Dir. 2006:38
Ansvarsfrågan vid odling av
Kommittédirektiv
Ansvarsfrågan vid odling av
genmodifierade grödor
Dir.
2006:38
Beslut vid regeringssammanträde den 27 april 2006
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall analysera om det finns behov av
särskilda skadeståndsregler avseende ekonomisk skada till följd
av spridning av genetiskt modifierade organismer till andra som
odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter som inte är genetiskt
modifierade, vid odling eller i samband med transport eller
annan hantering. Med genetiskt modifierade organismer avses i
detta sammanhang såväl växten i sig, olika växtdelar, t.ex. dess
förökningsmaterial och även fritt genmaterial. Utredaren skall
analysera nu gällande bestämmelser samt ta ställning till om
dessa är tillräckliga eller om ytterligare bestämmelser är
nödvändiga för att hålla tredje part skadeslösa. Frågor om strikt
skadeståndsansvar, beviskrav och hur ersättningsfrågan ska
hanteras i de fall där det inte går att härleda en skada till en viss
odling med genetiskt modifierade organismer, skall särskilt
övervägas.
Utredaren skall lämna de förslag till de författningsändringar
som behövs för att genomföra förslagen.
Uppdraget skall redovisas senast den 15 juni 2007.
2
Bakgrund
Ekonomisk skada
I Sverige odlas i dag genetiskt modifierade grödor endast för
fältförsök i en begränsad omfattning. Det kan dock antas att
kommersiell odling inom en snar framtid kommer att
förekomma. Med genetiskt modifierade grödor avses i detta
sammanhang såväl växten i sig, olika växtdelar, t.ex. dess
förökningsmaterial och även fritt genmaterial. Vid odling av
genetiskt modifierade grödor kan genetiskt modifierade växter,
förökningsmaterial som t.ex pollen, frön, genmaterial och
jämförbara växtdelar spridas till fält med andra grödor. Om
skörden från dessa fält innehåller en viss andel modifierat
genmaterial måste den märkas med uppgift om detta innehåll.
Märkningen kan innebära att produkten inte längre är attraktiv
för konsumenterna, eller att producenten måste sänka priset för
att få produkten såld. Dessutom kan även själva märkningen i
sig innebära kostnader för odlaren, t.ex. i form av
märkningskostnader och särhållningskostnader. Särskilda risker
för att ekonomisk skada uppkommer kan förekomma vid
ekologisk odling och andra typer av kvalitetscertifierad odling.
Spridning av genetiskt modifierade organismer kan således ge
upphov till en ekonomisk skada för berörda lantbrukare och
andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter , men även
för andra som kan drabbas av sänkta fastighetsvärden eller
hinder för nyttjande av sin mark.
Det är viktigt att risken för att ekonomiska skador skall
uppstå minimeras genom krav på försiktighetsåtgärder vid
odling och annan hantering av genetiskt modifierade
organismer.
För inträffade skador bör det finnas rättvisa och tydliga
regler om ersättning. Principen bör vara att reglerna garanterar
den som drabbas av en oönskad inblandning av genetiskt
modifierade organismer i sin skörd erhåller ekonomisk
ersättning för den uppkomna skadan, d.v.s. att såväl ökade
3
kostnader som uteblivna intäkter samt eventuell
förmögenhetsskada ersätts.
Allmänt om befintlig lagstiftning m.m.
Hantering av genetiskt modifierade organismer regleras av
gemenskapslagstiftningen (Europaparlamentets och rådets
direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig
utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om
upphävande av rådets direktiv 90/220EEG, Europaparlamentets
och rådets förordning (EG) nr 1830/2003 av den 22 september
2003 om spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade
organismer och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter
som är framställda av genetiskt modifierade organismer och om
ändring av direktiv 2001/18/EG samt Europaparlamentets och
rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av den 22 september 2003
om genetiskt modifierade livsmedel och foder) och de
nationella bestämmelser som genomför eller kompletterar EG:s
lagstiftning på området Enligt nämnda lagstiftning måste en
genetiskt modifierad organism godkännas innan den får släppas
ut på marknaden. För att bedöma om ett utsläppande kan
godkännas måste först riskerna för hälsa och effekter på miljön
analyseras och värderas. Riskbedömning och godkännande skall
ske i enlighet med ett särkskilt förfarande. Nationella
bestämmelser för användning och hantering av genetiskt
modifierade organismer finns även i 13 kap.miljöbalken.
När det gäller skador på naturmiljön avser regeringen att
under våren 2006 ge Miljöansvarsutredningen (M2004:03) ett
tilläggsdirektiv för att behandla ansvarsfrågor vid skador på den
naturliga biologiska mångfalden vid odling av genetiskt
modifierade organismer, där ansvar inte täcks av
miljöansvarsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv
2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att
förebygga och avhjälpa miljöskador).
EG: s rekommendation om samexistens
Gemenskapslagstiftningen omfattar varken regler om
försiktighetsåtgärder eller skadeståndsbestämmelser. Detta får,
4
enligt artikel 26a i direktiv 2001/18/EG, i stället regleras av
medlemsstaterna själva. Artikeln stadgar att "Medlemsstaterna
får vidta lämpliga åtgärder för att förhindra oavsiktlig
förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra
produkter".
För att vägleda länderna har kommissionen den 23 juli 2003
meddelat en rekommendation med riktlinjer för utarbetande av
nationella strategier och bästa praxis för samexistens mellan
genetiskt modifierade grödor och konventionellt och ekologiskt
jordbruk (2003/556/EG). I rekommendationen uppmanas
medlemsstaterna att se över behovet av krav på
försiktighetsåtgärder vid odling av genetiskt modifierade
organismer samt analysera nödvändigheten av särskilda regler
om skadestånd. Rekommendationen omfattar ekonomisk skada
som orsakats av att genetiskt modifierade organismer spridits
till odlingen endera från andra fält eller i samband med
transport eller annan hantering som sammanhänger med
odlingen.
Vad gäller odlingskraven har Statens jordbruksverk fått i
uppdrag (Jo2005/1781) att lämna förslag till regler om
försiktighetsåtgärder vid odling och hantering av genetiskt
modifierade organismer. Uppdraget har redovisats 16 december,
2005.
Befintliga skadeståndsregler
I 32 kapitlet miljöbalken finns bestämmelser om bl.a.
fastighetsägares eller tomträttshavares skadeståndsskyldighet
för skadegörande verksamhet. Enligt 32 kap. 1 § skall
skadestånd betalas för personskada, sakskada eller ren
förmögenhetsskada som en verksamhet på en fastighet har
orsakat i sin omgivning. Om den störning som föranlett skadan
inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten
eller dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden
föreligger strikt skadeståndsansvar.
5
Enligt 32 kap. 3 § miljöbalken skall skadestånd betalas för
skador genom förorening av vattenområden eller grundvatten,
luftförorening, markförorening, buller, skakning eller annan
liknande störning. En skada skall anses ha orsakats genom en
störning om det, med hänsyn till störningens och
skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt
omständigheterna i övrigt, föreligger övervägande sannolikhet
för ett sådant orsakssamband.
Skador som avses i kommissionens rekommendation
2003/556/EG skulle kunna jämställas med markförorening eller
annan liknande störning som omfattas av miljöbalkens
bestämmelser. I propositionen till miljöbalken (prop.
1997/98:45) anges som exempel på förorening skador till följd
av läckage av olja eller gift. I olja eller gift finns skadliga
kemikalier eller substanser. Sådana kemikalier eller substanser
kan bindas till markpartiklar eller lösas i markvattnet och tas
upp av grödan. Förorenad skörd kan vara hälsofarlig och därför
betraktas som otjänlig. Det borde dock vara tveksamt om nu
aktuell skördeskada utan vidare kan jämställas med sådan
hälsofara och skörden kan knappast anses vara otjänlig på
samma sätt som om den vore kemikalieskadad. Inte heller när
det gäller annan störning skulle skada till följd av annan
ofrivillig förekomst av genetiskt modifierade organismer i
skörden kunna motsvara vad som avses i miljöbalken.
Enligt 1 kap. 1 § skadeståndslagen skall lagen tillämpas om inte
annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt
av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Om skada till
följd av spridning av genetiskt modifierade organismer inte kan
anses omfattas av andra skadeståndsbestämmelser i exempelvis
miljöbalken, är således skadeståndslagen tillämplig.
Skadeståndslagen innehåller regler om ersättning för bl.a.
sakskada och ren förmögenhetsskada. Ersättningsskyldighet för
sistnämnda skada gäller dock som huvudregel endast om
skadan förorsakats av ett brott. För att ersättning enligt
skadeståndslagen skall lämnas måste det finnas ett
6
orsakssamband mellan det åberopade förfarandet och den
inträffade skadan.
Såvitt avser person- eller sakskada skall
enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen skadan ersättas av den som
uppsåtligen eller av vårdslöshet har vållat skadan. Det är den
skadelidande som skall bevisa att uppsåt eller vårdslöshet och
adekvat kausalitet föreligger.
Strikt skadeståndsansvar
Strikt skadeståndsansvar innebär att den som orsakar en skada
är skyldig att ersätta denna, oavsett om han eller hon har
handlat oaktsamt eller inte. Bestämmelser om strikt
skadeståndsansvar förekommer vanligen vid farlig verksamhet.
Bestämmelser om strikt skadeståndsansvar i svensk lagstiftning
finns förutom i 32 kap.miljöbalken bl.a. i luftansvarighetslagen
(1922:382), atomansvarighetslagen (1968:45), lagen om
ansvarighet för oljeskada till sjöss (1973:1198) och
järnvägsansvarighetslagen (1985:192) samt i lagen (1943:459)
om tillsyn över katter och hundar.
Utredningsbehovet
Såsom tidigare redovisats förekommer redan i dag viss
försöksodling av genetiskt modifierade grödor. Kommersiell
odling av genetiskt modifierade grödor kommer troligen att
förekomma i framtiden. När genetiskt modifierade organismer
odlas finns risk för att organismerna sprids till andra odlingar
och odlingsmark där grödor besläktade med de aktuella
genetiskt modifierade grödorna avses odlas kommande
odlingssäsonger. Detta kan orsaka ekonomisk skada.
EG: s lagstiftning innehåller inga särskilda bestämmelser
om ansvarsfrågan vid odling av genetiskt modifierade
organismer, utan detta får regleras av medlemsstaterna själva.
Såsom tidigare redovisats har dock kommissionen i en
rekommendation uppmärksammat frågan och uppmanat
medlemsstaterna att analysera behovet av särskilda
skadeståndsregler.
7
Det är osäkert om miljöbalkens skadeståndsbestämmelser
kan tillämpas i i de fall som avses här eller om de allmänna
bestämmelserna i skadeståndslagen skall tillämpas och om de
sistnämnda i så fall är tillräckliga och lämpliga.
Vid en tillämpning av skadeståndslagen ställs det stora krav
på den skadelidande odlaren att visa hur skada uppkommit. När
det gäller förekomst av genetiskt modifierade organismer kan
det vara svårt att bevisa varifrån organismerna ursprungligen
kommer. Det är inte omöjligt att förekomsten i vissa fall
härstammat från det utsäde som används inom det egna
jordbruket. Om detta kan uteslutas kvarstår ändå att bevisa
vilken annan odlare som förorsakat skadan samt om denne
förfarit vårdslöst.
Frågan är om införande av strikt skadeståndsansvar för
odlare av genetiskt modifierade organismer skulle vara en
lämplig lösning. Samtidigt har det konstaterats att
bevisproblemen i fråga om organismernas ursprung kvarstår,
trots införande av en sådan lagstiftning. Det har bl.a. därför
hävdats att en särskild ersättningsfond bör inrättas. Det har även
föreslagits att redovisade bevisproblem skulle kunna lösas på ett
annat sätt, exempelvis genom regler om bevislättnad.
Betydelsen av regler om försiktighetsåtgärder vid odling bör
även noteras i sammanhanget.
Utredningsuppdraget
Uppdraget avser regler om skadestånd för ekonomisk skada till
följd av spridning av genetiskt modifierade organismer till
andra som odlar jordbruks- eller trädgårdsprodukter. Uppdraget
avser även spridning av genetiskt modifierade organismer som
skett vid transport eller annan hantering som utförs av odlaren
fram till den plats där de avses säljas för första gången.
Utredaren skall göra en djupare analys av hur befintlig
lagstiftning skall tillämpas vid spridning av genetiskt
modifierade organismer. Utredaren skall vidare analysera om
tillämpningen av nuvarande bestämmelser är tillräcklig eller om
särskilda skadeståndsbestämmelser bör införas.
8
Utredaren skall särskilt överväga om ett strikt
skadeståndsansvar bör införas. I detta omfattas all typ av
ekonomisk skada även ren förmögenhetsskada. Om utredaren
föreslår införande av regler om strikt skadeståndsansvar, skall
det även lämnas förslag på hur ersättningsfrågan skall hanteras i
de fall där det inte går att härleda en skada på en gröda till en
viss odling med genetiskt modifierade organismer. En annan
omständighet som skall beaktas i sammanhanget är den långa
grobarhetstid som finns för vissa grödor.
Om strikt skadeståndsansvar inte anses vara lämpligt, skall
utredaren analysera om de bevisproblem för drabbade odlare av
jordbruks- eller trädgårdsprodukter som kan förutses bör lösas
på annat sätt, exempelvis genom införande av en särskild
bevislättnadsregel. Vidare skall utredaren, även för det fall att
strikt skadeståndsansvar inte föreslås, överväga behovet av
särskilda bestämmelser om ersättning i de fall där det inte går
att härleda en skada på en gröda till en viss odling med
genetiskt modifierade organismer. Om ett sådant behov anses
föreligga skall förslag till bestämmelser lämnas.
Utredningsarbetet
Utredaren skall beakta EG:s lagstiftning och kommissionens
rekommendation på området samt EG:s regler för den inre
marknaden. Utredaren skall även beakta hur skadeståndsfrågan
hanterats i ett lämpligt urval andra medlemsländer. Hänsyn
skall tas till eventuell effekt av kommande regler om
försiktighetsåtgärder vid odling.
Utredaren skall belysa vilka administrativa och ekonomiska
konsekvenser förslagen skulle få för odlare av såväl genetiskt
modifierade som konventionella och ekologiska grödor, andra
näringsidkare och för staten. I den mån kostnader för staten
uppkommer skall förslag till finansiering lämnas i enlighet med
gällande finansieringsprinciper.
Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar
som behövs.
9
Redovisning av uppdraget
Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 15 juni 2007.
(Jordbruksdepartementet)