Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka behovet av ändrade regler för samutnyttjande av master m.m. som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunikation, nedan kallat samlokalisering. Arbetet skall bedrivas mot bakgrund av den tekniska, miljömässiga och marknadsmässiga utvecklingen inom området samt med beaktande av de författningar som är tillämpliga, bland annat lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, plan- och bygglagen (1987:10) och ledningsrättslagen (1973:1144).

Utredaren skall redovisa dels hur samlokalisering i master kommer till stånd i dag på den svenska marknaden respektive hur samlokalisering fungerar i andra länder, dels hur ändamålsenliga reglerna och deras tillämpning är utifrån miljöhänsyn och målet om en väl fungerande konkurrens. Utredaren skall vidare bedöma i vilken mån ändrade regler kan påverka den samhällsekonomiska effektiviteten. Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Behovet av översyn

Reformbehovet

För att kunna driva ett elektroniskt kommunikationsnät som har täckning över stora ytor måste aktörerna ha tillgång till olika nätdelar, såsom master, antenner, antennsystem och i vissa fall byggnader. Det innebär att om flera aktörer agerar inom samma områden kan effekten bli att ett stort antal nätdelar kommer att behövas. Uppförandet av flera parallella nät kan medföra problem i förhållande till andra intressen, exempelvis målen för en hållbar utveckling, målen för den fysiska planeringen och kraven på natur- och miljöhänsyn.

Under de kommande åren förväntas en ökad utbyggnad av elektroniska kommunikationsnät, inte minst när det gäller fast och mobil radiokommunikation. Därmed förväntas antalet master i samhället öka. Det är ett allmänt intresse att utbyggnaden av väl fungerande nät för elektronisk kommunikation kan fullföljas på ett för samhället så effektivt sätt som möjligt. Det är därför viktigt att detta sker så att befintlig och nytillkommande infrastruktur samutnyttjas i största möjliga utsträckning utan att konkurrensen snedvrids samt utifrån de tekniska förutsättningar som råder.

Bestämmelser om elektroniska kommunikationsnät finns huvudsakligen i lagen om elektronisk kommunikation (LEK). Lagen syftar bl.a. till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. Effektiva elektroniska kommunikationer innebär också ett främjande av effektiva investeringar i infrastruktur och främjande av innovation.

För att mark skall få användas för bebyggelse skall den vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt. Lämplighetsbedömningen sker enligt plan- och bygglagen (PBL), vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked.

Varken LEK eller för någon operatör gällande tillståndsvillkor ställer upp några begränsningar för operatörer att träffa avtal om samlokalisering i fråga om just master. Samverkan måste dock givetvis ske inom ramen för vad som är tillåtet enligt t.ex. konkurrenslagstiftningen.

Det finns två möjliga situationer i vilka lagstiftningen sedan den 25 juli 2003, då LEK trädde i kraft, ger utrymme för det offentliga att ålägga samlokalisering. En samlokalisering kan framtvingas om det krävs för att skydda miljö, folkhälsa eller allmän säkerhet eller för att uppnå mål för den fysiska planeringen. I sådana fall kan en operatör förpliktas att tillhandahålla samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av egendom eller annat (4 kap. 14 § LEK). Även i de situationer där en operatör har ett betydande inflytande på en marknad kan denne, för att öka konkurrensen, förpliktas att erbjuda andra operatörer samlokalisering eller andra möjligheter till gemensamt utnyttjande av tillhörande installationer (4 kap. 8 § LEK).

När Post- och telestyrelsen (PTS), som är beslutsmyndighet, skall tillämpa dessa bestämmelser måste myndigheten ta hänsyn till de bedömningar som kan behöva göras enligt andra regelverk. Möjligheterna till samlokalisering kan i många fall vara beroende av åtgärder som kräver prövning enligt t.ex. ledningsrättslagen, PBL eller miljöbalken. Ett beslut enligt LEK kan alltså inte ersätta en sådan annan prövning. Det innebär att PTS när den beslutar om förpliktelser måste iaktta att en skyldighet kan innefatta åtgärder som kräver tillstånd enligt annan lag.

Ett beslut om samlokalisering kan återverka på den förpliktades förhållande till bl.a. den som genom beslut enligt ledningsrättslagen har att tåla den förpliktades egendom på sin fastighet samt den som hyr eller arrenderar ut viss egendom till den förpliktade. Sådana frågor kan inte behandlas i samband med beslutet om samlokalisering utan måste lösas i den ordning som gäller i det enskilda fallet. Exempelvis kan det bli fråga om krav på ytterligare tillståndsprövning eller ändring av avtal om t.ex. arrende.

Det finns starka indikationer på att samlokalisering i master på frivillig grund mellan samtliga mobiloperatörer i dag inte kommer till stånd i önskvärd omfattning. Antalet fall där PTS har beslutat om samlokalisering enligt reglerna i 4 kap. 14 § LEK har hittills också varit litet. Skälen till detta uppges av PTS vara kapacitetsbrist i de master som varit aktuella för prövning om samlokalisering. PTS har funnit att den eventuella kvarvarande kapacitet som kunde finnas i den aktuella masten fick anses ingå i det rimliga förväntade behovet av kapacitet som den mastägande operatören hade i den egna verksamheten. Trots att det således kunde finnas en viss överkapacitet temporärt kunde den eventuellt lediga kapaciteten i masten inte av den anledningen anses vara tillgänglig för annan operatör på det sätt som krävdes för att en ansökan om samlokalisering skulle kunna bifallas. Däremot har antalet frivilliga avtal om samlokalisering ökat något sedan bestämmelsen trädde i kraft. Inget åläggande av samlokalisering av konkurrensskäl (4 kap. 8 § LEK) har hittills gjorts av PTS.

I januari 2001 gav regeringen Boverket i uppdrag att belysa vilken inverkan en utbyggnad av mobiltelenätet kan få för främst natur- och kulturvärden, liksom för andra intressen som skall tillgodoses enligt främst miljöbalken och PBL. Eventuella konflikter mellan utvecklingen och användningen av tele- och IT-tjänster och andra intressen som rör markanvändningen skulle särskilt belysas i sammanhanget. I uppdraget skulle även förslag till metoder för att motverka och hantera sådana konflikter redovisas. Myndigheten hade också att belysa vilka samordningsmöjligheter eller samordningsproblem som kunde aktualiseras. Uppdraget redovisades den 11 maj 2001.

Boverket framhåller i sin redovisning av uppdraget (M2001/2261/Hs) bl.a. vikten av att master samutnyttjas och att radioplaneringen samordnas så att påverkan på natur- och kulturvärden kan begränsas. Former för samordning i syfte att skapa förutsättningar för ett optimalt samutnyttjande av master diskuterades med operatörerna under utredningsarbetet. Boverket uppmanade även till samverkan mellan operatörer, kommuner och länsstyrelser för att skapa förutsättningar för en snabb, smidig och säker handläggning av ärenden om bygglov.

Den 1 augusti 2004 trädde vissa ändringar i ledningsrättslagen i kraft. Enligt en ny paragraf 11 a §, är det numera möjligt för en ledningsrättshavare att få rätt till s.k. andrahandsupplåtelse. Genom en sådan upplåtelse kan en annan operatör ges rätt att exempelvis sätta upp antenn, teknikbod och ledningar för en basstation inom det område som upplåtits för den förstnämndes anläggningar. Detta får göras utan medgivande från markägaren.

I sitt slutbetänkande Ledningsrätt (SOU 2004:7) föreslog 2002 års ledningsrättsutredning bl.a. att det skulle bli möjligt att upplåta ledningsrätt även i vissa typer av lös egendom, exempelvis master. Efter prövning skulle detta även kunna göras mot bestridande av anläggningens ägare. Utredningens slutbetänkande har remissbehandlats och bereds nu vidare inom Regeringskansliet.

PTS inkom den 17 december 2003 till regeringen med en rapport - Slutrapportering om UMTS-utbyggnaden och marknaden för elektronisk kommunikation (N2004/4976/ITFoU). I rapporten beskriver PTS läget på marknaden för utbyggnaden av UMTS (3G) och konstaterar att myndigheten har begränsade möjligheter att förverkliga regeringens strävan inom miljöområdet. PTS ansåg att regeringen bör initiera en översyn av bestämmelsen om samlokalisering (4 kap. 14 § LEK).

PTS upprepade sin uppmaning om en översyn i en rapport - Rapportering om UMTS-utbyggnaden (N2004/5423/ITFoU) - som kom in till regeringen den 30 juni 2004. Bidragande orsaker enligt PTS till att samlokalisering inte kommer till stånd är att prövning av samlokalisering förutsätter att den som söker samlokalisering saknar alternativa möjligheter till sändarplacering, t.ex. på grund av avslag i en prövning om bygglov. PTS ansåg också att avsaknaden av möjligheter att förplikta en operatör att göra en ombyggnad av en mast för att möjliggöra samlokalisering har samma effekt.

Utredaren skall kartlägga på vilka sätt samlokalisering kommer till stånd i dag på den svenska marknaden, innefattande i vilken omfattning frivilliga överenskommelser träffas, på vilket sätt ålägganden har gjorts av tillsynsmyndigheten samt orsaker till att samlokalisering inte kommer till stånd.

Efter en avvägning mellan möjliga skilda allmänna eller enskilda intressen som kan göra sig gällande skall utredaren ta ställning till om nuvarande regler som gäller för samlokalisering av master som ingår i allmänna kommunikationsnät för elektronisk kommunikation är ändamålsenliga eller om de bör ändras.

Som ett led i detta arbete skall utredaren, mot bakgrund av den ovan genomförda kartläggningen, bedöma om reglerna och deras tillämpning är lämpliga utifrån miljöhänsyn och målet om en väl fungerande konkurrens. Det skall också göras en analys av om de nuvarande reglerna är samhällsekonomiskt effektiva, och i vilken mån ändrade regler skulle komma att påverka den samhällsekonomiska effektiviteten, i synnerhet villkoren för investeringar i och kring nät för mobil kommunikation. Det gäller såväl etablerade företags investeringsvilja som nyetablerade som kan tänkas inneha en mindre mastinfrastruktur till sitt förfogande. Det kan också finnas skillnader i investeringsvilja på kort och längre sikt som behöver belysas. Utredaren skall vidare bedöma vilka effekter för konkurrensen på marknaden som kan bli följden av framlagda förslags genomförande.

Om utredaren lägger förslag som kan komma att påverka tredje man skall även konsekvenserna för denne redovisas.

Utredaren skall också bedöma om driftssäkerheten vid stora påfrestningar i fredstid i mobilnäten som t.ex. vid en storm, kan påverkas av att samlokalisering ökar i omfattning. På samma sätt skall möjligheten att utföra nödsamtal (112) bedömas.

I sitt arbete skall utredaren undersöka hur frågan om samlokalisering har lösts i andra jämförbara länder, exempelvis Finland, Danmark och Nederländerna, för att få vägledning till slutsatser om den svenska lagstiftningen.

Utredaren skall utarbeta de författningsförslag som övervägandena ger anledning till. Det står utredaren fritt att föreslå regler som kan innebära expropriativa inslag. Samspelet med annan lagstiftning, t.ex. ledningsrättslagen, plan- och bygglagen, miljöbalken och lagstiftning om arrende skall beaktas. Om det finns behov av ändringar i annan lagstiftning, får utredaren även lämna förslag på sådana ändringar.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som anges ovan.

I sitt arbete skall utredaren bl.a. beakta de förslag om ändringar i ledningsrättslagen som har lagts fram i slutbetänkandet Ledningsrätt (SOU 2004:7).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2005.

(Näringsdepartementet)