Dir. 2006:62
Underrättelse till enskild om användning av
Kommittédirektiv
Underrättelse till enskild om användning av
hemliga tvångsmedel m.m.
Dir.
2006:62
Beslut vid regeringssammanträde den 24 maj 2006
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att överväga i första
hand hur och i vilken utsträckning brottsmisstänkta personer
som har utsatts för hemliga tvångsmedel skall underrättas om
det i efterhand. Men utredaren skall även överväga om och i
vilken utsträckning underrättelse skall lämnas till andra
identifierbara personer, som till följd av tvångsmedels-
användningen har kommit att avlyssnas eller övervakas, fastän
de kanske har varit ovidkommande för brottsutredningen.
Uppdraget omfattar tvångsmedlen hemlig teleavlyssning,
hemlig teleövervakning och postkontroll enligt 27 kap. rätte-
gångsbalken, hemlig kameraövervakning enligt lagen
(1995:1506) om hemlig kameraövervakning samt det i
propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop. 2005/06:178)
föreslagna tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning. Dessutom
omfattar uppdraget användning av hemlig teleavlyssning,
hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning enligt
lagen (1952:58) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i
vissa brottmål, användning av hemlig teleavlyssning, hemlig
teleövervakning och postkontroll enligt lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll samt den tvångsmedelsanvändning
som föreslås i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa
särskilt allvarliga brott (prop. 2005/06:177).
Utredaren skall också undersöka om regleringen och
systemet med offentliga ombud behöver förbättras.
2
I uppdraget ingår att lämna förslag till fullständiga
författningsändringar och andra förändringar som bedöms
befogade.
Uppdraget skall redovisas senast den 15 november 2006.
Underrättelse om användning av hemliga tvångsmedel
Bakgrund
Huvudregeln i vår rättsordning är att den som blir föremål för
myndighetsutövning skall underrättas om det. När det gäller
straffprocessuella tvångsmedel finns det i rättegångsbalken
vissa bestämmelser om att underrättelse skall ske efter en
vidtagen tvångsåtgärd. Om husrannsakan genomförs utan att
den hos vilken husrannsakan företas eller någon av hans husfolk
eller av dem tillkallat vittne har varit närvarande, skall han
underrättas om den vidtagna åtgärden så snart det kan ske utan
men för utredningen (28 kap. 7 § rättegångsbalken). När det
gäller beslag skall den från vilket beslag sker utan dröjsmål
underrättas om beslaget, om han eller hon inte var närvarande
när åtgärden företogs. Beträffande beslag av försändelse hos
befordringsföretag gäller dock att den från vilken beslag sker
skall underrättas först när det kan ske utan men för utredningen
Det finns emellertid inte en motsvarande underrättelse-
skyldighet i fråga om hemliga tvångsmedel.
I utländsk rätt är det förhållandevis vanligt att den enskilde
underrättas om användning av hemliga tvångsmedel. Som
exempel kan nämnas att det finns någon form av sådan
underrättelseskyldighet gentemot den enskilde i Danmark,
Finland, Norge, Tyskland och Österrike. Denna skyldighet är
dock ofta förenad med undantag som exempelvis innebär att
tidpunkten för underrättelse kan skjutas fram, t.ex. på grund av
att en underrättelse skulle skada den fortsatta utredningen, eller
att ingen underrättelse alls skall lämnas i vissa ärenden eller
under vissa omständigheter. I Norge lämnas underrättelser
endast på begäran.
3
Frågan om det även i svensk rätt bör införas en under-
rättelseskyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel har
tidigare berörts bl.a. av Buggningsutredningen i betänkandet
Om buggning och andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46).
Utredningen diskuterade frågan om en enskild alltid skall
underrättas när han eller hon har varit föremål för ett hemligt
tvångsmedel. Utredningen övervägde hur en sådan ordning
skulle kunna utformas men ansåg sig inte ha det underlag som
skulle behövas för att kunna påstå att det i de flesta fall borde
vara möjligt att lämna en underrättelse utan att den enskilda
förundersökningen eller verksamheten i stort skulle skadas
allvarligt. Utredningen fann därför att övervägande skäl talade
emot att då föreslå en regel om underrättelseskyldighet men
ansåg att frågan borde övervägas på nytt i ett annat samman-
hang (s. 436 f.).
Frågan har senast behandlats i propositionen Hemlig
rumsavlyssning (prop. 2005/06:178). I den propositionen
föreslås att hemlig rumsavlyssning skall införas som ett nytt
hemligt tvångsmedel enligt en tidsbegränsad lag som föreslås
träda i kraft den 1 juli 2006 och gälla till och med den 30 juni
2009. Vid den lagrådsbehandling som föregick propositionen
ifrågasatte Lagrådet om den föreslagna lagen överensstämmer
med Europakonventionen, bl.a. genom avsaknaden av en
underrättelseskyldighet som gör det möjligt att i efterhand
angripa lagligheten av vidtagna åtgärder och i förekommande
fall begära skadestånd. Enligt Lagrådet kunde avsaknaden av en
underrättelseskyldighet skapa problem i relation till artiklarna 8
och 13 i Europakonventionen.
Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till
skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin
korrespondens. Inskränkningar får dock ske i dessa rättigheter
under vissa förutsättningar. En inskränkning i rättigheten måste
ske med stöd av lag. Den måste vidare vara ägnad att tillgodose
något av de i artikeln uppräknade allmänna eller enskilda
intressena, däribland statens säkerhet, den allmänna säkerheten
eller förebyggande av oordning eller brott. Inskränkningen
måste även anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle
för att tillgodose detta intresse. I den nämnda propositionen
4
bedömde regeringen att propositionens förslag, med de
rättssäkerhetsgarantier som enligt förslaget skall kringgärda
hemlig rumsavlyssning, även utan en ordning med underrättelse
i efterhand torde uppfylla de krav som artikel 8 ställer.
När det gäller artikel 13 i Europakonventionen – som
föreskriver att var och en, vars rättigheter i konventionen har
kränkts, har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell
myndighet – bedömde regeringen i propositionen att den
föreslagna ordningen med bl.a. domstolsprövning och offentliga
ombud jämte den extraordinära tillsyn som utförs av
Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern samt den
parlamentariska efterhandskontroll som utövas av riksdagen, får
anses tillgodose de krav som ställs i artikel 13. Avslutningsvis
uttalade regeringen att det trots detta finns goda skäl att införa
en underrättelseskyldighet när det gäller bl.a. hemlig
rumsavlyssning samt att regeringen har för avsikt att införa en
sådan underrättelseskyldighet (prop. 2005/06:178 s. 77).
En motsvarande bedömning gjordes i propositionen
Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (prop.
2005/06:177).
Behovet av en utredning
Skyddet för enskildas integritet är av central betydelse i ett
demokratiskt samhälle. Samhällets intresse av ökad trygghet
mot brott och strävan efter en allt effektivare brottsbekämpning
måste därför i lagstiftningsprocessen och i andra sammanhang
alltid ställas och vägas mot enskildas intresse av skydd för
personlig integritet i olika avseenden.
Det ligger i de hemliga tvångsmedlens natur att de måste
genomföras i hemlighet. Som angetts ovan finns det inte några
regler om underrättelseskyldighet i fråga om användning av
hemliga tvångsmedel. Dessutom kringgärdas domstolarnas och
de brottsbekämpande myndigheternas tillämpning av dessa
tvångsmedel av sekretess. Detta innebär att allmänhetens insyn i
tvångsmedelsanvändningen är begränsad.
Enligt regeringens mening är det rimligt att personer som har
utsatts för hemliga tvångsmedel i förhållandevis många fall
5
underrättas om det i efterhand. En underrättelse innebär bl.a. en
möjlighet för enskilda att självständigt kunna tillvarata sin rätt,
t.ex. kräva skadestånd för skada på grund av fel eller
försummelse vid myndighetsutövning. Regeringen anser mot
denna bakgrund att det finns goda skäl att låta en utredning
utarbeta ett förslag till hur en reglering om underrättelse-
skyldighet vid användning av hemliga tvångsmedel bör
utformas.
Systemet med offentliga ombud
Bakgrund
Den 1 oktober 2004 infördes ett system med offentliga ombud
som skall bevaka enskildas integritetsintressen i ärenden om
hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning (prop.
2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, SFS 2003:1146). Systemet har
införts i alla ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig
kameraövervakning. Det gäller således även sådana ärenden där
1952 års tvångsmedelslag eller lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll är tillämpliga.
Systemet innebär att rättens prövning av en ansökan om
hemlig teleavlyssning eller hemlig kameraövervakning sker vid
ett sammanträde där den som ansöker om tvångsåtgärden samt
ett av rätten utsett offentligt ombud närvarar. Det offentliga
ombudet har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet och
att yttra sig i ärendet. Ombudet har även rätt att överklaga
rättens beslut. Om ärendet är så brådskande att ett dröjsmål
skulle riskera syftet med tvångsmedlet, får sammanträde dock
hållas och beslut fattas utan att något offentligt ombud varit
närvarande eller på annat sätt fått tillfälle att yttra sig. I dessa
fall skall ett offentligt ombud emellertid underrättas om att
beslut har fattats och beredas tillfälle att ta del av ärendet.
Denna undantagsregel skall enligt förslaget till lag om hemlig
rumsavlyssning aldrig gälla vid domstolens prövning av
tillstånd till hemlig rumsavlyssning.
Som skäl för att införa ett system med offentliga ombud
angavs i förarbetena bl.a. att enskildas rättsskydd skulle
6
förstärkas genom att det i processen tillkom en person som
särskilt hade till uppgift att bevaka enskildas intressen och att
lyfta fram omständigheter till skydd för enskildas integritet
(prop. 2002/03:74 s. 22). Det offentliga ombudet företräder
dock inte någon särskild misstänkt eller någon annan särskild
person, utan enskildas intressen i allmänhet. Inte heller när det
offentliga ombudet för talan mot rättens beslut gör ombudet det
på en viss persons vägnar.
Det offentliga ombudet skall verka för att omständigheterna
i ärendet blir så allsidigt belysta som möjligt – inte minst genom
att särskilt framhålla sådana omständigheter som kan tala mot
åklagarens begäran – samt bevaka att rättens beslut blir
förenligt med lag och att ett tillstånd till hemliga tvångsmedel
utformas på ett sådant sätt att enskildas integritet inte i onödan
kränks. Om det offentliga ombudet uppmärksammar
missförhållanden är det en naturlig följd av uppdraget att han
eller hon påtalar det för Riksdagens ombudsmän eller
Justitiekanslern (prop. 2002/03:74 s. 24).
Ett offentligt ombud skall vara svensk medborgare. Han eller
hon skall vidare vara eller ha varit advokat eller ha varit
ordinarie domare. Regeringen förordnar för tre år i sänder dem
som får tjänstgöra som offentliga ombud efter inhämtande av
förslag på lämpliga kandidater från Sveriges advokatsamfund
och Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Rätten utser
dem som skall tjänstgöra som offentliga ombud i enskilda
ärenden.
Behovet av en utredning
Under förra året genomfördes en enkätundersökning som
riktade sig till både verksamma och tidigare verksamma
offentliga ombud (tidskriften Advokaten, nr 8, 2005).
Undersökningen visade att majoriteten av dem som svarat på
enkäten ansåg att deras roll som offentligt ombud var
meningsfull. Men det framfördes även en del kritiska
synpunkter. Vissa menade att polisens och åklagarnas
utredningsunderlag i vissa fall var bristfälliga och att ombuden
bör ges längre förberedelsetid innan rätten håller sammanträde i
7
ärendet. En annan fråga som lyftes fram var frågan om jäv för
ombuden. Denna fråga har också behandlats av Sveriges
advokatsamfunds styrelse. Styrelsen konstaterade i ett brev den
4 november 2004 till de av regeringen förordnade offentliga
ombud som är advokater att den omständigheten att ett
offentligt ombud är förhindrad att åta sig ett uppdrag som
försvarare på grund av jäv medför att även övriga advokater på
samma byrå eller i den gemensamma kontorsorganisationen
måste anses förhindrade att åta sig uppdraget. Sedan dess har
flera advokater på egen begäran – med angivande av jävsskäl –
entledigats från sina uppdrag som offentliga ombud.
Systemet med offentliga ombud utgör en viktig
rättssäkerhetskomponent i reglerna om hemliga tvångsmedel. I
regeringens ovannämnda propositioner 2005/06:177 och
2005/06:178 föreslås att systemet även skall gälla vid
tillståndsprövningar avseende där föreslagen tvångsmedels-
användning. Med hänsyn till att viss kritik har riktats mot hur
systemet har fungerat i praktiken, och då antalet entlediganden
på egen begäran av offentliga ombud har varit högre än
förväntat, finns det goda skäl att redan nu låta undersöka om
systemet behöver förbättras.
Uppdraget
Underrättelse om användning av hemliga tvångsmedel
En särskild utredare tillkallas med uppgift att överväga i första
hand hur och i vilken utsträckning brottsmisstänkta personer
som har utsatts för hemliga tvångsmedel skall underrättas om
det i efterhand. Men utredaren skall även överväga om och i
vilken utsträckning underrättelse skall lämnas till andra
identifierbara personer, som till följd av tvångsmedelsanvänd-
ningen har kommit att avlyssnas eller övervakas, fastän de
kanske har varit ovidkommande för brottsutredningen.
I uppdraget ingår att överväga en underrättelseskyldighet
gentemot enskilda efter användning av de straffprocessuella
tvångsmedlen hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning
8
och postkontroll enligt 27 kap.rättegångsbalken, hemlig
kameraövervakning enligt lagen (1995:1506) om hemlig
kameraövervakning samt det i propositionen Hemlig
rumsavlyssning (prop. 2005/06:178) föreslagna tvångsmedlet
hemlig rumsavlyssning. Övervägandena skall avse även
användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning
och hemlig kameraövervakning enligt lagen (1952:58) med
särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål,
användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning
och postkontroll enligt lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll samt den tvångsmedelsanvändning som
föreslås i propositionen Åtgärder för att förhindra vissa särskilt
allvarliga brott (prop. 2005/06:177).
För att den brottsbekämpande verksamheten inte skall
skadas av en reglering om underrättelseskyldighet kan det vara
nödvändigt att förena underrättelseskyldigheten med vissa
undantag. Utredaren skall därför – efter en avvägning mellan
den enskildes intresse av att i efterhand få information om att
han eller hon har varit föremål för ett hemligt tvångsmedel och
intresset av att de brottsbekämpande myndigheternas
verksamhet inte skadas – överväga lämpliga undantagsregler,
t.ex. att underrättelse i vissa fall får underlåtas. Hänsyn måste
härvid tas såväl till de brottsbekämpande myndigheternas
verksamhet i stort som till handläggningen av enskilda
brottsutredningar och ärenden. En annan fråga som utredaren
skall överväga särskilt är när underrättelseskyldigheten skall
inträda och om det i vissa fall bör finnas utrymme för att skjuta
upp underrättelsen. Om utredaren föreslår en möjlighet att i
vissa fall underlåta eller skjuta upp underrättelsen, skall han
även ta ställning till är vem som i det enskilda fallet bör kunna
besluta om detta.
Utredaren skall vidare överväga vilka uppgifter som bör
lämnas i underrättelsen. Vid utformningen av det förslag som
utredaren lämnar i denna del skall han ta särskild hänsyn till
risken för att de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet
kan skadas av underrättelsen.
En särskild fråga gäller underrättelser i ärenden om
internationell rättslig hjälp med hemliga tvångsmedel. Lagen
9
(2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål innehåller
bestämmelser som gör det möjligt för Sverige att begära hjälp
från andra länders myndigheter med hemlig teleavlyssning,
hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning och att
bistå andra länders myndigheter med sådana åtgärder (4 kap.
25-28 §§). I propositionen Hemlig rumsavlyssning (prop.
2005/06:178) föreslås även motsvarande bestämmelser när det
gäller användandet av det nya tvångsmedlet hemlig
rumsavlyssning. De allmänna regler som utredaren föreslår
skall som utgångspunkt omfatta även dessa situationer (se 2
kap. 1 §). Det måste dock samtidigt beaktas att den svenska
lagstiftningen om internationell rättslig hjälp i brottmål bygger
på respekt för och i viss utsträckning också beaktande av den
ansökande statens regler och önskemål (se t.ex. 2 kap. 11 § och
5 kap. 1 och 2 §§). Ett exempel kan vara att den ansökande
staten anför starka skäl för att underrättelse skall ske vid en
annan tidpunkt än vad som följer av de svenska reglerna. Mot
den bakgrunden skall utredaren överväga om det krävs någon
särskild reglering av underrättelseskyldigheten i ärenden om
internationell rättslig hjälp.
Systemet med offentliga ombud
Utredaren skall undersöka om regleringen och systemet med
offentliga ombud behöver förbättras i något eller några
avseenden.
Utredaren skall bl.a. undersöka om de offentliga ombuden
ges tillräcklig förberedelsetid inför sammanträden i
tvångsmedelsärenden. En annan fråga som skall undersökas i
det sammanhanget är i vilken omfattning rätten med stöd av 27
kap. 28 § andra stycket rättegångsbalken håller sammanträde
och fattar beslut i tvångsmedelsfrågan utan att ett offentligt
ombud har varit närvarande eller fått tillfälle att yttra sig.
Utredaren skall vidare överväga om det finns ett behov av att
förändra antalet offentliga ombud eller av att kunna förordna
andra personer än de som är eller har varit advokater eller har
varit ordinarie domare som offentliga ombud.
10
Utredaren skall dessutom överväga om det finns behov av
vissa förändringar av regleringen och systemet om förslagen till
lagstiftning i regeringens propositioner 2005/06:177 och
2005/06:178 antas, t.ex. om antalet offentliga ombud kan
behöva förändras.
Förslag till författningsändringar och ekonomiska
konsekvensbeskrivningar
I uppdraget ingår att lämna förslag till fullständiga författnings-
ändringar och andra förändringar som bedöms befogade. Utre-
daren skall noggrant redovisa vilka ekonomiska konsekvenser
förslagen kan komma att medföra och lämna förslag på hur
dessa kostnader skall finansieras.
Uppdragets genomförande
När det gäller frågan om underrättelseskyldighet skall utredaren
till stöd för sina bedömningar beskriva och analysera
underrättelseinstituten i övriga nordiska länder och i andra EU-
länder som bedöms vara relevanta i detta sammanhang.
Utredaren skall under genomförandet av uppdraget samråda
med Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndig-
heten, Ekobrottsmyndigheten, Domstolsverket, Tullverket och
Sveriges advokatsamfund.
Uppdraget skall redovisas senast den 15 november 2006.
(Justitiedepartementet)