Dir. 2006:69
Utvärdering av konsumentskyddet vid
Kommittédirektiv
Utvärdering av konsumentskyddet vid
telefonförsäljning - Tilläggsdirektiv till
utredningen om genomförande av EG:s
direktiv om otillbörliga affärsmetoder
(Jo2005:03)
Dir.
2006:69
Beslut vid regeringssammanträde den 8 juni 2006
Sammanfattning av uppdraget
Den särskilde utredaren skall, utöver sitt nuvarande uppdrag,
utvärdera och överväga om konsumentskyddet i samband med
telefonförsäljning behöver förstärkas. Utredaren skall särskilt
överväga hur s.k. negativ avtalsbindning kan motverkas och hur
konsumenter kan ges bättre information om villkoren vid
telefonförsäljning. Utredaren skall också utreda om det
nuvarande systemet med registret NIX-telefon ger konsumenter
ett tillräckligt skydd mot obeställd marknadsföring via telefon.
Denna del av uppdraget skall redovisas senast den 15 januari
2007.
De ursprungliga direktiven
Med stöd av regeringens bemyndigande den 16 juni 2005
tillkallade chefen för Jordbruksdepartementet en särskild
utredare med uppgift att utreda genomförandet av EG:s direktiv
om otillbörliga affärsmetoder (Dir. 2005:72). I utredningens
uppdrag ingår bl.a. att lägga fram förslag till författnings-
ändringar som är nödvändiga och andra åtgärder som direktivet
2
kan ge anledning till. Uppdraget skall redovisas senast den 15
augusti 2006.
Bakgrund
Regeringen har genom bl.a. skrivelser från Konsumentverket
och Stockholms Stad uppmärksammats på konsumentproblem i
samband med marknadsföring via telefon. Mot bakgrund av
dessa problem bör det utredas om konsumentskyddet vid sådan
marknadsföring är tillräckligt. Frågorna har ett nära samband
med de frågeställningar som hanteras av utredningen om
genomförande av EG:s direktiv om otillbörliga affärsmetoder
(Jo2005:03), varför även dessa frågor lämpligen bör tas omhand
av den utredningen.
Nuvarande ordning
Konsumentskyddande bestämmelser om marknadsföring och
om avtal i konsumentförhållanden finns i bl.a.
marknadsföringslagen (1995:450) och distans- och
hemförsäljningslagen (2005:59). Dessa lagar bygger i stor
utsträckning på EG-rättsakter.
Marknadsföringslagen syftar till att främja konsumenternas
och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av
produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig
mot konsumenter och näringsidkare. Lagen är tillämplig på all
marknadsföring i näringsverksamhet som är ägnad att främja
avsättningen av och tillgången till produkter. Det spelar således
ingen roll i vilket medium eller i vilken form marknadsföringen
uppträder.
I 4 § marknadsföringslagen finns den centrala bestämmelsen
om att marknadsföring skall stämma överens med god
marknadsföringssed och i övrigt vara tillbörlig. Som otillbörlig
marknadsföring anses exempelvis vissa metoder och villkor
som vilseleder konsumenter och utnyttjar konsumenters
okunnighet om gällande rättsregler. Ett exempel är användande
av s.k. negativ avtalsbindning vid marknadsföring. Av den
3
allmänna avtalsrätten följer att avtal sluts genom att parterna
utbyter samstämmiga viljeförklaringar, vilket i allmänhet
förutsätter att båda parterna aktivt medverkar. Kännetecknande
för metoder inriktade på s.k. negativ avtalsbindning är att
marknadsföraren, t.ex. i samband med ett erbjudande som
lämnas till en obestämd krets (s.k. utbud) ger konsumenten en
oriktig föreställning om att ett avtalsförhållande uppstår om
denne inte agerar genom att vidta en åtgärd, som att exempelvis
avbeställa en viss vara eller tjänst. Eftersom ett sådant
förfarande normalt inte anses medföra någon avtalsbundenhet
för konsumenten är agerandet vilseledande. I vissa fall lämnas
också erbjudanden till individuella konsumenter på ett sådant
vilseledande sätt att det sedermera ingångna avtalet skulle
kunna angripas, t.ex. med hänvisning till avtalslagens regler om
svikligt förledande. Marknadsdomstolen har vid ett flertal
tillfällen förklarat att dylika metoder är otillbörliga enligt
Även distans- och hemförsäljningslagen innehåller
konsumentskyddande bestämmelser i samband med att avtal
ingås på distans, t.ex. via telefonförsäljning. Konsumenten har
bl.a. rätt till en skriftlig bekräftelse av det ingångna avtalet (2
kap. 7 § och 3 kap. 4 § andra stycket ) och rätt att inom 14
dagar ångra det ingångna avtalet (2 kap. 9 § och 3 kap. 7 § ).
I marknadsföringslagen finns vidare bestämmelser om
obeställd reklam till fysiska personer. Med detta avses sådan
reklam eller marknadsföring som förs vidare till mottagaren
utan att denne varit aktiv för att få reklamen (prop.
1999/2000:40 s. 40). Bestämmelserna genomför artikel 13 i
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12
juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritets-
skydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (EGT L
201, 31.7.2002, s. 37, Celex 32002L0058), artikel 10 i
Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj
1997 om konsumentskydd vid distansavtal (EGT L 144,
4.6.1997, s. 19, Celex 31997L0007) samt artikel 10 i Europa-
parlamentets och rådets direktiv 2002/65/EG av den 23
september 2002 om distansförsäljning av finansiella tjänster till
konsumenter (EGT L 271, 9.10.2002, s. 16, Celex
4
32002L0065). Enligt direktiven skall medlemsstaterna införa
regler som innebär att icke begärd marknadsföring med hjälp av
automatiska uppringningssystem, telefax och elektronisk post
endast får användas om en abonnent i förväg har lämnat sitt
samtycke (s.k. opt-in-lösning). För andra kommunikations-
metoder, exempelvis tryckt direktreklam och telefonförsäljning,
kan medlemsstaterna välja att antingen kräva förhands-
godkännande eller ha en lösning som baseras på att en
konsument motsätter sig kontakt per telefon i försäljnings-,
marknadsförings- eller insamlingssyfte (s.k. opt-out-lösning).
I 13 b § marknadsföringslagen uppställs i enlighet med
direktiven ett krav på samtycke i förhand för marknadsföring
till en fysisk person via exempelvis elektronisk post, sms,
telefax eller andra liknande automatiska system för individuell
kommunikation som inte betjänas av någon enskild. Enligt
13 d § marknadsföringslagen gäller, i fråga om andra metoder
för individuell kommunikation på distans, att en näringsidkare
vid marknadsföring till en fysisk person får använda sådana
metoder endast om den fysiska personen inte tydligt motsatt sig
att metoden används. Det är i dag möjligt för en konsument att
göra tydligt att man motsätter sig kontakt per telefon i
försäljnings-, marknadsförings- eller insamlingssyfte genom att
anmäla sitt telefonnummer till registret NIX-telefon.
Näringsidkare har en skyldighet att kontrollera om
konsumenten har anmält sig till registret. Motsvarande register
finns för adresserad direktreklam, NIX-adressat. När det gäller
oadresserad direktreklam kan personer som inte önskar få sådan
marknadsföring ange detta genom exempelvis en skylt på sin
brevlåda. Regeringen har tidigare bedömt att dessa system på
ett effektivt och väl fungerande sätt möjliggör för fysiska
personer att motsätta sig direkt marknadsföring via tryckt
direktreklam och telefonförsäljning (prop. 2003/04:43 s. 16)
och att ha en lösning som baseras på att en konsument motsätter
sig kontakt per telefon för dessa kommunikationsmetoder därför
får anses tillräcklig.
5
Behovet av en översyn
Marknadsföring och försäljning via elektronisk kommunikation
ökar. Det finns fördelar med detta, såsom ökad tillgänglighet till
information samt ökad tillgänglighet till varor och tjänster.
Samtidigt är det uppenbart att det kommersiella trycket mot
konsumenterna ökar, vilket bl.a. kan göra det svårare att värja
sig mot reklam och annan marknadsföring. Såväl
Konsumentverket som Stockholms Stad har i november 2005
lämnat skrivelser till Jordbruksdepartementet som berör brister i
konsumentskyddet vid marknadsföring per telefon. Även av
Post- och telestyrelsens (PTS) redovisning, Allmänhetens
klagomål på området elektronisk kommunikation 2004, framgår
att problem kring förval står för en betydande del av de
klagomål som framförts till operatörer och myndigheten.
Många klagomål handlar om att abonnenten anser att något
avtal om ändrat förval inte ingåtts.
Konsumentverket har i sin skrivelse (Jo2006/244/KO) pekat
på problem som många konsumenter drabbas av i samband med
försäljning via telefon. Skrivelsen berör särskilt försäljning av
telefonabonnemang och andra telefonitjänster, men
problembilden är densamma även vid försäljning av andra
produkter.
Enligt Konsumentverket har många konsumenter svårt att
förstå villkoren i samband med telefonförsäljning och känner
inte alltid till att även ett avtal ingånget över telefon är ett
bindande avtal. I vissa fall används emellertid också metoder
som gör att det kan uppstå en avtalsbundenhet för konsumenten
utan att konsumenten aktivt har agerat för att ingå avtalet, s.k.
negativ avtalsbindning.
Konsumentverket har i sin skrivelse gett exempel på
förfaranden som innebär att konsumentens telefonabonnemang
flyttas över till en ny operatör, även om konsumenten förhållit
sig passiv till försäljaren. Konsumenten blir exempelvis
uppringd och erbjuden ett abonnemang hos en operatör, men
tackar nej eller ber att få information om erbjudandet
hemskickat. Konsumenten får i stället en bekräftelse på att ett
nytt avtal ingåtts hemskickat till sig. Denna bekräftelse
6
innehåller ofta den information om bl.a. ångerrätt som krävs
enligt distans- och hemförsäljningslagen. Om konsumenten inte
reagerar på bekräftelsen flyttas abonnemanget och konsumenten
börjar använda den nya operatörens tjänst. Ett annat förfarande
som används är att telefonförsäljaren använder ångerrätten som
ett argument för att sända ett avtal till en motvillig konsument.
Konsumenten får intrycket av att ha två veckor på sig att tänka
över erbjudandet, när det i själv verket krävs att konsumenten
genom en aktiv handling utnyttjar sin ångerrätt för att avtalet
inte skall bli gällande.
Konsumentverket menar att marknadsföringslagens
sanktionsmöjligheter visat sig otillräckliga för att stävja
problemet med negativ avtalsbindning. Särskilt stort är
problemet vid försäljning av telefonitjänster, och många
konsumenter har drabbats av ofrivilliga operatörsbyten.
Konsumentverket menar att det är av vikt att säkerställa att avtal
om sådana tjänster föregås av en tydlig viljeförklaring från
konsumenten, exempelvis genom att det ställs krav på en
skriftlig bekräftelse från konsumenten, något som har införts i
Norge.
Även Stockholms Stad har i sin skrivelse (Jo2005/2759/KO)
påpekat att många konsumenter har svårt att förstå villkoren i
samband med telefonförsäljning.
Regeringen framhåller i prop. 2005/06:105, Trygga
Konsumenter som handlar hållbart – Konsumentpolitikens mål
och inriktning, att informationen om möjligheten att anmäla sig
till registret NIX-telefon inte är tillräckligt lättillgänglig för
många människor. Regeringen förklarar därför som sin avsikt
att utreda frågan om godkännande på förhand vid
marknadsföring via elektroniska medier, bl.a. vid
telefonförsäljning.
Mot bakgrund av de problem som förekommer vid
marknadsföring via telefon finns det anledning att nu göra en
översyn av konsumentskyddet vid sådan marknadsföring.
Frågor om konsumentskydd vid marknadsföring via telefon har
ett nära samband med de frågeställningar som hanteras av
utredningen om genomförande av EG:s direktiv om otillbörliga
7
affärsmetoder (Jo2005:03), varför även dessa frågor lämpligen
bör tas omhand av den utredningen.
Uppdraget
Utredaren skall, utöver det ursprungliga uppdraget, göra en
förutsättningslös översyn av de bestämmelser som tillförsäkrar
konsumenter skydd vid s.k. telefonförsäljning och överväga om
det behövs någon förstärkning av skyddet. Utredaren skall
överväga om det finns anledning att vidta åtgärder för att
underlätta konsumentens förståelse för hur avtal ingås och för
att motverka användandet av s.k. negativ avtalsbindning vid
telefonförsäljning, exempelvis genom att uppställa krav på
skriftlig bekräftelse av avtalet från konsumentens sida.
Utredaren skall också utvärdera om den nuvarande lösningen
för telefonförsäljning via registret NIX-telefon fungerar
tillfredsställande eller om det finns skäl att i stället använda en
annan lösning. Utredaren kan även ta upp näraliggande frågor
om det bedöms motiverat.
Utredaren skall beakta relevant EG-rätt samt göra de
internationella jämförelser som anses befogade. I detta
sammanhang skall även den pågående översynen av EG:s
regelverk om elektronisk kommunikation samt regleringen i de
övriga nordiska länderna särskilt beaktas och belysas. .
Uppdraget förutsätter ett brett samråd med berörda myndigheter
och branscher.
Övervägandena skall baseras på en grundlig analys av
förslagens ekonomiska konsekvenser, särskilt för berörda
branscher.
Om utredaren bedömer att konsumentskyddet bör förstärkas
genom lagstiftning, skall utredaren föreslå de
författningsändringar som bedöms nödvändiga samt beräkna
kostnaderna för de åtgärder som föreslås och föreslå
finansiering av eventuella offentliga åtaganden.
8
Förlängd tid och redovisning av uppdraget
Utredningstiden förlängs till den 15 januari 2007. Utredaren
skall redovisa det som omfattas av det ursprungliga uppdraget
(dir. 2005:72) senast den 15 augusti 2006 medan resterande del
av uppdraget skall redovisas senast den 15 januari 2007.
(Jordbruksdepartementet)