Dir. 2006:20

Översyn av finansiering och styrning av

Kommittédirektiv

Översyn av finansiering och styrning av

kommunal vuxenutbildning och vuxen-

utbildning för utvecklingsstörda

Dir.

2006:20

Beslut vid regeringssammanträde den 16 februari 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall belysa hur det kommunala ansvaret

för vuxenutbildningen kan ges bäst förutsättningar efter år

2008, då det riktade statsbidraget till kommunal

vuxenutbildning kommer att upphöra. Utredaren skall därvid

undersöka olika möjligheter för staten att genom finansiering,

lagstiftning eller andra medel säkerställa att målen för området

vuxnas lärande förverkligas. Utredaren skall redovisa för- och

nackdelar med de olika möjligheterna. Förutsättningar för att

stärka samverkan på regional nivå skall också belysas. Effek-

terna av olika alternativ på kommunal nivå i kvalitativt, kvanti-

tativt och ekonomiskt avseende skall såvitt möjligt redovisas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 2007.

Bakgrund

Lagstiftning

När skollagen (1985:1100) tillkom innehöll den bestämmelser

om grundskolan och gymnasieskolan, medan bestämmelser om

vuxnas lärande återfanns i en särskild vuxenutbildningslag

(1984:1118). Den särskilda vuxenutbildningslagen upphävdes

år 1991 och samtidigt inordnades den kommunala vuxenutbild-

ningen (komvux), vuxenutbildningen för utvecklingsstörda

2

(särvux) och svenskundervisningen för invandrare (sfi) i skol-

lagen (prop. 1990/91:85). Sedan dess regleras således i skol-

lagen kommunernas skyldigheter vad gäller det offentliga skol-

väsendet för vuxna. Ansvarsfördelningen mellan staten och

kommunerna i det offentliga skolväsendet förändrades år 1991

(prop. 1990/91:18) då principerna för mål- och resultatstyrning

av skolan fastställdes.

Finansiering av vuxenutbildningen

Den 1 januari 1993 upphörde de riktade bidragen till kommu-

nernas vuxenutbildning som hade fördelats av länsskolnämn-

derna. Bidragen inordnades i det generella och samlade bidraget

till kommunernas offentliga verksamhet.

Under kunskapslyftet, som pågick under tiden den 1 juli 1997–

den 31 december 2002, fördelades ett riktat statsbidrag till

kommunernas gymnasiala vuxenutbildning. Fördelningen grun-

dades på andelen arbetslösa och utbildningsnivån i kommu-

nerna. Som mest fördelades medel motsvarande drygt 100 000

årsstudieplatser. Ett villkor för att kommunen skulle få statsbi-

draget var att kommunens verksamhet var av samma omfattning

som den hade varit under de tre verksamhetsåren närmast före

kunskapslyftet. Denna nivå, den s.k. basorganisationen, låg på

ca 37 000 årsstudieplatser. Först då denna nivå uppnåtts utgick

statsbidraget. En liten andel av ramen fördelades till den

grundläggande vuxenutbildningen. Ett annat villkor för statsbi-

draget var att kommunen arbetade med reformering och för-

nyelse av vuxenutbildningen.

De utgångspunkter och villkor som gäller för dagens riktade

statsbidrag för vuxenutbildningen infördes år 2003 i samband

med att kunskapslyftet avslutades (prop. 2000/01:72). Enligt

riksdagens beslut (bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229)

skulle bidraget från och med år 2006 inordnas i det generella

bidraget till kommunerna. Det riktade statsbidraget fördelades

till kommunerna utifrån andelen icke sysselsatta i åldrarna 25–

64. För att få fullt stöd för gymnasial vuxenutbildning krävdes

att omfattningen av den kommunalt finansierade gymnasiala

vuxenutbildningen uppgick till minst 82 procent av

3

statsbidraget. Fördelningsmodellen var utvecklingsdrivande

eftersom villkoren för att erhålla bidraget var att kommunen

fortsatte arbetet med att utveckla vuxenutbildningen utifrån det

ovan nämnda riksdagsbeslutet. För att få ta del av bidraget har

kommunen årligen lämnat in en ansökan till Myndigheten för

skolutveckling där bl.a. utvecklingsperspektivet tagits upp.

I 2005 års ekonomiska vårproposition (prop. 2004/05:100)

bedömde regeringen att det riktade statsbidraget till kommunal

vuxenutbildning bör finnas kvar till och med år 2008, bl.a. i

avvaktan på en större översyn av statens styrning och upp-

följning av vuxenutbildningen. Regeringen föreslog i enlighet

med sin tidigare bedömning i budgetpropositionen för 2006

(prop. 2005/06:1) att det riktade statsbidraget bibehålls till och

med år 2008. Riksdagen beslutade i enlighet med förslaget (bet.

2005/06:UbU1, rskr. 2005/06:103). Statsbidraget kan från och

med år 2006 även lämnas för påbyggnadsutbildningar och sär-

vux. För grundläggande vuxenutbildning, som i motsats till

gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildning och särvux

är en rättighet för den enskilde, fastställer regeringen antalet

platser inom ramen för det riktade statsbidraget i ett särskilt be-

slut. Riksdagen har för år 2006 anvisat medel som motsvarar

drygt 43 000 årsstudieplatser.

Ansvarsfördelningen

Genom riksdagens beslut avseende förslagen i den s.k. Ansvars-

propositionen (prop. 1990/91:18) renodlades ett kommunalt

ansvar för den kommunala vuxenutbildningen. Förslagen

byggde på principen att styrningen av skolan borde präglas av

en utveckling från regelstyrning till målstyrning med färre reg-

ler och tydligare mål. Statens bidragsgivning skulle i princip

ske genom generella statsbidrag kombinerade med inom-

kommunal utjämning av strukturella kostnadsskillnader för ob-

ligatoriska verksamheter.

En annan utgångspunkt för reformen var att det lokala infly-

tandet skulle öka för att på så sätt öka det medborgerliga an-

svarstagandet. Huvudmannen för skolan borde ansvara för att

4

verksamheten genomförs inom de ramar som riksdagen och

regeringen fastställt.

Finansieringsprincipen

Regeringen har i olika sammanhang redovisat sin principiella

hållning när det gäller finansiering och styrning av kommunal

verksamhet. Således anfördes i propositionen 1991/92:150 att

kommuner och landsting inte bör åläggas nya uppgifter utan att

de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än

höjda skatter (finansieringsprincipen).

Kommunerna tillfördes under 1990-talets första hälft stora

riktade bidrag för att öka utbudet av vuxenutbildning i syfte att

begränsa den öppna arbetslösheten. Kunskapslyftet innebar att

det statliga engagemanget och styrningen ökade ytterligare.

I propositionen om vuxnas lärande och utvecklingen av

vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) ansåg regeringen att det

av riksdagen år 2001 antagna målet för vuxnas lärande skulle

äventyras av en återgång, under rådande system, till den ord-

ning som angavs i 1991 års principbeslut om finansiering av

kommunal verksamhet (prop. 1991/92:150). Riksdagens beslut

om ett fortsatt riktat statsbidrag till och med år 2008 grundades

på en vilja från regeringens sida att säkerställa en hög volym

och en likvärdig tillgång till kommunal vuxenutbildning.

Behovet av en utredning

När det gäller kommunernas vuxenutbildning har regeringen ett

begränsat antal instrument för att styra omfattningen och inrikt-

ningen av utbildningen. De olika alternativen kan anges enligt

följande:

• Riktade statsbidrag i form av totalfinansiering eller

stimulansbidrag, som i båda fallen kan villkoras.

• Rättighets- eller skyldighetslagstiftning med olika

ambitionsnivåer i kombination med generella stats-

bidrag och inomkommunal utjämning.

5

• Annan form av kvalitativa och/eller kvantitativa mål

angivna i föreskrifter.

• Förstatligande av verksamheten.

I den nuvarande styrningen av vuxenutbildningen blandas

dessa styrformer. Det finns riktade statsbidrag med krav på

motprestation, en rättighets- och skyldighetslagstiftning be-

träffande grundläggande vuxenutbildning, en skyldighetslag-

stiftning beträffande gymnasial vuxenutbildning, påbyggnads-

utbildning och särvux samt ambitiösa mål på nationell nivå.

Staten finansierar också i sin helhet vissa påbyggnadsutbild-

ningar inom komvux liksom kvalificerade yrkesutbildningar

och vissa s.k. kompletterande utbildningar. Inom området ut-

bildningspolitik ingår även studiestödet som har en statlig fi-

nansiering. Regeringen har ytterligare markerat sina ambitioner

i fråga om vuxnas lärande genom att tillsätta en utredning med

uppgift att utforma en central myndighet för vuxnas lärande.

På regional nivå pågår ett arbete med att genomföra de regio-

nala tillväxtprogrammen där utbildning pekas ut som en insats

för att uppfylla de regionalpolitiska målen. Vidare pågår ett ar-

bete med strategiska områden, av vilka ett handlar om lång-

siktig arbetskrafts- och kompetensförsörjning. I detta samman-

hang är samverkan inom området vuxnas lärande och kommu-

nernas vuxenutbildning ett viktigt inslag, vilket har väckt frågan

om ansvarsfördelning och finansiering.

De nu angivna förhållandena medför ett behov av närmare

överväganden av hur finansieringen och styrningen av vuxen-

utbildningen i framtiden bör utformas.

Uppdraget

Olika alternativ

En särskild utredare tillkallas för att belysa hur det kommunala

ansvaret för vuxenutbildningen kan ges bäst förutsättningar för

att nå de uppsatta målen efter år 2008, då det riktade stats-

bidraget till kommunernas vuxenutbildning kommer att upp-

höra. Utredaren skall därvid undersöka olika möjligheter för

staten att genom finansiering, lagstiftning eller andra medel

6

säkerställa att målen för området vuxnas lärande förverkligas.

Utredaren skall även beakta eventuella konsekvenser för den

kommunala självstyrelsen.

För- och nackdelar med olika alternativ och kombinationer av

alternativ skall redovisas. Redovisningen bör utgå från en ut-

värdering av den nuvarande statliga styrningen med riktade

volymberoende statsbidrag.

Utredaren skall belysa förutsättningarna för att stärka sam-

verkan på regional nivå vad gäller styrningen av vuxen-

utbildningen. I detta sammanhang bör även en princip för finan-

sieringen av infrastrukturen för vuxnas lärande övervägas.

Effekterna av olika alternativ på kommunal nivå i kvalitativt,

kvantitativt och ekonomiskt avseende skall såvitt möjligt redo-

visas.

EU-direktiv, m.m.

EU-direktiv, konventioner eller överenskommelser som är rele-

vanta i sammanhanget och till vilka Sverige har anslutit sig eller

på annat sätt åtagit sig att följa, skall beaktas i utredarens arbete.

Samråd

Utredaren skall samråda med utredningen En ny myndighet för

vuxnas lärande och Ansvarskommittén.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 maj 2007.

(Utbildnings- och kulturdepartementet)