Dir. 2006:29
Tilläggsdirektiv till Resursutredningen
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Resursutredningen
Dir.
2006:29
(U 2004:03)
Beslut vid regeringssammanträde den 12 april 2006.
Sammanfattning av uppdraget
Regeringen beslutade den 22 september 2004 om kommitté-
direktiv för en översyn av resurstilldelningssystemet för grund-
läggande högskoleutbildning (dir. 2004:49). Ett delbetänkande
redovisades i maj 2005 (SOU 2005:48). I följande
tilläggsdirektiv utvidgas uppdraget till att också omfatta en
översyn av resurstilldelning och övrig styrning avseende
forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor
inklusive Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Vad gäller SLU
skall även resurstilldelningen till den grundläggande
högskoleutbildningen ses över. Utredarens utgångspunkt för
uppdraget skall vara behovet av hög vetenskaplig kvalitet samt
ökad profilering, närmare samarbete och arbetsfördelning
mellan olika lärosäten. Utredaren skall göra en översyn av de
villkor för forskning och forskarutbildning som skapas med
nuvarande styrning och finansiering av högskolesystemet.
Utredaren skall utifrån denna översyn föreslå förändringar i
principer och former för högskolesystemets styrning och
resurstilldelning avseende forskning och forskarutbildning samt
även kunna överväga andra åtgärder som innebär att de
övergripande målsättningarna uppnås.
2
Bakgrund
Universitet och högskolor har en central roll i den svenska
forskningen genom sin dominerande roll som forsknings-
utförare. Merparten av offentligt finansierad forskning, undan-
taget försvarsforskningen, utförs vid universitet och högskolor.
Jämfört med vissa andra länder finns det i Sverige relativt få
forskningsinstitut. Lärosätena svarar därmed både för det fria
kunskapssökandet genom grundforskning och för behovs-
motiverad forskning till stöd för olika samhällssektorer.
De villkor för forskning och forskarutbildning som skapas
genom högskolesystemets utformning, styrning och finansiering
är centrala forskningspolitiska frågor. Forskarutbildningen är en
väsentlig del av universitetens uppdrag, och doktorander utför
en stor del av forskningen. Forskarutbildningen är både en
integrerad del av forskningen och en utbildning som skall möta
doktorandernas behov och bidra till högskolans behov av
forskare och lärare, liksom det omgivande samhällets behov av
vetenskaplig kompetens. Högskolans uppgift att samverka med
det omgivande samhället är integrerad i hela högskolans
verksamhet, inklusive forskning och forskarutbildning. Genom
samverkan bidrar högskolan till både kunskapens nyttiggörande
och forskningens förankring i samhället.
Högskolesystemets utbyggnad
Det svenska högskolesystemet har byggts ut kraftigt under de
senaste decennierna. I slutet av 1970-talet fanns det tio lärosäten
med forskarutbildning, av vilka sex var universitet och fyra
fackhögskolor. Vid denna tid började etableringen av ett flertal
nya högskolor. Uppbyggnaden av nya universitet och högskolor
har därefter lett fram till att det idag finns 36 lärosäten med
staten som huvudman. Av dessa är 14 universitet med generell
rätt att utfärda examina inom forskarutbildning och fyra är
högskolor med rätt att utfärda forskarexamina inom för
respektive högskola särskilt beslutat vetenskapsområde. Antalet
högskolor utan vetenskapsområde är 18. Utöver dessa lärosäten
med staten som huvudman finns det tre enskilda utbildnings-
3
anordnare som har tillstånd att utfärda examina inom viss
forskarutbildning.
Utbyggnaden har inneburit en kraftig ökning av forskning
och forskarutbildning. Alla högskolor har sedan 1997 egna fasta
forskningsresurser. Antalet lärosäten med rätt att utfärda
examina inom forskarutbildning har nära fördubblats under de
senaste decennierna. Även antalet examinerade inom forskar-
utbildningen har under 1990-talet fördubblats och därefter
fortsatt att öka.
Regeringens ambition att det skall finnas minst ett
universitet eller en högskola i varje län har uppnåtts.
Universiteten och högskolorna har en viktig roll för utveck-
lingen såväl nationellt som internationellt. Genom det nu väl
utbyggda högskolesystemet ges förbättrade förutsättningar för
t.ex. breddad rekrytering av studenter och en regional
anknytning av högre utbildning och forskning. I regeringens
proposition Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) har
regeringen uttalat att ett skede av konsolidering och profilering
inom högskolesystemet bör inledas.
Finansieringsbilden för forskning och forskarutbildning vid
universitet och högskolor
De sammanlagda intäkterna för forskning och forskarutbildning
vid universitet och högskolor uppgick till drygt 23 miljarder
kronor 2004. Av dessa svarade offentliga medel för 80 procent.
Knappt 46 procent av de samlade intäkterna kommer via direkta
statsanslag medan drygt 54 procent utgörs av externa intäkter
från såväl offentliga som privata finansiärer.
De externa medlen fördelas ofta i konkurrens efter prövning
av vetenskaplig kvalitet eller prövning av relevans för kunskap
till stöd för olika samhällssektorer, t.ex. medel från forsknings-
råd och andra forskningsfinansiärer. Av lärosätenas samlade
externa forskningsresurser 2003 var cirka hälften tilldelade efter
vetenskaplig prövning enligt Högskoleverkets klassificering av
intäkter från olika finansiärer.
4
Tilldelning av resurser för forskning och forskarutbildning
Lärosäten med rätt att utfärda examen i forskarutbildning
tilldelas resurser för forskning och forskarutbildning samt
konstnärligt utvecklingsarbete på ett för varje lärosäte separat
anslag. Riksdagen beslutade med anledning av regeringens
proposition Högskolans ledning, lärare och organisation (prop.
1996/97:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12) att anslag
till forskning och forskarutbildning vid lärosäten under
dåvarande Utbildningsdepartementet från och med den 1 januari
1999 huvudsakligen skulle fördelas till fyra vetenskapsområden
benämnda humanistisk-samhällsvetenskapligt, medicinskt,
naturvetenskapligt och tekniskt vetenskapsområde. Därtill
infördes en särskild post för resurserna för konstnärligt
utvecklingsarbete. Lärosäten med rätt att utfärda examina i
forskarutbildningen disponerar inom sina anslag för forskning
och forskarutbildning särskilda anslagsposter för de tilldelade
vetenskapsområdena och i förekommande fall konstnärligt
utvecklingsarbete och har möjlighet att omfördela tre procent av
resurserna mellan posterna. Antalet vetenskapsområden per
universitet varierar mellan ett och fyra.
De lärosäten som före den 1 januari 1999 var universitet har
anslaget uppdelat i anslagsposter per vetenskapsområde och en
anslagspost för lokalhyror m.m. För de lärosäten som blivit
universitet efter den 1 januari 1999 ingår medel för lokalhyror i
anslagsposterna för vetenskapsområdena. Universitet och
högskolor med vetenskapsområde tilldelas även forsknings-
resurser på en anslagspost benämnd Övriga forskningsmedel
där högskolan själv beslutar om medlens fördelning. De
högskolor som inte är universitet eller har något vetenskaps-
område disponerar forskningsmedel från anslaget Forskning
och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor.
Sveriges lantbruksuniversitet, som ingår i Jordbruks-
departementets ansvarsområde, får ett samlat anslag för grund-
utbildning, forskning och forskarutbildning samt för en tredje
verksamhetsgren, fortlöpande miljöanalys.
Forskarutbildningen styrs genom att regeringen sätter upp
kvantitativa mål för antal doktorsexamina per lärosäte och
5
vetenskapsområde. Målen sätts med utgångspunkt i stats-
makternas ambitioner och respektive lärosätes totala kapacitet
inom forskarutbildning. De externa medlen utgör ofta en
väsentlig och nödvändig förutsättning för att målen för antal
examina skall kunna uppnås. Något särskilt belopp för
forskarutbildning anvisas inte inom ramen för lärosätenas
anslag för forskning och forskarutbildning.
Ansökan om rätt att benämnas universitet och att tilldelas
vetenskapsområde
Ett lärosäte kan ansöka hos regeringen om att tilldelas rätten att
benämnas universitet. På förslag av regeringen i
budgetpropositionen beslutade riksdagen (prop. 1996/97:1,
1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100) om vilka kriterier som skall
gälla för att en högskola av regeringen skall ges rätten att
benämnas universitet. Bl.a. fastslogs att högskolan skall ha
grundutbildning och forskning av tillräcklig omfattning och
kvalitet, goda infrastrukturella förutsättningar och
internationella kontakter samt uppfylla kraven för att
självständigt få inrätta professurer och att utfärda doktors-
examen. Sedan 1999 har dock alla högskolor givits rätt att
självständigt anställa professorer. Med benämningen universitet
följer ett generellt tillstånd att utfärda examina inom
forskarutbildningen.
En högskola kan också ansöka hos regeringen om att
tilldelas ett vetenskapsområde och därmed ges tillstånd att
utfärda examina i forskarutbildning inom detta vetenskaps-
område (prop. 1996/97:141). För att en högskola skall tilldelas
vetenskapsområde skall den ha forskning och utbildning med
tillräcklig kvalitet och omfattning inom det sökta området. Före
beslut om universitetsstatus och nya vetenskapsområden har
regeringen låtit Högskoleverket pröva ansökningarna.
Efter införandet av fastlagda kriterier för universitetsstatus
fr.o.m. 1998 har regeringen med anledning av ansökningar från
fyra högskolor beslutat att högskolorna i Karlstad, Växjö och
Örebro skulle ges benämningen universitet fr.o.m. den 1 januari
1999 samt att Mitthögskolan skulle ges benämningen
6
universitet fr.o.m. den 1 januari 2005. Karolinska institutet,
Kungl. Tekniska högskolan och Högskolan i Luleå bedömdes
redan 1998 uppfylla kriterierna för att få benämnas universitet,
varför dessa lärosäten utan ansökan benämns universitet. Vidare
finns i dag fem högskolor som tilldelats vetenskapsområde:
Högskolan i Kalmar 1999, Blekinge tekniska högskola 1999,
Mälardalens högskola 2001 och Stiftelsen Högskolan i
Jönköping 2004. Malmö högskola fick medicinskt
vetenskapsområde 1999 då den odontologiska forskningen
fördes från Lunds universitet till Malmö högskola.
Behovet av utredning
Det svenska högskolesystemet har genomgått stora förändringar
och ställts inför nya utmaningar de senaste 10–15 åren.
Förändringarna avser bl.a. ökad internationell konkurrens med
nya krav på kraftsamling, prioritering och samarbete för en hög
vetenskaplig kvalitet. Tvärvetenskaplig forskning har ökat i
omfattning och betydelse. Antalet universitet och högskolor har
ökat och fler lärosäten än tidigare har tillstånd att utfärda
examina inom forskarutbildning. En etablerad ordning för
ansökan hos regeringen om rätt att benämnas universitet och
tillstånd att utfärda examina inom forskarutbildningen har
medfört ökade ambitioner när det gäller forskning hos ett flertal
högskolor. Forskarutbildningen har expanderat kraftigt, och
forskarutbildningens kvalitet och dess roll som en utbildning
också för arbetslivet utanför universitet och högskolor betonas
starkare. Uppgiften att samverka med det omgivande samhället
har givits allt större tyngd.
Införandet av systemet med mål- och resultatstyrning ger
lärosätena stor handlingsfrihet samtidigt som större krav ställs
på uppföljning och redovisning av verksamhet och resultat.
Såväl inom statsförvaltningen generellt som inom högskolan
har genomförts en betydande decentralisering med åtföljande
ökade administrativa uppgifter i den direkta verksamheten.
Nämnda förändringar har sammantaget resulterat i bl.a. utökade
uppgifter för enskilda lärare och forskare.
7
Principerna avseende såväl möjligheten att få universitets-
status eller vetenskapsområde som resurstilldelning till
forskning och forskarutbildning har gällt sedan slutet av 1990-
talet, men systemet har inte utvärderats. Vidare har
forskningens finansiering över tid förändrats genom en ökad
andel extern finansiering, men en samlad översyn av
finansieringsbilden avseende högskolans forskning och
tilldelningen av resurser för forskning och forskarutbildning har
inte genomförts.
Behovet av profilering och samarbete mellan lärosäten har
ökat, vilket ställer nya krav på formerna för styrning av
högskolan.
Det finns mot bakgrund av ovanstående förändringar och
nya utmaningar för universitet och högskolor skäl för en
översyn av de villkor för forskning och forskarutbildning som
skapas med nuvarande utformning, styrning och finansiering av
högskolesystemets forskning och forskarutbildning.
De direkta statsanslagens roll och betydelse
För att svensk forskning skall kunna möta en ökad internationell
konkurrens ställs ökade krav på kraftsamling inom viktiga
forskningsområden. Det är viktigt att ge de mest framstående
forskarna förutsättningar att bedriva långsiktig forskning i
attraktiva miljöer med kritisk massa.
De medel för forskning och forskarutbildning som anvisas
direkt till universitet och högskolor utgör grunden för
lärosätenas verksamhet och skall ge lärosätena möjlighet att
agera självständigt och fatta egna beslut om forskningens och
forskarutbildningens inriktning. Det är angeläget att det finns
möjlighet att pröva nya idéer och forskningsinriktningar. De
direkt anvisade statliga medlen skall också ge förutsättningar
för långsiktig planering av verksamheten. Universitet och
högskolor har ansvar för att forskarutbildningen planeras och
bedrivs så att de forskarstuderande ges en utbildning av hög
kvalitet och med trygga villkor, vilket regeringen har anfört i
8
För att åstadkomma nödvändig kvalitet och kraftsamling ställs
allt högre krav på lärosätena att åstadkomma prioritering och
profilering. Universitet och högskolor har enligt vad som
anförts i prop. 1996/97:141 ett ansvar för att utveckla
forskningsprofiler och genom omfördelning av resurser stärka
angelägen forskning.
Externa forskningsresurser har stor betydelse för stödet till
starka forskningsmiljöer. Samtidigt kan en mycket hög andel
extern finansiering, t.ex. hos de lärosäten som har betydande
bidrag från näringsliv och forskningsstiftelser, medföra
minskade möjligheter för lärosätet att besluta om profilering av
verksamheten. Extern finansiering som är förenad med krav på
medfinansiering från lärosätets sida minskar ytterligare
lärosätets möjligheter att självständigt besluta om prioritering
av resurser och verksamhet.
Utöver behovet av kraftsamling inom forskningen finns det
samtidigt ett behov av en kvalificerad bredd inom forskningen
för att det inom Sverige skall finnas en bred vetenskaplig
kompetens och för att säkra förnyelse och etablering av nya
forskningsinriktningar. En bred forskningsbas är därmed en
förutsättning för utveckling av de mest framstående miljöerna.
Fr.o.m. den 1 juli 2007 införs tre nivåer i examensstrukturen:
utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Enligt
regeringens mening skall forskarutbildningen vara en integrerad
del av den forskning som bedrivs, inklusive den stora del av
forskningen som finansieras genom bidrag från externa
finansiärer (prop. 2004/05:80). Att separera resurserna för
forskning och forskarutbildning för att åstadkomma en situation
där all forskarutbildning enbart finansieras av direkta
statsanslag är således inte önskvärt. Samtidigt riskerar ett alltför
starkt beroende av externa medel att få negativa effekter för
forskarutbildningen, eftersom det försvårar en samlad planering
av forskarutbildningen utifrån utbildningens och doktorand-
ernas behov. Forskarutbildningen skall dessutom inte bara vara
en biprodukt av forskningen utan även vara föremål för såväl
regeringens som lärosätenas överväganden om behovet av
forskarutbildade.
9
Det finns mot bakgrund av ovanstående skäl att se över vilka
effekter dagens former för finansiering har på lärosätenas
forskning och forskarutbildning bl.a. avseende kvalitet samt
lärosätenas möjligheter att åstadkomma såväl bredd inom
forskning och forskarutbildning som prioriterade satsningar,
profilering och samarbete med andra lärosäten. En översyn bör
med beaktande av lärosätenas samlade intäkter belysa hur
forskningsresurserna används, särskilt den roll de över
statsbudgeten satsade resurserna har. Av belysningen behöver
t.ex. framgå kort- respektive långsiktiga åtaganden och
ändamålen för resursfördelningen. Vidare bör det framgå i
vilken mån lärosätena använt sig av möjligheten att omfördela
resurser mellan vetenskapsområden, särskilt hur små ämnen och
ämnen under uppbyggnad finansierats. Översynen behöver visa
vilka möjligheter högskolestyrelser och fakultetsnämnder har
att åstadkomma omprioriteringar.
Det finns också skäl att utvärdera och analysera hur målen
för antal examina i forskarutbildningen fungerar som styr-
instrument och på vilka grunder de skall sättas.
Underlag för resurstilldelning
De externa medel som fördelas efter vetenskaplig prövning
utgör ett viktigt instrument för att främja hög kvalitet i
forskningen. De bidrar även till dynamik mellan såväl lärosäten
som ämnesområden i fördelningen av lärosätenas samlade
resurser för forskning och forskarutbildning. De direkta
statsanslagen till forskning och forskarutbildning vid lärosäten
har delvis en annan roll genom att ge förutsättningar för en
stabil verksamhet och långsiktig planering, vilket är grunden för
en högkvalitativ verksamhet. Det finns därmed ingen direkt
uttalad koppling mellan tilldelningen av lärosätenas direkta
statliga forskningsresurser och vissa specifika prestationer eller
kvalitetsmått
I vissa länder finns det dock system med inslag av
kvalitativa eller kvantitativa mått vid fördelning av direkta
medel till universitet och högskolor. I syfte att utveckla
regeringens beslutsunderlag vid resurstillskott avseende
10
forskning och forskarutbildning till lärosäten finns det skäl att
kartlägga vilka erfarenheter som finns i andra länder av sådana
rutiner eller system. Det är här särskilt intressant att kartlägga
hur olika resurstilldelningsmetoder med kvalitets- eller
prestationsrelaterade inslag påverkar lärosätens möjligheter till
prioritering och profilering samt samarbete och arbetsfördelning
mellan lärosäten och vilka effekter på verksamhetens kvalitet
som kan påvisas. Vidare finns det skäl att analysera vad som
kan utgöra objektiva kvalitetskriterier inom forskning och
forskarutbildning samt för- och nackdelar med att använda vissa
definierade kvalitetskriterier som ett underlag för regeringen.
Här bör ingå att analysera effekterna för olika typer av
lärosäten.
Det finns även skäl att analysera och överväga för- och
nackdelar med att även andra aspekter avseende lärosätenas
verksamhet skulle kunna utgöra underlag för regeringens
överväganden. Som exempel kan nämnas samverkan mellan
lärosäten samt utbildningens vetenskapliga förankring. Ett annat
möjligt exempel är spridning och nyttiggörande av forsknings-
resultat. Även andra möjliga aspekter kan övervägas. Det
behövs en analys av vilka sådana aspekter som skulle kunna
ingå i underlag för regeringens överväganden samt av för- och
nackdelar med att inbegripa dem i ett beslutsunderlag. Därvid
behöver effekterna för olika typer av lärosäten analyseras.
Internationella erfarenheter bör ligga till grund för analysen.
Samarbete och profilering
För att utbildning och forskning skall vara av hög kvalitet krävs
ett effektivt resursutnyttjande såväl ur ett nationellt perspektiv
som inom varje lärosäte. För att detta på bästa sätt skall kunna
uppnås är det bl.a. angeläget med ett aktivt prioriterings- och
profileringsarbete inom en högskola. Ett gott akademiskt
ledarskap är nödvändigt för att skapa förutsättningar för både
det interna prioriteringsarbetet och för samarbeten med andra
lärosäten.
Regeringen har i den forskningspolitiska propositionen
Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) uttalat att det
11
svenska högskolesystemet bör utvecklas mot samarbeten mellan
lärosäten vad gäller såväl verksamhet som beslutsorgan och att
arbetsfördelning bör eftersträvas. Vidare anförs i propositionen
att det är regeringens mening att en sådan struktur bättre främjar
kvaliteten i svensk forskning och forskarutbildning än en
utökning av antalet universitet och högskolor med vetenskaps-
område. Regeringen har i propositionen uttalat att utvecklingen
kan leda till ett mer diversifierat system där universitet och
högskolor samarbetar utifrån sina skilda profiler med olika
tyngdpunkter inom forskning eller utbildning.
I ett effektivt forskningssystem är det nödvändigt att det
finns goda förutsättningar för samarbete kring forskning och
forskarutbildning. De 16 forskarskolor som startade med
anledning av regeringens proposition Forskning och förnyelse
(prop. 2000/01:3) utgör samarbeten mellan lärosäten med och
utan tillstånd att utfärda examina i forskarutbildningen. Även
annat sådant samarbete finns inom forskarskolor eller avseende
enskilda doktorander. Det finns skäl att göra en analys av
möjligheter och hinder i sådana samarbeten för att underlätta
fortsatt och ökat samarbete.
Nya behov av samarbete mellan lärosäten ställer nya krav på
högskolans inre organisationsformer. Det har därför införts en
ny bestämmelse i högskolelagen som gör det möjligt för
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att
meddela föreskrifter om försöksverksamhet som avviker från
organisatoriska bestämmelser i högskolelagen.
Det finns anledning att brett se över former och principer för
styrning och resurstilldelning avseende forskning och forskar-
utbildning i syfte att underlätta olika former av profilering, sam-
arbeten och arbetsfördelning.
Det finns även anledning att belysa vilken roll samverkan
och profilering kan ha för att säkra ett nära samband mellan
utbildning och forskning, vilket föreskrivs i högskolelagen
(1992:1434). Sedan 1997 har alla högskolor egna fasta
forskningsresurser. Att det finns en hög andel forskarutbildade
lärare är väsentligt för utbildningens vetenskapliga förankring.
Utbildningen formas och utvecklas genom forskningens
framsteg. Sambandet mellan forskning och utbildning bygger
12
dock inte på något enkelt mekaniskt samband. Utbildningens
vetenskapliga grund utgörs inte enbart av den forskning som
bedrivs av den enskilde läraren eller vid det enskilda lärosätet
utan bygger också på den kunskap som kommer fram i det
globala forskarsamhället, vilket kräver att lärarna vid universitet
och högskolor har en sådan kontakt med forskning att de
uppmärksammar och förstår nya vetenskapliga rön och deras
betydelse. Det innebär även att de studerande skall kunna
anlägga ett vetenskapligt perspektiv på sin utbildning och sin
kommande yrkesverksamhet. Resurstilldelningen till forskning
och forskarutbildning måste därför göras utifrån aktuella
forsknings- och utbildningspolitiska bedömningar av behoven.
Det finns behov av att lyfta fram internationella exempel som
visar hur man åstadkommer utbildningens vetenskapliga
förankring i skilda nationella system, bl.a. om det har skett
genom resurstilldelning.
Ansökan och beslut om universitetsstatus och
vetenskapsområden
Det finns ingen internationellt enhetlig definition av vad som
utgör ett universitet. Internationella jämförelser visar att
universitet är beteckningen på lärosäten med skilda uppdrag och
storlek. Likaså finns skilda former för att tilldela ett lärosäte
status som universitet. Beslut om universitetsstatus kan t.ex.
fattas av en regering eller av en instans med uppgift att bedöma
kvalitet och andra förutsättningar hos ett lärosäte med ambition
att bli universitet. Vidare finns det olika grad av koppling
mellan beslut om universitetsstatus och ekonomiskt åtagande
från staten.
I det svenska systemet före 1998 beslutade riksdagen om
vilka universitet som skulle finnas. Det fanns inga utarbetade
former för att ansöka om rätt att benämnas universitet eller rätt
att bedriva forskarutbildning. Beslut om universitetsstatus var
ett resultat av statsmakternas bedömning att det fanns ett behov
av att etablera ett nytt universitet. I sådana beslut låg ett
långsiktigt åtagande om ekonomisk uppbyggnad.
13
Sedan 1998 kan en högskola ansöka hos regeringen om att få
rätt att benämnas universitet. Riksdagen har beslutat om vilka
kriterier som skall vara uppfyllda för att ett lärosäte skall få
benämnas universitet. Regeringen har uttalat att beslut om
universitetsstatus eller vetenskapsområde innebär ett åtagande
om ekonomisk utbyggnad och att utbyggnaden måste ske
utifrån en forskningspolitisk bedömning och utifrån vad som är
statsfinansiellt möjligt. Möjligheten att ansöka om rätt att
benämnas universitet eller tilldelas vetenskapsområde, och
därmed ges tillstånd att utfärda examina inom forskar-
utbildningen, har medfört att flera lärosäten ansökt hos
regeringen om sådana rättigheter.
Ett system med fastlagda kriterier som skall uppfyllas för att
en högskola skall benämnas universitet eller tilldelas
vetenskapsområde leder till att en högskola som anser sig
uppfylla kriterierna, också anser sig ha rätt att prövas och
tilldelas den nya statusen. Då beslut om universitetsstatus och
vetenskapsområde innebär ett ekonomiskt åtagande om fortsatt
resursmässig utbyggnad kräver dagens system emellertid att
regeringen också gör andra överväganden, utöver den prövande
instansens bedömning av om högskolan uppfyller kriterierna.
Dagens system för att ansöka om vetenskapsområde och
universitetsstatus kan kritiseras för att inte uppmuntra till
profilering. En högskolas strävan att uppfylla kraven för
tilldelning av vetenskapsområde eller universitetsstatus kan i
stället leda till ansträngningar för att bredda verksamheten i
syfte att utveckla tillräcklig kvalitet och omfattning av
forskningen. Systemet ger inte heller incitament för samarbete
mellan lärosäten.
En följd av dagens system är att högskolor gör stora
ansträngningar för att ansöka om ett vetenskapsområde eller
universitetsstatus, utan att regeringen bedömt att det föreligger
forskningspolitiska och statsfinansiella förutsättningar för en
sådan utbyggnad av forskningen. Det finns därför skäl att
analysera konsekvenserna av att å ena sidan flera högskolor
anser sig uppfylla kriterierna för universitetsstatus eller
vetenskapsområde och därmed följande tillstånd att utfärda
examen i forskarutbildning och att det å andra sidan finns behov
14
av ytterligare profilering och samarbete inom högskolesystemet.
Nuvarande system för ansökan och beslut när det gäller rätten
att benämnas universitet och tillstånd att utfärda examen i
forskarutbildning behöver jämföras med andra möjliga system
och för- och nackdelar med olika modeller bör analyseras.
Denna typ av beslut kan t.ex. helt ligga inom ramen för
statsmakternas övergripande forsknings- och utbildnings-
politiska prioriteringar. Ett annat alternativ är att beslut om
universitetsstatus fattas av en annan instans än regeringen och
därmed frikopplas från åtagande om ekonomisk utbyggnad.
Även andra möjliga former än de angivna exemplen behöver
givetvis övervägas. De resursmässiga konsekvenserna av olika
system behöver belysas. Internationella jämförelser bör ligga
till grund för analysen.
Ett nytt system bör utformas så att det främjar prioriteringar
hos lärosätena som kan leda fram till en nödvändig profilering
och arbetsfördelning i det svenska forskningssystemet. Möjlig-
heter att stimulera organiserat samarbete mellan lärosäten bör
analyseras och bedömas.
Vetenskapsområde som indelningsgrund för resurstilldelning
och examenstillstånd m.m.
Syftet med att 1999 införa vetenskapsområde som indelnings-
grund för resurstilldelning till forskning och forskarutbildning
för lärosäten under dåvarande Utbildningsdepartementet, i
stället för den tidigare fördelningen till fakulteter, var att
underlätta för universitet och högskolor att göra egna priorite-
ringar av forskningsresurserna. Fördelning till vetenskaps-
områden skulle ge bättre förutsättningar för tvärvetenskapligt
samarbete. Tillstånd att utfärda examen inom forskarutbildning
knöts till vetenskapsområden.
Begreppet vetenskapsområde används således dels vid
tilldelning av anslagsmedel, dels som indelningsgrund för till-
stånd att utfärda examina inom forskarutbildningen. Det finns
dock ingen fullständig koppling mellan de två användnings-
områdena för begreppet vetenskapsområde. Ett universitet har
ett generellt tillstånd att utfärda forskarexamina, även om
15
lärosätet inte tilldelas medel för samtliga vetenskapsområden.
Vid vissa universitet bedrivs en betydande andel av forskar-
utbildningen inom forskningsområden som ligger utanför det
eller de vetenskapsområden som lärosätet tilldelas direkta
statliga resurser för.
Ett ökat behov av prioriteringar och kraftsamling inom
forskningen ställer krav på att de principer och regelverk som
styr högskolan är anpassade till dagens verksamhet och förut-
sättningar.
Det finns anledning att se över om syftet med reformen av-
seende vetenskapsområde som grund för resurstilldelning – att
skapa ökade omfördelnings- och prioriteringsmöjligheter – har
uppnåtts eller om det finns behov av ytterligare möjligheter till
lokala prioriteringar med beaktande av riksdagens och
regeringens intresse av att kunna styra forskningsresurserna till
olika områden.
Utöver indelningen i vetenskapsområden styr regeringen
resurserna till forskning och forskarutbildning samt konstnärligt
utvecklingsarbete för vissa särskilda ändamål, t.ex. ersättning
för lokalhyror m.m. Denna styrning skiljer sig åt mellan
lärosätena. Vid en översyn av tilldelning av resurser till
vetenskapsområden behöver även dessa olika former av
styrning analyseras och för- och nackdelar med modellerna
belysas. Vidare behöver underlag för eventuella förändringar
inhämtas. Vad gäller resurser för lokaler bör ett enhetligt
system införas där lärosätena själva ansvarar för avvägningen
mellan olika kostnadsslag. Det finns också anledning att
överväga om nuvarande vetenskapsområden är en ändamåls-
enlig indelningsgrund för tillstånd att utfärda examina inom
forskarutbildningen och i samband därmed belysa hur
forskningsområden av disciplinövergripande karaktär behandlas
inom systemet med vetenskapsområden. Det innefattar även
frågan om det är ändamålsenligt med en koppling av tillstånd
att utfärda examina inom forskarutbildningen till de områden
som utgör indelningsgrund för resurser.
16
Sveriges lantbruksuniversitet
Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) ligger under Jordbruks-
departementets ansvarsområde, till skillnad från övriga
universitet och högskolor som Utbildnings- och
kulturdepartementet svarar för.
Verksamheten vid SLU regleras dels genom högskolelagen
lantbruksuniversitet. Förordningens föreskrifter är till stora
delar desamma som de som finns i högskoleförordningen
(1993:100).
SLU har ett väl definierat samhällsuppdrag och en tydlig
koppling till de areella näringarna. Av 3 kap. 1 § förordningen
för Sveriges lantbruksuniversitet framgår att det vid Lantbruks-
universitetet bedrivs forskning, forskarutbildning och
grundutbildning inom jord- och trädgårdsbruk, landskaps-
planering, livsmedelsproduktion, naturvård, skogsbruk och
vedråvarans förädling, vattenbruk samt veterinärmedicin och
husdjursskötsel. SLU har som övergripande verksamhetsidé att
utveckla kunskapen om de biologiska naturresurserna och
människans hållbara nyttjande av dessa.
Det offentliga intresset för de areella näringarna och
livsmedelsproduktionen har av politiska skäl varit stort, och
utbildning och forskning för dessa områden har därför varit
starkt kopplade till jordbrukspolitiken. I propositionen
Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93:170) slog
regeringen fast att SLU skall vara ett samlat sektorsuniversitet
för de areella verksamheterna. I propositionen anfördes också
att SLU skall bedriva dels grundutbildning, dels grundforskning
och tillämpad forskning med tillhörande försöksverksamhet.
När det gäller tillämpad forskning har SLU en funktion som i de
flesta andra europeiska länder innehas av särskilda forsknings-
institut. Den svenska modellen har bedömts ha en klar fördel
genom större möjligheter till integration mellan tillämpad och
grundläggande forskning, mellan utbildning och forskning samt
mellan akademi och samhälle.
SLU har, enligt bilaga till förordningen för Sveriges
lantbruksuniversitet, tillstånd att utfärda dels generella examina,
17
dels ett antal olika yrkesexamina avsedda för verksamhet inom
ovan definierade områden, företrädesvis inom jordbruks- och
skogsbrukssektorn, i syfte att bl.a. förse sektorn med kompetent
arbetskraft. Dessa yrkesexamina är exklusiva för SLU.
Vissa av de utbildningar som bedrivs vid SLU har ett litet
antal platser. Dessa utbildningar fyller ett specifikt
arbetskraftsbehov för de areella näringarna och torde vara
angelägna ur ett samhällsperspektiv. Hur långt samhällets
ansvar sträcker sig för utbildning och forskning för de areella
näringarna och SLU:s roll i det svenska högskolesystemet
utreds för närvarande i särskild ordning inom
Jordbruksdepartementet (dnr Jo2005/2164).
Universitet och högskolor under Utbildnings- och
kulturdepartementet har separata anslag för grundutbildning
respektive forskning och forskarutbildning.
Dessa lärosätens anslagsintäkter för grundutbildning är
beroende av redovisat antal helårsstudenter och helårs-
prestationer samt av vilka utbildningsområden dessa tillhör, då
ersättningsbeloppen för helårsprestationer och helårsstudenter
är olika för olika utbildningsområden. Den totala ersättningen
begränsas av ett takbelopp som tillsammans med eventuell
ersättning för särskilda åtaganden utgör lärosätets grund-
utbildningsanslag.
SLU anvisas medel under ett sammanhållet anslag under
utgiftsområde 23. Anslaget skall finansiera grundutbildning,
forskning och forskarutbildning samt fortlöpande miljöanalys,
som utgör en tredje verksamhetsgren för SLU och är unik inom
högskolan. Verksamhetsgrenen tillkom 1997.
SLU har vid sin interna anslagsfördelning haft ovan nämnda
ersättningsbelopp för helårsprestationer och helårsstudenter som
riktmärke.
Uppdraget
Regeringen beslutade den 22 september 2004 om kommitté-
direktiv för en översyn av resurstilldelningssystemet för den
grundläggande högskoleutbildningen. I maj 2005 redovisades
ett delbetänkande (SOU 2005:48). I följande tilläggsdirektiv
18
utvidgas uppdraget till att omfatta resurstilldelning och övrig
styrning avseende forskning och forskarutbildning vid
universitet och högskolor, inklusive Sveriges lantbruks-
universitet (SLU). Vad gäller SLU skall även resurstilldelning
till den grundläggande högskoleutbildningen ses över.
En utgångspunkt för uppdraget skall vara behovet av hög
vetenskaplig kvalitet samt ökad profilering, närmare samarbete
och arbetsfördelning mellan olika lärosäten.
Utredaren skall göra en översyn av de villkor för forskning
och forskarutbildning som skapas av högskolesystemets
nuvarande utformning, styrning och finansiering. Utredaren
skall utifrån denna översyn föreslå förändringar i principer och
former för högskolesystemets resurstilldelning och övrig
styrning avseende forskning och forskarutbildning i syfte att
bl.a. ge lärosätena möjligheter, i förhållande till sina samlade
verksamheter inom forskning och forskarutbildning, till
egeninitierad långsiktig verksamhet. Utredaren skall även kunna
överväga andra åtgärder som främjar forskningens och
forskarutbildningens kvalitet, profilering och samarbete mellan
lärosäten samt möjliggör långsiktig planering av lärosätenas
verksamhet.
Utredaren skall särskilt:
− Belysa på vilket sätt lärosätenas samlade intäkter för
forskning och forskarutbildning fördelas. Av belysningen
bör lång- och kortsiktiga åtaganden och fördelning på
olika typer av ändamål framgå, vilka möjligheter
högskoleledningar och fakultetsnämnder har att åstad-
komma omprioriteringar samt vad kraven på medfinans-
iering betyder för olika lärosäten.
− Inhämta internationella erfarenheter av tillämpning av
kvalitetsrelaterade och prestationsrelaterade kriterier i
resurstilldelning till universitet och högskolor avseende
forskning och forskarutbildning. Utifrån dessa erfaren-
heter, och med beaktande av att lärosätenas finansiering
innefattar en hög andel extern finansiering, analysera för-
och nackdelar med att använda sådana kriterier som ett
19
underlag för regeringens tilldelning av resurser till
lärosäten. Utredaren skall även analysera vad som kan
utgöra kvalitetskriterier, och avseende forskarutbildning
även prestationsrelaterade kriterier, vid resurstilldelning
till forskning och forskarutbildning och beskriva för- och
nackdelar med olika kriterier. Utredaren bör även
analysera för- och nackdelar med möjligheten att även
andra aspekter på lärosätenas verksamhet, t.ex. samverkan
mellan lärosäten, utbildningens vetenskapliga förankring
samt spridning och nyttiggörande av forskningsresultat,
skulle kunna utgöra underlag för regeringens
överväganden. Utredaren skall analysera vilka sådana
aspekter som skulle kunna ingå i underlag för regeringens
överväganden och beskriva för- och nackdelar med att
inbegripa dem i ett beslutsunderlag. Därvid skall
effekterna för olika typer av lärosäten analyseras.
Internationella erfarenheter skall ligga till grund för
analysen. Om utredaren finner det motiverat, skall förslag
lämnas till möjliga kvalitets- eller prestationsrelaterade
kriterier samt även andra möjliga aspekter på ett lärosätes
verksamhet som kan utgöra underlag för regeringens
resurstilldelning till forskning och forskarutbildning vid
universitet och högskolor.
− Analysera för- och nackdelar med olika system för
ansökan, prövning och beslut om rätt att benämnas
universitet eller ges tillstånd att utfärda examen inom
forskarutbildning. Internationella jämförelser bör ligga till
grund för analysen. Utredaren skall utifrån denna analys
föreslå ett nytt system för beslut om universitetsstatus och
tillstånd att utfärda examen inom forskarutbildning.
Utredarens förslag skall främja hög kvalitet och veten-
skaplig bredd i verksamheten samt samarbete och
profilering.
− Analysera för- och nackdelar med dagens
vetenskapsområden som indelningsgrund för resurstill-
delning respektive tillstånd att utfärda examen inom
forskarutbildning. Vidare skall utredaren analysera
lämpligheten av en gemensam indelningsgrund för
20
tilldelning av resurser och tillstånd att utfärda examen
inom forskarutbildning. Om utredaren finner det motiverat
skall förslag lämnas om ett nytt system som underlättar
vetenskaplig förnyelse och främjar hög vetenskaplig
kvalitet. Förslaget skall beakta behovet av samarbete
mellan lärosäten samt riksdagens och regeringens
möjlighet att kunna styra forskningsresurserna till olika
områden.
− Analysera hur övriga lärosätens prestationsbaserade
resurstilldelningssystem för grundläggande högskole-
utbildning skulle kunna tillämpas även för SLU. Härvid
skall utredaren, efter samråd med utredningen om SLU:s
roll i högskolesystemet, göra en bedömning av vilka
konsekvenser ett sådant system skulle innebära för SLU:s
möjligheter att ge sådan utbildning som jord- och
skogsnäringen efterfrågar. Utredaren skall beträffande alla
förslag som lämnas analysera konsekvenserna av
eventuella förändringar för olika typer av lärosäten – äldre
respektive unga universitet samt högskolor med respektive
utan vetenskapsområde. Även aspekter som lärosätens
storlek, inriktning och bredd avseende forskningsverksam-
heten samt olika omfattning av och möjligheter till extern
finansiering bör beaktas.
Utredaren skall analysera vilka författningsändringar
förslagen kan föranleda samt vid behov ge förslag till ny eller
ändrad författning.
Utredaren skall redovisa uppdraget till Utbildnings- och
kulturdepartementet senast den 1 oktober 2007.
(Utbildnings-
och
kulturdepartementet)