkringsadministrationen lämna förslag till beslutsfunktion vid koncentrerad handläggning av socialförsäkringsärenden.

Utredaren skall också lämna förslag till hur koncentrerad handläggning av t.ex. arbetsskadeärenden kan inordnas i den framtida organisationsstrukturen.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 november 2003.

(Socialdepartementet)

Socialförsäkringsadministrationen – En Kulturanalys

Syfte och metod

En kulturanalys har genomförts i syfte att studera socialförsäkringsadministrationens organisationskultur och kartlägga de värderingar som stöder respektive hindrar en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet. Syftet är också att identifiera områden där särskilda insatser kan behövas för att underlätta en kommande organisationsförändring.

Organisationskultur är den uppsättning gemensamma normer, värderingar och verklighetsuppfattningar som utvecklats och utvecklas i en organisation när medlemmarna samverkar med varandra och med omvärlden. Kulturen påverkar organisationens inre liv, medvetet och omedvetet. Grundläggande värderingar skapar attityder/tankemodeller som i sin tur ger upphov till beteenden.

Analysen utgår från Kulturväven, en modell utvecklad av Cranfield School of Management. Modellen ska, som namnet säger, ses som en väv, dvs. ett antal faktorer som samverkar.

KULTURVÄVEN

Varje avsnitt i de tre kulturanalyserna, Försäkringskassorna, RFV samt RFV/data, inleds med en kort beskrivning av varje faktor.

Inom ramen för analysen har totalt 127 personer intervjuats, individuellt eller i grupp. Ett representativt urval ur personal och styrelserepresentanter från försäkringskassorna i Västerbotten, Skåne och Västmanland har intervjuats, liksom från RFV, RFV/Data och FKF. Intervjuerna genomfördes under septemberoktober 2003.

Maktstruktur

Ritualer och

rutiner

Historia/ Historier

Organisations-

struktur

Symboler

Paradigmer/ tankemodeller

Nyckelsystem

Cranfield School of Management

Dessutom har studier av skriftligt material gjorts, såsom utredningar, policydokument, verksamhetsplaner, personaltidningar och annat.

Marita B Wikander Konsult AB, Ålstensgatan 60 167 65 Bromma 08-80 83 96 marita.wikander@mbwkonsult.se

Kulturanalys Försäkringskassorna

Alla har rätt till lika behandling och bedömning. All handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt.

Historia

Under denna rubrik behandlas organisationens historia. Viktiga händelser, erfarenheter från omorganisationer och andra förändringar samt spår av dessa i nuvarande kultur, tas upp. Många delar av det historiska arvet finns levande och påverkar tankemodeller och värderingar. I historier som berättas, t.ex. om framgång och misslyckanden finns signaler till de anställda om dåvarande och nuvarande normer som gäller.

”I människokärlekens tjänst” (inskription på styrelseordförandeklubba)

I det historiska arvet finns ursprunget som folkrörelse. Här finns bakgrunden till försäkringskassornas fristående ställning och att ”inte vara statliga”. Det är framför allt anställda med en lång anställningstid och styrelseledamöter som håller folkrörelsetanken levande, nyanställda har svårt att se kopplingarna till dagens allmänna försäkring. Utvecklingen har gått från välvillighetskultur till myndighetskultur. Förtroendemannaorganisationen ses som en historisk kvarleva.

Viktiga händelser har varit den stegvisa utbyggnaden av socialförsäkringarna och datoriseringen underhand. Dessa har inneburit förändringar i både ansvarsområden och arbetsmetoder. På 1980talet infördes rambudgetering, vilket innebar en förändring från ekonomiskt tillflöde efter behov till ekonomistyrning på alla nivåer.

RFV styrde tidigare genom detaljerade instruktioner och handböcker. Detta skapade mycket strukturberoende arbetsformer vilka lever kvar än i dag. De äldre vill arbeta utifrån tydliga instruktioner, de yngre vill tänka själv, vilket skapar krockar.

Centralkontoren har historiskt sett haft mer makt än lokalkontoren. På 1990-talet decentraliserades all hantering av enskilda ärenden från centralkontoren till lokalkontoren, likaså budget och personalansvar.

Tidigare har all personal internutbildats, man har genomgått olika, stegvisa, utbildningar med kunskapstest inlagda. Alla fick en bred utbildning vilket medförde att det var möjligt att byta försäkringsområde och arbetsuppgifter. Detta har bl.a. bidragit till den tidigare låga personalomsättningen.

Organisationsstruktur

Avsnittet beskriver hur organisationen är uppbyggd och hur den fungerar i verkligheten.

Decentraliserad organisation

Organisationsprinciperna varierar mellan försäkringskassorna: en har valt en renodlad processorienterad organisation som modell för sin pågående utveckling. Andra utvecklar den funktionsindelade organisationen genom ständiga förbättringar, dvs. små steg i taget men med ett processtänkande som bas.

Under senare år har vissa försäkringskassor, regionalt eller med andra med liknande storlek och struktur, bildat nätverk med andra försäkringskassor (även andra organisationer) för att utbyta idéer om organisation, verksamhetsutveckling. Man bedriver också projekt, t.ex. gemensam kompetensutveckling. Det finns inga sådana forum för erfarenhetsutbyte i RFV:s eller FKF:s regi. Historiskt är detta en relativt ny företeelse, tidigare har alla verkat efter ”kan själv”-principen.

Alla har ett litet centralkontor för de övergripande frågorna och all ärendehantering på lokalkontor med egen budget, personalansvar. Dessa styrs genom mål- och resultatuppföljningar. De flesta arbetslagen på kontoren har frihet att organisera sitt eget arbete. Decentraliseringen av verksamheten är förhållandevis långt driven.

Vissa lokalkontor är stora, andra små vilket innebär att en chef kan ha personalansvar för upp till 30 medarbetare eller fler.

Maktstruktur

I detta avsnitt behandlas följande frågor: Vem har makt – formellt och informellt? Finns det speciella yrkesgrupper som har mer makt än andra? Informella nätverk med makt?

Direktören har det övergripande ledningsansvaret och arbetar i en ledningsgrupp som består av avdelningschefer på centralkontoret.

Chefer har traditionellt tillsatts efter specialistkompetens och lång och trogen tjänst (belöningstanken). I dag tillsätts chefer utifrån andra kriterier, ledaregenskaper är viktiga och många har rekryterats externt, vilket ses som positivt. Det har dock varit relativt låg cirkulation på chefsposterna och många f.d. experter finns kvar som chefer. Detta leder ibland till krockar mellan unga akademiker med egna synpunkter på hur arbetsuppgifter ska handläggas och chefer (och kollegor) som är skolade i den gamla handbokskulturen.

RFV har makt genom mål- och resultatstyrningen och i tillsynsrollen och uppfattas av många anställda framför allt som kontrollant och felfinnare, ”De kommer alltid med kritik, aldrig beröm”. ”De är lååångt borta, befinner sig i en annan värld, visar ingen förståelse för den verklighet vi lever i på försäkringskassorna”.

På ledningsnivå finns misstron mot RFV, att verket ska blanda sig i frågor som de fristående försäkringskassorna ska hantera själva.

Många efterfrågar stöd, och samarbete har etablerats med vissa avdelningar på RFV, andra avdelningar är ”fullständigt omöjliga att kommunicera med”. RFV har tagit fler initiativ till utveckling av metodstöd de senaste åren, t.ex. i Ohälsaprojektet och detta har ökat kontaktytorna mellan tjänstemännen. Detta leder till förändringar i attityder, upplevelsen är att man får mer stöd och har ett bra samarbete med de kontakter man har på RFV. Etableringen av den nya verksamhetsstödenheten på RFV ses också som positivt samtidigt som vissa ser den som en styrning från RFV:s sida; man har ”inte tillåtelse att ha direktkontakt med en individuell handläggare”. Misstron finns där således.

Rehab-handläggare har högre status internt än andra, får mer resurser och mer uppmärksamhet. Detta leder till en viss avundsjuka hos andra. På senare tid har en omvärdering skett av erfarna handläggares kunskaper, de värdesätts högre. I dag är det inte enbart akademisk examen som räknas.

Om styrelsen: ”Nu, när det är så dags har de börjat sprattla”

De förtroendevalda uttrycker flest föreställningar, såsom ”RFV vill ha makten över allt”, etc. De anser att deras roll och inflytande på försäkringskassans verksamhet och utveckling är mycket viktig.

Styrelsen är dock anonym för flertalet av de anställda. De anses mycket sällan ta egna initiativ, tillföra ny kompetens eller tillföra värdefulla kontakter. Rollen ses som rent formell, de bifaller de förslag till beslut som försäkringskassans ledning presenterar på styrelsemöten.

Nyckelsystem

Avsnittet beskriver hur verksamheten styrs och vad som fokuseras, mäts i stödsystem såsom ekonomi-, PA-system, verksamhetsplanering och personalpolitik. Får medarbetarna relevanta signaler om vad som är viktigt ur myndighetens perspektiv? Hur ser belöningssystemet ut? Vilka förebilder/rollmodeller finns, vem blir hjälte och vem blir ”svart får”.

Det finns ett tydligt resultattänkande på alla nivåer. Mål- och ramstyrning finns i dag på försäkringskassorna, någon försäkringskassa har arbetat med styrkort i flera år medan andra kommer att börja med det SFA-gemensamma vid årsskiftet.

Riksmålen är både stöd/sporre och irritationsfaktor

De uppfattas av alla som ouppnåeliga i vissa delar, trots att försäkringskassorna skiljer sig markant i måluppfyllelse. De är ensidigt fokuserade, man mäter t.ex. inte hur många man lyckats få tillbaka i arbetet, enbart hur många man pensionerat. Det finns ingen inbördes prioritering och man ställs ofta i situationen när man måste prioritera p.g.a. tidsbrist. Målen är sällan nedbrutna till individnivå, även om det förekommer, något som efterfrågas av den yngre generationen.

Lagändringar (de är många) komplicerar handläggningen, oavsett försäkringsslag. Dessa kommer ibland snabbt, utan förberedelsetid, vilket skapar problem i arbetsplaneringen. ”Det är ibland omöjligt att hålla sig informerad om alla förändringar.”

Uppdelningen i Vad (RFV)- och Hur (försäkringskassorna)-frågor som gjorts av RFV har visat sig vara mycket svår i praktiken.

De gemensamma IT-systemen driver på en utveckling mot gemensamma handläggningsrutiner (Hur) och insikten om behoven av gemensamma metoder och gemensamma synsätt i Hur-frågorna växer.

”Jantelagen råder”

Belöningssystemen är uppbyggda på principen ”lika för alla”, individuella belöningar är sällsynta, det är en kollektivistisk kultur. Det finns många personalförmåner som tas för givna. Belöningar förekommer på gruppnivå i form av tårta till kaffet, pengar till gemensamma aktiviteter med det är på gränsen till tabubelagt att premiera en individ för goda arbetsinsatser. Förklaringarna till detta kan vara många, bl.a. den historiska folkrörelseanknytningen med kollektivet som det viktiga och att det finns en övervikt av kvinnor i personalen, som enl. genusforskningen inte låter någon ”sticka upp”.

En effekt av detta är att man har haft svårt att få genomslag för individuell lönesättning. En annan att yngre anställdas förväntningar på individuell återkoppling och uppmärksamhet inte uppfylls, vilket resulterar i att vissa söker sig till andra arbetsgivare. Den kollektiva kritiken som ges skapar osäkerhet om vem som har gjort fel och därmed möjlighet att lära av sina misstag och framsteg.

Det finns således ont om hjältar, den kollektiva kulturen hindrar att någon ”sticker eller höjs upp”.

Vissa upplever att man kan bli ”svart får” om man ifrågasätter alltför mycket, har egna idéer. Flera pekar på risken för att individer som inte når upp till dagens höga prestationskrav riskerar att bli satt på undantag i arbetsgruppen. Det finns inte samma utrymme för dem som inte hänger med, som förr. Man kan dock ha hur dåliga resultat som helst utan att något händer – det kommer inga sanktioner från ledningen.

Goda möjligheter till kompetensutveckling finns för den som tar för sig. Här finns dock inte alltid en koppling mellan den kompetensutvecklingen som sker och övrig strategisk verksamhetsutveckling.

”Otroligt mycket statistik produceras, man mäter allt”

Statistiken används i den interna resultatuppföljningen. RFV beställer dessutom ofta uppgifter och statistik utan att syftet alltid framgår. Detta skapar merarbete då man måste ta fram en del manuellt, trots IT-systemen. Betydelsen av uppgifterna i tidrapporteringssystemet anses av anställda vara överdriven, då uppdelningen av tiden/vecka läggs in i systemet som sista arbetsuppgift på fredagar och då baseras på grova skattningar. Otydligheter i syftet med viss statistikproduktion förstärker polariseringen mellan RFV och försäkringskassorna, en del tolkas som att RFV inte litar på att försäkringskassorna gör sitt jobb.

Ritualer och rutiner

I detta avsnitt behandlas de rutiner och ritualer som finns och om de är ändamålsenliga. Vad lägger man vikt vid? Hur ser det interna regelverket ut – och hur följs det? Attityder gentemot omvärlden?

På många nivåer är man styrd av lagstiftning, normer och rutiner som förstärks av IT-systemens kontrollfunktioner. Nyanställda akademiker upplever en handbokskultur, att friheten att tänka själv är begränsad, även inom områden där de själva ser att ramarna ger utrymme för förändringar.

Intrimningen av det nya ärendehandteringssystemet och pensionsreformen har inneburit mycket merarbete ute på försäkringskassorna, det fungerar bättre i dag. Man samverkar också mer med RFV/Data i utvecklingen vilket upplevs som mycket positivt.

SFN-sammanträdena upplevs av de flesta som ritualer, de tillför sällan något nytt i handläggningsavseende eller i form av ändringar i de förslag till beslut som föreslås av föredraganden. Den enskilde handläggaren kan dock uppleva proceduren som en trygghet, att inte behöva stå ensam i ett beslut som är mycket viktigt för den enskilde. Systemet kan ibland skapa hinder för effektiviteten, nämnden kan endast ta ett visst antal ärenden per gång vilket innebär att ärenden blir liggande i avvaktan på nästa sammanträde. Oklarheter finns huruvida man får flytta ärenden från en nämnd till en annan som har kortare väntetid. Vissa ledamöter dröjer med att underteckna besluten och den enskilde får därför vänta på sitt besked.

Arbetet med ÄHS har inneburit många ergonomiska problem, som upptäckts i efterhand.

Alla är ense om att det behövs nationella arbetsmetoder och samsyn.

Symboler

I detta avsnitt behandlas symboler som logotyper, kontor, titlar, allmänt språkbruk och terminologi som ger signaler om vad som är viktigt. Hur markeras status? Förekommer aktiviteter som markerar tillhörighet respektive utanförskap? Vad firas och hur?

”I dag kan jag bära T-shirt med FK-logga, det kunde jag inte för något år sedan”

Många uttrycker en lättnad över att fokus i samhällsdebatten om ohälsoproblematiken har vidgats. I dag är det inte enbart försäkringskassorna som hålls ansvariga för de höga ohälsotalen.

Status markeras inte. Det förekommer många aktiviteter som syftar till att skapa samhörighet och delaktighet, jubileer firas, kontorssammankomster av olika slag förekommer.

Kulturanalys Riksförsäkringsverket–Stockholm

Historia

Under denna rubrik behandlas organisationens historia. Viktiga händelser, erfarenheter från omorganisationer och andra förändringar samt spår av dessa i nuvarande kultur, tas upp. Många delar av det historiska arvet finns levande och påverkar tankemodeller och värderingar. I historier som berättas, t.ex. om framgång och misslyckanden finns signaler till de anställda om dåvarande och nuvarande normer som gäller.

Riksförsäkringsverkets verksamhet har ständigt vuxit, i takt med utbyggnaden av socialförsäkringssystemet.

Rollen gentemot FK har växlat under tidens gång. Från detaljstyrning, handbokskultur med instruktioner alltifrån detaljer i handläggningen och hur försäkringskassornas organisation skulle se ut, till den ”grå normeringens tid” i dag.

Det har alltid varit en balansgång i maktspelet mellan Riksförsäkringsverket, försäkringskassorna och Försäkringskasseförbundet. Uppdelningen av ansvarsfördelningen i VAD- (RFV) och HUR- frågor (FK) som skedde i slutet på 1990-talet har börjat krackelera under senare tid då RFV börjat engagera sig i metodfrågor.

Datoriseringen av handläggningen på försäkringskassorna påbörjades redan på 1970-talet. RFV var länge föregångare inom databehandling i Sverige och hela världen. Flera stora, misslyckade IT-projekt har skapat sår. Självkänslan i detta avseende har dock höjts genom att pensionsreform och införandet av det nya ärendehanteringssystemet (ÄHS) lyckats.

Organisationsstruktur

Avsnittet beskriver hur organisationen är uppbyggd och hur den fungerar i verkligheten.

Det finns mycket som sitter i väggarna, trots den omfattande renoveringen av lokalerna.

RFV:s identitet vilar tungt i expertmyndighetsrollen. Organisationen är funktionellt uppbyggd, i stuprör, kring de olika försäkringarna, ekonomistyrning av försäkringskassorna och utvärdering av deras verksamhet. Här till kommer uppgifterna i rollen som stabsmyndighet till regeringen. Staberna med experter är många.

Det är en intellektuell miljö, präglad av starka subkulturer där jurister, utredare och forskare tidigare har arbetat inom väl avgränsade områden. I dag har försäkringssystemet i vissa delar integrerats, IT-utvecklingen driver på mot ett större helhetstänkande, metodfrågorna har fått ökad betydelse. Försäkringskassorna arbetar alltmer processorienterat.

Vid halvårsskiftet etablerades en ny enhet, Verksamhetsstöd, som ska stödja försäkringskassorna i utvecklingen och handläggningen i det nya ÄHS. Organisationsprincipen, att arbeta processorienterat och tvärfunktionellt, krockar med de gamla, funktionella strukturerna och sättet att arbeta. Det finns i dag oklara gränser mellan avdelningarna (och försäkringsansvariga), det är svårt att hitta rätt i organisationen både internt och för försäkringskassorna.

Rollerna är otydliga, ansvar och befogenheter oklara, revir uppstår. Samverkansprojekt med försäkringskassorna är ibland svåra att bemanna p.g.a. skillnaderna i organisation.

Produktionsledarrollen outvecklad

Trots att tyngdpunkten i verksamheten (ca 70 procent) i dag ligger i utveckling, förvaltning och produktion av IT-system återspeglas inte detta i Stockholmsorganisationen. IT-verksamheten, RFV/Data, beskrivs internt som ”svansen som styr hunden”. Fokus ligger på myndighetsutövningen och förståelsen för produktionsverksamheten är begränsad. Arbetet med att utveckla metoder och stöd för försäkringskassornas praktiska hantering av lagstiftningarna (produktion) är ännu en relativt udda del i verksamheten och krockar med gällande instruktion att inte agera i Hur-frågorna.

Maktstruktur

I detta avsnitt behandlas följande frågor: Vem har makt – formellt och informellt? Finns det speciella yrkesgrupper som har mer makt än andra? Informella nätverk med makt?

Hierarkisk organisation, stark informell maktstruktur

GD/ÖD fattar eller granskar de flesta besluten, organisationen beskrivs som hierarkisk. Detta resulterar i att frågor delegeras uppåt.

Samtidigt beskrivs en ”fritt valt arbete”-kultur där handläggare arbetar mycket självständigt, utan gemensamma mål som bas. Som exempel ges utvärderingsavdelningen som beskrivs som en forskarinstitution på en högskola. Experterna har mycket makt genom sin specialistkompetens. Försäkringsansvariga har blivit ytterligare en hierarki. Chefer upplever att de inte har särskilt mycket makt, att de har en otydlig roll och att ledarskap har en underordnad betydelse.

Styrningen av försäkringskassorna

Makten gentemot försäkringskassorna ligger i ekonomi- och resultatstyrningen samt tillsynsuppgiften. I frågor som rör verksamhetsutveckling, utveckling och användning av IT-stöd, metodutveckling etc., får man förlita sig till gemensamma beslut i direktionen. Vägen dit kan vara både tidskrävande och ibland oframkomlig. Försäkringskassornas direktörer, som ingår i direktionen, har olika mandat från sina styrelser.

Nyckelsystem

Avsnittet beskriver hur verksamheten styrs och vad som fokuseras, mäts i stödsystem såsom ekonomi-, PA-system, verksamhetsplanering och personalpolitik. Får medarbetarna relevanta signaler om vad som är viktigt ur myndighetens perspektiv? Hur ser belöningssystemet ut? Vilka förebilder/rollmodeller finns, vem blir hjälte och vem blir ”svart får”?

Utvecklingen av den interna organisationen sker långsamt

IT-plan och verksamhetsplan upplevs som pappersprodukter och sker i fel inbördes ordning. Dessutom kommer regleringsbrevet efter den egna planeringen. Resultatstyrning och utvärdering av den egna verksamheten förekommer i blygsam skala. Ledningsinstrument såsom styrkort är under utveckling och har ännu inte fått genomslag i de olika enheternas verksamhet. Det är i stället principen ”fritt valt arbete” som styr. Det finns en ovana att arbeta efter tidsramar. Engagemanget och det personliga ansvarstagandet för det egna arbetsområdet finns, det är i samordningen och samarbetet med andra det brister. Problemen med Hur-frågorna, dvs. arbets- och samarbetsformer gäller således även i den interna verksamheten. De som arbetar med den interna verksamhetsutvecklingen anser att förändringsviljan är låg och att arbetet går långsamt. Fokus ligger externt, på bekostnad av den inre effektiviteten.

Riksmålen avser försäkringskassornas verksamhet och där finns ingen tydlig koppling till RFV:s verksamhet. Man saknar RFVgemensamma, tydliga mål som går att bryta ner till de olika enheterna. Det gemensamma SFA-styrkortet är tänkt att möta detta behov.

Det är viktigt att producera rapporter

RFV är en utredarkultur som inte är resultatinriktad, tidsramar saknas ofta. Det viktiga är det som skrivs, inte vad som sedan görs.

Kollektiva belöningar förekommer i riklig mängd i form av personalförmåner som alla tar för givna. Individuella belöningar är mycket sparsamma, en duktig handläggare belönas genom att han/hon får ännu mer att göra.

Hjälte är den som gör briljanta, skriftliga analyser och den som lyckas få igenom en lagändring. Samtidigt får man inte sticka ut. En FK-direktör med bra resultat blir inte hjälte.

Svart får blir den som inte uppfattas som kompetent, skicklig eller den som är drivande, jobbar på tvären och inte ansluter sig till förankringscirkusen.

Det finns goda möjligheter till kompetensutveckling, på den enskildes initiativ. Här finns dock inte alltid en koppling mellan den kompetensutvecklingen som sker och övrig strategisk verksamhetsutveckling.

Ritualer och rutiner

I detta avsnitt behandlas de rutiner och ritualer som finns och om de är ändamålsenliga. Vad lägger man vikt vid? Hur ser det interna regelverket ut – och hur följs det? Attityder gentemot omvärlden?

Föredragningarna inför Verksledningen, där rapporter till Regeringen och annat som kräver beslut av GD föredras, betraktas av många som bra, GD har relevanta frågor och är mycket väl insatt i sakområdena. Vissa upplever dem som förnedrande då man kan bli offentligt kritiserad och detta skapar osäkerhet. Dessa har inslag av ritual, både före, under och efter, vem som är med etc., formalia är viktigt.

Förankringscirkusen

Det finns ett tidsödande samrådsförfarande internt, det finns många olika forum där en fråga ska förankras innan ett beslut fattas. Denna försiktighetskultur, rädslan för att göra fel är troligen skapad av nuvarande oklara roller, ansvar och befogenheter. Ledningsforum för de interna frågorna saknas, fokus ligger externt.

”Man måste ge försäkringskassorna regler och anvisningar för annars vet man inte vad de gör”

Synen på försäkringskassorna präglas av tillsynsrollen, personalen där anses ha alltför låg kompetens och den vill ha tydliga instruktioner att följa. Många handläggare känner sig frustrerade över att, enligt nuvarande ordning, inte få ge mer stöd till försäkringskassorna. ”Det är ingen höjdare att både normera och utöva tillsyn.”

På handläggarnivå fungerar samarbetet mellan RFV och försäkringskassorna många gånger bra och ökar kontinuerligt.

Symboler

I detta avsnitt behandlas symboler som logotyper, kontor, titlar, allmänt språkbruk och terminologi som ger signaler om vad som är viktigt. Hur markeras status? Förekommer aktiviteter som markerar tillhörighet respektive utanförskap? Vad firas och hur?

Ombyggnaden av RFV-huset skulle fungera som symbol för en öppnare attityd både internt och gentemot omvärlden, vilket till viss del fått avsett verkan. Man samarbetar mer internt och samarbetet med försäkringskassorna i olika projekt har ökat.

Klädstilen signalerar inga statusskillnader, det gör dock språket. Det är viktigt att ha en akademisk framtoning utan att framstå som det. Titel på formella skrivelser är viktigt.

Sammanfattning Kulturanalys RFV/Data

Historia

Under denna rubrik behandlas organisationens historia. Viktiga händelser, erfarenheter från omorganisationer och andra förändringar samt spår av dessa i nuvarande kultur, tas upp. Många delar av det historiska arvet finns levande och påverkar tankemodeller och värderingar. I historier som berättas, t.ex. om framgång och misslyckanden finns signaler till de anställda om dåvarande och nuvarande normer som gäller.

Gökungen i RFV:s bo

Verksamheten har vuxit från en liten teknisk byrå till en stor avdelning med 650 anställda.

Olikheterna mellan RFV-myndigheten och Dataavdelningen har alltid varit stora, det är olika kulturer.

Spåren av försäkringskassornas självständiga ställning finns i den flora av olika individuella försäkringskassetillämpningar som finns. Dessa rationaliseras efterhand bort genom att nya, försäkringsövergripande plattformar byggs. Dock certifierar man fortfarande nya individuella IT-verktyg som försäkringskassorna själva utvecklat.

Historia beskrivs i termer av de olika stora systemutvecklingsprojekt man har arbetat med. Erfarenheterna från de stora misslyckade projekten bakåt i tiden är levande. De lyckade genomförandena av Ärendehanteringssystemet (ÄHS) och Pensionsreformen skapar stolthet.

Organisationsstruktur

Avsnittet beskriver hur organisationen är uppbyggd och hur den fungerar i verkligheten.

”Vi är organiserade i stuprör men Stockholm har andra stuprör, ger inte bra samverkansmöjligheter”

Verksamheten är organiserad i tre stora enheter, utveckling, förvaltning och produktion. Stora delar av verksamheten bedrivs i projektform. Organisationen är uppbyggd enligt produktionsprocessen och krockar med RFV:s övriga organisationsform. RFV är inte organiserat för att vara systemägare och produktionsledare. IT-staben skulle vara den tidigare saknade länken men så har det inte utvecklats.

”Många staber är ett tecken på att organisationen har gott om pengar”

Det finns dels gemensamma staber, dels egna staber. De organisatoriska nivåerna är många och de många och olika rollerna skapar otydlighet i ansvarfördelning.

Dataavdelningen har historiskt sett alltid haft gott om pengar. Den ekonomiska styrningen har efterhand ökat något.

RFV centralt som filter i kontakten med användarna

Kontakten med försäkringskassorna ska i första hand hanteras av RFV centralt med användarsynpunkter och önskemål om förändringar. RFV gallrar sedan och så får dataavdelningen dem. Merparten kommer inte till dataavdelningen. Det finns i dag fem steg mellan användare och utvecklare, uppfattningen är att man borde arbeta på ett annat sätt. Nya arbetsformer har börjar utvecklas i arbetet med det nya ÄHS, här arbetar man med användarforum, mm, vilket ses som mycket positivt.

Maktstruktur

I detta avsnitt behandlas följande frågor: Vem har makt – formellt och informellt? Finns det speciella yrkesgrupper som har mer makt än andra? Informella nätverk med makt?

”GD försöker nu att styra upp oss, tidigare har vi lämnats åt oss själva”

Här finns en också en hierarkisk struktur (jfr RFV centralt) samtidigt med en stark informell maktstruktur. Teknikerkulturen är stark, de har stor kompetensmakt, liksom projektledare för de stora utvecklingsprojekten. Beslut på verkslednings- eller avdelningsnivå uppfattas som ett diskussionsunderlag.

Chefer har traditionellt tillsatts efter expertkunskap, i dag har ledaregenskaper lyfts fram något. Vissa chefer leder stora mycket stora personalgrupper.

Nyckelsystem

Avsnittet beskriver hur verksamheten styrs och vad som fokuseras, mäts i stödsystem såsom ekonomi-, PA-system, verksamhetsplanering och personalpolitik. Får medarbetarna relevanta signaler om vad som är viktigt ur myndighetens perspektiv? Hur ser belönings-

systemet ut? Vilka förebilder/rollmodeller finns, vem blir hjälte och vem blir ”svart får”.

Helhetssynen brister

Utvecklingen går mot gemensamma systemplattformar för de olika försäkringarna. Detta påverkar arbetssätt och arbetsorganisation på försäkringskassorna men detta anses RFV centralt inte ha insett.

Det är svårt att koppla IT-verksamheten till Riksmålen. Det gemensamma styrkortet är bra men anses inte lösa alla lednings- och styrproblem som finns. Ett förbättringsprogram har nyligen startas som ser över systemen för ledning och styrning, utvärdering och långsiktig planering.

Interndebiteringssystemet har blivit ett Leka affär-system.

Rolluppdelningen mellan RFV centralt och dataavdelningen sker enligt ett beställar-utförarsystem. Detta har successivt drivits till sin spets, man har i dag affärsmässiga avtal sinsemellan som om man var två olika, juridiska personer. Det som var tänkt som medel har i stället blivit ett mål och var inte den ursprungliga avsikten när modellen skapades. RFV:s kompetens som beställare att avgöra vad som är rimligt och kostnaderna för att göra arbetet ifrågasätts. Det centrala beslutet att använda RUP-metoden, en projektstyrningsmodell, följs inte av RFV i beställarrollen. Detta skapar problem i dataavdelningens egna processer.

Dataavdelningens interna fokus på debiteringsgrad som mått på effektivitet, skapar stress och ifrågasättande. Inget händer dock dem som vägrar acceptera modellen.

Kan själv-attityden hos försäkringskassorna

Försöken att skapa enhetlighet och samsyn i försäkringskassornas IT-stödsfrågor är många. En del lyckas, en del misslyckas såsom inköpet av användarstödet Kommers avsett för rehab-handläggare. Här skedde ett samråd med flera försäkringskassor, man testade produkten och var överens, inköp gjordes. Trots detta används denna programvara i dag av endast 3 försäkringskassor av 21, vilket beskrivs som slöseri med skattepengar. De gånger det blivit

problem med utbetalningar till försäkringstagare har dessa oftast haft sin grund i försäkringskassornas olika system.

”Utbetalningarna ska vara rätt på kronan och ske i rätt tid”

Denna värdering är styrande också för dataavdelningens personal. Samtidigt ifrågasätts det nuvarande systemet att IT-stöden ska ta hand om alla fall, hur sällsynta de än är, till stora kostnader. ”Man kan inte lita på manuella beräkningar”, är den underliggande signalen.

”Våra anställda ska, i alla situationer, göra sitt allra bästa utan att för den skull få extra belöning”

De kollektiva förmånerna är generösa. Belöningssystemet på det individuella planet är även här snålt. De många gånger stora arbetsenheterna gör att den individuella kontakten med närmaste chef och därmed återkopplingen, blir mycket liten. Det kan dröja månader mellan gångerna man träffar sin chef.

På en anslagstavla i en korridor står att läsa: ”Leveransstyrning: Vi styr och ställer, när det gäller, så att det inte smäller.” Således, hjälte kan den/de bli som gör snabba, snygga lösningar vid katastrofhot.

Goda möjligheter till kompetensutveckling finns för den som tar för sig. Här finns dock inte alltid en koppling mellan den kompetensutvecklingen som sker och övriga strategisk verksamhetsutveckling.

Ritualer och rutiner

I detta avsnitt behandlas de rutiner och ritualer som finns och om de är ändamålsenliga. Vad lägger man vikt vid? Hur ser det interna regelverket ut – och hur följs det? Attityder gentemot omvärlden?

Utvärdering ska bli en rutin

För första gången sker nu en systematisk utvärdering av dataavdelningen projektorganisation där man ska lära av de vunna erfaren-

heterna i pensionsprojektet inför kommande projekt. Likaså har man, med extern hjälp och vetenskaplig metod, Development Compass, utvärderat hela verksamheten och jämfört med andra liknande, för att mäta effektiviteten i organisationen.

Det finns mycket detaljerad dokumentation på alla moment av arbetsuppgifterna men i praktiken följs inte dessa. Rollbeskrivningarna har gjort medarbetare till motarbetare, de har skapat attityden ”det ingår inte i mitt jobb”.

RFV:s interna chefsmöten behandlas praktiskt taget aldrig ITfrågor, vilket tolkas som ett exempel på RFV:s ointresse för IT-frågorna.

Även på dataavdelningen förekommer samråd, samråd och försök till konsensus, vilket ibland leder till beslutsförlamning. Det är många som ska vara involverade.

Symboler

I detta avsnitt behandlas symboler som logotyper, kontor, titlar, allmänt språkbruk och terminologi som ger signaler om vad som är viktigt. Hur markeras status? Förekommer aktiviteter som markerar tillhörighet respektive utanförskap? Vad firas och hur?

Dataavdelningens personal inkl. chefer, ska alltid åka till Stockholm på möten, aldrig tvärtom, vilket tolkas som storebrorsattityd.

Statusen internt är högst hos dem som utvecklar, därefter förvaltning och sist driften. Statusen för IT-folket på verket anses vara är alltför låg.

Interndebiteringssystemets konto för interntid, t.ex. utveckling och utvärdering, betraktas som ”flumtid” vilket signalerar att det är produktionstiden som är viktig.

Slutsatser inför framtiden utifrån Kulturanalysen

Faktorer och värderingar som stödjer en framtida ordning med en samlad socialförsäkringsmyndighet

”Alla har rätt till lika behandling och bedömning. All handläggning och alla utbetalningar ska vara rätt”

Denna mycket starka värdering genomsyrar alla medarbetare i de olika verksamheterna inom socialförsäkringsadministrationen. Ett uttryck för att man alla arbetar inom samma verksamhet.

Självständighetstanken håller på att ersättas av insikt om behov och vinster av samordning och gemensam utveckling

Den nuvarande organisatoriska strukturen med 21 självständiga försäkringskassor och RFV

1

har skapat förhållandevis stängda dör-

rar mellan försäkringskassorna och också gentemot verket i verksamhetsutvecklingsfrågor. ”Kan själv-kulturen” har förstärkts av förtroendemännen som hävdat respektive försäkringskassas självständiga och unika ställning. Resultatstyrningen från verkets sida, där försäkringskassorna jämförs sinsemellan, har också bidragit till polariseringen.

Detta håller nu på att ändras, utvecklingen går mot ökad samverkan inom SFA. En pådrivande kraft i denna förändringsprocess är IT-utvecklingen som skapar behov av gemensamma arbetsprocesser och arbetsmetoder. Många försäkringskassor har närmat sig varandra och har skapat samarbetsprojekt i gemensamma frågor och nätverk för kontinuerligt erfarenhetsutbyte. Direktionsmöten har också bidragit med ökad öppenhet och ökat samarbete mellan försäkringskassor och RFV.

Det finns fler likheter än olikheter mellan försäkringskassorna. Det är samma lagstiftning, mål och instruktioner som styr verksamheterna, alla administrerar statliga pengar. IT-utvecklingen skapar behov av likformade, samordnade arbetsprocesser vilket i sin tur kräver kontinuerlig verksamhetsutveckling. Behovet av gemensamma prioriteringar i IT-frågor ökar då det blir för dyrt att ha egna lösningar för varje försäkringskassa.

Det är mycket som man har förändrats i organisation och arbetsformer på försäkringskassorna under senare år. Det finns en

1

med RFV avses RFV exkl. RFV/Data.

utvecklad resultatkultur inom försäkringskassavärlden, där strävan efter ständiga förbättringar och utveckling präglar verksamheten, på alla nivåer.

De gamla förställningarna om varandra börjar krackelera. Försäkringskassornas personal upplever att det har skett en attitydförändring hos RFV-personalen, man får mer stöd i dag. Initiativen från RFV till gemensam utveckling av nya arbetsformer i Ohälsaprojekten ses som ett paradigmskifte. Här sker således ett närmande till varandra, både försäkringskassorna emellan och mellan RFV och försäkringskassorna.

Utvecklingen går mot ett större helhetstänkande, de gemensamma behoven har blivit tydligare och därmed behovet av gemensamma lösningar. Uppslutningen i besluten har blivit större.

Olikheterna finns i de regionala skillnaderna, storleken på FK, befolkningsunderlag och länet man verkar i. Organisationsformerna varierar också, utvecklingen på alla försäkringskassor går dock mot ett ökat processtänkande.

Hinder i kulturerna

Den ömsesidiga misstron och de många föreställningarna om varandra

Det finns och har länge funnits en misstro parterna sinsemellan, på ledningsnivå, som kan härledas dels ur ”Kan själv”-kulturen och dels ur maktkampen mellan RFV och försäkringskassorna och Försäkringskasseförbundet. Mycket energi har lagts på att diskutera de andra parterna, mest i kritiska termer. Det har också uttryckts i oviljan att lära av varandra och varandras erfarenheter, även försäkringskassorna emellan.

Många anställda på försäkringskassorna uppfattar RFV som kontrollant och felfinnare. RFV sviker försäkringskassorna genom att offentligt kritisera dem, trots att ansvaret för felen kan ha sitt ursprung i brister i RFV:s normering. På RFV handlar föreställningarna främst om ledningsnivån samt att utbildningsnivån allmänt på försäkringskassorna anses vara låg och vara en av orsakerna till felen som uppstår. RFV:s tillsynsroll skapar således ett motpartsförhållande som inte understödjer konstruktivt, gemensamt utvecklingsarbete.

Det finns en risk att denna misstro återuppväcks. Det behövs inte särskilt mycket förrän man är tillbaka i motsatsförhållanden igen.

Oklara roller och otydlig ansvarsfördelning

Gränsen mellan Vad som ska göras (RFV) och Hur (försäkringskassorna) detta ska göras har blivit alltmer svår att dra. Förväntningar finns hos handläggare på försäkringskassorna att få ökat stöd i tillämpningen vilket RFV ger i viss utsträckning, man har börjat utveckla gemensamma arbetsmetoder, etc. IT-utvecklingen medför att handläggningen (Hur) blir alltmer likartad. Det är dock en ständig balansgång kring vem som gör vad. I botten ligger de otydligheter som finns i nuvarande instruktioner.

RFV har inget mandat eller maktmedel, enligt nuvarande styrningsroll, att ta till när beslut ska fattas i övergripande frågor. Det leder ofta till omfattande och tidsödande försök till förankring och konsensus. När någon direktör som varit med att fatta ett beslut i direktionen, sedan inte följer detta på hemmaplan, finns inget sanktionssystem att tillgripa. Direktörerna har olika mandat från sina styrelser. I nuvarande situation behövs ibland ett direktiv från regeringen för att uppnå resultat.

Förtroendemännen – en motkraft i den pågående framväxande utvecklingen

Förtroendemännen är i dag en motkraft i den pågående processen mot ökat samarbete och samsyn på tjänstemannanivå. Deras egen bild är att varje försäkringskassa är unik och förstärker polariseringen därmed. Deras misstänksamhet mot RFV är stor. Deras bild är att styrelsens roll och inflytande i försäkringskassans egen utveckling är stort och viktigt. Den skiljer sig från tjänstemännens bild, som ser sammanträdena som ett rent formellt beslutsforum där förtroendevalda sällan tillför kompetens eller förmedlar kontakter, endast bekräftar föreslagna beslut.

RFV:s egen organisation

Ett hinder ligger i RFV:s nuvarande identitet och ansvarsområden. Fokus för verksamheten ligger utåt, i normering och tillsyn av försäkringskassorna och mot regeringskansliet. Den nuvarande expert- och utredarkulturen producerar skriftliga rapporter och anvisningar och är inte inriktad på att tänka i produktionstermer.

Trots många nyanställningar och försök till processinriktning av verksamheten är de gamla strukturerna påfallande starka, krockarna mellan gammalt och nytt är många. Resultatkulturen finns inte lika starkt levande på RFV som på försäkringskassorna. Målstyrning, deadlines, utvärdering av den egna verksamheten och resultatmätningar har inte accepterats fullt ut.

En sammanhållen organisation skulle innebära att RFV bl.a. får ett övergripande ansvar för produktion och utveckling av verksamheten. RFV är i nuläget vare sig organiserat eller har kompetens för att vara produktionsansvarig och drivande i utvecklingsfrågor.

Dataavdelningen har i mångt och mycket har en egen kultur. Här är det produktionen som styr, processinriktningen ligger som en grund i verksamheten. Avdelningen har aldrig riktigt passat in i myndighetskulturen vilket återspeglas i de styr- och ledningsproblem som finns.

Områden att beakta/arbeta vidare med

RFV: börja om från början

RFV är i dag inte utformad för att, utöver att vara en central myndighet under Regeringen, utöva ledning över en rikstäckande, regionalt uppdelad, verksamhet. Den senare rollen och kompetensen, både organisatoriskt och kulturmässigt, måste därför utvecklas.

Erfarenheter visar att det ofta är mycket svårt, att det tar långt tid, att förändra en traditionstyngd verksamhet och kultur som RFV i grunden. Man bör därför överväga att skapa en helt ny centralmyndighet som byggs upp utifrån de nya uppgifter och roller som tilldelas organisationen. Detta utan att nuvarande spetskompetens går förlorad.

Ledningsstruktur

Ett förtydligande av ansvarsfördelning och roller mellan försäkringskassorna och den centrala verksamheten behövs.

Försäkringskassornas ställning

Viktigt att varje försäkringskassa har frihet att organisera sin verksamhet, inom gemensamma ramar, på de sätt som bäst säkerställer regionens behov. Det är omöjligt att skapa en organisationsmodell och enhetliga arbetsformer för allt, risken finns att man då kväver engagemang och motivation för utveckling både regionalt och lokalt.

Spöket för försäkringskassorna är en centralstyrd organisation där de egna initiativen kvävs av centrala direktiv. Där ingår risken för att samarbetet man nu har påbörjat med övriga myndigheter på länsnivå, ska bli lidande. Det finns även en farhåga att en stor omorganisation i nuläget skulle ta bort mycket energi som behövs i det viktiga ohälsoarbetet

Skapa forum för samverkan

Den pågående samverkansprocessen mellan försäkringskassorna bör förstärkas och utvecklas. Forum för erfarenhetsutbyte på olika nivåer skapas för att skapa samsyn, stärka vi-känslan och minska polariseringen. Samverkansformer på alla nivåer bör skapas i syfte att de olika parterna får möjlighet att lära känna varandra, att ägna sig åt ”kulturantropologi” och därmed slå hål på den mängd föreställningar om varandra som finns inom systemet. Detta kan bl.a. ske i form av gemensamma utbildningar och i projektarbeten.

Verksamhetsutveckling

I dag finns inget etablerat forum för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte i frågor som rör organisations- och verksamhetsutveckling. Det pågår en rad olika utvecklingsprojekt ute på försäkringskassorna där erfarenheterna skulle kunna komma alla till del. Det kostar pengar om alla ska utveckla hjulet och göra samma misstag. Idén med en SFA-akademi på central nivå skulle kunna

möta de behov som finns. Här skulle man också kunna erbjuda utbildningar till olika målgrupper inom SFA och erbjuda metodstöd inom t.ex. det personalstrategiska området.

De personalstrategiska framtidsfrågorna

Det finns personalstrategiska frågor där man har kommit olika långt på försäkringskassorna men där arbetsgivarsidan kommer att ha stor nytta av att finna gemensamma lösningar och strategier:

De kommande stora pensionsavgångarna, inom hela socialförsäkringsadministrationen, som kommer att kräva nyanställningar, satsningar på kompetensöverföring från de blivande pensionärerna till nyanställd personal är ett exempel.

En annan gemensam fråga är hur man ska kunna behålla akademiker som i nuläget lämnar efter något år för anställningar med bättre utvecklingsmöjligheter och högre löner hos annan arbetsgivare. Här handlar det om att se över arbetsinnehåll, skapa olika roller och karriärvägar, hantera de krockar som uppstår mellan unga, nyanställda akademiker och chefer, kollegor skolade i det gamla systemet.

Den kollektivistiska kulturen

Belöningssystemen är uppbyggda på principen” lika för alla”, individuella belöningar är mycket sällsynta. Målen är sällan nedbrutna till individnivå, något som efterfrågas av den yngre generationen. En effekt av detta är att man har haft svårt att få genomslag för individuell lönesättning. En annan att yngre anställdas förväntningar på individuell återkoppling och uppmärksamhet inte uppfylls, vilket resulterar i att de söker sig till andra arbetsgivare. Även äldre medarbetare skulle säkert uppskatta en ”klapp på axeln”. Detta är ett område som behöver utvecklas, som en del i en strategi för att hantera framtida personalförsörjning och där bl.a. chefsutveckling är ett medel.

Fusion av organisationer – Exemplet Försäkringskassan i Västra Götaland

Beskrivningen av fusionen av fyra olika försäkringskassor till en i Västra Götaland finns med som ett bra exempel på hur en fusion kan bedrivas. Den beskriver också olika parters erfarenheter av processen – erfarenheter som utredningen menar är representativa.

Beskrivningen bygger främst på intervjuer/samtal med ledning och fackliga representanter vid besök på försäkringskassan, men även vissa litteraturstudier. Bilden som ledning och fack gav av processen, de vägledande värderingarna, viktiga erfarenheter m.m. var enhetlig. När det därför i texten står att något är viktigt, att en viss utgångspunkt gällde eller att man ansåg något är det vad både ledning och fack förmedlat.

Utgångsläget

Initiativet till en fusion togs från de berörda försäkringskassornas styrelser 1996, då det var ett faktum att en sammanslagning av de fyra försäkringskassorna Bohuslän, Älvsborgs län, Göteborgs och Skaraborgs län behövde ske på grund av storlänets bildande. Presidierna ville själva ta initiativ och inte invänta att någon annan tog initiativet till fusionen. Även om man var tvungen att göra sammanslagningen fanns det intresse och entusiasm för uppgiften bland både ledning och medarbetare. Entusiasmen var dock inte lika stor hos alla, men den allmänna inställningen var att man försökte göra bästa möjliga av situationen.

Det var olika kulturer i de olika försäkringskassorna, någon kassa menade att litet är bäst, medan en större menade att litet är sårbart. Det var också skillnader mellan kassorna när det gällde hur regler skulle tillämpas och man hade olika bedömningar av vad som var effektiva metoder. Stycktider, produktivitet m.m. varierade. Även utbildningsnivån varierade.

Förväntningar och krav

Samordningsvinster förväntades när fusionen gjordes. 240 administratörer, som sammanlagt jobbade i de fyra ursprungskassorna, skulle genom fusionen bli 150. En annan förväntning var att man skulle kunna bli bättre genom att komma fram till den bästa metoden, den bästa arbetsgivarpolitiken m.m.

Ledningen förändrades och den nya chefen hade bilden av fyra fotbollslag som blev ett och där en ny coach valde ut de bästa spelarna. Många förväntade sig högre kompetens och specialister på hög nivå, vilket i sin tur skulle medverka till en offensiv utveckling.

Medborgarperspektivet gällde i hela utvecklingsarbetet. Det man skulle göra skulle vara bra för kunden. Större likformighet och bättre rättssäkerhet var andra krav som ställdes på den nya hopslagna försäkringskassan. Genomströmningstider varierar beroende på skicklighet, styrning m.m. Ledningen ansåg det dock inte rimligt att det kunde ta flera gånger så lång tid att handlägga ett ärende i en försäkringskassa jämfört med en annan. Medborgarna vill också ha samma bedömning oavsett var man bor.

Ett annat krav när den nya organisationen skulle bildas var att en försäkringskassa inte skulle känna sig slukad av en annan kassa. När förslag till arbetsmetoder och förslag till lösning av olika frågor skulle läggas var inställningen att man skulle komma fram till den femte och bästa lösningen. Varje försäkringskassas erfarenheter skulle tas tillvara och ur det skulle bildas något helt nytt. Detta menade både ledning och fack var en viktig inställning för att fusionen skulle lyckas.

Den nya länsledningen skulle vara en effektiv målstyrd organisation. Centrala mål skulle föras ut, brytas ned och bli lokala, sedan skulle kontorschefen bestämma hur målen skulle nås, dvs. hur arbetet skulle göras. Den nya försäkringskassan skulle bli en lärande organisation med bra kompetensutveckling.

Strategi och planering inför förändringen

En organisationskommitté med politiker som ordförande och vice ordförande planerade fusionen på övergripande nivå. Kommittén behandlade strategiska frågor och rekryterade ny chef till den sammanslagna försäkringskassan. I kommittén ingick också tjäns-

temän från FKF och RFV samt representanter för de fackliga organisationerna.

Organisationskommittén gjorde en övergripande organisationsstruktur, med en interimsledning för Västa Götalandskassan. Här hade man en tydlig ansvarsfördelning med fokus på kunden. Ett gott ledarskap var också viktigt. Befintliga ledare valde om de ställde upp på de nya kraven. En fjärdedel hoppade av.

Facken bildade också nya styrelser med representanter för de fyra länen.

Ett mål med den nya organisationen var större effektivitet och likformighet, men inte fullkomlig likformighet.

Utgångspunkterna gällande strategin i förändringsarbetet var: kommunikation, öppenhet, gemensam ledning, förankring. En långtgående decentralisering valdes. Enhetlighet och tydlighet eftersträvades. Alla försäkringskassorna hade jobbat med Svensk kvalitet, vilket gjorde att de hade vissa gemensamma värderingar. Ledarutvecklingsprogram hade också genomförts för chefer inom alla fyra försäkringskassorna.

Informationen och kommunikationen var viktig vid planeringen av förändringen. Man försökte använda Intranät m.m. Ledningen ansåg samtidigt att vill man ha en förändring behöver ledningen vara styrande, stödjande, kontrollerande och sträva efter att medarbetarna ska ha en grundförståelse. Denna förståelse kan nås genom personliga möten och diskussioner.

Öppenheten var viktig. Det fanns en frågespalt på nätet, där medarbetarna ställde frågor till ledningen. Ledningen skulle inte dölja något. Kontakter med fack togs tidigt och varade genom hela processen, nya former för samverkan testades, samverkansavtal underlättade arbetet.

Tvärgrupper var viktiga i förändringsarbetet. De var en metod för att skapa mycket dialog mellan kassorna och för att förankra förändringsarbetet. Grupperna kom fram till lösningar i dialog. Team med länskontorsspecialister mötte dem som satt i verksamheten, Teamen var uppbyggda efter försäkringsslag. Det fanns ca 15 sådana team. Metoder, tillämpningar m.m. diskuterades. Man processade varje försäkringsslag för att se metod och tidsåtgång. Detta skulle leda till en lärande organisation.

Förändringsarbetet

Organisationskommittén rekryterade ny direktör, som sedan formade den nya organisationen. Till den nya ledningsgruppen, länsledningen, rekryterades chefer både externt och internt. Facken var hela tiden med i arbetet. Ledningen var mån om att ha fackliga företrädare med.

En viktig ambition i länsledningen var att skapa enighet i gruppen, innan beslut och ställningstaganden förmedlades vidare i organisationen. Detta var till fördel när cheferna skulle ha kontakt med medarbetarna.

Det fanns en rädsla från medarbetarna i ett par kassor för att de skulle bli uppätna av den stora Göteborgskassan. Men de många tvärgrupperna som snabbt sattes i gång gjorde att man diskuterade och lärde känna varandra över de gamla kassagränserna. 40–50 utredningsgrupper jobbade med styrning, stödprocess, organisations- strukturfrågor m.m. I varje grupp fanns personal från varje försäkringskassa. Facken var också representerade i grupperna. Det var en gigantisk utredningsverksamhet som skulle leda till en strategi och ett ansvarstagande för försäkringskassan. En utgångspunkt i gruppernas arbete var också att de skulle komma fram till nya lösningar – den femte vägen.

Centralkontoren var mest berörda, administrativ personal från centralkontoren rationaliserades bort när enbart ett centralkontor skulle skapas. Medarbetarna på lokalkontoren var inte så påverkade och därför inte heller särskilt rädda för effekterna av rationaliseringen. De fick på ett tidigt stadium reda på att lokalkontorsstrukturen inte skulle förändras.

Det fanns förväntningar på likformighet, genom det gemensamma arbetet i grupperna skulle personal från olika kassor få en mer enhetlig syn på hur regler skulle tolkas och bedömningar göras.

Effektiviseringar förväntades också. Central administration skulle minskas och personal från centralkontoren kunde börja arbeta med andra frågor. Att kompetensen skulle öka var också en viktig förväntning från ledningen.

Ett led i satsningen på öppenhet och kommunikationen var att ge ut ett informationsblad kontinuerligt under resans gång. En styrgrupp under interimsstyrelsen var utgivare. Muntliga genomgångar gjordes kontinuerligt.

Utfall

År 2000 ansåg generaldirektören för RFV att Västra Götaland lyckats bra med t.ex. arbetsgivarpolitik och utvecklingsarbete, men att man hade mindre bra resultat. År 2001 var det samma sak, men åren 2002 och 2003 har resultaten förbättrats avsevärt.

Sammanslagningen medförde att den administrativa personalen kunde minskas och resurser överföras till produktionen.

Strax efter sammanslagningen utvidgades den telefonkundtjänst som tidigare fanns i Göteborg till en telefonkundtjänst för hela länet, geografiskt placerad på två orter och med sammanlagt drygt 50 medarbetare.

Många medarbetare anser att avståndet ökat mellan ledning och medarbetare. Det gäller också fackligt. Det är svårare nu för medarbetarna att få tag på någon på arbetsgivarsidan eller de fackliga förtroendevalda. Det är svårare att veta vem som är ansvarig för vad. Men efterhand som organisationen etablerats har beslutsvägarna blivit tydligare.

Ledningskedjan är längre och det ställer större krav när det gäller att få genomslag på beslut och få en tydlig ledning. Det menar både ledning och fack. Besluten från direktören ska föras vidare till områdeschef, kontorschef, sektionschef. Sektionscheferna, som är närmast medarbetarna är nyckelpersoner och måste ha tydliga mandat. Detta har utvecklats sedan sammanslagningen.

Nu är det relativt god likformighet när det gäller hur regler ska tillämpas och hur man jobbar. Men man arbetar intensivt med att detta ska förbättras ytterligare.

Västra Götalandskassan satsar på högskoleutbildade medarbetare. 1999 hade 10 procent av de anställda högskoleutbildning, nu är motsvarande siffra 23 procent. Kassan har jämfört med andra höga kompetensutvecklingskostnader.

Det har också visat sig att de anställdas hälsa har blivit bättre efter fusionen.

En allmän bedömning är att fusionen har landat, men fortfarande är det delvis olika kulturer i olika delar av länet, även om skillnaderna successivt minskar.

Erfarenheter

Direktörens viktigaste erfarenhet är vikten av dialog och kommunikation. Han menar också att kulturskillnaderna var viktigare i förändringsarbetet än vad han trott. Man hade så olika bilder. Han menar att de kunde ha jobbat mer med att ta reda på de olika bilderna och se vilka konsekvenser de kunde få. En annan erfarenhet är att en kulturförändring tar längre tid än vad man tror när man startar ett förändringsarbete. Det var viktigt att arbeta med kulturen genom att bygga nätverk, diskutera och hitta den femte vägen så inte någon del skulle sluka en annan. Det var också viktigt att bygga organisationen utifrån kundmötet.

Medarbetarna vill ha så mycket information som möjligt och förklaringar till varför olika beslut tas. Speciellt viktig är kommunikationen längst ut i organisationen. Cheferna längst ut i organisationerna är avgörande för att beslut ska få genomslag och för om en förändring ska lyckas. Tydligheten – inte smusslande utan öppenhet – var viktig. Förståelse hos de berörda, ledningens trovärdighet och vilja att föra ut information är väsentlig.

Det fanns en öppenhet på alla nivåer: Vad kan vi lära oss av andra? frågade man. En del gamla medarbetare kunde ha svårt med det nya och med att vilja lära sig nytt, men personalchefen lade mycket krut på detta. Ödmjukhet och förståelse för de svårigheter som uppkommer samt ett förlåtande sinnelag fanns från både arbetsgivar- och fackligt håll. Det var viktigt.

Att det skedde ett energidränage till så mycket annat än produktion är en viktig erfarenhet. Andra kostnader inom förändringsarbetet var kostnader för resor och kommunikation. De ökar i en större organisation.

En större organisation kan ge bättre förutsättningar för likformighet, rättssäkerhet, effektivitet och bra arbetsgivarpolitik. Antal medarbetare och geografin påverkar hur organisationen styrs. Den större organisationen kräver ett lite annorlunda arbetssätt. Ledningskedjan blir längre. Det är viktigt med samma budskap, samma värderingar bland alla chefer. Det personliga mötet mellan chefen och medarbetaren är det mest genomträngande sättet att sprida viktigt information. Det finns fortfarande medarbetare som anser att de har svårt att hinna ta del av information via Intranätet. Renodling och tydliggörande av roller och uppdrag är extra viktigt i en större organisation. Chefer på olika nivåer ska ha tydligt ansvar och tydliga befogenheter.

Det är mer komplicerat att leda en professionell organisation. Kravprofilen på ledare förändras. De måste vara bra på dialog och kommunikation. Ledarutvecklingsprogram och handledning behövs. Det är viktigt att direktören ställer krav på cheferna. Kraven på cheferna är särkilt stora i en förändringssituation. För medarbetarna är det då extra viktigt med tydlighet. Cheferna behöver berätta att alla påverkas och att det blir positivt för vissa, negativt för andra. Cheferna måste våga stå även för beslut som blir negativa för vissa medarbetare. Enhetscheferna måste ha beredskap att hantera alla känslor, andras och egna. Chefernas inverkan på arbetsmiljön och på att medarbetarna mår bra är stor. Västra Götaland har en mycket låg sjukfallsutveckling.

Fackens medverkan var betydelsefull för att fusionen gick så bra. Medarbetarna vill vara delaktiga och veta varför en förändring görs. Det var till fördel att både ledning och fack kunde informera och svara på frågor. De fackliga representanterna kan tänka på ett annat sätt än ledningen. Det är värdefullt att få in detta medarbetarperspektiv på ett tidigt stadium. Samverkansavtal var bra. Facken är då med på plan från början. Ett centralt samverkansavtal fanns, men jobbet skedde i olika grupperingar.

När fusionen gjorts krävs det ett ivrigt och entusiastiskt arbete från alla berörda. Det finns många erfarenheter att ta var på från Västra Götaland. Systematisk uppföljning och utvärdering är viktig för att kunna lyfta fram positiva följder av omorganisationen. Västra Götaland har också, delvis i kraft av sin storlek, funnit utrymme för att undersöka och utveckla viktiga områden som kvalitet i ärendehanteringen. Ett projekt kring ”Varför blir det fel i handläggningen?” har lett till insikter om att mycket krävs för att arbetet ska fungera på ett bra sätt: Tydliga dialoger, gemensamt språk, kontroll, reflexion, eftertanke, koncernövergripande ledning och kunskap.

Uppsatsen ”Delaktighet i en förändringsprocess”

En studie som redovisades som en C-uppsats genomfördes av ett par studenter (Franzén, Löfqvist, Handelshögskolan i Göteborg) på länskontoret i Borås. Den skulle besvara frågan: Hur viktigt är det med delaktighet i en förändringsprocess. Studenterna kom fram till att det både ur ett ledar- organisationsperspektiv och ur ett personalperspektiv är viktigt med delaktighet vad gäller förankring

inom förändringsprocessen. Slutsatsen är också att försäkringskassan använde sig av delaktighet. De anställda kände sig delaktiga i förändringsprocessen och ansåg att de kunde påverka utformningen av den nya organisationen.

Studenterna hade efter litteraturstudier kommit fram till en modell med fyra begrepp som de såg som centrala för att skapa och ha delaktighet i en förändringsprocess. Begreppen var information, förankring, tid och engagemang. Resultatet i fallstudien visade att modellen behövde utvecklas. De intervjuades uppfattningar av delaktighet var främst information genom kommunikation mellan ledning och medarbetare samt möjlighet att påverka processen.

I undersökningen gjordes också iakttagelsen att ett förändringsarbete inte slutar vid genomförandedatumet. Det är en process som ständigt pågår inom en organisation. Det gäller att fortsätta med delaktighetsprocessen som man inom organisationen börjat arbeta med. Delaktighet kan man inte använda sig av bara periodvis. Använder man sig av delaktighet ska man använda den fullt ut genom hela förändringsprocessen.

Studenterna citerar i sin rapport vad en av en av de intervjuade säger om delaktighet.

Det är positivt, det är ju inte roligt att inte vara med och påverka. Det är ju det som är kryddan i arbetet, att man får vara med och påverka. Får man inte det vet jag inte var arbetsglädjen tar vägen.