Dir. 2006:87

Kunskap för bevarande och hållbart

Kommittédirektiv

Kunskap för bevarande och hållbart

nyttjande av havsmiljön

Dir.

2006:87

Beslut vid regeringssammanträde den 13 juli 2006

Sammanfattning av uppdraget

En utredare skall utreda:

− hur den vattenrelaterade forskningen och utbildningen kan

användas för att lösa miljöproblemen i havet,

− hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning

samt forskning och undersökningsverksamhet kan utveck-

las,

− hur en effektiviserad samordning av kunskapsuppbygg-

naden kan ske,

− hur användningen av forskningsresultat i förvaltningen och

tillämpningen av ekosystemansatsen kan effektiviseras,

− vilka satsningar inom forskning och utbildning, dels i fråga

om mänskliga aktiviteters påverkan på den marina miljön

och dess ekologiska processer, dels i fråga om fråge-

ställningar kring bevarande av biologisk mångfald och håll-

bart nyttjande, som kan användas för att lösa miljö-

problemen i havet,

− hur Sverige kan arbeta för att stärka det internationella

forskningssamarbetet, och

− förutsättningarna för ett internationellt forskningsinstitut för

Östersjöns miljö.

2

Speciellt bör förslag presenteras hur organisationen bör se ut för

att arbetet med att restaurera och bevara havsmiljön kan bidra

till att miljökvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och

skärgård, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och

djurliv uppnås.

Förslagen skall syfta till att förbättra kommunikationen av

forskningsresultat till förvaltning, nyttjare, allmänhet och andra

aktörer.

Nuvarande verksamhet för miljöövervakning, kunskapsupp-

byggnad, insamling av data samt analys av struktur och funk-

tion hos akvatiska ekosystem bör kartläggas. Fördelar och nack-

delar med nuvarande organisation bör redovisas. Förslag bör

ges på hur verksamheten kan effektiviseras och kvaliteten höjas

samt hur samhällets arbete med åtgärder för att restaurera och

bevara havet kan förbättras.

Utredningens uppgift är att föreslå åtgärder som långsiktigt

säkerställer behovet av effektiv och samordnad insamling och

analys av kunskap rörande vattenfrågor i avsikt att säkerställa

bevarande och hållbart nyttjande av havet.

Bakgrund

Tidigare beslut och utredningar

Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation

kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i

Sverige är lösta.

Riksdagen fattade i april 1999 beslut om 15 nationella

miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr.

1998/99:183) och antog i november 2001 regeringens proposi-

tion Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop.

2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) i syfte att

nå de antagna miljökvalitetsmålen. Härvid framkom att

svårigheterna att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans och

levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning

var betydande och att särskilda åtgärder behövdes. Regeringen

tillsatte därför i juli 2002 en kommission (dir. 2002:102), som

antog benämningen Havsmiljökommissionen (M 2002:07).

3

Havsmiljökommissionen överlämnade i juni 2003 betänkan-

det Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72) till regeringen.

Riksdagen antog i december 2005 propositionen Svenska

miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet.

2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49), där delar av kommis-

sionens förslag behandlades. Huvuddelen av Havsmiljö-

kommissionens förslag togs upp i den av riksdagen i november

2005 behandlade regeringsskrivelsen En nationell strategi för

havsmiljön (skr. 2004/05:173, bet. 2005/06:MJU4, rskr.

2005/06:30).

Utifrån miljömålpropositionen och skrivelsen En nationell

strategi för havsmiljön har regeringen i regleringsbreven lämnat

ett antal uppdrag som berör delar av kunskapsbehovet till

berörda myndigheter . Regeringen har inrättat en samordnings-

grupp för havsmiljöfrågor bestående av berörda myndigheter.

Miljövårdsberedningen (Jo 1968:A) har i såväl promemorian

Strategi för hav och kust utan övergödning (PM 2005:1), som i

promemorian Strategi för ett hållbart fiske (PM 2006:1) betonat

behoven av en förbättrad och effektiviserad forsknings-

verksamhet. Havsmiljökommissionens uppdrag var bl.a. att

sammanfatta kunskapsläget och ge förslag på förbättringar.

Kommissionen pekade på brister i kunskaps- och plane-

ringsunderlaget och i miljöövervakningens omfattning. Man

pekade också på den splittrade kunskapshanteringen och

avsaknaden av samordning och gemensamma målsättningar.

Liknande synpunkter framfördes även av Naturvårdsverkets

internationella expertgrupp rörande marina övergödningsfrågor

(NV Rapport 5509 mars 2006) och av Naturvårdsverket och 15

andra marina myndigheter i en gemensam aktionsplan (NV

Rapport 5563 april 2006). Regeringen mottog 2005 utredningen

Kunskap för biologisk mångfald (SOU 2005:94), där det konsta-

teras att kunskapsläget avseende den biologiska mångfalden i

havsmiljön inte är tillfredsställande. Utredningen pekade på

behoven av miljöövervakning, kunskapsinsamling i övrigt samt

vetenskaplig analys och lämnade fem förslag till åtgärder

beträffande ytvattenrelaterade kunskapsfrågor.

Vetenskapsrådet tillsatte på uppdrag av regeringen en

expertpanel 2004 för att utvärdera de tre marina centrumen,

4

vilket har rapporterats (Utvärdering av Centrum för Marin

Forskning – redovisning av ett regeringsuppdrag. Vetenskaps-

rådet 2004).

I regeringens skrivelse En nationell strategi för havsmiljön

pekas på behoven av en zonindelning av den marina miljön och

av en ny adaptiv, dvs. anpassningsbar, förvaltning, vilket förut-

sätter ett adekvat planeringsunderlag. I skrivelsen efterlyser reg-

eringen även sektorsövergripande forskning och mer tvärveten-

skapligt samarbete. Behovet av en för hela landet gemensam in-

venteringsmetodik har redan tidigare påpekats av Riksrevisions-

verket (Skyddas värdefull natur? RRV 1998:62). I skrivelsen

påtalas behovet av att mer strukturerat utnyttja grundläggande

kunskap rörande sjöar också i marina sammanhang.

I skrivelsen tog regeringen också upp frågan om

forskning och kunskapsuppbyggnad. Regeringen

bedömde att åtgärder för att lösa miljöproblemen i

havet bör baseras på kunskaper från och samverkan med

olika forskningsdiscipliner.

Situationen i havsmiljön

Som framhållits av både Havsmiljökommissionen, Miljövårds-

beredningen och Naturvårdsverket är situationen i Egentliga

Östersjön och i Västerhavet mycket allvarlig. Detta har också

poängterats i Regeringens propositioner Svenska miljömål –

delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) och Svenska

miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). Pro-

blemen tar sig något olika uttryck i de två havsområdena be-

roende på skilda ekologiska förhållanden, men i grunden utgörs

problemen av övergödning, giftanrikning, överutnyttjande av

fisk samt riskfyllda fartygstransporter. Effekterna av dessa

problem interagerar på olika sätt beroende på miljön. Detta

skapar förhållanden som för sin lösning kräver utökad kunskap,

fördjupade analyser och ökad samordning av alla former av

kunskapsuppbyggnad.

Övergödningen orsakas av förhöjda tillskott av främst fosfor

och kväve från tillrinnande vatten och från luft. Detta har med

tiden även bidragit till syrefria bottnar som genererat läckage av

5

fosfor, vilket skapar nya interna återkopplingsmekanismer.

Övergödningens effekter varierar beroende på olikheter i eko-

systemets sammansättning, närsalternas ursprung och hydro-

dynamiska förhållanden. I Östersjön har främst det öppna havet

drabbats, medan det i Västerhavet är kustområden som är mest

utsatta.

Giftanrikningen orsakas ytterst av produktion och använd-

ning av svårnedbrytbara gifter i samhället i stort. Gifterna når

sedan haven genom bl.a. tillrinnande vatten och luftdeposition.

Gifter anrikas på olika sätt i vävnader och organismer och

cirkulerar med olika hastighet i ekosystemen. Förändringar i

systemen påverkar i sin tur gifternas omsättningshastighet och

slutliga deposition. Betydande mängder av främst dioxiner

anrikas f.n. i fettvävnaden hos fisk och kan därigenom också nå

människan.

Ett alltför omfattande fiske har lett till att rovfisk som torsk

har minskat mycket kraftigt och förlorat sin funktion som reg-

lerande faktor i ekosystemen. Härigenom har bytesfiskar som

skarpsill ökat kraftigt, vilket fått stora återverkningar i eko-

systemets övriga delar. Förändrade tillväxtförhållanden hos

berörda fiskarter påverkar också anrikningen av gifter.

Fartygstrafiken utgör ett växande hot på grund av starkt ökat

tonnage av framförallt oljetransporter. Kontinuerliga utsläpp till

luft och vatten från fartygstrafiken påverkar både övergödning

och giftanrikning. Risken för ett stort oljeutsläpp är ständigt

närvarande. Ett sådant utsläpp skulle få förödande konsekvenser

för de marina ekosystemen i de kalla haven längs våra kuster.

Aktörer inom vattenrelaterade kunskapsområden

Universitet och högskolor bedriver bl.a. vattenrelaterad forsk-

ning som finansieras med direkta forskningsanslag och medel

från forskningsråd som Formas och från myndigheter som

Naturvårdsverket. Staten anslår också medel för vattenrelaterad

forskning till olika icke universitets- och högskoleanknutna

institut som IVL Svenska miljöinstitutet AB och Stockholm

Environment Institute (SEI). Mistra finansierar flera omfattande

vattenrelaterade forskningsprojekt.

6

Akvatisk ekosystemforskning av generell, teoretisk eller

tillämpad natur bedrivs vid flera universitet, högskolor och

institut.

Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), som utgör jord-,

skogs- och vattenbrukssektorns eget sektorsorgan, bedriver

grundforskning och tillämpad forskning utifrån sina sektors-

behov. Artdatabanken ansvarar för hotade arter i bl.a. vatten-

miljö. Bland övriga sektorsmyndigheter har Fiskeriverket,

SMHI och SGU egna akvatiska forsknings- och undersök-

ningsresurser och Försvarsmakten bedriver verksamhet av

betydelse för marin kunskapsuppbyggnad. Även Kustbevak-

ningen lämnar värdefullt stöd. Forskning om marina däggdjur

förekommer främst vid Naturhistoriska Riksmuseet, som också

driver databaserna Fishbase och GBIF, samt Stockholms och

Göteborgs universitet. Naturvårdsverket har ingen egen forsk-

ningsorganisation, men finansierar viss vattenrelaterad forsk-

ning och miljöövervakning vid universitet, högskolor, andra

myndigheter och institut. Viktig information finns också hos

icke-statliga organisationer och privata företag, t.ex. vatten-

kraftbolagen.

Miljöövervakning bedrivs vid myndigheter som Fiskeri-

verket, SMHI, SGU, Kustbevakningen och

länsstyrelserna inom olika geografiska och

ämnesmässiga områden. Miljöövervakning utförs även

vid universiteten och Naturhistoriska Riksmuseet på

uppdrag främst av Naturvårdsverket. Fiskeriverket

samordnar användningen av det oceangående

forskningsfartyget Argos och ansvarar för

datainsamlingen avseende kommersiella fiskbestånd

under EU:s datainsamlingsförordning. Även andra stat-

liga fartyg utgör plattformar för marin forskning.

Problemområden

Kunskapsuppbyggnad inom områden som täcks in av sektors-

myndigheter är mindre representerade vid universiteten. Där-

med är också grundforskningen inom sådana områden mindre

7

omfattande vid universitet och högskolor. Detta har lett till att

sektorsmyndigheterna fått en central roll i att bidra till kontinui-

teten i kunskapsuppbyggnaden inom sektorn.

Myndigheternas vattenrelaterade kunskapsuppbyggnad är

emellertid splittrad och inriktad på den egna organisationens be-

hov. Vissa myndigheter har koncentrerat organisationen till en

plats medan andra har en utpräglad regional organisation.

Graden av samarbete mellan myndigheterna varierar och sam-

arbetet mellan myndigheterna och universiteten när det gäller

vattenrelaterad kunskapsuppbyggnad respektive forskning kan

förbättras.

Uppdraget

Utgångspunkten för uppdraget är att öka samverkan mellan

miljöövervakning och forskning samt undersökningsverk-

samhet, att öka den tvärvetenskapliga ansatsen i den vatten-

relaterade forskningens användning samt att effektivisera an-

vändningen av forskningsresultat i förvaltningen. Förslagen

skall syfta till att förbättra kommunikationen av forsknings-

resultat till förvaltning, nyttjare, allmänhet och andra aktörer,

samt syfta till en mer kostnadseffektiv verksamhetsstruktur utan

tillkommande av nya myndigheter. Speciellt bör förslag presen-

teras hur organisationen bör se ut för att arbetet med att restau-

rera och bevara havet omkring oss skall leda till att miljö-

kvalitetsmålen Hav i balans och levande kust och skärgård,

Ingen övergödning, Giftfri miljö och Ett rikt växt- och djurliv

uppnås och ett hållbart nyttjande säkras.

Åtgärder för att förbättra situationen i havet förutsätter en

samlad kunskap om de komplexa interaktioner som finns i eko-

systemen. Uppdrag till myndigheterna om ett större pilotprojekt

för havet, om utökad lokal samverkan och ökad informations-

verksamhet till allmänheten kräver ny kunskap, nya arbets-

former och en mer samlad organisation.

En restaurering av havsområden omkring oss kan förutsättas

innebära omfattande och kostsamma åtgärder inom jordbruket,

fisket, sjöfarten och avloppsreningssektorn. Även åtgärder i

själva havsområdena kan vara nödvändiga. Detta förutsätter ett

8

långsiktigt, målinriktat och internationellt anknutet vetenskap-

ligt arbete, som är baserat på en sammanhållen och kontinu-

erligt bedriven kunskapsinsamling och miljöövervakning. För

detta krävs att tillräcklig och adekvat kompetens finns till-

gänglig och att både teoretisk och tillämpad kunskap kan ut-

nyttjas.

För att åstadkomma en kraftsamling föreslog därför rege-

ringen i skrivelsen En nationell strategi för havsmiljön att ut-

redaren särskilt skall utreda bl.a.

− hur den vattenrelaterade forskningen och utbildningen kan

användas för att lösa miljöproblemen i havet,

− hur samverkan mellan vattenrelaterad miljöövervakning

samt forskning och undersökningsverksamhet kan utveck-

las,

− hur en effektiviserad samordning av kunskapsuppbygg-

naden kan ske,

− hur användningen av forskningsresultat i förvaltningen och

tillämpningen av ekosystemansatsen kan effektiviseras,

− vilka satsningar inom forskning och utbildning, dels i fråga

om mänskliga aktiviteters påverkan på den marina miljön

och dess ekologiska processer, dels i fråga om fråge-

ställningar kring bevarande av biologisk mångfald och håll-

bart nyttjande, som kan användas för att lösa miljö-

problemen i havet,

− hur Sverige kan arbeta för att stärka det internationella

forskningssamarbetet, och

− förutsättningarna för ett internationellt forskningsinstitut för

Östersjöns miljö.

I skrivelsen föreslogs också att ansträngningarna att restaurera

och bevara haven omkring oss bör effektiviseras. Nuvarande

verksamhet för miljöövervakning, kunskapsuppbyggnad, in-

samling av data samt analys av struktur och funktion hos

akvatiska ekosystem bör därför kartläggas. Förslag bör ges till

hur verksamheten kan effektiviseras och kvaliteten höjas samt

hur samhällets arbete med åtgärder för att restaurera och bevara

havsmiljön kan förbättras.

Universitetens självständighet, Naturvårdsverkets generella

ansvar för havsmiljöfrågor och sektorsmyndigheternas ansvar

9

skall beaktas. Rådande principer för forskningspolitiken skall

beaktas och nuvarande organisation för universitet och hög-

skolor skall vara en utgångspunkt. Förslagen bör syfta till för-

bättrad samordning, varvid möjligheter till förbättrad sam-

verkan och samlokalisering bör beaktas. Fördelar och nackdelar

med nuvarande organisation för miljöövervakning och kun-

skapsuppbyggnad bör redovisas. Utredaren ska föreslå ett alter-

nativ till nuvarande särskilda reglering för de marina centrum-

en. Som jämförelse bör utvecklingen av arbetet med vatten-

relaterade kunskapsfrågor i de nordiska grannländerna, alter-

nativt några jämförbara EU-länder, beskrivas. Synpunkter fram-

förda i tidigare lämnade och ovan redovisade utredningar och

rapporter bör beaktas, liksom de krav som miljömålsarbetet, det

s.k. ramdirektivet för vatten (2000/60/EG), EU:s gemensamma

fiskeripolitik, EU:s kommande marina strategi samt EU:s ram-

program för forskning ställer på kunskapsarbetets organisation.

Internationella erfarenheter bör tas till vara och behovet av

regionalt samarbete runt Östersjön och Västerhavet skall be-

aktas. Utredaren bör även involvera lämpliga aktörer inom sjö-

fartsrelaterad forskning såsom fartygskonstruktion m.m.

I havsmiljöskrivelsen föreslogs tillskapandet av ett inter-

nationellt Östersjömiljöinstitut som inriktas på att utgöra en

vetenskaplig knutpunkt för det svenska Östersjömiljö-

samarbetet. Institutet bör ha en internationell prägel och kunna

attrahera forskare från andra länder. Förslag bör lämnas på

organisation och uppgifter för ett sådant institut, var det bör

förläggas, organisationstillhörighet, budget och hur verksam-

heten kan finansieras. Vidare skall utredaren föreslå formen för

inrättande av ett fiskeriteknologiskt institut och en efter-

gymnasial utbildning för nyttjandet av marina resurser och be-

hovet av eventuell samordning med befintlig relevant verk-

samhet.

Fullständiga författningsförslag skall lämnas.

Konsekvensanalyser av samtliga förslag skall presenteras

och förslag till finansiering av åtgärder med statsfinansiella

konsekvenser skall lämnas. Det står utredaren fritt att inkludera

även annat relevant underlag i sitt arbete.

10

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Principen om ett sektorsansvar för miljön skall vara vägledande.

Utredningen skall samråda med berörda aktörer, som Natur-

vårdsverkets olika råd, myndigheter, pågående utredningar

inom området, sektorer, experter och forskare samt enskilda

organisationer.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 december 2007.

Frågorna om ett Östersjömiljöinstitut och de marina centrumen

skall utredas med förtur och redovisas senast den 22 december

2006.

(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)