SOU 2003:72

Havet - tid för en ny strategi. Havsmiljökommissionens betänkande

Till Statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträde den 11 juli 2002 bemyndigade regeringen statsrådet Kjell Larsson att tillsätta en kommission med uppdraget att sammanfatta kunskapsläget avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, utforma övergripande strategier på kort och lång sikt samt föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust- och skärgård,

Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås till år 2020.

Den 14 juli 2002 förordnades en kommission med ledamöterna Hans Jonsson, ordförande, generaldirektören Marie Hafström, professor Kerstin Johannesson, verkställande direktör Måns Lönnroth och fil.mag. Henrik Österblom. I sekretariatet har Katarina Veem, huvudsekreterare, Katja Awiti, Sture Nellbring, Anita Tullrot och Henrik Österblom ingått.

Kommissionen som antagit benämningen Havsmiljökommissionen överlämnar sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 24 juni 2003

Hans Jonsson

Marie Hafström Kerstin Johannesson

Måns Lönnroth Henrik Österblom

/Katarina Veem

Sammanfattning

Havets miljötillstånd

Våra hav är kraftigt påverkade av decenniers utsläpp av näringsämnen och gifter både från land och luft. Därtill riskerar ett alltför stort uttag av fisk att förändra ekosystemen. Forskningen ser idag tendenser till att helt andra arter än tidigare kan komma att dominera. Spigg ersätter rödspotteyngel på västkusten, skarpsill ersätter torsk i Östersjön, fintrådiga alger fyller badvikarna. Blågrönalger ersätter kiselalger i planktonblomningarna och Europas bestånd av alfåglar hotas av oljeutsläpp i Östersjön. Omfattningen av skador orsakade av ett för högt fisketryck, gift- och oljeutsläpp samt övergödning är långt ifrån fullständigt kända Havsmiljökommissionen kan ändå konstatera att undermålig sjöfart, för svagt reglerat fiske, giftutsläpp och övergödning inverkar så negativt på våra marina ekosystem att produktionen av ekosystemens varor och tjänster har försämrats och fortsätter att försämras på ett dramatiskt sätt. Framtida klimatförändringar kan dessutom komma att påverka förutsättningarna för fungerande ekosystem ytterligare.

Östersjöns och Västerhavets tillstånd har i det stora hela inte blivit bättre under de senaste 10–15 åren trots de många insatser som gjorts. Bland framgångarna i miljöarbetet kan nämnas några exempel. När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades under 1960-talet infördes i början av 1970-talet förbud mot eller begränsning av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön. Idag är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen ökar.

Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs Estlands, Lettlands, Litauens, Polens och det forna DDR:s sandstränder. Ett stort antal källor har åtgärdats inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, på regeringschefernas initiativ år 1990. Detta program syftar till att åtgärda de mest all-

varliga punktutsläppen och är en stor framgång för det internationella miljöarbetet.

Såsom havsmiljöarbetet idag bedrivs pekar det mesta mot att tillståndet om ett eller ett par decennier kommer att vara detsamma eller sämre än idag. Exporten av olja direkt från ryska eller baltiska hamnar har ökat avsevärt under de senaste åren, vilket ökar risken för olyckor. Fartygsstorleken ökar dessutom. Ett allvarligt problem med oljehanteringen är förekomsten av undermåliga fartyg som i kombination med otillräckligt underhåll ökar olycksrisken kraftigt. Ofta är det frågan om en kombination av undermåliga fartyg och befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. Fortfarande saknar många hamnar anläggningar som tvingar fartyg att lämna oljehaltig och annat fartygsgenererat avfall. Upp till tusen illegala utsläpp av oljeavfall bedöms ske årligen när fartygen rengör tankar och maskiner samt tömmer ofiltrerat vatten i Östersjön.

Mängden bottenlevande fisk i haven har minskat drastiskt under de senaste 25 åren. För många bottenlevande fiskbestånd var mängden lekmogen fisk i slutet av 1990-talet endast en tiondel jämfört med i början av 1970-talet. För vissa bestånd, t.ex. torsk, har mängden könsmogen fisk minskat ännu mer drastiskt. Den kraftiga minskningen riskerar leda till dramatiska ekosystemförändringar (s.k. flippar) som kan omöjliggöra en återhämtning av torskbeståndet och t.ex. leda till att blåstången försvinner över stora områden. Provfiskedata pekar dessutom mot att lokala bestånd av torsk längs den svenska Skagerrak kusten i stort sett saknas. Om dessa bestånd är genetiskt unika, riskerar de att inte ersättas om de försvinner helt. I det svenska fisket har andelen landad torsk minskat kraftigt efter 80-talet, samtidigt som andelen skarpsill till foderframställning nu utgör en dominerande del av den totala fångsten. Skarpsillen har gynnats av torskens försvinnande och stora bestånd skarpsill hämmar torskens förökning genom att äta upp torskäggen.

Strömming och lax från Östersjön bör inte ätas i för stora mängder eftersom halterna av miljögifter i dessa fiskar är för höga. Mängden gifter som används i samhället ökar dessutom vilket kan leda till nya kostrestriktioner. Bland annat har läkemedelsanvändningen i Sverige ökat kraftigt. Mängden aktiv substans i läkemedel som årligen säljs i Sverige är av samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel som används i jordbruket. Resterna av dessa aktiva substanser i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken.

Övergödningen orsakar stora problem i kustvattnen och leder till mer omfattande algblomningar i öppna havet. Igenväxta havsvikar och badplatser längs vår kust påverkar även rekreationsmöjligheten. Blåstångens djuputbredning minskar då vattnet blir grumligare av plankton. Grunda sandbottnar växer igen med fintrådiga alger, vilket förhindrar bl.a. rödspottans uppväxt. Syrebrist i Östersjöns djupvatten hotar torskens förökning och bottendöd över stora områden i både Östersjön och Västerhavet slår ut bottenlevande arter. Stora arealer täckta av vitluddiga svavelvätebakterier är numera också ett vanligt sommarproblem i skärgårdens grunda vatten.

Dessutom kommer klimatförändringar att påverka våra hav. Med stigande temperatur i atmosfären ökar också temperaturen i havet och därmed minskar istäcket på vintrarna, vilket kan ha inverkan på bestånden av gråsäl och vikaresäl. Förändringar i vattentemperaturer och i salthalter påverkar framför allt artsammansättningen av växtplankton och det finns risk att giftproducerande arter blir vanligare om temperatur och nederbörd ökar. En förhöjd närsaltskoncentration och en högre vattentemperatur gynnar också snabbväxande fintrådiga alger i grunda havsområden.

Det nationella miljökvalitetsmålet för havet är avlägset.

Mänsklig påverkan

Havet ägs av alla och ingen. Samtidigt som många hävdar rätten till havets resurser tar ingen idag det yttersta ansvaret för havet. De näringar som nyttjar haven har ansett sig ha självklara rättigheter, men inte tillräckliga skyldigheter för att skydda de marina ekosystemen. Ett övergripande ansvar saknas såväl internationellt som nationellt. Analysen av sektorernas och myndigheternas verksamhet och effekterna av den är otillräcklig och inte samordnad. Sektorsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har inte fått genomslag när det gäller havet.

Splittringen av havsmiljöarbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Miljöarbete handlar i grunden om att förändra och stimulera mänskligt beteende, vilket kräver omfattande förändringar av gällande attityder.

Det är inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen har blivit så allvarlig i våra hav. Problemet ligger i

ett omfattande och systematiskt genomförandeunderskott. Om samtliga åtgärder som har föreslagits nationellt och internationellt hade genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön idag ha varit avsevärt bättre.

Havsmiljökommissionens slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska intressen, i kombination med en bristande förståelse för de komplexa marina ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Havet är i stora stycken ett offer för allmänningens förbannelse.

Havsmiljökommissionen anser att dagens sätt att arbeta måste förändras i grunden. Det räcker inte med att lappa och laga i nuvarande system. Sättet att arbeta har fört oss till vägs ände. Dagens regelverk skyddar inte våra hav. Våra hav måste brytas loss från de regelverk som idag begränsar miljöarbetet.

En ny förvaltning av havet

Ekosystem består av olika komponenter, dels av djur, växter och andra organismer, dels av den omgivande miljön. De olika organismerna i ekosystemet är delar i en näringsväv, där allt hänger ihop och där olika nivåer påverkar varandra genom komplexa och dynamiska samband. Om en kritisk art minskar i antal eller försvinner kan länkar i näringsväven brista. Då kan ekosystemet flippa och övergå i ett helt annat tillstånd. En hållbar förvaltning måste utgå ifrån detta perspektiv och se helheten i förvaltningsåtgärderna. Havsmiljökommissionen har i sina förslag till ny förvaltning utgått från den s.k. ekosystemansatsen. Det betyder att ekosystemen inte skall ses som ett antal enskilda arter som var och en skall skyddas utan att också deras samspel skall skyddas.

Ekosystemansatsen ställer mera långtgående krav på skyddsåtgärder än dagens sektoriserade arbetssätt gör. Förvaltningen måste bli mera adaptiv och mera lärande med en tydligare koppling mellan åtgärder, miljöövervakning och forskning. Förvaltningen måste utgå från sektorernas skyldigheter och mindre från deras rättigheter. De sektorsvisa miljökraven måste grundas i ekosystemens begränsningar. Målet är att bevara ekosystemens struktur och funktion och därmed deras förmåga att förse oss med varor och tjänster.

En förvaltning med ekosystemansatsen som bas vore revolutionerande för arbetet med att skydda haven. Ett sådant arbetssätt har präglat det europeiska luftvårdsarbetet. Havsmiljökommissionen

har efter en jämförelse med arbetet inom luftvårdskonventionen kunnat identifiera ett flertal brister inom det regionala marina konventionsarbetet. Denna analys pekar tydligt på fyra väsentliga delar som saknas i det marina arbetet:

  • enighet och samverkan mellan förvaltning, forskning, näringar och andra intressenter,
  • gemensamma effektbaserade målsättningar för både det nationella och internationella arbetet,
  • flexibilitet att nationellt kunna vidta kostnadseffektiva åtgärder inom relevanta sektorer samt juridiskt bindande överenskommelser.

Förvaltningen av haven inom ramen för nuvarande beslutsstrukturer måste förändras både nationellt och internationellt. En ny förvaltning måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. Fisk och fiskefrågor kan t.ex. inte separeras från övriga havsmiljöfrågor. De internationella beslutsstrukturerna måste förändras så att möjligheterna skapas för berörda kuststater att själva besluta om hur havet skall skyddas.

För att kunna vända den negativa trenden i våra hav är det alldeles nödvändigt med internationell samverkan och därför föreslår Havsmiljökommissionen en ny regional förvaltning i Östersjön (inkl. Kattegat). Havsmiljökommissionen ser Östersjön som ett pilotområde för en ny förvaltningsstrategi. En ny förvaltning bör utvärderas så att erfarenheter kan överföras på andra havsområden, t.ex. Nordsjön, inklusive Skagerrak.

Revidering av Helsingforskonventionen

Havsmiljökommissionen anser att en förstärkt legal struktur krävs för att komma till rätta med de negativa trenderna i Östersjön. Syftet med att göra Östersjön (enligt Helsingforskonventionens omfattning) till ett internationellt pilotprojekt är bl.a. att omsätta ekosystemansatsen i konkreta rättsliga principer.

Detta förutsätter en revidering av Helsingforskonventionen för ett hållbart nyttjande av havet. En ny förvaltning skall ha sin utgångspunkt i de biologiska systemen, grundad på ekosystemansatsen och genomföras med ett brett internationellt och tvärsektoriellt adaptivt tillvägagångssätt.

Regeringscheferna i Östersjöregionen bör ta ett gemensamt initiativ för att revidera Helsingforskonventionen i syfte att vända den negativa trenden i våra hav. Sverige bör vara drivande i ett sådant arbete.

Havsmiljökommissionen anser att Östersjöländerna, genom ett gemensamt bindande åtagande, kan skapa den politiska kraft som möjliggör en anpassning av den europeiska fiskeripolitiken och de relevanta komponenterna av miljödelen i jordbrukspolitiken, till Östersjöns känsliga miljö.

Helsingforskonventionen bör i fortsättningen arbeta med legalt bindande beslut och med beräkningsmodeller, som gör det möjligt att utvärdera förslag till åtgärdsstrategier gentemot olika mål för ekosystemen. Fisket och jordbruket måste bli en integrerad del av konventionens ansvarsområde. En reviderad Helsingforskonvention måste också ha en tvistelösningsmekanism.

En reviderad Helsingforskonvention bör ta sin utgångspunkt i en zonindelning av Östersjön. En sådan indelning bör innehålla en kärna av marina skyddsområden där inga resursuttag får göras, ett större nätverk av skyddade områden där olika typer av brukande får göras, samt övriga områden, där specificerade hänsynsregler skall gälla för olika verksamheter.

En sådan zonindelning liknar system som sedan länge tillämpas på land.

Havsmiljökommissionen föreslår därutöver ett tidsbegränsat undantagstillstånd för fisket i Östersjön. Den gemensamma europeiska fiskeripolitiken måste samordnas regionalt inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention. Det bör även kombineras med en analys av hur bristerna i beslutsstrukturerna och förvaltningen kan åtgärdas. Ett totalt fiskestopp bör gälla för alla bestånd som idag till följd av fört hårt uttag befinner sig utanför biologiskt säkra gränser. Stoppen hävs först när bestånden återigen befinner sig innanför dessa gränser. Ju tidigare ett sådant stopp kommer, desto större är sannolikheten att bestånden kan återhämta sig. Ju längre stoppet dröjer, desto större risk att bestånden kraschar och försvinner.

Havsmiljökommissionen föreslår att metoder för att bemästra övergödningen utvecklas kraftigt. Arbetet bör baseras på effektbaserade kriterier, på samma sätt som gällt för det europeiska luftvårdsarbetet. Den europeiska jordbrukspolitikens stödsystem bör förändras så att Östersjöstaterna ges möjlighet att rikta stödet till de områden där det ger störst effekt.

Havsmiljökommissionen föreslår ett antal minimikrav för sjöfarten inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention. Kraven måste utformas i samarbete med IMO. Kraven är att endast högkvalitativa fartyg får transportera farlig last. Fartygen skall vara klassade av välrenommerade klassificeringssällskap och vara utan anmärkningar från besök i tidigare hamnar samt med utrustning för kontroll och spårning. Farleder och trafikregler skall utformas för att skydda särskilt känsliga områden. Kontroll av barlastvattenutsläpp för att undvika främmande arter. Praktiskt fungerande hamnanläggningar för att omhänderta olika former av avfall och spillvatten. Tillräcklig kapacitet för att tidigt möta och begränsa konsekvenserna av eventuella haverier.

En nationell marin strategi

Havsmiljökommissionen föreslår omfattande åtgärder inom ramen för ett nytt internationellt angreppssätt. Havsmiljökommissionen anser också att Sverige som nation redan nu kan vidta en rad åtgärder och föreslår att en nationell marin strategi utarbetas. Syftet skall vara att ge största möjliga bidrag till att vända den negativa trenden i våra hav. Strategin måste därför överbrygga den splittring som idag karakteriserar havsmiljöarbetet. De nationella miljökvalitetsmålen för Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö samt Ingen övergödning bör därför kompletteras och preciseras.

Havsmiljökommissionens förslag till åtgärder inom ramen för en nationell marin strategi är följande:

  • Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havsmiljön.
  • Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med berörda aktörer, utarbeta ett planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö.
  • Nyttjandet av havet skall regleras genom zonindelning. Naturvårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer.
  • Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt.

Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning anpassad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger.

  • Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras genom information.

Åtgärder som kan vidtas omgående i avvaktan på att de mer omfattande åtgärderna ovan genomförs är enligt Havsmiljökommissionen följande:

  • Som ett första steg i en zonindelning stödjer Havsmiljökommissionen förslaget om en utflyttning av trålgränsen.
  • Fyra områden med fiskeförbud i vardera Östersjön (exkl.

Kattegatt) och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt), två kustnära och två utsjöområden inrättas med ledning av tillgänglig kunskap.

  • All fartygstrafik flyttas syd och öster om Hoburgs bank.
  • Naturvårdsverket skall ta fram ett första planeringsunderlag med den kunskap som finns tillgänglig.

Havsmiljökommissionen har haft hjälp av fyra arbetsgrupper med experter inom områdena sjöfart, fiske, gifter och övergödning och som var och en gjort omfattande analyser av läget, gått igenom nuvarande åtgärdslistor och föreslagit tillägg. Utifrån detta arbete föreslår Havsmiljökommissionen preciseringar, delmål och åtgärder som ett komplement till miljömålsarbetet.

Sjöfart

Havsmiljökommissionen föreslår nya preciseringar av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård.

1. Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav.

2. De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens negativa konsekvenser.

3. Räddningsberedskapen skall säkerställas.

Havsmiljökommissionens förslag till kompletterande åtgärder för sjöfarten:

  • Befraktaren bör få ett större ansvar för valet av transport.
  • Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vidtas.
  • All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla områdena.
  • Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring (överföring av flytande last mellan fartyg) och brandsläckning till sjöss.

Fiske

Havsmiljökommissionen föreslår även nationella åtgärder för fisket. Det övergripande synsättet bör vara att fisken skall förvaltas som en del av ekosystemet. Dessutom skall försiktighetsprincipen gälla. Havsmiljökommissionen föreslår revidering av delmål 4 och 5 i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård:

1. Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 % av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha negativa effekter på populationerna eller på ekosystemet.

2. Andelen fisk som fångas i fisket skall senast år 2010 inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls.

Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åtgärder:

  • Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas.
  • Andel av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstuttaget ska fastställas på biologisk grund.
  • Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd.
  • Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskeresursen.
  • Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall utvecklas och användas.
  • Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas.
  • Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas.
  • Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskemetoder skall införas och principen om bästa tillgängliga teknik skall tillämpas.
  • Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras.
  • Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas.
  • Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas.

Gifter

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö bör kompletteras med preciseringarna:

1. All fisk som fångas i Sveriges hav skall vara tjänlig som människoföda.

2. Gifters påverkan på det marina ekosystemet skall vara försumbara.

Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åtgärder:

  • Källor till gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas.
  • Tillförseln av gifter i samband med förbränning skall minska till ofarliga nivåer.
  • Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risker innan skador uppstår.
  • Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder.
  • De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen skall säkerställas.
  • Krav på information om kemiska ämnen i varor skall införas.

Övergödning

Övergödningen är ett av Östersjöns och Västerhavets största problem. Havsmiljökommissionen konstaterar att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att utsläppen av kväve skall minskas till 1940-talets nivå. Det innebär, enligt Havsmiljökommissionens beräkningar, utsläpp på 40 000 ton kväve/år. Havsmiljökommissionen föreslår kompletterande åtgärder till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning:

1. Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha.

2. Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha.

3. Tillförsel av kväve vid odling skall inte överskrida växternas behov.

4. Spridning av flytgödsel från djuren på hösten till höstsäd skall minskas.

5. Fast träda skall införas.

6. 12 000 hektar våtmarker skall anläggas.

7. Obligatoriskt deltagande i miljöutbildningar för lantbrukare skall krävas.

8. En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras.

9. Ytterligare kväverening i vissa reningsverk skall genomföras. 10. Enskilda avlopp skall förbättras.

Miljöövervakningen måste samordnas bättre både med forskningen och med utvärderingen av olika åtgärdsstrategier.

Summary

The state of the marine environment

For decades, our oceans and seas have been seriously affected by emissions of nutrients and toxic substances both from land and from air. Furthermore, the marine ecosystems risk being disturbed by the over-extraction of fish. According to scientists, completely different species than previously may start to dominate marine ecosystems. Stickleback are replacing young plaice on the west coast, sprat is replacing cod in the Baltic and our bays and beaches are being invaded by fine-threaded algae. Blue-green algae is replacing diatom in plankton blooms and the European population of longtailed duck is threatened by oil discharges in the Baltic. We are far from knowing the true extent of damages caused by over-fishing, eutrophication, emissions of toxic substances and oil. Nevertheless, the Commission on the Marine Environment appointed by the Swedish government, can ascertain that substandard shipping, insufficiently regulated fisheries, hazardous emissions and eutrophication are having and will continue to have such a negative impact on marine ecosystems that their ability to provide goods and services is dramatically being undermined. In addition, climate change may further impact the conditions for healthy ecosystems.

Essentially, the state of the Baltic and the North Sea has not improved over the last 15 years despite the numerous measures implemented. Some examples of successful environmental protection can be found, however. When widespread damage to seals and white-tailed eagles was discovered in the 1960s, the use of PCB and DDT was banned or limited at the beginning of the 1970s. As a result of the measures, the occurrence of these substances in the marine environment decreased considerably. The white-tailed eagle has now returned to our archipelagoes and the grey seal population is improving.

After decades of bathing restrictions, people can again swim in the sea and enjoy the sandy beaches along the coast of Estonia, Latvia, Lithuania, Poland and the former DDR. A large number of point sources have been rectified within the framework of the Joint Comprehensive Programme, initiated by the Heads of State and Government in 1990. This programme aims to address the most significant point sources of pollution and is seen as one of the successes of international environmental protection.

But the way in which marine environment protection currently is being conducted suggests that the state of our seas will either remain unchanged or deteriorate further in the next decade or two. Shipping is expanding rapidly in the Baltic Sea. Oil exports from Russian and Baltic ports has risen substantially over the last few years, which increases the risk of accidents. Ships are also increasing in size. A serious problem as regards oil transportation is the occurrence of substandard vessels, which, in combination with insufficient maintenance, substantially increases the risk of accidents. Accidents often occurr due to a combination of factors, such as a substandard vessel that has a crew lacking the necessary skills or training. Many ports and harbours still lack facilities for forcing vessels to deposit oil and other waste while in port. Up to one thousand illegal discharges of oil waste are thought to occur every year when vessels flush out their oil tanks, clean their machinery and empty unfiltered water into the Baltic.

Numbers of demersal (bottom-dwelling) fish have radically decreased over the last 25 years. For many demersal fish species, the number of sexually mature individuals at the end of the 1990s was only a tenth of what it was at the beginning of the 1970s. For certain species, such as cod, the numbers of sexually mature individuals have dwindled even more drastically. These severe reductions risk leading to dramatic changes in marine ecosystems (so-called “flips”) that can make it impossible for cod stocks to recover which, in turn might lead to the disappearance of bladder wrack over large areas. Furthermore, exploratory fishing data indicate almost a complete disappearance of local cod stocks along the Swedish Skagerrak coast. If these stocks were genetically unique, there is a risk that they will not be replaced, should they die out. The amount of cod landed by Swedish fisheries has decreased substantially since the 1980s, whilst sprat, used to produce animal feed, now constitutes a predominant proportion of the total catch. Sprat

has benefited from the disappearance of cod and large stocks of sprat hinder cod reproduction by eating up its eggs.

Baltic herring and salmon should not be eaten in large quantities since the levels of toxic substances in them are too high. The amount of toxic substances used in todays society is increasing, which may lead to more dietary restrictions. One example is the use of pharmaceuticals in Sweden which has risen drastically. The amount of active substances in pharmaceuticals sold every year in Sweden is the same as the amount of pesticides used in agriculture. Residues of these active substances are flushed out in the wastewater of households and hospitals and reach the sea via municipal treatment plants.

Eutrophication causes great problems in coastal waters and leads to more extensive algal blooms out at sea. Many bathing areas and beaches along our coast are covered by large amounts of decomposing algae. The depth dispersion of bladder wrack is decreasing as the water becomes more and more clouded with plankton. Shallow sandy bottoms are becoming overgrown with fine-threaded algae, which for example prevents plaice from breeding properly. Oxygen deficiency in the deep waters of the Baltic is threatening the reproduction of cod and the dying seabed extending over large parts of both the Baltic and the North Sea is eradicating demersal species. Large areas covered with fluffy-white hydrogen sulphide bacteria are also a common problem affecting the shallow waters of our archipelagoes in the summer.

In addition, climate change will have an impact on our seas. Rising atmospheric temperature leads to warmer seas which in turn will reduce the ice-caps in the winter and impact populations of grey and ringed seal. Changes in water temperatures and salt content primarily affect the species composition of floral plankton and the risk is that toxin-producing species will become more common if temperatures and precipitation rise. Increased nutrient concentrations and a higher water temperature also promote fast-growing and fine-threaded algae in shallow sea areas.

We are far from achieving our national environmental quality objective for a healthy marine environment.

Anthropogenic impact

Our seas and oceans belong to everybody and nobody. At the same time as many people claim the right to use our marine resources, no-one takes ultimate responsibility for what is happening to our seas. Industries which utilise the sea have assumed a right to do so but they do not take on sufficient responsibility for protecting marine ecosystems. There is a lack of comprehensive responsibility both internationally and nationally. Coordination on all levels is found wanting. There is insufficient analysis of the activities of different sectors and their impact on the sea and what analysis there is uncoordinated. The imposition of sector responsibility has not yielded the desired results for the sea; namely a healthy environment and ecological sustainability.

The discord in efforts to improve the marine environment is further exacerbated by poor dialogue and coordination among the various stakeholders, scientists and authorities. Protecting the environment is essentially a matter of altering and stimulating human behaviour, which requires considerable changes to current attitudes.

It is not a lack of appropriate proposals and measures that has put our seas in such a serious state. The problem lies in extensive and systematic shortcomings in implementing proposed measures. If all the measures proposed both nationally and internationally had been implemented and if the precautionary principle had been applied, our marine environment would have been in a considerably better state.

The Commission on the Marine Environment concludes that the environmental state of our surrounding seas is that short-term economic interests, in combination with insufficient understanding of the complexity of marine ecosystems, have been allowed to dictate how the sea is managed. The sea is a victim of the tragedy of the commons.

The Commission on the Marine Environment believes that current methods must undergo a fundamental change. Makeshift repairs to the current system are not enough. Our way of working and addressing the issues has led us to the end of the road. Our current regulatory frameworks do not protect our seas. Our seas must be decoupled from the regulatory frameworks which currently restrict the efforts.

Sustainable management of the sea

Ecosystems consist of different components, partly of flora, fauna and other organisms and partly of the surrounding environment. The various organisms in an ecosystem make up a food web, where everything is interconnected and where the different levels influence each other as the result of complex and dynamic relationships. If a critical species decreases in number or disappears, these relationships can break down. The ecosystem can then ”flip” and take on a completely different state. Sustainable management must be based on this perspective and consider the impact of proposed measures in a holistic manner. The Commission on the Marine Environment bases its new management proposals on an ecosystem approach.

The ecosystem approach places more far-reaching demands on protection measures than is the case with the current “sectorised” method. Management must be more adaptive and instructive with clear links between implemented measures, environmental monitoring and research. Management must be based more on the obligations of the sectors and less on their rights. The environmental requirements placed on the sectors must be founded on the limitations of marine ecosystems. The aim is to preserve the structure and function of marine ecosystems and hence maintain their capacity to provide us with goods and services.

Ecosystem-based management would pioneer marine environmental protection. Such an approach has been a matter of course for the European air quality work. In comparison with measures within the Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP), the Commission on the Marine Environment has identified a number of areas within regional marine conventions that are lacking. The analysis indicates that the work done to protect the marine environment lacks four essential components:

  • unanimity and collaboration among authorities, the research community, industries and other stakeholders,
  • common effect-based targets for both national and international work,
  • the flexibility to implement cost-effective measures within relevant sectors and establish legally binding agreements at the national level.

Management of the sea within current decision-making structures must change both nationally and internationally. A new form of management must be intersectoral and able to handle complex relationships. Fish and fisheries can for instance not be separated from other marine environmental issues. International decisionmaking structures must be changed to allow relevant coastal states the autonomy to decide how the sea is to be protected.

If we are to reverse the negative trend in our seas, it is absolutely essential that there is international coordination. The Commission on the Marine Environment therefore proposes a new regional management structure, through a regional pilot initiative in the Baltic Sea (including the Kattegat). The Commission sees the Baltic Sea as the ideal area for a new management strategy. The work should be evaluated so that experiences gained can be passed on and benefit other marine areas, e.g. the North Sea (including the Skagerrak).

Revising the Helsinki Convention

The aim of using the Baltic Sea (in accordance with the definition of the Helsinki Convention) as an international pilot initiative is to transpose the ecosystem approach into concrete legal principles.

This presupposes a revision of the Helsinki Convention to bring about sustainable use of the seas. A new form of management should be based on biological systems, on an ecosystem approach, and implemented by using a modus operandi that is broadly international, intersectoral and adaptive.

The proposal of the Commission on the Marine Environment means that the Baltic Sea states, as the result of a jointly binding commitment, supported by a strengthened Helsinki Convention, can generate the necessary force to regionally adapt the common European fisheries policy and the relevant environmental components of the agricultural policy to the sensitive environment of the Baltic Sea.

In order to achieve this the Heads of State need to agree to a joint initiative to reverse the negative trend in our seas.

The Helsinki Convention must develop legally binding decisions and estimation models, which make it possible to evaluate proposals for action strategies established in relation to various set objectives for marine ecosystems. Fisheries and agriculture must be

an integral part of the Convention’s remit. A revised Helsinki Convention must also incorporate a mechanism for resolving disputes.

Moreover, a revised Helsinki Convention should divide the Baltic into different zones. Such zoning should consist of a core of areas where no resource extraction is allowed, a large network of areas where some types of resource use is permitted, and other areas where special rules of consideration apply for various activities.

This kind of zoning is similar to what has been applied on land for some considerable time.

The Commission on the Marine Environment also proposes a temporary, time-limited ban of fishing in the Baltic Sea. In order to effectively manae the over extraction of fish, the common European fisheries policy must be implemented within the framework for a revised Helsinki Convention. A total fishing ban should cover all stocks which, currently are outside biologically safe limits. The ban would be lifted only when stocks are once more within biological limits. The sooner such a ban is imposed, the greater chance stocks will have of recovery. The longer such a ban is postponed, the greater the risk is of stocks collapsing and disappearing.

The Commission on the Marine Environment proposes that measures aimed to combat eutrophication are urgently needed. The measures should be based on effect-based criteria, modelled on European air quality initiatives. The system of environmental subsidies which are incorporated in the European agriculture policy should be adjusted so that the Baltic Sea states are given the opportunity to direct support to areas where the greatest benefits for the marine environment can be achived.

The Commission on the Marine Environment proposes a number of minimum requirements for shipping within the framework of a revised Helsinki Convention. These requirements must be developed in partnership with the IMO. The proposed requirements include: only high-quality vessels being allowed to transport hazardous cargo; vessels being classified by a well-reputed classification society and be subject to ”black listing” from previous harbour visits; vessels being equipped with control and tracking devices; shipping lanes and traffic regulations being designed so as to protect especially sensitive areas. It should also be possible to control ballast water discharges so as to avoid the input of alien species. Practical, efficient harbour facilities to dispose of different

forms of waste and wastewater should be available. There should be sufficient capacity for coping with and limiting the impact of collisions/shipwrecks.

The Marine Environment Commission feels that a strengthened legal structure is required to come to reverse the negative trends in the Baltic Sea.

A national marine strategy

The Commission on the Marine Environment also feels that Sweden as a nation is in a position to unilaterally implement a number of measures and proposes the establishment of a national marine strategy. The strategy must overcome the disarray that currently characterises marine environment efforts. The national environmental quality objectives for A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes, A non-toxic environment and Zero eutrophication should therefore be supplemented and elaborated further.

The proposal from the Commission on the Marine Environment for measures within the framework of a national marine strategy are:

  • The Swedish Environmental Protection Agency (Swedish

EPA) shall be given the overall responsibility for the marine environment.

  • The Swedish EPA shall be charged with the task of drafting a plan for Sweden’s marine environment, in partnership with relevant actors.
  • Use of the sea shall be regulated by zoning with different forms of resource use being allowed in the various zones.
  • The effects of measures taken shall be evaluated and the knowledge used to employ adaptive management able to suit each catchment area, coastal zone and sea basin.
  • Active participation and changes in attitude shall be stimulated by information initiatives.

According to Commission on the Marine Environment, the measures that can be taken immediately pending the implementation of more extensive measures mentioned above are as follows:

  • As a first step to zoning the Commission on the Marine Environment supports the proposal to extend the trawling limit.
  • Pending the availability of complete documentation for a planning scheme, the Commission on the Marine Environment proposes that at least four areas in both the Baltic Sea (excluding the Kattegat) and the North Sea (including the Skagerrak and the Kattegat), two coastal areas and two deep-sea areas shall be established with fishing bans.
  • All shipping shall be moved south and east of Hoburg’s Bank.
  • The Swedish EPA shall develop a first draft for the planning of the marine environment using existing knowledge.

The Commission on the Marine Environment has had the help of four working groups made up of experts within the fields of shipping, fisheries, chemicals and eutrophication. Each of these groups has carried out extensive analyses of the situation, reviewed current lists of measures and proposed additional action. Based on their findings, the Commission on the Marine Environment proposes more precise details, interim targets and measures to supplement the initiatives already being implemented to achieve the environmental quality objectives.

Shipping

The Commission on the Marine Environment proposes that the following details be added to the environmental quality objective A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes.

1. No sub-standard vessels shall operate in our surrounding seas.

2. The most valuable areas shall be protected from the negative impact of shipping.

3. Rescue contingency plans shall be guaranteed.

The Commission on the Marine Environment proposes supplementary measures for shipping:

  • The charterer should assume greater responsibility for his choice of transport.
  • Measures to facilitate quality shipping shall be taken.
  • All shipping traffic shall be diverted away from the most valuable areas.
  • Rescue contingency plans shall be strengthened regarding the capability of rescue services to carry out emergency towing, emergency lighterage and fire extinguishing at sea.

Fisheries

The Commission on the Marine Environment also proposes national measures for fisheries. The overarching perspective is that fish should be managed as part of the ecosystem. The precautionary principle shall also be applied. Commission on the Marine Environment proposes a revision of interim targets 4 and 5 of the environmental quality objective A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes.

1. Annual by-catches of marine mammals shall be less than 1 per cent of the population of each species no later than 2010. Bycatches of seabirds, unwanted fish species and young fish shall not have a negative impact on populations nor on the ecosystem.

2. By 2010, the percentage of fish caught by fisheries shall not exceed what is needed to maintain the natural role of fish in the ecosystem.

The Marine Environment Commission proposes the following supplementary measures:

  • The prerequisites for enacting a fish conservation law shall be examined.
  • The proportion of fish stocks caught shall be reduced and extraction shall be based on biological grounds.
  • Catch restrictions shall be established for all species and stocks.
  • The size of the catch shall be adapted to the available resource.
  • Selective and considerate fishing methods and gear shall be developed and employed.
  • Consultation groups shall be set up to reduce by-catches.
  • An institute for fishing technology shall be established.
  • Environmental Impact Assessments (EIAs) shall be introduced for exploratory fishing and when testing fishing methods the Best Available Technology (BAT) principle shall be applied.
  • Training initiatives for professional fishermen and research in fish and fish ecology shall be established.
  • More and broader scientific advice shall be provided to ICES.
  • An eco-labelling system for fish shall be developed and applied.

Chemicals

Amendments to the environmental quality objective A non-toxic environment should also be made.

1. All fish caught in Swedish seas shall be suitable for human consumption.

2. The impact of toxic substances on the marine ecosystem shall be negligible.

Necessary measures include:

  • Sources of toxic substances which lead to current dietary restrictions shall be identified and adressed as far as possible.
  • The input of toxic substances caused by combustion shall be reduced to harmless levels.
  • Environmental monitoring shall be able to predict risks before damage occurs.
  • Environmental monitoring activities shall be linked to the need for measures.
  • The capacity of municipal wastewater treatment plants to treat new substances shall be guaranteed.
  • An information requirement for chemical substances shall be introduced.

Eutrophication

Eutrophication represents one of the largest problems in Baltic Sea and the North Sea. The Commission on the Marine Environment has ascertained that achieving the environmental quality objective

Zero eutrophication will necessitate a reduction in nitrogen emissions to the level they were in the 1940s. According to the Commission on the Marine Environment calculations, this is equivalent to 40 000 tonnes of nitrogen emissions each year.

The Marine Environment Commission proposes supplementary measures be added to the Zero eutrophication objective:

1. The cultivation of follow-up crops (catch crops) shall be set at a permanent level of 100 000 hectares.

2. The area of arable land tilled in the spring instead of in the autumn shall be set at a permanent level of 100 000 hectares.

3. The supply of nitrogen during cultivation shall not exceed the crops’ need.

4. The spreading of liquid fertiliser from animals in the autumn for autumn-sown seed shall be reduced.

5. Permanent fallow land shall be introduced.

6. 12 000 hectares of wetlands shall be constructed.

7. Farmers shall be required to take part in compulsory environmental studies.

8. An inquiry into the geographical distribution of farm animals shall be conducted.

9. Further nitrogen removal shall be implemented in some treatment plants. 10. Private wastewater facilities shall be improved.

Environmental monitoring must be better coordinated both with research and with the evaluation of various action strategies.

Del I Havsmiljökommissionens analys och förslag

1. Uppdraget

Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en hållbar utveckling. Detta slogs fast i proposition 1996/97:150 Ett

Hållbart Sverige. Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. För att definiera det tillstånd som miljöarbetet skall sikta mot har riksdagen fastslagit 15 miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). De tre miljökvalitetsmål som närmast berör havsmiljön är Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning.

Att uppfylla dessa mål är nödvändigt för en långsiktigt hållbar utveckling av de näringar som är helt avhängiga av ett friskt hav. Trenden för våra omgivande hav är negativ. Miljömålsrådet, som är ansvarig för uppföljning och redovisning av utvecklingen gällande miljökvalitetsmålen, har konstaterat att det blir mycket svårt att inom tidsramen nå generationsmålen för Ingen övergödning och

Giftfri miljö. För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård gör miljömålsrådet bedömningen att det är möjligt att uppnå målet, men att fler åtgärder krävs. Uppfyllelsen av detta mål förutsätter även att miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö uppnås.

Regeringen tillsatte i juli 2002 en kommission med uppdraget att sammanfatta kunskapsläget avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, utforma övergripande strategier på kort och lång sikt samt föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen kan nås till år 2020. Av direktivet (Dir 2002:102, se bilaga 1) framgår också att kommissionens arbete skall utgöra ett komplement till miljömålsarbetet, att kommissionen skall se över det samlade forskningsbehovet samt vid behov ge förslag till nationella eller internationella initiativ inom ramen för Sveriges åtaganden. Vidare framgår det av direktivet att utgångspunkten för kommis-

sionens arbete skall vara en ekosystemansats. I uppdraget ingick även att analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen. På grund av tidsbrist har det inte varit möjligt att sammanställa de samhällsekonomiska konsekvenserna. Sammantaget kommer förslagen sannolikt att leda till minskade samhällskostnader eftersom dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader i form av försämrad hälsa, produktionsförluster och förluster av bioloisk mångfald.

Kommissionen, som antagit namnet Havsmiljökommissionen, har under arbetet haft offentliga hearingar och bred kontakt med myndigheter, organisationer, institutioner samt enskilda personer. Därtill har Kommissionen till sin hjälp tillsatt arbetsgrupper med experter, se bilaga 2, inom de fyra i direktiven särskilt angivna problemområdena, sjöfart, fiske, gifter och övergödning. Arbetsgrupperna har efter dialog med berörda aktörer berett förslag till åtgärder samt bearbetat bakgrundstexterna som beskriver kunskapsläget inom de olika områdena. Experter vid det svenska regionala klimatmodelleringsprogrammet (Swedish Regional Climate Modelling Programme, SWECLIM) har bistått kommissionen med en analys av framtida klimatscenarier. Kommissionen har dessutom haft en dialog med ett antal internationella experter.

2. Havets miljötillstånd

2.1. Havets ekosystem

Ekosystem består av olika komponenter, dels av djur, växter och andra organismer, dels av den omgivande miljön. De olika organismerna i ekosystemet är delar i en näringsväv, där allt hänger ihop och där olika nivåer påverkar varandra genom komplexa och dynamiska samband. Allt liv på land är beroende av havets förmåga att cirkulera näringsämnen och reglera klimatet. Vissa mänskliga behov tillgodoses genom de marina ekosystemens förmåga att producera varor och tjänster. Ett stort antal produkter som vi konsumerar innehåller komponenter med ursprung i havet. Havet tillhandahåller också utrymme för förhållandevis miljöanpassade och billiga transporter. Det erbjuder goda möjligheter till rekreation och turism samt är ett viktigt område för forskning och andra undersökningar. Ekosystemet utgörs av växter och djur som är anpassade till en viss omgivning och som ingår i en näringsväv. De olika komponenterna bestämmer tillsammans ekosystemets funktion och om någon del påverkas av miljöstörningar eller klimatförändringar kan det få konsekvenser för hela ekosystemet.

Miljövårdsberedningens rapport ”Resilience and sustainable development” (2002:1) beskriver flera internationella exempel som visar att ekosystem befinner sig i temporära jämviktslägen som kan förskjutas med ett kraftigt förändrat ekosystem som följd. Detta kallas att ekosystemet ”flippar”. Resultatet av ett flippat ekosystem är ofta att dess förmåga att producera varor och tjänster påverkas kraftigt. Ett exempel är ekosystemet i havet utanför New Foundland som förändrades kraftigt när torskbeståndet kraschade i början av 1990-talet. Den omfattande förändringen i ekosystemets struktur och funktion kan innebära att det tidigare jämviktsläget inte kan återställas. Flera rapporter antyder att ekosystemet vid Newfoundland har förskjutits till ett nytt jämviktsläge, där förutsättningar saknas för torsken att återhämta sig.

Ett annat klassiskt exempel på en ekosystemflipp kommer från Nordamerikas västkust, där kustzonen över stora områden täcks av femton meter höga kelpskogar – en jättelik tångart. Kelpskogarna är en miljö som är mycket viktig som uppväxtområden för fisk och andra djur. Havsuttrarna i Stilla Havet äter sjöborrar, vilka i sin tur äter kelp. Genom att havsuttrarna äter sjöborrar begränsas antalet sjöborrar och därmed sjöborrarnas betning av kelpen. När havsuttern jagades intensivt och nästan utrotades ökade sjöborrarna till enorma antal, och ekosystemet flippade till att vara helt dominerat av sjöborrar som åt upp kelpen. Kelpskogarna försvann och fisken miste ett viktigt uppväxtområde.

Exemplen ovan illustrerar vilken betydelse en enskild eller några enskilda arter kan ha för ett helt ekosystem. Genom att människan ofta påverkar flera delar av ekosystemet samtidigt tillkommer ytterligare svårigheter att förutsäga vilka effekter olika grad av påverkan får på andra delar av näringsväven. Fossil, arkeologisk och historisk information har visat att marina ryggradsdjur som sjökor, sälar, havssköldpaddor, valar, hajar och stora rovfiskar har minskat dramatiskt som en följd av jakt och överfiske under historisk och förhistorisk tid. Den dramatiska minskningen av dessa arter har kraftigt påverkat dynamiken i ekosystemen. Dessutom har ytterligare störningar i form av övergödning, miljögifter, fysisk exploatering, klimatförändringar, sjukdomar och introducerade arter (från bl.a. barlastvatten) tillkommit som stora hot i industrialismens spår. Tidskriften Nature publicerade nyligen en omfattande rapport om människans storskaliga påverkan. Rapporten visar att 90 procent av världshavens rovfiskar har fiskats ut under senare hälften av 1900-talet. De dramatiskt minskade bestånden av rovfisk påverkar sannolikt alla marina ekosystem kraftigt, och hotar därmed förutsättningarna för ett hållbart nyttjande av marina ekosystem.

Ett annat exempel på att mänsklig störning kan få oanade effekter utgörs av sillgrisslorna i Östersjön. Sillgrissla är en havsfågel som lever av fisk. I Östersjön har det minskade torskbeståndet bidragit till en kraftig ökning av skarpsillbeståndet under 1990-talet. Skarpsillkonsumenter som sillgrissla borde gynnas av ett ökat bestånd, men i Östersjön är situationen den motsatta. Skarpsillen konkurrerar om djurplankton i havet och det ökade skarpsillbeståndet verkar ha påverkat sammansättningen av djurplankton, som ytterligare påverkas av klimatförändringar, övergödning och förändrad växtplanktonsammansättning. Detta bidrar till att skarpsillen blivit magrare, vilket i sin tur har resulterat i att sillgrisslornas

ungar också blivit magrare, trots att de matas med mer skarpsill (se figur 2.1).

Figur 2.1. Sillgrissleungarnas vikter påverkas av komplexa samband.

Med dagens kunskap är det svårt att fastställa vilken faktor som har mest betydelse för dynamiken i Östersjöns ekosystem. Källa Österblom m.fl. (2001). Grafik: Linda Gustavsson.

Exemplet med skarpsill och sillgrisslor illustrerar hur komplexa samspelen i ekosystemen är och hur mänsklig påverkan (t.ex. fiske, klimatförändring och övergödning) kan leda till omfattande ekosystemförändringar. Det är även ett exempel på hur mänsklig påverkan och naturlig variation interagerar vilket gör det än svårare att förutse konsekvenserna av olika typer av mänskliga aktiviteter. Det enda vi är säkra på är att vi inte kan styra den naturliga dynamiken, men vi kan däremot reglera graden och typen av mänsklig påverkan.

Våra hav är kraftigt påverkade av decenniers utsläpp av näringsämnen och gifter både från land och från luft. Därtill riskerar ett alltför stort uttag av fisk att förändra ekosystemen. Fortsätter de trender vi har idag kommer helt andra arter än tidigare att dominera. Spigg ersätter rödspotteyngel på västkusten, skarpsill ersätter torsk i Östersjön, fintrådiga alger ersätter vegetationsfria sandbottnar och hotar även ersätta strändernas tångbälte i de mest påverkade områdena. Blågrönalger och flagellater ersätter kiselalger i planktonblomningarna och alfåglarna försvinner som en följd av oljeutsläpp. Omfattningen av skador orsakade av ett för högt fisketryck, gift- och oljeutsläpp samt övergödning är långt ifrån fullständigt kända. Havsmiljökommissionen konstaterar att påverkan från sjöfart, fiske, gifter och övergödning är de mänskliga aktiviteter som kraftigast inverkar på dynamiken i våra marina ekosystem. Klimatförändringar kan dessutom kraftigt påverka förutsättningarna för ett fungerande ekosystem. Nedan görs en kortfattad beskrivning av problemen med sjöfart, fiske, gifter och övergödning samt av klimatet. En längre lägesbeskrivning inom de olika områdena återfinns i del II av detta betänkande: Havsmiljökommissionen sammanställning av kunskapsläget.

2.2. Sjöfart

Exporten av olja från ryska eller baltiska hamnar har ökat avsevärt under de senaste åren, vilket ökar risken för olyckor. Från de största hamnarna har en 50-procentig ökning konstaterats under perioden 1997–2000 och prognosen fram till år 2015 tyder på fortsatt kraftig ökning. Fartygsstorleken ökar dessutom, bl.a. eftersom fraktkostnaden per ton olja minskar väsentligt med stora lastvolymer. Ett allvarligt problem med oljehanteringen är förekomsten av undermåliga och otillräckligt underhållna fartyg, vilket ökar olycks-

risken kraftigt. Dessa förekommer ofta i kombination med befäl som saknar kompetens för sina uppgifter.

Ett större oljeutsläpp till följd av en olycka kan utradera större delen av Europas bestånd av vissa fågelarter om den inträffar vid ett viktigt övervintringsområde. Utöver risken för olyckor förekommer illegala oljeutsläpp från fartyg, vilka varje år orsakar stora skador på bestånd av olika sjöfågelarter. Även små mängder olja i fåglarnas fjäderdräkt leder till nedkylning, svårigheter att söka föda och därmed en plågsam död. Sannolikt drabbas flera hundra tusen individer varje år. Även mindre oljerester på stränder kan orsaka stora skador på vadarfåglar och andra strandlevande fågelarter om oljan finns kvar under häcknings- och rastningstid. Fisk drabbas också negativt av oljeutsläpp. Framförallt är det fiskrommen som skadas. Vattnet i Östersjön är förorenat med tre gånger så mycket fossil olja som Nordsjöns vatten. Den höga belastningen är delvis ett resultat av att upp till tusen illegala utsläpp av oljeavfall bedöms ske årligen när fartygen rengör tankar och maskiner samt tömmer ofiltrerat vatten i Östersjön.

Barlastvattnet kan vara bärare av oönskade organismer från ett hav till ett annat vilket kan innebära att inhemska arter konkurreras ut av nya arter eller påverkas av introducerade sjukdomar. Giftiga båtbottenfärger utgör ett annat hot mot havets ekosystem eftersom de bl.a. kan verka hormonstörande på växter och djur. Utsläppen av luftföroreningar och växthusgaser från sjöfarten är betydande jämfört med de sammanlagda svavel- och kväveoxidutsläppen i hela Europa. Fartygens andel av luftföroreningarna ökar i takt med att sjöfarten ökar och de landbaserade källorna åtgärdas. Svaveldioxidutsläppen är redan idag högre räknat per ton transporterat gods än för andra transportslag. Även utsläppen av kväveoxider kommer att öka och sjöfarten kommer att utgöra den dominerande utsläppskällan år 2010. Idag är de största källorna till kväveoxider landtransporter och förbränningsanläggningar.

I kustzonen orsakar även fritidsbåtar problem, dels för att merparten av båtarna har tvåtaktsmotorer med dålig förbränning, vilket resulterar i relativt sett större utsläpp av kolväten än den handelssjöfarten står för, dels för att de ger upphov till buller och andra störningar. Fritidsbåtarnas miljöpåverkan är störst i de känsliga skärgårdsområdena mitt under den tid då flera marina däggdjur, fiskar och fåglar är som mest utsatta. Utsläpp av polyaromatiska kolväten (PAH) från fritidsbåtar motsvarar nästan hälften av utsläppen från hela den svenska fordonsparken (se även 2.4).

2.3. Fiske

Mängden bottenlevande fisk i havet har minskat drastiskt under de senaste 25 åren. För många bottenlevande fiskbestånd var mängden lekmogen fisk i slutet av 1990-talet endast en tiondel jämfört med i början av 1970-talet. För vissa bestånd, t.ex. torsk, har mängden könsmogen fisk minskat ännu mer drastiskt. Den kraftiga minskningen riskerar leda till beståndskollapser som omöjliggör en återhämtning av torskbeståndet i flera områden. I värsta fall har detta redan skett då ny forskning pekar mot att flertalet lokala lekbestånd av torsk i princip har utraderats längs den svenska Skagerrak kusten. Dessa bestånd kan ha varit genetiskt unika och kan därför inte ersättas om de försvunnit helt. Som ett resultat av minskade bestånd av torsk och annan rovfisk, har deras föda, vissa pelagiska fiskarter liksom förmodligen också kräftdjur, fått ökat utrymme. När bestånden i toppen av näringsväven är utfiskade inriktas fisket på nästa nivå. I det svenska fisket har andelen landad torsk minskat kraftigt sedan 80-talet, samtidigt som andelen sill och skarpsill nu utgör en dominerande del av den totala fångsten. Fenomenet kallas ”fishing down marine food-webs” och kan observeras i många av världens fiskeområden.

Förutom ett allt för högt fisketryck sker fisket med betydande bifångster av småfisk och icke önskade arter, såsom icke-kommersiella fiskarter, sjöfågel, säl och tumlare. Fiskeristatistik visar att under de senaste åren har för varje torsk som landats minst fem småtorskar dumpats som ett resultat av oönskad bifångst. Den dumpade bifångsten överlever som regel inte.

En viktig orsak till problemet med sviktande bestånd är att fiskeflottan inte har anpassats till de tillgängliga biologiska resurserna. Förutom att EU har givit bidrag till nybyggnation och modernisering av fartygen, har bankerna beviljat stora lån samtidigt som vinster i fiskeföretagen investeras i nyare, modernare och i de flesta fall större båtar. Det finns också många andra typer av investeringar i ny teknik, som förutom dem i nytt tonnage, bidrar till att öka fångstkapaciteten hos befintliga fartyg. Den tekniska utvecklingen har inneburit dels att förmågan att lokalisera fisken utvecklats kraftigt, dels att fiskeansträngningen ökat betydligt. Tidigare teknikbegränsningar innebar att vissa områden skyddades från fiske. Dessa områden fungerade som refugier för uppväxande fisk. Många bestånd som tidigare inte fiskades, eller endast fiskades i liten omfattning, är nu intensivt nyttjade på grund av att större djup och

tidigare svårfiskade områden nu är tillgängliga för yrkesfisket. Fiskeflottan är också för stor. En del beräkningar visar att en flottreduktion på 40 procent eller mer krävs för att anpassa fiskekapaciteten inom EU till beståndens produktion. Tekniskt avancerade fiskeflottor från EU påverkar även fiskbestånd i andra världsdelar.

Fisket lider av samma problem över stora delar av världen. Det är viktigt att understryka att en ökad odling av fisk som föreslås från flera håll, inte är någon lösning. Fiskens roll i ekosystemet ersätts inte genom vattenbruk och odling kräver ett ännu mer omfattande industrifiske än vad vi har idag.

2.4. Gifter

I vårt moderna samhälle finns ett stort antal kemiska ämnen i den enorma mångfald av kemiska produkter och varor som konsumeras. Idag uppskattas i storleksordningen över 30 000 olika kemiska ämnen finnas i varor och produkter på marknaden inom EU.

Ämnen som har sådana egenskaper att de kan skada levande organismer sägs vara giftiga (toxiska). När sådana ämnen orsakar problem ute i naturmiljön brukar vi kalla dem miljögifter. I tillräckligt höga halter har praktiskt taget alla kemiska ämnen giftig verkan. En del av ämnena vållar redan i små mängder allvarliga och omedelbara skador (akuttoxiska ämnen). Utsläpp av sådana ämnen ger vanligt vis lokala skador som oftast försvinner då utsläppen upphör. Andra kemiska ämnen kan dock vara skadliga på längre sikt, dvs. får fördröjda effekter – även om ämnet bara tillförts i mycket små kvantiteter (kronisk toxicitet). Effekter från den typen av ämnen kan exempelvis vara att någon av organismens funktion drabbas av en liten störning som så småningom blir så allvarlig att hela individen blir påverkad. Särskilt allvarligt är det om organismen exponeras för ett sådant ämne under lång tid. Långsiktiga effekter kan dessutom uppkomma även efter ett enstaka exponeringstillfälle. Skaderisken blir dock större ju längre tid exponeringen sker. Detta innebär att det finns särskilda förutsättningar för långsiktiga effekter av kemiska ämnen som är persistenta (stabila/långlivade/svårnedbrytbara) eftersom sådana ämnen och dess skaderisk finns kvar i en organism eller i dess omgivning under lång tid. Det innebär också att även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett långlivat ämne så kan de mängder av ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år.

Ett ”klassiskt” miljögift utgörs av insektsbekämpningsmedlet DDT som avsiktligt sprids över exempelvis jordbruksmark. Också bland industrikemikalier finns flera miljögifter, t.ex. PCB och bromerade flamskyddsmedel. De har aldrig varit avsedda för spridning i miljön, men läcker så småningom ut i naturen via tillverkningen, användningen eller avfallsledet. Därutöver finns långlivade organiska ämnen som uppkommer främst som biprodukter vid olika tillverknings- eller förbränningsprocesser t.ex. polycykliska aromatiska kolväten (PAH) och dioxiner.

På 1960-talet blev det alltmer uppenbart att vissa gifter hade fått en omfattande spridning i naturmiljön. Vissa av ämnena skadade levande organismer redan i låga halter eftersom de fått verka under en längre tid. DDT, PCB och dioxiner är exempel på ämnen som har fått världsvid spridning. De är persistenta och lagras i levande organismer. Hos rovdjur och andra arter högt upp i näringsvävarna kan dessa gifter därför anrikas i sådana halter att dessa organismers fortbestånd hotas.

Denna typ av svårnedbrytbara ämnen kan spridas globalt och effekterna kan kvarstå många år efter att utsläppen upphört. I vatten är spridningen av organiska miljögifter långsammare än i atmosfären på grund av ämnenas låga vattenlöslighet. Långlivade organiska föroreningar uppträder i vatten huvudsakligen bundna till partiklar som efterhand sedimenterar till bottnen. I Östersjön, som har ett litet vattenutbyte med omgivande hav, har organiska miljögifter ansamlats i högre halter än i flertalet andra havsområden. Östersjön är därmed något av ett fullskalelaboratorium för storskalig kemikaliepåverkan i marin miljö.

Åtskilliga miljögifter kan dessutom störa omsättningen av hormoner. Dioxiner och dioxinlika ämnen (däribland vissa PCB-varianter) är för flera djurarter akut dödliga redan i låga doser. Dessutom har kroniska skador på centrala nervsystemet nyligen uppmärksammats som en av de allvarligaste miljögiftseffekterna. Såväl DDT som en del varianter av PCB och bromerade flamskyddsmedel kan exempelvis även i mycket låga doser störa hjärnans utveckling hos unga individer, med livslånga beteenderubbningar som följd.

Sedan 1970-talet har halterna av flera av de mest välkända miljögifterna minskat påtagligt i svensk natur som ett resultat av vidtagna åtgärder. Det innebär att havsörn och gråsäl som tidigare var mycket allvarligt påverkade av dessa miljögifter har börjat återhämta sig. Men medan DDT fortsätter att minska, så har minsk-

ningen av PCB och dioxiner avstannat. Både PCB och dioxiner anrikas i fet fisk och förekommer fortfarande i miljön i halter som innebär att vi måste ha kostråd för fiskkonsumtion. Kostråden gäller för sill/strömming, lax och öring från Östersjön och Bottniska viken, samt för abborre, gädda, gös, lake, ål, stor hälleflundra och för regelbunden konsumtion av lever från torsk och lake från Östersjön.

Höga halter av miljögifter i sälar sätter fortfarande ned deras immunförsvar och bidrar troligen till de stora problem med tarmsår som observeras hos gråsäl i Östersjön. Högre halter miljögifter kan också vara en bidragande orsak till en långsammare återväxt av bestånden i Öresund jämfört med i Skagerrak efter säldöden år 1988.

Havets miljötillstånd med hänseende till miljögifter är fortfarande förknippat med osäkerhet. För det första har de producerade volymerna av kemikalier aldrig varit så stora som idag. För det andra är okunskapen om kemikaliers långsiktiga hälso- och miljöeffekter stor. För det tredje är den diffusa och storskaliga spridningen av kemikalier i varor svår att överblicka och inga enkla lösningar står till buds. Utvecklingen har generellt sett gått från ett antal enskilda miljögifter där utsläppskällorna är möjliga att urskilja till en utveckling där ett oerhört brett spektrum av kemiska ämnen används. Vart och ett av dessa ämnen kan alltså redan i låg koncentration ge upphov till ospecifika effekter som är svåra eller helt omöjliga att koppla till någon viss exponering. I Sverige finns exempelvis fiskarter som har problem med sin fortplantning där forskarna misstänker att organiska miljögifter kan vara boven, men det är mycket svårt att klarlägga varifrån ämnena kommer, dvs. om de t.ex. kommer från mjukgörare i plaster, från bekämpningsmedel, från läkemedel eller om de kommer från andra källor. Sambanden mellan svårnedbrytbara kemikalier och olika former av påverkan på högre djur och människor är för många ämnen så komplext att det är svårt att med säkerhet uttala sig och därmed också svårt att åtgärda på ett enkelt sätt.

Vi vet att vissa flamskyddsmedel visar på ökade halter i havsmiljön, en ämnesgrupp som är mycket lik PCB. Även mängden kadmium ökar i havsmiljön, något som vi saknar förklaring till. Ett annat område som belyser problembilden hänger samman med att läkemedelsanvändningen i Sverige ökat kraftigt. Resterna av biologiskt aktiv substans i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Mäng-

den aktiv substans läkemedel som årligen säljs i Sverige är i samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel i jordbruket.

2.5. Övergödning

Övergödning orsakas av hög tillförsel av näringsämnen från luftnedfall, där en stor del av kvävenedfallet härrör från trafiken, från olika punktkällor som industrier och kommunala reningsverk samt från jordbruket. Stora mängder näringsämnen tillförs havet via avrinning från land. En omfattande utdikning av våtmarker, ökad användning av konstgödsel och förändrad djurhållning har effektiviserat och utökat jordbrukets produktion, med ett ökat läckage av näringsämnen till havet som följd. En ökad näringstillförsel medför ökad biologisk produktion i ytskiktet och orsakar framförallt kraftig tillväxt av fintrådiga alger och planktonalger (det senare kallas algblomningar). Som en konsekvens ökar belastningen av organiskt material på havsbottnarna med åtföljande syrebrist.

Övergödningen har orsakat stora problem i kustvattnen och lett till mer omfattande algblomningar i öppna havet. En ökad näringstillförsel ändrar också sammansättningen av växtplanktonarter, vilket påverkar produktionen av djurplankton och av fisk. Ålgräset minskar dramatiskt i vissa kustområden, vilket kan bero på att det kvävs av fintrådiga alger. Blåstångens djuputbredning minskar då vattnet blir grumligare av plankton. Grunda sandbottnar växer igen med fintrådiga alger, vilket förhindrar bl.a. rödspottans uppväxt. Igenväxta havsvikar och planktonblomningar av giftiga blågrönbakterier påverkar även människans möjligheter till rekreation. Syrebrist i Östersjöns djupvatten hotar torskens förökning och bottendöd över stora områden i både Östersjön och Västerhavet slår ut bottenlevande arter. Stora arealer täckta av vitluddiga svavelvätebakterier är numera också ett vanligt sommarproblem i skärgårdens grunda vatten.

Tillförseln till havet av kväve och fosfor från luftnedfall, olika punktkällor och jordbruk i Östersjöns och Västerhavets avrinningsområde har generellt sett minskat under de senaste 15 åren. Minskningen har åstadkommits genom ett intensivt och kostsamt arbete. Sovjetunionens fall bidrog till att jordbruket i Baltikum i princip upphörde med kraftigt minskad användning av handelsgödsel som följd. Trots den minskade belastningen kan inga förbättringar konstateras, vare sig i kust-, yt- eller djupvattnen med

undantag för vissa lokala förändringar. Detta beror bl.a. på att näringsämnen lagras i marken och successivt transporteras till havet. Den negativa trenden för övergödningen har inte brutits och den stundande moderniseringen av Östeuropas jordbruk kan dessutom innebära kraftigt ökade utsläpp av näringsämnen.

2.6. Klimat

Dagens vetenskapliga modeller tyder på att klimatet kommer att ändras i framtiden på grund av mänsklig påverkan. Osäkerheterna i beräkningarna gör det svårt att bedöma hur mycket klimatet ändras och när, men det går att spåra trender. Vi vet inte om Sveriges medeltemperatur om 100 år är tre, fyra eller fem grader varmare och inte heller om det regnar 30, 40 eller 50 procent mer på vintern. Att vi går mot mildare och blötare vintrar samt varmare och, åtminstone i Sydsverige, torrare somrar är däremot mycket troligt.

Klimatförändringar kommer att påverka både Västerhavet och Östersjön men sannolikt blir effekterna störst i Östersjön. Modellberäkningar visar att tillrinningen till Östersjön kommer att påverkas av klimatförändringarna. I framtiden kommer mildare vintrar resultera i högre tillflöden vintertid och lägre tillflöden under våren men med stor variation mellan olika delar av Östersjöns avrinningsområde. Hur denna förändring av tillrinning påverkar transporten av näringsämnen i framtiden är osäkert. Eventuellt kan Östersjön gynnas av en minskning av nettobelastningen på grund av mindre tillrinning i de jordbruksrika södra områdena. Men denna positiva effekt kan också motverkas av ett ökat utflöde av näringsämnen vintertid.

Med stigande temperatur i atmosfären ökar också temperaturen i havet och därmed minskar istäcket på vintrarna, vilket kan ha inverkan på bestånden av gråsäl och vikaresäl. Förändringar i vattentemperaturer och i salthalter påverkar framförallt artsammansättningen av växtplankton och det finns risk att giftproducerande arter blir vanligare om temperatur och nederbörd ökar.

En högre medeltemperatur ökar också vattenmassornas skiktning. Detta kan gynna vissa grupper av växtplankton och missgynna andra. Ekosystemförändringar av denna typ kan få effekter långt uppe i näringsväven. En förhöjd närsaltskoncentration och en högre vattentemperatur gynnar också snabbväxande fintrådiga alger i grunda havsområden. Detta ger i sin tur negativa effekter på upp-

växt av yngel från bl.a. rödspotta och torsk som utvecklas i dessa miljöer.

2.7. Goda insatser

Miljöproblem i havet är ingen nyhet och under de senaste 30 åren har en mängd insatser med gott resultat gjorts för att förbättra situationen. När omfattande miljöproblem uppstår mobiliseras ofta en opinion för att lösa problemen och åtgärder vidtas. De goda insatserna som beskrivs nedan skall inte ses som en heltäckande analys av framgångsrikt miljöarbete under de senaste 30 åren, men utgör exempel på olika typer av problem och lösningar inom de områden där Havsmiljökommissionen arbetat.

Stora oljekatastrofer i andra delar av världen har fäst uppmärksamhet på behovet av att minska riskerna för olyckor i våra hav. I Sverige har Kustbevakningen byggt upp en relativt god kapacitet för miljöövervakning med flyg, riktade operationer med satellitspaning, flyg och fartyg. Arbetet på internationell och nationell nivå har lett till en halvering av de illegala oljeutsläppen i svensk ansvarszon de senaste åren.

Åtgärder har även vidtagits nationellt för att begränsa utsläppen av cancerframkallande ämnen från fritidsbåtar genom skattelättnader på miljövänlig bensin. Det finns även goda exempel på lokala initiativ. Sjöfartens miljöfrågor uppmärksammades tidigt av Göteborgs Hamn AB, som har arbetat med avfallsfrågor sedan sent 1970-tal. Här kan fartyg lämna alla typer av avfall som uppkommer ombord utan att det medför dröjsmål för fartyget.

Även inom fisket uppmärksammades miljöfrågor tidigt. Redan vid 1900-talets början ansågs trålar vara skadliga för både fisk och ekosystem. Yrkesfiskare och redskapsutvecklare arbetar kontinuerligt med att förbättra fiskeredskapen, bland annat har selektionspaneler för att minimera bifångst av fisk i räktrålar utvecklats med gott resultat. I Öresund har trålning varit förbjudet sedan 1930-talet och torskbeståndet i Öresund har en normal storleksfördelning jämfört med fem undersökta områden där trålning är tillåtet och där torskbestånden består enbart av små individer (se figur 2.2).

Figur 2.2. Den skattade medelförekomsten av torsk (antal per tråltimme) i olika områden längs västkusten 2001 (fig. a-e) jämförs med Öresund där trålförbud råder (fig. f). Provtrålningar i februari/mars (grå linje) och maj/juni (tunn svart linje) visade på genomgående obefintliga fångster. Provtrålningen i oktober/ november (tjock svart linje) visade betydande fångster av ungtorsk som reproducerats under 2001. Källa: Henrik Svedäng, Fiskeriverkets Havsfiskelaboratorium.

När omfattande skador på säl och havsörn uppmärksammades under 1960-talet infördes i början av 1970-talet förbud mot eller begränsande av användning av PCB och DDT. Som ett resultat av åtgärderna minskade dessa ämnen kraftigt i havsmiljön, varefter populationerna av dessa arter långsamt återhämtat sig. Idag är havsörnen tillbaka i våra skärgårdar och gråsälstammen har ökat från nivåer nära utrotning.

Efter årtionden med badförbud kan man återigen bada längs Estlands, Lettlands, Litauens, Polens och det forna DDR:s stränder. Ett stort antal avloppsreningsverk har byggts inom ramen för det så kallade Joint Comprehensive Programme, som startade efter regeringschefernas initiativ i Ronneby år 1990. Detta program syftar till att åtgärda de mest allvarliga punktkällorna och är en stor framgång för det internationella miljöarbetet.

Skador från försurning och övergödning i Europas resulterade år 1979 i den internationella luftvårdskonventionen LRTAP (Long-Range Transboundrary Air Pollutants). Arbetet har varit mycket framgångsrikt med att minska gränsöverskridande luftföroreningar (se även 3.5).

Frivilliga åtgärder inom det svenska lantbruket har bidragit till det minskade läckaget av kväve från svenska gårdar. Kväverening i Himmerfjärdsverket har medfört bättre vattenkvalitet i kustområdet mellan Södertälje och Landsort. Andra reningsverk i Stockholmsregionen har bidragit till förbättringar av vattenkvaliteten i Stockholms skärgård.

Dessa exempel visar att vidtagna åtgärder kan ge resultat, även om det kan ta tid och kosta pengar att nå dit. De visar även att problem kan lösas lokalt, nationellt, regionalt och internationellt. Vissa miljöproblem kan lösas genom tekniska förbättringar eller förbud mot en viss typ av verksamhet, medan andra kräver kontinuerlig kunskapsuppdatering och information för att främja attitydförändring. Merparten av exemplen visar dock att vi oftast hanterar miljöproblem reaktivt. Åtgärder vidtas först när skadan redan är skedd - som en följd av ett stort oljeutsläpp, när havsörnen försvunnit eller när badmöjligheterna kraftigt försämrats.

2.8. Vägs ände

Den samlade påverkan på miljön av sjöfart, fiske, gifter, övergödning och klimatförändringar bidrar trots goda insatser till en negativ utveckling i våra hav. De åtgärder som vidtagits för att förbättra situationen har inte varit tillräckliga. Östersjöns och Västerhavets miljötillstånd har i det stora hela inte blivit bättre under de senaste 10–15 åren. De trender som råder indikerar dessutom att tillståndet kommer att vara oförändrat eller sämre om ett eller ett par decennier. Risken för stora oljeutsläpp och för utsläpp av andra farliga ämnen ökar med den kraftigt ökande fartygstransporten av olja och undermålig sjöfart förvärrar situationen ytterligare. Havet producerar idag betydligt mindre fisk än vad som är möjligt från ett fungerande ekosystem med fiskbestånd över säkra biologiska gränser. Förekomsten av miljögifter gör det idag nödvändigt med kostråd som begränsar konsumtionen av fet fisk som är ett mycket nyttigt livsmedel. Övergödningen orsakar fortsatt betydande störningar. Detta medför att rekreationsvärdet hos kust och skärgård minskar och att turistnäringen förlorar inkomster på grund av försämrade badvatten och ett försämrat fritidsfiske. Måluppfyllelsen av det nationella miljökvalitetsmålet för havet, Hav i balans samt en levande kust och skärgård, liksom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är avlägset.

Havsmiljökommissionen konstaterar att vi har kommit till vägs ände med nuvarande sätt att nyttja och påverka haven.

Kraftfulla åtgärder krävs omedelbart för att lösa problemen i våra hav. Det nuvarande sättet att nyttja havet har i vissa fall resulterat i skador som inte går att reparera. Problemen hanteras då skadan redan är skedd och vi hushåller inte med naturresurserna utan förbrukar värdena i havet. En grundläggande frågeställning för Havsmiljökommissionen har varit om det inom ramen för de befintliga strukturerna för förvaltning av havet är möjligt att lösa problemen. Räcker det att lappa och laga i nuvarande system?

För att kunna besvara den frågan har Havsmiljökommissionen analyserat människans förhållningssätt till havet, samt belyst styrkor och svagheter i nuvarande förvaltning.

3. Mänsklig påverkan

3.1. Människan och havet

Sverige är en agrar nation, vårt engagemang och vår historia är starkt knuten till jord- och skogsbrukets utveckling. Vårt förhållande till havet är däremot mera diffust. Det faktum att vi bara ser ytan på havet gör att miljötillståndet i havet, och värdet av ett levande hav undgår de flesta människor. Det är svårare att med blotta ögat se förändringar i den marina miljön jämfört med landmiljön. Det är lättare att få ett aktivt folkligt engagemang kring avverkningshotade parkträd än hotade korallrev. Det är också lättare att följa älgens utveckling än rödspottans, liksom att dokumentera backsippans spridning och förekomst än ålgräsets. Detta är en av flera orsaker till att vi idag har stora brister i kunskap om och beskrivningar av våra marina miljöer. Nästan allt svenskt kustvatten saknar ett grundläggande inventeringsunderlag, vilket skall jämföras med det rika kartmaterial som finns för alla våra landområden. Frånsett oljeolyckor eller stopp för torskfiske är det sällan som havet är föremål för politiska diskussioner och målformuleringar.

Havsmiljökommissionen konstaterar att förändringar av den omfattning som skett i havet aldrig skulle ha accepterats om de skett på land.

Människans påverkan på havets ekosystem är mångfacetterad. Sjöfarten, industrin och jordbruket nyttjar inte havets biologiska resurser för att främja sin egen näring, men påverkar havet direkt och indirekt genom olika typer av utsläpp. Fisket däremot använder havets biologiska resurser, och här, liksom inom jord- och skogsbruk, finns många ensamföretagare eller företag med ett fåtal anställda. Dessa småföretag har stor betydelse för landsbygd och för kustområden. Det finns dock viktiga skillnader mellan dessa sektorer. Produktionen i skog och jordbruk är starkt kopplad till de insatser som görs under odlingen. Fisket är en form av jakt, och

fiskarena styr inte över fiskproduktionen på samma sätt. Fiskaren sår inte själv, och kan inte heller gödsla eller vattna, utan får överlåta till naturen att handha resursen fram till skörd. Detta ställer stora krav på fungerande ekosystem.

Trots det stora värdet av fungerande ekosystem i havet har vi inte prioriterat skyddet av marina resurser. I Sverige har vi närmare 2 300 nationalparker och naturreservat. Av dessa ligger cirka 530 vid kusten eller i havet men endast åtta stycken är avsatta på basis av marina värden. Alla andra är värderade utifrån skyddsvärden på land. Det finns dock flera marina områden som skyddas på annat sätt än genom reservatsbildning. Det sker genom EU:s Natura 2000-områden, djur- och växtskyddsområden enligt miljöbalken och med stöd av bestämmelser i fiskerilagstiftningen.

När naturreservat etableras på land får ofta markägaren ersättning av staten, så kallad intrångsersättning. Enligt Miljöbalken 31 kap. 4 § har fastighetsägaren rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Naturvårdsverket betalar ut närmare en halv miljard kronor om året för sådana intrångsersättningar. Men sedan år 1979 har intrångsersättning endast betalats ut i ett fall i samband med vattenverksamhet i havsmiljön. Den ersättningen betalades ut för verksamhet på enskilt vatten, där det var enkelt att klargöra vem som skulle vara mottagare av ersättningen. Vid etablering av naturreservat på allmänt vatten har ersättning aldrig betalats ut, vilket beror på att det saknas en egentlig ägare. Det är då svårt att definiera vem som blir skadelidande. Hos yrkesfiskare finns därför ett stort motstånd mot marina reservat och skyddsområden eftersom de inte kompenseras ekonomiskt för förlusten av fiskeplaster.

Allmänningens förbannelse

Havet ägs av alla och ingen. Samtidigt som många hävdar rätten till havets resurser tar ingen idag det yttersta ansvaret för havet. Fisken har traditionellt behandlats som en ägarlös resurs och det saknas motiv för den enskilde fiskaren att bevara resursen för framtida bruk, eftersom någon annan fiskare lika gärna kan fånga den. Fisk och andra marina djur känner inga nationsgränser utan kan röra sig över stora områden. Näringsämnen och gifter från jordbruket, trafiken, industrier och kommunala reningsverk kan transporteras

långa sträckor innan de påverkar havsmiljön. Problemen och ansvaret för havet är därför både nationellt och internationellt, vilket försvårar förvaltningen. Värdet av, makten över och ansvaret för allmänningen kompliceras ytterligare av att havet historiskt ansetts vara en symbol för frihet och oberoende. De näringar som nyttjar havet har ansett sig ha sina självklara rättigheter, men inte tillräckliga skyldigheter för att ta ansvar för att skydda de marina ekosystemen. Ett heltäckande ansvarstagande saknas såväl internationellt som nationellt. Samordningen inom regeringskansliet brister. Den samlade analysen av myndigheters och sektorers verksamhet och dess effekter är otillräcklig och inte samordnad.

Havsmiljökommissionens slutsats är att miljösituationen i våra omgivande hav är ett resultat av att kortsiktiga ekonomiska intressen, i kombination med att en bristande förståelse för de komplexa marina ekosystemen, har tillåtits styra hanteringen av havet. Havet är i stora stycken ett offer för allmänningens förbannelse.

3.2. Dagens förvaltning

En enskild nations möjligheter att på egen hand lösa de gränsöverskridande miljöproblemen i havet är obefintlig. Andelen vattenburen kvävebelastning till Östersjön kommer ungefär till hälften från fem floder. Ingen av dessa ligger i Sverige och alla ligger inte heller inom EU. Internationellt miljösamarbete sker dock på andra villkor än det nationella miljöarbetet på grund av skillnader i synsätt och värderingar. Medlemskapet i EU innebär att vi har möjlighet att påverka miljöarbetet inom hela unionen samtidigt som vi också måste följa EU:s beslut. Sverige kan t.ex. inte ensidigt besluta om torskfiskestopp eller minskade fiskekvoter utan måste följa EU:s gemensamma fiskeripolitik. Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av havets och havsbottens fredliga användning. Havet får nyttjas för sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Rätten för en kuststat att ingripa mot utländska fartyg är mycket begränsad. Möjligheten att förhindra att tankrensningar eller barlastvatten hanteras i strid med regelverket är otillräckliga. För att kunna nå våra nationella miljömål för havet måste mycket arbete ske inom EU och inom ramen för olika regionala och globala konventioner. Nedan ges en kortfattad redogörelse av det internationella ramverket samt en genomgång av dagens nationella förvalt-

ning. För en utförligare beskrivning av regelverket hänvisas till bilaga 3.

Regionala marina överenskommelser

Helsingforskommissionen – The Helsinki Commission for the protection of the marine environment of the Baltic Sea Area (HELCOM) – har sedan år 1974 verkat för att multilateralt förbättra miljön i Östersjön och för internationellt samarbete vid större olje- och kemikalieolyckor. Nordostatlanten omfattas av OSPAR kommissionen som sedan år 1992 är grundad på en sammanslagning av Oslokonventionen (om förhindrande av havsföroreningar från fartyg och luftfart) och Pariskonventionen (om förhindrande av havsföroreningar från landbaserade källor). Nordsjökonferensen är ett politiskt samarbete mellan länderna kring Nordsjön, vilket syftar till att skydda och förbättra Nordsjöns marina miljö.

EU

I enlighet med artikel 174.2 i Rom-fördraget bygger miljöpolitiken på försiktighetsprincipen. Den innebär att ”om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att hindra miljöförstöring”.

Följande åtgärder av betydelse bör framhållas för den marina miljön: nitratdirektivet (91/676/EEG) syftar till att minska och förebygga vattenrelaterade hälso- och eutrofieringsproblem som orsakas av nitrat från jordbruk, dricksvattendirektivet (98/83/EG) innehåller hälsomässiga gräns- och riktvärden för nitrat i det vatten som används för mänsklig konsumtion, grundvattendirektivet (80/68/EEG) syftar till att förhindra förorening av grundvatten. Utöver detta finns ramdirektivet för vatten (00/60/EG) som är ett samlande EG-direktiv för vatten. Det antogs i december 2000 och förutsätter att medlemsstaterna har genomfört nitratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. Ramdirektivet för vatten omfattar både ytvatten (inlandsvatten, vatten i övergångszon och kustvatten) och grundvatten. Det ekologiska perspektivet framhävs då direktivet inte bara avser vattenkvalitet utan

vattenmiljön i sin helhet, vilket innebär att all förvaltning av havet (inklusive fiskeriförvaltning) berörs av ramdirektivet.

EU:s nätverk av naturområden (Natura 2000) är ett sätt att värna om naturtyper, arter och deras livsmiljöer, vilka EU-länderna har identifierat vara av gemensamt intresse. Natura 2000 områden utses med stöd av habitat- respektive fågeldirektivet.

Fisket inom EU regleras av EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP). Fiskeripolitiken är en fullt utvecklad gemenskapspolitik, vilket innebär att alla gemenskapens länder omfattas av samma bestämmelser. GFP reglerar alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten. På samma sätt regleras jordbrukspolitiken inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP).

Det svenska sektorsansvaret för miljö och ekologisk hållbarhet har sin motsvarighet inom EU, den s.k. Cardiffprocessen gällande integrering av miljöhänsyn och hållbar utveckling. I Amsterdamfördraget, artikel 6, betonas vikten av att integrera miljöhänsyn i EU:s olika politikområden.

Globala konventioner

Internationella regler för fartyg utarbetas och antas inom FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organisation (IMO). För närvarande har IMO 162 medlemmar. Regler på miljöområdet arbetas fram i IMO:s miljökommitté, Maritime Environment Protection Committee (MEPC). Sjöfarten regleras av två rättssystem, sjörätten och havsrätten. Något förenklat kan man säga att havsrätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge nationella och internationella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig synvinkel.

Miljöbalken

Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999, och utgör en samordnad, breddad och skärpt miljölagstiftning för en hållbar utveckling. Den smälter samman regler från femton tidigare miljölagar. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken bildar en övergripande lag-

stiftning som rör all miljöpåverkan. Miljöbalkens regler skall tillämpas så att; människors hälsa och miljö skyddas mot skador och olägenheter, värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas samt så att den biologiska mångfalden bevaras. Mark, vatten och fysisk miljö skall användas så att en långsiktig god hushållning tryggas, ur ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi skall främjas så att ett kretslopp uppnås.

Fiskerilagstiftningen

I den svenska fiskerilagstiftningen finns föreskrifter dels för komplettering och verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. Fiskelagen är en parallell lag till Miljöbalken. Målet för den svenska fiskeripolitiken är att fiskbestånden skall nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt i enlighet med försiktighetsprincipen och ekosystemansatsen. Målet är också att förse konsumenterna med ett högkvalitativt livsmedel och att fiskerinäringen skall utgöra en stabil ekonomisk verksamhet med stor regionalpolitisk betydelse.

Miljömålen – den ekologiska dimensionen i hållbar utveckling

Begreppet hållbar utveckling har sitt ursprung i den s.k. Brundtlandkommissionens rapport, Vår gemensamma framtid (1987). I handlingsprogrammet, Agenda 21 från FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992, beslutades att den sociala, ekonomiska och ekologiska dimensionen av samhällsutvecklingen måste samverka för en hållbar utveckling. Här anges hur världens regeringar, kommuner och viktiga samhällsgrupper bör arbeta för en utveckling som tillfredställer dagens behov utan att äventyra miljön eller framtida generationers möjligheter att tillfredställa sina behov.

Regeringen har i skrivelsen Ekologisk hållbarhet (skr. 1997/98:13) framhållit att Sverige skall vara en pådrivande kraft och ett föregångsland för en ekologisk hållbar utveckling. I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige fattade riksdagen år 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med

miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål. Miljöpropositionen var en vidareutveckling och precisering av arbetet med en hållbar utveckling. Riksdagen antog också i november 2001 regeringens proposition 2000/01:130 Svenska miljömål - åtgärder och strategier, i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen.

Miljökvalitetsmålen tydliggör den ekologiska dimensionen i begreppet hållbar utveckling. Den ekologiska dimensionen handlar om att tillförsäkra kommande generationer en god livsmiljö och välfärd. Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd i den svenska miljön som är långsiktigt ekologiskt hållbar. De femton miljökvalitetsmålen vilar på fem grundläggande värden. En hållbar utveckling skall främja människors hälsa, värna biologisk mångfald och andra naturvärden, ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt trygga en god hushållning med naturresurser.

Sektorsansvaret

Sektorsansvaret för miljön innebär att myndigheter, företag och andra organisationer inom olika samhällsektorer skall ta ansvar för miljöfrågor inom sitt verksamhetsområde. Detta slogs fast som ett viktigt arbetssätt i svensk miljöpolitik i proposition 1987/88:85

Miljöpolitik inför 90-talet. Sektorsansvaret har utvecklats och förstärkts under hela 1990-talet. Det har även vunnit internationellt erkännande bl.a. vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro, år 1992. I proposition 1997/98:145 Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige ålades sektorsmyndigheterna ett särskilt ansvar för genomförandet av en hållbar utveckling. Det innebär att myndigheterna har ansvar för att driva arbetet med en ekologiskt hållbar utveckling framåt inom sin sektor. I de fall sektorsmål utvecklas skall miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål och strategier vara en utgångspunkt.

Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Fiskeriverket, Kustbevakningen, Sjöfartsverket, Jordbruksverket, SGU och SMHI är centrala förvaltningsmyndigheter vars verksamheter har betydelse för havsmiljön. Regeringen har i miljömålsarbetet pekat ut vissa myndigheter som särskilt ansvariga för enskilda miljökvalitetsmål. Naturvårdsverket har t.ex. ansvar för Hav i balans samt levande kust och skärgård, och Ingen övergödning. Kemikalieinspektionen har ansvar för Giftfri miljö. Detta fråntar dock inte övriga myndig-

heter ansvaret för miljömålsarbetet inom ramen för det egna verksamhetsområdet för en hållbar utveckling. I regeringens proposition 2000/01:130 gör regeringen bedömningen att sektorsansvaret måste utvecklas för att vara ett redskap för att uppfylla miljömålen. De kärnfrågor som har identifierats som kritiska är avgränsningen mellan sektorerna, sektorernas mandat och rollfördelning.

3.3. Svagheter i dagens förvaltning

Genomförande- och analysunderskott

”A point has been reached in history when we must shape our actions throughout the world with a more prudent care for their environmental consequences. Through ignorance or indifference we can do massive and irreversible harm to the earthly environment on which our life and well being depend”.

Inledningen till Förenta nationernas deklaration vid 1972 års konferens om den mänskliga miljön, den s.k. Stockholmskonferensen, är lika relevant idag som för 30 år sedan. Konferensen var banbrytande och mycket av dagens miljöarbete har sitt ursprung i de processer som då inleddes. För Havsmiljökommissionen är det angeläget att understryka att ett flertal principer i Stockholmsdeklaration utgjort grunden för kommissionens förslag om en ny förvaltning.

Principle 2: The natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations…

Principle 7: States shall take all possible steps to prevent pollution of the seas by substances that are liable to create hazards to human health, to harm living resources and marine life, to damage amenities or to interfere with other legitimate uses of the sea.

Principle 21: States have… the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.

I Stockholmsdeklarationen påpekades nödvändigheten av ett världsomfattande samarbete för att skydda miljön. Detta spelade en viktig roll vid upprättandet av FN:s Havsrättskonvention (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS). Det globala miljöarbetet ledde till FN:s konferens om miljö och utveckling

i Rio de Janeiro år 1992. Ett flertal miljööverenskommelser har sitt ursprung i Rio, däribland Konventionen om biologisk mångfald, ICCP (International Climate Change Panel) och UN Fish Stocks Agreement. Världstoppmötet var också en katalysator för ett antal viktiga initiativ på regional och global nivå, däribland Agenda 21 som i Östersjöregionen resulterade i Baltic 21.

Inför FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg, World Summit on Sustainable Development (WSSD), år 2002 pågick en granskningsprocess för att utvärdera vad som hänt sedan toppmötet i Rio. Rapporten som presenterades i Johannesburg betonar vikten av ett effektivt genomförande av de överenskommelser som ingåtts de senaste tio åren. För havet betonades bl.a. tillämpningen av UN Fish Stocks Agreement, UNEP Global Plan of Action och instrument knutna till IMO (artikel 29–34).

Många av de överenskommelser som beslutats sedan år 1972 lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Om alla dessa överenskommelser efterlevdes skulle bevarandet och skyddet av miljön förbättras väsentligt. Men det är inte bara den globala processen som lider av ett genomförandeunderskott. Många svenska utredningar har under de senaste 10–20 åren presenterat förslag till åtgärder för att förbättra tillståndet i havet. Regeringen har bl.a. i enlighet med rekommendationer från HELCOM och OSPAR beslutat om olika åtgärder. Om samtliga dessa genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön idag ha varit avsevärt bättre. Det är alltså inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag utan problemet ligger i att åtgärderna inte genomförs. Nedan följer några exempel på det genomförande- och analysunderskott som havsmiljöarbetet brottas med.

Sjöfart

Problemet på sjöfartsområdet särskilt när det gäller oljeproblematiken är bristen på efterlevnad av det internationella regelverket. MARPOL-konventionen utgör, efter år av konventionsarbete, ett heltäckande system som syftar till att begränsa operationella utsläpp från fartyg. Trots detta medför bristande efterlevnad att havsmiljön fortfarande i stor omfattning belastas av illegala oljeutsläpp. Ett annat exempel är Östersjöstrategin, som inom ramen för HELCOM antogs år 1996.

År 1997 beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till MARPOL-konventionen, den s.k. Bilaga VI: Prevention of Air Pollution from Ships som begränsar svavelinnehållet i bunkerolja till 4,5 procent (den globala genomsnittliga svavelhalten för marin olja ligger redan idag på 2,7 procent). Östersjöområdet har ännu striktare regler och är klassat som svavelkontrollområde där svavelhalten skall vara högst 1,5 procent. Än idag, sex år senare, har bilagan inte trätt i kraft eftersom endast åtta länder (Sverige, Norge, Danmark, Singapore, Bahamas, Marshall Islands, Liberia och Bangladesh) med ca 26 procent av världshandelstonnaget har ratificerat bilagan. Det krävs att 15 länder med 50 procent av världstonnaget ratificerar för att den skall träda i kraft.

Fiske

Målet med EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) i fråga om nyttjandet är ”att skydda och bevara de levande marina resurserna, arbeta för ett hållbart nyttjande av dem samt minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen”. Beslut har också tagits om att fisket skall anpassas till den försiktighetsprincip som antogs i Riodeklarationen år 1992. FAO har från år 1995 utarbetat en uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske och en av de viktigaste delarna i koden är de riktlinjer som gäller tillämpningen av försiktighetsprincipen.

Kunskapen om det komplexa system som omfattar fisken, dess omvärld och exploatering är ofullständig (se kapitel 6), men det är inte kunskapsbristen som är den primära orsaken till nuvarande situation för havets fiskeresurser. Med befintlig kunskap hade det varit möjligt att reglera och förvalta fisket på ett långsiktigt hållbart sätt om den politiska viljan och förmågan funnits. Finansdepartementets rapport Fisk och Fusk – mål, medel och makt i fiskeripolitiken, konstaterar att det i Sverige har saknats en tydlig politisk styrning i fråga om hushållning av fiskeresurserna (Ds 1997:91). Rapporten visar att en mängd intressen nyttjar fiskresurserna, men trots det har förvaltningen gynnat ett fåtal aktörer.

Även inom EU förekommer ett omfattande genomförandeunderskott i de beslut som syftar till att anpassa fisket till de biologiska resurserna. Försiktighetsprincipen får inte genomslag och FAO:s uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske som innebär att man skall vidta åtgärder när fiskbestånden nått nivåer under biolo-

giskt säkra gränser efterlevs inte heller. Istället har man under en lång följd av år beslutat om större fångstkvoter (TAC:er) än de som den biologiska rådgivningen rekommenderat.

Aktionsplanen för Östersjöfisket som godkändes av IBSFC (International Baltic Sea Fishery Commission) inom ramen för Baltic 21 innehåller ett antal långsiktiga målsättningar för fiskerisektorn, bland annat skall fiskerisektorn verka för bevarande av biologisk mångfald samt ett hållbart nyttjande av ekosystemen. Detta är lovvärda mål, men fortfarande leder fisket till stora bifångster av småfisk. Även bifångsterna av icke kommersiella fiskarter, sjöfågel, säl och tumlare är betydande och ett stort hot mot några av dessa arter.

Det är inte bara forskningens kunskap som inte tas till vara. Den kunskap som finns hos yrkes- och sportfiskare har inte heller tagits i beaktande. Det kustnära fisket vid Kanadas östkust upptäckte tidigt och varnade för förändringarna med minskade fångster av torsk och i Sverige har bl.a. sportfiskare sedan mitten av 1980-talet hävdat att torsken minskat i Östersjön och Västerhavet.

De föreslagna åtgärderna för att förbättra situationen i EU har varit desamma under det senaste decenniet men fiskeripolitiken lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Alla tecken tyder på att det moderna yrkesfisket går mot en krasch, vilket kommer att få stora konsekvenser inte bara för ekosystemen utan även för de återstående yrkesfiskarena, sportfiskarena och därmed för en levande kust och skärgård.

Gifter

Den befintliga kunskapen om miljögifter tillämpas inte tillräckligt på de kända problemen. Problemen med många kemiska ämnens negativa egenskaper har varit kända relativt länge, men vi har först nu börjat försöka angripa problemen systematiskt, t.ex. genom Sveriges nya kemikaliestrategi och delmålen för miljökvalitetsmålet

Giftfri miljö. Trots det relativt nyligen påbörjade arbetet med att ha ett mer generellt angreppssätt på kemiska ämnen har inte tillräckliga åtgärder vidtagits mot flera av de ämnen som vi känner som miljögifter.

PCB har varit kända sedan 1950-talet, men det saknas tillräckliga åtgärder som syftar till att minska halterna av PCB och dioxiner ytterligare med målet att vi ska kunna slopa kostråden för fisk i

Östersjön. Istället riskerar nya miljögifter och ny kunskap om gifters påverkan i miljön resultera i behov av ytterligare kostråd. I avsnitt 2.4 Gifter redogjorde vi för några av de svårigheter och brister vi står inför med utsläpp och användning av kemiska ämnen idag.

En studie i USA över kunskapsläget för kemikalier som används i stora volymer visade för några år sedan att endast 7 procent av ämnena på den amerikanska marknaden uppfyllde de minimikrav som OECD-länderna anser vara nödvändiga. För 43 procent av ämnena fanns ingen kunskap alls om tänkbara effekter på miljön. För gifter är det inte enbart ett genomförandeunderskott som lett fram till dagens situation, utan även en stor kunskapsbrist. Vi har exempelvis mycket dålig kunskap om vilka mängder av olika ämnen som når miljön från varor, reningsverk och andra källor, samt vilka effekter detta har på havsmiljön. Ett skäl till kunskapsbristen är att tillverkaren inte har skyldighet att redovisa kemiska ämnens påverkan på miljön. Men även då vi känner till miljöeffekterna räcker inte samhällets förmåga att åtgärda och begränsa ämnena.

Övergödning

Enligt en överenskommelse vid den andra Nordsjökonferensen år 1987 skall tillförseln av kväveföreningar till Östersjön och Västerhavet minska med 50 procent under perioden 1985–1995. Detta mål har upprepats genom beslut inom ramen för OSPAR. I HELCOM har Sverige åtagit sig att minska den mänskligt orsakade kvävebelastningen till Östersjön söder om Ålands hav med 50 procent under perioden 1985–2005, vilket motsvarar en minskning med 40 procent från år 1995. Rapporteringen från HELCOM visar att endast Estland och Lettland nått målet, främst på grund av att jordbruksproduktionen avstannat. Sverige och Finland är de stater som har längst kvar för att uppfylla åtagandet.

Dessutom förvärras bilden av att det inte finns ett enhetligt internationellt system för att följa upp och utvärdera effekterna av insatta åtgärder. HELCOM:s riktlinjer för rapportering och sammanställning av belastningsdata tillämpas t.ex. inte av länderna runt Östersjön. Sammanställningarna blir därmed inte jämförbara mellan länder, vilket gör det omöjligt att utläsa vilka effekter insatta åtgärder har. Både den landbaserade och havsbaserade miljöövervakningen och den fortlöpande miljöanalysen måste samordnas

bättre och harmoniseras för att öka jämförbarheten och kvalitén i data.

Ett splittrat havsmiljöarbete

Sektorsansvaret för miljön och för ekologisk hållbarhet är ryggraden i svensk miljöpolitik och en förutsättning för att miljöhänsyn skall vägas in i alla beslut inom de olika sektorerna.

Trots de fördelar som sektorsansvaret har fört med sig konstaterar Havsmiljökommissionen att för havsmiljön har detta inte medfört påtagliga förbättringar.

Ansvaret för de verksamheter som påverkar havet direkt och indirekt är uppdelat på flera departement och myndigheter, med olika inriktning och mål. Målen för respektive verksamhetsområde är oftast tydligt angivet av statsmakterna. Myndigheternas återrapportering bygger på de för sektorn relevanta och enkla sambanden mellan mål och måluppfyllelse, men en övergripande analys av effekterna saknas. Sjöfartsverket har t.ex. inte till uppgift att analysera vad oljeutsläppen får för effekter på havsfåglar. Fiskeriverket analyserar inte vilka konsekvenser ett nytt fartygsstöd eller ett minskat torskbestånd har för övriga delar av ekosystemet. Myndigheterna återrapporterar effekterna av den egna verksamheten utifrån uppsatta mål, men en övergripande och samlad analys saknas sedan hos uppdragsgivaren. Den splittrade bilden av havsmiljöarbetet kompliceras ytterligare av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myndigheter. Miljöarbete handlar i grunden om att förändra och stimulera mänskligt beteende. Det kommer att krävas omfattande förändringar av rådande attityder.

Havsmiljökommissionen drar slutsatsen att det krävs ett integrerat och tvärsektoriellt angreppssätt för att bryta den negativa utvecklingen av havsmiljön, där alla aktörer aktivt deltar i problemanalysen och beslutsprocessen.

En god förvaltning av havet innebär att skydda och bevara fungerande marina ekosystem genom väl avvägda och kontrollerade mänskliga aktiviteter, inom de naturliga systemens gränser. Mänskliga aktiviteter med påverkan på havsmiljön inbegriper ett stort antal aktörer. En framgångsrik förvaltning kräver att avvägningar görs för att värna det gemensamma intresset snarare än att gynna ett fåtal aktörer inom vissa sektorer. Dessa avvägningar

måste sedan få ett verkligt genomslag i förvaltningen. Förvaltningen av en internationell allmän resurs försvåras dessutom av att många frågor kräver samordnade internationella åtgärder. Det krävs både ett nationellt och ett internationellt samarbete anpassat till ekosystemen och till avrinningsområden och havsbassänger.

Hållbar utveckling är ett övergripande mål enligt statsmakternas beslut och det betyder att politiska beslut skall utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser på lång sikt. Den ekologiska dimensionen har dock inte hittills likställts med de mer kortsiktiga aspekterna av den ekonomiska eller sociala dimensionen. Det beror sannolikt på flera orsaker som t.ex. att konsekvenserna inom de ekonomiska och sociala områdena är mer omedelbar och att de komplexa sambanden mellan orsaker och verkan inte alltid har uppmärksammats på miljöområdet. Förändringar i miljön visar sig ofta först efter flera decennier. En annan viktig orsak är att värdet av de ekologiska systemen inte enkelt har kunnat mätas i monetära termer.

Havsmiljökommissionen konstaterar att splittringen inom havsmiljöarbetet måste överbryggas genom konkreta åtgärder. Kommissionen drar därför slutsatsen att det behövs ett övergripande organ som dels ansvarar för den övergripande analysen dels gör avvägningar mellan sektorerna genom sektorsövergripande beslut.

Det hållbarhetskansli som kommer att inrättas på Statsrådsberedningen för att samordna regeringens politik för hållbar utveckling skapar enligt Havsmiljökommissionen förutsättningar för en bättre helhetssyn och samordning inom regeringskansliet. Kommissionen återkommer med förslag på hur splittringen skall kunna överbryggas och hur det tvärsektoriella samarbetet skall kunna utvecklas under avsnitt 5, En nationell marin strategi.

3.4. EU:s marina strategi

EU:s senaste förslag på hur en gemensam marin strategi bör utvecklas (KOM(2002)539) betonar vikten av en helhetssyn med syfte att bevara, hållbart nyttja och rättvist fördela ekosystemets resurser.

EU:s marina strategi syftar till att vara nydanande och skall bidra till en helhetssyn, bättre samordning och långsiktiga insatser.

Framtagandet av strategin görs i samråd med berörda intressenter och kommer att bygga på existerande strukturer.

Från Havsmiljökommissionens perspektiv är förslaget till en övergripande europeisk marin strategi behäftad med två brister. Trots att meddelandet förordar hållbart nyttjande av de marina resurserna kan man inte utläsa att fisken utgör en integrerad del av ekosystemet. I en av de strategiska åtgärderna som föreslås (Åtgärd 3) utfästes att kommissionen kommer att fortsätta sina insatser för att anpassa fisket och fiskekapaciteten i linje med de långsiktiga förvaltningsplanerna för att säkra ett hållbart uttag av fiskeresurserna, samt föreslå åtgärder för att minska utkast (bl.a. den fisk som inte håller minimimåttet utan måste slängas överbord) av fisk och andra organismer, oavsiktliga bifångster och effekter på livsmiljöer. Med nuvarande formuleringar fokuseras åtgärderna enbart på fisket. Fisk är en central komponent i ekosystemet och hoten mot bestånden måste därför ses utifrån ett biologiskt perspektiv. I nuvarande förslag lämnas dock förvaltningen av fisken som biologisk resurs utanför den marina strategin.

Den andra bristen utgörs av målsättningarna med arbetet för att bekämpa övergödningen i EU:s hav (Åtgärd 9). En rad åtgärder för att begränsa utsläppen av näringsämnen, från luft, sjöfart, reningsverk m.m. omnämns. Däremot omnämns inte effekterna av en eventuell jordbruksreform i ansökarländerna. EU:s jordbrukspolitik riskerar att gynna uppbyggnaden av ett intensifierat jordbruk som kan öka övergödningen i Östersjön kraftigt. Jordbrukets bidrag till övergödningen omnämns inte bland åtgärderna överhuvudtaget. De befintliga formuleringarna pekar på att ekosystemansatsen inte genomsyrar kommissionens arbete. De kortsiktiga sociala och ekonomiska intressena dominerar fortfarande över behovet att återuppbygga och långsiktigt bevara ekosystemen.

Situationen i EU:s hav är idag alarmerande. Det är en tidsfråga innan de marina ekosystemen förändras så starkt att en återgång till naturligt fungerande system har gjorts omöjlig. I förlängningen hotas havets produktionsförmåga. Genom att tillämpa ekosystemansatsen kan dessa förändringar begränsas och eventuellt förhindras. EU:s marina strategi riskerar dock att byggas upp utan tydliga förslag rörande de två viktigaste hörnstenarna för en förbättrad havsmiljö – fisk, en av de viktigaste komponenterna i de marina ekosystemen, och övergödningen som är ett av de mest omfattande hoten mot marina ekosystemen. I förslaget till en europeisk marin strategi understryks vikten av att arbeta utifrån en ekosysteman-

sats, men förslaget förefaller begränsas av förvaltningsstrukturen, dvs. att fisk och jordbruk förvaltas separat från övrig miljö.

EU:s förslag till en gemensam marin strategi uppvisar ett analysunderskott, där de biologiska förutsättningarna för hållbart nyttjande är underordnade beslutsstrukturerna. Därmed kan inte jordbrukets och fiskets miljöeffekter utvärderas fullständigt.

Sverige måste arbeta för att EU:s marina strategi utvecklas så att ekosystemansatsen blir vägledande. Detta skall i sin tur leda till att t.ex. förvaltningen av fisket kan kombineras med miljöskydd så att relevanta marina förordningar och direktiv integreras (t.ex. bör Habitatdirektivet tillämpas på alla aktiviteter med inverkan på havs- och kustområden). Havsmiljökommissionen vill framhålla vikten av att Sverige placerar svenska nationella experter där strategiskt viktiga frågor behandlas i kommissionen. Det är också viktigt att utarbeta en strategi för de svenska experternas deltagande i expertgrupper kopplade till det marina arbetet i kommissionen. De ståndpunkter som experterna för fram måste vara förankrade på den politiska nivån. Experternas medverkan i expertgrupper och departementens medverkan i förhandlingar i ministerrådets rådsarbetsgrupp är inte tillräckligt samordnad. Detta måste åstadkommas för att experterna skall ha möjligt att vara med och påverka utformningen av förslagen utifrån politiska prioriteringar.

3.5. En jämförelse mellan luftvårdskonventionen och det marina konventionsarbetet

Havsmiljökommissionen har tagit del av olika erfarenheter från nationellt och internationellt miljöarbete. Det regionala marina arbetet inom Helsingforskonventionen kan jämföras med en annan liknande regional process, luftvårdsarbetet inom FN:s luftvårdskonvention LRTAP (Long-Range Transboundary Air Pollution). Helsingforskonventionen och LRTAP utarbetades vid ungefär samma tidpunkt, men resultatet skiljer sig avsevärt.

Under år 1988 förhandlade Sveriges regering om lagligt bindande internationella åtaganden inom luftvårdsarbetet för att begränsa utsläppen av kväveoxider (NO

x

). Samma år beslutade regeringen

att åstadkomma en 50-procentig minskning av kväveutsläppen till Östersjön inom HELCOM. Åtagandena inom LRTAP var inte alls lika långtgående som inom HELCOM men de var lagligt bindande.

En försiktigare start har gett större långsiktiga effekter eftersom åtgärder genomförts.

Det förefaller finnas fyra väsentliga skillnader mellan det marina arbetet och luftvårdsarbetet. Den första skillnaden ligger i den vetenskapliga samstämmigheten som är betydligt större i luftvårdsarbetet. En bred och solid vetenskaplig bas bidrar genom modeller och meteorologiska beräkningar som tydligt kan illustrera hur föroreningar transporteras, var de hamnar och vad det får för effekter. Utifrån de olika områdenas känslighet för försurning eller övergödning har kritiska belastningar (gränsen för vad naturen tål) kunnat fastställas. Dessa belastningsgränser har sedan använts för att sätta upp effektbaserade miljömål för utsläppsbegränsningar. Havsmiljöarbetet är däremot inriktat på insamling av miljöövervaknings- och forskningsdata samt tolkning av dessa, oftast inom en vetenskaplig disciplin i ett försök att analysera trender. Det finns få övergripande modeller som kopplar ihop flöden, samband och åtgärder. Detta leder till svårigheter att analysera effekterna av insatta åtgärder t.ex. ur både ett ekologiskt och socioekonomiskt perspektiv. Avståndet mellan olika discipliner, ekologer, oceanografer, kemister, ekonomer, jurister m.fl., som analyserar effekterna på den marina miljön är stort, eftersom det saknas en enhetlig samordning, utvärdering och tvärvetenskaplig analys. Dessutom är avståndet stort mellan forskningen och de näringar som nyttjar havet.

Den andra skillnaden ligger i avsaknaden av tydliga, kvantitativa, effektbaserade målsättningar. Målsättningarna i luftvårdsarbetet har utgått ifrån ekosystemets funktion och det har genomsyrat både det nationella arbetet med miljökvalitetsmålen och arbetet inom olika internationella organisationer. Sverige har konsekvent och ihärdigt arbetat för att det svenska ekosystemets känslighet för försurande ämnen skall vara styrande för de internationella åtagandena i EU:s försurningsstrategi och FN:s luftvårdskonvention. Detta har bidragit till att generera politiskt stöd för arbetet. På den marina sidan kompliceras bilden av svårigheten att länka åtgärder till effekter. För att överbrygga dessa svårigheter har ett arbete med Ecological Quality Objectives (EcoQOs) inom OSPAR och Nordsjöarbetet påbörjats men inte riktigt tagit fart ännu. Under år 2003 utreder HELCOM vilka EcoQOs som vore lämpliga att utveckla för Östersjön.

Den tredje skillnaden ligger i den flexibilitet i luftvårdsarbetet som har bidragit till gemensamma beslut om åtgärder. De åtagan-

den som förhandlats fram på luftvårdsområdet har i stort varit övergripande krav på att nå vissa totala utsläppsnivåer utifrån uppsatta miljömål. Men de åtgärder som respektive land behöver vidta för att uppnå dessa har inte detaljreglerats utan lämnats till varje land att avgöra, för att nå bästa möjliga kostnadseffektivitet. Fördelningen av åtaganden mellan länderna har räknats fram för att, något förenklat, uppnå största möjliga miljövinst till lägsta samlade kostnad. För vissa länder är kraven högre, om de har svåra miljöskador av vissa ämnen och om utsläppsminskningarna kan åstadkommas relativt lätt. Möjligheter att bygga upp flexibla nationella åtgärder för att komma tillrätta med problemet har bidragit till de positiva resultaten.

Den fjärde skillnaden ligger i styrkan av ett juridiskt bindande instrument. Eftersom de fördragsslutande parterna inom luftvårdskonventionen kommit överens om att göra avtalen rättsligt bindande har det motiverat dem att noggrant analysera de föreslagna åtagandena och formulera medvetna ställningstaganden. För att få bindande verkan måste HELCOM:s och OSPAR:s rekommendationer omsättas i nationell lagstiftning. Denna formella process sker sporadiskt. Ofta antas rekommendationer som redan ryms inom ramen för det nationella miljöarbetet. Det är sällan rekommendationer innebär utökad nationell finansiering av åtaganden och åtgärder. Därtill måste läggas att eftersom rekommendationer inte är bindande är det troligt att förankringen blir otillräcklig. Länderna har självklart ett moraliskt ansvar att behandla rekommendationer med största allvar. Men idag, då det finns en flora av olika överenskommelser på miljösidan, är det troligt att bestämmelser som är av vägledande karaktär får stå åt sidan för sådana som förmår binda nationer vid masten.

Denna jämförelse pekar tydligt på fyra väsentliga delar som saknas i det marina arbetet: enighet och samverkan mellan förvaltning, forskning, näring och andra intressenter, gemensamma effektbaserade målsättningar som genomsyrar både det nationella och internationella arbetet, flexibilitet att nationellt kunna vidta kostnadseffektiva åtgärder inom relevanta sektorer samt juridiskt bindande överenskommelser. Havsmiljökommissionens slutsats är att det inte räcker att lappa och laga i nuvarande system för att skapa ett hållbart nyttjande av havets resurser.

Förvaltningen av havet och nuvarande beslutsstrukturer måste förändras både nationellt och internationellt. En ny förvaltning måste vara tvärsektoriell och kunna hantera komplexa samband. De

internationella beslutsstrukturerna måste förändras så att möjligheterna skapas för berörda stater att själva besluta hur havet skall skyddas. En strategi bör läggas fast för hur arbetet skall bedrivas.

4. En ny förvaltning av havet

4.1. Ekosystemansatsen – basen för en ny förvaltning

Ekosystemansatsen innebär en integrerad, tvärvetenskaplig förvaltning som å ena sidan erkänner människans rätt att använda det som ekosystemen producerar, och å andra sidan säkrar att alla komponenter (dvs. arter, livsmiljöer, strukturer, genetisk variation) finns i sådan omfattning att de kommer att fortleva i överskådlig framtid. Ekosystemen kan inte bara ses som ett antal enskilda arter som var och en skall skyddas, utan arternas samspel skall också skyddas. Målet är att bevara ekosystemets struktur och funktion och därmed dess förmåga att förse oss med varor och tjänster.

Syftet med en ekosystemansats är att analysera komplexa sammanhang och kunna förvalta system som är i ständig förändring. Därtill förändrar, sjöfart, fiske, gifter, övergödning och klimatförändringar förutsättningarna för fungerande ekosystem. Åtgärder måste betraktas i ett långsiktigt perspektiv, där vissa åtgärder kanske inte ger önskad effekt förrän tiotals år senare. Komplexiteten i marina ekosystem gör att ett långsiktigt och övergripande arbetssätt behövs för att komma tillrätta med miljötillståndet. Ekosystemansatsen förutsätter ett brett deltagande bland berörda aktörer. Vi behöver ta tillvara all kunskap och samordna den kompetens som finns till hands. Framförallt är det viktigt att utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder för att kunna förbättra och effektivisera åtgärderna, s.k. adaptiv förvaltning. Såsom beskrivits i kapitel 3.3. karaktäriseras det marina arbetet av ett avsevärt genomförande- och analysunderskott. Bilden kompliceras ytterligare av att dagens beslutsstrukturer omöjliggör tillämpningen av ekosystemansatsen då de biologiska systemen underordnas sektorsintressen, nationsgränser och internationella överenskommelser.

Havsmiljökommissionen föreslår en rad nationella åtgärder för att vända den negativa trenden i våra hav, dessa presenteras i kapitel

5. Ett antal nödvändiga åtgärder kräver internationell samverkan

och därför föreslår Havsmiljökommissionen en ny regional förvaltning av Östersjön.

4.2. Regional förvaltning - bryt loss Östersjön

Östersjön är ett geologiskt ungt hav. Under endast 10 000 år har vattnet växlat från smältvattensjö till Atlantvik till insjö till brackvattenhav. Det bräckta vattnet gör att endast ett fåtal arter klarar att leva där. Ett ekosystem med få arter är troligen känsligare för miljöpåverkan än ett artrikt ekosystem eftersom vissa ekosystemfunktioner bara upprätthålls av enstaka arter. Blåmusslan är t.ex. Östersjöns enda filtrerande bottenart och blåstången är i stort sett dessa enda tångbältesbildande art. Dessutom är Östersjöarterna i flera fall genetiskt särpräglade, vilket gör det svårt att ersätta dessa bestånd om de skulle försvinna.

Östersjön är ett förhållandevis litet hav, men är som ett av världens största brackvattenshav ekologiskt unikt. Östersjön har ett förhållandevis litet vattenutbyte med Västerhavet och Nordsjön, vilket reglerar salthalten och andra viktiga fysikaliska processer. På grund av det begränsade vattenutbytet tar det lång tid att byta ut allt vatten i Östersjön. Det innebär att det vi släpper ut i havet blir kvar där under lång tid.

Östersjön har under årtusenden varit föremål för handel och kontakter, ett centrum för ett rikt kulturellt och politiskt utbyte. Då järnridån delade regionen tjänade miljööverenskommelser i Östersjön som arena för dialog mellan öst och väst. Inom ramen för dessa överenskommelser bedrevs vetenskaplig samverkan som överbryggade de politiska skillnaderna och lade grunden för ett unikt arkiv med information om miljötillståndet.

Östersjön är ett innanhav med klart definierade geografiska och juridiska gränser (HELCOM:s definition av Östersjön innefattar också Öresund och Kattegat). Därmed lämpar sig området väl för att övervaka aktiviteter och utsläpp, samt studera effekter och samband i den marina miljön. Dessutom finns en god institutionell bas att bygga på.

Helsingforskonventionen är en heltäckande miljööverenskommelse. Den omfattar de viktigaste folkrättsliga principerna och skyldigheterna för att skydda Östersjön. Bland de viktigaste kan nämnas försiktighetsprincipen, principen att förorenaren betalar och skyldigheten att förhindra och utesluta föroreningar i havs-

miljön. Konventionen innehåller principer som beskriver parternas rättigheter och skyldigheter i allmänna ordalag. När det gäller konkreta skyddsåtgärder är det upp till konventionsparterna själva att ta beslut, men hänsyn måste tas till de allmänna principerna i konventionen och de rekommendationer som HELCOM utfärdar.

Konventionens stora brist är att HELCOM saknar den nödvändiga befogenheten att fatta bindande beslut om detaljerade skyddsåtgärder.

En revidering av Helsingforskonventionen

Havsmiljökommissionen föreslår att en revidering av Helsingforskonventionen genomförs i syfte att omsätta ekosystemansatsen i konkreta rättsliga principer.

Trots det mångåriga samarbetet inom ramen för HELCOM och OSPAR har miljötillståndet i haven runt Sverige inte blivit bättre. Det mesta pekar mot att tillståndet om ett eller ett par decennier kommer vara detsamma eller sämre. Ändå har länderna genom konventionerna intygat sin fasta beslutsamhet att säkerställa möjligheten till naturligt återställande av den marina miljön och bevarandet av ekologisk funktion. Länderna tillkännager ”det inneboende värdet hos den marina miljön i Nordostatlanten och behovet att skydda denna på ett samordnat sätt” (Prop. 92/93:237, Bilaga 2) är ett gemensamt ansvar. Dessutom inser de ”att skyddet och förbättringen av Östersjöområdets marina miljö är en uppgift som inte effektivt kan genomföras enbart genom nationella ansträngningar utan även genom nära regionalt samarbete och andra lämpliga internationella åtgärder”(Prop. 92/93:237, Bilaga 1). På ett liknande vis skall länder eliminera föroreningar från diffusa källor genom främjande och genomförande av bästa miljöpraxis (Regel 2:8, bilaga III).

Helsingforskonventionen omfattar skydd av ”vattenpelaren och havsbottnen, inbegripet de levande tillgångarna och den marina faunan och floran i övrigt” (artikel 4). Fisk ingår naturligtvis i den marina faunan och Helsingforskonventionens möjligheter att utgöra skydd bör utvärderas i förhållande till de begränsningar som den gemensamma europeiska fiskeripolitiken medför. Det är fastställt både i gemenskapens sekundärrätt och i EG-domstolens praxis att trots gemenskapens ensamrätt till regleringen av fiske har

varje medlemsstat rätt att fastställa bevarandeåtgärder inom den egna ekonomiska zonen. Alla Östersjöländer, utom Ryssland, kommer att bli EU-medlemmar den 1 juli 2004. Alla har inrättat en ekonomisk zon. Detta innebär att det inte kommer att finnas något fritt hav i Östersjön när det gäller fiske. Ett gemensamt bevarandebeslut skulle således utestänga andra länder än Östersjöländer från fiske i Östersjön. Ett sådant beslut strider inte mot EG-rätten.

När det gäller jordbruksåtgärder finns det inget som hindrar att Östersjöländerna vidtar omfattande åtgärder så länge åtgärderna är förenliga med nitratdirektivet inom EU. FN:s Havsrättskonvention förutser betydande möjligheter för kuststater att vidta åtgärder mot undermålig sjöfart.

Det behövs en revidering av Helsingforskonventionen för att säkra ett hållbart nyttjande av havet. En ny förvaltning skall ha sin utgångspunkt i de biologiska systemen, grundad på ekosystemansatsen och genomföras med ett brett adaptivt tvärsektoriellt och internationellt tillvägagångssätt.

Stärkt samarbete med Ryssland

Rysslands aktiva medverkan i en ny förvaltning av Östersjön är av vital betydelse, inte minst mot bakgrund av det hot mot miljön som en ökande rysk oljeexport utgör. Samtidigt kan konstateras att denna strategiska resurs är avgörande för Rysslands möjligheter att nå sina ekonomiska och sociala målsättningar.

Begreppet den nordliga dimensionen innefattar ett stort och varierande geografiskt område där bl.a. Östersjöregionen ingår. Dess mervärde ligger i den synergi och sammanhållning som den skapar genom de olika typer av verksamhet som genomförs av alla parter. I och med utvidgningen kommer den nordliga dimensionen kunna ge ett betydande bidrag när det gäller att föra unionens politik gentemot de nya grannländerna framåt. Den strategi som används för finansiering och samordning i miljöpartnerskapet för den nordliga dimensionen kan tillämpas.

Den nordliga dimensionen prioriterar bl.a. en förstärkt miljödialog mellan EU och Ryssland med avsikt att övervaka och bekämpa föroreningar i hela regionen. Åtgärder för att komma tillrätta med kemikalier, långlivade organiska föroreningar (POP), tungmetaller, giftigt avfall och avfall från tätorter, som släpps ut i inrikes vattendrag och Östersjön prioriteras. En stärkt regional överenskom-

melse skapar förutsättningar för att främja politisk dialog och konkret samarbete med Ryssland.

Stärkt marint samarbete i regionen

Genom att förstärka och utvidga Helsingforskonventionen kan de institutionella och politiska landvinningar som gjorts i regionen befästas. Syftet är att bygga upp ett så starkt och heltäckande skydd av Österjöns marina miljö att ett fungerande ekosystem kan återskapas och en långsiktigt hållbar utveckling garanteras.

Arbetet kan byggas på rekommendationer från HELCOM och inlemma IBSFC:s funktioner (eller en framtida Regional Advisory Council för Östersjön) för styrning av fisket samt målen för uthållig utveckling inom ramen för Baltic 21. Därtill skulle EU-grundade åtaganden (Habitatdirektivet, den gemensamma fiskeripolitiken, relevanta delar av jordbrukspolitiken, ramdirektivet för vatten, rättsakter om skyddet av den marina miljön, sjöfart och sjösäkerhet), Internationella havsforskningsrådet (ICES), Baltic Sea Regional Project (BSRP), nätverket i Östersjöregionen av biosfärområden inom UNESCO:s MAB-program (Man and the Biosphere), samt relevanta delar av ASCOBANS (avtal till skydd för småvalar i Östersjön och Nordsjön) kunna utvecklas för att utgöra delar av ett integrerat arbete till skydd av Östersjöns miljö. Den struktur som idag finns för observatörer till HELCOM bör utvidgas så att ett bredare deltagande möjliggörs.

Ett Östersjöinitiativ skulle komma lägligt i tiden för att målmedvetet stödja en integrerad marin politik och ett institutionellt tillvägagångssätt inom ramen för Europeiska unionen. I EU-kommissionens förslag till en gemensam marin strategi påpekas vikten av att införa ekosystemansatsen i förvaltningen av den marina miljön. I rådsslutsatserna till kommissionens förslag, som antogs av ministerrådet i mars år 2003, betonas att gemenskapen i politiken för skydd av den marina miljön måste ta full hänsyn till regionala förhållanden för att kunna hantera de stora olikheterna hos de marina ekosystemen, bl.a. havsbottnar, flodmynningar och kustområden, och att det är särskilt viktigt att tillämpa försiktighetsprincipen. Rådsslutsatserna pekar också på att det är nödvändigt att ta hänsyn till all mänsklig aktivitet som inverkar på den marina miljön eller som är kopplad till den marina miljön vilket kan innebära att den nuvarande politiken måste anpassas.

Gemensamt regionalt initiativ

Havsmiljökommissionen föreslår att Sverige omgående påbörjar ett arbete för att förbereda ett gemensamt initiativ av regeringscheferna i Östersjöregionen, syftande till en revidering av Helsingforskonventionen.

Målsättningen är att regeringscheferna gemensamt tillsätter en aktionsgrupp för att utveckla förslag som syftar till en övergripande revidering av Helsingforskonventionen. Detta skulle kunna ge Östersjöländerna tillfälle att bana nya vägar i internationell rätt för att skydda sällsynta och ömtåliga marina ekosystem. Det krävs politiskt stöd från alla nationer i avrinningsområdet, ett löfte om långsiktiga åtaganden och en vilja att anslå medel. Deltagande från berörda aktörer, kartläggning av resurser, forskning, övervakning och framställning av informationsmaterial är viktiga faktorer som kommer att kräva finansiella resurser.

Havsmiljökommissionens förslag innebär att Östersjöländerna genom ett gemensamt bindande åtagande, grundat på en förstärkt Helsingforskonvention kan skapa en regional politisk kraft. Därmed kan den gemensamma europeiska fiskeripolitiken och de relevanta komponenterna i jordbrukspolitiken anpassas regionalt till Östersjöns känsliga miljö. Havsmiljökommissionen ser Östersjön som ett pilotområde för en ny förvaltningsstrategi och därför bör också arbetet utvärderas så att erfarenheter (positiva och negativa) kan överföras till andra havsområden, t.ex. Nordsjön inklusive Skagerrak.

Det finns goda exempel på när angelägna frågor har blivit politiskt prioriterade under en tid och detta har fått fart på det internationella samarbetet. När regeringschefernas uppmärksamhet har riktats mot specifika frågor har länderna förmått att kraftansamla och verkligen åtagit sig att lösa problemet. Vi beskriver här två exempel där det internationella samarbetet resulterade i beslut som inte hade varit möjliga utan det genombrott som den politiska prioriteringen gav.

Miljökonferensen år 1990 i Ronneby

År 1990 inbjöd statsministrarna i Polen och Sverige sina kollegor från hela Östersjöns avrinningsområde till en miljökonferens i Ronneby. Denna konferens resulterade i den nu historiska Östersjödeklarationen, i vilken regeringscheferna tillkännagav avsikten att utarbeta och genomföra ett ”gemensamt övergripande program för att återställa en sund ekologisk balans i Östersjön”. Programmet har blivit känt som ”Joint Comprehensive Programme (JCP)”. JCP utarbetades av en särskild aktionsgrupp i vilken alla länder och institutioner (däribland olika internationella utvecklings- och investeringsbanker) som varit företrädda i Ronneby fanns med. JCP listade de 132 punktkällor, hot spots, som krävde speciella satsningar. Åtgärder och finansiering för att radikalt minska skadliga utsläpp från dessa togs fram. Programmet har nått stor framgång och idag har 50 av de identifierade punktkällorna kunnat strykas från listan.

Task Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region (Polissamarbetet mellan de lagövervakande myndigheterna i Östersjöregionen)

Östersjösamarbetet med att bekämpa organiserad brottslighet startade år 1993. Det var inledningsvis ett traditionellt internationellt samarbete med årliga möten, som inte gav något betydande resultat. Det var först när regeringscheferna vid Östersjöländernas toppmöte i Visby år 1996 förde upp den internationella brottsbekämpningen på dagordningen som samarbetet verkligen tog fart. Vid toppmötet beslutades att en aktionsgrupp på hög nivå skulle etableras med personliga representanter för regeringscheferna. Bekämpning av organiserad brottslighet fick politisk prioritet vilket skapade förutsättningar för ett förstärkt och resultatinriktat samarbete. Aktionsgruppen fick ett tydligt mandat med uppmaningen att omedelbart föreslå lösningar och åtgärder samt att utan fördröjning börja genomföra dessa.

4.3. Stärkt regelverk

Havsmiljökommissionen föreslår att förfarandet med rekommendationer inom Helsingforskonventionen ersätts av en procedur för antagandet av juridiskt bindande beslut. Förslaget syftar till att skapa ett effektivt instrument till skydd för den marina miljön.

Nedan lyfts ett antal förslag fram som exempel på hur fiske, sjöfart och övergödning kan hanteras inom ramen för en rättsligt förstärkt Helsingforskonvention. Konventionen kommer att skapa de förutsättningar som krävs för att på allvar hantera problemen inom dessa områden. När det gäller luftburet kvävenedfall (som står för 30 procent av belastningen) är förväntningen att det hanteras inom EU:s luftvårdsarbete. En zonindelning kommer vara nödvändig för att kunna göra avvägningar mellan ett hållbart nyttjande och skydd av den marina miljön. När det gäller miljögifter är det visserligen nödvändigt med gemensamma insatser runt Östersjön men eftersom gifterna i Östersjön också i stor utsträckning kommer från länder utanför regionen är det mer angeläget att arbeta inom EU och i globala konventioner för att minska spridningen, se mer om åtgärder mot gifter under avsnitt 5.3.

Det finns ett antal principer från angränsade internationella miljööverenskommelser som är tillämpliga men i första hand skall grunder och principer från Havsrättskonventionen beaktas. I Havsrättskonventionen anges en stats skyldigheter och rättigheter på havsrättsområdet och konventionen innehåller bland annat regler om havets indelning i vattenområden, staters jurisdiktion över dessa vattenområden och ett omfattande regelverk med bestämmelser till skydd för den marina miljön. Dessa bestämmelser till skydd för den marina miljön innehåller inga detaljerade skyldigheter. De skall istället omsättas i konkreta rättsåtgärder genom specifika avtal för varje havsområde med hänsyn till områdets särskilda behov. Detta tillämpas sällan idag, men utgör ett bra komplement till en förstärkt regional överenskommelse. Bland de viktigaste bestämmelserna i Havsrättskonventionen är:

  • Havsrättskonventionen del XII – Skydd och bevarande av den marina miljön, innehåller ett övergripande regelverk gällande det marina miljöskyddet. Genom denna del har konventions-

staterna åtagit sig att värna den marina miljön och att vidta åtgärder för att reducera utsläpp som kan orsaka förorening.

  • Havsrättskonventionen har en unik tvistlösningsmekanism.

När en tvist om tolkningen av en konventionsbestämmelse uppstår, finns det alltid en instans som har behörighet att på initiativ av en part behandla tvisten och fatta ett för parterna rättsligt bindande beslut. Denna mekanism bör efterlikna bestämmelserna om biläggande av tvister i UNCLOS (del XV) eller andra mekanismer som har utvecklats under senare år inom vissa miljöområden t.ex. klimatförändring och inom WTO. Alla sådana mekanismer skall säkerställa en effektiv och snabb lösning av tvister och medge utrymme för “interimistiska åtgärder”. Det kan innebära ett krav på att en aktivitet som utgör ett potentiellt hot eller allvarlig skada på den marina miljön skall avbrytas i väntan på att tvisten är löst.

Utöver Havsrättskonventionen bör principer från andra miljööverenskommelser beaktas i tillämpliga delar, främst:

  • Konventionen om biologisk mångfald.
  • FAO:s uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske.
  • Ramsarkonventionen om våtmarker av internationell betydelse.
  • UNEP Global Programme of Action for the Protection of the

Marine Environment from Land-Based Activities.

Zonering

Havsmiljökommissionen föreslår att hela Östersjön delas in i zoner där olika former av nyttjande tillåts:

  • En kärna av marina skyddsområden där uttag av resurser inte skall ske.
  • Ett större system av skyddade områden där vissa typer av brukande kan tillåtas.
  • I all övrig marin miljö skall integrerad kustzonsplanering användas för att ta hänsyn både till brukare och miljö, i enlighet med de principer för fiske, sjöfart och annan verksamhet som redovisas i detta betänkande.

Att med en täckning av hela Östersjön inrätta zoner med olika nivåer av marint skydd är en av de viktigaste åtgärderna för att mini-

mera negativ inverkan på den marina miljön. Internationellt är olika typer av reservatsbildning en beprövad skyddsform. Det finns exempel på hur både antalet individer och artrikedomen av växter och djur ökar i områden där störande aktiviteter begränsas. Internationella erfarenheter visar även att lokal acceptans för regelsystemet är av grundläggande betydelse för att skyddet skall vara effektivt och för att kostnaderna för övervakningen skall minimeras.

Havsmiljökommissionens slutsats är att en zonering är ett väsentligt och viktigt steg för att nå målet med ett hållbart nyttjande av hela Östersjöns ekosystem. Förvaltningen av regionen måste göras i ett helhetsperspektiv där planeringen utgår ifrån en definition av sådana områden som kräver starkare skydd och sådana där ett större nyttjande av de biologiska resurserna är möjlig. Ett system med en heltäckande zonering stämmer väl överens med utgångspunkten i stora marina ekosystem, där den biologiska mångfalden gynnas genom ett brett spektrum av åtgärder. Målet med en zonering är att återställa och bevara naturligt fungerande ekosystem, samtidigt som ett hållbart nyttjande främjas.

I Östersjöregionen finns en god grund för att inrätta zoner med omfattande skydd i strandstaternas territorialvatten. Grunderna för ett sådant skydd finns i HELCOM:s riktlinjer och nätverk av skyddade havs- och kustområden, Baltic Sea Protected Areas (BSPA) och i Natura 2000 områden. Det befintliga systemet måste dock utvecklas kraftigt och ges juridisk bärighet vad avser harmonisering av nationella skyddsåtgärder samt tillsyn av genomförandet och sanktioner. Om detta sker har regionen förutsättningar att bli internationellt ledande när det gäller tillämpningen av globala marina överenskommelser.

Som komplement till en heltäckande zonering kan det vara till hjälp att betrakta Östersjön som ett ”sällsynt och känsligt ekosystem”. Artikel 194 i havsrättskonventionen betonar behovet av skydd för sällsynta och känsliga ekosystem. Denna beteckning innebär emellertid inte någon omedelbar fördel men bör ses som ett instrument vid utveckling av den internationella rätten beträffande marina skyddsområden. En tillämpning av ekosystemansatsen, i kombination med skydd av sårbara ekosystem kan på sikt stärka Östersjöländernas ställning när det gäller att åstadkomma förändringar eller stödåtgärder från länder utanför regionen vars aktiviteter inverkar på Östersjön. Därtill skulle ett sådant initiativ

också kunna gynna Östersjöländernas möjligheter att vidta striktare åtgärder mot sjöfarten.

Bekvämlighetsflagg och undermålig sjöfart i Östersjön

Havsmiljökommissionen föreslår att inom ramen för en reviderad Helsingforskonvention och genom samarbete med IMO bör följande minimikrav för sjöfartsstandard i Östersjön fastställas:

  • Alla Östersjöns hamnar skall ha utrustningar och anordningar för att omhänderta avfall, även oljehaltigt avfall.
  • Krav på endast högkvalitativa tankfartyg för all farlig last inklusive olja, inga anmärkningar från besök i tidigare hamnar (i Östersjöregionen och annorstädes), fartyg utrustade med transpondrar och/eller annan utrustning för kontroll och spårning (enligt Helsingforskonventionen, bilaga IV), och vara klassificerade av välrenommerade klassificeringssällskap.
  • Farleder och trafikregler utformade så att känsliga områden undviks samt att skador från oljeutsläpp blir minsta möjliga om de skulle uppstå.
  • Kontrollerat utsläpp av barlastvatten för att minimera spridningen av främmande organismer.
  • Inom ramen för samarbetet i HELCOM samordnas insatser för att borda, inspektera och uppehålla handelsfartyg som är misstänkta för brott mot nationella miljölagar.

Oljetransporter och annan farlig last utgör ett ökande hot för den marina miljön, inte minst i Östersjön. Havsrättskonvention ger i del XII stöd för relativt stränga åtgärder som kan vidtas när fartygen ligger i hamn. Östersjöländerna kan utöva ett betydande inflytande över sjöfarten och fartygens aktiviteter till sjöss genom tillträdesvillkoren till hamnarna. Det stärker ytterligare argumentet för att en regional samordning och inriktning av åtgärder skulle ha möjlighet att standardisera, förbättra och genomdriva bestämmelser i regionen. Detta skulle ge utökade möjligheter att vidta åtgärder för att höja säkerheten inom sjöfarten i Östersjön.

År 2001 antog FAO den s.k. International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal Unreported and Unregulated Fishing. Denna handlingsplan uppmanar staterna att stänga sina

hamnar för bekvämlighetsflaggade fiskefartyg, samt stänga sina marknader för produkter som fångats av sådana fartyg. Därtill uppmanar den staterna att avråda eller förhindra medborgare och näringsliv att äga, manövrera, chartra, arbeta eller på annat sätt göra affärer (t.ex. försäkra eller leverera proviant) med fiskefartyg under bekvämlighetsflagg. Både FN:s generalförsamling och WSSD har godkänt aktionsplanen.

Problemet med bekvämlighetsflagg och undermålig sjöfart i Östersjön bör hanteras på ett liknande sätt. Målsättningen är att inom ramen för HELCOM-samarbetet samordna insatser för att borda, visitera och uppehålla handelsfartyg som är misstänkta för brott eller hot om brott mot nationella miljölagar. Det kan medföra ett begränsat tillträde till hamnar och marknader för handelsfartyg och deras last om de seglar under bekvämlighetsflagg. Det kan även medföra begränsningar för företag som vill äga, chartra eller på annat sätt bedriva handel med fartyg som är registrerade i dessa länder. I ett längre tidsperspektiv bör Sverige och övriga Östersjöstater arbeta för ett avskaffande av bekvämlighetsflaggningen för att komma till rätta med den obalans i rättigheter som f.n. råder mellan flaggstater och kuststater. I avvaktan på att detta sker bör ovanstående förslag till åtgärder övervägas.

Fiske

Havsmiljökommissionen föreslår ett tidsbegränsat ”undantagstillstånd” där den gemensamma Europeiska fiskeripolitiken samordnas med en förstärkt Helsingforskonvention. Havsmiljökommissionen föreslår ett totalt fiskestopp för alla bestånd utanför biologiskt säkra gränser i Östersjön.

Under senare tid har fångstkapaciteten i de flesta fiskevatten med god marginal överskridit den nivå där bestånden beskattas över sin produktionsförmåga. Under efterkrigstiden har därför nationell äganderätt hävdats genom att ekonomiska zoner upprättats och utvidgats och genom att samhället fastställt totala fångstkvoter (TAC) för flera av de kommersiellt viktiga arterna. För EU-medlemsländerna har förfarandet överförts från nationell överhöghet till EU.

Dagens förvaltning av fisket i Östersjön är inte långsiktigt hållbart. Alltför stora fångstkvoter har fastställts och fiskeflottorna har inte anpassats till ekosystemets förmåga att producera fisk. Överfiskning, fisk som kastas över bord, svartfiske och fritt tillträde är huvudskälen till överexploateringen i modernt fiske och till förvaltningens misslyckande.

Havsmiljökommissionens förslag till revidering av Helsingforskonventionen skapar möjligheter att hantera åtgärder regionalt där den övergripande strategin skulle vara att fisken i första hand måste ses som en del av ekosystemet och först i andra hand som en resurs. Detta innebär att fiskbestånden inte får beskattas i så stor omfattning att fiskens funktion i ekosystemet påtagligt förändras. I de fall vi inte känner gränserna för när en påtaglig förändring förväntas ske måste försiktighetsprincipen tillämpas.

En samordning av EU:s fiskeripolitik med en reviderad Helsingforskonvention bör kombineras med en analys av hur bristerna i beslutsstrukturerna och förvaltningen kan åtgärdas. Dessa slutsatser kan sedan användas för att komma tillrätta med problemen med fiskeriförvaltningen inom EU.

Den viktigaste åtgärden i dagens beståndssituation är att minska fiskeridödligheten, dvs. den andel av fiskbestånden som fångas i fisket, så att beståndens produktionskapacitet inte reduceras. För torsken i Östersjön finns beräkningar gjorda våren 2002, som utgår från ICES bedömningar. Dessa visar att om torskfisket stoppas helt i tre år så kan ett torskbestånd inom biologiskt säkra gränser uppnås i Östersjön, dvs. östersjöbestånden inte längre hotas av kollaps. En minskning av torskfisket med 70 procent, grundat på samma beräkningar, kan det ta upp till sju år att nå samma nivå. I detta sammanhang är det också viktigt att framhålla att bestånden bör tillåtas växa till nivåer långt över den biologiskt säkra gränsen. Detta för att få upp bestånden till en sådan nivå att fiskens funktion i ekosystemet säkerställs och produktionen av fisk blir största möjliga.

Fiskeriförvaltning innebär dock en ständig anpassning till nya förutsättningar. Till exempel kan ett mycket massivt saltvattensinbrott i Östersjön, liksom andra faktorer, vara positiva för torskens reproduktion. Det är med andra ord svårt att säga hur mycket fisket måste minska i generella termer. Det viktiga är att förvaltningen tillämpar försiktighetsprincipen och att den biologiska rådgivningen ges högsta prioritet. En tillämpning av försiktighetsprincipen skall enligt Havsmiljökommissionen bl.a. innebära att fiskbe-

stånd som ligger under den biologiskt säkra gränsen inte får beskattas överhuvudtaget. Mot bakgrund av detta föreslår Havsmiljökommissionen ett totalt fiskestopp för dessa bestånd till dess bestånden uppnått biologiskt säkra gränser och därefter en förvaltning som innebär att bestånden når den storlek där den högsta produktionen sker och där fiskens roll i ekosystemet är återställd. Under avsnitt 5.2 återkommer vi med förslag till nationella fiskeåtgärder.

Övergödning

Havsmiljökommissionen föreslår att länderna runt Östersjön utvecklar effektbaserade mål för övergödning och beslutar om rättsligt bindande åtaganden för att nå målen baserat på de mest kostnadseffektiva lösningarna. Östersjöländerna skall också ges möjlighet att gemensamt rikta miljödelen av EU:s jordbruksstöd till de områden inom regionen där störst effekt uppnås.

Länderna runt Östersjön måste enas om ett nytt sätt att arbeta för att genomföra kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning i havet. Den förstärkta förvaltningen bör utveckla de instrument som behövs för en tvärsektoriell analys av mänsklig påverkan på den marina miljön. Samtliga länder bör harmonisera sina system för miljöutvärdering och miljöövervakning. Arbetet med att ta fram effektbaserade mål måste också utvecklas. De effektbaserade målsättningarna bör som inom luftvårdskonventionen endast föreskriva övergripande utsläppsreduktioner för länderna och inte detaljreglera de åtgärder som skall vidtas för att skapa utrymme för länderna att själv välja de mest kostnadseffektiva lösningarna.

Jordbruket är vår enskilt största källa till övergödning. I EU:s miljö- och landsbygdsprogram finns möjlighet till ersättning för åtgärder som minskar läckaget från jordbruksmarken. Inom ramen för den kommande revideringen av miljö- och landsbygdsprogrammet bör Östersjöländerna uppträda gemensamt för största möjliga tilldelning. En samordnad förvaltning ger möjlighet att rikta resurserna till de områden inom regionen där störst effekt kan erhållas.

Polen är, med 39 miljoner invånare, det land som släpper ut mest näringsämnen i Östersjön. Räknat per invånare står emellertid Sverige för större utsläpp av kväve och fosfor. Våra utsläpp är betydligt högre än genomsnittet runt Östersjön. Under kapitel 5.2 återkommer vi med förslag på nationella åtgärder för att minska utsläppen av näringsämnen.

5. En nationell marin strategi

Havsmiljökommissionen föreslår att Sverige skall utarbeta en nationell marin strategi för att vända den negativa trenden i våra hav. Den marina strategin skall överbrygga den splittring som idag karaktäriserar havsmiljöarbetet. Arbetet skall utgå från en planering och en adaptiv förvaltning, där forskning och kontinuerlig utvärdering av genomförda åtgärder kopplas samman. De nationella miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning samt Giftfri miljö bör kompletteras.

Havsmiljökommissionen har haft till uppgift att utgöra ett komplement till miljömålsarbetet. Erfarenheter och sakkunskap har inhämtats nationellt och internationellt. Redan tidigt konstaterade Havsmiljökommissionen att splittringen är stor bland olika aktörer, intressenter och nyttjare av havet. Hur man mest effektivt överbygger denna splittring är inte självklart och problemen är inte unika för Sverige.

Australien presenterade sin nationella ”Oceans policy” år 1998. I den drog man slutsatsen att trots det förhållandevis goda miljötillståndet i Australiens hav krävs omfattande åtgärder för att vända den negativa trenden. Havet utsätts för en ökande påverkan av fiske, sjöfart, jordbruk, fysisk störning, annan naturresursutvinning, turism och rekreation. En amerikansk havsmiljökommission (Pew Oceans Commission) publicerade i början av juni år 2003 resultaten av sitt tre år långa arbete. Den drar slutsatsen att överväldigande bevis pekar på att havet är i kris och att dagens sektorsindelade havsmiljöförvaltning har misslyckats.

Båda rapporterna förespråkar en ekosystemansats, där en central myndighet samordnar ett system av regionala råd, vilket skall underlätta regionala och lokala anpassningar och ett intersektoriellt samarbete. En omfattande planering av hur kusten och havet

används är nödvändig för att minska skadorna på de marina ekosystemen.

Havsmiljökommissionens analys och slutsatser överensstämmer till stora delar med de övergripande slutsatser som förs fram i dessa rapporter, vilket visar att problemen är likartade för många av världens länder. Ett intensivt arbete med havsmiljöfrågor i många delar av världen gör det möjligt att hämta erfarenheter från andra länder samtidigt som det gör havsmiljön till en gemensam angelägenhet på högsta politiska nivå.

I avsnitt 3.2 har Havsmiljökommissionen redogjort för de brister som dagens sektorsansvar föranlett – ingen är ansvarig för havet i sin helhet och helhetssyn och samordning saknas. För att lyckas med det nationella marina arbetet måste dessa brister åtgärdas. Därtill bör berörda sektorer (fiske, jordbruk, sjöfart, industriella verksamheter) i större utsträckning arbeta gemensamt inom avrinningsområden och havsbassänger för att minimera påverkan på havet.

Utvecklandet av en nationell marin strategi utgör också ett komplement och en förstärkning av miljömålsarbetet och i avsnitt 5.2 lämnas förslag till kompletterande preciseringar, delmål och åtgärder till miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning och Giftfri miljö.

5.1. Zonering och adaptiv förvaltning av Sveriges hav

Havsmiljökommissionen föreslår följande åtgärder inom ramen för en nationell marin strategi:

1. Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havsmiljön.

2. Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med berörda myndigheter, utarbeta ett planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö.

3. Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning. Naturvårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer.

4. Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning anpassad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger.

5. Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras genom information.

Havsmiljökommissionen föreslår åtgärder som bör vidtas omgående i avvaktan på att de mer omfattande åtgärderna ovan genomförs:

a) Som ett första steg i en zonindelning stödjer Havsmiljökom-

missionen förslaget om en utflyttning av trålgränsen.

b) Fyra områden med fiskeförbud i vardera Östersjön (exkl.

Kattegatt) och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt) skall inrättas med ledning av tillgänglig kunskap. I vart och ett av de angivna havsområdena inrättas två kustnära områden och två utsjöområden.

c) All fartygstrafik skall flyttas syd och öster om Hoburgs bank.

d) Naturvårdsverket ges i uppdrag att ta fram ett första plane-

ringsunderlag utifrån den kunskap som finns tillgänglig. Detta planeringsunderlag skall sedan revideras regelbundet med information från de inventeringar och undersökningar som tillkommer i enlighet med det inventeringsprogram som föreslås i punkt 2 ovan.

Marin förvaltning präglas idag av att skydd och åtgärder satts in för enskilda arter och områden först i och med att ett akut hot uppstått. Reglering av fiskuttag, områdesskydd och tillståndsgivning för fysisk exploatering sker fragmenterat istället för utifrån en helhetsbedömning. I kontrast till detta präglas förvaltningen av miljö och naturresurser på land av en samlad planering i form av översiktsplaner och detaljplaner mm. Dessa anger hur hela områden skall disponeras.

Dagens förvaltning av havet innebär också att mer eller mindre kostsamma åtgärder sätts in utan att deras effekter utvärderas på ett tillfredställande sätt. Därför saknar vi idag kunskap om vilken effekt exempelvis åtgärder för att minska näringsläckaget från jordbruket haft på havets innehåll av näringsämnen. Vi har också dålig uppfattning av vilka effekter den kostsamma utbyggnaden av kväverening vid våra reningsverk fått.

Vi behöver i betydligt större utsträckning än idag testa och utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder för att kunna förbättra insatserna. För att detta skall fungera behöver forskning knytas till förvaltningen och miljöövervakningen bör vara utformad så att den utgör en central del av uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder.

Dagens förvaltning präglas också av bristande samordning. Varje myndighet och sektor fokuserar på sina egna insatser, men en analys av hur väl helheten fungerar saknas. I den framtida förvaltningen av zonerna krävs att sektorerna samarbetar för en gemensam problemlösning och uppföljning. Därmed kan deras helhetsansvar för havet bli tydligare. Samtidigt ökar möjligheterna att dra lärdom av tidigare erfarenheter, liksom acceptansen för nödvändiga åtgärder.

Ett bredare engagemang skapar acceptans för en ekosystembaserad förvaltning och man bör därför överväga ett aktivt deltagande i och ansvarstagande för besluten från olika intressegrupper. För att kunna tillämpa ekosystemansatsen framgångsrikt måste även arbetet struktureras så att ett brett deltagande främjas. Tydliga beslutsprocesser anpassade till detta arbetssätt måste också utvecklas. Regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (Skr 2001/02:173) och Demokratiutredningens betänkande En uthållig demokrati! (SOU 2000:1) förespråkar även ett mer aktivt deltagande från den enskilde. Ekologisk hållbarhet kräver diskussion, kollektiva överväganden och gemensamma beslut.

1. Naturvårdsverket skall ges ett övergripande ansvar för havsmiljön. Havsmiljökommissionen anser att Naturvårdsverket bör få ett övergripande ansvar för havsmiljön. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att identifiera brister och föreslå de förändringar som behövs när det gäller myndigheternas instruktioner för att sektorsansvaret skall kunna utvecklas och samordnas. Naturvårdsverket skall föreslå avgränsningen och mandatet för respektive sektor, myndighetens roll i förhållande till sektorns olika aktörer och rollfördelningen mellan de myndigheter som har ansvar för marina miljöfrågor. I detta bör ingå att föreslå hur en tvärsektoriell samordning skall säkerställas.

2. Naturvårdsverket skall ges i uppdrag att, tillsammans med berörda aktörer, utarbeta ett planeringsunderlag för Sveriges havsmiljö. Den information som finns idag är inte heltäckande. Sjöfartsverket, SGU och SMHI har i uppdrag att ta fram information om den marina miljön inom sina respektive ansvarsområden. Något motsvarande uppdrag finns däremot inte avseende den översiktliga bio-

logiska informationsinhämtningen för havsmiljön. Information av militär karaktär bör i största möjliga mån göras tillgänglig. Därutöver finns information hos yrkesfiskare, sportfiskare och andra aktörer som bör tas tillvara.

Riksrevisionsverket säger i en rapport (RRV 1998:62) att nationella inventeringar, med enhetlig metodik och tydliga kriterier för bedömning av naturvärden, har varit en stark drivkraft i arbetet med att bevara vissa naturtyper på land. I dag saknas, med några få undantag, en sammanhållen inventering av vattenmiljöerna i Sverige, både för hav och kustvatten samt sjöar och vattendrag. I de fall inventeringar finns är de inte konsekvent genomförda och saknar enhetlig metodik, vilket gör materialet svårt att jämföra och sammanställa. Regeringen har konstaterat (skr. 2001/02:173) att en nationell inventering av sjöar och vattendrag samt kustvatten (enligt ramdirektivets definition) bör genomföras.

Havsmiljökommissionen anser att inventeringsmålet bör utökas till att omfatta Sveriges ekonomiska zon. Idag är bara en bråkdel av denna yta inventerad på ett sätt som ger ett tillräckligt underlag för förvaltning. Det finns ett stort behov av planering av olika former av nyttjande både i kust- och i utsjöområden. En sådan planering ger möjlighet till ett helhetsgrepp för att hantera och fördela olika verksamheter i havet. Ett detaljerat planeringsunderlag skapar exempelvis förutsättningar för att förlägga fartygsrutter och anlägga vindkraftverk där de gör minst skada, det ger också möjlighet till en helhetssyn på hur skyddet av specifika havsmiljöer ska utföras och hur kustzonen i övrigt skall användas.

Kustzonsplanering kräver en avancerad karta. En sådan karta bör vara digital och GIS-baserad och tillhandahålla en samlad information avseende djupförhållanden, bottenbeskaffenhet, strömförhållanden och marina livsmiljöer med karaktärsarter samt lekområden för fisk. Kartan bör också innehålla information om olika former av nyttjande, såsom fiske, vattenbruk, fartygsrutter, uppläggningsområden för fartyg, turism och olika former av fysisk exploatering. Även större miljöstörning såsom syrefria bottnar, igenväxta havsvikar och gifthaltiga sediment bör indikeras.

Havsmiljökommissionen anser att Naturvårdsverket bör få i uppdrag att ta fram ett program och en tidsplan för samordning och finansiering av marina inventeringar av kust- och utsjöområden som skall ligga till grund för planeringsunderlaget. Arbetet med detta program skall ske i samarbete med de kustnära kommunerna, länsstyrelserna, Sjöfartsverket, SGU, SMHI, Fiskeriverket, Artda-

tabanken och de marina forskningscentra. Planeringen skall belysa hur inventeringsarbetet kan genomföras och samordnas med den reguljära marina undersökningsverksamheten hos dessa myndigheter. Det skall också framgå av programmet vilka befintliga underlag som kan nyttjas, vad som kan göras på reguljär basis och vad som kräver kompletterande finansiering. Möjligheter till att utnyttja undersökningar som gjorts av andra myndigheter, som t.ex. Försvarsmakten, i marin miljö, skall eftersträvas.

Naturvårdsverket skall också ta fram ett första preliminärt planeringsunderlag med den information som idag finns tillgänglig. Detta planeringsunderlag skall sedan revideras regelbundet med information från de inventeringar och undersökningar som tillkommer i enlighet med programmet.

3. Nyttjande av havet skall regleras genom zonindelning. Naturvårdsverket bör ansvara för planering och genomförande av en zonering och arbetet bör ske i samråd med berörda aktörer. Förvaltningen av havet utgår idag från rätten att nyttja havet. Där det föreligger akuta behov att begränsa nyttjandet har olika former av skydd införts, såsom naturreservat, fågel- och sälskyddsområden, förbud mot trålning, m.m. Ytan av skyddade områden i havet är dock liten jämfört med den skyddade ytan på land och fritt nyttjande är normen och varje inskränkning i nyttjandet måste motiveras. Havsmiljökommissionen vill understryka vikten av ett omvänt synsätt. Detta är i samklang med både ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen. Goda exempel på hur detta kan fungera finns att hämta från t.ex. Stora Barriärrevet. Havsmiljökommissionens förslag är att hela det svenska territorialvattnet indelas i zoner för olika typer av nyttjande. Zoneringen skall t.ex. innehålla zoner där inget uttag av biologiska resurser skall ske och där även tillträde i vissa fall begränsas (t.ex. bullerfria zoner såsom föreslås i miljömålsutredningen), zoner för vissa typer av brukande och områden för alla former av nyttjande under de principer för fiske, sjöfart och annan verksamhet som redovisas i detta betänkande. Det planeringsunderlag som föreslås under punkt 2 skall ligga till grund för en zonering av havsmiljön. Innan detta planeringsunderlag är framtaget skall skydd av specifika miljöer inrättas omgående och utvärderas i en adaptiv förvaltning. Dessa områden bör samordnas med redan planerade områden, t.ex. inom Natura 2000systemet.

För att påbörja en zonering av Sveriges havsmiljö stödjer Havsmiljökommissionen Fiskeriverkets förslag om en utflyttad trålgräns. Dess genomförande skall utgöra grunden till ett stort skyddat kustnära område med olika typer av redskapsregleringar och andra föreskrifter.

Zoner med fiskeförbud

Det finns idag inga marina områden i Sverige med permanent förbud för allt fiske. Internationellt är detta dock en beprövad skyddsform. Det finns många internationella exempel på hur mängden och artrikedomen av fisk och andra arter ökar i sådana områden (internationellt kallade marina reservat). Det finns också vetenskapliga undersökningar som visar att andra delar av ekosystemet förändras när det finns mycket fisk och fisk av olika storlekar. Områden där fiske inte är tillåtet kan alltså ha positiva effekter både på bestånden av kommersiella arter och på övriga delar av ekosystemet. Sådana effekter kan endast uppnås och utvärderas med hjälp av skyddade områden med fiskeförbud.

Bland Sveriges miljömål ingår att inrätta ett område med fiskeförbud till år 2010. Detta är enligt Havsmiljökommissionen en otillräcklig målsättning. Det kommer inte att ge tillräckligt med information om värdet av fiskefria områden och ännu mindre bidra till en snabb lösning på beståndsproblemen. Vårt förslag är istället att minst fyra områden i vardera Östersjön (exkl. Kattegatt) och Västerhavet (Skagerrak och Kattegatt), två kustnära och två utsjöområden, inrättas som en första åtgärd i väntan på att ett planeringsunderlag för en mer heltäckande zonering finns tillgängligt. Syftet med att inrätta zoner med fiskeförbud är att bidra till att minska risken för beståndskollaps, att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk sammansättning, att skydda andra naturvärden samt att fungera som referensområden för forskning och förvaltning.

Zonering av farleder

De negativa effekterna av sjöfart är ofta knutna till vissa platser, t.ex. längs fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga samt i svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Risken för oljespill till följd av en olycka kommer alltid, oavsett vilka åtgärder som vidtas för att förbättra fartygens kvalitet, att kvarstå och det är därför angeläget att skydda de mest värdefulla områdena. Zoneringen måste därför också innefatta farledsdragningar, där en analys av konsekvenser för havsmiljön bör vara styrande.

Som ett första led i zonering av farleder föreslår Havsmiljökommissionen att all fartygstrafik flyttas syd och öster om Hoburgs bank. Detta för att reducera skador på Natura-2000 områden och andra värdefulla områden längs Gotlands ostkust vid olyckor med handelsfartyg. Uppdrag med ansvar för detta bör ges till Naturvårdsverket i samarbete med Sjöfartsverket. En vidareutveckling av detta förslag finns under avsnitt 5.2 Sjöfart.

Planeringen som skall leda till en zonering behöver grundas på ett omfattande underlag. I planeringen måste särskilt utrymmes- och resurskrävande nyttjande såsom trålfiske, vattenbruk, havsbaserad vindkraft och annan fysisk exploatering såsom hamnbygge, grustäkt, muddertippning m.m. tas i beaktande.

En zonindelning och de restriktioner i nyttjande som detta innebär måste utvärderas och åtföljas av förbättrade åtgärder och en revidering av zonindelningen. Till detta krävs en adaptiv förvaltning.

4. Effekterna av insatta åtgärder skall utvärderas kontinuerligt. Resultatet av utvärderingen nyttjas i en adaptiv förvaltning anpassad till avrinningsområden, kustzoner och havsbassänger. Stor vikt måste läggas vid att utvärdera, analysera, justera eller förändra vidtagna åtgärder som satts in för att nå specifika mål, i enlighet med en adaptiv förvaltning. Relevanta delar av den marina forskningen samt miljöövervakningen måste anpassas till att bli redskap i en adaptiv förvaltning. Miljöövervakningen måste förstärkas för att kunna visa på effekterna av vidtagna åtgärder. Betydande medel bör därför satsas på att utveckla och tillämpa en mer strategisk miljöövervakning. Det lokala, regionala och nationella övervakningsarbetet måste bedrivas med gemensamma kvalitetskrav. Främst behöver syftet med miljöövervakningen preciseras och inordnas i en adaptiv förvaltning där

varje mätning ingår som underlag för att utvärdera effekterna av genomförda åtgärder. Informationsutbytet behöver dessutom öka såväl lokalt, regionalt som nationellt genom tillgång till jämförbara data av god kvalitet. All data från miljöövervakningen måste dessutom göras lättillgänglig för alla forskare oberoende av om de är inblandade i miljöövervakningsprogrammen eller inte. En samordning innebär ett effektivare utnyttjande av resurser, bättre datakvalité och väsentligt större informationsutbyte.

Ansvaret för forskning och miljöövervakning i våra havsområden är idag spridd på flera aktörer. Naturvårdsverket ansvarar för det marina miljöövervakningsprogrammets utformning på nationell nivå, medan den löpande verksamheten fördelats på myndigheter, marina centra eller enskilda universitetsinstitutioner. Lokalt driver länsstyrelser, kommuner och vattenvårdsförbund mätprogram, men samordning, gemensamma kvalitetskrav och ett gemensamt upplägg saknas. Datakvalitén är därför varierande, vilket gör det svårt att nyttja informationen för utvärdering av tillståndet i kustområdet. Detta gäller till stor del även recipientkontrollen som inte heller samordnas med annan mätverksamhet eller underställs gemensamma kvalitetskrav. I vissa områden har kustvattenvårdsförbund bildats vilket givit eller kommer att ge förbättringar med avseende på samordning och kvalitet, men det är väsentligt att samordning också sker nationellt. Genom att miljöövervakningen allt mer läggs ut på entreprenad distanseras den från forskningen. Därmed minskar deltagandet från forskare/universitetsinstitutioner vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för en adaptiv förvaltning.

Övergödning och gifter i havsmiljön är till stor del ett resultat av aktiviteter på land. EU:s ramdirektiv för vatten (vattendirektivet) innebär ett intensivt arbete med vattenkvalitetsfrågor inom hela avrinningsområdet. Fokus ligger på åtgärder på land som leder till förbättrad vattenkvalitet. I Sverige föreslås fem regionala vattenmyndigheter som vardera skall ansvara för att genomföra ramdirektivet för vatten i Sverige (SOU 2002:105). Ett genomförande av vattendirektivet kan innebära en förskjutning mot ett mer tillämpat, tvärsektoriellt angreppssätt, där resultaten från forskning och miljöövervakning kopplas till förvaltningen. Ett genomförande av vattendirektivet skulle kunna medföra en positiv effekt på vattenkvalitén i de svenska kustområdena. Det är därför viktigt att även koppla förvaltningen av havet till ramdirektivet för vatten. I samband med detta bör fördelningen av resurser mellan söt- och salt-

vatten övervägas. Havsmiljökommissionen anser dessutom att fisken i kustvattnet, utifrån en ekosystemansats, självklart bör lyda under vattendirektivet.

Sveriges havsområden bör delas in i regioner i överensstämmelse med naturliga havsområden och dessa bör länkas till de fem föreslagna vattendistrikten. Den regionala indelningen kommer bl.a. att ge en tydligare bild av genomförda åtgärder på land inom respektive avrinningsområde.

Den adaptiva havsmiljöförvaltningen bör understödjas av Sveriges marina centra. Dessa kan bidra med kompetens för forskning och övervakning samt tillhandahålla kunskap och underlag till förvaltningsplaner för kusten. Landets marina centra bör i större utsträckning än idag involveras i att utveckla en mer ändamålsenlig miljöövervakning.

5. Aktivt deltagande och attitydförändringar skall stimuleras genom information. Genom att övervaka miljötillståndet genereras information om framsteg i arbetet med den nationella marina strategin. Information från miljöövervakningen sprids idag genom en informationsbroschyr som Sveriges marina centra ger ut. Detta initiativ är angeläget och bör utvecklas för att djupare analysera mänskliga aktiviteters påverkan på havets ekosystem. För att kunna lösa vissa miljöproblem krävs attitydförändringar hos en bred allmänhet. Kontinuerlig återföring av övervakningsresultaten skapar kunskap om och intresse för havets miljötillstånd, både hos allmänhet och hos politiker. En inledande fokusering på hanterbara problem och framgångar med den nationella marina strategin skapar också förtroende för arbetet. Framgångsrika exempel på alla nivåer bör lyftas fram och kommuniceras för att visa på möjligheter att åstadkomma förbättringar av miljötillståndet. Landets marina centra bör i samarbetet med Naturvårdsverket ytterligare utveckla den årliga populärvetenskapliga rapporten om miljötillståndet och framgångarna i arbetet med den nationella marina strategin.

5.2. Preciseringar, delmål och åtgärder som komplement till miljömålsarbetet

Miljömålsutredningen uppskattar att de tre miljömålen som rör havet ej kommer att uppnås till år 2020 med de insatser som idag är föreslagna. Havsmiljökommissionen delar den bedömningen och drar även slutsatsen att miljömålen inte överhuvudtaget kan uppnås med enbart nationella åtgärder men att ett kraftfullt politiskt arbetet internationellt krävs för att uppfylla de av riksdagen beslutade målen. Havsmiljökommissionen drar också slutsatsen att utöver pågående miljömålsarbetet och internationella insatser behövs kompletterande åtgärder för att miljökvalitetsmålen ska uppnås till år 2020.

Sjöfart

Fartyg som är dåligt byggda, i kombination med otillräckligt underhåll leder till en förhöjd olycksrisk. Ofta föreligger en kombination av undermåliga fartyg och befäl som saknar kompetens för sina uppgifter. Havsmiljökommissionens förslag till åtgärder syftar till att minimera sjöfartens negativa påverkan på havs- och kustmiljöer. Samtidigt är sjöfart ett energieffektivt och ur samhällssynpunkt kostnadseffektivt transportmedel eftersom behovet av infrastruktursatsningar är litet. Med lokala undantag är också sjöfartens trängsel och bullereffekter för människor begränsade. Att transportera farligt gods sjövägen är i många fall att föredra ur säkerhetssynpunkt. Ett allvarligt problem med den ökande sjöfarten är dock förekomsten av undermåliga fartyg.

Havsmiljökommissionen föreslår ytterligare precisering av miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård: A. Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav. B. De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens

negativa konsekvenser. C. Räddningsberedskapen skall säkerställas.

Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åtgärder:

1. Befraktaren (lastägaren) bör få ett större ansvar för valet av transport.

2. Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vidtas.

3. All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla områdena.

4. Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring (överföring av flytande last mellan fartyg) och brandsläckning till sjöss.

A. Ingen undermålig sjöfart skall trafikera våra omgivande hav. En orsak till många olyckor och incidenter, oavsett fartygstyp, är oseriösa operatörer och dåligt underhållna fartyg. Undermålig sjöfart kan definieras som sjöfart som inte lever upp till föresatserna bakom gällande regelverk och överenskommelser. Undermålig sjöfart förekommer huvudsakligen inom sjötransporter där förädlingsvärdet av godset är lågt, dvs. långt från den slutliga konsumenten av en färdig produkt.

Följande faktorer inom transportkedjan är viktiga indikationer avseende kvaliteten på sjöfarten:

  • Flaggstat. En bedömning av kvaliteten hos ett lands fartygsregister/sjöfartsadministration kan göras genom att studera hamnstatsorganisationen Paris MOU svarta/grå/vita lista över fartygsregister. Listan uppdateras årligen och finns tillgänglig på www.parismou.org. Grundtanken med listan är att flaggstater som befinner sig högt upp på den vita listan skall tjäna på det genom att de utsätts för färre inspektioner.
  • Klassningssällskap. Denna organisation är den enda utöver rederiet som kan förväntas ha ingående kunskap om fartygets konstruktion och kondition. Klassningssällskapets roll är än viktigare för fartyg registrerade i länder som saknar egen sjöfartsadministration och därför har delegerat ansvaret för sjösäkerhet och miljö till sällskapen. Det finns ett 60-tal klassningssällskap i världen varav ett tiotal är medlemmar i en internationell samarbetsorganisation, the International Association of Classification Societies, IACS (www.iacs.org). Organisationen ställer vissa grundläggande kvalitetskrav på sina medlemmar.
  • Rederi och fartyg. Historik över ett fartyg och det bolag som driver det kan fås på www.equasis.org där statistik och data grundas på information från hamnstatskontrollen. Här finns också uppgifter om bl.a. klassningssällskap och ansvarsförsäkringsgivare.

Det finns flera indikatorer på rederier som satsar på kvalitetssjöfart:

  • Frivilliga certifieringar ISO 9000 (kvalitet), ISO 14000 (miljö).
  • Frivilliga klassningar t.ex. CAP (skrovstruktur), RPS (dubblering av kritiska funktioner ombord), NAUT (navigation).
  • Frivilliga åtgärder t.ex. lågsvavligt bränsle och katalysatorer.
  • Satsningar på vidareutbildning av ombordpersonal utöver regelkrav som t.ex. Bridge Resource Management (BRM).

Ur lastägarens synvinkel är transporten endast en kostnad eftersom den inte bidrar till produktens förädlingsvärde. Därmed är priset den allt överskuggande faktorn för lastägaren som kund. Eftersom sjöfarten har stor betydelse för miljön har dock konsumenten och samhället i stort ett intresse av hur sjöfarten bedrivs. I dag är det endast redaren som är ansvarig för fartygets skick och drift. Ett incitament för att utveckla kvalitetssjöfart är därför att också lastägare/befraktare har ett etisk ansvar för sitt val av transportör och/eller fartyg.

1. Befraktaren bör få ett större ansvar för valet av transport. Marknaden för oseriös sjöfart minskar i samma takt som lastägaren tar ansvar för att sjötransportören sköter sig. En ökad allmän kännedom om hela transportkedjan skapar tryck på lastägaren/varuproducenten att välja tonnage som uppfyller vissa miljökrav. Genom att belysa hela transportkedjan ökar därmed incitamenten att göra andra avvägningar än enbart priset för transporten. Drivkraften är att befraktaren är medveten om att hans transportval registreras och publiceras. Denne kommer att behöva ta ansvar för sjötransporterna för att undvika att förknippas med undermålig sjöfart. Lastägarens åtagande bör i första hand bygga på frivilliga överenskommelser som stimuleras genom informativa styrmedel. Det finns exempel på andra områden där detta har varit framgångsrikt bland annat från Danmark där oljeindustrin och sjöfartsnäringen har kommit överens om att endast använda tankerfartyg med dubbelskrov vid transporter av tunga, miljöfarliga oljor. Genomförandet bör bygga på samverkansavtal mellan Sveriges redarförening, Svenskt Näringsliv och Sjöfartsverket med följande förpliktelser:

  • En avsiktsförklaring från befraktaren/lastägarens sida att i allt högre grad utnyttja tonnage som uppfyller kvalitetskrav utöver de rent kostnadsmässiga.
  • En avsiktsförklaring från den svenska sjöfartens sida att satsa på utveckling av energieffektiva, miljöanpassade och kommersiellt intressanta sjötransportlösningar för den svenska industrin.
  • En offensiv forskningsplan bör också gemensamt tas fram av parterna för att utveckla sjöfarten till ett ännu mer attraktivt alternativ för svensk import/export samt också för transporter inom Sverige.

Från statsmakternas sida krävs också en avsiktsförklaring att skapa konkurrensneutrala villkor för kvalitetssjöfart i Sverige i förhållande till andra transportslag och till sjöfartsverksamhet i andra EU-länder.

Internationella krav är oftast satta på en miniminivå, vilket inte driver på utvecklingen. Kvalitetskraven bör sättas högre och utgå ifrån de indikatorer på rederier som satsar på kvalitetssjöfart som listas ovan under A; certifieringar, klassningar, åtgärder för att minska föroreningar och satsningar på vidareutbildning av ombordpersonal.

För en belysning av transportledet behövs sammanställd, årligen uppdaterad och för allmänheten lättillgänglig information om transportkedjan. För att informationen skall nå ut till näringsliv, media, konsumenter och organisationer krävs en informationskampanj. Information om transportkedjan finns, men måste sammanställas och presenteras på ett lättillgängligt sätt. Viktiga aktörer är Naturvårdsverket och Sjöfartsverket, näringslivet, konsumentorganisationer och media.

2. Åtgärder syftande till att underlätta för kvalitetssjöfart skall vidtas. Att generellt skärpa regelverket för sjösäkerhet och miljöskydd är både naturligt och nödvändigt efterhand som kunskapen ökar. Ett problem är dock att skärpta regler ökar pressen på kvalitetssjöfarten. Samtidigt ökar klyftan mellan kvalitetssjöfart och den undermåliga sjöfart som sannolikt inte kommer att vidta några åtgärder, utan istället finna nya vägar för sin verksamhet. Därför krävs att en striktare kontroll av sjöfarten kombineras med incitament för kvalitetsoperatörer.

Sjöfarten är en internationell näring och därför måste den internationella processen påverkas. Det pågår ett arbete med att identifiera vad som är kvalitetssjöfart inom IMO och det är angeläget att Sverige tar en ledande roll i detta för att skynda på processen.

Syftet är att ge kvalitetssjöfarten neutrala konkurrensvillkor. Därmed kan de ansvariga myndigheterna istället rikta sina resurser mot den sjöfart som misstänks bryta mot regler som t.ex. kravet om att lämna avfall till mottagningsanordningar i hamn.

Havsmiljökommissionen föreslår att rederier/operatörer som uppfyller fastställda kvalitetskrav ges en ökad möjlighet till egenkontroll inom ramen för hamnstatskontrollen. Eftersom egenkontroll kan innebära tidsbesparing skulle det ge befraktarna ytterligare incitament att använda kvalitetstonnage. Utöver detta bör också systemet med ekonomiska styrmedel (lägre hamn- och/eller farledsavgifter) vidareutvecklas i sådana fall där särskilda miljöåtgärder vidtas. Dessutom bör Sverige arbeta internationellt inom IMO för att bekämpa undermålig sjöfart. Ett kvalitetssystem för flaggstater håller på att utarbetas inom IMO. Sverige bör vara drivande för att en sammanslutning av intresserade länder inom IMO skall gå före och t.ex. inte tillåta att undermålig sjöfart anlöper hamnar i dessa länder.

Miljömedvetenheten inom svensk sjöfart är generellt stor. Inget land i världen har en så hög andel fartyg med avgasrenade motorer och lågsvavliga bunkeroljor som Sverige. När det gäller flaggstaternas prestation vid fartygsinspektioner inom hamnstatsarbetet i Europa, Paris MOU, återfinns svensk sjöfart på den vita listan. Svensk sjöfart kommer således att gynnas av att information om transportledet sprids till konsumenterna. I första hand kommer lastägare/varuproducenter att vilja undvika att förknippas med undermålig sjöfart. I förlängningen kan den information som tas fram också användas för att stärka deras varumärken genom att det förknippas med kvalitetstransporter.

Den miljönytta som kan uppnås genom åtgärderna ovan är beroende av vilka miljökriterier som tillämpas på kvalitetssjöfart. Utifrån de indikatorer som vi listat för kvalitetssjöfart (ovan under A) handlar det om minskad olycksrisk med olje/kemikaliespill som följd, minskade luftföroreningar, bättre hantering av barlastvatten för att minska risken för spridning av främmande organismer samt mindre risk för problem med farliga båtbottenfärger.

B. De mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens negativa konsekvenser. Ett av delmålen i miljökvalitetsmålet Hav i balans är att de illegala oljeutsläppen skall vara försumbara år 2010. Risken för oljespill vid olyckor eller misstag kommer alltid att kvarstå och det är därför angeläget att skydda de mest värdefulla områdena samt att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa räddningsberedskapen.

Biologiska värden hotas i varierande grad av direkta och indirekta effekter av sjöfarten. Negativa effekter av sjöfart förekommer främst längs fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga och vid svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Vi har inte en heltäckande bild av var konflikter mellan naturvårds- och sjöfartsintressen kan uppträda. Det finns dock tillräckligt med underlag för att avgöra vilka platser som ur ekologiskt perspektiv bör undvikas.

3. All fartygstrafik skall avledas från de mest värdefulla områdena. All fartygstrafik flyttas syd och öster om Hoburgs bank för att reducera skador på Natura-2000 områden och andra värdefulla områden längs Gotlands ostkust vid olyckor med handelsfartyg. Miljöeffekterna av en oljeolycka varierar beroende på var olyckan inträffar. Till exempel finns cirka 90 procent av de ca nio miljoner övervintrande sjöfåglarna i Östersjön på mindre än fem procent av dess yta (se figur 5.1). På grund av att sjöfarten bedrivs i områden med stora naturvärden kan även små oljeutsläpp få stora och långsiktiga konsekvenser på fågelbestånden om de inträffar vid olyckliga tidpunkter. Ett större oljeutsläpp kan om det inträffar vid ett viktigt övervintringsområde utradera större delen av Europas bestånd av vissa arter.

Figur 5.1 Fördelning av övervintrande alfåglar i Östersjön samt nuvarnade och alternativ fartygsrutt. Källa: Durinck m.fl. 1994. Grafik: Linda Gustavsson.

  • Upp till en miljon alfåglar (25 procent av Europas bestånd) övervintrar vid Hoburgs bank sydost om Gotland (Durinck m.fl. 1994).
  • Längs nuvarande fartygsrutt, som går igenom det av EU nyligen beslutade Natura 2000 området Hoburgs bank, passerar ca 40 000 fartyg per år.
  • Oljeutsläpp från fartyg leder till att mer än 100 000 alfåglar oljeskadas årligen i Östersjön.
  • Betydelsen av Hoburgs bank och Norra Midsjöbanken ökar för övervintrande fåglar under vintrar då Rigabukten och Pommerska bukten syd om Bornholm är isbelagda.

Idag finns rekommendationer inom HELCOM om att flytta den tyngre fartygstrafiken (fartyg med ett djupgående på över 12 meter) syd om Hoburgs bank. Eftersom huvuddelen av de ca 40 000 fartygspassager som årligen går över Hoburgs bank utgörs av fartyg med djupgående mindre än 12 meter bör även denna trafik omfattas.

C. Räddningsberedskapen skall säkerställas. Den ökande oljehanteringen med tankfartyg som lastar över 100 000 ton och ökad trafik av handelsfartyg innehållande 1000-tals ton bunkerolja ställer krav på kompletteringar av räddningstjänstförmågan. En olycka där 10 000-tals m3 olja kommer ut i havet kan inte till avgörande del tas omhand till sjöss. Internationella erfarenheter visar att en sådan olycka får stora konsekvenser under lång tid för kustbefolkningens levnadsbetingelser och för miljön längs stora kuststräckor.

4. Räddningsberedskapen skall förstärkas vad gäller förmågan att utföra nödbogsering, nödläktring och brandsläckning till sjöss. Det finns goda internationella exempel på att resurser att nödbogsera eller nödläktra ett fartyg liksom att släcka brand till sjöss har förhindrat stora oljeutsläpp. Studier genomförda av Helsingforskommissionen visar att denna typ av resurser är obefintliga på långa kuststräckor inom Östersjöområdet, inte minst i Sverige. Förmågan att tidigt möta allvarliga olyckor bör därför stärkas och resurserna samplaneras i olika delar av Östersjön. Kustbevakningen har av regeringen fått i uppdrag att genomföra en förstudie gällande tre större fartyg för räddningsinsatser till sjöss bl.a. för att tillgodose ökade krav på svensk förmåga. Internationella samarbetsavtal inom ramen för Helsingforskommissionen bör utgöra grunden för en samordning av räddningsresurserna i Östersjön.

Fiske

Havsmiljökommissionen föreslår en övergripande strategi på fiskets område som innebär att fisken skall förvaltas som en del av ekosystemet och att försiktighetsprincipen skall tillämpas.

Fisken i havet är en allmän resurs och rätten att bedriva ett yrkesmässigt fiske medges av staten under givna villkor. Tillgången på fisk är begränsad och förluster i hanteringen kan inte kompenseras med ökat uttag. Det kan i längden inte accepteras att fisk fångas och slängs överbord på grund av dålig precision och selektion i redskapen. Kortsiktiga ekonomiska hänsyn får inte prioriteras framför långsiktiga mål som gynnar hela fiskerinäringen, konsumenterna och resursens fortbestånd.

Havsmiljökommissionens bedömning är att miljökvalitetsmålet

Hav i balans samt levande kust och skärgård inte kommer att kunna uppnås utan kraftfulla och omedelbara åtgärder på fiskets område.

De förslag till reviderade delmål och åtgärder som Havsmiljökommissionen anser måste genomföras nationellt presenteras nedan. En förutsättning för att miljökvalitetsmålet skall uppnås är också att lika omfattande förändringar av fiskeriförvaltningen genomförs i länder med vilka vi delar fiskbestånd. Sverige måste i en dialog med dessa länder starkt trycka på behovet av liknande insatser. För Östersjön ryms detta inom den föreslagna regionala åtgärder (Bryt loss Östersjön). För Skagerrak måste denna diskussion ske separat.

Havsmiljökommissionen föreslår följande revidering av delmål 4 och 5 i miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård: A. Andelen fisk som fångas i fisket skall senast år 2010 inte

vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls. Detta kräver också att bestånden återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser. B. Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina dägg-

djur understiga 1 procent av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationerna eller på ekosystemet.

Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åtgärder:

1. Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas.

2. Andelen av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstuttagen skall fastställas på biologisk grund.

3. Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd.

4. Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskeresursen.

5. Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall utvecklas och användas.

6. Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas.

7. Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas.

8. Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskemetoder skall införas och principen om bästa tillgängliga teknik skall tillämpas.

9. Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras. 10. Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas. 11. Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas.

A. Andelen fisk som fångas i fisket skall senast år 2010 inte vara större än att fiskens naturliga roll i ekosystemet bibehålls. Detta kräver också att bestånden återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser. Havsmiljökommissionen föreslår att nuvarande delmål 5 under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård omformuleras så att även fiskens viktiga roll i ekosystemet beaktas.

Många fiskbestånd befinner sig idag utom biologiskt säkra gränser till följd av alltför hård exploatering. Läget är särskilt allvarligt för flera bottenlevande fiskbestånd som exempelvis torsk, kolja och rödspotta. Storleken hos andra bestånd, t.ex. skarpsillen i Östersjön, är en följd av för få torskar (rovfiskar) snarare än en god förvaltning. Ett fiskuttag som inte är anpassat till ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga hotar såväl bestånden som fiskerinäringen.

1. Förutsättningarna för en fiskevårdslag skall utredas. Havsmiljökommissionen föreslår att en utredning tillsätts för att lägga fram ett förslag till en reglering av fisket som tydligt visar att fiskevården är en del av naturvården, och att detta bör vara den primära utgångspunkten för regleringen av fisket. Fiskelagen tar sin

utgångspunkt i fiskerätten. Med en fiskevårdslag kan målsättningen för fiskevården uttryckas tydligare. Här kan en jämförelse göras med lydelsen i 1§ skogsvårdslagen (1979:429) som stadgar att skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Även miljöbalken har inledningsvis en motsvarande paragraf.

Med en ny fiskelagstiftning kan behovet av miljökonsekvensbeskrivningar av fiskemetoder tillgodoses. Principerna för när en sådan skall krävas kan tydliggöras liksom frågor rörande dess finansiering. En ny lagstiftning kan också reglera principen om att bästa tillgängliga teknik skall tillämpas vid fiske.

2. Andelen av fiskbestånden som fångas skall minska och fångstuttagen skall fastställas på biologisk grund. Den viktigaste åtgärden för att rädda hotade fiskbestånd är att minska den andel av fiskbeståndet som dör till följd av fiske, den s.k. fiskeridödligheten. Eftersom fångstkvoterna (TAC:erna) för många fiskbestånd under flera år har fastlagts på en högre nivå än den nivå som de biologiska förutsättningarna medger har en ökande andel av fisken i ett bestånd fångats, dvs. fiskeridödligheten har ökat. I dag dör årligen omkring 60 procent av individerna i många bestånd genom fiske. Om fiskeridödligheten sänks kraftigt kan bestånden byggas upp till nivåer där produktionen av fisk är betydligt större än idag. På denna nivå kan mer fisk fångas än idag trots att den andel av beståndet som dör genom fiske hålls på en betydligt lägre nivå. För ett långsiktigt hållbart fiske bör inte fler än cirka 30 procent av individerna i ett bestånd fiskas upp per år. (se figur 5.2).

Figur 5.2. Modellen jämför två scenarier: en låg (30 procent) och en hög (60 procent) fiskeridödlighet. Fiskefångsters storlek beror på tillväxt hos enskilda fiskar och överlevnad per ålder. Tillväxt per ålder och antal ettårig fisk antas vara oförändrad oavsett fiskets omfattning. Summan av fångsten för alla åldrar blir mer än fyra gånger större vid lägre (30 procent) fiskeridödlighet än vid högre fiskeridödlighet. Detta är ett generellt exempel, grundat på faktiska data. (I tillägg kan nämnas att resultatet av ett för högt fiskuttag, 60 %, också ger en lägre lekbiomassa av fisk och därför en sämre rekrytering dvs. färre ettåriga fiskar.) Källa: Johan Modin, Kristinebergs marinbiologiska laboratorium.

1 2 3 4 5 6 7 8

ålder år

antal fiskar i havet

30% fiskeridödlighet 60% fiskeridödlighet

1 2 3 4 5 6 7 8

ålder år

fiskefångst i vikt

30% fiskeridödlighet 60% fiskeridödlighet

Andra mål där fiskens roll i ekosystemet beaktas kan motivera ännu större fiskbestånd än vad som krävs för att säkra produktionskapaciteten. Exempel är återställande av arters geografiska utbredning eller en bredare ålderssammansättning. För att säkerställa produktionskapaciteten och fiskens roll i ekosystemet måste enligt Havsmiljökommissionen uttaget av fisk helt grundas på de biologiska förutsättningarna för varje fiskbestånd och inte fastställas med hänsyn till näringens krav på kortsiktig lönsamhet.

För fiskbestånd som förvaltas nationellt kan Sverige bestämma uttagsnivåer, men för övriga bestånd kan åtgärder bara genomföras inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Fisken i Östersjön (inkl. Kattegat) bör behandlas inom ramen för den nya förvaltningsstrategi som föreslås i kapitel 4.2. Flera fiskbestånd i Skagerrak, såsom torsk, rödspätta och kolja måste återuppbyggas och ett hållbart nyttjande säkerställas. Sverige måste här vid sidan om egna åtgärder agera politiskt kraftfullt inom EU.

En tillämpning av försiktighetsprincipen innebär enligt Havsmiljökommissionen omedelbart fiskestopp för varje bestånd som bedöms vara utom säkra biologiska gränser för att eliminerar risken för kollaps. En återuppbyggnadsplan skall upprättas med klara mål för hur snabbt och till vilken nivå återhämtningen skall ske och allt fiske där arten fångas (även som bifångst) måste innefattas i planen.

För ett hållbart nyttjande av ett återuppbyggt bestånd behövs fleråriga förvaltningsplaner med långsiktiga mål för såväl beståndsstorlek som fiskeridödlighet. Dessa mål skall ligga betydligt över ”säkra biologiska gränser” och i första hand utgå från fiskens roll i ekosystemet och i andra hand från den beståndsstorlek som eftersträvas för en optimal produktion.

3. Fångstbegränsningar skall fastställas för alla nyttjade arter och bestånd. I dagens fiske nyttjas flera fiskbestånd som inte är fångstreglerade, främst p.g.a. kunskapsbrist. För att minska risken att bestånd överexploateras skall alla fiskade bestånd regleras. Om kunskap saknas bör preliminära definitioner av säkra biologiska gränser användas tills dess att en beståndsuppskattning genomförts och en förvaltningsplan har fastställts. Sverige måste agera för att alla kommersiellt nyttjade arter skall regleras, dels inom ramen för den föreslagna förvaltningsstrategin för Östersjön, dels genom EU och den gemensamma fiskeripolitiken. För bestånd som förvaltas nationellt och som idag inte är

reglerade bör Fiskeriverket fastställa fångstbegränsningar och starta insamling av relevanta data.

4. Fångstkapaciteten skall anpassas till den tillgängliga fiskeresursen. Havsmiljökommissionen anser att en kraftig minskning av fiskeflottan måste genomföras, både inom EU, inom ramen för den föreslagna förvaltningsstrategin för Östersjön och nationellt. Skrotningspremier är det medel som idag finns till hands för att reducera fartygskapaciteten. Hur mycket medel som får utgå för enskilda fartyg regleras av EU-förordningen om strukturstöd till fiskerinäringen (EG nr 2792/1999). Generellt utgår mindre medel per ton ju äldre och större fartyget är. Skrotningspremier på nuvarande nivå har inte varit ett tillräckligt starkt incitament för att reducera den svenska flottans kapacitet inom alla fisken. Detta gäller i synnerhet det större pelagiska tonnaget. Möjlighet finns att inom EU komplettera skrotningsstödet för fartyg med särskilda premier till de fiskande. Ekonomiskt stöd får utgå till medfinansiering av nationella system för förtidspensionering av fiskare. Medel kan också utgå till individuell kompensation till fiskare som arbetat ombord på fartyg som skrotas. Dessa möjligheter bör utnyttjas i större utsträckning. Den nya EU-förordningen (Rådets förordning 2371/2002 EG) lämnar större utrymme åt varje medlemsland att indela sin flotta i eventuella segment och fastställa villkor för in- och utträde ur flottan. Regeringen överlämnade den 30 januari 2003 en proposition om vissa ändringar i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Dessa ändringar som trädde i kraft den 1 juli år 2003 möjliggör att fisket kan regleras inte bara av fiskevårdande skäl utan också utifrån hur fiskets bedrivs. Utrymme ges också att, av regionalpolitiska skäl, kunna styra fisket till vissa områden och fördela fisket mellan fiskarkategorier, t.ex. genom att centralt fördela den givna kvoten på olika fiskargrupper. Ett politiskt mål med fisket är att skapa arbetstillfällen i kustregionen. Sportfisket uppfattas av flera grupper som en direkt konkurrent till kustfisket och det fritidsfiske som bedrivs under yrkesmässiga former. Samtidigt finns det ett alternativt yrkesmässigt nyttjande av fiskresurserna som bygger på fritidsfiske, nämligen fisketurismverksamheten. Denna näringsform kan bidra väsentligt till sysselsättningen i kustkommunerna. Fisketurism-

näringen bör likställas med övrig fiskerinäring både vad gäller skyldigheter och rättigheter.

B. Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 procent av respektive bestånd. Bifångster av sjöfåglar, oönskade fiskarter och ungfisk skall inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationerna eller på ekosystemet. Delmål 4 i Hav i balans samt levande kust och skärgård anger att bifångster av sjöfåglar och oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan på populationerna. Havsmiljökommissionen föreslår även att bifångsterna av ungfisk innefattas i detta delmål och att de olika organismernas roll i ekosystemen beaktas.

Fisket har miljökonsekvenser inte bara på fiskbestånden, som det tidigare har redogjorts för utan också på andra delar av ekosystemet, t.ex. genom bifångst eller mekanisk påverkan på bottenmiljöer. Dessa effekter kan mildras på olika sätt, exempelvis genom anpassning av fångstmetoder och redskap samt av var och när fisket bedrivs.

5. Selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap skall utvecklas och användas. I huvudsak sker skonsamt fiske med passiva, levandefångande redskap. Vissa passiva redskap kan dock leda till ökade bifångster av t.ex. fåglar och däggdjur. Levandefångande redskap (dvs. fiskfällor, burar, ryssjor och tinor) kan minska fiskeridödligheten genom att de ofta kan förses med selektionsanordningar. Selektionen kan ske både på art och storlek med mycket hög precision och god överlevnad. Satsningen på en utveckling av dessa redskapsslag är små och bör enligt Havsmiljökommissionen ökas väsentligt. För nätredskap innebär ökad selektion en ökning av maskvidden, dvs. mindre kvantitet ung fisk fångas. I hårt exploaterade bestånd utgör ung fisk en stor andel av beståndet. Ökas maskvidden vid fiske av ett hårt exploaterat bestånd måste detta inledningsvis åtföljas av en sänkning av kvoterna (TAC:erna) för att förhindra att fiskeridödligheten stiger och insatsen får en motsatt effekt än den avsedda. Denna fundamentala aspekt av en ökning av maskvidden har hitintills inte beaktats i de nuvarande förvaltningsåtgärderna för torsken, främst i Östersjön.

En utveckling av selektiva och skonsamma fiskemetoder och redskap ger dels en minskning av fiskeridödligheten, som beror på att man fångar fisk av fel storlek, dels en minskning av bifångsten av andra arter än målarten, och dessutom minskade skador på marina habitat.

Fiskeriteknologin genomgår en snabb utveckling, men svensk forskning på området är eftersatt. Yrkesfiskare experimenterar med selektion och viss vetenskaplig försöksverksamhet pågår, men utan kontinuitet, resurser och långsiktiga mål. Selektionsmetoder måste utvecklas i samarbete med näringen. Samtidigt krävs vetenskapliga metoder för att kvantitativt utvärdera egenskaperna hos nya eller modifierade redskap och en stor del av arbetet måste ske som forskningsprojekt.

6. Samrådsgrupper för bifångstreduktion skall skapas. Havsmiljökommissionen föreslår att arbetsgrupper med yrkesfiskare och forskare bildas för att hitta lösningar på problemen med bifångster. Grupperna bör arbeta interaktivt med gemensam analys och förslag på lösningar, utvärdering av förslagen och vidare modifiering. Exempel på samarbetsgrupper som kan vara aktuella är: marina däggdjur och fåglar i nätfiske, juvenil fisk i småryssjor, hajar och rockor i bottentrålfiske, juvenil sik och fjällfisk i siklöjetrålning. Det fångstteknologiska institut som föreslås är en naturlig bas för samarbetsgruppernas arbete. En liknande konstruktion med samarbetsgrupper är tillämpbar även inom andra områden, t.ex. på problematiken med mekaniska skador på känsliga bottnar.

7. Ett fångstteknologiskt institut skall inrättas. Havsmiljökommissionen föreslår att det inrättas ett fångstteknologiskt institut med ansvar för utveckling av selektiva och skonsamma redskap och fiskemetoder, främst inriktat på passiva fångstmetoder. Det är väsentligt att fiskerinäringen är delaktig i verksamheten så att fiskarenas kunskap kan tas tillvara för utveckling av lämpliga redskap. Det fångstteknologiska institutet skall öka samverkan mellan myndigheter, forskare och näring i utvecklandet av metodik som underlättar fiskets anpassning till miljömålen. Arbetet bör därmed prioriteras i relation till miljömålen, aktuella forskningsresultat kring fiskets miljöeffekter samt fiskeriförvaltningens behov.

Institutet för Jordbruks- och miljöteknik, JTI, (tidigare Jordbrukstekniska institutet) är ett industriforskningsinstitut som forskar, utvecklar och informerar inom områdena jordbruks- och miljöteknik. JTI finansieras delvis av jordbruksnäringen och av FORMAS (Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande) och kan tjäna som en modell vid etablerande av ett fångstteknologiska institut.

Institutet kan vara fristående, höra till en teknisk högskola eller utgöra en enhet på Fiskeriverket. Oberoende av organisationsform, föreslår Havsmiljökommissionen att institutet placeras strategiskt, förslagsvis i eller i närheten av Lysekil där Fiskeriverkets Havsfiskelaboratorium, Kungliga Vetenskapsakademien och Göteborgs universitet har verksamheter. Även den utbildning för yrkesfiskare som föreslås nedan bör förläggas i anslutning till institutet. Sammantaget skulle detta underlätta kommunikationen och samarbetet mellan myndigheter, forskare och näring.

8. Miljökonsekvensbeskrivning vid prövning av fiske och fiskemetoder skall införas och principen om bästa tillgängliga teknik skall tillämpas. Yrkesmässigt fiske bör likställas med alla andra näringar när det gäller hänsyn till miljön. Det innebär bl.a. att principen om bästa tillgängliga teknik bör tillämpas för att förebygga skador på miljön. Med detta avses både den använda teknologin och det sätt ett fartyg eller fiskeredskap konstrueras, underhålls, drivs samt avvecklas. I de fall det finns olika redskap eller metoder för att fånga den aktuella fisken, skall den metod som innebär minst skada på fiskbestånden och på övriga delar av ekosystemet användas. Detta innebär t.ex. att trålning av havskräfta bör upphöra i de områden där fiske med burar är möjlig. Det innebär också att trålning efter torsk ersätts med fiske med passiva redskap (garn). Miljökonsekvensbeskrivningar av fiskeredskap och fiskemetoder är viktiga som ett led i att utvärdera dess miljöeffekter. Underlaget bör användas på befintliga redskap och teknik liksom på nya innan de tas i bruk. Havsmiljökommissionen föreslår att närmare föreskrifter om hur ett tillåtet redskap av en viss typ skall vara konstruerat beslutas om inom ramen för det nuvarande regelsystemet. En förutsättning är att definitionerna är i överensstämmelse med EU:s tekniska bestämmelser när det gäller minsta maskvidder osv. Definitionerna kan dock vara mer restriktiva och detaljerade där så behövs, utan att det hindras av EU:s regler. Listan med redskapsde-

finitioner kan sedan tas in i Fiskeriverkets regelverk och specificeras för respektive havsområde. Önskar man från någon intressents sida få en modifiering av redskapet godkänd bör ändringen bedömas av Fiskeriverket och Naturvårdsverket tillsammans, efter utförd miljökonsekvensanalys.

Rätten till fiske regleras i fiskelagen (1993:787) med senare ändringar. I lagen finns bl.a. föreskrifter om fisket. Enligt dessa får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer utfärda föreskrifter, dels för fiskevården som förbjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden, dels om vilken hänsyn fisket skall ta till naturvårdens intressen. Enligt förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen kan Fiskeriverket besluta om att det skall göras en analys av vilken inverkan en fiskemetod har på miljön. Vidare kan Fiskeriverket besluta om att kostnaderna för analysen skall belasta den som vill använda en ny metod. Detta rör fall då man tar hänsyn till naturvårdens intressen vid regleringen av fisket. Någon direkt koppling till övrig fiskereglering finns inte. Fiskeriverket har endast vid ett fåtal tillfällen använt sig av sitt bemyndigande. Vid dessa tillfällen har inga krav på miljökonsekvensbeskrivning ställts.

Ett system med detaljreglering av redskap innebär naturligtvis en hämsko på den tekniska utvecklingen. Det är också ett huvudsyfte med förslaget, eftersom den okontrollerade effektivitetsökningen i fisket är en bidragande orsak till att det utvecklas överkapacitet och ett för högt fisketryck. Det är dock viktigt att miljökonsekvensbeskrivningar kan ske relativt snabbt och inte i onödan förlänger introduktionen av miljövänliga eller ergonomiskt fördelaktiga redskap.

9. Satsning på utbildning av yrkesfiskare och på forskning kring fisk och fiskekologi skall genomföras. Behovet av förstärkta resurser för såväl yrkesutbildning som forskarutbildning inom fiske och fiskeribiologi är påtagligt och leder bl.a. till brist på kommunikation mellan fiskare, forskare och förvaltare. En utredning om utbildningsbehovet inom fisket ifrån år 2000 visar att ny kunskap behövs, både för samspelet mellan olika parter och för ny detaljkunskap inom olika områden. Utredningen föreslog att det bör ställas formella krav på utbildning för att få en yrkesfiskelicens, något som Havsmiljökommissionen stödjer. Diskussioner om en etablering av ett utbildnings- och utvecklingscentrum pågår med gymnasieutbildning och vidareutbildning. Havs-

miljökommissionen anser att utbildningen är en nationell angelägenhet och bör ges nationella resurser. Vidare bör utbildningen lokaliseras i anslutning till det föreslagna fångstteknologiska institutet för att underlätta kunskapsutbyte och kommunikation mellan forskare och fiskare.

I Sverige saknas, med undantag för den vattenbruksinstitution som finns vid SLU i Umeå, en forskarutbildning inom fiskeribiologi, fiskbiologi och fiskekologi. Den universitetsforskning som idag bedrivs kring fisk och fiske är helt avhängig enskilda forskares intresseinriktningar.

Forskningen kring fisk och fiske skall vara fast förankrad i ekologisk teori och metodik, vilket endast uppnås om den bedrivs i en bred forskningsmiljö, t.ex. i anslutning till de marina forskningscentra (Umeå, Stockholm och Göteborg). Havsmiljökommissionen föreslår att det vid dessa centra skapas permanenta forskarskolor i ”Fiskekologi och fiskeribiologi”. För att motverka att forskarskolorna utvecklas till att enbart fokusera på fiskerinäringens problem, inlemmas de i befintliga ekologiska institutioner men bör inrättas som separata forskarutbildningsämnen.

Forskarskolorna vid de olika universiteten skall samarbeta och även integreras i verksamheten vid det fångstteknologiska institutet. Forskarskolorna bör också knytas samman av en gemensam rådgivande grupp, bestående av intressenter och avnämare, med uppgift att identifiera viktiga fiske- och forskningsfrågor. Både forskarskolorna och det fångstteknologiska institutet bör medvetet identifiera samhällsvetenskapliga frågeställningar som är av relevans för olika delar av fisket och dess miljöanpassning utöver de naturvetenskapliga/tekniska frågeställningarna.

10. Den vetenskapliga rådgivningen inom ICES skall förstärkas och breddas. Internationella havsforskningsrådet (ICES) är ett mellanstatligt samarbetsorgan för den marina forskningen och har fungerat som rådgivande organ främst i frågor om fiske i den nordatlantiska regionen på uppdrag av bl.a. EU och HELCOM. Under det senaste decenniet har ICES vidgat sitt arbetsområde till marina ekosystemfrågor och frågor om fiskets miljöeffekter. Medlemsstaterna, och däribland Sverige, har av tradition försett ICES med god kompetens när det gäller klassiska fiskeriförvaltningsfrågor. När det gäller nya områden som miljö- och ekosystemfrågor har emellertid ICES inte samma tradition och tyngd. De bästa forskarna inom

dessa områden finns på universiteten, vilka saknar en anknytning till ICES. Samtidigt finns det inget alternativ till ICES för de stora uppdragsgivarna, speciellt inte för EU-kommissionen.

Det nationella arbetet med att ta fram nödvändiga underlag, både traditionella fiskeribiologiska data och kvalitativ och kvantitativ information om fiskets effekter på det övriga ekosystemet måste förstärkas. Sveriges möjligheter till ett aktivt deltagande kommer att stärkas av satsningar som görs på forskarskolorna och det fångstteknologiska institutet. En komplettering med marinekologer ifrån universiteten behövs dock och deras deltagande behöver därför uppmuntras och finansieras.

Utvidgande av den svenska delegationen i ICES råd med representanter från både Jordbruksdepartementet/Fiskeriverket och Miljödepartementet/Naturvårdsverket bör också övervägas.

11. Miljömärkning av fisk skall utvecklas och tillämpas. Konsumenter kräver information om hur och var olika produkter är producerade och om detta har skett på ett miljövänligt sätt. Detta gäller i synnerhet för livsmedel och därmed också för fisk och fiskprodukter. Idag finns det krav på att all fisk skall vara ursprungsmärkt. Fiskerinäringen i Sverige har, på initiativ från Fiskeriverket, tillsammans med föreningen KRAV nyligen startat ett projekt för att se över möjligheten till miljömärkning av fisk. En certifiering eller miljömärkning av fiske och fiskprodukter skulle göra det möjligt för fiskare som fiskar på ett mer miljövänligt sätt (t.ex. använder skonsamma fiskemetoder, undviker hotade bestånd och minskar sin kemikalieanvändning) att få bättre betalt för sin fisk. Miljöcertifiering skulle därmed bli en viktig drivkraft för ett mer miljövänligt fiske och därmed ett viktigt komplement till mer miljöanpassade fiskemetoder. För att få ett fungerande miljömärkningssystem krävs relevant information om bestånd, fiskemetoder och fiskets bedrivande (t.ex. huruvida regler och kvoter respekteras). Flera av de förslag som Havsmiljökommissionen lägger bör underlätta arbetet för en miljöcertifiering.

Gifter

En stor mängd skadliga kemiska ämnen sprids vid tillverkning och användning av produkter och varor. Det finns också olika former av direkta utsläpp av skadliga kemiska ämnen. Dessutom bildas ämnen också i olika processer som t.ex. vid förbränning. Vissa av dessa ämnen bryts ned långsamt och finns kvar i miljön under lång tid. Exempel på sådana ämnen är dioxiner, PCB, DDT och bromerade flamskyddsmedel. Dessa miljögifter kan återfinnas i fisk, kött, mejeriprodukter och i modersmjölk.

Kemiska ämnen kan vara skadliga på flera olika sätt (se även avsnitt 2.4 Gifter). När man visat att ämnena ger faktiska skador på hälsa- eller miljö benämns de vanligen gifter eller toxiner. De kan t.ex. vara cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller reproduktionsstörande. Ämnen som är giftiga för djur eller växter i miljön kallas ekotoxiska. Vid bedömningen av ämnens giftiga effekter grundar man sig vanligtvis på uppgifter om faktiska skador (i laboratoriestudier). Ämnenas inneboende egenskaper, persistens (långlivade ämnen) och bioackumulerbarhet skiljer sig däremot från ämnenas toxiska/giftiga egenskaper eftersom persistens och bioackumulerbarhet inte är egenskaper som i sig skadar hälsan eller miljön. Men att ett ämne är persistent och bioackumulerbart leder till att exponeringen för ämnet kan bli både långvarig och hög. Därmed ökar risken för skador som inte alltid kommer till uttryck vid test av ämnens giftighet.

Problemet med användningen av persistenta och bioackumulerande samt giftiga ämnen som t.ex. cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande är att effekterna av utsläpp – både direkta och diffusa via varor m.m. – är eller kan vara fördröjda. Det som släpps ut i dag kan ge effekter först inom ett eller ett par decennier. Det kan också ta mycket lång tid innan åtgärder för att förhindra utsläpp ger resultat, särskilt om halten i miljön har byggts upp under lång tid. Även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett långlivat ämne så kan därför ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år.

Hotet från skadliga effekter av kemiska ämnen gör att vi måste arbeta förebyggande och ha ett längre tidsperspektiv än vad som annars är vanligt i samhället i dag. En utgångspunkt i arbetet måste därför vara Sveriges miljökvalitetsmål Giftfri miljö som gäller också för Östersjön och Västerhavet. Målet innebär att miljön inom en generation, dvs. till omkring år 2020, skall vara fri från ämnen och

metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. Det finns också sex delmål formulerade inom ramen för miljömålet. Ett av delmålen handlar om särskilt farliga kemiska ämnen. Det målet tar bl.a. särskilt sikte på att fasa ut:

  • cancerframkallade, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen,
  • organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande samt
  • tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly.

Sådana ämnen bör t.ex. inte användas i nyproducerade varor eller i produktionsprocesser om företaget inte kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada. Befintliga varor som innehåller ovanstående typer av ämnen skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Delmålet avser ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen, samt ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive de som bildas oavsiktligt.

Havsmiljökommissionen föreslår följande preciseringar av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö: A. All fisk i Sveriges hav skall vara tjänlig som människoföda. B. Kemiska ämnens påverkan på det marina ekosystemet skall

vara försumbara.

Havsmiljökommissionen föreslår kompletterande åtgärder:

1. Källorna till de gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas.

2. Tillförseln och bildande av gifter som härrör från förbränning skall minska till ofarliga nivåer.

3. Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risker innan skador uppstår.

4. Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder.

5. De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen skall säkerställas.

6. Krav på information om kemiska ämnen i varor skall införas.

A. All fisk i Sveriges hav skall vara tjänlig som människoföda. Kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förebygga och på sikt kunna sänka koncentrationerna av skadliga ämnen som t.ex. PCB och dioxiner till en nivå så att kostråden inte längre behövs för fet fisk. Hälsorisker förknippade med PCB, DDT, dioxiner och kvicksilver har resulterat i att feta fiskarter från insjöar, Östersjön och Bottniska viken belagts med kostråd. Konsumtionen av dessa arter skall enligt Livsmedelsverket begränsas för särskilt känsliga grupper som ammande mödrar, gravida kvinnor, kvinnor i barnafödande ålder och flickor. Undersökningar tyder på att svensken får i sig mindre dioxiner, PCB och DDT via födan än tidigare. Trots detta får var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses godtagbart. Riskbedömningen för vissa miljögifter har med åren blivit strängare. Ett omfattande arbete pågår i Sverige och internationellt bl.a. för att minska utsläppen av dioxiner vid förbränning, identifiera och sanera källor till PCB och begränsa användningen av kvicksilver. Trots detta saknas ännu kunskap om många kemiska ämnens hälso- och miljöeffekter.

Vattnet och därigenom fisken i Östersjön och Västerhavet påverkas av utsläpp från Sverige och övriga länder. Som exempel kan nämnas att mer än 85 procent av världens samlade PCBanvändning går att härleda till ett geografiskt område mellan 30 och 60 latituden på norra halvklotet, dvs. hela den industrialiserade världen. Dessa ämnens potential att spridas över mycket stora geografiska områden beskrivs utförligt i studier avseende förekomsten i arktiska och subartiska regioner.

Även om de svenska direkta utsläppen begränsats, finns ännu betydande utsläppskällor i Nordeuropa och före detta Sovjetunionen. Skadliga ämnen som finns lagrade i stora reservoarer i jord och sediment är en viktig källa till bl.a. PCB. Ett kostnadseffektivt sätt att minska halterna av PCB, dioxiner och furaner i fisken från Östersjön och Västerhavet kan därför vara att initiera åtgärder också utanför Sveriges gränser. Tidigare belastningsminskningar som uppmätts i t.ex. Östersjön indikerar att ytterligare begränsning av utsläpp från kvarvarande källor kan ge snabba resultat. Det finns också skäl att bredda åtgärderna till att omfatta fler ämnen än hittills. Exempelvis cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen samt ämnen som är persistenta och bioackumulerande bör ägnas särskild uppmärksamhet.

1. Källorna till de gifter som föranleder nuvarande kostråd bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas. Halterna av t.ex. PCB, dioxiner och furaner har under det senaste decenniet inte minskat i en sådan takt att man kan förvänta sig någon ytterligare nedgång inom en snar framtid. Detta är mycket oroande. Havsmiljökommissionen föreslår därför åtgärder som bidrar till att halterna av dessa ämnen minskar i fisk. De källor som potentiellt bidrar till belastningen i Östersjön bör prioriteras, främst beroende på att halterna är högst i detta hav och att haltminskningen går långsammare i Östersjön på grund av det begränsade vattenutbytet. För att komma tillrätta med problemen behövs både internationella och nationella åtgärder. En aktionsgrupp med representanter för samtliga Östersjöstater och EU föreslås inrättas genom samverkan mellan olika EU-organ och HELCOM. Havsmiljökommissionen anser att Sverige skall ta en ledande roll i detta arbete. Arbetet inom gruppen bör starta med en källkartering och bedömning av utsläppens storlek. Här skall stor vikt läggas vid att aktivt inkludera länder vilkas produktions-, konsumtions- och emissionsuppskattningar är osäkra. Gruppen skall bedöma vilka ytterligare insatser som krävs för att minska emissionerna av PCB, dioxiner och furaner till nivåer som minskar belastningen på främst Östersjön men även på Västerhavet. Gruppen bör också bedöma vilka andra skadliga ämnen som bör prioriteras i arbetet med utsläppsminskningar. I sitt arbete bör gruppen prioritera begränsningar av utsläpp, omhändertagande och säker deponering av avfall från bl.a. nedanstående källor:

  • Deponier, förorenad mark och sediment m.m.
  • Fogmassor och andra material i byggnader.
  • Förbränningsprocesser med innehåll av framför allt halogener och tungmetaller.
  • Industriprocesser med innehåll av t.ex. halogener, skadliga organiska ämnen och tungmetaller (kvicksilver, bly, kadmium m.m.).
  • Produkter/processer innehållande PCB och gamla PCB-lager.

Aktionsgruppen måste även arbeta med kunskapsuppbyggnad i deltagande länder kring:

  • Olika emissioners betydelse för halterna av respektive ämne i

Östersjön och Västerhavet.

  • Tillförlitligheten i nuvarande emissionsuppskattningar och svagheten med framtida nationella och internationella uppskattningar.
  • Svaghet och styrka i existerande och kommande belastningsberäkningar och modellansatser för Östersjön och Västerhavet.
  • Transportmekanismer för långväga spridning.
  • Mekanismer för nedbrytning och recirkulation i den akvatiska miljön.

En strategi för att åtgärda de nationellt viktigaste källorna bör utformas. Detta kan ske genom att bl.a. samordna befintliga sammanställningar av förorenade områden. Endast de utsläppskällor där förbättrande åtgärder har signifikant betydelse för de samlade nationella utsläppen bör prioriteras. Målsättningen skall vara att minska Sveriges samlade tillförsel till Östersjön och Västerhavet.

Idag saknas en nationellt övergripande strategi som syftar till att minska den totala svenska belastningen av PCB, dioxiner och furaner, men också för vissa andra särskilt angelägna ämnen. För närvarande pågår dock en källkartering och storleksbedömning av utsläppen vid Naturvårdsverket, på uppdrag av regeringen. När kartläggningen genomförts bör åtgärder inriktas på utsläpp som påverkar Östersjön. Dessa åtgärder bör innefatta begränsningar av utsläpp, omhändertagande och säker deponering av avfall från:

  • Deponier, förorenad mark och sediment m.m.
  • Fogmassor och andra material i byggnader.
  • Förbränningsprocesser med innehåll av halogener.
  • Industriprocesser med innehåll av halogener och organiskt material.

2. Tillförseln och bildande av gifter som härrör från förbränning skall minska till ofarliga nivåer. Ett åtgärdsprogram för att reducera bildning och tillförsel av miljögifter och andra skadliga ämnen till Östersjön och Västerhavet vid förbränning krävs, som ett led i arbetet med att reducera koncentrationerna av miljögifter i fisk från Östersjön och Västerhavet. Arbetet bör ta sin utgångspunkt i miljömålet Giftfri miljö och dess delmål. Det innebär huvudsakligen att det krävs ett utökat ansvar hos producenter genom frivilliga och lagligt bindande åtaganden. Åtgärdsförslaget syftar till att minska förbränningens bidrag till skadliga kemiska ämnen i havet genom nationella åtgärder.

Optimerad förbränning och förfinad rökgasreningsteknik till luft har minskat de totala utsläppen av de miljögifter samhället beslutat att reglera. Detta gäller framförallt PAH och dioxiner. Med stor sannolikhet har vidtagna åtgärder även lett till en minskning av andra potentiella miljögifter som kan bildas i förbränningsprocessen men som inte varit föremål för mätning och kontroll. Samhället står inför en situation där antalet förbränningsanläggningar kommer att öka markant den närmaste framtiden, beroende på att nya regler mot deponering av organiskt avfall införs. En avveckling av kärnkraften kan leda till en ökad förbränning av både fossila bränslen och förnyelsebara kolväten (flis, ved m.m.).

Åtgärdsprogrammet bör omfatta ett flertal komponenter:

Avfall Kraven på mellanlager och deponier av avfall skall vara strängare än vad som är fallet idag för att motverka okontrollerade bränder. Det bör vidare vara obligatoriskt att upprätta åtgärdsprogram för större avfallsdeponier. Men även små och stora deponier kan förmodas orsaka problem om bränder uppkommer. Bättre tillsyn över deponier behövs. De omfattande dispenser från deponiförbudet som i dag ges bör upphävas. Enligt svenska beräkningar uppskattas emissionen av klorerade dioxiner från okontrollerad förbränning i deponier till lika stor som från alla andra förbränningskällor tillsammans.

Förbränning Emissionskraven på befintliga större biobränsleanläggningar skall vara lika stränga som de för andra förbränningsanläggningar vad avser metaller och organiska ämnen. Kraven beträffande hantering, sortering och förbränning av alla typer av produkter samt aska och slagg på biobränsleanläggningar och andra större förbränningsanläggningar bör också skärpas. Förbränning av osorterat avfall bör ej tillåtas. Tillsynen över avfallsförbränningsanläggningar bör skärpas. Branschorganisationerna bör verka för att samtliga förbränningsanläggningar (inkl. biobränsleanläggningar) miljöcertifieras.

Riktade åtgärder för att underlätta konverteringen av enskilda hushåll med gamla uppvärmningssystem till nya icke förbränningsbaserade alternativ (fjärr-, jord- och bergvärme, solenergi och vindkraft) bör genomföras.

Kontrollprogram Kemiska kontrollprogram av rökgasutsläpp och läckage från ask- och slaggdeponier från de största anläggningarna bör utvärderas mot biologiska effektkontrollprogram i en karterande screening. Resultatet kan ge underlag för att bedöma hur stor källa en anläggning är till både ”kända” och okända potentiella gifter. Uppdrag bör ges till Naturvårdsverket att i samarbete med Energimyndigheten och Kemikalieinspektionen, initiera ett forskningsprogram med syfte att utveckla kemiska kontrollprogram för mark och vatten.

Dessutom bör isokinetisk (flödesproportionell) provtagning av förbränningsgaser i alla större förbränningsanläggningar (inkl. biobränsleanläggningar) krävas, för att få en tydligare totaluppskattning av utsläppen. Detta kan ske med hjälp av kemiska markörer för bildning av olika typer av oönskade förbränningsprodukter, vilket skulle minska kostnaderna. Uppdrag föreslås ges till Energimyndigheten för att initiera ett program som utvecklar ’on-line’ mätmetoder av kemiska markörer.

Information Enskilda hushåll kan ha en relativt stor betydelse för bildning av gifter i samband med förbränning. Genom ökad information i samhället om nackdelarna med småskalig okontrollerad förbränning kan de relativt stora utsläppen från dessa källor reduceras.

B. Kemiska ämnens påverkan på det marina ekosystemet skall vara försumbara. För att minska gifters påverkan på havets ekosystem krävs ett helhetsgrepp som bör ta sin utgångspunkt i miljömålet Giftfri miljö och dess delmål.

Restprodukterna från vår konsumtion bör kartläggas och produktions- och användarmönster av kemiska produkter och varor behöver studeras ytterligare i syfte att föreslå konkreta åtgärder.

Det krävs även en utökad miljöövervakning och ett bredare angreppssätt än att fokusera på enskilda ämnen. Exempelvis bör åtgärdsplanering och miljöövervakning i större utsträckning ske för större grupper av kemikalier som t.ex. har likartade inneboende egenskaper (CMR- och PB-ämnen, dvs. cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande ämnen samt långlivade och bioackumulerande ämnen).

Det råder stor kunskapsbrist om kemiska ämnens påverkan på de marina ekosystemen. Ökad kunskap om effekter i havsmiljön är därför mycket angeläget och kräver ett heltäckande miljöövervakningsprogram. Kunskap behövs även om vilka ämnen som når havet från vattendrag och avlopp via våra reningsverk. Framförallt behöver vi kunskap som ger oss möjlighet att agera innan problem uppstår.

Övervakningen har hittills huvudsakligen koncentrerats till ett fåtal ämnen (de traditionella organiska miljögifterna och ett antal tungmetaller), ofta i begränsade områden. Den omfattande hanteringen av hälso- och miljöskadliga ämnen i vårt moderna samhälle innebär dock att dagens miljöövervakning inte alls är tillräcklig. Mycket lite är känt om vilka föroreningar som dagens kemikalieanvändning ger upphov till. Vi vet exempelvis i dagsläget inte om sådana föroreningar i framtiden tvingar oss att utfärda nya kostråd eller vilken storskalig påverkan på ekosystemet de kan få.

3. Miljöövervakningen skall förstärkas och kunna förutse risker innan skador uppstår. Miljöövervakningen måste i större utsträckning följa upp effekter av vidtagna åtgärder i miljön. Detta skulle innebära att oväntade ökningar och negativa effekter av kända eller okända gifter skulle upptäckas tidigare. Även här bör miljömålet Giftfri miljö och dess delmål vara utgångspunkt för prioriteringar av arbetet. En anledning till att ett kemiskt ämne blir ett miljöproblem är i allmänhet att det bryts ned långsamt i miljön och/eller att det bioackumuleras. Därför kan exempelvis illa hanterade deponier, okontrollerad förbränning av sopor och rivningsmaterial, ändrade kemiska eller fysikaliska förhållanden i sediment plötsligt frigöra stabila ämnen som en längre tid varit bundna i sedimenten. För de ämnen som redan nått havsmiljön genom reningsverk, luftnedfall eller andra spridningsvägar har många års miljöövervakning givit information om några av dessa ämnens halter och effekter i miljön. Den kunskap som erhålls i studier av de klassiska miljögifterna kan användas vid undersökningar av nya, ännu okända miljögifter. En viktig utgångspunkt i det framtida arbetet är därför att bredda perspektivet och lägga vikt vid nya ämnen, framför allt persistenta och bioackumulerande sådana. Övervakningen av kemiska ämnen och dess effekter samordnas idag internationellt genom ICES. ICES har under lång tid byggt upp en gedigen data-

bas samt arbetat med samordnad rapportering, tolkning av resultat och regelbundna miljötillståndsbeskrivningar.

Svensk övervakning av miljögifter är unik såtillvida att tidsserierna är mycket långa. Prov tagna i miljön kännetecknas av en förhållandevis stor naturlig variation mellan år. Därför är långa tidsserier av mätningar en nödvändighet för att på rätt sätt tolka förändringar av olika kemikaliers belastning på havsmiljön. Till sitt förfogande har miljöövervakningen också världens äldsta miljöprovbank av systematiskt insamlade och väldefinierade prover, vilket medger retrospektiva analyser av nyupptäckta miljögifter från slutet av 60-talet och framåt. Att utveckla den svenska miljöövervakningen och på ett effektivt sätt samordna den med det internationella arbetet ger goda förutsättningar för att bygga upp en aktiv miljöövervakning.

4. Miljöövervakningen skall kopplas till behovet av åtgärder. I avvaktan på EU:s nya kemikalielagstiftning, måste åtgärder vidtas utifrån den information vi har idag. Miljöövervakningen i Sverige har bidragit med nödvändig kunskap om hur vi skall prioritera åtgärder för havsmiljön. Övervakningen visar även vilket resultat vidtagna åtgärder har på miljön och utgör en viktig del i uppföljningen av miljömålen. Trots detta finns det brister, framförallt eftersom miljöövervakningen bara har kontroll på en bråkdel av de kemiska ämnen som finns i miljön. Det behövs en strategi för hur vi går från en konkret kontroll av ett fåtal ämnen till en mer varierad kontroll av hundratals eller kanske t.o.m. tusentals ämnen som kan befaras vara skadliga. I strategin behövs en analys av hur vi skall välja ut och klara av att på lämpligt och rimligt sätt kontrollera alla dessa ämnen samt att föra vidare den informationen till myndigheter och andra beslutsfattare. Vidare är det generellt oklart vid vilka nivåer i miljön vi kan förvänta oss effekter av dessa ämnen. Tolkningen av resultaten från effektövervakningen är komplicerad och det är därför viktigt att förbättra redan existerande metoder samt att utveckla nya metoder för biologisk effektövervakning. Miljöövervakningen skall bidra med kunskap om vilka åtgärder som behöver prioriteras utifrån dagens omfattande kemikaliehantering. För ett fåtal ämnen som har känd giftverkan och utgör allvarliga hot mot miljön finns internationella överenskommelser om övervakning och rapportering till mellanstatliga organisationer såsom

de regionala havskonventionerna (HELCOM, OSPAR). Här är ambitionen att även kvantitativt bestämma storleken av förändringen i miljön för att exempelvis följa upp politiska utfästelser om halverade utsläpp inom vissa tidsperioder. OSPAR-konventionen omfattar också radioaktiva ämnen. För att Sverige ska kunna leva upp till dessa överenskommelser är det viktigt att det befintliga nationella miljöövervakningsprogramet för radioaktiva ämnen och kompetensen inom forskningsområdena radioekologi och strålningsbiologi utvecklas.

Miljöövervakning Naturvårdsverket bör få i uppdrag att förbättra den befintliga miljöövervakningen av kemikalier och gifter genom ett antal åtgärder.

  • Naturvårdsverket bör, tillsammans med berörda myndigheter, få i uppdrag att utforma en nationell strategi för att göra miljöövervakningen mer långsiktig och kostnadseffektiv.
  • Nuvarande miljöövervakningsprogram bör breddas och utvecklas. De ämnen som idag screenas och som visat sig förekomma i miljön i halter över kända effektgränser måste ingå i nuvarande övervakningsprogram. Det krävs också en utökad screening för att täcka fler potentiella miljögifter. Denna screening bör göras utifrån de idag framtagna listorna med prioriterade ämnen. Miljöövervakningen bör också ha en ökad geografisk täckning för att kunna ge en mer samlad bild av tillståndet i havsmiljön.
  • För att övervakningen ska kunna verka förebyggande krävs också skärpta krav på utprövad analysmetodik med detektionsnivåer som ligger tillräckligt långt under effektnivåerna för främmande ämnen som förekommer i miljön. Utöver den biologiska effektövervakningen på organismer i våra hav bör även s.k. bioassays utnyttjas hos akvatiska organismer för att leta efter giftiga ämnen genom att kemiskt dela upp och toxicitetstesta utvalda prover.

Det är viktigt att vidareutveckla metoder för att studera och öka kunskapen om spridning och förekomst av potentiella miljögifter. Tillsammans med information från produktregister, övriga databaser och modellberäkningar utgör denna kunskap grunden för riskanalyser och prioriteringar. Genom en utökad samling av prover i den redan existerande miljöprovbanken möjliggörs retrospektiva studier av nyupptäckta problemkemikalier. Detta kommer att ut-

göra ett viktigt referensmaterial för att underlätta tolkningen från den utökade screeningen. Det övervakningsprogram för radioaktiva ämnen som utformats under senare år är ytterligare en komponent för att ge en mer heltäckande bild av miljösituationen i havet.

Åtgärdsplaner Kemikalieinspektionen bör få i uppdrag att ta fram åtgärdsplaner för att begränsa riskerna med de problemämnen för havet som identifierats. För att prioritera bland dessa ämnen används ett systematiskt angreppssätt som bl.a. innebär att ämnet identifieras, effektnivåer uppskattas, de viktigaste utsläppskällorna identifieras och relevanta vattenområden screenas. Arbetsuppgiften skall avgränsas så att det inom loppet av 3–5 år finns underlag gällande riskbegränsande åtgärder.

5. De kommunala reningsverkens förmåga att ta hand om nya ämnen skall säkerställas. Naturvårdsverket bör få i uppdrag att utreda hur våra kommunala reningsverk kan anpassas till dagens kemikaliesamhälle. Naturvårdsverket bör belysa såväl kända gifter som andra skadliga ämnens ursprung (läkemedel, varor, produkter, flöden), vad som händer med de kemiska ämnena i reningsverken (avskiljning via partiklar, metabolism etc.) samt hur mycket och i vilken form de skadliga ämnena når vattendragen. Naturvårdsverket bör överväga hur flödet av gifter från reningsverken kan reduceras, t.ex. genom att separera olika inflöden, skapa barriärer och tillämpa tekniker för att förstöra skadliga ämnen. Detta uppdrag bör genomföras i nära samarbete med berörda myndigheter, vatten- och avloppsbranschen och forskare. Åtgärden kommer även att skapa förutsättningar för teknik- och kunskapsöverföring till andra länder. Recipientkontrollen utanför reningsverken måste inkludera gifter i större utsträckning än idag, vilket innebär att miljöövervakningen av utsläpp till vatten och till havsmiljön måste utökas. Miljöövervakningen skall även omfatta screening efter både kända och potentiella gifter avseende både halter i biota och effekter på biota (se nedan, avsnittet om screening). Kommunala reningsverk har teknik för att ta hand om organiskt material och är särskilt anpassade för att fastlägga fosfor och kväve. Reningsverken har däremot inte teknik för att avskilja gifter från hushåll, dagvatten eller från anslutna industrier. Åtgärder har vid-

tagits för att minska tillflödet av gifter till reningsverken Det främsta skälet till dessa åtgärder har varit att reducera och eliminera de gifter som annars hamnar i reningsverkens rötslam. Relativt lite kraft har lagts på att reducera sådana gifter som passerar reningsverken, trots att undersökningar visar att en betydande del av gifterna i avloppsvattnet sköljs ut ur reningsverken och hamnar i vattendragen och i havet.

Avloppsvatten innehåller bl.a. rester från läkemedel och hygienprodukter. Kunskapen om vad som händer i reningsverken med dessa ämnen och andra kända och potentiella gifter är mycket bristfällig. Vissa kan t.ex. omvandlas till ofarliga ämnen, andra till ännu farligare i reningsverksprocessen. Det finns flera rapporter som visar att det verksamma ämnet i p-piller, etinylöstradiol vid sidan av naturligt östrogen, står för en stor del av den östrogena effekten man observerat i miljön, t.ex. att hanfiskar blir mer honlika utanför reningsverken. Ett annat exempel på hur miljön påverkas är den omfattande användningen av antibiotika som har orsakat resistens hos bakterierna i reningsverken och i vattnen där avloppsvatten släpps ut. Det finns därför ett stort behov av att reducera mängden ämnen och potentiella gifter från de kommunala reningsverken.

6. De kommunala reningsverkens kapacitet för att ta hand om nya ämnen säkerställs. En särskild utredare bör tillsättas med uppdrag att föreslå hur man skall kunna tillgodose olika målgruppers behov av information om kemiska ämnen i varor. Förslaget bör utnyttjas som ett svenskt inspel i EU-arbetet dvs. utgångspunkten är att systemet skall gälla för hela EU. Utredaren föreslås belysa vilka olika angreppssätt som behövs med tanke på mängden av varutyper, liksom att varorna innehåller kemiska ämnen med olika grad av farlighet. Vidare bör utredaren belysa vilka kemiska ämnen som skall beröras av informationskraven och hur dessa skall införas. Utredaren bör också belysa hur informationen skall kunna förmedlas till berörda målgrupper via olika tillverknings- och leverantörsled. Uppdraget bör genomföras i nära samverkan med berörda myndigheter och näringslivet. Det är viktigt att praktiska lösningar tas fram och att industrins erfarenheter av sådana lösningar tas tillvara. En stor del av föroreningarna i havet kommer från kemiska produkter och varor som används i samhället. Det finns ett informationsbehov om produkter och varor som skadar vår miljö. Infor-

mationen behövs för att kunna vidta åtgärder vid hanteringen av dessa produkter i syfte att hindra att farliga ämnen når havet. Med ökad information har vi som konsumenter dessutom möjlighet att välja bort kemiska produkter och varor som kan skada våra hav. För kemiska produkter finns sedan flera år tillbaka gemensamma regler inom EU om vilken information som skall lämnas och hur den skall se ut för produkter som är hälsofarliga. Sedan drygt ett år tillbaka finns även motsvarande krav för produkter som är miljöfarliga. För varor finns däremot inga motsvarande regler, trots att det finns ca 35 miljoner ton farliga kemiska ämnen lagrade i varor i samhället.

Det är ännu oklart, men mycket talar för att krav på information om kemiska ämnen i varor inte kommer att finnas med i EU:s nya kemikalielagstiftning som är under utarbetande. En anledning till detta är att det inte finns något bra exempel på hur ett system för information om varor skulle kunna se ut. Här har Sverige en möjlighet att gå före i det internationella kemikaliearbetet och utveckla ett sådant system.

Övergödning

När ett ekosystem gradvis förändras som en följd av mänsklig påverkan (t.ex. av övergödning, förhöjd giftnivå, klimatförändring och för högt fiskeuttag) nås ofta en gräns där reaktionen på förändringen blir dramatisk, med ett kraftigt förändrat ekosystem som följd. Detta kallas att ekosystemet flippar (se avsnitt 2.1). Förändrad artsammansättning hos växt- och djurplankton, förmodligen som ett resultat av hög näringstillförsel och en förändrad fiskfauna, tyder på att egentliga Östersjön håller på att genomgå en dramatisk förskjutning i ekosystemets struktur och funktion, en s.k. ekosystemflipp. Att återställa ett flippat ekosystem till ett tidigare jämviktsläge, förutsätter medvetenhet om problemets art och ofta ett långsiktigt åtgärdsarbete. Erfarenheter från sötvattenssystem visar dessutom att man kan behöva backa tillbaka avsevärt längre än till den nivå av belastning där ”flippen” ägde rum för att få en förändring i motsatt riktning. Ansträngningarna att återställa systemet kan därför under lång tid förefalla fruktlösa eftersom inga eller bara små tecken på återhämtning syns.

Havsmiljökommissionen konstaterar att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning innebär att utsläppen av kväve skall ner till 1940-talet nivå. Havsmiljökommissionen har beräknat 1940-talets nivå till 40 000 ton/år söder om Åland.

Havsmiljökommissionen föreslår följande kompletterande åtgärder till miljökvalitetsmålet Ingen övergödning:

1. Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha.

2. Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha.

3. Tillförsel av kväve vid odling får inte överskrida växternas behov.

4. Spridning av flytgödsel från djur på hösten till höstsäd skall minskas.

5. Fast träda skall införas.

6. 12 000 hektar våtmarker skall anläggas.

7. Deltagandet i miljöutbildningar skall vara obligatoriskt för lantbrukare.

8. En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras.

9. Kvävereningen skall utökas i vissa reningsverk 10. Reningsgraden i enskilda avlopp skall förbättras.

Det övergripande målet är att återställa en naturlig tillförsel av näringsämnen till havet och ett första steg är att uppnå de av regeringen beslutade generationsmålen för kväve och fosfor. Havsmiljökommissionen gör bedömningen att för fosfor kommer målet att nås, men för kväve krävs ytterligare kraftfulla åtgärder. Kommissionen anser vidare att det inte alls är självklart att målet att nå 1940-talet nivå är tillräckligt, bl.a. i beaktande av att denna nivå innebar dubbla mängden antropogent kväve till havet jämfört med 1860-talets nivå (se tabell 5.1). Det är därför angeläget att en utvärdering och uppföljning sker för att så snart som möjligt fastställa behovet av ytterligare åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.

För att nå generationsmålet för kväve krävs insatser motsvarande en ytterligare minskning med 13 000 ton kväve, utöver de åtgärder som redan beslutats. Nedan beskrivs hur detta skall åtgärdas under målsättningen att utsläppen av kväve skall ner till 1940 års nivå dvs. 40 000 ton/år söder om Åland. Om åtgärderna genomförs beräknas

de, tillsammans med åtgärder som minskar kväveoxid- och ammoniakutsläppen, minska belastningen med ca 17 000 ton till år 2010 och med ca 23 000 ton till år 2020 (se tabell 5.1). Det innebär att såväl delmålet till år 2010 som generationsmålet till år 2020 enligt beräkningar kommer att kunna uppnås (se tabell 5.1).

Tabell 5.1. Uppskattad antropogen tillförsel av kväve vid olika tidpunkter sedan 1860-talet för hela Sverige och söder om Ålands hav samt effekt av föreslagna åtgärder. Delmål och generationsmål inom parentes. Källa: Havsmiljökommissionen.

Kväve

1860-

talet

1940-

talet

1970-80

talet ”kulmen”

20004 2010 2020

kton/år kton/år kton/år kton/år kton/år kton/år

N fr. jordbruk 17 30 50 39 33 31 Avlopp 0 131 212 17 11 10 Atm. dep. Sjöar3 3 4 12 11 8 7 Enskilda avl. 4 1 2,5 2,5 1,5 1,5 Industri 0 2 3 4,5 3 2,5 Övrigt 2 3 7 5 5 4 Summa hela Sverige

26 53 95,5 79 61,5 56

Summa söder om Ålands hav

5

40

5

60 43 (47)6 37 (40)6

1 Totalt 16 kton/år, 50 procent direkt till havet, 50 procent i inlandet, 40 procent retention. 2 Totalt 26 kton/år, 50 procent direkt till havet, 50 procent i inlandet, 40 procent retention. 3 Nettotillskottet till havet av kväve som deponerats på sjöytor. 4 Data från TRK projektet. 5 Ej beräknat. 6 Delmål och generationsmål inom parentes.

Utöver åtgärder riktade mot jordbruket, sker en kontinuerlig nedläggning av åkermark. Sedan 1940 talet har ca en miljon hektar mark beskogats, bebyggts eller asfalterats. Denna utveckling fortsätter och bedömningen är att till år 2020 kommer detta att ha minskat kväveutsläppet med 2 500 ton/år.

I miljökvalitetsmålet Ingen övergödning behandlas också åtgärder för att minska kväveoxidutsläppen. Dessa behandlas inte här. Åtgärdsarbetet på luftområdet omhändertas nationellt inom ramen för miljökvalitetsmålen Frisk Luft och Bara naturlig försurning och

internationellt inom ramen för EU:s Clean Air for Europe-program samt i FN-ECE konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar, LRTAP.

Havsmiljökommissionens förslag till åtgärder:

1. Odlingen av fånggrödor skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. Fånggröda är ett gräs som tar upp det kväve som naturligt frigörs från markens stora förråd av kväve under hösten. Därigenom minskar markens kväveinnehåll inför vintern och därmed också kväveutlakningen. I Sverige har arealen fånggrödor ökat kraftigt sedan år 2001 som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. Den faktiska arealen som odlas innevarande år är knappt 180 000 ha och minskningen av kväveutsläppet har blivit tre till fyra gånger större än väntat. För att det framgångsrika arbetet med odling av fånggrödor och minskade utsläpp ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningen inom EU:s jordbrukspolitik består kommande programperioder. Fånggrödorna tillsammans med vårbearbetning (se nedan) har i en ny beräkning visat sig ha minskat kväveutsläppet med ca 2 000 ton/år.

2. Arealen åkermark som vårbearbetas istället för höstbearbetas skall permanentas till att omfatta 100 000 ha. Åkermark skall i möjligaste mån bearbetas sent på hösten eller på våren för att minska frigöringen av markens stora förråd av naturligt kväve. I Sverige har arealen vårbearbetning ökat kraftigt sedan år 2001 som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. Den faktiska arealen som vårbearbetas år 2003 är drygt 90 000 ha och minskningen av kväveutsläppet blir därmed knappt två gånger större än väntat. För att det framgångsrika arbetet med vårbearbetning ska bli bestående är det avgörande att miljöersättningen inom EU:s jordbrukspolitik består kommande programperioder.

3. Tillförsel av kväve vid odling får inte överskrida växternas behov. Vissa lantbrukare använder mindre gödsel än de statliga riktlinjerna och vissa använder mer. Miljörådgivning pågår för att minska gödsling över grödans behov men om inte denna lyckas skall någon form av styrning av kvävetillförsel införas som omfattar alla former av tillförsel. Potentialen i denna åtgärd är ca 2 500 ton kväve/år.

4. Spridning av flytgödsel från djur på hösten till höstsäd skall minskas. Till år 2008 skall arealen höstsäd som tillförs stallgödsel på hösten ha minskat med 75 procent. Nås inte målet bör föreskrifter införas som reglerar spridningen av stallgödsel. Potentialen i denna åtgärd är maximalt 1 300 ton kväve.

5. Fast träda skall införas. Modellberäkningar visar att fastliggande träda enligt MTR (Halvtidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik, Midterm Review) kan leda till en minskning av utlakningen jämfört med nuvarande blandning av ettårig och flerårig träda. Bestämmelserna för hur trädan ska komma i växtföljden ändras för att få en fast träda istället för en rörlig med återkommande trädesbrott. Potentialen i denna åtgärd är ca 1 500 ton kväve.

6. 12 000 ha våtmarker skall anläggas. I södra Sverige där behovet av våtmarker som kvävefälla är störst krävs cirka 1 ha våtmark per 100 ha åkermark för att nå arealmålet om 12 000 ha till år 2010. Hittills har 2 500–3 000 ha anlagts sedan år 1995, vilket minskat kväveutsläppen med 300–400 ton/år. För att nå arealmålet behöver anläggningstakten öka generellt. Mer specifikt skall anläggning av våtmarker kopplas till vattendirektivets avrinningsområdesförvaltning, där ett beting skall läggas fast för varje avrinningsområde. Därmed kan lämpligaste placering avgöras lokalt. En generell ökning av anläggningen av våtmarker kan åstadkommas genom att öka den nuvarande budgeten för projektstöd och genom en informationskampanj till markägare. Informationskampanjen bör genomföras av Jordbruksverket i samarbete med miljömålskampanjen Greppa Näringen och länsstyrelserna. Det är dock inte arealen våtmarksyta i sig som är målet, utan våtmarkernas funktion. En förbättrad funktion kan uppnås med mindre areal genom strategisk placering, dvs. var i landet respektive i landskapet våtmarken placeras. Våtmarken bör samtidigt utformas så att den ger en optimal kväverening. Jordbruksverket utreder, på regeringens uppdrag, kvalitetskriterier för våtmarker för att skapa förbättrade anläggningsvillkor. Potentialen i denna åtgärd är ca 2 400 ton kväve/år.

7. Deltagandet i miljöutbildningar skall vara obligatoriskt för lantbrukare. Den största begränsningen i åtgärdsarbetet är brist på kunskap. Detta gäller på systemnivå, men även hos den enskilda människan som ska ”göra jobbet”. I en ny undersökning svarar ca 65 procent av lantbrukarna att brist på kunskap om vilka åtgärder som är effektiva är det största hindret för att åtgärda växtnäringsläckage. Detta är ett tydligt bevis på att kunskapsförsörjningen till lantbruket om miljövänliga odlingsmetoder brister. I ett första steg skall det vara obligatoriskt för lantbrukare med mer än 50 hektar åkermark och mer än 25 djurenheter (och som inte tidigare deltagit i någon form av miljöutbildningar) att delta i utbildning eller rådgivning. Utbildning och rådgivning genomförs för närvarande i miljömålskampanjen Greppa Näringen, i de sex kustnära länen i södra Sverige. Parallellt bör lantbruksnäringen och Jordbruksverket gemensamt utreda potentialen i ytterligare obligatorisk utbildning om växtnäringsförluster. Utredningen bör ta tillvara och beakta de olika utbildningsinitiativ som pågår inom lantbruksnäringens miljö- och kvalitetsprogram. Utbildning och rådgivning i dessa frågor behöver förstärkas och bli betydligt mer systematisk och uthållig än hittills för att åstadkomma förändring, och för att nå fler lantbrukare. Det är svårt att kvantifiera värdet av utbildning då det inte handlar om en enskild åtgärd, utan om flera små och stora åtgärder. I praktiken kommer ökad kunskap att leda till åtgärder mot såväl kväveutsläpp som fosfor- och ammoniakkväveförluster.

8. En utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur skall genomföras. Sedan lång tid tillbaka har framhållits att stora miljövinster kan göras om växt- och animalieproduktionen var mer sammanhållen. Förslagets potential, för att minska den vattenburna nettobelastningen av kväve på olika svenska havsområden och konsekvenserna för jordbruksnäringen, har dock inte belysts tillräckligt. Därför bör effekterna av en annorlunda fördelning av lantbrukets djur, med hänsyn till de svenska kustområdenas olika känslighet för kvävebelastning, utredas. Det måste dock påpekas att en sådan förändring medför stora strukturförändringar inom jordbruket. Det är därmed en mycket

kostsam åtgärd att genomföra och Sverige har redan Europas strängaste regler gällande antal tillåtna djur per hektar åkermark.

En sådan åtgärd kan genomföras såväl inom ekologiska som konventionella produktionsformer varför båda dessa odlingsformer bör ingå i utredningen. Med hjälp av TRK-systemet (TRK = Transport, Retention och Källfördelning) kan modellberäkningar av potentiell minskning av kvävetillförseln till havet utföras. För att klara detta behöver dock TRK-systemet förbättras med avseende på hanteringen av ekologiska jordbrukssystem, vilket också är angeläget då andelen ekologiskt jordbruk i landet växer.

9. Kvävereningen skall utökas i vissa reningsverk. Det finns betydande möjligheter att ytterligare minska tillförseln av kväve från reningsverk genom att optimera befintlig teknik eller att nyttja för Sverige ny teknik. Flera års erfarenheter från Himmerfjärdsverket, som mottar avloppsvatten från sydvästra stor-Stockholmsområdet, visar att 85–90 procent kvävreduktionen kan uppnås i s.k. fluidiserande bäddar. Enligt EU:s avloppsvattendirektiv (artikel 5.4, 91/271/EEG) behöver det generella kravet på kväverening inte tillämpas om det kan visas att den sammanlagda belastningen som tillförs reningsverken genom avloppsvatten från tätbebyggelse (>2 000 personekvivalenter, pe) reduceras med minst 75 procent avseende totalkväve. Detta mål skulle kunna uppnås för hela Sverige om reningsverk med >10 000 pe från Norrtälje kommun och söderut uppnår 85 procent reduktion och att retention får inräknas. Därigenom koncentreras åtgärderna till reningsverk med utsläpp till kvävekänsliga kust- och havsområden. Om retention inte får räknas in måste troligen ytterligare åtgärder vidtas, t.ex. viss kvävereduktion även i mindre reningsverk (<10 000 pe) och/eller i reningsverk norr om Norrtälje kommun, för att uppfylla direktivets krav. I det senare fallet bör reningsverk med utsläpp till södra Bottenhavet eller till områden där ökad kväverening bedöms medföra bättre vattenkvalitet prioriteras då detta till en del kan avlasta egentliga Östersjön. Med ny teknik beräknas nettoutsläppen till havet kunna minska med ca 6 000 ton kväve/år. Eftersom kraftigt minskad kvävetillförsel i vissa recipienter kan leda till ökad förekomst av kvävefixerande cyanobakterier (’blågröna alger’) bör även förhållandena i enskilda kust- och inlandsrecipienter bedömas. En sådan bedömning ingår naturligt i en adaptiv

förvaltning och är av generellt intresse i arbetet med att nå miljömålet Ingen övergödning.

10. Reningsgraden i enskilda avlopp skall förbättras. Enskilda avlopp bidrar till övergödningen. Av Sveriges cirka 1 miljon enskilda avlopp finns de flesta i glesbygds- och skärgårdsområden. Behov av åtgärder finns generellt då avloppen i glesbebyggelse svarar för en mycket stor tillförsel av fosfor till sjöar och vattendrag. Utsläpp från enskilda avlopp kan även förväntas bli ett ökat problem i vissa områden, eftersom fritidsbebyggelsen på senare tid börjat övergå från fritidsutnyttjande till permanent boende, särskilt i storstadsområdena. Denna bebyggelse har ofta en undermålig avloppsreningskapacitet som inte är anpassad till åretruntboende. De flesta enskilda avlopp har idag bara slamavskiljning. Det behövs därför en uppgradering av alla vattenburna avlopp till sådana med både fosfor- och kväverening. Finland har nyligen antagit en förordning om behandling av hushållsavloppsvatten utanför vattenverkens avloppsnät, som träder i kraft 1 januari år 2004. Där beräknas fosforbelastningen från cirka en miljon människor med enskilda avlopp vara 1,5 ggr större än från de fyra miljoner invånare som är anslutna till de kommunala reningsverken. Svenska beräkningar är osäkra men i t.ex. Blekinge beräknas fosforutsläppen år 1992 från enskilda hushåll vara 2,5 ggr större än från de kommunala reningsverken. Enligt nuvarande beräkningar, som dock är osäkra och som behöver utvärderas, står enskilda avlopp för en betydande del av tillförseln av fosfor till havet. Även om tillförseln skulle vara mindre finns skäl att minska utsläppen från enskilda avlopp, särskilt i områden med tät bebyggelse nära vattendrag eller kust. Nya tekniska lösningar visar att det går att reducera fosfor med 90 procent. Ny teknik för enskilda avloppsanläggningar ger även effektivare kvävereduktion och en 40-procentig minskning bör vara möjlig på sikt. Havsmiljökommissionen föreslår att nya allmänna krav på behandlingen av avloppsvatten från enskilda hushåll, liknande dem i Finland, införs med anpassning till svensk miljölagstiftning. Den belastning som avloppsvatten utgör i miljön skall i fråga om organiskt material (BOD

7

) minskas med minst 90 procent, för total-

fosfor med minst 85 procent och för kväve med minst 40 procent, jämfört med belastningen från obehandlat avloppsvatten.

6. Forskningsbehov

Ett stort genomförandeunderskott snarare än kunskapsbrist är den främsta anledningen till bristerna i dagens förvaltning av havet, men detta utesluter inte att det finns viktiga kunskapsluckor att fylla. Idag pågår mycket forskning som kommer att bli nyttig för en framtida förvaltning, inte minst har Naturvårdsverket satsat på två omfattande forskningprogram om marin miljö, ett mer inriktat på biodiversitet och ett annat med fokus på effekter av introducerade arter (i programmet omfattas även sötvatten). Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (FORMAS) prioritering av marin miljöforskning under år 2003 kommer också att ge kunskaper till gagn för en framtida havsförvaltning. Likaså finansieras en pågående satsning på marin forskning inom inriktningen ekologi, biodiversitet och hållbart nyttjande av FORMAS, Vetenskapsrådet och Artdatabanken. Ytterligare ett viktigt initiativ är det forskningprogram för att utveckla en miljövänlig båtbottenfärg som drivs av Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (MISTRA), samt forskningsprogrammet SUCOZOMA som integrerar samhällsekonomiska aspekter med naturvetenskap inom ramen för kustzonsförvaltning. Havsmiljökommissionen vill som ett komplement till dessa och liknande satsningar lyfta fram några områden där kommissionen antingen ser att betydande forskning saknas helt eller där pågående eller planerad forskning behöver förstärkas. Listan ska inte betraktas som fullständig, utan mer ge exempel på inriktningar som behövs för att stödja Havsmiljökommissionens åtgärdsförslag.

6.1. Generellt

Det behövs en sektorsövergripande och tvärvetenskaplig forskning för att ge ett bättre underlag för beslutsfattare. Det saknas forskning som kombinerar naturvetenskap med samhällsvetenskap för

att kunna hantera komplexa miljöproblem och argumentera för att prioritera biologiska värden. Eftersom flera typer av mänsklig påverkan samverkar över tid och rum vid uppkomsten av miljöproblem, är forskning som bara baseras på nyligen insamlad data eller är fokuserad på ett område otillräcklig. Retrospektiva och/eller tvärvetenskapliga studier kan bidra till att klargöra orsakerna till dagens miljötillstånd och tydliggöra vilka åtgärder som behöver prioriteras för att uppnå miljömålen. Principer och metoder för en effektiv adaptiv förvaltning behöver utvecklas och nya kunskaper tas fram för hur arbetet med zonering av kustområdet ska genomföras.

6.2. Sjöfart m.m.

Problemet med buller och andra störningar från fartygs- och småbåtstrafik är uppmärksammat i miljömålsarbetet men effekterna av buller på marina organismer är till stor del okänt. Ljud transporteras lättare i vatten än i luft och alla fiskar utom hajar uppfattar ljud.

Viss forskning av bullereffekter på tumlare och säl finns men i övrigt råder kunskapsbrist.

Kunskapen är dålig om omfattningen av miljöförstöring vid konstruktion av marinor och annan mänsklig aktivitet (muddring, söndertrålade hårdbottnar), liksom igenväxning med trådalger och svavelvätedrabbade grunda mjukbottnar. Betydelsen av sådan inverkan på ekosystemens struktur och funktion är bara till mindre del känt och otillräckligt sammanställt. Detta behöver utredas både kvalitativt och kvantitativt och integreras i ett GIS-baserat planeringsinstrument. Materialet kan även utgöra ett bra underlag för hantering av kustvatten inom EU:s vattendirektiv.

6.3. Fisk

Kunskapen om det komplexa system som omfattar fisken samt dess omvärld och exploatering genom fiske är ofullständig. De stora fiskarterna (torskfiskar, plattfisk, hajar och rockor) utgör emellertid nyckelarter i de marina ekosystemen. Utgångspunkten när försiktighetsprincipen tillämpas, måste vara att fiske i den omfattning som nu sker innebär en betydande ekologisk och miljömässig störning. Ökad kunskap om t.ex. olika fiskarters roll i

olika delar av ekosystemen och om interaktioner mellan fiskarter och andra arter i näringsväven är avgörande för bra förvaltning och här behövs mycket ny kunskap. Dessutom bör ekologiska och samhällsekonomiska effekter av ett zoneringssystem där områden med totalt fiskeförbud ingår analyseras.

Fiskforskningens förutsättningar

Det är viktigt att några av våra universitet skapar goda förutsättningar för forskning om havens fiskbestånd som del i ekosystemen. Både i Sverige och utomlands har det ofta varit ett problem att endast laboratorier som tillhör den statliga myndighet som ansvarar för förvaltningen av fiskbestånden har haft resurser för forskning om dessa bestånd, vilket undertryckt en vetenskaplig diskussion. Kvalificerad utbildning i fiskeribiologi saknas i stort sett vid svenska universitet. Dessutom har forskning relaterad till sport- och husbehovsfiske nedprioriterats vilket kan förklaras av fiskeriverkets starka koppling till yrkesfisket.

Fiskbestånden

Kunskap om den faktiska fiskeridödligheten, dvs. det totala uttaget av fisk inklusive dumpning och svartfiske är bristfällig. Bristen på rapporteringsskyldighet för fritidsfiskare, enskilda vattenägare och fisketurismföretag innebär också stora mörkertal om fångstuttag. Kunskapen om vilka miljöeffekter trålfisket medför på produktionsbottnar, bottenfauna och andra stationära fiskbestånd är likaså dålig. Undersökningar av effekterna av olika typer av områdesskydd är väsentliga. Ett första steg skulle kunna vara att utvärdera effekterna av trålfiskeförbudet i Öresund.

Den biologiska kunskapen om kustfiskbestånden och åtskilliga andra arter som inte är reglerade av kvoter är bristfällig. Utökade undersökningar av beståndsstrukturen (genetisk och ekologisk) hos kommersiella arter är viktiga för att kunna förbättra den framtida förvaltningen, speciellt för att kunna bedöma värdet av skyddade områden och för att bedöma möjligheterna till lokal förvaltning av fiskresurser. Utsättningar av lax och ål påverkar beståndsstrukturen. Kunskapen om ålens fortplantning är fortfarande

begränsad och nya rön tyder på att förstärkningsutsättningar med importerad glasål kan vara olämpliga.

Vilka långsiktiga genetiska effekter som ett storskaligt fiske ger upphov till är dåligt känt. Om endast de allra största individerna fiskas så kan på sikt tillväxten i ett bestånd försämras genom riktad selektion på de anlag som gynnar långsam tillväxt och en sådan utveckling kan behöva stävjas med införandet av maximimått som ett komplement till minimimått. Forskning behövs för att utröna dessa och andra långsiktiga effekter som kan påverka fiskbestånden, som t.ex. förändrade salthalter i kustvattnet som en följd av klimatförändringar.

Teknisk utveckling

Forskning och utveckling behövs i ett samarbete mellan yrkesfiskare, tekniker och forskare för att hitta redskap som är selektiva och förhindrar bifångster av småfisk, marina fåglar och däggdjur och andra arter. Speciellt för att hantera däggdjur och fåglar behöver troligen sofistikerade tekniker för passiva redskap utvecklas. Syftet med redskapen är både att rädda djuren och att förhindra förlust av fångster genom att t.ex. sälar och skarvar vittjar redskapen. En viss utveckling har redan skett med bl.a. en sälsäker laxfälla, men mycket mer återstår att göra.

6.4. Gifter

Det saknas ännu mycket kunskaper om kemiska ämnen, dess inneboende egenskaper och dess effekter på hälsa och miljö. Arbetet hittills med att riskbedöma enskilda ämnen har gått mycket trögt och lett till att mycket få beslut har kunnat fattas om begränsningar eller förbud mot skadliga kemikalier. En ny kemikaliestrategi håller därför på att utvecklas i EU.

När det gäller kunskapsbristen handlar det t.ex. om okunskapen om kemikaliers hälso- och miljöeffekter, framför allt miljö- och hälsoeffekter som uppstår först efter lång tid. Det behövs t.ex. en bättre kunskap om sambandet mellan miljöföroreningar och människors hälsa. Här kan också noteras att det till och med saknas grundläggande kunskap om de flesta ämnenas inneboende hälso- och miljöegenskaper.

En särskilt vinkling på kemikalieproblematiken är den diffusa och mycket storskaliga spridningen av kemikalier i varor. Det är både ett stort problem och svårt att lösa. Utvecklingen har gått från ett antal enskilda ämnen där källorna är möjliga att urskilja till en utveckling där ett oerhört brett spektrum av ämnen används. Vart och ett av dessa ämnen kan redan i låg koncentration sammantaget ge upphov till ospecifika effekter som är mycket svåra eller helt omöjliga att koppla till någon viss exponering. De stora mängderna av kemiska ämnen i samhället som inte sällan hamnar i havet, den stora kunskapsbristen om kemiska ämnens hälso- och miljöeffekter, den storskaliga diffusa spridningen i kombination med svårigheterna att förstå komplexa biologiska samband gör att det finns mängder av kunskapsluckor att fylla – både sådant som forskningen eller myndigheterna bör ansvara för och sådant som företagen bör ha ansvaret för att ta fram kunskap om.

Hur går vi från en konkret kontroll av en handfull ämnen till mer varierad kontroll av tusentals ämnen som kan befaras vara skadliga? Hur skall samhället klara av att kontrollera alla dessa tusentals ämnen när det stora flertalet saknar eller har mycket begränsad information om hälso- och miljöfarlighet?

Försiktighetsprincipen måste vara ledstjärna i kemikaliesäkerhetsarbetet. Kemikaliepolitiken måste bygga på fakta från vetenskapen men samtidigt innefatta värderingar och etik, såsom försiktighetsprincipen och utbytesprincipen. Samhället bör ha tillräcklig grund för att förbjuda eller begränsa ett kemiskt ämne, men samtidigt måste förenklingar accepteras för att överhuvudtaget ha möjlighet att komma vidare i kemikaliesäkerhetsarbetet. Ett generellt angreppssätt som innefattar utfasning av persistenta (långlivade) och bioackumulerbara ämnen är nödvändigt. Vi kan inte kräva ”liken på bordet” innan åtgärder vidtas mot kemiska ämnen som misstänks ge upphov till långsiktiga effekter. Att bara vänta och låta bli att göra något är också ett beslut.

Kunskapsbristen är stor om vilka kemikalier som ingår i produkter eller bildas vid förbränning, varifrån kemikalier som transporteras långa sträckor härstammar och om dessa ämnens potentiella effekt på marina ekosystem. Utöver detta finns ofullständig kunskap om läckage vid hanteringen och slutförvaringen av aska och slagg från olika typer av förbränningsprocesser. Kunskap saknas även om läckage av gifter från förorenade mark- och sedimentområden.

För att kunna vidta åtgärder som minskar halterna av PCB och dioxiner i fet fisk från Östersjön och på sikt häva kostråden, krävs en omfattande kunskap om källorna till dessa miljögifter. Grundläggande kunskap saknas om vilka källor bidrar med mest PCB och dioxiner och om hur snabbt dessa ämnen bryts ned och cirkulerar i ekosystemet. En ökad sopförbränning som resultat av ökande konsumtion i Baltikum, Ryssland och Polen kan även bidra till att utsläppskällornas relativa storlek förändras. Fisket efter skarpsill i Östersjön har ökat och med detta sannolikt även den indirekta konsumtionen av fet östersjöfisk i form av foder till fjäderfä. Vi saknar kunskap om hur dioxinerna från fiskmjöl transporteras via fjäderfä till människan.

Ett forskningsprogram bör initieras för att utveckla kemiska kontrollprogram för mark och vatten. Ny kunskap behövs även för att utveckla reningstekniker som kan klara miljögifter i reningsverken.

6.5. Övergödning

Övergödning i havet påverkas av markanvändning och fördröjningsmekanismer i naturen, åkerläckage och klimatförändringar. Mycket kunskap saknas om flera av dessa mekanismer. Förändringar i brukningsmetoder för de areella näringarna är dåligt dokumenterade vilket gör det svårt att göra prognoser och följa upp effekterna av åtgärderna. En bättre statistik kring de areella näringarna behövs, liksom en utökad mätning av effekterna i vattendragen. I bägge fallen krävs en högre rumslig upplösning.

Vi har ännu alltför dåliga kunskaper om de mekanismer som reglerar omsättningen av näringsämnen i havet, för att kunna dra säkra slutsatser om orsakerna till kortvariga trender över decennier. Dock visar analyser dels att trender i ytskiktet inte behöver spegla vattenpelarens hela innehåll av näringsämnen, dels att stora och snabba förändringar i djupvattnets innehåll av näringsämnen sker när syresituationen ändras.

Den kvantitativa betydelsen av denitrifikation (återföring av kväve till atmosfären) behöver uppskattas och de processer som påverkar denitrifikationen utredas i detalj.

Vi behöver också mer kunskap om näringsämnenas transport och omvandling från kusten till utsjön, liksom utbytet mellan djupvatten och ytvattnet. I många kustområden är det inte lokal

tillförsel som bestämmer vattenkvaliten utan förhållandena i utsjön. Hur stor påverkan blir är beroende av en mängd faktorer såsom vattenutbytet och varifrån vattnet härrör.

Ett forskningsprogram om fosfor

Beräkningarna för fosfor pekar på att Sverige idag har en lägre tillförsel än på 1940-talet, och att miljömålet vad gäller tillförseln redan nåtts. Reningsverken i Sverige har idag en så effektiv reduktion av fosfor att ytterligare rening inte kan anses motiverad. Bristande kunskap om den biogeokemiska omsättningen av fosfor i mark och vatten gör det svårt att föreslå åtgärder för att minska tillförseln och att beräkna den potentiella effekten av denna. Ökad kunskap om de faktorer som styr förlusten från mark och retentionen av fosfor är därför en viktig förutsättning för att kunna uppskatta bakgrundsläckage och olika källors bidrag till transporten av fosfor till havet.

För framtiden bör särskild uppmärksamhet ges åt minskad kväveutlakning och ökad kväverening i reningsverk. En förbättrad kväverening kan bl.a. komma att leda till ett fosforöverskott i sjöar och där öka förekomsten av kvävefixerande cyanobakterier.

Reglerad dränering

Reglerad dränering innebär att utflödet av dräneringsvatten från täckdikade åkrar hindras under vintern för att skapa syrefria förhållanden och därigenom öka denitrifikationen. Metoden bedöms kunna användas på ca 100 000 ha åkermark i Sverige. Internationell forskning visar att metoden har god effekt men de få försök som hittills genomförts i Sverige ger inget entydigt svar på om metoden är användbar under svenska förhållanden. Ett forskningsprojekt koordinerat av Jordbruksverket bör därför startas för att allsidigt belysa potentialen i reglerad dränering.

Satsning på metodutveckling av miljövänliga odlingsformer

Stora frågetecken återstår på vissa områden, inte minst om fosforförluster och hur de stora naturliga förråden av kväve i marken ska förvaltas för att inte frisättas. De miljörådgivare som ger råd till

och utbildar lantbrukare måste försörjas med ny kunskap. Det handlar t.ex. om underlag för rekommendationer om odling som minskar läckaget av växtnäring. Detta kräver en förstärkt satsning på forskning om nya miljövänliga odlingsmetoder.

Övergödingens påverkan på ekosystemet

Kommande forskning bör också fokusera på ekosystemeffekter av övergödning kopplade till fisk och fiske. Övergödningen har försämrat möjligheterna för en rad fiskarter (t.ex. rödspotta och torsk) att reproducera sig och växa upp, medan andra fiskarter (t.ex. spigg) har gynnats. Det finns idag inte tillräcklig kunskap om hur stor minskning detta medför på rekryteringen av kustfiskebestånd. Vi saknar även kunskap om övergödningens eventuella positiva effekter på storleken hos vissa fiskbestånd. Denna beståndstillväxt kan bero på ökad produktion av fiskföda, som djurplankton och i vissa områden av bottenlevande arter (där bottendöd inte minskat produktionen).

Förändrad mängd och artsammansättning hos växt- och djurplanktonblomningar kan också förväntas ha konsekvenser på fiskfaunan, liksom effekter av hög organisk belastning på djupare bottnar. Idag följer vi endast fragmentariskt fisk- och planktonsamhällenas dynamik i miljöövervakningen, p.g.a. otillräckliga resurser. Mycket av den forskning som görs har en begränsad utsträckning över tid och rum. Även uppföljningen av kustens plankton och bottenlevande djur och växter är otillräcklig, särskilt i förhållande till de skärpta krav som vattendirektivet kommer att medföra. Genomförandet av vattendirektivet leder också till ett ökat behov av kunskap om kustzonens vattenomsättning och därmed förbundna transporter av näringsämnen och föroreningar. Sådan kunskap är viktig då mänsklig aktivitet kan förväntas ge effekter i betydligt större skala än dem som dagens studier är inriktade på.

Del II Havsmiljökommissionens sammanfattning av kunskapsläget

7. Ekosystemansatsen – slutsatser från ett seminarium

7.1. Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken?

Utgångspunkten för Havsmiljökommissionens arbete skall vara en ekosystemansats där de mänskliga aktiviteter som påverkar havsmiljön ingår. Som ett led i den dialog och kunskapsinhämtning som Havsmiljökommissionen genomfört, inbjöds till ett seminarium den 22–24 april 2003, ”Hur kan ekosystemansatsen tillämpas i praktiken?”. Ett fyrtiotal deltagare med olika bakgrund och erfarenhet av tillämpning av ekosystemansatsen från Europa, Australien och USA deltog. Slutsatserna från detta seminarium redovisas nedan.

Ekosystemansatsen är ett centralt inslag i Konventionen om biologisk mångfald (CBD), där tolv vägledande principer för tillämpningen utarbetats (de s.k. Malawiprinciperna). Deltagarna i seminariet erhöll dessa principer, underlag om Östersjöns miljötillstånd samt EU-kommissionens meddelande till rådet och parlamentet ”Mot en strategi för att skydda och bevara den marina miljön”(KOM(2002)539) som underlag för seminariet. I arbetet med att utveckla EU:s gemensamma marina strategi har ekosystemansatsen definierats som en övergripande, integrerad förvaltning av mänskliga aktiviteter. Denna förvaltning ska grundas på vetenskaplig kunskap om ekosystemet och dess dynamik och syfta till ett hållbart nyttjande av ekosystemets varor och tjänster samtidigt som ekosystemets struktur och funktion bevaras. Nedan beskriv i korthet hur ekosystemansatsen kan tillämpas i praktiken på ett ekosystem Östersjön.

7.2. Ett politiskt initiativ

Utmaningen vid förvaltning av de marina naturresurserna är att bevara och skydda fungerande marina ekosystem genom att begränsa mänskliga aktiviteter så att de tar hänsyn till de naturliga systemens gränser. Mänskliga aktiviteter i havsmiljön inbegriper ett stort antal aktörer med en rad olika mål. För att tillämpa ekosystemansatsen krävs ett politiskt initiativ där ett land tar på sig ansvaret att vara ledande, att gå före och driva processen. Det krävs ett långsiktigt åtagande och en vilja att anslå medel. Deltagande av berörda aktörer, kartläggning av resurser, forskning, övervakning och framställning av lättförståelig information är nödvändiga faktorer för att kunna tillämpa ekosystemansatsen. Alla dessa åtgärder kräver omfattande resurser. Det är avgörande för ekosystemsansatsens praktiska tillämpning att alla nationer i Östersjöns avrinningsområde deltar i ett Östersjösamarbete.

Östersjön är ett naturligt avgränsat ekosystem som utgör ett lämpligt område för en integrerad regional förvaltning baserad på ekosystemansatsen. Det är avgörande för ekosystemsansatsens praktiska tillämpning att alla nationer i Östersjöns avrinningsområde deltar i ett samarbete. En regional förvaltning i Östersjön kan bli ett internationellt pilotprojekt. Flera av de problemområden som måste hanteras (övergödning, gifter, fiske och sjöfart) är av internationell karaktär och måste hanteras gemensamt av länderna. För att hantera problemen i Östersjöns avrinningsområde bör ett organ inrättas för att samordna insatserna i regionen. Detta organ skall bygga på befintliga strukturer.

7.3. Östersjösamarbetets mål

Det första målet med ett Östersjösamarbete grundat på ekosystemansatsen bör vara att analysera styrkor och svagheter i dagens förvaltning. Förvaltningen skall anpassas till de biologiska systemen, vilket kräver att befintliga institutioner, strukturer och regelverk kopplas samman på nya sätt (t.ex. HELCOM, ICES, Baltic Sea Regional Project, ramdirektivet för vatten, den gemensamma jordbruks- och fiskeripolitiken). Nya, kanske gemensamma, institutioner kan behöva skapas för att hantera problem. Ekosystemansatsen förutsätter ett samarbete över hierarkiska nivåer och administrativa gränser mellan länder, aktörer, samhällen etc.

Ett Östersjösamarbete skall innebära samordnade insatser och främja lokala initiativ, samtidigt som deltagande länder är juridiskt bundna till samarbetet.

Östersjösamarbete skall byggas på en gemensam vision. Visionen skulle tjäna som riktlinje för den långsiktiga förvaltningen av regionen och utarbetandet av mål för verksamheten. Målen är emellertid beroende av det tillstånd som önskas för Östersjön. Utgångsläget ändras dessutom kontinuerligt på grund av ekosystemets naturliga dynamik och naturliga storskaliga förändringar såsom landhöjning och naturlig klimatvariation. Klimatförändringar orsakade av mänsklig aktivitet, liksom annan mänsklig påverkan förändrar likaså ständigt förutsättningarna och det är därför viktigt att man i en förvaltning understryker behovet av att tillämpa försiktighetsprincipen.

I många Östersjöländer pågår verksamheter för att förbättra miljöns kvalitet. Om man underlättar, samordnar och stimulerar dessa verksamheter ökar sannolikt förvaltningens effektivitet och hållbarhet. Utmaningen ligger i att förena lokala initiativ med internationella mål. En annan utmaning ligger i att skapa incitament för lokala insatser där sådana inte finns. Nätverk inom ramen för ett Östersjösamarbete i stil med ”Samhällen för ett rent Östersjön” kan förstärka gränsöverskridande samarbete. Målet för Östersjösamarbetet bör vara att underlätta projekt inom regionen genom att samhällen och förvaltare i olika länder delar med sig av kunskap, kompetens och teknik. Befintliga nätverk som UNESCO:s MAB program (Man and the Biosphere) och Agenda 21 bör därmed stödjas.

7.4. Arbetsmetoder

7.4.1. Ett ökat deltagande

Ekosystemansatsen betonar vikten av deltagarinriktad förvaltning. Människan är en del av ekosystemet. Således är hon en del av problemet och en del av lösningen. Målet för förvaltningen bör vara ett val samhället gör, och förvaltningen bör vara decentraliserad till lägsta lämpliga nivå. Detta kan innebära hantering av särskilda problem på regional eller lokal nivå, eller för enskilda havsbassänger. Ekosystemansatsen betonar även nödvändigheten att nyttja alla former av relevant information, bl.a. vetenskapliga rön, inhemska

och lokala kunskaper eller arbetsmetoder. Relevanta samhällssektorer och vetenskapsområden bör därmed mobiliseras.

För att ekosystemansatsen skall kunna tillämpas i praktiken krävs en kartläggning av aktörer, institutioner, strukturer och regelverk. Varje problem eller mål har sin egen grupp av aktörer. I inledningsskedet av varje projekt med en viss målsättning måste en undersökning genomföras för att identifiera aktörer och intressenter.

Därutöver bör den institutionella ramen fastställas, bl.a. de administrativa gränserna, frågan om vilka som skall höras och vilka som skall delta i beslutsprocessen måste klargöras. Det skall även fastställas hur stor enighet som krävs för att grunda en överenskommelse. Dessa ställningstaganden kommer att skilja sig från fall till fall men skall vara klara från början. Samrådsmekanismer bör dock upprättas på alla nivåer av Östersjösamarbetet: lokal, regional och internationell.

Analysen bör även inbegripa teknisk och finansiell kapacitet, tillhandahålla information om möjliga deltagare och behovet av investering i tid, ekonomiska resurser och engagemang. Begränsningar i ett deltagarinriktat tillvägagångssätt bör beaktas, t.ex. när det gäller gränsöverskridande frågor/projekt.

7.4.2. Kartlägg ekosystemets varor, tjänster, användare och förvaltare

Ekosystemets varor och tjänster skall kartläggas, liksom dess användare, förvaltare och gällande institutionella överenskommelser. GIS-baserade kartor och hydrologiska modeller är användbara verktyg för att testa olika förvaltningsscenarier och alternativ tillsammans med berörda aktörer. Det är väsentligt att alla Östersjöländer har tillgång till samma verktyg och information.

En allmänt accepterad karta med information om de befintliga naturresurserna och ekosystemets tjänster ger en bild av tillgångarna. Kartläggningen bör inbegripa både vetenskaplig och lokal kunskap. Informationen är av grundläggande betydelse för förvaltningen, samtidigt som den förbättrar den framtida forskningens effektivitet bidrar den till att identifiera kunskapsluckor.

En karta över ekosystemets varor och tjänster ger bara en del av den information som krävs. Utöver detta krävs en kartläggning av olika mänskliga aktiviteters inverkan på ekosystemet och nuva-

rande förvaltning. Förvaltningen sker på flera nivåer genom många olika organisationer, samhällen och individer. Inventeringen bör inbegripa lokala/samhällsbaserade initiativ och nätverk, förvaltningsverksamhet på andra nivåer och internationella överenskommelser. En sådan inventering minskar risken för överlapp och att samma problem löses flera gånger.

Östersjöområdet uppvisar ett heterogent socialt landskap med olika värderingar av ekosystemets varor och tjänster. Ländernas sociala och ekonomiska situation skiljer sig avsevärt avseende kompetens, värderingar, prioriteringar och finansiella resurser. För att identifiera eventuella sociala, ekologiska och ekonomiska konflikter skall dessa skillnader belysas. Detta inverkar på de olika åtgärdernas kostnadseffektivitet.

Sammantaget ger den ovan nämnda informationen en utgångspunkt för att identifiera nuvarande och potentiella konflikter, genomföra riskbedömningar, fastställa prioriteringar och definiera mål.

7.4.3. Riskbedömningar

En riskbedömning bör genomföras genom att information om naturresurserna, t.ex. områden där den biologiska mångfalden är hotad och känsliga områden, kombineras med information om mänskliga aktiviteter. En riskbedömning identifierar potentiella konfliktområden, möjliggör prioriteringar av förvaltningsåtgärder och främjar kostnadseffektiva åtgärder.

7.4.4. Gemensam målformulering

Mål med lokal och regional anknytning bör definieras för olika frågor och förankras i Östersjösamarbetets gemensamma vision. Överenskommelser om specifika problem för enskilda havsbassänger kan vara lämpligt. Särskilda problem, t.ex. fiske och övergödning, kan kräva gemensamma mål för hela regionen. Det är omöjligt att hantera alla problem samtidigt och därför måste prioriteringar göras. Målen bör omfatta alla samhällsaspekter, för att alla intressenter skall känna engagemang, ägandekänsla och ansvar. Prioriteringar av forskningsinsatser bör göras i förhållande till dessa mål.

7.4.5. Åtgärder

Ett Östersjösamarbete skall tillåta en effektiv användning av medel genom att pengar används där man kan vänta sig störst effekt. Nätverk för utbyte av kunskap och erfarenheter skapar bättre förutsättningar för ett hållbart nyttjande och bör främjas. Strategisk fysisk planering (zonindelning) skall användas som en övergripande metod för hela området och åtgärdsplaner krävs för särskilda problem (t.ex. forskningsplan, hotade fiskarter, övergödning).

7.4.6. Övervakning

Indikatorer bör användas och vara enkla med ett tydligt syfte. Tydliga indikatorer kan minska övervakningskostnaderna, men ekosystemens dynamik ställer höga krav på indikatorernas funktion. Övervakningsprogram kan behöva anpassas lokalt men bör samordnas inom Östersjösamarbetet för att garantera förenlighet mellan metoder och olika havsbassänger. Tillståndet för Östersjöns miljö måste övervakas, men andra aspekter som mångfald av habitat, omfattning av våtmarker, förändringar i markanvändning, indikatorer på var i näringskedjan yrkesfisket bedrivs, kan ingå i övervakningen. Detta bidrar till en helhetsbild av hur ekosystemet fungerar och dess förmåga att tillhandahålla varor och tjänster.

Målen för miljöarbete går huvudsakligen ut på att minska eller avlägsna miljöpåverkan. Övervakningen av miljöpåverkan är därför mycket viktig i miljöövervakningen. Genom att använda indikatorer för miljöpåverkan kan tendenser i mänskliga aktiviteter övervakas. Sociala och ekonomiska drivkrafter bakom olika påfrestningarna bör övervakas. Det marina ekosystemet kan reagera långsamt på förändringar (t.ex. övergödning) och övervakningen av drivkrafterna ger en signal på i vilken utsträckning påfrestningarna avlägsnas. Övervakningen skall även inbegripa indikatorer för hur förvaltningen sköts, t.ex. allmänhetens tillgång till information, samarbete mellan intressenter och måluppfyllelse.

7.4.7. Information till samhället

Genom att övervaka miljöns tillstånd, mänskliga aktiviteter och institutionernas insatser ges information om ekosystemets tillstånd och framstegen mot den regionala visionen. Informationen bör offentliggöras i en årlig rapport som bidrar till att medvetandegöra, upplysa och utbilda om de relevanta frågorna. Övervakning är dyrbart, men den kontinuerliga återföringen av övervakningsresultaten till intressenter och beslutsfattare skapar ett intresse för övervakningen. Genom att resultaten av övervakning och forskning görs tillgängliga för allmänheten kan alla Östersjöländerna ta del av resultaten. Detta förbättrar samordningen av kunskap och skapar en starkare koppling mellan vetenskapen och beslutsprocessen.

7.5. Garanter för kontinuitet

Utöver finansiering är den viktigaste faktorn för att garantera kontinuiteten i arbetet att skapa och upprätthålla ett engagemang hos intressenterna.

En inledande fokusering på hanterbara problem startar processen och skapar förtroende för den. Snabba, synliga framgångar kan generera nya aktiviteter med flera människor inblandade.

Långt från alla åtgärder vidtas frivilligt. Det kan därför vara nödvändigt med rättsligt bindande överenskommelser. Kontrollmekanismer med påföljder för bristande efterlevnad bör diskuteras, men det bör också finnas utvärderingsmetoder för att undersöka orsakerna till bristande efterlevnad.

En gemensam insikt och vision för alla inblandade är av central betydelse för att skapa en ägandekänsla och därigenom ett ansvar. Om intressenter ges rätt att fatta beslut och genomföra överenskommelser ökar sannolikt engagemanget. Att tillämpa en ekosystemansats i praktiken innebär bl.a. att man låter intressenterna delta i att definiera mål, hantera resurser och följa upp förvaltningsåtgärdernas resultat. Att engagera intressenter i processen kan ta lång tid och kräver resurser och engagemang från alla parter. För att deltagandet skall bli framgångsrikt krävs förtroende. Förtroende tar lång tid att bygga upp och kan lätt gå förlorat om resultaten är negativa eller deltagandet dåligt organiserat. Förtroende är en viktig drivkraft i processen och underlättar kapacitetsuppbyggnaden

bland intressenter. Därigenom skapas den flexibilitet hos förvaltningen som krävs för att kunna anpassas till specifika frågor.

Flexibilitet och förvaltningens förmåga att anpassa sig till förändringar stimulerar till lärande för alla inblandade. Vetenskapen är ett viktigt verktyg i en process med adaptiv förvaltning och uppföljningen kan ge snabb återföring om resultaten av förvaltningsåtgärderna. En adaptiv förvaltning kan emellertid skapa problem i fråga om legitimitet, öppenhet och förutsägbarhet, vilket gör det oundgängligt med delaktighet och snabb återföring av information. Genom samordning och samarbete mellan institutioner och intressenter kan förvaltningen bli mera flexibel och anpassas till att arbeta på olika nivåer.

8. Sjöfart

8.1. Lägesbeskrivning

8.1.1. Inledning

Sverige är beroende av sjötransporter. Cirka 85 procent av godstrafiken över gränserna sker med lastfartyg och färjor. Även en omfattande del av de inrikes godstransporterna sker till sjöss.

År 2001 skeppades 28 % av lasterna inom Sverige med fartyg. Samma år utgjorde den inrikes sjöfartens andel av transportarbetet 40 procent1. Cirka 30 miljoner människor reste till eller från Sverige med passagerarfartyg. Nästan dubbelt så många som de som tog flyget. Även den inrikes passagerartrafiken är omfattande. År 2002 åkte uppskattningsvis mer än 38 miljoner människor med passagerarfartyg, färjor och vägfärjor i inrikes trafik2.

Sjöfarten i och omkring svenska farvatten kommer att öka kraftigt under de kommande decennierna bl.a. till följd av ökad tillväxt och levnadsstandard i Ryssland, de baltiska länderna och Polen.

Att minska belastningen på transportinfrastrukturen på land genom att föra över godstransporter till sjöss, är en ambition inom EU:s transportpolitik. Den stora lastkapaciteten gör sjöfarten till ett energieffektivt transportmedel. Ur samhällssynpunkt är den också kostnadseffektiv eftersom behovet av infrastruktursatsningar är litet. Sjöfartens trängsel- och bullereffekter är, med lokala undantag, begränsade. Att sjövägen transportera farligt gods är i många fall att föredra ur säkerhetssynpunkt.

Ur svensk synvinkel är det också viktigt att värna och utveckla en svenskflaggad handelsflotta. Ju större egen flotta, desto mer inflytande har Sverige i det internationella sjöfartsorganet IMO (International Maritime Organisation).

Ökad sjöfart innebär en ökad belastning på marina ekosystem. Alla transporter påverkar miljön negativt och sjöfarten är inget

undantag. För att sjöfartens potential skall kunna utvecklas krävs en rad åtgärder för att komma tillrätta med

  • det stora antalet illegala utsläpp av olja från olika typer av fartyg
  • den ökande risken för stora utsläpp av olja och kemikalier vid olyckor3
  • barlastvattenhantering som ger upphov till spridning av främmande organismer
  • giftiga bottenfärger
  • utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser

8.1.2. Olja

Oljeutsläpp från fartyg orsakar varje år stora skador på olika sjöfågelarter i Östersjön, Kattegatt och Skagerrak. Tidvis kan även andra fågelarter, bland annat vadarfåglar, drabbas hårt. Förekomsten av änder, ankor, lommar, doppingar, skrakar, svanar, gäss, måsfåglar och vadare är koncentrerad till vissa årstider och ett fåtal platser. Cirka 90 procent av de runt nio miljoner övervintrande sjöfåglarna finns på mindre än fem procent av Östersjöns yta4. Flera av dessa biologiskt viktiga områden trafikeras av sjöfart under fåglarnas övervintringstid. Genom det av EU nyligen beslutade Natura 2000 området Hoburgs bank, passerar ca 40 000 fartyg per år.

Även små oljeutsläpp får stora och långsiktiga konsekvenser på fågelbestånden om de inträffar vid olyckliga tidpunkter och platser5. Ett större oljeutsläpp kan, om det inträffar vid ett viktigt övervintringsområde, utradera större delen av Europas bestånd av vissa arter. Även små mängder olja i fåglarnas fjäderdräkt leder till nedkylning, svårigheter att söka föda och därmed också till en långsam död. Det är inte känt exakt hur många fåglar av olika arter som årligen drabbas av oljeskador i Östersjön. Av studier som utförts kan man dock dra slutsatsen att flera hundra tusen individer sannolikt drabbas varje år.

Alfågeln som vintertid dyker efter musslor vid utsjöbankar i Östersjön, nära de mest trafikerade fartygsrutterna, är en av de hårdast drabbade arterna. När alfåglar skadas av olja ute till havs söker de sig ofta mot kusten. Under vintrarna 1993/94 till 1996/97 avlivades sammanlagt ca 55 000 oljeskadade alfåglar enbart längs Gotlands kust6. Detta trots att bara en mindre del av fåglarna kommer så nära land att de kunnat avlivas. En analys av alfåglar som drunknat i fiskenät vid Hoburgs bank år 2000 visade att drygt

10 procent hade olja i fjäderdräkten. Eftersom det beräknas finnas mellan 500 000 och en miljon alfåglar vintertid på Hoburgs bank skulle det kunna innebära att mer än 50 000 alfåglar drabbades enbart år 2000. Detta trots att inget stort oljeutsläpp registrerades det året. Räkningar av antalet oljeskadade alfåglar runt Gotlands sydkust från vintern 1996/97 till och med vintern 2001/02 visar att problemet med oljeskadade alfåglar inte har minskat7.

När olja kommer in mot kustzonen, till grundare vatten, drabbas fler fågelarter. Även mindre oljerester på stränderna kan orsaka stora skador på vadarfåglar och andra strandlevande fågelarter om oljan finns kvar under häcknings- och rastningstid.

Fisken drabbas också negativt av oljeutsläpp. Framförallt är det fiskrommen som skadas. Även om rommen bara utsätts för små oljemängder, är det känt att de små romkornen inte kläcks och fiskynglen riskerar att bli missbildade. Fiskrom som oljeskadats dör inom ett dygn.

Merparten av den olja som hamnat i vattnet eller på stränderna bryts ned eller finfördelas inom några månader. I sediment och bottendjur kan oljerester dock finnas kvar betydligt längre, från ett par år på bottnar med god vattenomsättning, upp till ett par decennier eller mer i skyddade lägen. Nedbrytningen går särskilt långsamt i kalla vatten som i Östersjöns nordligare delar. Bottenfaunan i det drabbade området förblir kraftigt skadad i åtminstone ett år och det kan dröja ett årtionde innan den är helt återställt8.

Vattnet i Östersjön innehåller tre gånger så mycket fossil olja som vatten i Nordsjön. Den höga belastningen är bl.a. resultatet av att upp till 1 000 operationella utsläpp av oljeavfall bedöms ske varje år, när fartygen rengör tankar och maskiner och tömmer ofiltrerat vatten i Östersjön. Dessa utsläpp härrör från alla typer av handelsfartyg. Enligt svensk lagstiftning skall oljeavfall lämnas till mottagningsanordningar på land. Detta fungerar dock inte alltid som avsett och vid ett antal tillfällen släpps istället oljan ut till havs. Mycket få fall har hittills gått till domstol. Rent länsvatten, där koncentrationen av olja understiger 15 miljondelar (ppm), får släppas ut i Östersjöområdet. Förutom fartygens olagliga utsläpp av olja och oljeutsläpp till följd av olyckor till havs, bör i sammanhanget nämnas att den totala mängd olja som kommer ut i Östersjön via dagvatten från vägar också är betydande.

Antalet stora oljeutsläpp till följd av olyckor inom svenskt ansvarsområde har hittills varit relativt få. De operationella utsläppen dvs. avsiktliga småutsläpp om mindre än 1 000 liter, har dock periodvis varit vanligt förekommande. År 1995 registrerades 482

stycken utsläpp. Efter år 1995 har antalet registrerade utsläpp minskat. Under åren 1999, 2000, 2001 och 2002 registrerade Kustbevakningen 326, 294, 176 respektive 228 stycken utsläpp. Kustbevakningen bedömer att cirka hälften av de faktiska utsläppen upptäcks och registreras.

Utsläppen är i hög grad koncentrerade till de stora fartygsstråken längs väst- och sydkusten samt syd och ost om Öland och Gotland. Detta tyder på att utsläppen till stor del görs av fartyg som passerar svensk ansvarszon på väg till eller från hamnar utanför Sverige. Enligt Kustbevakningen har den största minskningen av antalet oljeutsläpp de senaste åren skett i dessa farvatten. Detta visar att flygövervakning, riktade operationer med satellitspaning, flyg och fartyg samt det internationella samarbetet ger resultat även om antalet olagliga oljeutsläpp fortfarande är oacceptabelt många.

8.1.3. Kemikalier

När kemikalier transporteras i kemikalietankfartyg, uppstår problemet med avfall på samma sätt som i oljetankfartyg. När kemikalierna lossats måste tankarna rengöras. Avfall, i form av rester av last och rengöringsvätska, uppstår. Restmängderna är små och behovet att göra sig av med kemikalieresterna är därmed inte lika stort som i fallet med olja. Regelverket på området delar in kemikalier i olika grupper med avseende på hur giftiga de är för den marina miljön (se kapitel 10). Inga rester av de farligast klassade grupperna kemikalier får släppas ut, utan ska lämnas till mottagningsanordningar i hamn. När det gäller andra grupper får vissa mängder släppas ut.

Antalet och storleken på kemikalieutsläppen är svåra att uppskatta. Någon statistik över dessa utsläpp, liknande den som finns beträffande oljeutsläppen, förs inte, eftersom utsläpp sällan kan konstateras. Volymen transporterade kemikalier är betydligt mindre än volymen transporterad olja. Generellt sker transporterna av kemikalier med nyare och säkrare fartyg.

Kemikaliernas beteende då de kommer ut i vattnet bidrar till att eventuella utsläpp sällan upptäcks. Det finns dock behov av analyser av biologiska effekter av de kemikalier som transporteras med fartyg och där utsläpp av restavfall kan förväntas.

8.1.4. Främmande organismer

Problemet med barlastvatten som bärare av oönskade organismer från ett hav till ett annat är klassat som ett av de största hoten mot våra världshav. Det är svårt att förutsäga vilka effekter främmande mikroorganismer, växter, ryggradslösa djur och ryggradsdjur har på en ny miljö. Främmande organismer kan påverka de naturligt förekommande organismerna på många olika sätt, bl.a. som sjukdomsspridare, parasiter eller konkurrenter. Saknas naturliga fiender kan främmande organismer föröka sig och bli en dominant art i ekosystemet. I Östersjön har ett hundratal främmande arter registrerats9.

Flera tusen olika slags organismer transporteras dagligen i barlasttankar och kan på detta sätt spridas över naturliga barriärer och orsaka ekologiska och ekonomiska skador. Fler, större och snabbare fartyg än för bara ett par decennier sedan har resulterat i ökade mängder barlastvatten. Att utrota en främmande organism som etablerat sig i en ny miljö kan vara näst intill omöjligt.

Idag hanteras problemet med främmande organismer genom att man byter vattnet i barlasttankarna ute på öppet hav. Det finns två vanliga metoder för detta. En är att tömma tanken helt på vatten från kusten för att fylla på med vatten från det öppna havet. En riskabel metod eftersom fartygets stabilitet ändras under processen. En annan, säkrare, metod är att släppa ut det gamla vattnet samtidigt som man låter nytt vattnet flöda in. Det ingående vattnets volym måste vara minst tre gånger tankens volym.

Istället för att byta ut vattnet kan man rena det. Här är exempel på olika metoder för detta:

  • Fysikt; filtrering, separation, ozon, UV-ljus, AOT-tekniker, elektrojonisering, värme
  • Kemiskt; biocider, övermättnad av gas, luftinjektion
  • Biologiskt; tillsättning av en predator eller parasit för att ta bort oönskade organismer
  • Annat; användning av färskvatten, reningsanläggning iland

Många reningsmetoder bygger på en kombination av ovanstående tekniker.

8.1.5. Giftiga båtbottenfärger

Bottenfärg används på fartygsskrov och fritidsbåtar för att förhindra påväxt av marina organismer. Beläggningar på skrovet är också ett miljöproblem därför att det medför ökad bränsleförbrukning med motsvarande ökning av utsläpp av avgaser. Den bottenfärg man länge använt innehåller tributyltenn (TBT) som aktiv substans. Fartyg som är längre än 25 meter utgör den största TBTkällan i havsmiljön, men även tidigare nyttjande av TBT på fritidsbåtar i grunda vatten utgör fortfarande en belastning då ämnet finns kvar i sediment och organismer trots ett förbud för nyttjande på mindre båtar.

TBT förekommer i skadliga halter framförallt i och kring hamnanläggningar. Ämnet är har mycket skadliga effekter på snäckor, då honorna utvecklas till s.k. pseudo-hannar och populationer försvinner pga. brist på honor.

Det finns alternativ till TBT. Färger som istället bygger på ett innehåll av andra biocider, t.ex. koppar. Koppar är dock skadligt för bl.a. alger och dessa effekter är värre vid låga salthalter, t.ex. Östersjön. Utvecklingsprojekt pågår med syfte att ta fram giftfria färger som alternativ. En lösning är att basera färgen på silikon, som gör skrovet glattare och därmed försvårar för alger och havstulpaner att växa fast. Ytterligare alternativ är specifika nervblockerare eller microstrukturer på ytorna.

8.1.6. Utsläpp av luftföroreningar

Utsläppen till atmosfären från fartyg består av luftföroreningar såsom svaveldioxid (SO

2

), kväveoxider (NO

x

), polyaromatiska

kolväten (PAH), flyktiga organiska ämnen (VOC), partiklar (PM) samt växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen. Luftföroreningar från sjöfarten påverkar miljö och hälsa på olika sätt. SO

2

och NO

x

orsakar försurning i sjöar, vattendrag och jordar vilket i sin tur får effekter på flora och fauna. Surt nedfall är också skadligt för byggnader och annat kulturarv. Utsläppen av SO

2

och NO

x

oxiderar i

atmosfären och bildar sulfat- och nitratpartiklar som tillsammans med utsläppen av primära PM (sot och damm) resulterar i små partiklar som kan vara skadliga för människors hälsa. Utsläppen av NO

x

bidrar också till övergödningen och påverkar marina ekosys-

tem (se kapitel 11). Utsläppen från sjöfarten utgör en betydande del av de sammanlagda svavel- och kväveoxidutsläppen i Europa.

Andelen kommer dessutom att öka om inte åtgärder vidtas omgående eftersom omfattande insatser nu sätts in för att minska utsläppen från verksamheter på land.

Utsläpp av växthusgaser, framför allt CO

2

, bidrar till den globala

klimatförändringen. Fartygens utsläpp av haloner skadar ozonskiktet och är därför skadlig för människors hälsa och miljön eftersom mängden skadlig strålning som når jorden ökar.

8.1.7. Fritidsbåtar

I Sverige finns 600 000 utombordsmotorer på fritidsbåtar och merparten är 2-taktsmotorer med dålig förbränning. Mellan 20–30 % av bränsleblandningen passerar oförbränd genom motorn. Utsläppen av polyaromatiska kolväten (PAH) från fritidsbåtar är drygt 14 000 ton per år och sker koncentrerat på sommaren. De motsvarar nästan hälften av utsläppen från hela den svenska fordonsparken. Miljöeffekter av PAH (se kapitel 10) visar att det sannolikt skadar fiskebestånden. Utsläppen sker under den tiden på året då många vattenorganismer är i föryngringsstadiet och därför är extra mottagliga för påverkan. Dessutom sker utsläppen ofta på känsliga platser som t.ex. grunda vikar.

Ett annat problem med fritidsbåtar är att de ger upphov till buller och andra störningar som förmodligen påverkar både däggdjur, fisk och sjöfågel negativt, dock saknas kunskap om vilka effekter buller har på skärgårdsmiljön. Tyvärr går trenden mot allt större och kraftigare utombordsmotorer, vilket medför högre hastigheter och mer buller.

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård tar upp problemet och föreslår att det behöver inrättas bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik, i kombination med särskilda farleder (båtleder) för fritidsbåtar. Ansvaret att föreslå områden där båttrafiken begränsas har lagts på länsstyrelsen i samarbete med kommunerna. Det råder brist på kunskap om hur buller från fritidsbåtar stör olika marina organismer. När man diskuterar buller från större färjor och fritidsbåtar gäller det störningar för människor och djur på land.

8.1.8. Internationellt regelverk

Friheten på haven ger sjöfarten en mängd rättigheter och relativt få skyldigheter. Sjöfarten är en näring som, i stor utsträckning, styrs av folkrättsliga regler och internationellt samarbete. Det innebär att kuststaterna har begränsade möjligheter att påverka hur sjöfarten ska bedrivas. Sveriges handlingsutrymme i frågor som rör föroreningar från fartyg, bestäms ytterst av folkrätten, av de globala och regionala konventioner som Sverige tillträtt samt av de överenskommelser som Sverige ingått med skilda stater.

Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter på havens och havsbottens fredliga användning, inte minst på miljöområdet. Antalet parter i konventionen uppgick i november 1998 till 130 stycken. Enligt havsrättskonventionen och allmän folkrätt får det fria havet nyttjas för sjöfart av alla nationer. Ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Detta innebär att en stat generellt sett inte har någon makt över en annan stats fartyg när de befinner sig på havet. Kuststater har emellertid rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon. Zonen får inte sträcka sig längre än 200 nautiska mil från de baslinjer varifrån territorialhavets bredd räknas. I den ekonomiska zonen gäller i princip samma rätt till fri sjöfart som på havet. Kuststaten har dock vissa suveräna rättigheter, t.ex. att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartygen. Regleringen av den lagstiftande respektive verkställande jurisdiktionen då det gäller föroreningar från fartyg finns i havsrättskonventionens del XII. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att besluta lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Detta i enlighet med allmänt erkända internationella regler och normer. Rätten att ingripa mot utländska fartyg då de överträder lagen är dock begränsad. Då havsrättskonventionen förhandlades fram, var man medveten om denna begränsning av ett lands möjligheter att vidta åtgärder mot utländska fartyg.

De internationella reglerna för fartyg utarbetas och antas i FN:s sjöfartsorganisation IMO. För närvarande har IMO 162 medlemmar. Regler på miljöområdet arbetas fram i IMO:s miljökommitté MEPC (Maritime Environment Protection Committee).

Det internationella konventionsarbetet kritiseras ibland för att ta alltför lång tid och för att reglerna ofta inte ändras förrän efter det att en stor olycka inträffat. Några av de viktigaste konventionerna, när det gäller åtgärder mot förorening från fartyg, kan också sägas

ha tillkommit som direkt följd av att en olycka inträffat. År 1967 grundstötte fartyget Torrey Canyon i engelska kanalen och 120 000 ton råolja släpptes ut. Olyckan bidrog till utformandet av det viktigaste internationella regelverket för fartyg på miljöområdet – The international convention for the prevention of pollution from ships (MARPOL).

MARPOL föreskriver hur fartyg ska vara konstruerade, utrustade och framförda för att den marina miljön skall skyddas. De olika bilagorna till konventionen (bilaga I–VI) behandlar kategorier av föroreningar som olja, kemikalier i bulk, kemikalier i förpackad form, toalettavfall, fast avfall och luftföroreningar. Inom IMO:s regelverk finns också regler för hur havsområden kan utnämnas som särskilt känsliga (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA) och där strängare regler krävs.

8.1.9. Nationellt regelverk

Bestämmelserna i MARPOL-konventionen har införlivats i svensk rätt främst genom lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt föreskrifter meddelade av Sjöfartsverket. Den tidigare lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, kallad vattenföroreningslagen, förkortad Vfl, omfattade endast vattenföroreningar. Genom en ändring, som trädde i kraft den 1 juli 1996, omfattar lagen nu också luftföroreningar.

I lagen regleras, under skilda kapitel, förbud mot förorening från fartyg, mottagning av fartygs rester och avfall som innehåller skadliga ämnen, fartygs konstruktion, dagböckernas utformning samt tillsyn, straff och andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar från fartyg. Lagen omfattar inte dumpning eller förbränning av avfall som regleras i Miljöbalken 15 kap. 31–33 §.

Lagens bestämmelser är tillämpliga på svenska fartyg överallt i världen och ska gälla som huvudregel på utländska fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon. Lagen gäller dock inte utländska statsfartyg, som inte används i affärsdrift. Svenska örlogsfartyg är undantagna från delar av tillämpningen.

Det finns, som tidigare nämnts, begränsningar när det gäller möjligheterna att vidta åtgärder mot utländska fartyg som befinner sig utanför svensk ekonomisk zon. Begränsningarna gäller grundläggande folkrättsliga principer beträffande staters jurisdiktion över vattenområden och fartyg samt principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart.

Tillsynsmyndigheten för svenska fartyg är Sjöfartsverket. Sjöfartsverket kan, i samråd med Kustbevakningen, besluta att även Kustbevakningen svarar för tillsynen.

Den svenska lagstiftningen är tämligen svåröverskådlig. I själva lagen finns bara vissa allmänna bestämmelser. Hänvisning sker i stor utsträckning till föreskrifter meddelande från regeringen eller den myndighet som regeringen har utsett, främst Sjöfartsverket. Lagstiftningstekniken kan diskuteras, men denna torde vara oundviklig på ett område som i så stor omfattning styrs av tekniskt komplicerade internationella regler som ständigt utvecklas. Sjöfartsverkets genomförandeteknik har på senare tid diskuterats och ett arbete har påbörjats med en allmän översyn av regelverket.

8.2. Vidtagna åtgärder

Utsläpp av olja, kemikalier och fast avfall från fartyg är idag internationellt reglerade. Ytterligare regler som snart kan träda i kraft, eller är under utarbetande, gäller toalettavfall, luftföroreningar, system för att förhindra påväxt på skrov (antifoulingsystem), barlastvatten och återvinning av fartyg.

8.2.1. Olja

Arbetet med att komma åt de olagliga oljeutsläppen pågår såväl nationellt som internationellt. Ett exempel på nationella åtgärder är ändringen av lagen om återgärder mot förorening från fartyg vilken bl.a. innebär utvidgad domsrätt och stärkta befogenheter för Kustbevakningen. Ändringen gäller från den 1 februari 2002.

Kustbevakningen har ständigt fartyg till sjöss och bedriver därtill omfattande flygspaning. Visst spaningsunderlag kommer även från satelliter. Kustbevakningen genomför årligen ett antal smärre miljöskyddsoperationer. En del av dessa är förebyggande i syfte att förhindra utsläpp. Andra åtgärder kan vara upptagning av olja med anledning av olyckor och illegala utsläpp. Det största illegala utsläppet de senaste åren hade en volym av ca 70 kubikmeter. Det kunde tas om hand av Kustbevakningen innan det nådde kustzonen. Kustbevakningen deltar vid behov i internationella oljeskyddsoperationer och övningar, framför allt inom ramen för HELCOM.

År 1996 antogs Östersjöstrategin inom ramen för HELCOM, för att komma tillrätta med problemen med avfall från fartyg i Östersjöregionen. Det centrala i Östersjöstrategin är att det skall finnas mottagningsanordningar för avfall i hamnar och att fartygen måste lämna sitt avfall där innan avgång. Hamnarna skall debitera fartygen en generell avgift för mottagande av avfall. Under år 1998 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till direktiv om mottagningsanordningar för avfall i hamnar inom EU som i stort liknar Östersjöstrategin.

För att minska risken för utsläpp av olja vid grundstötning eller kollision, konstrueras numera oljefartyg med dubbla skrov. Utfasningen av fartyg med enkelskrov skall, med vissa undantag, ske till år 2015. I dagens debatt sätts ofta likhetstecken mellan enkelskrov och osäker sjötransport och mellan dubbelskrov och säker sjötransport. Det är inte så enkelt: Ett dåligt underhållet dubbelskrovsfartyg kan utgöra en större miljörisk än ett väl underhållet enkelskrovsfartyg. Det är fartygets skick dvs. rederiets seriositet, ett gott och kontinuerligt underhåll och en professionell bemanning som är avgörande för säker sjötransport.

Hur stora effekter ett oljeutsläpp får på det marina ekosystemet beror i hög grad på i vilket område och under vilken tid på året utsläppet inträffar. Hittills har inga åtgärder genomförts för att utifrån ett miljöperspektiv styra den stora fartygstrafiken och därmed minska riskerna för de mest känsliga havsområdena i Östersjön. Riskbedömningar i vilka man sätter effekterna på den biologiska mångfalden i centrum saknas.

Särskilt känsliga havsområden

IMO kan utnämna särskilt känsliga havsområden till s.k. PSSA (Particularly Sensitive Sea Area). PSSA är områden som på grund av ekologisk, ekonomisk, kulturell och vetenskaplig betydelse är speciellt känsliga för sjöfartens skadeverkningar och därför kräver särskilt skydd. Olyckan med Prestige utanför Spaniens kust har aktualiserat frågan ytterligare och Sverige har föreslagit att Östersjön ska utnämnas till ett PSSA. Sjöfartsverket har av regeringen fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för att klassa Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde. Uppdraget redovisades för regeringen den 31 mars 2003. Sjöfartsverket och övriga myndigheter som deltog i arbetet bedömer att hela eller delar av Östersjön skulle kunna uppfylla villkoren för att klassas som särskilt känsligt.

Fartygsrutter

Som en följd av HELCOM:s Köpenhamnsdeklaration har Östersjöländerna enats om att den hydrografiska servicen ska förbättras för att öka sjösäkerheten. Baltic Sea Hydrographic Commission (BSHC) har antagit en plan för harmoniserad sjömätning av alla farleder till större hamnar i Östersjön till vilka det går trafik med olja och farligt gods.

Senast år 2004 ska de då sjömätta farlederna återges i elektroniska sjökort (ENC) som ett komplement till de traditionella sjökorten.

Inom ramen för Östersjösamarbetet ska dessutom användningen av lots genom Stora Bält (T-rutten) respektive Öresund öka. Vidare ska användandet av automatiska identifieringssystem (AIS) utökas. Från och med den 1 juli 2003 ska samtliga tank- och passagerarfartyg vara utrustade med AIS. Fartyg som är över 300 ton och går i internationell trafik ska vara utrustade med AIS från och med den 31 december 2004. Sverige leder arbetet inom HELCOM för att ta fram ett gemensamt AIS-nätverk till den 1 juli 2005. Nätverket innebär att man kan följa fartyg i hela Östersjöområdet. Informationen kommer att ge uppgifter om hur trafiken rör sig i Östersjön vilket kan få betydelse för bl.a. framtida ruttplanering.

Enligt Köpenhamnsdeklarationen och pågående EU-arbete ska möjligheten att föra fartyg till skyddad plats (nödhamn) garanteras. Sjöfartsverket har efter samråd med Kustbevakningen, i skrivelse till regeringen den 28 april år 2003, föreslagit en ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102) och lagen (1980:424) om förorening från fartyg för att skapa effektiv tillgång till skyddade platser.

Slutligen bör nämnas att ett Östersjösamarbetet ska utvecklas i fråga om oljesanering på stränder.

8.2.2. Främmande organismer

För att minska risken för oönskade introduktioner av främmande organismer, har IMO tagit fram flera förslag om riktlinjer för barlastvattenhantering.

Försiktighetsåtgärder:

  • minimera upptaget av organismer under upptagande av barlastvatten
  • minimera sedimentering i barlasttankarna, då sediment kan innehålla organismer
  • undvika onödig tömning av barlastvatten

Barlastvatten hantering:

  • följa strikta regler för när, var och hur barlastvatten tas in och släpps ut, t.ex. att utföra all barlastvattenhantering ute till havs
  • behåll vattnet i tankarna i största möjliga mån
  • tömning till mottagningsanordningar
  • rening av vattnet

Olika metoder för att rena barlastvatten testas nu i laboratoriemiljö inom EU-projektet MARTOB. Effekterna av introduktion av främmande arter behandlas i AQUALIENS, ett forskningsprogram finansierat av Naturvårdsverket.

I början av år 2004 planeras en diplomatkonferens i London som förväntas anta en ny konvention om barlastvattenhantering inom ramen för IMO. När det gäller svenska vatten, avser Sjöfartsverket att införa frivilliga riktlinjer för barlastvattenhantering i avvaktan på de bindande internationella reglerna.

8.2.3. Giftiga båtbottenfärger

IMO har antagit en ny konvention om kontroll av skadliga, påväxthindrande system (AFS-konventionen). Den innehåller bl.a. ett förbud mot att använda bottenfärger med tennorganiska föreningar från och med år 2003. Alla fartyg som idag är målade med tennbaserade färger måste dessutom målas om före år 2008. Konventionen träder i kraft när minst 25 stater, som tillsammans står för 25 procent av världstonnaget, har godkänt den. Europeiska kommissionen har dessutom lagt fram ett förslag till förordning som förbjuder förekomst av tennorganiska föreningar på fartygsskrov i enlighet med IMO-konventionen. Förordningens regler ska gälla senast från juli år 2003. Detta är tillfälligt tills IMO-konventionen trätt i kraft. Värt att notera är att EU-länderna tillsammans med ansökningsländerna är fler än 25 till antalet och står för mer än 25 procent av världstonnaget.

8.2.4. Luftföroreningar

År 1997 beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till MAR-POL-konventionen, den s.k. bilaga VI: Prevention of Air Pollution from Ships som begränsar svavelinnehållet i bunkerolja till 4,5 % (den globala genomsnittliga svavelhalten ligger redan idag på 2,7 %). I svavelkontrollområde, bl.a. Östersjön, skall dock svavelhalten vara högst 1,5 %. Bilaga VI har ännu inte trätt i kraft då endast 8 länder (Sverige, Norge, Danmark, Singapore, Bahamas, Marshall Islands, Liberia och Bangladesh) med ca 26 % av världshandelstonnaget har ratificerat det och det krävs 15 länder med 50 %.

EG-kommissionen har nyligen presenterat ett förslag om att ändra i det gällande svaveldirektivet (1999/32/EG). Förslaget, (KOM 2002 (595)), innebär att svavelhalten begränsas till 1,5 % för fartyg som trafikerar Nordsjön, Östersjön och Engelska kanalen samt för passagerarfartyg i regelbunden trafik. Dessutom föreslår man att svavelhalten i marina bränslen som används på inre vattenvägar och i hamnar begränsas till 0,2 % (0,1 % år 2008). Förslaget överensstämmer delvis med IMO:s bilaga VI. Detta förslag behandlas i parlamentet och ministerrådet under våren 2003.

För att åtgärda luftföroreningar från sjöfarten har Sverige utnyttjat ekonomiska styrmedel. Bland dessa åtgärder kan nämnas:

  • Miljödifferentierade farledsavgifter (differentieras efter fartygets storlek och bruttodräktighet), ca 1 500 fartyg har lämnat intyg om att de använder lågsvavligt bränsle.
  • Restitution för både katalytisk avgasregning samt en ”miljövänligare” motor med s.k. HAM teknik (Humid Air Motor) som installerats före år 2000.
  • Miljödifferentierade hamnavgifter (25 svenska hamnar)

Sverige är det första landet i världen som introducerat avgiftssättning för sjöfartens infrastrukturtjänster.

8.2.5. Toalettavfall och fast avfall

Regleringen av toalettavfallsutsläpp kommer sannolikt att träda i kraft i september år 2003. I Östersjöområdet gäller dock MARPOL:s regler om utsläpp av toalettavfall då Östersjöstaterna har beslutat att införa reglerna tidigare. För toalettavfall gäller att

det inte får släppas ut närmare än 12 nautiska mil från närmaste land om inte olika typer av reningsverk används ombord.

Fast avfall är en benämning som används för t.ex. hushållsavfall, matrester och förpackningar. Utanför de områden som är klassade som specialområden, bland andra Östersjön, kan allt avfall utom plast släppas över bord. Inom specialområden får endast matavfall släppas ut. Det finns inga krav på sortering.

8.2.6. Fritidsbåtar

När det gäller utsläpp och buller från fritidsbåtar finns ett EGdirektiv under förhandling som ska skärpa utsläppskraven och sätta nya bullernormer för nya motorer från år 2005. Omsättningen på motorer är dock låg i Sverige varför det kommer att ta lång tid för de nya reglerna att få effekt. Sänkt skatt på alkylatbensin väntas dock ge positiva effekter eftersom en övergång till alkylatbensin i tvåtaktsmotorer ger positiva miljö- och hälsoeffekter.

9. Fiske

9.1. Lägesbeskrivning

9.1.1. Inledning

Många fiskbestånd är idag utom biologiskt säkra gränser, vilket innebär att bestånden är så små att fortplantning och produktion har reducerats. Det finns i vissa fall en överhängande risk att bestånden inte kan återhämta sig inom överskådlig tid. Den huvudsakliga orsaken är alltför hård exploatering. Läget är särskilt allvarligt för flera bottenlevande fiskar som exempelvis torsk. Ett fiskuttag som inte är anpassat till ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga hotar bestånden, fiskerinäringen och de ekosystem som fisken är en del av.

Medlemskapet i EU innebär att unionens gemensamma fiskeripolitik (GFP) skall tillämpas. GFP, som funnits i 20 år, innehåller principer för att upprätthålla en effektiv fiskeriförvaltning. Den är också ett regelverk för bland annat fångstuttag, minimimått på den fisk som landas, flottans storlek, tekniska bevarandeåtgärder och kontroll av det fiske som bedrivs. GFP:s regelverk, fiskelagen, regeringens förordningar och de föreskrifter som utfärdas av Fiskeriverket anger formerna för hur svenskt yrkesfiske bedrivs. Trots ett omfattande regelverk och kontroll av fisket, har förvaltningen inte lyckats skapa ett hållbart nyttjande av fiskresurserna. Inte heller att anpassa fisket till den allmänt antagna försiktighetsprincipen eller att integrera miljöhänsyn i fisket, i den utsträckning som krävs för ett hållbar utveckling.

Fisket sker med betydande bifångster av småfisk och icke önskade arter, både icke kommersiella fiskarter, sjöfågel, säl och tumlare. De kraftigt reducerade fiskbestånden påverkar hela näringskedjan. Allt fler rapporter om genomgripande ekosystemförändringar från olika delar av världen, inklusive Östersjön och Nordsjön, vittnar om detta.

9.1.2. Svenskt fiske

Omfattning

De senaste trettio åren har antalet yrkesfiskare i Sverige minskat kraftigt för att idag bara vara en tredjedel av antalet år 1970 (figur 9.1). Fångsterna har däremot ökat under motsvarande period även om en minskning skett under de sista åren. Fångsten per fiskare har ökat cirka tre gånger (figur 9.1) beroende på bättre och effektivare utformning av fartyg och utrustning för att finna och fånga fisken.

Vid utgången av år 2002 fanns 2 231 licensierade yrkesfiskare i Sverige och flottans kapacitet uppgick till drygt 45 000 bruttoton och 225 000 kW (tabell 9.1).

Tabell. 9.1 Antal fartyg i olika segment och kapaciteten mätt i volym (bruttoton) och motorstyrka (kilowatt) vid utgången av år 2002.

Segment Bruttoton Kilowatt Antal

1. Fartyg <12 m, passiva redskap 5 506 74 076 1 419

2. Räktrålare 4 469 17 537 57

3. Pelagiska fartyg 23 085 75 303 120

4. Bottentrålare 10 828 49 048 177

5. Torskfartyg garn/krok ≥12 m 1 232 7 144 45

6. Laxfartyg garn/krok ≥12 m 164 1 078 6

Totalt

45 284 225 186 1824

Fångsten uppgick under år 2002 till knappt 285 000 ton, varav 59 % landades för foderändamål. Det totala värdet av fångsten uppgick för år 2002 till knappt 1,1 miljarder kr1.

Figur 9.1 De tre kurvorna visar antalet yrkesfiskare, fångst och fångstvärde per fiskare och år, från år 1970 och fram till år 2001 (1999 års penningvärde) Källa: Bengt Sjöstrand, Fiskeriverket.

Antalet fritidsfiskare i Sverige uppskattades vintern 1999/2000 till 3,4 miljoner. Av dessa var 75 % sportfiskare (handredskap), 9 % husbehovsfiskare (nät och burar) och 16 % fiskare av båda kategorier. Fritidsfiskets totala fångst i havet uppskattades till mellan 14 000 och 70 000 ton. Totalt spenderades ca 3,3 miljarder kr inom fritidfisket det undersökta året, varav det mesta gick till fiskeutrustning, resor och båtar2.

Det finns 1–2 miljoner europeiska fritidsfiskare som reser utomlands för att fiska. Utöver det inhemska intresset finns alltså en bred potential för fisketurismföretagande i Sverige. För närvarande finns cirka 350 företag, verksamma både i sjöar och hav, med en total omsättning av ca 200 milj. kr och branschen växer.

Olika typer av fisken

Det svenska, yrkesmässiga havsfisket bedrivs främst i Östersjön och i Skagerrak och Kattegatt. Fiske av mindre omfattning sker även i Nordsjön. Fisket kan kategoriseras efter art och redskapstyp samt efter fångstens användningsområde i fiske för direkt human-

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000

TON och Tkr / f iskar e

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000

An tal

Fångst/Fiskare Tkr/Fiskare Antal fiskare

och indirekt humankonsumtion (industrifiske där fisken används för framställning av fiskmjöl och olja).

Fiskefångsterna från Östersjön går till både konsumtion och industriändamål. I fisket efter torsk används bottentrål, flyttrål och garn. Garnfisket har ökat under 1990-talet och står nu för 35–50 % av den sammanlagda fångsten i Östersjön. I det svenska fisket fångas den mesta torsken med garn3. Ett riktat fiske med garn efter piggvar förekommer framförallt runt Gotland. Sillen fångas huvudsakligen med pelagiska trålar och bottentrålar och under leksäsong med ryssjor i kustzonen. Det pelagiska fisket med flyttrål fångar en blandning av sill/strömming och skarpsill. I de västliga östersjöländerna används sill/skarpsillen mest för industriändamål, medan de östliga länderna har en större marknad för mänsklig konsumtion. Lax fångas med drivgarn, långrev och fällor. Ett trålfiske efter siklöja bedrivs under en kort period på hösten i Bottenvikens skärgårdar och är inriktat på beredning av löjrom. Ål, både blank- och gulål fiskas med bottengarn respektive småryssjor. Även sik, abborre, gädda och gös fiskas i Östersjön främst med nät och ryssjor.

Fiskefångsterna från Skagerrak och Kattegatt går både till konsumtion och till foderändamål. Man använder sig av garn och snurrevad vid fiske efter plattfisk och torsk. Bottentrålning används vid fiske efter rundfisk, plattfisk, räka och kräfta, liksom efter vitlinglyra och tobis. Kräfta fångas även med burar. Pelagiska trålar och ringnot fiskar sill, makrill, taggmakrill och skarpsill. Den mesta fångsten i industrifisket består av tobis, skarpsill och sill med små fångster av vitlinglyra och blåvitling. I ett kustnära fiske fångas ål med ryssjor, och hummer och krabba med tinor.

Fritidsfisket i havet bedrivs främst med handredskap men också med nät och burar. Främst fiskas lax, öring, plattfisk, torsk, sill, makrill, gädda och abborre samt hummer och krabba. I många kustvatten har fritidsfisket en minst lika stor betydelse för fiskbeståndens utveckling som det kommersiella fisket. Detta gäller t.ex. för fiske av hummer, havsöring, gös och gädda.

9.1.3. Status för nyttjade arter och bestånd

Tillståndet är alarmerande för många fiskbestånd. Under de senaste åren har mängden lekmogen fisk legat utom säkra biologiska gränser för många bestånd. Exempel på detta är torskbeståndet i Kattegatt (figur 9.2). Beståndens möjlighet att återhämta sig, dvs. att

återfå sin karaktäristiska struktur, funktion och produktivitet begränsas och känsligheten för andra miljöstörningar, som t.ex. syrebrist, ökar. På längre sikt kan detta innebära att fiskbestånden inte längre återfinns i hela sitt naturliga utbredningsområde och att den genetiska variationen minskar. För fiskenäringen resulterar detta i försämrade fångster. För att nå största möjliga avkastning i fisket skall fiskbestånden generellt ligga en bra bit över de biologiskt säkra gränserna. Statusen för de för svenska fiskare viktigaste bestånden presenteras i tabell 9.2.

Tabell 9.2. Beståndssituationen för de för svenska fiskare viktigaste arterna och bestånden. Data från ICES 2002.

Havsområde Bestånd utom säkra

gränser

inom säkra gränser

kunskap saknas

Östersjön lax X torsk, östra X torsk, västra X sill X skarpsill X Kattegatt torsk X Skagerrak/Kattegatt havskräfta X räka (X) X Nordsjön/Skagerrak torsk X gråsej X sill (höstlekande) X Hela Europa ål X

Figur 9.2. Beståndssituationen för torsk i Kattegatt från år 1967 till år 2003. Varje cirkel representerar ett år. Fiskeridödligheten (F/Fpa) bör hålla sig under 1.0 och lekbiomassan (SSB/Bp) över 1.0. Dvs. alla cirklar bör ligga inom det gröna fältet för att bestånden skall ligga inom säkra biologiska gränser och fiskas på ett uthålligt sätt. Om cirklarna finns i det röda fältet, är beståndet allvarligt nedfiskat och fiskeintensiteten alltför hög. Fisket skall alltså förvaltas så, att man aldrig befinner sig i det röda fältet. Källa: ICES 2002. Grafik: Bengt Sjöstrand, Fiskeriverkets Havsfiskelaboratorium.

9.1.4. Miljöförändringar som påverkar fisk och fiske

Fysisk exploatering

Laxfiskar, ål och nejonögon växlar mellan sötvattensliv och liv i havet. Vandringshinder i strömmande vatten får därigenom indirekt effekt på de marina fiskresurserna. Vattenkraftsutbyggnaden har stor miljöpåverkan på dessa arter och en utbyggnad av mindre kraftverk pågår fortfarande. Vandringsvägar för fisk försvinner i många fall också genom brist på underhåll. Även en utbyggd infrastruktur i form av vägar har medfört omfattande reproduktions-

skador på vandringsfisk. Denna typ av ingrepp berör fisk från och till stora och små vattendrag39.

Genom att odla och sätta ut lax och öring i de större vattendragen och älvarna, har man kompenserat skador orsakade av vattenkraftsutbyggnaden. Detta har medfört att 80 procent av laxen som simmar i Östersjön är odlad. Utsättning av stora mängder odlad fisk kan dock leda till förändringar för de lokalt anpassade stammarna av vild fisk. Introduktion av en art eller stam utanför dess naturliga utbredningsområde kan medföra att lokala arter/stammar trängs undan.

I kustvattnen försvinner kontinuerligt lek- och uppväxtområden där hamnar och marinor anläggs. Muddringsarbeten och erosion på grund av fartygstrafik påverkar vattenomsättning och bottenförhållanden, vilket förändrar förutsättningarna för olika fiskarter. Utbyggnaden av havsbaserade vindkraftverk kan leda till konflikt med fisket, eftersom områden som är gynnsamma för vindkraftsanläggningar också kan vara viktiga lek- och uppväxtmiljöer för fisk och därför viktiga fiskeområden.

Övergödning, gifter m.m.

Utsläpp av växtnäringsämnen har medfört att vattenmassor och bottnar med syrebrist ökat i både Östersjön och Västerhavet. Förutom att detta påverkar omsättningen av dessa näringsämnen (se även kapitel 11), begränsar syrebristen utbredningen av högre liv. Detta har, i kombination med ett mindre frekvent saltvattensinflöde från Kattegatt de senaste åren, bl.a. medfört att det i Östersjön numera endast finns ett fungerande lekområde för torsken. Många grundområden som utgör viktiga lek- och uppväxtområden för fisk har förstörts eftersom de är igenväxta av fintrådiga alger under sommaren. På västkusten kan dessa alger täcka närmare 30–50 % av vissa fiskarters uppväxtområden5.

Gifter som bl.a. PCB, DDT, kvicksilver och dioxiner förekommer i miljön och anrikas i näringskedjan, vilket har medfört kostrekommendationer för konsumtion av en del fiskarter från vissa områden. Årligen kommer dessutom ca 300 nya ämnen ut i miljön utan att man vet hur de påverkar ekosystemen (se även kapitel 10).

Fiskar i Östersjön har drabbats av sjukdomar eller förändringar som idag saknar förklaring. Bland dessa kan nämnas M74, en sjukdom som drabbar Östersjölaxens, och i viss utsträckning havsör-

ingens, reproduktion. Även abborre och gädda har drabbats av rekryteringsskador i vissa skärgårdsområden i Östersjön, men orsaken till detta är oklar.

Klimateffekter

Karakteristiskt för marina fiskbestånd är stora växlingar i storlek över tidsperioder från några år till flera decennier. Växlingen mellan dominans av sill och lodda i Barents hav och sardiner och anjoveta utanför Kalifornien är exempel på långa, periodiska effekter som tycks ha samband med klimatsvängningar. Dessa svängningar är i sin tur kopplade till oceanografiska faktorer. De bristande kunskaperna om orsakssambanden mellan hydrografiska faktorer och överlevnaden för fisklarver och juveniler gör att mycket av dessa samband bara är statistiska korrelationer. Att klimatet har stor betydelse för fiskbestånden förefaller dock välbelagt.

Det är i många fall svårt att avgöra i om det är fisket eller klimatet som är orsak till en observerad nedgång i ett eller flera bestånd, eftersom förändringarna av båda faktorerna sker på fleråriga tidsskalor. Ur förvaltningssynpunkt är det emellertid mindre intressant att veta den bakomliggande mekanismen. Oberoende av orsaken, är reglering av fisket vårt enda verktyg för att på kort sikt motverka beståndsförändringens kort- och långsiktiga konsekvenser för näringen och ekosystemen. I den utsträckning klimatvariationen orsakas av människan, finns också långsiktiga åtgärder att sätta in som t.ex. minskning av koldioxidutsläppen.

9.1.5. Beståndsuppskattning och vetenskaplig rådgivning

Till grund för bestämmelser om fångstuttag och tekniska åtgärder i fisket, ligger vetenskaplig rådgivning. Rådgivningen grundas på årligen återkommande uppskattningar av storlek och exploateringsnivå av de viktigare bestånden av fisk och skaldjur. Eftersom många fiskars utbredning sträcker sig över flera nationers fiskezoner krävs ett väl fungerande internationellt forskarsamarbete. Detta samarbete sker inom ramen för Internationella havsforskningsrådet (ICES), ett mellanstatligt samarbetsorgan för den marina forskningen, med deltagande från samtliga kuststater runt Östersjön, Nordsjön och övriga delar av nordöstra Atlanten. ICES svarar

genom sin rådgivande kommitté för fiskevård (ACFM) för redovisning av utvecklingen av exploaterade bestånd och ger råd om förväntade effekter av olika fiskevårdande åtgärder. Råden bygger på försiktighetsprincipen6.

Flera faktorer påverkar beståndens utveckling. Rekryteringen (mängden unga fiskar som tillkommer varje år) påverkas av mängden könsmogen fisk (storleken på lekbiomassan) och på miljömässiga förutsättningar. Den faktor som på kort sikt kan påverkas är fiskeridödligheten dvs. den andel av beståndet som dör genom fisket. Man utgår ifrån att den mängd som årligen kan fiskas utan risk för överfiskning, är summan av den årliga viktökningen (dvs. rekrytering och tillväxt) minus den mängd fisk som dör en naturlig död t.ex. genom predation. För att uppfylla internationella överenskommelser om en långsiktigt hållbar förvaltning av bestånden får emellertid lekbiomassan inte understiga en viss kritisk nivå.

En viktig del i fiskeribiologernas analyser är den fångststatistik som redovisas av fiskarena. För att ge en kvantitativ bild av beståndssituationen kombineras denna information med bl.a. data från vetenskapliga undersökningar. Tillförlitliga uppgifter på mängden fisk som kastas över bord (discard eller utkast, avser bl.a. den fisk som inte håller minimimåttet och som inte får landas utan måste slängas över bord), saknas för de flesta bestånd. Flera länder samlar sedan några år regelbundet in uppgifter om utkasten och de kommer successivt att ingå i beståndsuppskattningarna7.

9.1.6. Förvaltning

Medlemskapet i EU innebär att unionens gemensamma fiskeripolitik (GFP) skall tillämpas. GFP innehåller principer för att upprätthålla en effektiv fiskeriförvaltning och specificerar regelverk för bland annat fångstuttag, minimimått på fisk, flottans storlek, tekniska bevarandeåtgärder och kontroll av det fiske som bedrivs. GFP baseras på vetenskaplig rådgivning från The Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries (STECF) och Internationella havsforskningsrådet (ICES) och på försiktighetsprincipen (Rådets förordning (EG) 2371/2002). En medlemsstat får vidta icke-diskriminerande åtgärder, för egna eller andra fiskare, för att bevara och förvalta fiskresurserna och för att minimera fiskets effekter på de marina ekosystemen inom 12 nautiska mil ifrån sina baslinjer. Förutsättningen är att gemenskapen inte har antagit

åtgärder som avser bevarande och förvaltning specifikt för detta område. Kommer de åtgärder en medlemsstat planerar att påverka andra medlemsländers fartyg, kan åtgärderna antas först efter att kommissionen och annan berörd medlemsstat har konsulterats.

Kustfisket har en särställning, eftersom det dels nyttjar arter som regleras av GFP, dels arter som står under nationell reglering. De geografiska avgränsningarna i EG:s regelverk gör nationella kompletterande föreskrifter nödvändiga. Dessa föreskrifter avser redskapsbegränsningar, förbudsområden och fisketider. Dimensioneringen av fiskeuttaget sker, såväl inom EU-vatten som på nationellt vatten, även genom bestämmelser om fiskedagar och antal fartyg som har tillträde till fisket. Fiskeriverket är den centrala statliga myndigheten för fiske och fiskevård i landet och fattar beslut om nationella föreskrifter. Fisket regleras förutom av dessa föreskrifter också av lagar beslutade av riksdagen och förordningar beslutade av regeringen.

Övergripande beslut inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken förbereds inom ministerrådets interna och externa fiskeripolitiska arbetsgrupper. De regler för fisket som beslutas av ministerrådet är vanligtvis mycket detaljerade och lämnar endast en mindre del av genomförandet till kommissionen. En årlig förordning för följande års fiske antas i slutet av december varje år (TACförordningen). De svenska ståndpunkterna förbereds i första hand av Fiskeriverket. Företrädare från Fiskeriverket och Jordbruksdepartementet deltar i förhandlingar inom såväl rådets arbetsgrupper som ministerrådet. Förhandlingar sker inom olika regionala fiskeriorganisationer där Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC), Nordostatlantiska fiskerikommissionen (NEAFC), Nordatlantiska fiskeriorganisationen (NAFO) och Nordatlantiska laxorganisationen (NASCO) är de viktigaste för Sverige.

Det övergripande ansvaret för den nationella fiskerikontrollen ligger hos Fiskeriverket. Kontrollen till sjöss och vid landning av fångsterna utförs av Kustbevakningen.

9.1.7. Ekonomiskt stöd

Ekonomiskt stöd har utgått till fiskerinäringen inom EU med 1,1 miljarder euro per år av allmänna medel (gemenskapens och nationella). Det utgör ca 12 % av värdet av den totala produktionen i gemenskapen8. För den svenska fiskerinäringen har totalt närmare

630 miljoner kronor i EU-medel avsatts för strukturåtgärder för åren 2000–2006. Nationell, offentlig medfinansiering med cirka 350 miljoner kronor tillkommer under dessa sju år.

Strukturstöd lämnas till skrotning av fiskefartyg, men även till nybyggnation och modernisering av fiskefartyg. Syftet är att minska fiskeansträngningen, upprätthålla flottans konkurrenskraft, förbättra produktkvaliteten och skapa en god och säker arbetsmiljö. Stöd kan även lämnas till vattenbrukssektorn och för att skydda och utveckla akvatiska resurser. Hamnanläggningar, beredning och saluförande samt avsättningsfrämjande åtgärder kan även få stöd. Dessutom kan stöd ges till kollektiva åtgärder för det småskaliga kust- och insjöfisket, socioekonomiska och branschgemensamma åtgärder, nyskapande åtgärder samt pilotprojekt. Beslut om stöd fattas av länsstyrelserna eller Fiskeriverket.

För fritidsfisket är strömmande vatten, söt- och kustvatten av störst betydelse. Insatser för att förbättra fisket i dessa områden finansieras genom ett fiskevårdsanslag som sedan år 1996 varit 20 milj. kr/år och förvaltas av Fiskeriverket9. Kalkningsverksamheten och olika insatser som finansieras genom avgifter från vattenkraftsföretagen är också viktiga delar av fiskevården som kommer fritidsfisket tillgodo.

9.1.8. Miljöpåverkan av fiske

Det intensiva fisket har haft en allvarlig effekt på fiskbestånden och på de marina ekosystemen, vilket också framhålls i Miljömålspropositionen (prop. 2000/01:130). Fisket har medfört en kraftigt ökande dödlighet inom många fiskbestånd. Därmed har också ålders- och storleksstrukturer förändrats dramatiskt, fortplantningen har reducerats och beståndens geografiska utbredningar inskränkts. Detta har i sin tur resulterat i förändrade födovävar

10, 11,

12. Sådana förändringar är väl beskrivna från många experimentella studier i insjöar13 och det finns farhågor att de kan bli bestående14. När torskbeståndet fiskades ner i Östersjön, ökade mängden skarpsill dramatiskt. Eftersom skarpsillen äter ägg och larver av torsk, finns en risk att det kan vara svårt att få tillbaka torskbeståndet till en acceptabel nivå. Fisket dödar inte bara de arter som är de direkta målarterna, utan ger också betydande bifångster av småfisk och icke önskade arter. Fiskar under gällande minimimått får inte saluföras eller landas och

måste kastas överbord. Dessa överlever sällan. Bifångster av icke kommersiella arter kan påverka den biologiska mångfalden negativt. Artdatabanken (SLU, Uppsala) har angett 14 marina fiskarter som utsatta för varierande grad av risk för försvinnande – allt ifrån slätrocka, som bedömts som starkt hotad, till knaggrocka, sillhaj, brugd och lax, som är klassade som sårbara, till ett antal arter om vilka kunskaperna är alltför bristfällig för att en klassificering ska vara möjlig. Problemen med bifångster av fisk är störst vid trålfiske, medan bifångster av sjöfågel, säl och småval är störst vid garnfiske15, 16. Till de allvarliga bieffekterna av fiske skall vidare läggas de störningar som trålning kan orsaka på känsliga havsbottnarna och deras växt- och djurliv17.

Andra negativa miljöeffekter av fiskerinäringen är utsläpp av avgaser från dieselförbränning, utsläpp av aktiva ämnen från giftiga båtbottenfärger och utsläpp av spillvatten och avfall från beredningsindustrin. Den största miljöpåverkan utgör dieselåtgången ombord. Den är olika vid olika typer av fisken, men störst vid aktivt fiske som trålning50.

9.2. Vidtagna åtgärder - internationellt

9.2.1. Målsättningar

Målet med den gemensamma fiskeripolitiken i fråga om nyttjandet är ”att skydda och bevara de levande marina akvatiska resurserna och att verka för ett hållbart nyttjande av dem, samt att minimera fiskeverksamhetens påverkan på de marina ekosystemen”. För att bidra till att detta mål uppnås har man, förutom det omfattande regelverket (GFP) som beskrivits tidigare, enats om att fisket skall anpassas till den försiktighetsprincip som togs i Riodeklarationen år 1992. Den innebär att ”om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att hindra miljöförstöring”.

FAO har utarbetat en uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske (1995) och några av de viktigaste delarna i koden är de riktlinjer som avser tillämpningen av försiktighetsprincipen. Från år 1998 har försiktighetsprincipen varit vägledande för ICES rådgivning. Försiktighetsprincipen innebär att biologiska referensnivåer skall upprättas, dels för lekbeståndets storlek, dels för fiskeridödligheten.

Avsikten med referensnivåerna är att fisket skall kunna regleras, när lekbiomassa och/eller fiskeridödlighet hos ett bestånd närmar sig ett kritiskt värde. ICES rekommendationer om fångstuttag har dock vid många tillfällen överskridits vid de politiska besluten om fiskekvoter (TAC:er).

9.2.2. Tekniska regleringar

Fisket begränsas genom att högsta tillåtna uttag (TAC) fastställs. För att skydda ungfisk fastställs också minsta tillåtna storlek på maskorna i redskapen. I de flesta fall fastställer man också ett art- och områdesspecifikt minimimått på fisken. Inom EU har dessa minimimått satts så lågt att den mängd oönskad fisk som finns kvar i redskapet blir liten. Synsättet att fisken inte bör fångas innan den haft möjlighet att fortplanta sig, har inte tillämpats generellt.

9.2.3. Selektiva redskap

Som redan framhållits, är fångster av för små fiskar och icke målarter ett betydande problem. För att komma till rätta med det, försöker man utveckla selektiva redskap som inte ger bifångster, något som går långsamt. Användning av befintlig, selektiv teknik har inte heller fått genomslag i fisket i önskad utsträckning.

9.2.4. Aktions- och förvaltningsplaner

För att vända den negativa utvecklingen för den vilda laxen i Östersjön antog Fiskerikommissionen för Östersjön (IBSFC) i februari år 1997 en långsiktig aktionsplan för bevarandet av vildlaxen (Salmon Action Plan). Med hjälp av denna plan har man lyckats öka mängden vildlax i Östersjön från 7 % till 20 % av det totala laxbeståndet.

För åtskilliga av de bestånd som EU och Norge förvaltar gemensamt har förvaltningsplaner överenskommits (t.ex. sill, torsk, kolja och rödspätta i Nordsjön). I dessa finns specificerade nivåer för mängden lekmogen fisk och på fiskeridödlighet och åtgärder som skall vidtas om de överskrids. Även för torsk och skarpsill i Östersjön har förvaltningsplaner arbetats fram av Fiskerikommissionen för Östersjön. För östersjötorskens del har gällande plan inte

medfört någon förbättring av beståndssituationen. Man har därför varit tvungen att upprätta en återuppbyggnadsplan för det mycket överexploaterade östra torskbeståndet.

9.2.5. Strukturpolitik

Sedan år 1983 har man för varje land inom EU beslutat om fleråriga utvecklingsplaner med mål för att reducera fiskeflottans storlek. För att underlätta en minskning av flottkapaciteten medfinansierar EU (via Fonden för Fiskets Utveckling) bl.a. skrotning av fartyg. Trots detta har man inte lyckats att reducera flottan efter de mål man har satt upp. Fångstkapaciteten anges i tonnage och maskinstyrka, men det finns många andra faktorer som bestämmer den fiskeridödlighet flottan orsakar. Framsteg i teknik och utformning innebär att nya fartyg utvecklar en mycket större fiskeansträngning än gamla fartyg med motsvarande tonnage och maskinstyrka. Mellan åren 1994 och1999 satsades inom EU 7,6 miljarder kronor i bidrag till skrotning av fartyg och 5 miljarder kronor i bidrag till nybyggnation och till upprustning av den befintliga flottan. Det minskade tonnaget har med andra ord delvis motverkats av att fiskets effektivitet ökat. Den kapacitet som förts ut med stöd har dock inte fått ersättas.

9.2.6. Reviderad GFP

En ny, gemensam fiskeripolitik gäller fr.o.m. 1 jan. 2003. Målen för fiskeripolitiken har reviderats och en anpassning till EU:s policy mot hållbar utveckling har skett. EU har bl.a. beslutat att “sträva efter att gradvis genomföra ett synsätt i fiskeriförvaltningen som grundar sig på ekosystemen”. Man har också enats om en mer långsiktig anpassning av fiskeriförvaltningen med fleråriga återhämtningsplaner för bestånd utanför biologiskt säkra gränser och fleråriga förvaltningsplaner för övriga bestånd. Man har vidare enats om ett enklare system för en bättre anpassning av fiskeflottans storlek till resurstillgången. Härtill har särskilda regler inrättats för ekonomiskt stöd till skrotning av fartyg. Högre bidrag lämnas bl.a. till fartyg som drabbats allvarligt av en återhämtningsplan (rådets förordning (EG) nr 2370/2002).

Inom ramen för den reformerade fiskeripolitiken har beslutats att stöd till nybyggnation skall upphöra vid utgången av år 2004. Vidare har stödet för modernisering av fiskefartyg begränsats så att stöd endast får utgå för åtgärder som förbättrar säkerhet, arbetsvillkor, produktkvalitet, hygien eller till åtgärder för att förbättra fiskeredskapens selektivitet. Ett villkor är också att åtgärderna inte leder till ökad infiskningsförmåga.

9.3. Vidtagna åtgärder - nationellt

9.3.1. Målsättningar

Målet för den svenska fiskeripolitiken är en ansvarsfull hushållning med fiskresurserna inom ramen för riksdagens beslutade miljökvalitetsmål. Syftet är att skapa förutsättningar för ett fiske som ger god långsiktig avkastning, säkerställer den biologiska mångfalden, skapar förutsättningar för att utveckla konkurrenskraftiga företag och säkrar tillgången på fisk av god kvalitet.

Fiskeriverket har i samråd med fiskets organisationer utvecklat sektorsmål för ekologisk hållbarhet under miljökvalitetsmålen

Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust- och skärgård, vilka fastställdes år 1999. Sektorsmålen talar om vad

Fiskeriverket och fiskesektorn skall arbeta efter för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation18.

Delmålen under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård handlar för fiskets del om att anpassa uttaget av fisk så att fiskresurserna kan återhämta sig. Att bifångsterna minskar och att skyddet av hotade arter och skyddsvärda akvatiska miljöer utökas. Arbete pågår inom Fiskeriverket bl.a. med att utreda konsekvenserna av ett utkastförbud, föreslå bifångstminskande åtgärder i drivgarnsfisket, utreda betydelsen av bottentrålning och analysera effekterna av en ändrad trålgräns. Vidare pågår arbete med att belysa de ekologiska konsekvenserna av utsättningar av fisk samt att utreda möjligheterna att införa fiskeförbud i ett skyddat marint område fram till år 2010.

9.3.2. Regelverk

Det finns ett omfattande regelverk för fisket, dels den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) som måste tillämpas, men också nationella föreskrifter som utarbetas av Fiskeriverket (se bilaga 3). Fiskeriverket har nyligen bl.a. föreslagit en utflyttning av trålgränsen, en begränsning av fartygsstorlek vid kustnära fiske i Östersjön och införande av särskilda selektionsgaller i kräfttrålfisket på västkusten. Förslagen syftar till att bl.a. skydda kustnära fiskbestånd och känsliga områden.

9.3.3. Kontroll och övervakning

Kontrollen av fisket bedrivs med fasta övervakningssystem som radar och satellitövervakning av fartyg över 24 meter och genom kontroll vid landning och kontroll till sjöss. Verksamheten bedrivs i nära samarbete mellan Kustbevakningen och Fiskeriverket inom ramen för ett riskanalysbaserat fiskerikontrollsystem som infördes år 2002. För år 2002 genomfördes kontroll av en procent av den totala kvantiteten landad fisk. Till sjöss genomfördes 340 inspektioner, vilket var en ökning från 126 inspektioner från föregående år. Målet för år 2003 är mer än 500 inspektioner. Från och med år 2004 kommer radar och satellitövervakningen att utökas till fartyg över 18 meter. Det riskanalysbaserade kontrollsystemet bedöms kunna utveckla den svenska fiskerikontrollen ytterligare. Den internationella samverkan bör också förbättras och utvecklas.

Ett problem är att påföljder vid brott mot fiskerilagstiftningen utgörs av måttliga bötesstraff, som inte motsvarar den höga förtjänsten en enskild otillåten landning kan inbringa. Enligt riksdagens beslut kommer straffen för brott inom fisket att efter den 1 juli 2003 kunna bli betydligt strängare, vilket kan innebära högre böter, risk för tidsbegränsad indragning av fiskelicensen och fartygstillstånd, samt fängelsestraff i upp till två år, beroende på omfattning och betydelse av överträdelsen.

9.3.4. Selektiva redskap

Nationellt pågår en utveckling av selektiva redskap bl.a. för att undvika bifångst av säl i fasta redskap. Samtidigt söker man utveckla kräft- och räktrålfisket mot ökad selektivitet med speciella selektionsgaller, och förbättra selektiviteten vid torsk- och siklöjefiske. Detta arbete bedrivs med deltagande av fiskare framförallt i Fiskeriverkets regi.

9.3.5. Utsättningar

Att sätta ut fisk har traditionellt utgjort en betydande del i fiskevårdsarbetet. Syftet har främst varit att gynna yrkes- och fritidsfisket. Omfattande utsättningar görs som kompensation för skador orsakade av vattenkraftsutbyggnaden. Detta gäller främst utsättning av lax i Östersjön. För år 2002 beräknades utsättningen av laxsmolt i hela Östersjön uppgå till ca 6 miljoner smolt17. Utsättningar av ål förekommer också, dels genom en omflyttning av ål från Västkusten till Ostkusten, dels genom import av glasål från i första hand England. Utsättningarna är en direkt förstärkning av det svenska ålbeståndet. Länge har inställningen till fiskutsättningar varit i stort sett positiv, men på senare år har negativa effekter uppmärksammats. Introduktion av en art eller stam utanför dess naturliga utbredningsområde kan medföra att lokala arter och stammar trängs undan.

Ordlista FFU Fonden för Fiskets Utveckling GFP Gemensamma fiskeripolitiken NASCO North Atlantic Salmon Conservation Organisation NAFO North Atlantic Fishery Organisation ICES International Council for the Exploration of the Sea ACFM The Advisory Committee on Fishery Management STECF The Scientific, Technical and Economic Committee for Fisheries IBSFC International Baltic Sea Fishery Commission TAC Total Allowable Catch NEAFC North East Atlantic Fishery Commission

10. Gifter

10.1. Lägesbeskrivning

10.1.1. Gifter – ett problem för havsmiljön

I oktober 1945 publicerade den Amerikanska tidskriften National Geographic en artikel med titeln ”Your New World of Tomorrow”1. Artikeln innehåller en bild på lekande barn på en sandstrand omgivna av ett moln av DDT. Giftet sprutades ut i området för att åtgärda problem med myggor på stranden. Idag har samhället en annorlunda inställning till kemikalier och vi har lärt oss mycket under de senaste 50 åren.

Ämnen som har sådana egenskaper att de kan skada levande organismer sägs vara giftiga (toxiska). När sådana ämnen orsakar problem ute i naturmiljön brukar vi kalla dem miljögifter. I tillräckligt höga halter är praktiskt taget alla kemiska ämnen giftig verkan. En del av ämnena vållar redan i små mängder allvarliga och omedelbara skador (akuttoxiska ämnen). Utsläpp av sådana ämnen ger vanligtvis lokala skador som oftast försvinner då utsläppen upphör. Andra kemiska ämnen kan dock vara skadliga på längre sikt, dvs. får fördröjda effekter – även om ämnet bara tillförts i mycket små kvantiteter (kronisk toxicitet). Effekter från den typen av ämnen kan exempelvis vara att någon av organismens funktioner drabbas av en liten störning som så småningom blir så allvarlig att hela individen blir påverkad. Särskilt allvarligt är det om organismen exponeras för ett sådant ämne under lång tid. Långsiktiga effekter kan dessutom uppkomma även efter ett enstaka exponeringstillfälle. Skaderisken blir dock större ju längre exponeringen sker. Detta innebär att det finns särskilda förutsättningar för långsiktiga effekter av kemiska ämnen som är persistenta (stabila/långlivade/svårnedbrytbara) eftersom sådana ämnen och dess skaderisk finns kvar i en organism eller i dess omgivning under lång tid. Det innebär också att även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett

långlivat ämne så kan de mängder av ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år.

Gamla problem

Det finns i dag kunskap om att långlivade ämnen kan ge negativa effekter. Många sådana ämnen är giftiga för människan och miljön. För många långlivade, biotillgängliga ämnen är effekterna i dag okända, men historien har lärt oss att negativa effekter kan finnas som är svåra att upptäcka och när det väl sker kan ämnet vara spritt i samhälle och miljö att det blir mycket komplicerat att åtgärda. Ett exempel är PCB som när det började användas på 1920-talet inte ansågs vara ett farligt ämne. Det tog flera decennier att upptäcka sambanden mellan PCB och negativa miljöeffekter. PCB förbjöds i början av 1970-talet. Sedan förbudet trädde i kraft har halterna av ämnet successivt sjunkit, men trots att förbudet har funnits i omkring 30 år finns ämnet ännu kvar i miljön. Skadorna av PCB har dröjt kvar i många år och återhämtningen av vissa arter som drabbades hårt pågår fortfarande. Dessutom upptäcks än i dag nya effekter som kan orsakas av PCB. DDT och kvicksilver är andra exempel på sådana miljögifter där vi så småningom har förstått sambanden mellan ämnet och dess miljöeffekter och därför vidtagit åtgärder i form av begränsningar eller förbud.

Kemiska ämnen som bryts ned långsamt, kan anrikas i levande organismer och där effekterna kan kvarstå många år efter att utsläppen upphört utgör alltså ett speciellt allvarligt hot mot miljön. En risk med sådana långlivade ämnen är också att de kan transporteras långa sträckor innan de bryts ner. Det finns exempel på flera långlivade ämnen som är spridda över hela jorden, inklusive i obebyggda polarområden där de aldrig använts.

Nya problem

Både PCB och DDT är förbjudna i Sverige i dag, men andra ämnesgrupper med liknande egenskaper används fortfarande. Flera bromerade flamskyddsmedel liknar PCB i sin struktur. Sådana ämnen används i Sverige och påträffas vitt spridda i miljön. Några av dessa ämnen förekommer idag i nästan samma halter som vissa PCB. Som konsument kan det vara svårt eller omöjligt att veta om datorn, skrivaren, soffan, gardinen, TV:n eller textilierna i bilen

som man köper innehåller flamskyddsmedel, och i så fall vilken typ av flamskyddsmedel det rör sig om.

Vi vet att vissa flamskyddsmedel visar på ökade halter i havsmiljön. Även mängden kadmium ökar i havsmiljön, något som vi saknar förklaring till. Ett annat område som belyser den nya problembilden hänger samman med att läkemedelsanvändningen i Sverige ökat kraftigt sett över ett antal decennier. Resterna av biologiskt aktiv substans i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Mängden aktiv substans läkemedel som årligen säljs i Sverige är i samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel i jordbruket. Havsmiljön är slutdestination för många kemiska ämnen. När det gäller t.ex. läkemedel vet vi i dag inte väldigt lite om deras långsiktiga effekter på miljön.

I Östersjöns avrinningsområde bor mer än 80 miljoner människor. Olika slags föroreningar och industriutsläpp strömmar ut i havet genom floder och vattendrag. Samtidigt har Östersjön belastats av olika luftburna föroreningar från Skandinavien, Storbritannien, kontinenten och Östeuropa. I havet finns långa näringskedjor och toppredatorerna (inklusive människan) lever länge, vilket kan leda till hög anrikning och livstidsexponering hos dessa djur. Östersjön är dessutom ett brackvattenhav och en unik plats med många känsliga och hotade arter. Eftersom vattnet är bräckt och ekosystemen innehåller mycket få arter, är känslighet för påverkan på ekosystemet från kemiska ämnen större än normalt. En mycket långsam vattenomsättning i Östersjön innebär vidare att kemiska ämnen inte ventileras ur Östersjön i någon större omfattning.

10.1.2. Källor

Olika kemiska ämnen sprids ut i miljön från förbränning, industriella processer, avfallshantering, förorenade mark- och sedimentområden och från samhällets övriga hantering av kemiska produkter och varor. De tillförs havsmiljön genom atmosfärsdeposition, avloppsutsläpp, avrinning från markområden och vattendrag samt läckage från sediment.

I vårt moderna samhälle finns ett stort antal ämnen i den enorma mångfald av kemiska produkter och varor som konsumeras. Idag använder vi betydligt mer ämnen än någonsin tidigare och varje år introduceras dessutom ett hundratal nya. När vi vet att dessa ämnen orsakar problem i miljön kallar vi dem miljögifter.

Cirka 18 000–22 000 olika kemiska ämnen beräknas totalt finnas i de kemiska produkter och varor som förekommer i Sverige2. Vi har en stor kunskapsbrist när det gäller dessa ämnen, inte minst deras eventuella långsiktiga hälso- och miljöeffekter. Det handlar inte bara om ett stort antal ämnen. Det är också frågan om stora volymer. Exempelvis är den viktmängd aktiv substans av läkemedel som årligen sälj i Sverige av samma storleksordning som viktmängden bekämpningsmedel som jordbruket har tillstånd att använda3.

Vidare förekommer omkring 10 000 ämnen på EU-marknaden i årliga tillförda kvantiteter på över 10 ton. Omkring 200 av dessa ämnen har hittills kunnat spåras i havsmiljön. Av dessa 200 är 28 PCB-föreningar, 32 PAH (polycykliska aromatiska kolväten), 19 bekämpningsmedel med cykliska klorerade kolväten och 14 högklorerade bensener och fenoler. Endast för ett fåtal ämnen har man fastställt effektbaserade kvalitetskriterier för att kunna bedöma uppmätta koncentrationer i havsmiljön.

Trots detta är det viktigt att påpeka att alla ämnen inte är giftiga eller utgör ett hot mot miljön. När gifterna når havsmiljön uppför de sig på olika sätt. Flera organiska ämnen och metaller binds till partiklar och sedimenterar i stor utsträckning nära utsläppskällorna. Därför kommer den största föroreningsbelastningen att uppkomma i dessa miljöer4. Andra kan dock transporteras längre och påverka områden på långa avstånd ifrån utsläppen. En stor del av både de organiska ämnena och metallerna kommer att spridas med atmosfäriskt transporterade partiklar och gaser och deponeras över havsområdena långt ifrån sina utsläppsområden5.

Luftnedfall

För flera organiska ämnen och metaller har långväga atmosfärisk transport och ”deposition” på vattenytan stor betydelse. Föroreningar som tillförs haven från atmosfären, och som kan ha släppts ut långt ifrån Sveriges havsmiljöområden, uppskattas oftast genom modellberäkningar baserade på ett begränsat antal faktiska studier och mätningar. Det atmosfäriska bidraget av PCB, DDT, HCH och PAH till Östersjön uppskattas grovt till att vara av storleksordningen 50 till 90 procent6. Modellberäkningar för Nordsjön visar liknande resultat. Enligt beräkningarna kan andelen av föroreningen som tillförs från luften till Nordsjön uppskattas för bly (55 procent) och lindan (80 procent). Motsvarande siffra för kvicksilver och kadmium är 20 procent7. Modellberäkningarna innehåller

stora osäkerheter, men visar ändå tydligt att luftnedfallets bidrag är betydande.

Förbränning

Vetskapen om att olika typer av förbränningskällor bidrar till utsläppen av organiska ämnen och metaller har funnits en lång tid. Utsläpp från trafik, förbränning av fossila bränslen i samband med elproduktion och hushållsuppvärmning, förbränningsanläggningar för avfall samt förbränningsprocesser i olika typer av industrier har varit föremål för omfattande regleringar. Detta har medfört att halterna av t.ex. bly, dioxin, PAH och andra kolväten minskat.

Avloppsutsläpp

Vad beträffar avloppsutsläpp från industrier, reningsverk, dagvattenanläggningar och dylikt, förekommer i Sverige utsläppskontroll för en del ämnen, men ”nya” problemämnen är inte reglerade. Samhällets omfattande hantering av kemiska produkter och varor innebär att avloppsutsläpp har en mycket komplex sammansättning. Exempelvis kan nämnas att flertalet av de problematiska, organiska ämnen och metaller som definierats i miljövårdsarbetet, återfinns i utgående avloppsvatten eller rötslam från många kommunala reningsverk. Exempel är PAH, dioxiner, bromerade flamskyddsmedel, bekämpningsmedel, hormonstörande ämnen, kvicksilver, bly och kadmium8. Ett systematiskt arbete vid vissa reningsverk i kombination med att åtgärder satts in för att begränsa hanteringen av ett antal organiska ämnen och metaller, har lett till att halterna av dessa minskat i reningsverkens utsläpp. En allt ökande medvetenhet börjar dock finnas om att läkemedelsanvändningen kan ge miljöproblem. Resterna av biologiskt aktiv substans i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhusens avlopp och når havet via de kommunala reningsverken. Mängden aktiv substans läkemedel som årligen säljs i Sverige är i samma storleksordning som mängden bekämpningsmedel i jordbruket. Kunskap om vilka långsiktiga effekter detta kan ge på miljön saknas till stor del idag.

Förorenade områden

Kunskapen om belastningen på våra havsområden från förorenade mark- och sedimentområden är begränsad både vad det gäller mängder och typer av miljögifter. De sammanlagda, lagrade mängderna av vissa kända miljögifter i dessa områden är mycket stora9.

10.1.3. Effekter

Vissa kemiska ämnen kan ge fördröjda effekter på olika funktioner även om ämnet bara tillförs i mycket små kvantiteter. Särskilt allvarligt kan det vara om organismen exponeras för ett sådant ämne under lång tid. Detta innebär att det finns särskilda förutsättningar för långsiktiga effekter av kemiska ämnen som är långlivade (persistenta/stabila/svårnedbrytbara) eftersom sådana ämnen och dess skaderisk finns kvar i en organism eller i dess omgivning under lång tid. Det innebär också att även om man lyckas hejda ett utsläpp av ett långlivat ämne kan de mängder av ämnet som redan hamnat i t.ex. havsmiljön bli kvar där i många år.

Uppenbara orsakssamband mellan enskilda, kemiska ämnen och skadliga miljöeffekter på marina ekosystem hör till undantagen. Sådana samband har hittills bara kunnat fastställas för mycket få ämnen (eller grupper av ämnen) som TBT, DDT och PCB. Detta beror bland annat på att det kan förekomma en stor naturlig, variation mellan olika bestånd eller individer av exempelvis marina däggdjur. Förekomst av naturliga gifter (s.k. biotoxiner) kan göra det svårt att skilja mellan antropogen (mänsklig påverkan) och naturlig påverkan. Flera faktorer eller ämnen kan tillsammans få effekter. Det gör det svårt att kartlägga den enskilda effekten hos någon av de inblandade faktorerna. Nedsatt reproduktionsförmåga hos fisk kan vara ett resultat av miljögifter, men det kan även bero på förändrad åldersstruktur i bestånden på grund av överfiske.

Fågel

Havsörn och sillgrissla är exempel på arter som befinner sig högst upp i Östersjöns näringskedja. Båda arterna livnär sig på fisk och påverkas därmed av olika kemiska ämnen som inte bryts ned i miljön och som ansamlas i näringskedjan. Höga halter av giftet DDE (som bildas från bekämpningsmedlet DDT) och andra klorerade kolväten (som t.ex. PCB) påverkar fåglarnas förmåga att producera

normala äggskal (äggskalen blir tunnare än normalt), äggen går sönder under ruvningen. Höga koncentrationer av PCB påverkar även fosteröverlevnaden negativt, vilket innebär att ungarna dör innan de kläcks. För havsörn innebar detta att färre häckningar lyckades och kullarna blev mindre, vilket gjorde att havsörnen nästan utrotades i Sverige på 1970-talet. I takt med att gifterna långsamt minskat har havsörnspopulationen ökat utmed Östersjökusten. Fler ägg kläcks och fosteröverlevnaden är högre, även om den sannolikt fortfarande påverkas av höga PCB halter. Sillgrisslornas tjocklek på äggskalen ligger idag på samma nivåer som på 1800-talet10, 11. Flera rovfågelarter skulle sannolikt inte heller ha överlevt utan den aktiva hjälp de har fått med utfordring och uppfödning.

Marina däggdjur

Vid förra sekelskiftet fanns det i Östersjön omkring 100 000 gråsälar. Beståndet minskade kraftigt under 1900-talet som ett resultat av jakt i kombination med höga vävnadshalter av gifter, främst PCB. De höga halterna miljögifter resulterade i att honorna blev sterila, bland annat genom att livmoder påverkades. Sedan användningen av PCB och DDT förbjudits, har sälbeståndet börjat återhämta sig. Trots det finns det fortfarande en hög andel sälhonor med livmodertumörer, vilket antyder att de även påverkas av hormonstörande ämnen. Hälsotillståndet hos Östersjöns gråsälar har i flera avseenden förbättrats, men en hög frekvens tarmsår hos unga djur är illavarslande. Orsaken till denna försämring är för närvarande okänd, men det finns misstankar om en koppling till nedsatt immunförsvar som en följd av miljögifter.

Fisk

Läkemedel är konstruerade för att vara biologiskt aktiva. Den aktiva ingrediensen i vissa p-piller, etinylöstradiol, kan påverka hormonbalansen och göra hanfiskar honlika. Det har man sett nära utsläppen från kommunala reningsverk12, 13. Till de kommunala reningsverken kommer resterna av de läkemedel som passerat våra kroppar som t.ex. p-piller. Hit kommer även läkemedelsrester som spolas ner direkt från hushållen eller från sjukhus. Oanvända läkemedel som läggs på deponi kan även spridas till havsmiljön. Rester av läkemedel har t.o.m. hittats i dricksvatten14.

Hormonpåverkan har även observerats i närheten av svensk pappersmassaindustri, där man upptäckt maskulinisering av fiskar15, 16. Man vet inte med säkerhet vilka ämnen i utsläppen från massaindustrin som orsakar maskuliniseringen. Det kan röra sig om mycket potenta androgener (ämnen som liknar det hanliga könshormonet testosteron) som kan bildas från de naturliga växtsteroler som finns i vedråvaran. Pappersmassaindustrins utveckling mot nya tekniker under slutet av 1980-talet och under 1990-talet har dock inneburit förbättrad rening och minskade utsläpp av miljöpåverkande ämnen. Detta har i sin tur lett till att fisksamhällena i angränsande vattendrag nu mår bättre än tidigare17.

Hos abborrar i en referenslokal i Naturvårdsverkets miljöövervakning (Östergötlands skärgård) sker successivt en minskning av könskörtlarnas storlek, vilket kan tyda på att könsutvecklingen försenats sedan undersökningen startade (1988)18. Man kan också iaktta en successiv uppgång av ett speciellt protein i levern som kallas EROD eller CYP1A. Uppgången visar att fiskens avgiftningssystem trätt i funktion.

Klorerade dioxiner och PAH är kända inducerare av EROD, men dessa grupper av ämnen mäts inte i området. PAH är inte lika stabila som dioxiner eller PCB men tillförs miljön kontinuerligt i stora mängder. PAH är cancerframkallande och kan ge fortplantningsstörningar hos bland annat fisk. Väsentliga källor för PAH är olja, motortrafik och övrig förbränning, slitage från asfalt och mjukgörare i däckgummi som sprids via däckslitage. Det finns gott om undersökningar som visar att PAH orsakar allvarliga skador hos fisk som lever i kustområden nära tätbefolkade områden19, 20, 21. De ökande EROD värdena och minskade gonadstorlekarna i fiskarna behöver inte vara alarmerande, men de kan vara tidiga varningssignaler om allvarlig miljöpåverkan.

Det finns många aktuella exempel på störningar hos fisk i Östersjön som t.ex. ofullständigt utvecklade könskörtlar, dålig fruktbarhet och ökad yngeldödlighet hos ett antal vanliga fiskarter22. Det rör ekonomiskt viktiga arter som torsk och lax, men även lake och mört. Övergödning, giftiga alger, många miljögifter såsom halogenerade ämnen, PAH och tungmetaller misstänks ligga bakom störningarna. Vid sidan av överfiske och förstörandet av känsliga miljöer, är det djupt oroande att många fiskarter uppvisar störd fortplantningsförmåga eftersom det kan tyda på alltför stor belastning av antropogena kemikalier.

10.1.4. Kostråd

Fet fisk – höga halter PCB och dioxin

Dioxiner bildas som föroreningar när man tillverkar vissa klorföreningar. Dioxiner är liksom PCB kemiskt och biologiskt svårnedbrytbara och ackumuleras i fettet hos djur och anrikas i livsmedel. Människor exponeras för dioxiner främst via feta animaliska livsmedel (fisk, kött, mjölk). Dioxiner kan orsaka cancer, försämra immunförsvaret och ge upphov till fortplantnings- och utvecklingsstörningar.

Trots omfattande regleringsåtgärder är halterna av PCB och dioxiner i Östersjön fortfarande så höga att Livsmedelsverket valt att behålla kostråden för fet fisk. Fet fisk är egentligen nyttig mat, men höga halter uppmätta miljögifter innebär att främst särskilt känsliga grupper bör begränsa sin konsumtion.

Tidigare utfärdade Livsmedelsverket kostråd för specifika havsområden som Göteborgs hamn, Öresund, Gävlebukten, Sundsvallsbukten och Stockholms skärgård. Förordningen (SLV SS 1986:2) upphörde att gälla år 1995, då de nya, mer generella kostråden infördes.

Riskbedömning för humankonsumtion

Sveriges kostrekommendationer är baserade på det tolerabla dagliga intaget av främst PCB och dioxiner. Utifrån samma typ av riskbedömning införde EU år 2001 gränsvärden för dioxiner och furaner i vissa livsmedel. Sverige och Finland fick emellertid ett tidsbegränsat undantag till år 2006 för fisk från Östersjön med högre halter än EU-gränsvärdet. Ett skäl till undantaget är den kostrådgivning som utfärdas av bland annat svenska livsmedelsverket.

När man beräknar risker och effekter av olika dioxiner summerar man den sammanlagda toxiska effekten till toxiska ekvivalenter, eller TEQ. Vissa PCB:er har en liknande toxisk effekt som dioxiner och kan därmed inkluderas i beräkningen av TEQ. Halterna av PCB i livsmedel är mycket högre än halterna av dioxin, vilket innebär att bidraget i toxicitet (räknat i TEQ) från PCB är lika stort som från dioxiner, trots att PCB är mindre giftigt än dioxiner. Redan år 2004 kommer sannolikt dioxinliknande PCB:er att inkluderas i beräkningen av gränsvärdet. Detta kan innebära att t.ex. all sill/strömming från Östersjön kan hamna över gränsen för tillåtna

halter, vilket kommer att få allvarliga konsekvenser för fisket i Östersjön.

10.2. Vidtagna åtgärder

10.2.1. Inledning

Sveriges miljökvalitetsmål Giftfri miljö gäller också för Östersjön och Västerhavet. Målet innebär att miljön inom en generation, dvs. till omkring år 2020, skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Miljökvalitetsmålet innebär att halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna och att halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll. Det finns också sex delmål formulerade inom ramen för giftfri miljömålet. Ett av delmålen handlar om särskilt farliga kemiska ämnen. Det målet tar bl.a. särskilt sikte på att fasa ut:

  • cancerframkallade, arvsmassepåverkade och fortplanteringsstörande ämnen,
  • organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande samt
  • tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly.

Sådana ämnen bör t.ex. inte användas i nyproducerade varor eller i produktionsprocesser om företag inte kan visa att hälsa och miljö inte kommer till skada. Befintliga varor som innehåller ovanstående typer av ämnen skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Delmålet avser ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen, samt ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive de som bildas oavsiktligt.

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att Östersjön och Västerhavet ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden skall bevaras. För att nå dessa miljökvalitetsmål görs insatser för att skapa förutsättningar nationellt, inom EU och i globala samarbetsorgan. Målet Giftfri miljö med delmålen är till stor del beroende av framförallt EU:s regelverk. Kemikalielagstiftningen och regler som är kopplade till varor är t.ex. harmoniserade inom EU. En helt ny kemikalielagstiftning håller på att utarbetas inom EU. Att denna nya lagstiftning blir stark är mycket viktigt för att Sverige skall ha förutsättningar att uppnå Giftfri miljömålet och dess delmål.

Nationellt har Sverige också utarbetat en kemikaliestrategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65) för att uppnå miljömålet giftfri miljö. Den svenska kemikaliestrategin är också tydligt riktat mot EU.

Arbetet med att förebygga att farliga ämnen skadar miljön har tidigare till stor del fokuserats på enstaka ämnen och att begränsa punktutsläppen. I fortsättningen måste vi hantera riskerna från ett mycket större antal ämnen som sprids via diffusa utsläpp från produktion och konsumtion av varor och i avfallsledet. Det finns idag förbud mot marknadsföring/användning av en handfull ämnen. Ett exempel på ett sådant ämne är PCB. För ytterligare ett 50-tal ämnen finns förbud att ingå som aktiv beståndsdel i bekämpningsmedel. Nästa år kommer dessa ämnen att uppgå till drygt 300 genom EU-regler.

10.2.2. Miljöklassificering av ämnen samt produktinformation

Inom EU pågår ett omfattande arbete med att klassificera ämnen i olika kategorier. Några exempel på sådana kategorier är: Påverkar arvsmassan (M), stör fortplantningen (R), är cancerframkallande (C), är miljöfarlig (Miljö). Klassificeringen ligger bl.a. till grund för vilken information som ska lämnas om ämnet och den kemiska produkten. Det finns sedan många år regler i Sverige med krav på klassificering och märkning av hälsofarliga, kemiska produkter.

Sedan något år finns det EU-gemensamma regler för produkter som är miljöfarliga. I Sverige har ca 30 000 kemiska produkter bedömts som hälsofarliga av sina leverantörer, medan endast cirka 1000 kemiska produkter har bedömts som miljöfarliga23. Det låga antalet beror troligen på att reglerna nyligen trätt ikraft. Sannolikt kommer utförligare data om de kemiska ämnenas sammansättning och deras konsekvenser för miljö och hälsa att medföra att fler produkter i framtiden klassificeras som hälso- och miljöfarliga.

På Läkemedelsverket pågår ett arbete med att utreda miljöpåverkan från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter. Utredningen som skall redovisas till regeringen i juli 2004 kommer att innehålla förslag till åtgärder för att minska miljöpåverkan från dessa produktgrupper såväl nationellt som inom EU.

10.2.3. Punktutsläpp

Ökade krav på industri och reningsverk ställs både i Sverige och internationellt. Utsläppen av föroreningar har reducerats genom att biologisk rening införts i olika utföranden och med kemisk fällning. Industrins processer har också förändrats och blivit mer miljövänliga. Utbyte av skadliga ämnen i processer och i de kemiska produkterna, bidrar till att minska spridningen av miljöfarliga ämnen. Ett utbyte av farliga ämnen har även skett utan förekomst av detaljregler. Man har i användarledet t.ex. valt bort vissa kemiska produkter som innehåller skadliga ämnen och tillverkare har på eget initiativ ersatt skadliga ämnen med mindre farliga.

Miljöbalken är det regelverk som används för att reducera punktutsläpp. För alla större industrier (A- och B-anläggningar) krävs miljötillstånd för verksamheten. Dessa tillstånd ges av miljödomstolar eller länsstyrelsernas miljöprövningsdelegation. I tillståndet anges olika villkor som syftar till att minska verksamhetens effekter på hälsa och miljö. För mindre verksamheter krävs en anmälan till kommunernas miljönämnder som vid behov kan ställa samma miljökrav på den lilla verksamhetsutövaren som på större anläggningar. Det finns även en mängd EU-direktiv t.ex. ett som ger en ram för gemensamma åtgärder inom vattenområdet.

10.2.4. Sanering

Det moderna samhällets kemikalieanvändning har resulterat i att byggnader, mark och sediment innehåller ämnen som kan läcka ut till havsmiljön. För att åtgärda detta har olika former av sanering genomförts. Naturvårdsverket har i redovisning av ett regeringsuppdrag föreslagit att regelverket för PCB kompletteras med bestämmelser om inventering och sanering av PCB i byggnader och vissa komponenter i byggnader. Under år 2001 identifierade länsstyrelserna 38 000 mark- och sedimentområden som misstänks vara förorenade. Länsstyrelsernas resurser utökas för att de ska kunna hantera det resurskrävande arbete med sanering av förorenade områden.

10.2.5. Pågående arbete inom EU att förnya regelverken

Sveriges strävar efter att vara ett föregångsland inom kemikaliepolitiken. Kemikalielagstiftningen i EU är dock harmoniserad, vilket innebär att alla länder är bundna till samma regelverk. Lagstiftningen omfattar bl.a. regler om vilken information som tillverkaren ska lämna i form av märkning och säkerhetsdatablad samt regler om förbud att marknadsföra och använda vissa ämnen. För nya ämnen, dvs. ämnen som har funnits på marknaden efter år 1981, finns ett förhandsprövningssystem med krav på att tillverkaren ska testa sina ämnen ur hälso- och miljösynpunkt.

Den nuvarande kemikalielagstiftningen i EU innehåller många brister. Mer än 90 procent av de ämnen som finns på EU-marknaden saknar t.ex. krav på att tillverkaren är skyldig att testa dem. Inga krav finns heller på att information ska finnas om de skadliga ämnen som ingår i varor. Försiktighets- och produktvalsprincipen är inte införd i lagstiftningen. Några särskilda krav på att bedöma riskerna med kemiska produkter med hänsyn tagen till havsmiljön finns inte.

Det finns inte något gemensamt system inom EU för ekonomiskt ansvar för den som orsakar skador på miljön. De traditionella skadeståndsregler som finns i medlemsstaterna förutsätter oftast att en enskild person eller företag har orsakats ekonomisk skada eller person/sakskada. Ett nytt direktiv om miljöskadeansvar diskuteras nu inom EU. Det kommer troligtvis att innebära att den som orsakat en miljöskada i princip alltid ska stå för kostnader för sanering eller andra återställningsåtgärder. Direktivet kommer dock inte att omfatta utsläpp där den samlade påverkan från många verksamheter leder till skada.

EU:s strategi för den marina miljön

I oktober 2002 presenterade EU-kommissionen en strategi för att skydda och bevara den marina miljön. Syftet var att säkerställa sunda hav och oceaner, med fungerande ekosystem och en hållbar användning av de marina resurserna. Detta var det första steget i utvecklingen av den temainriktade strategi för marin miljö som ska vara klar under år 2004.

Ny kemikalielagstiftning

Inom EU pågår ett mycket omfattande arbete att omarbeta och utvidga den nuvarande kemikalielagstiftningen. Den nya kemikaliestrategin bygger på registrering, utvärdering och godkännande av kemikalier (REACH-systemet). Syftet är bl.a. att tydliggöra industrins ansvar, ta fram uppgifter och bedöma risker samt åtgärda bristen på kunskap om kemikaliers egenskaper. Kommissionen förväntas lämna ett förslag till ny kemikalielagstiftning under hösten 2003.

Bekämpningsmedel

På bekämpningsmedelsområdet pågår också en översyn av nuvarande lagstiftning. Under år 2003 kommer EU-kommissionen att presentera ett ändringsförslag av nuvarande regelverk om utsläpp av växtskyddsmedel på marknaden. Kommissionen kommer att presentera ett förslag till strategi för hållbar användning av växtskyddsmedel i början av år 2004. Resultatet av omarbetningen av EU-lagstiftningen för kemikalier och bekämpningsmedel kommer att ha stor betydelse för möjligheterna att nå en Giftfri miljö.

Läkemedel

Omarbetningen av regelverket för human- och veterinärmedicinska läkemedel påbörjades under år 2002 och förväntas avslutas under år 2003. Idag saknar regelverken tydliga krav på hur miljöaspekter ska bedömas och beaktas vid beslut om godkännande av läkemedel.

10.2.6. Regionalt och globalt arbete

Det internationella arbetet på kemikalieområdet är av stor betydelse eftersom många problem med kemikalier inte kan lösas på nationell nivå. De kemiska produkter och varor som säljs är ofta tillverkade i andra länder. Ca 75 procent av de kemiska produkter som förekommer i Sverige idag är tillverkade utomlands23. Vissa svårnedbrytbara ämnen kan också transporteras med luft och vattenströmmar och på så vis nå miljöer långt från både tillverkning och användning.

FN – ECE luftvårdskonvention

Inom konventionen om långväga, gränsöverskridande luftföroreningar LRTAP, ratificerade Sverige år 1999 ett protokoll om långlivade organiska föroreningar (POP:s – Persistent Organic Pollutants) samt ett om metaller. I POP:s-protokollet ingår, förutom de tolv POP-ämnen som täcks av Stockholmskonventionen, ytterligare fyra ämnen: Två bekämpningsmedel (klordekon och lindan), ett flamskyddsmedel (hexabromobifenyl) och en grupp oavsiktligt bildade förbränningsprodukter (PAH). Metallprotokollet omfattar bly, kadmium och kvicksilver och innebär bl.a. utsläppsbegränsningar och utfasning för vissa användningsområden. Parter till protokoll under LRTAP omfattar Europa samt USA och Kanada.

OSPAR och HELCOM

Inom OSPAR har mål och strategier för bl.a. farliga ämnen tagits fram i enlighet med Esbjergdeklarationen. Ett selektions- och prioriteringssystem har utvecklats för att bestämma de ämnen som ska omfattas av OSPAR strategin för marin miljö. Beslut i OSPAR är sedan år 1998 lagligt bindande och genomförandet ska ske via både EU:s lagstiftning och nationell lagstiftning. HELCOM har parallellt med OSPAR tagit fram mål och strategier för bl.a. farliga ämnen. Dessa mål och strategier är rekommendationer till länderna och därmed inte lagligt bindande.

Stockholmskonventionen

Sverige ratificerade Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar s.k. POPs år 2001 (prop. 2001/02:79). Syftet med konventionen var att förhindra skadlig påverkan av POP-ämnen på människors hälsa och miljön genom att förbjuda, avveckla eller begränsa användning och produktion samt att minimera eller eliminera utsläpp av oavsiktligt bildade biprodukter. Initialt omfattade konventionen åtta bekämpningsmedel (aldrin, klordan, DDT, dieldrin, endrin, heptaklor, mirex och toxafen), två industrikemikalier (PCB och HCB) samt de s.k. biprodukter som bildas vid förbränning och i industriella processer (polyklorerade dioxiner och furaner samt HCB och PCB).

Ytterligare ämnen kan föras till konventionen liksom till POPprotokollet och därmed omfattas av åtgärder. En prioriteringslista

över de POP-kandidater som Sverige föreslår har tagits fram och skall inkluderas i dessa avtal. Arbete pågår också med att kartlägga utsläppskällor och ytterligare definiera behov av åtgärder för de oavsiktligt bildade ämnena dioxiner, furaner, HCB och PCB.

AFS-konventionen

Under den internationella sjöfartsorganisationen (IMO) slutförhandlades år 2001 en legalt bindande konvention om kontroll av skadliga antifoulingsystem på fartyg (AFS-konventionen). Konventionen innebär initialt ett globalt förbud mot påmålning av tennorganiska föreningar (TBT) på fartyg från och med den 1 januari 2003. Ett totalförbud mot förekomsten av sådana tennorganiska föreningar på fartyg kommer att gälla från och med den 1 januari 2008. I konventionen finns även en mekanism som skall förhindra framtida användning av andra skadliga ämnen i antifoulingsystem.

Ordlista Kemiska produkter Kemiska ämnen och beredningar av kemiska

ämnen. I EU:s regler motsvaras begreppet kemiska produkter av begreppet ämnen och preparat.

Organiska ämnen Kemikalier som baseras på grundämnet kol i kemisk förening med grundämnet väte, inklusive sådana föreningar där vätet helt eller delvis ersatts med andra ämnen som t.ex. halogener. Varor Med varor avses såväl kemiska produkter som varor av annat slag.

11. Övergödning

11.1. Lägesbeskrivning

11.1.1. Inledning

Ekosystem brukar ofta anses svara gradvis på förändringar i omvärldsfaktorer som t.ex. tillförsel av näringsämnen och variationer i klimat. Allt fler exempel visar dock att vissa system kan reagera annorlunda. Till en början verkar de vara ganska okänsliga. När sedan förhållandena närmar sig en kritisk nivå, reagerar de mycket snabbt för att därefter inta ett nytt tillstånd1. Det kallas att ett ekosystem flippar. Vissa grunda sjöar är tydliga exempel på detta: Till en början svarar de knappt alls på en ökad näringstillförsel, för att sedan, vid en kritisk belastning, flippa och övergå från att vara klara till att bli grumliga. Restaurering av sådana sjöar kräver ofta att näringsnivån sänks långt under den nivå där flippen skedde1.

Övergången från ett tillstånd till ett annat kan mycket väl utlösas av externa faktorer som t.ex. variationer i klimatet och fisket. Kunskapen om hur ett ekosystem reagerar på ändrade förhållanden är av största vikt för hur det skall förvaltas, och vilka förväntningar som kan ställas när man försöker återställa det till ett mindre påverkat tillstånd. Innan ett skifte sker, kan det vara svårt att upptäcka att systemets kapacitet att klara t.ex. yttre, klimatologiska störningar minskar. När väl ett skifte skett, kan det krävas mycket kraftfulla åtgärder för att systemet skall återgå till det tidigare tillståndet. Ansträngningarna att återställa systemet kan därför under lång tid verka resultatlösa eftersom inga eller bara små tecken på återhämtning syns. Att återställa ett flippat ekosystem till ett tidigare jämviktsläge, förutsätter medvetenhet om problemets art och uppkomst så att åtgärdsarbetet blir långsiktigt.

Det finns flera observationer som tyder på att egentliga Östersjön (från Ålands hav till Limhamströskeln) kan flippa dvs. reagera dramatiskt på förändringar med kraftigt förändrade ekosystem som

följd. Det finns därför anledning att fundera över om de omfattande förändringar vi ser idag är del av en redan genomgången flipp.

Att förändringarna i markanvändningen har pågått mycket länge i Östersjöns tillrinningsområde är en ofta förbisedd faktor. Bara från år 1865 till år 1935 ökade den odlade arealen i Sverige med 60 % (från 2,3 till 3,6 miljoner ha) och nådde då sitt historiska maximum2. Befolkningsökningen och därmed också behovet av ny jordbruksmark ledde till torrläggning av sjöar och våtmarker. Krav på högre produktion ledde till täckdikning av stora arealer. Uppskattningsvis innebar detta att tillförseln av kväve till Östersjön från Sverige redan på 1940-talet ökade med i storleksordningen 30 kton. De ökade kväveförlusterna från hela Östersjöns tillrinningsområde kan grovt skattas till en kvarts miljon ton vid denna tidpunkt. Sedimentundersökningar i ett amerikanskt estuarie (del av en flodmynning) som påverkades redan kort efter det att européerna koloniserat och brukat området i slutet av 1700-talet, visar på betydelsen av ändrad markanvändning för näringstransporten3. En betydande del av denna förändring skedde för Sveriges del under 1900-talets första hälft. Det är därför troligt att näringsförhållandena t.o.m. i våra öppna havsområden var påverkade redan på 1940-talet. Även tillförseln av fosfor hade ökat, främst beroende på användning av vattentoaletter och utledning av orenat grå- och avloppsvatten till vattendrag.

11.1.2. Övergödningens mekanismer

Om man studerar data från egentliga Östersjön avseende temperatur, salthalt och syre från år 1895 till idag, tycks liknande situationer som idag ger upphov till svår syrebrist i djupvattnet ha förekommit tidigare utan att syrebrist konstaterats. Detta tyder på att kapaciteten att klara av ”naturliga” variationer minskat. Årslånga perioder av syrebrist började uppträda allt tätare från slutet av 1950-talet och genom hela 1960- och 1970-talen för att sedan följas av en mycket lång period med svår syrebrist högt upp i vattenmassan över stora områden. Denna avbröts vid saltvatteninbrottet år 1993. Perioden med syre i djupvattnet blev kortvarig och därefter har syresituationen förvärrats alltmer och vid slutet av år 2002 förekom syrebrist i grundare vatten än vad som någonsin tidigare uppmätts. Det anmärkningsvärda med denna tidsutveckling är att

syrebrist började uppträda nästan ett decennium innan den kraftiga ökningen i tillförsel och i ytvattnets innehåll av näringsämnen.

En förklaring kan vara att tillförseln av kväve tidigt under 1900talet redan ökat produktionen av syreförbrukande material. Detta medförde att, efter det stora saltvatteninbrottet i början på 1950talet, större arealer än tidigare påverkades av syrebrist under den stagnationsperiod som därefter följde.

Syrebrist i egentliga Östersjön leder till frisättning av fosfor från sedimenten och mängden fosfat i vattenmassan kan variera med 130 000 ton beroende på hur stor areal som påverkas4, 5. Data från början av 1960-talet visar att stora mängder fosfat då frisatts i djupvattnet vilket sannolikt medfört ökad tillgång på fosfor även i ytvattnet. Eftersom tillväxten av kvävefixerande cyanobakterier (blågrönalger) begränsas av fosfor6 kan mer kväve ha fixerats under sommaren. Detta har medfört ökad produktion av andra kvävebegränsade alger. Resultatet blev en snabb produktionsökning som tillsammans med ökande antropogen tillförsel av kväve från atmosfären och från land försvårade syrebristen. En faktor som ytterligare skulle kunna öka tillgången på kväve är en nedsatt denitrifikation till följd av att allt större bottenarealer påverkades av syrebrist.

En samverkan mellan ökad intern kvävefixering och antropogen tillförsel av kväve och fosfor skulle kunna förklara den snabba ökningen och därefter stabiliseringen av näringsämnen i vattenmassan i egentliga Östersjön. När syrebristen nått sin maximala utbredning, stabiliseras förhållandena på en ny nivå, där tillförsel av syrerikt djupvatten bara kortvarigt kan minska tillgången på fosfor.

Det finns flera observationer som talar för ovanstående scenario. Syremätningar har gjorts i Östersjöns djupvatten sedan slutet av 1800-talet. Där syns först en långsam och sedan en allt snabbare nedgång som kan ha orsakats av att mer syreförbrukande material nått djupvattnet. Ett nästan lika stort saltvatteninbrott som det i början av 1950-talet, inträffade i början av 1920-talet utan att annat än kortvarig syrebrist upptäcktes därefter. Eilola7 uppskattade att syreförbrukning 1970–1990 nästan fördubblats jämfört med 1920talet. Stigebrandt8 har beräknat att nuvarande tillförsel av syre till djupvattnet är mindre än vad som åtgår för att bryta ner tillfört organiskt material. Han drar slutsatsen att de försämrade syreförhållandena sannolikt beror på att produktionen ökat. Shaffer9 har tidigare dragit en liknande slutsats. Analyser av pigment i daterade sedimentproppar från Gotlandsdjupet tyder på att förekomsten av cyanobakterier ökade kraftigt i början av 1960-talet10. En genom-

gång av planktonprover tagna från slutet av 1800-talet fram till andra världskrigets utbrott, tyder tillsammans med visuella observationer, på att mängden cyanobakterier och antalet observerade blomningar då var mindre jämfört med de senaste decennierna11.

Mycket lite är känt om näringstillståndet i Östersjön före 1960talet eftersom tillförlitliga mätningar saknas. Ett fåtal observationer från början av 1950-talet tyder på att koncentrationen av fosfor då var lägre än 0,1 µM (mikromol) under vintern. När mer regelbundna mätningar började utföras i slutet på 1950-talet var koncentrationen av fosfat ca 0,2 µM i egentliga Östersjöns ytvatten. Mätserierna för kväve börjar först ett decennium senare då koncentrationen av nitrat var 1–2 µM. Koncentrationen av fosfor var förhållandevis stabil till mitten av 60-talet och ökade därefter ca 3 ggr under drygt ett decennium och har därefter inte visat någon tydlig trend. Koncentrationen av kväve (nitrat) ökade från 1970talets början under drygt ett decennium till 4–5 µM och har därefter inte heller visat någon tydlig trend. Sammantaget tyder dessa observationer på att egentliga Östersjön genomgått en dramatisk förändring under en kort tid snarare än att den reagerat gradvis på den ökade näringstillförseln.

Om ovanstående scenario är riktigt kan den kritiska kvävebelastningen för egentliga Östersjön definieras som den belastning som vid långvariga stagnationsperioder leder till utbredd syrebrist och stor frisättning av fosfor. När detta inträffar ökar cyanobakteriernas kvävefixering och systemet tippar över i ett nytt tillstånd, med så hög tillförsel av syreförbrukande material att fosfor inte fastläggs i sedimentet, annat än kortvarigt när syrerikt vatten strömmar in i Östersjön. Slutsatsen blir att kvävebelastningen på Östersjön åtminstone måste minskas till 1940-talets nivå, men att ytterligare minskning kan behövas för att Östersjön skall återgå till ett ännu tidigare tillstånd. Den kritiska belastningen för fosfor är svårare att ange, särskilt med hänsyn till de stora, interna variationerna i mängd fosfor. I hur stor utsträckning antropogen fosfortillförsel direkt eller indirekt, genom att öka den rörliga poolen i sedimenten, bidragit till den ökade fosfortillgången i vattenmassan är inte klarlagt. Fastläggningen av fosfor i sedimenten beror på tillgången på järn, som i sin tur beror på hur mycket järn som binds som sulfid12. Omfattande syrebrist kan därför misstänkas leda till sämre förmåga att fälla fosfor när mer järn binds som sulfid. Den storskaliga effekten av detta är okänd.

Det är främst två förhållanden i egentliga Östersjön som gör att den kan svara på ökad tillförsel av näringsämnen, på ett annat sätt än övriga havsområden. Djupvattnets känslighet för syrebrist och förekomsten av kvävefixerande cyanobakterier. De årligen återkommande blomningarna av kvävefixerande cyanobakterier ger stora förändringar i ytvattnets innehåll av kväve genom att omvandla för andra alger inert kvävgas till tillgängligt kväve. Nyligen har dessa uppskattats tillföra mellan 180 och 430 kton kväve till egentliga Östersjön under 1–2 sommarmånader, ungefär lika mycket som hela den antropogena tillförseln till egentliga Östersjön6, 13. Kvävefixering i vattenmassan sker nästan uteslutande i egentliga Östersjön, Finska Viken och Rigabukten. Salthalten är för hög för dessa organismer i Västerhavet och överskottet av fosfor för litet i Bottenhavet (en del kväve fixeras dock även här, osäkert hur mycket). Genom att analysera sedimentproppar har man kunnat visa att cyanobakterier fanns i Östersjön redan för 7000 år sedan och alltså är en naturlig del av ekosystemet14.

Det åtgärdsarbete som bedrivs idag, utgår från att havet gradvis svarat på en ökad tillförsel av näringsämnen och därför också kan förväntas gradvis närma sig ett mer opåverkat tillstånd när belastningen minskar. I ett sådant antagande ligger också att det går att förutse vilken effekt som kan uppnås vid en given minskning av tillförseln. Ett sådant resonemang låg bakom tolkningen av den relativt kraftiga (-20 %) minskning av koncentrationen av fosfor i egentliga Östersjöns ytvatten, som började efter saltvatteninbrottet år 1993 och fortsatte till slutet av 1990-talet, efter insatta åtgärder. Det har senare visat sig att halterna återigen ökar och att de minskande koncentrationerna troligen berodde på en minskad upptransport av fosforrikt djupvatten. Fosfor ackumulerades istället i djupvattnet och i själva verket ökade mängden fosfat i hela egentliga Östersjöns vattenmassa med drygt 30 % beroende på att stora mängder frisattes från sedimenten när allt större områden blev syrefria. Man bör också vara försiktig med att tolka de senaste årens tendens till minskande koncentrationer av oorganiskt kväve i egentliga Östersjöns ytvatten som en effekt av åtgärder. Minskningen kan istället orsakas av en ökad denitrifikation i djupvattnet där bundet kväve frigörs i gasform.

För att utforma den framtida förvaltningen av våra havsområden behövs betydligt bättre förståelse för den historiska utvecklingen av näringsämnestillförseln och dess orsaker samt av de olika havsområdenas reaktion på denna. Mycket talar för att utvecklingen i

egentliga Östersjön också bidragit till övergödningen av angränsande områden. Djupvattnet i Bottenhavet bildas genom att ytvatten från egentliga Östersjön strömmar norrut över den grunda tröskeln i södra Ålands Hav och inlagras under det sötare ytvattnet. Den tydligaste ökningen av näringsämnen i Bottenhavet har därför skett i djupvattnet. Den egentliga Östersjöns ytvatten spelar en liknande roll i Västerhavet genom att den Baltiska strömmen späder ut det näringsrika djupvattnen som strömmar in i Kattegatt från Skagerrak. Högre koncentrationer i egentliga Östersjöns ytvatten ökar därför tillförseln av näringsämnen till såväl Bottniska Viken som Västerhavet och spädningseffekten i Västerhavet minskar.

Exporten av näringsämnen med ytvattnet från Östersjön till Västerhavet är i medeltal nära 200 kton kväve och 11 kton fosfor årligen15. Kväveexporten är ungefär lika stor och fosforexporten dubbelt så stor som den totala tillförseln (bakgrund, areella näringar, punktkällor och atmosfärisk deposition) till Bälthavet, Öresund, Kattegatt och Skagerrak. När den lokala näringstillförseln minskas, ökar betydelsen av tillförseln från Östersjön, särskilt på den svenska sidan där den Baltiska strömmen huvudsakligen går. För att nå miljömålen i Västerhavet behövs lokala åtgärder, men sannolikt också en minskning av näringsnivån i egentliga Östersjön.

De första signalerna om övergödning i Östersjön kom redan tidigt på 1900-talet från områden nära stora städer (Stockholm, Helsingfors, Kiel). Först vid slutet av 1960-talet började man också misstänka att övergödning påverkade syreförhållandena i öppna egentliga Östersjön16. Under 1980-talet uppmärksammades problemen även på västkusten, då Laholmsbukten drabbades av allvarlig syrebrist. Övergödningens många negativa effekter på marina ekosystem är väldokumenterade17, 18, 19, 20.

Den ökade planktonproduktionen har lett till minskat siktdjup, vilket i sin tur medfört reducerad djuputbredning av fastsittande alger. I mycket grunda områden, särskilt i norra Bohuslän, har det skett en kraftigt ökad produktion av snabbväxande fintrådiga alger21. I Östersjöns fria vattenmassa har planktonblomningar med potentiellt giftiga cyanobakterier blivit vanligare sedan 1960-talet11. En ökad algproduktion anses ha lett till mer utbredd syrebrist i Östersjöns djupvatten och i områden med dålig vattenomsättning. I Östersjön har syrebristen medfört en utslagning av djurlivet under salthaltssprångskiktet men ökad tillväxt ovanför22.

11.1.3. Västerhavet

Tillförseln av näringsämnen från Sverige till Västerhavet har sedan år 1970 främst varierat med avrinningen. Koncentrationen av näringsämnen i vattendragen har dock varit tämligen stabil23. Näringsämnen har tillförts havet under den långa period med hög nederbörd som inleddes i slutet av 1970-talet. Detta återspeglar sig i koncentrationen av näringsämnen i Kattegatts ytvatten23. Däremot syns inga tydliga trender vare sig på kusten eller i öppet hav över den tid som rapporten redovisar data för (åren 1965–2002 för fosfor och åren 1970–2002 för kväve).

Forskare ser, genom att korrigera för variationer i avrinning, en minskning i årsmedelkoncentrationen av oorganiskt kväve i Kattegatt/Bälthavet sedan år 1997 och för fosfor sedan slutet av 1980talet, Ærtebjerg m.fl.24. Minskningen är, även utan korrektion, tydlig för fosfor, men osäker för kväve. I danska estuarier och kustområden har koncentrationen av fosfor och kväve tydligt minskat som resultat av åtgärder.

Syresituationen i Kattegatts och Bälthavets djupvatten försämrades från 1970- till början av 1990-talet. Därefter har förhållandena varit i stort oförändrade24. Eftersom syreförhållandena påverkas av flera faktorer (sedimentyta/vattenvolym-förhållandet under täthetssprångskitet, tillförsel av syrerikt vatten, temperatur) är det svårt att avgöra hur mycket tillförseln av näringsämnen inverkar. Danska modellberäkningar av syreförbrukningen i djupvattnet tyder dock på att tillförseln av kväve från land bidrar till försämringen av syresituationen och att en minskad tillförsel skulle förbättra den.

Blomningar av giftiga alger utgör ett problem och ett potentiellt hot mot musselodlingar, fiske och turism. Danska undersökningar tyder på att dinoflagellaterna under slutet av 1980-talet kraftigt ökade sin andel av växtplankton på bekostnad av andra grupper, och att andelen börjat minska mot slutet av 1990-talet. Undersökningarna tyder också på att biomassan av kiselalger minskat och nu bara är hälften av den som fanns i början av 1980-talet24. Eftersom historiska data saknas, försvåras en analys av i vilken utsträckning övergödning bidragit till de iakttagna blomningarna. Erfarenheter från andra områden visar att risken för blomningar ökar vid övergödning, varför lägre näringsnivåer åtminstone bör minska risken för stora blomningar.

En jämförelse av växtplanktons primärproduktion i Kattegatt på 1950-talet med den i början på 1990-talet tyder på att produktionen kan ha fördubblats som resultat av ökad tillförsel av kväve25. Under senare år visar danska undersökningar att produktionen minskat och att siktdjupet förbättrats något24.

Från början av 1900-talet till början av 1940-talet försvann merparten av danska ålgräsängar pga. av en sjukdom. Ålgräset har återkoloniserat merparten av de områden där de förekom tidigare, men täcker nu en betydligt mindre yta. Om man jämför djuputbredningen vid seklets början i både estuarier och öppna kustområden har den förskjutits flera meter mot ytan. Troligen beroende på att siktdjupet minskat till följd av övergödning. Eftersom ingen tydlig förändring skett av mängden näringsämnen och siktdjupet i öppna Kattegatt under de senaste 20–30 åren23, indikerar minskningen av ålgräsets djuputbredning att den huvudsakliga ökningen i tillförsel av näringsämnen har skett dessförinnan. Merparten av ökningen i primärproduktionen skedde troligen på 1950 och 1960-talet, eftersom siktdjupet till stor del bestäms av mängden alger i vattenmassan.

11.1.4. Egentliga Östersjön

Siktdjupet i egentliga Östersjön har i jämförelse med 1920-talet minskat med ca 3–4 m26, 27. Den mest troliga förklaringen är ökad tillväxt av växtplankton. En uppskattning av ökningen i växtplanktons tillväxt p.g.a. den ökade tillgången på näringsämnen, pekar på en knapp fördubbling28. Om man också tar hänsyn till ny kunskap om blågröna algers kvävefixering, är det troligt att ökningen varit större, minst en faktor 2. Uppskattningen av försämringen i siktdjup stämmer väl med observationen att blåstång i norra egentliga Östersjön minskat sin maximala djuputbredning från 11,5 till 8,5 m djup från 1940- till 1980-talet29.

Syreförhållandena i Östersjöns djupvatten (under salthaltssprångskiktet) har successivt försämrats under 1900-talet och allt större områden har drabbats av syrebrist. Något år har den varit så svår att det inte funnits något område öster om Bornholm för torskens reproduktion.

Figur 11.1. Beräknade ytor (km2) och andel (%) av egentliga Östersjöns bottnar med syrebrist under perioden 1970–2002. Källa:

SMHI.

En jämförelse av biomassan av sedimentlevande bottendjur i Östersjön i början av 1900-talet och på 1970-talet visar på en betydande ökning ovanför salthaltsprångskiktet, sannolikt beroende på ökad näringstillgång, och en minskning under detta p.g.a. ökad syrebrist30.

Sammantaget tyder dessa observationer på att produktionen och tillförseln av syreförbrukande material till djupvattnet ökat.

11.1.5. Bottniska Viken

I Bottenviken och Bottenhavet finns inte belägg för några tydliga förändringar av ytvattnet sedan 1960-talet. Koncentrationen av fosfat och särskilt nitrat har dock ökat i Bottenhavets djupvatten31. Eftersom förändringen bara är tydlig i djupvattnet, är den troligen en följd av ökade koncentrationer av fosfat och nitrat i det vatten som kommer från Östersjön, särskilt som förändringarna skett samtidigt. Förändringarna har precis som i det egentliga Östersjön, varit små sedan 1980-talets början.

Regleringen av älvarna har troligen medfört att transporten av viktiga näringsämnen som fosfor och kisel till Bottniska Viken minskat. Detta har motverkat ökad tillförsel från andra sektorer. Effekterna kan också vara indirekta genom att transporten av andra element t.ex. järn ändrats. Järn är viktigt för den interna omsättningen av fosfor. Även förändringar i nederbörd med en kraftigt

reducerad vårflod som följd, kan ha påverkat produktionsförhållanden och arters utbredning.

11.1.6. Övergödning av kustområdena

Effekter av övergödning är tydligast i kustområden och påverkar rekreationsvärdet genom att siktdjupet försämras, algbälten utarmas och fiskfaunan förändras. Blomningar av drivande, giftiga alger gör det otrevligt att bada. Förhållandena i kustområdena har inte närmare berörts här eftersom de är välkända lokalt och beskrivna i många andra sammanhang. Debatten om hur dessa effekter skall minskas har pågått länge. Somliga har hävdat att det räcker med att minska fosfortillförseln, andra säger att tillförseln av kväve måste minska eller att både kväve- och fosfortillförseln behöver bli lägre. Detta har skapat en stor osäkerhet hos beslutsfattande instanser och har sannolikt försenat införandet av kväverening i avloppsreningsverken och åtgärder inom de areella näringarna.

En av orsakerna till att det varit svårt att komma fram till en enhetlig syn på hur övergödning skall motverkas, är att förhållandena längs den svenska kusten är olika. I Bottenviken begränsar tillgången på fosfor algtillväxten, vilket tydligt framgår av att det finns gott om outnyttjat kväve i vattenmassan även på sommaren. Söder om Kvarken förändras förhållandena kraftigt. Bottenhavet utgör ett övergångsområde där fosfor i huvudsak är begränsande i norr medan kväve, åtminstone periodvis, kan vara begränsande i söder där kvävefixerande cyanobakterier ibland uppträder i mindre mängder. Övergödningsproblemen i Bottenviken och Bottenhavet anses generellt små, men kan förekomma lokalt. Detta bekräftas av tillfrågade myndigheter.

I Östersjön ändras förhållandena radikalt. Under vintern är överskottet av fosfor stort i ytvattnet. Överskottet är ännu större året runt i djupvattnet. Vårblomningen begränsas av kväve och under sommaren förekommer varje år omfattande blomningar av kvävefixerande cyanobakterier som begränsas av tillgången på fosfor medan övriga alger begränsas av kväve. Många kustområden påverkas av näringsutsläpp och effekterna är särskilt tydliga i områden med låg vattenomsättning. Sedan lång tid har fosforutsläppen från reningsverk minskat kraftigt utan att vattenkvaliten tydligt förbättrats, annat än lokalt. Stockholms inre skärgård är ett exempel.

I Kattegatt och Skagerrak blandas, det jämförelsevis, näringsfattiga ytvattnet från Östersjön med näringsrikt djupvatten från Nordsjön. Djupvattnet har ett nära balanserat förhållande mellan tillgängligt kväve och fosfor. Tillväxten av växtplankton i öppna Kattegat begränsas i huvudsak av kväve beroende dels på intern tillförsel av fosfor från sedimenten, dels på tillförsel från angränsande havsområden24. I danska estuarier begränsas växtplankton tillväxten av fosfor under vår och försommar och av kväve under sensommar/höst. Fosforbegränsningen under vår/försommar har tilltagit sedan åtgärder för att minska tillförseln sattes in i början av 1990-talet. Troligen har detta ökat exporten av kväve till öppna havsområden.

Förutom de, generella förhållanden som beskrivits ovan för de olika havsområdena, förekommer andra skillnader inom havsområden. Enskilda fjordar eller skärgårdsområden är olika känsliga beroende på vattenutbyte, bottentopografi och belastning. För att få fram vad som är mest kostnadseffektivt, måste åtgärderna anpassas efter de lokala förhållandena. Dessa avgörs, förutom av naturgivna förutsättningar (t.ex. vattenutbyte), av hur stor näringstillförseln är och förhållandena i havsområdet utanför. Storleken på näringsnivån i havsområdet avgör utspädningen i kustområdet. Den kan också påverka sammansättning och tillväxt av växtplankton om relationen mellan näringsämnen där är väsentligt skild från den i kustområdet. Det senare är särskilt påtagligt i egentliga Östersjön där skillnaden i relationen mellan näringsämnen i tillförseln och i havsområdet är stor.

Vad som sagts ovan, pekar på behovet av individuella förvaltningsplaner för enskilda kustområden. Genomförandet av EU:s Ramdirektiv för vatten kan skapa förutsättningar för detta genom att förvaltningsplaner skall upprättas för tillrinningsområden. Det är viktigt att dessa i tillräcklig grad tar hänsyn till konsekvenserna för kustvattnen. Det finns en potentiell konflikt mellan åtgärder för att förbättra kvaliten i inlands- respektive kustvatten genom att algtillväxten i sjöar främst begränsas av fosfor, medan den begränsas av kväve i många kustområden. De mycket kraftfulla åtgärder som gjorts för att minska tillförseln av fosfor från kommunala reningsverk, har sannolikt medfört ökad transport av kväve till kusten. Det kan inte heller uteslutas att kraftfulla åtgärder för att minska tillförseln av kväve till havet kan leda till ökad tillväxt av kvävefixerande alger i vissa sjöar. Arbetet med åtgärdsplaner måste

präglas av en ekosystemsyn som tar hänsyn till förhållandena på land, i sjöar och vattendrag och i havet.

11.2. Vidtagna åtgärder

I Sverige och internationellt har en mängd åtgärder genomförts som avsevärt minskat både den luftburna och den vattenburna tillförsel av näringsämnen till Östersjön och Västerhavet. Nedan följer en kort summering av de viktigaste svenska åtgärderna.

11.2.1. Luftnedfall

De två dominerande källorna för kvävemissioner till luft och därmed indirekt för kvävenedfall är emissioner av kväveoxider från trafik samt av ammoniakkväve från stallgödsel i jordbruket.

Sedan år 1979 finns konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP) vanligen kallad luftvårdskonventionen, som omfattar alla länder i Europa samt USA och Kanada. I konventionen sägs att parterna skall bemöda sig om att begränsa och så långt möjligt gradvis minska och förhindra luftföroreningar. Hittills finns det 8 protokoll, varav 7 innehåller specifika åtaganden om utsläppsbegränsningar för bl.a. svavel- och kväveoxider.

Luftvårdskonventionens senaste avtal - det s.k. Göteborgsprotokollet från år 1999 - gäller åtgärder för att förhindra försurning, övergödning och marknära ozon. I detta fastställs nationella utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och ammoniak, som skall uppnås till år 2010.

Fördelningen av åtaganden mellan länderna har räknats fram för att, något förenklat, uppnå största möjliga miljövinst till lägsta samlade kostnad.

Det finns stora likheter mellan Göteborgsprotokollet och EU:s direktiv 2001/81 om nationella utsläppstak för samma fyra luftföroreningar. En skillnad är omfattningen: EU-direktivet täcker f.n. 15 länder i Europa men om ett par år sannolikt 27 länder, medan Göteborgsprotokollet har undertecknats av 31 av konventionens 49 medlemsländer. Emellertid har ännu endast 4 länder ratificerat protokollet. En annan skillnad är att möjligheterna för kontroll av efterlevnad, liksom ev. sanktioner vid bristfälligt genomförande, är bättre i EU än i luftvårdskonventionen.

Åtgärder för att minska avgången av ammoniakkväve från stallgödsel finns beskrivet nedan under åtgärdsprogrammet för jordbruket.

11.2.2. Punktkällor

Avloppsreningsverk

Fosfor

Övergödningsproblem i kustområdet utanför stora städer (t.ex. Stockholm, Helsingfors, Kiel) förekom redan i början av 1900-talet. Runt Stockholm blev problemen akuta i mitten av 1900-talet och en utbyggnad av reningsverken påbörjades. I början av 1970talet beräknas tillförseln av fosfor från svenska reningsverk varit ca 7 500 ton årligen. Effektiv fosfor- och BOD reduktion har därefter kraftigt minskat tillförseln av såväl fosfor som syreförbrukande substans. Under år 2001 tog svenska reningsverk hand om i genomsnitt 95 % av den inkommande fosforn, med små variationer över landet (Tabell 11.1). Även utsläppen av syreförbrukande substans reduceras med 95 %.

Av den totala svenska tillförseln av fosfor från reningsverk (ca 425 ton/år) härrör ca 180 ton/år från reningsverk i inlandet. En del av denna fosfor kommer inte att nå havet, men hur stor retentionen är, är svårt att uppskatta32. Med ett konservativt antagande för retention (15 %) är det troligt att utsläpp av fosfor till havet inte överstiger 400 ton/år. Ytterligare skärpning av kraven på rening av fosfor, utöver vad som krävs i SNFS 1994:7 MS:75, kan bara marginellt minska tillförseln till havet. De höga marginalkostnaderna för ytterligare minskad fosfortillförsel måste vägas mot den miljövinst som kan göras i det enskilda fallet och mot andra reningsbehov. För stränga krav på fosforrening kan komma i konflikt med kraven på långtgående kväverening. Denna kan påverka möjligheterna att upprätthålla mer än 95 % fosforavskiljning.

Tabell 11.1 Inkommande och utgående mängd fosfor från svenska reningsverk år 2001 (ton/år) uppdelad efter havsområde (tillförsel direkt till havet eller indirekt med vattendrag).

Fosfor in Fosfor ut Renat (%)

Bottenviken 355 20 94 Bottenhavet 1 332 70 95 Östersjön 3 263 144 96 Öresund 930 33 96 Kattegatt 1 713 149 91 Skagerrak 151 9 94 Totalt 7 744 425 95

Kväve

Tillförseln av kväve från svenska reningsverk till havet har sannolikt ökat till för bara några år sedan. I Stockholmsområdet har t.ex. reningen av avloppsvatten koncentrerats till ett fåtal stora, moderna verk med utsläpp till kusten, för att avlasta sjöarna. Under de senaste åren har dock belastningen minskat genom att verken i allt större utsträckning infört kväverening (Fig. 11.2). Sedan år 1995 har tillförseln från svenska reningsverk minskat från 26 000 till 19 000 ton/år.

Sverige har av EU kommissionen uppmärksammats på en felaktig tillämpning av direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse eftersom inte alla tätbebyggelser med mer än 10 000 pe (personekvivalenter) har anläggningar för kväverening. EU kommissionen betraktar Östersjön, inklusive Bottenhavet, Bottenviken och Kattegatt, som ett havsområde med samma känslighet för eutrofiering. Därför skall kväverening införas i hela den svenska delen av Östersjöns avrinningsområde. Svenska myndigheter har däremot ansett att endast havsområdena från Norrtälje kommun och söderut är känsliga för kväve, medan alla vatten är känsliga för fosfor. Dessutom anses kväveutsläpp från inlandet i södra Sverige p.g.a. retention bidra till övergödning av havet i begränsad omfattning. EU-kommissionen anser dock inte att Sverige övertygande visat att retentionen är tillräcklig för att förhindra att avloppsvatten från tätbebyggelse i inlandet bidrar till övergödningen.

Fig. 11.2 Utsläpp av kväve och fosfor från svenska reningsverk åren 1987–2001. Källa: Ulf Larsson, Stockholms universitet.

11.2.3. Enskilda hushåll

I Sverige finns närmare en miljon enskilda avloppsanläggningar. Hälften betjänar permanenthushåll och hälften fritidshus. De styrmedel som hittills haft störst genomslag för att upprusta de enskilda avloppen, har varit hälsoskyddslagens bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet och miljöskyddslagens krav. Men trots tydliga krav i miljöbalken och tidigare miljölagstiftning, uppfyller uppskattningsvis 50–60 % av de enskilda anläggningarna för permanentboende inte miljöbalkens minimikrav, dvs. längre gående rening än slamavskiljning.

Enligt nya beräkningar32 står enskilda avlopp för ca en tredjedel och en tiondel av fosfor- respektive kvävetillförseln från punktkällor vid kusten.

Arbetet med att åtgärda de enskilda avloppen varierar mycket mellan kommunerna. Kommuner med många avlopp har ofta inte heller tillräckligt med resurser för att klara tillsynen av de enskilda avloppen. Åtgärder för enskilda avlopp är också en ekonomisk

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000

1987 1990 1992 1995 1998 2001

År

TN ton/år

0 200 400 600 800 1000 1200

TP ton/år

TN TP

fråga. De enskilda avloppen berör många fastighetsägare och innebär betydande investeringar.

11.2.4. Jordbruk

Sveriges riksdag beslutade år 1988 om att starta ett särskilt åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket. Åtgärdsprogrammet ska bl.a. bidra till att uppnå miljömålet Ingen övergödning. Programmet genomförs med hjälp av:

  • lagstiftning
  • ekonomiska styrmedel som skatter och miljöersättningar
  • rådgivning och information
  • försöks- och utvecklingsverksamhet.

Som exempel på åtgärder som genomförts inom åtgärdsprogrammet kan nämnas:

1. Förbud mot spridning av gödsel under höst och vinter.

2. Regler om att ha en viss andel av åkermarken bevuxen under höst och vinter.

3. Regler om att antalet djur på gården skall vara i balans med grödans behov av fosfor.

4. Regler om att hålla gödselbehållare övertäckta.

5. Regler om att bruka ner gödseln inom en viss tid efter spridning.

6. Gödselmedel får inte spridas i större mängder än vad som antas motsvara grödans behov.

Miljöersättningar för att minska näringsläckage lämnas för

7. Fånggrödor

8. Vårbearbetning

9. Skyddszoner 10. Våtmarker

Rådgivning och utbildning 11. Greppa näringen 12. KULM programmet (Kompetens Utveckling till Lantbrukare

inom Miljöområdet)

Greppa Näringen är den enskilt största satsningen som gjorts i Sverige för att minska förluster av näringsämnen till luft och vatten från utfodring och växtodling. Projektet är en kunskaps- och rådgivningskampanj där en ny systematik införts med tydligare uppföljning av utförd miljörådgivning.

11.2.5. Forskning

Forskning pågår inom en rad olika områden med direkt eller indirekt syfte att minska näringstillförseln till omgivande hav. Många enskilda forskningsprojekt pågår. De är finansierade av olika forskningsråd, stiftelser och fonder eller av universiteten och organisationerna själva. Därtill kommer flera MISTRA program (Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning).

Den största delen av den vattenburna kväve- och fosfortillförseln är diffus. Därför görs forskning inom de areella näringarna för att hitta metoder till minskade utsläpp. Inom livsmedelsproduktionen och jordbruket försöker man hitta olika, nya sätt att bruka marken med minimerade förluster av näringsämnen till luft och vatten. FORMAS, SLF samt Jordbruksverket är viktiga finansiärer av denna forskning. Även forskning kring våtmarker för att optimera kvävereningen bedrivs.

Bland MISTRAS program med direkt anknytning till frågan kan nämnas MARE, SUCOZOMA, VASTRA samt MAT21.

MARE utvecklar ett beslutsstödssystem, som kopplar samman olika typer av information om hur havet fungerar och om hur kväve och fosfor sprids och används i havet. Man beräknar också kostnader för att på olika sätt minska denna tillförsel. Förhoppningen är att samtliga länder kring Östersjön skall kunna enas om att systemet är till god nytta, när beslut skall fattas på olika nivåer om val och genomförande av kostnadseffektiva åtgärder mot övergödningen i havet. MARE-systemet skall också kopplas till det nya system för miljöutvärdering och miljöövervakning som nu utarbetats inom Östersjöländernas gemensamma organ för havsmiljöfrågor (Helsingforskommissionen, HELCOM). Forskningen förväntas också bidra till genomförandet av EU:s vattendirektiv.

SUCOZOMA är ett tvärvetenskapligt program för forskning om uthålligt nyttjande och bevarande av kust och hav. Här prövas nya metoder att minska övergödningen, utveckla kustfisket och att förbättra och demokratisera beslutsfattande i kustfrågor.

VASTRA är ett multidiciplinärt, lösningsorienterat forskningsprogram som bedriver forskning kring strategier för vattenförvaltning. Målet är att bidra till ökad kunskap och utveckling av metoder och verktyg som väsentligt bidrar till att finna effektiva och socialt accepterade lösningar av problemen med övergödning. Genom egen och andras forskning, genom att utveckla prediktiva modeller och genomföra scenariosimulering, kommer man i framtiden att ha bättre kunskap om vilka kombinationer av åtgärder som ger bästa möjliga effekt. Fokus i pågående fas II är hållbar vattenförvaltning och eutrofiering vilket gör programmet intressant för arbetet med EU:s Ramdirektiv för vatten.

MAT21 är ett omfattande program om uthållig livsmedelsproduktion. Livsmedelsproduktionens inverkan på vattenkvalitet är viktig och inom MAT21 bedrivs forskning med syfte att hitta odlingsmetoder för att minska förluster av näringsämnen.

12. Litteratur och referenser

12.1. Läsvärt kapitel 2–4

Costanza, R. m.fl 1997. The value of the world´s ecosystem services and natural capital. Nature 387:253-260.

Finlayson, A.C. & McCay, B.J. (1998). Crossing the Threshold of Ecosystem Resilience: The Commercial Extinction of Northern Cod, pp. 311-337 in Linking Social and Ecological Systems: Institutional Learning for Resilience, edited by Carl Folke and Fikret Berkes. Cambridge University Press, Cambridge

Folke m.fl. 2002. Resilience and Sustainable Development – Building adaptive capacity in a world of transformations. Miljövårdsberedningens rapport 2002: 1

Hardin, G. 1968. The tragedy of the commons. Science 162:1243-1248.

Jackson, J.B.C. m.fl. 2001. Historical overfishing and the recent collapse of coastal ecosystems. Science 293:629-637

Kurlansky, M. 1999. Torsk – en biografi om fisken som förändrade världen. Ordfront förlag, Stockholm.

Myers, R.A. & Worm, B. 2003. Rapid worldwide depletion of predatory fish communities. Nature 423:280-283.

Naylor, R.L. m.fl. (2000) Effect of aquaculture on world fish supplies. Nature 405:1017-1024.

NRC (National Research Council) 1999. Sustaining marine fisheries. National academy press, Washington D.C.

NRC (National Research Council) 2001. Marine protected areas – tools for sustaining ocean ecosystem. National academy press. Washington D.C.

Pauly, D. m.fl. 1998. Fishing down marine food webs. Science 279:860-863.

Rytkönen m.fl. 2002. Statistical analyses of the Baltic maritime traffic. Research report. No VAL34-012344. VTT technical research centre, Finland. 153 pp.

Österblom, m.fl. 2001. A decrease in fledging body mass in common guillemot Uria aalge chicks in the Baltic Sea. Marine Ecology Progress Series 224:305-309

12.2. Referenser till kapitel 8 Sjöfart

1) SIKA, Årsbok 2003-06-04

2) SWEREF, passagerarstatistik 2003

3) Det största oljeutsläppet under åren 2001–2003 var en följd av en kollision mellan två lastfartyg – 2 500 m3 olja kom ut.

4) Durinck, J., Skov, H., Jensen, F.P. & Pihl, S. 1994. Important marine areas for wintering birds in the Baltic Sea. – EU DG XI Research Contract no. 2242/90-09-01 Ornis Consult Report 1994, 110 sidor.

5) Olsson, O., Fransson, T. & Larsson, K. 1999. Post-fledging of common murrres Uria aalge in the Baltic Sea: management implications. Ecography 22:233-239.

6) Gotlands skarpskytte och jägargille, Jägarförbundets lokalavd. på Gotland

7) Kjell Larson, Högskolan på Gotland, muntligen

8) PM 1998-02-24, Naturvårdsverket, Miljöanalysenheten.

9) Leppäkoski, E., Gollasch, S., Gruszka, P., Ojaveer, H., Olenin, S. & Panov, V. 2002. The Baltic – a sea of invaders. Can. J. Fish. Aquat. Sci. 59:1175-1188.

12.3. Referenser till kapitel 9 Fiske

1) JO 50 SM 0301

2) Finfo 2000:1. Fiske 2000. En undersökning av svenskarnas sport- och husbehovsfiske, Fiskeriverket.

3) Fiskeriverkets rapport om biologiska effekter och ekonomiska konsekvenser av ett svenskt unilateralt torskfiskestopp, 2002-11-15.

4) Fiskeriverket 2001. Småskaligt kustfiske och insjöfiske – en analys.

5) Leif Pihl 2002. Personliga kommentarer.

6) FAO Fish. Techn. Paper 350/1 1995. Guidelines on the precautionary approach to capture fisheries and species introductions.

7) ICES/ACFM, Extract of the Report of The Advisory Committee on Fishery Management October 2002.

8) Europeiska Kommissionens Grönbok 2001, Green Paper on the Future of the Common Fisheries Policy. Brussels, 20.3.2001 COM (2001) 135.

9) Förordning (1998:1343) om stöd till fiskevården.

10) Steele, J.H. & Schumacher, M. 2000. Ecosystem structure before fishing. Fisheries Research. 44(3):201-205.

11) Carscadden, J.E., Frank, K.T. & Leggett, W.C. 2001. Ecosystem changes and the effects on capelin (Mallotus villosus), a major forage species. Can. J. Fish. Aquat. Sci. 58: 73-85.

12) Daskalov, G.M. 2002. Overfishing drives a trophic cascade in the Black Sea. Marine Ecology Progress Series 225:53-63

13) Brett, M.T., Goldman, C.R. 1997. Consumer versus resource control in freshwater pelagic food webs. Science 275:384-386.

14) Cottingham, K L. Essington, T E. Houser, J N. Schindler, D E. 2001 Trophic cascades, nutrients, and lake productivity: whole-lake experiments. Ecological Monographs 71:163-186.

15) Berggren, P. m.fl. 2002. Potential limits to antropogenic mortality for harbour porpoises in the Baltic region. Biological Conservation 103:313-322

16) Österblom, H. m.fl. 2002. Bycatches of common guillemot (Uria aalge) in the Baltic Sea gillnet fishery. Biological Conservation 105: 309-319.

17) Finfo 1999:7, Fiskeriverkets sektorsmål för en ekologiskt hållbar utveckling.

18) Ziegler, F. 2001. Environmental assessment of seafood with a life-cycle perspective, Licenciate thesis. Dep. of marine Ecology, Göteborg

19) ICES 2002: Extract of the Report of The Advisory Committee on Fishery Management June 2002 and October 2002

12.4. Referenser till kapitel 10 Gifter

1) National Geographic Magazine’s online archive: Mars 2003: magma.nationalgeographic.com/ngm/flashback/9602.html. Tillgänglig mars 2003.

2) Framtidens miljö - allas vårt ansvar. Slutbetänkande från Miljömålskommittén. SOU 2000:52

3) Apoteket 2002. Läkemedel i miljön. Stockholm, 66 sid.

4) Näf, C., Broman, D., Pettersen, H., Rolff, C. & Zebühr, Y. 1992. Flux estimates and pattern recognition of particulate polycyclic aromatic hydrocarbons, polychlorinated dibenzo-p-dioxins and dibenzofurans in the waters outside various emission sources on the Swedish Baltic coast. Environ. Sci. & Technol., 26:1444-1457.

5) Agrell, C. Larsson, P., Okla, L., Bremle, G., Johansson, N. Klavins, M., Roots, O. & Zelechowska, A. 2001. Atmospheric and river input of PCBs, DDTs and HCHs to the Baltic Sea. In: A systems Analysis of the Changing Baltic Sea. Wulff, F., Rahm, L. & Larsson, P. Eds. Springer-Verlag., Ecol. stud. vol 148:149-173.

6) Axelman, J., Näf, C., Bandh, C., Ishaq, R., Pettersen H., Zebühr, Y. & Broman, D. 2001. Dynamics and distribution of hyrphobic organic compounds in the Baltic Sea. In: A systems Analysis of the Changing Baltic Sea. Wulff, F., Rahm, L. & Larsson, P. Eds. Springer-Verlag., Ecol. stud. vol 148:257-287.

7) OSPAR Commission 2000. Quality Status Report 2000.

8) Näf, C., Broman, D., Ishaq, R. & Zebühr, Y. 1990. PCDDs and PCDFs in water, sludge and air samples from various levels in a waste water treatment plant - with respect to composition changes and total flux. Chemosphere, 20:1503-1510.

9) Axelman, J. & Broman, D. 1999. Inventories and fluxes of PCBs from a contaminated industrial site. Environ. Toxicol. Chem. 18:1871-1881.

10) Bignert, A. 2002. Comments Concerning the National Swedish Contaminant Monitoring Programme in Marine Biota. Naturhistoriska riksmuseet, Stockholm. 177 sid.

11) Helander B, Olsson A, Bingert A, Asplund L & Litzén K (2002) The Role of DDE, PCB, Coplanar PCB and Eggshell Parameters for Reproduction in the White-tailed Sea Eagle (Haliaeetus albicilla) in Sweden. Ambio 31:386-403.

12) Tyler C.R., Jobling S. and Sumpter J.P. 1998. Endocrine disruption in wildlife: A critical review of the evidence. Crit. Rev. Toxicol. 28:319-361.

13) Larsson D.G.J., Adolfsson-Erici M., Parkkonen J., Petterson M., Berg A.H., Olsson P.-E. and Förlin L. 1999 Ethynyloestradiol - an undesired fish contraceptive? Aquat. Toxicol. 45:91-97.

14) Halling-Sørensen B., Nors Nielsen S., Lanzky P.F., Ingerslev F., Holten Lützhof H.C. and Jørgensen S.E. 1998. Occurence, fate and effects of pharmaceutical substances in the environment. – A review. Chemosphere 36:357-393.

15) Cody R.P. and Bortone S.A. 1997. Masculinization of mosquitofish as an indicator of exposure to kraft mill effluent. Bull. Environ. Contam. 58:429-436.

16) Larsson D.G.J and Förlin L 2002 Male-biased sex ratios of fish embryos near a pulp mill: Temporary recovery after a short-term shutdown. Environ Health Perspec. 110:739-742.

17) Sandström O., Förlin L., Grahn O., Lander L., Larsson Å. and Lindesjöö E. 1997 Environmental impact of pulp and paper mill effluents. A strategy for future environmental risk assessment. Swedish EPA-Report 4785.

18) Förlin L., Lindesjöö E och Larsson Å. 2001 Kustfisk hälsa. Rapport i Bottniska Viken 2001 årsrapport från den marina miljöövervakningen. Sidorna 22–24.

19) Ericson G., Lindesjöö L. and Balk L. 1998. DNA adducts and histopatholigical lesions in perch (Perca fluviatilis) and northern pike (Esox lucius) along a polycyclic aromatic hydrocarbons gradient on the Swedish coastlaine of the Baltic Sea. Can. J. Fish Aquat. Sci. 55:815-824.

20) Förlin L., Thörnqvist S., Adolfsson-Erici M., Pettersson M., Lindesjöö E., Ericson G., Parkkonen J., Ronisz D., Stenborg A., Larsson J., Stephensen E., Sturve J., Andersson L., och Carney B. 2000. Undersökning av tånglake i Göta älvs mynning, Stenung-

sund, Brofjorden och Fjällbacka. Rapport till Bohusläns Vattenvårdsförbund, Augusti 2000.

21) Åkerman G., Tjärnlund U., Sundberg H., Zebuhr Y., Broman D. and Balk L. 2002. Miljöövervakning i Stockholms kommun, Saltsjön och Mälaren – Biologi. Rapport: provtagningsåren 96/97, 97/98, och 98/99. ITM Stockholm universitet.

22) Norrgren L., Amcoff P., Börjeson H and Larsson P.-O. 1998. Reproductive disturbances in Baltic fish: a review. In Early life stage mortality syndrome in fishes of the Great Lakes and Baltic Sea. Eds. McDonald G., Fitzsimons J.D. and Honeyfield D.C. American Fisheries Society, Symposium 21, Bethesda, Maryland. Sidorna 8–17.

23) Kemikalieinspektionens årsredovisning 2002.

12.5. Referenser till kapitel 11 Övergödning

1) Sheffer, M., Carpenter, S., Foley, J.A., Folke, C. and Walker, B. 2001. Catastrophic shifts in ecosystems. Nature, 413:591-596.

2) Hoffman, M., Johnsson, H., Gustafson, A. & Grimvall, A. 2000. Leaching of nitrogen in Swedish agriculture – a historical perspective. Agriculture, Ecosystems and Environment 80:277-290.

3) Colman, S.M. & Bratton, J.F. 2003. Anthropogenically induced changes in sediment and biogenic silicia fluxes in Chesapeake Bay. Geology 31(1):71-74.

4) Larsson, U. & Andersson, L. 2001. Näringsmängden ökar – syrebrist orsaken. Miljötillståndet i egentliga Östersjön. Årsrspport 2000. Stockholms Marina Forskningscentrum

5) Conley, D., Humborg, C., Savchuk, O., Rahm, L. & Wulff, F. 2002. Hypoxia in the Baltic Sea and basin-scale changes in phosphorous biogeochemistry. Environ. Sci. Technol. 36(24):5315-5320.

6) Larsson, U., Hajdu, S., Walve, J. och Elmgren, R. 2001. Baltic nitrogen fixation estimated from the summer increase in upper mixed layer total nitrogen. Limnology and Oceanography 46(4): 811-820.

7) Eilola, K. 1998. Oceanographic studies of the dynamics of freshwater, oxygen and nutrients in the Baltic Sea, Filosofie Doktorsavhandling, Oceanografi, Göteborgs universitet.

8) Stigebrandt, A. 2003. Regulation of vertical stratification, length of stagnation periods and oxygen conditions in the deeper deepwater of the Baltic proper. Meereswiss. Ber., Warnemunde. 54:69-80.

9) Schaffer, G. 1987. Redfield ratios, primay production, and organic carbon burial in the Baltic Sea. Deep Sea Res. 34:769-784.

10) Poutanen, E.-L. & Nikkilä, K. 2001. Carotenoid pigments as tracers of cyanobacterial blooms in recent and postglacial sediments of the Baltic Sea. Ambio 30:179-183.

11) Finni, T., Kononen, K., Olsonen, R. & Wallström, K. 2001. The history of cyanobacterial blooms in the Baltic sea. Ambio 30:172-178.

12) Gunnars, A., Blomqvist, S., Johansson, P. & Andersson, C. 2002. Formation of Fe(III) oxyhydroxide colloids in freshwater and brackish seawater, with incorporation of phosphate and calcium. Geochimica et cosmochimica acta. 66(5):745-758.

13) Wasmund, N., M. Voss and K. Lochte. In press. Evidence of nitrogen fixation by non-heterocystous cyanobacteria in the Baltic Sea and re-calculation of a budget of nitrogen fixation. Mar. Ecol. Prog. Ser.

14) Bianchi, T.S., Engelhaupt, E., Westman, P., Andrén, T., Rolff, C. and Elmgren, R. 2000. Cyanobacterial blooms in the Baltic Sea: natural or human-induced? Limnol. Oceanogr. 45:716-725.

15) Wulff, F., Rahm, L., Hallin, A.-K., & Sandberg,J. 2001. A nutrient budget model of the Baltic Sea. In: Wulff, F., Rahm, L. &

Larsson, U. (eds.). A system analysis of the Baltic Sea. Springerverlag Berlin Heidelberg. 445 sidor.

16) Fonselius, S. 1969. Hydrography of the Baltic deep basins. III. Fishery Board of Sweden. Ser. Hydrogr. 23:1-97.

17) Nixon, S.W. 1995. Coastal marine eutrophication: a definition, social causes, and future concerns. Ophelia 41:199-219.

18) Jansson, B.-O. & Dahlberg, K. 1999. The environmental status of the Baltic Sea in the 1940s, today and in the future. Ambio 28:312-319.

19) NRC (National Research Council). 2000. Clean coastal waters. Understanding and reducing the effects of nutrient pollution. National Academy Press. 405 sidor.

20) Karlson, K, Rosenberg, R. & Bonsdorff, E. 2002. Temporal and spatial large-scale effects of eutrophication and oxygen deficiency on benthic fauna in Scandinavian and Baltic waters – a review. Oceanography and Marine Biology: an Annual Review 40:427-489.

21) Pihl, L., Svensson, A., Moksnes, P.-O. & Wennhage, H. 1999. Distribution of algal mats throughout shallow soft bottoms of the Swedish Skagerrak archipelago. Journal of Sea Research 41:281-294.

22) Cederwall, H. & Elmgren, R. 1990. Biological effects of eutrophication of the Baltic Sea, particularly the coastal zone. Ambio 19:109-112.

23) OSPAR assessment 2002. 2003. Swedish national report on eutrophication status in the Kattegat and the Skagerrak. SMHI Oceanography.

24) Aertebjerg G, Andersen J. H. & Hansen O.S. (Eds.) 2003. Nutrients and Eutrophication in Danish Marine Waters. A Challenge for Science and Management. National Environmental Research Institute. 126 sidor.

25) Richardsson, K. & Heilmann, J.P. 1995. Primary production in the Kattegat: past and present. Ophelia 41:317-328.

26) HELCOM 1990. Chapter 1. Hydrography. Background document. Second Periodic Assessment of the state of the marine environment of the Baltic Sea, 1984-1988. Baltic Sea Environment Proc. No 35B.

27) Sandén, P. & Håkansson, B. 1996. Long-term trends in Secchi depth in the Baltic Sea. Limnol. Oceanogr. 41: 346-351.

28) Elmgren, R. 1989. Man´s impact on the ecosystem of the Baltic Sea: Energy flows today and at the turn of the century. Ambio 18:326-332.

29) Kautsky, N., Kautsky, H., Kautsky, U. & Waern, M. 1986. Decreased depth penetration of Fucus vesiculosus L. since the 1940s indicates eutrophication of the Baltic Sea. Mar. Ecol. Prog. Ser. 28:1-8.

30) Cederwall, H. & Elmgren, R. 1980. Biomass increase of benthic macrofauna demonstrates eutrophication of the Baltic Sea. Ophelia (suppl.) 1:287-304.

31) Fonselius 1995. Västerhavets och Östersjöns oceanografi

32) Naturvårdsverket. 2003. TRK. Transport-retention-källfördelning. Belastning på havet. Brandt, M. & Ejhed, H. Rapport 5247.

Kommittédirektiv

Havsmiljökommissionen Dir. 2002:102

Beslut vid regeringssammanträde den 11 juli 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En kommission tillsätts för att

  • göra en sammanfattning av kunskapsläget, såväl nationellt som regionalt, avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden både i Östersjön och i Västerhavet,
  • utforma övergripande strategier på kort och lång sikt och
  • föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön

så att de tre miljömålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås till år 2020.

Kommissionens arbete skall utgöra ett komplement till miljömålsarbetet. Utgångspunkten för kommissionens arbete skall vara en ekosystemansats, där de mänskliga aktiviteter som påverkar havsmiljön ingår. En vägledning för arbetet bör vara de problem som beskrivs nedan under vart och ett av de tre aktuella miljökvalitetsmålen. Kommissionen får fritt välja metod och innehåll för arbetet. För att inhämta så bred erfarenhet och sakkunskap som möjligt skall kommissionen samråda med berörda aktörer som Miljömålsrådet, relevanta myndigheter, vetenskapliga institutioner, sektorer och enskilda organisationer.

För att kunna åstadkomma effektivare lösningar på havsmiljöproblemen bör kommissionen se över det samlade forskningsbehovet. En analys skall göras av hur resultaten av forskning bör tas till

vara, samordnas och omsättas till övergripande strategier och åtgärder på kort och lång sikt.

Problemens karaktär kräver oftast gemensamma internationella lösningar. Inom de problemområden som behandlas skall kommissionen analysera de legala aspekterna utifrån nationell lagstiftning och internationella regler. Kommissionen skall vid behov ge förslag till nationella eller internationella initiativ inom ramen för Sveriges åtaganden.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 juni 2003.

Bakgrund

Målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta.

Riksdagen fattade i april 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Riksdagen antog i november 2001 regeringens proposition 2000/01:130, Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, i syfte att nå de antagna miljökvalitetsmålen (bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

Miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Delmålen anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Delmålen avser i de flesta fall läget år 2010.

Regeringen har utsett ansvariga myndigheter för uppföljning och utvärdering av de 15 miljökvalitetsmålen. Myndigheterna skall tillsammans med berörda sektorer svara för att lämpliga indikatorer utvecklas, ge en samlad redovisning av måluppfyllelsen, föreslå kompletterande insatser och i övrigt verka för att miljökvalitetsmålen nås. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för bl.a. miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ingen övergödning. Kemikalieinspektionen är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

Ett särskilt miljömålsråd har inrättats. Det ansvarar för en samlad uppföljning och rapportering av miljömålsarbetet till regeringen.

Havsmiljön

De tre miljökvalitetsmål som närmast berör havsmiljön är Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning. Uppfyllelsen av dessa mål är viktigast för att miljösituationen i haven skall förbättras. Naturvårdsverkets rapporter ”de Facto 2000” och ”de Facto 2001” ger en sammanfattande bild av miljösituationen och av när miljömålen kan väntas uppnås. Miljömålsrådets första redovisning av utvecklingen mot miljökvalitetsmålen konstaterar att det kommer att vara mycket svårt att inom tidsramen nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ingen övergödning trots att flera åtgärder vidtas. För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård gör Miljömålsrådet bedömningen att det är möjligt att uppnå målet, men att fler åtgärder krävs. Uppfyllelse av detta mål förutsätter även att miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Giftfri miljö uppnås. Även många motstående intressen i kustområden har betydelse för möjligheterna att nå målet. En fördelning av arbetet med att uppfylla miljökvalitetsmålen sker genom regeringsuppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Beträffande miljöförhållandena i öppet hav är Sverige också beroende av internationellt samarbete.

På grund av de naturliga systemens tröghet kommer det att ta lång tid innan situationen har återställts till acceptabel nivå. Återhämtningstiden för havet är mycket lång och det kan ta decennier efter år 2020 innan målet Ingen övergödning är uppnått.

Våren 2001 presenterade EG-kommissionen en kemikaliestrategi som kommer att få stor betydelse för kemikaliearbetet inom EU och därmed för strävandena att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

För miljökvalitetsmålet Hav i balans har riksdagen slagit fast att den biologiska mångfalden i Östersjön och Västerhavet skall bevaras samt att havens produktionsförmåga skall vara långsiktigt hållbar. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas.

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning anger att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte skall ha någon negativ inverkan på människors hälsa. Vidare skall inte förutsättningarna för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark eller vatten påverkas negativt.

Beträffande miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har riksdagen lagt fast att miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

Problemområden

Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård

Allvarliga rubbningar i ekosystemen i havs- och kustmiljön kan kräva samordnade insatser som går utöver redan planerade program och åtgärder. Samtliga mänskliga aktiviteter som påverkar haven bör ingå i en övergripande ekosystemansats.

Ett flertal nyckelarter i ekosystemet är starkt påverkade, vilket leder till systemförändringar i havs- och kustmiljöer. Flera fiskbestånd har reproduktionsstörningar, vissa marina djurarter är utrotningshotade och vissa biotoper är utsatta för miljöpåverkan. Fisket har haft en betydande påverkan på fiskebestånden, vilket lett till förändringar i ekosystemen. Nuvarande fiske på t.ex. torsk i Östersjön befinner sig ej inom säkra biologiska gränser. Bifångster i fisket kan hota såväl fiskarter som marina däggdjur och fåglar.

Övergödningssymptomen yttrar sig i alg- och planktonblomning och i vissa områden förekommer syrebrist i bottenvatten under kortare eller längre tid. Behovet av att genomföra en nationellt samordnad inventering av från bevarandesynpunkt värdefulla vattenområden, bl.a. i kustvatten och hav, är stort.

Det krävs övergripande och samordnade insatser för att åstadkomma en återställning av ekosystemet och jämka motstående intressen. Konflikter finns inte bara inom fisket, utan också rörande utbredning och storlek av bestånd av skarv och säl. Bevarande av skyddsvärda miljöer och ett varsamt brukande behövs vid kust och i hav.

Beträffande sjöfartens miljöpåverkan på havsmiljön är det angeläget att undersöka Sveriges beredskap för olyckor och nödsituationer till havs med hänsyn till de ökade oljetransporterna i Östersjön. Möjligheterna att ytterligare begränsa sjöfartens påverkan bör övervägas.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö

För att minska riskerna med användningen av kemikalier pågår ett omfattande arbete både i Sverige, inom EU och internationellt. Målsättningen är att särskilt farliga ämnen skall fasas ut och ersättas med mindre farliga ämnen eller alternativa tekniker samt att utbytes- och försiktighetsprincipen skall tillämpas i större omfattning. Hur utsläpp av kemiska ämnen till havet kan minskas och hur deras effekter kan minimeras bör analyseras.

Behovet av ytterligare forskningsinsatser bör undersökas, framför allt för att fånga upp nya trender och hot, från t.ex. triklosan, PFOS och läkemedelsrester. Både avseende nya hot och kända kemikalier i havet, bl.a. PCB, kadmium, dioxin och DDT, bör behovet av utökad miljöövervakning och användning av indikatorer analyseras. Därutöver bör tillämpningen av utbytes- och försiktighetsprincipen belysas.

Beträffande båtbottenfärger bör fortsatt forskning och övergripande effektivitetstester övervägas för att få fram gångbara ”giftfria” alternativ till dagens skadliga färger. Hur fler ämnen kan regleras i ett internationellt perspektiv bör undersökas, liksom vilka lokala åtgärder - t.ex. miljökrav på marinor/skeppsvarv och konsumentinformation - som kan vidtas.

Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Utsläpp av övergödande ämnen är ett problemområde som bör belysas närmare. Källor till utsläppen är jordbruket, avloppsanläggningar, avloppsreningsverk, deposition, industri samt skogsbruk. Jordbruket är den enskilt största källan. Det finns indikationer som visar att generationsmålet inte nås till år 2020. På grund av de naturliga systemens tröghet kommer det att ta lång tid innan situationen har återställts till en acceptabel nivå. Åtgärderna kan därför komma att behöva förstärkas.

En genomgång av vilka kunskaper som finns om problematiken med övergödning i de olika havsbassängerna bör genomföras både ur ett nationellt och regionalt perspektiv. En sådan genomgång är av väsentlig betydelse som underlag för att kunna utveckla övergripande och regionala strategier med avseende på både kväve och fosfor. Övergripande strategier såväl som regionala strategier är viktiga underlag för att kunna anpassa det framtida sektoriella

åtgärdsarbetet till problemens omfattning, sammansättning och karaktär.

Det internationella samarbetet bl.a. inom ramen för arbetet i Helsingforskommissionen (HELCOM) har betydelse för att kostnadseffektiva åtgärder skall kunna vidtas för att minska övergödningen i Östersjön.

Uppdraget

Kommissionens uppdrag är att göra en sammanställning av kunskaperna om miljötillståndet i kust- och havsområden, både i Östersjön och i Västerhavet. Utifrån denna skall kommissionen föreslå övergripande strategier och åtgärder på kort och lång sikt inom olika problemområden som kan bryta den negativa trend som råder i vissa delar av Sveriges kust- och havsmiljö. Utgångspunkten för kommissionens arbete bör vara en ekosystemansats i vilken samtliga aktiviteter som påverkar den marina miljön bör ingå. En vägledning för arbetet skall vara de problem som beskrivits ovan under vart och ett av de tre miljökvalitetsmålen.

För att kunna åstadkomma effektivare lösningar på havsmiljöproblemen bör kommissionen se över det samlade forskningsbehovet. En analys skall göras av hur resultaten av forskning bör tas till vara, samordnas och omsättas till konkreta strategier och åtgärder på kort och lång sikt. Med beaktande av aktuell forskning inom havsmiljöområdet skall behov av ytterligare insatser identifieras.

Problemens karaktär kräver oftast gemensamma internationella lösningar. Inom de problemområden som behandlas skall kommissionen analysera de legala aspekterna utifrån nationell lagstiftning och internationella regler. Kommissionen skall vid behov ge förslag till nationella eller internationella initiativ inom ramen för Sveriges åtaganden.

Den nya roll som HELCOM kommer att spela då ytterligare Östersjöländer inom en överskådlig tid kommer att ingå i EU skall analyseras, liksom den strategiska roll som Sverige kan spela i detta sammanhang. Även erfarenheter från Sveriges deltagande i andra internationella havsmiljösammanhang kan inhämtas.

Kommissionen skall analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen samt redovisa eventuella statsfinansiella effekter. För de förslag som har statsfinansiella effekter skall kommissionen lämna förslag till finansiering. Konsekvenser för

små företag skall redovisas i en särskild konsekvensanalys enligt kommittéhandboken, Ds 2001:1.

Arbetets genomförande, tidsplan m.m.

Kommissionens arbete bör ses som ett komplement till Miljömålsrådets arbete. Arbetet skall inriktas på att gå utöver redan pågående arbete som bedrivs för att uppnå miljökvalitetsmålen. Kommissionen får fritt välja metod och innehåll för arbetet. Principen om ett sektorsintegrerat miljöansvar skall vara vägledande i kommissionens arbete. Kommissionen skall samråda med berörda aktörer, som Miljömålsrådet, relevanta myndigheter, vetenskapliga institutioner, sektorer, experter och forskare inom olika områden samt enskilda organisationer vars medlemmar berörs. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 juni 2003.

(Miljödepartementet)

Kommissionens expertgrupper

A. Experter i de fem arbetsgrupper som varit knutna till Havsmiljökommissionen.

Arbetsgruppen för övergödning:

Markus Hoffman (ordförande) Lantbrukarnas Riksförbund

Sture Nellbring (sekreterare) Havsmiljökommissionen

Arne Gustafson Institutionen för Markvetenskap Sveriges Lantbruksuniversitet

Ulf Larsson Institutionen för Systemekologi Stockholms universitet

Ingrid Rydberg Naturvårdsverket

Christer Ågren Internationella försurningssekretariatet

Arbetsgruppen för fiske:

Katarina Veem (ordförande) Havsmiljökommissionen

Anita Tullrot (sekreterare) Havsmiljökommissionen

Gunilla Greig Fiskeriverket

Sture Hansson Institutionen för Systemekologi Stockholms universitet

Per Nilsson Tjärnö marinbiologiska laboratorium och Göteborgs universitet

Bengt Sjöstrand Fiskeriverket Havsfiskelaboratoriet

Håkan Westerberg Fiskeriverket

Arbetsgruppen för gifter:

Eva Dietrichson (ordförande) Kemikalieinspektionen

Henrik Österblom (sekreterare) Havsmiljökommissionen

Anders Bignert Naturhistoriska riksmuseet Gruppen för miljögiftsforskning

Dag Broman Institutet för tillämpad miljöforskning Stockholms universitet

Lars Förlin Zoologiska institutionen Göteborgs universitet

Monica Törnlund Miljödepartementet

Arbetsgruppen för sjöfart:

Katarina Veem (ordförande) Havsmiljökommissionen

Katja Awiti (sekreterare) Havsmiljökommissionen

Thomas Fagö Kustbevakningen

Sara Gorton Wallenius Lines

Kjell Larsson Högskolan på Gotland

Charlotte Ottosson Sjöfartsverket

Rolf Petrén Nilsson Svensk Sjöfartstidning

Björn Södahl Concordia Maritime

Samhällsekonomiska konsekvenser:

Lars Drake Naturvårdsverket

Katarina Elofsson Konjunkturinstitutet

Stefan Nyström Sportfiskarna

Oskar Larsson Naturvårdsverket

B. SWECLIM

Phil Graham SMHI

Markus Meier SMHI

Markku Rummukainen SMHI

C. Internationella experter, ekosystemansatsen

Prof Susan Hanna Dept. Ag. and Resource Economics Oregon State University Corvallis, OR 97331-3601 USA

Eddie Hegerl Marine Ecosystem Policy Advisors 8 Grevillea Street Redland Bay, Queensland 4165 Australia

Dr Mark T. Imperial Master of Public Administration Program Department of Political Science University of North Carolina at Wilmington 601 S. College Rd. Wilmington, NC 28403-5607 USA

Prof Laurence Mee Institute of Marine Studies University of Plymouth Drake Circus Plymouth, PL4 8AA UK

Dr Per Olsson Department of Systems Ecology Stockholm University SE-106 91 Stockholm Sweden

Prof Hein Rune Skjodal Institute of Marine Research Department of Marine Environment Postboks 1870 Nordnes 5817 Bergen Norway

Dr Mattias Sköld National Board of Fisheries, Box 423 SE-401 26 Göteborg Sweden

Ms Carien van Zwol Institute for Coastal and Marine Management PO Box 20907 2500 EX The Hague The Netherlands

Ramverk, regelverk och internationella organisationer

Nationella regelverk

Miljöbalken

Miljöbalkens mål och tillämpningsområde ( MB 1 kap. 1 § )

Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling, vilket innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken skall tillämpas så att

  • människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan
  • värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas
  • den biologiska mångfalden bevaras
  • mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas
  • återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås

Riksintressen

Områden av riksintresse skall representera nationallandskapen i den svenska naturen eller utgöra värdefulla områden för olika sektorsintressen för t.ex. yrkesfisket, kulturmiljövården, naturvården eller friluftslivet.

Riksintresse för yrkesfiske ( MB 3 kap. 5 § )

Vattenområden som har betydelse för yrkesfisket eller för vattenbruk är av riksintresse och skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande.

Riksintresse för kultur, naturvård eller friluftsliv ( MB 3 kap. 6 § )

Områden av riksintresse utgörs av mark- och vattenområden som har betydelse för naturvård, kulturmiljövården eller friluftslivet och skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.

Områdesskydd

Områdesskydd är den vanligast förekommande skyddsformen för arter, habitat och områden värdefulla för friluftsliv, näringar samt natur- och kulturvärden.

Nationalpark ( MB 7 kap. 2 § )

Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter riksdagens medgivande av regeringen förklaras som nationalpark, i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp, i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick.

Naturreservat ( MB 7 kap. 4 § )

Mark- eller vattenområden som av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Områden som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. För att engagera kommunerna i naturvårdsarbetet, har dessa jämsides med länsstyrelsen fått befogenhet att besluta om naturreservat.

Djur- och växtskyddsområde ( MB 7 kap. 12 § )

Om det utöver förbud enligt skydd för djur- och växtarter, samt jakt- och fiskelagstiftningen, behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt och fiske, samt allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området.

Strandskyddet råder vid hav, insjöar och vattendrag. ( MB 7 kap. 13 § )

Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Strandskyddet i vissa kustkommuner har utvidgats till att gälla 300 m från stranden ut i vattnet och upp på land.

Inom strandskyddsområdet är det förbjudet enligt 7 kap. 16 § MB att

  • uppföra nya byggnader
  • ändra byggnader så de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till
  • utföra grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten för bebyggelse som avses i ovanstående punkter
  • utföra andra anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmänheten att beträda ett område där allemansrätten gäller, eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för växt- och djurarter
  • utföra andra åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för växt- och djurlivet

Byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som behövs för jordbruket, skogsbruket eller yrkesfisket, och som inte är avsedda för bostadsändamål, är undantagna från strandskyddsbestämmelserna. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen eller kommunen, om delegation finns, bevilja dispens, men endast om det är förenligt med strandskyddets syften.

Miljöskyddsområde ( MB 7 kap. 19 § )

Mark eller vattenområde där det krävs särskilda föreskrifter för att delar av eller hela området är utsatt för föroreningar eller inte uppfyller miljökvalitetsnorm, skall regeringen eller länsstyrelsen efter regeringens godkännande meddela föreskrifter om skyddsåtgärder eller begränsningar för verksamheter inom området som behövs för att uppnå syftet med området.

Skydd för djur- och växtarter ( MB 8 kap. 1 och 2 §§)

Föreskrifter om förbud att döda, skada eller fånga vilt levande djur, samt skada, ta frö eller andra delar från vilt levande växter får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, om det finns risk för att vilt levande djur- och växtarter kan komma att försvinna, utsättas för plundring eller för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av arten.

Miljökvalitetsnormer

En nyhet i miljöbalken är de s.k. miljökvalitetsnormerna. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om lägsta godtagbara miljökvalitet hos mark, vatten, luft eller miljön i övrigt. Medan tidigare miljölagstiftning enbart avsåg att minimera och dämpa miljöstörningar så långt det var skäligt, ställer miljöbalken med andra ord också direkta krav på slutresultatet, dvs. på vilka egenskaper miljön ska ha för att kunna anses acceptabel.

Fiskerilagstiftningen

Den svenska fiskerilagstiftningen är underordnad Europeiska unionens fiskeripolitik som främst kommer till uttryck i förordningar utfärdade av Europeiska gemenskapen (se nedan). Grunderna för den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) följer av rådets förordning (EG) nr 2371/2002 av den 20 december 2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Av denna s.k. grundförordning framgår att fiskeripolitiken i huvudsak avser sådan näringsverksamhet inom de tre områdena resurser, marknad och struktur som

utgår från fiske och vattenbruk i havet. Därför ankommer det på medlemsstaterna att utfärda de resursreglerande föreskrifter som behövs i sötvattensområdena och avseende fritidsverksamheter. Fiskeriverket har av regeringen tilldelats huvudansvaret för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i Sverige.

I den svenska fiskerilagstiftningen finns föreskrifter dels för komplettering och verkställighet av den gemensamma fiskeripolitiken, dels föreskrifter av helt nationell karaktär. Sverige har nationellt självbestämmande över sina fiskevatten ut till 12 nautiska mil från baslinjen (den linje som knyter samman de yttre skären).

Fiskelagen (1993:787) gäller rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen. Fiskelagen är en parallell lag till miljöbalken. I lagen finns bl.a. föreskrifter om fisket. Enligt dessa får regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, utfärda föreskrifter dels för fiskevården som förbjuder eller begränsar fiske i vissa avseenden, dels meddela föreskrifter om vilken hänsyn fisket skall ta till naturvårdens intressen. Vid halvårsskiftet år 2003 ändras fiskerilagstiftningen i flera avseenden, bl.a. får Fiskeriverket ökade möjligheter att meddela föreskrifter för fisket. Detta gäller bl.a. den yrkesfiskelicens som krävs för att få bedriva yrkesmässigt fiske. Tidigare har yrkesfiskelicensen givit innehavaren en generell rätt att fiska all tillåten fisk. I fortsättningen skall licens kunna ges bara för visst fiske.

EG-lagstiftning

Försiktighetsprincipen

I enlighet med artikel 174.2 i EG-fördraget bygger miljöpolitiken på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstörning bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Kommissionen anser att försiktighetsprincipen är en princip med allmän giltighet som särskilt bör beaktas när det gäller skydd av miljön och människors, djurs och växters hälsa. Kommissionen anser att gemenskapen är behörig att föreskriva den skyddsnivå som den anser lämpligt. Åberopandet av försiktighetsprincipen är en central punkt i gemenskapspolitiken.

Enligt kommissionen kan försiktighetsprincipen användas när de potentiellt skadliga effekterna av en företeelse, en produkt eller en process, har identifierats genom en vetenskaplig och objektiv bedömning. Men när denna bedömning inte gör det möjligt att fastställa risken med tillräcklig säkerhet. Användningen av principen ingår alltså i den övergripande riskanalysen.

Domstolen har i sin dom om giltigheten i kommissionens beslut att förbjuda export av nötkreatur från Förenade kungariket för att minska risken för överföring av BSE (domarna av den 5 maj 1998, mål C-157/96 och C-180/96), angivit följande: ”Då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är.” (domskäl 99). I det följande domskälet preciseras domstolens resonemang ytterligare: ”Detta tillvägagångssätt stöds av artikel 130r.1 i EG-fördraget (nuvarande artikel 174.1), enligt vilken ett av målen för gemenskapens miljöpolitik är att skydda människors hälsa. I stycke 2 i samma artikel anges att denna politik, som syftar till en hög skyddsnivå, bygger på bland annat försiktighetsprincipen och på principen att förebyggande åtgärder bör vidtas och att miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens övriga politik.” (domskäl 100).

I en annan dom som hänför sig till skydd av konsumenters hälsa (dom av den 16 juli 1998, mål T-199/96), återger Förstainstansrätten den formulering som använts i målet om BSE (se domskäl 66 och 67).

Förstainstansrättens ordförande bekräftade i beslutet av den 30 juni 1999 (mål T-70/99), de ståndpunkter som angivits i de domar som nämnts ovan. Det är dock viktigt att understryka att i detta beslut görs en uttrycklig hänvisning till försiktighetsprincipen och bekräftas återigen att: ”de krav som hänger samman med folkhälsa obestridligen måste betraktas väga tyngre än ekonomiska överväganden”.

EG direktiv

Avsikten med Nitratdirektivet (91/676/EEG) är att minska och förebygga vattenrelaterade hälso- och eutrofieringsproblem som orsakas av nitrat från jordbruk. Direktivet innehåller ett gränsvärde samt bindande EG-rättsliga krav på genomförande av åtgärder, rapportering etc.

Nitratdirektivet är kopplat till Dricksvattendirektivet (98/83/EG) som innehåller hälsomässiga gräns- och riktvärden för nitrat i det vatten som används för mänsklig konsumtion. Direktivet reglerar även åtgärder och kontroller.

Syftet med Grundvattendirektivet (80/68/EEG) är att förhindra förorening av grundvatten som kan orsakas genom både direkta och indirekta utsläpp av farliga ämnen. Direktivet tar inte upp nitrat utan endast kväve i form av nitrit och ammoniak.

Ramdirektivet för vatten (00/60/EG) förutsätter att medlems-

staterna har genomfört nitratdirektivet, dricksvattendirektivet och grundvattendirektivet. Det har bland annat som mål att ”en ekologiskt god status” skall uppnås i grundvatten. Ekologiskt god status definieras bl.a. som att ”god grundvattenstatus” ska vara uppnådd 15 år efter att direktivet publicerats, men dispens (6+6 år) kan ges för grundvattenförekomster som uppfyller vissa kriterier. Det kan t.ex. gälla grundvatten på stort djup och/eller i stora magasin där genomströmningen är låg och effekter av åtgärder visar sig först flera tiotals år senare.

Ramdirektivet kräver till år 2004 en kartläggning och karakterisering av alla grundvattenförekomster som har betydelse för större uttag av dricksvatten. Även förmodade framtida uttag ska omfattas av detta arbete. I riskområden ska en fördjupad analys ske.

Regeringen tillsatte år 2001 en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till myndighetsorganisation för genomförande av ramdirektivet för vatten i Sverige. Utredaren har utarbetat ett förslag till avgränsning av avrinningsdistrikt, föreslå myndighetsorganisation, finansiering och former för beslutsfattande. Därtill har utretts vilka andra myndighetsuppgifter den föreslagna organisationen bör ha samt hur miljösamverkan i avrinningsområden bör genomföras. Förslagen finns presenterade i ”Klart som vatten”, SOU 2002:105.

För gifter är målsättningarna i ramdirektivet redan färdigförhandlade. För prioriterade ämnen är målet att utsläppen skall minskas och för de prioriterade farliga ämnena gäller att de skall fasas ut

efter lämplig tidtabell. När ett ämne har förts upp på listan skall kommissionen inom två år föreslå utsläppsbegränsningar och miljökvalitetsnormer för att kontrollera utsläppen av ämnet. Till sin hjälp har kommissionen en expertgrupp (Expert Advisory Forum Priority Substances). Om man ej kan enas på EU-nivån blir det medlemsländernas ansvar att bedriva egna kontroller. Detta skall vara gjort år 2006 för listan med prioriterade ämnen och de ska ses över vart fjärde år.

Vad gäller grundvattenkvaliteten kommer ytterligare kompletterande lagstiftning inom två år. Dotterdirektivet kommer att innehålla kriterier till hjälp att avgöra vad som är grundvatten av god kvalitet (sämre vatten ska åtgärdas) samt kriterier för att känna igen ”uppåtgående trender” som ska leda till åtgärder. En uppåtgående trend är en negativ förändring av grundvattnet, orsakad av mänskliga aktiviteter. För att bättre kunna behandla grundvatten t.ex. vad gäller övervakning och åtgärder finns förslag på att dela upp vattnen i tre olika typer; ej förorenade grundvatten, grundvatten förorenade av diffusa källor och grundvatten förorenade av punktkällor.

Ramdirektivet är komplicerat och även om det på många ställen i direktivet finns relativt detaljerade instruktioner är det ändå inte självklart hur dessa skall tolkas. Dessutom är tidtabellen för när de olika momenten skall vara färdiga mycket krävande.

EU:s medlemsländer har därför enats om att för några artiklar ta fram icke bindande vägledning med förslag på hur direktivet kan genomföras, kallad Common Strategy. Att de dokument som skall tas fram endast är vägledande och att länderna kommer att få utrymme att finna egna nationella lösningar har varit en förutsättning i diskussionerna. Ett antal arbetsområden/projekt har identifierats för fortsatt gemensamt arbete:

Påverkan. Vägledning vad gäller hur man kan beskriva påverkan på

vattnen från både punktutsläpp och diffusa utsläpp. Detta ska ingå i beskrivningen av varje avrinningsområde.

Modifierade vatten. Vägledning till vilka objekt som kan räknas

som ”modifierade” och vilken kvalitet dessa ska uppnå för att kunna räknas som vatten med ”god ekologisk potential”. I vattendirektivet används begreppet ”modifierade vatten” för vatten som förändrats beroende på ett konstant mänskligt bruk av resursen. Enda sättet att återställa dessa vatten skulle vara att upphöra med de aktiviteter som lett till förändringarna. Ofta vill man inte göra

detta, utan accepterar hellre att vattnet är påverkat. Vilka vatten som kan räknas som modifierade är viktigt, då målen som ska sättas upp för dessa vatten tillåts att vara lägre än för andra, i övrigt likartade vatten. I diskussionerna har t.ex. reglerade vattendrag föreslagits få räknas som modifierade vatten.

Referensobjekt samt klassindelning. Vägledning till hur man

identifierar icke påverkade referenssjöar och vattendrag, dvs. vatten av hög status. Projektet skall även föreslå mallar för hur man kan lägga gränsvärden mellan de fem statusklasserna: hög, god, måttlig, otillfredsställande och dålig status. Till den andra klassen, ”god status”, får man räkna vatten som uppvisar vissa förändringar beroende på oss människor och våra aktiviteter. Denna kvalitet är uppsatt som ett mål för alla vatten. Sämre vatten ska åtgärdas.

Typområdesindelning samt referensobjekt och klassindelning.

Detta projekt motsvarar det föregående men i detta fall behandlas kustvattnen. I projektet skall man även föreslå metoder för typindelning av kustvatten. I en och samma vattentyp befinner sig kustavsnitt med likartade naturgeografiska förutsättningar. De borde se likadana ut vad gäller flora och fauna och kan jämföras med ett och samma referensvatten. Avvikelser beror med stor sannolikhet på mänsklig påverkan.

Interkalibrering. De olika ländernas sätt att bestämma sina

klassgränser ska kalibreras. Syftet är att se till att länderna hamnar ungefär lika och att t.ex. vatten av god status innebär vatten med en lika stor avvikelse från opåverkade vatten i hela unionen. För att uppnå detta tar kommissionen fram en metod för interkalibrering samt väljer ut stationer över hela Europa för test av ländernas system.

Ekonomisk analys. Vägledning vad gäller instruktionerna för

den ekonomiska analys som skall göras för alla distrikt. Denna kommer att vara viktig vid val av de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att lösa vattenproblem, men den utgör även grund för uttag av avgifter för vattenanvändning. Projektet kommer att samla ihop goda exempel vad gäller avgiftssystem för vattenanvändning, men detta kommer i andra hand. I direktivet står det att medlemsländerna måste ta hänsyn till principer för kostnadstäckning för vattentjänster. År 2010 skall det finnas fungerande system som styr mot ett hållbart bruk av vatten. Industri, hushåll och jordbruk ska betala en skälig del av de fulla kostnaderna. Texten i direktivet lämnar ett relativt stort utrymme för länderna att lösa uppgiften att

skapa ett system som styr mot hållbarhet efter egna förutsättningar.

Övervakning. Vägledning för val av stationer i förhållande till

påverkan och skyddade områden samt förslag på hur länderna kan utveckla redan existerande övervakning. Genomgång av kraven vad gäller parametrar, täthet vad gäller stationer, frekvens vad gäller mätningar, kvalitet på data samt samordning med redan existerande nätverk och internationell rapportering. Medlemsländerna presenterar redan existerande system och i samverkan tas förslag fram på de kompletteringar som behövs.

Grundvattentrender och databehandling. I direktivet står det

att medlemsländerna/vattendistrikten skall reagera på negativa grundvattenförändringar. Grundvatten skiljer sig dock från ytvatten och det är inte lika lätt att avgöra vad som faktiskt är förändringar beroende på mänsklig påverkan. Detta projekt har tagit fram vägledning vad gäller tolkning av data.

Förvaltningsplaner. Detta projekt kommer att utarbeta vägled-

ning vad gäller indelning i distrikt, hur man kan lägga upp arbetet för att få fram distriktsvisa åtgärdsplaner och förvaltningsplaner samt information, samråd och allmänhetens deltagande i arbetet.

Förutom dessa nio arbetsgrupper tillkommer andra områden där länderna vill samarbeta fortsättningsvis. Bland sådana kan nämnas test av olika metoder och modeller i några utvalda avrinningsområden i Europa, utvecklandet av ett gemensamt GIS (geografiskt informationssystem eller liknande system för att göra underlagen jämförbara.

Ramdirektivets genomförande i Östersjöregionen är ytterligare en viktig grund för samarbete mellan länder som delar gemensamma floder och sjöar. För att åstadkomma en hållbar användning av vattenresurserna och att god vattenstatus uppnås skall åtgärder samordnas mellan aktörer och länder i avrinningsområden. Bland annat skall man bestämma om ansvaret för utarbetandet av förvaltningsplaner för delade vattenområden (river basin management plans).

Den gemensamma fiskeripolitiken (GFP)

Europeiska unionens instrument för förvaltning av fiske och vattenbruk är den gemensamma fiskeripolitiken. Den skapades för att förvalta en gemensam resurs och för att fullgöra de skyldigheter

som fastställts i de ursprungliga gemenskapsfördragen. Eftersom fisk är en naturlig och vandrande resurs betraktas den som gemensam egendom. Dessutom anges i de fördrag, genom vilka gemenskapen instiftades att det skulle finnas en gemensam politik på detta område, det vill säga gemensamma bestämmelser antagna på gemenskapsnivå och tillämpade i alla medlemsstaterna.

Den gemensamma fiskeripolitiken måste ta hänsyn till fiskets biologiska, ekonomiska och sociala dimensioner. Den kan delas in i fyra huvudområden, som omfattar bevarande av fiskbestånd, strukturer (såsom fartyg, hamnar och beredningsanläggningar), den gemensamma organisationen av marknaden och en extern fiskeripolitik som inkluderar fiskeavtal med tredje land, och förhandlingar i internationella organisationer.

Bevarande

Fiskbestånden måste kunna förnya sig eftersom fisk dör både på grund av naturliga orsaker och genom fiske. För att det skall finnas tillräckligt med fullgången fisk för att bestånden skall kunna förnyas måste småfisk lämnas kvar att växa så att de kan bidra till beståndens återväxt. I den gemensamma fiskeripolitiken fastställs de maximala kvantiteter fisk som riskfritt kan fångas varje år. Med stöd av vetenskapliga studier av de största bestånden beslutar ministerrådet varje år hur mycket fisk som EU:s fiskare tillåts fånga under nästkommande år. Dessa maximala kvantiteter som kallas totala tillåtna fångstmängder (Total Allowable Catches, TAC) delas upp mellan medlemsstaterna. Varje stats andel kallas en nationell kvot.

För att begränsa fångsten av småfisk så att de kan växa, har ett antal tekniska bestämmelser antagits. Minsta maskstorlekar kan fastställas. Vissa områden kan stängas för att skydda fiskbestånd. Vissa typer av fiskeredskap kan förbjudas och användning av mer selektiva tekniker som släpper igenom ungfisk och begränsar fångsten av andra arter, kan göras obligatoriska. Minsta fiskstorlek fastställs, varmed det blir olagligt att landa mindre fisk. Fartygens befälhavare måste föra särskilda loggböcker och där registrera fångster och landningar.

Strukturer

EU:s strukturpolitik underlättar för fiskesektorn att anpassa sig till dagens behov. Finansiering finns tillgänglig för projekt inom alla grenar av fiske- och vattenbruksnäringarna och för marknads- och utvecklingsforskning. Det finns möjlighet att erhålla stöd för arbetsmiljöförbättrande åtgärder liksom för att eliminera överskottskapacitet. För varje medlemsstat planeras omstruktureringen av flottan inom fleråriga utvecklingsprogram i vilka fastställs mål och de medel som krävs för att nå dessa mål.

Den gemensamma organisationen av marknaden

Denna politik utgjorde en del av de första gemensamma åtgärderna. Syftet var att skapa en gemensam marknad inom gemenskapen och att anpassa produktionen till efterfrågan vilket skulle gynna såväl producenter som konsumenter. Dessa ursprungliga mål har kompletterats genom skapandet av den inre marknaden och den gradvisa liberaliseringen av världshandeln.

Förbindelser med tredje land

Det blev nödvändigt att ingå fiskeavtal på bilateral och multilateral nivå efter det att fiskezonerna hade utvidgats och fjärrfiskande fartyg från gemenskapen inte längre fick tillträde till sina traditionella fiskevatten. Fiskerättigheter för sådana fartyg har förhandlats fram med många länder utanför gemenskapen i utbyte mot olika former av kompensation som beror på de intressen som det berörda tredje landet har. Gemenskapen är också engagerad i förhandlingar med internationella organisationer och regionala fiskeriorganisationer för att säkerställa ett hållbart fiske.

Kontroll av efterlevnaden

Medlemsstaternas myndigheter måste se till att den gemensamma fiskeripolitikens bestämmelser följs. Gemenskapen har också en inspektionstjänst som består av 24 inspektörer. Deras roll är att se till att alla nationella kontrollmyndigheter tillämpar samma normer

när det gäller kvalitet och rättvisa under utövandet av sin kontrollverksamhet.

Natura 2000

EG:s ministerråd beslutade att inför 2000-talet skapa ett nätverk av områden som är skyddade på gemenskapsnivå. Detta nätverk har döpts till NATURA 2000 och kommer att ha en mycket stor betydelse för det framtida skyddet av våra naturresurser både på land och i vattnet. Gemenskapens direktiv om bevarande av vilda fåglar (”fågeldirektivet”) och om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (”habitatdirektivet”) har skapat en stadig rättslig grund för skyddet av sällsynta och hotade arter och livsmiljöer och skall tillämpas inom svenskt territorium och i den svenska ekonomiska zonen.

”Fågeldirektivet”

Särskilda skyddsområden (Special Protected Areas, SPA-områden) omfattar skydd och skötsel på lång sikt för samtliga fågelarter och deras livsmiljöer som lever i vilt tillstånd på den europeiska gemenskapens territorium, hotade arter omfattas av särskilda bevarandeåtgärder. De lämpligaste områdena måste utses till skyddade områden.

”Habitatdirektivet”

Särskilda bevarandeområden (Sites of Community Importance, SCI-områden) omfattar säkrandet av den biologiska mångfalden. Myndigheter identifierar platser som är viktiga för bevarandet av livsmiljöer (habitat). Skötsel- och förvaltningsplaner skall sedan se till att områdena bevaras genom att integrera människors verksamhet med en hållbar utveckling.

Tillsammans bildar EG:s SPA och SCI områden det europeiska nätverket av skyddade områden- NATURA 2000. Medlemsländerna i EG avgör själva på vilket sätt arter och habitat skall skyddas. Detta kan alltså lösas på olika sätt t.ex. genom bildandet av naturreservat och/eller med hjälp av fiskerilagstiftningen. Ny lagstiftning i Miljöbalken reglerar dock verksamheter i särskilda

skydds- och bevarandeområden. Denna innebär att tillstånd för verksamheten endast får lämnas av länsstyrelsen om dessa inte skadar de livsmiljöer eller arter som skyddet avser. Kan livsmiljöerna skadas sker särskild prövning av regeringen.

Regionala konventioner

Oslo-Pariskonventionen (OSPAR)

OSPAR-konventionen antogs år 1992 och trädde i kraft den 25 mars 1998. Konventionen omfattar nordöstra Atlanten inklusive Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt inom vissa givna gränser. Konventionen har antagits av EG, Island, Norge och Schweiz. När konventionen utarbetades avgränsades fyra tillämpningsområden för att förhindra och eliminera föroreningar från landbaserade källor, havsbaserade källor, dumpning och förbränning, samt en fullständig bedömning av den marina miljöns kvalitet. Vid det första ministermötet i OSPAR-kommissionen år 1998 antogs strategier för eutrofiering, skydd av de marina ekosystemen, samt miljöfarliga och radioaktiva substanser. Inför mötet utarbetades även en ny bilaga om skydd och bevarande av ekosystem och biologisk mångfald. Under hösten 2000 redovisade OSPAR den senaste femårsrapporten om miljötillståndet i Nordostatlanten inklusive Nordsjön och Skagerrak.

Helsingforskonvention (HELCOM)

Helsingforskonvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, kallas ofta för HELCOM som är medlemsländernas organ för att tillsammans övervaka uppfyllandet av konventionen. Den ursprungliga konventionen från år 1974 kompletterades år 1992 (ratificerades av Sverige år 1994) för att inkludera alla former av havsföroreningar i Östersjöområdet; utsläpp från landbaserade källor, utsläpp från fartyg, luftnedfall, dumpning samt förorening som orsakas av att havsbotten utforskas eller exploateras. Den nya konventionen gäller hela Östersjöns avrinningsområde, alltså även de föroreningar som tillförs havet via vattendrag och sjöar från de nio staternas avrinningsområden. Syftet med konventionen är att parterna ”var för sig eller gemensamt skall vidta alla erforderliga lagstiftnings-, administrativa eller andra relevanta åtgärder för att

förhindra eller eliminera förorening i syfte att främja återställandet av Östersjöområdet och bevarandet av dess ekologiska balans”. Förorenande ämnen som DDT och PCB nämns särskilt, men även utsläppen av bl.a. kvicksilver, kadmium och bly skall begränsas liksom utsläppen av näringsämnen. Försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar skall tillämpas, därtill skall användningen av bästa tillgängliga teknik och bästa miljöpraxis främjas.

Nordsjökonferensen

Nordsjökonferensen är ett politiskt samarbete mellan Nordsjöländerna vilket syftar till att skydda och förbättra Nordsjöns marina miljö. Den första Nordsjökonferensen hölls i Bremen år 1984. Upprinnelsen var en utbredd oro bland Nordsjöstaterna för miljötillståndet i Nordsjön. Sedan konferensen i Bremen har Nordsjökonferenser hållits i London år 1987, i Haag år 1990 och i Esbjerg år 1995.

Utöver dessa har möten genomförts på ministernivå år 1993 i Köpenhamn samt år 1997 i Bergen där fiskefrågorna behandlades. År 2002 ägde den femte Nordsjökonferensen rum i Bergen, Norge.

I Bergendeklarationen uttrycks mål, åtaganden och ambitioner avseende Nordsjöns marina miljö. I deklarationen behandlas en rad områden såsom etablerandet av en ekosystemansats, skydd och bevarande av arter och habitat, hållbart fiske, sjöfartens miljöpåverkan, farliga ämnen, övergödning, offshore installationer, radioaktiva ämnen, förnybar energi, marin nedskräpning, fysisk planering samt framtida samarbete. Nästa ministermöte kommer att äga rum i Sverige senast år 2006. Detta möte skall behandla sjöfartens miljöpåverkan samt fiskets miljökonsekvenser. Det är ännu inte beslutat om någon sjätte Nordsjökonferens skall äga rum.

De ministerdeklarationer som antas vid Nordsjökonferenserna är politiska åtaganden men de är inte juridiskt bindande.

Globala konventioner

Havsrättskonventionen

Havsrätten är mycket gammal. Dess ursprung brukar förläggas till 1600-talet, då holländaren Hugo Grotius utvecklade den teori om havets frihet (De mare liberum) som blev av grundläggande betydelse för de närmaste århundradenas regelsystem. Efter andra världskriget kom en snabb utveckling i gång, innebärande dels en tendens till anspråk på utökade territorialhav, dels inrättande av olika typer av specialjurisdiktion för kuststaten utanför territorialhavet, t.ex. rörande fisket samt utforskning och utvinning av naturtillgångarna på kontinentalsockeln, dvs. på havsbotten och i dennas underlag närmast kusten.

Havsrättskonventionen är resultatet av FN:s tredje havsrättskonferens vilken avslutades år 1982 (1973–1982) med att konventionstexten lades fram för undertecknande. 158 stater, däribland Sverige, undertecknade vid detta tillfälle konventionen med förbehåll för ratifikation. Konventionen trädde i kraft den 16 november 1994, tolv månader efter det att den ratificerats av 60 stater. Sverige ratificerade havsrättskonventionen år 1996. Antalet konventionsparter uppgick i november 1998 till 130 stycken.

Havsrättskonventionen reglerar i stort sett alla aspekter av havens och havsbottens fredliga användning, inte minst på miljöområdet. Sjöfarten styrs av två rättssystem: sjörätten och havsrätten. Något förenklat kan man säga att havsrätten utgör den ram inom vilken sjörätten existerar. Så länge nationella och internationella sjörättsföreskrifter inte strider mot havsrättens regler och principer är de acceptabla ur folkrättslig synvinkel.

Ett av konventionens syften är att skapa balans mellan staters rättigheter och skyldigheter. Tanken är att en konventionspart antingen måste godta hela konventionen eller inte alls. Reservationer till enskilda artiklar är således inte tillåtna. Konventionen är mycket omfattande och på grund av olika staters varierande intressen i havsrättsliga frågor kännetecknas texten i många fall av svepande formuleringar. Konventionsparternas framtida praxis kommer därför enligt Wienkonventionen om traktaträtt att få särskild betydelse för uttolkningen av konventionen.

Havsrättskonventionen innehåller även ett omfattande regelverk med bestämmelser till skydd för den marina miljön. Dessa regler innefattar alla slags föroreningar från bl.a. fartyg samt behandlar

staters rätt att lagstifta på detta område och ingripa mot utländska fartyg som överträder tillämplig lagstiftning.

Havsrättskonventionen har vid dess uppkomst kallats för den mest omfattande miljökonventionen som hittills fullbordats. Konventionen innehåller ett övergripande regelverk i fråga om det marina miljöskyddet och det finns anledning att förmoda att framtida globala eller regionala överenskommelser kommer att styras av konventionens bestämmelser. Därmed har konventionsstaterna tagit på sig skyldigheten att värna om den marina miljön och att vidta åtgärder för att reducera utsläpp som kan orsaka föroreningar. Bestämmelserna tar främst sikte på kuststater och flaggstater.

I konventionen betonas flaggstatens ansvar att införa lagar och andra bestämmelser, vilka som minimum skall motsvara de internationella reglerna på området. Kuststater kan, å andra sidan, med stöd av sin jurisdiktion inom sjöterritoriet och den ekonomiska zonen införa nödvändiga regler för att motverka föroreningar från fartyg.

Då det gäller ingripanden mot fartyg som förorenar havsmiljön föreskrivs att flaggstaten har ett direkt ansvar för att de fartyg som för dess flagg rättar sig efter tillämpliga internationella regler oavsett var fartygen befinner sig. Om ett fartyg påstås ha brutit mot internationella regler och normer åligger det flaggstaten att på en stats begäran inleda utredning och, om tillräckliga bevis finns, inleda rättsprocess beträffande den påstådda överträdelsen. Andra stater är skyldiga att på begäran bistå flaggstaten i dess utredning. Kuststater har på motsvarande sätt som flaggstater getts förhållandevis omfattande befogenheter att ingripa när dess suveräna rättighet hotas.

Hamnstater får, i enlighet med internationella regler, företa undersökningar av fartyg som frivilligt anlöpt hamn för att på så sätt säkra bevisning. Hamnstater får också inleda rättsliga förfaranden beträffande utsläpp som inträffat utanför statens jurisdiktion. Om föroreningen har skett inom en annan stats sjöterritorium eller ekonomiska zon får det dock endast ske på begäran av flaggstaten, kuststaten eller annan stat som skadats eller löper risk att skadas.

Den nu beskrivna hamnstatsjurisdiktionen utgör ett komplement till flagg- och kuststatjurisdiktionen och ger uttryck för en form av global jurisdiktion, som konkurrerar med flaggstatens jurisdiktionsrätt och ibland också med kuststatens. Havsrättskonventionens regelsystem innebär att kuststater getts en vidare rätt att ingripa mot utländska fartyg som endast är under genomfart än

vad som tidigare ansetts följa en folkrättslig sedvanerätt, då ingripande endast fick ske vid avsiktliga och allvarliga föroreningar i territorialhavet. Samtidigt skall betonas att det fortfarande råder stor osäkerhet kring den egentliga innebörden av bl.a. flera av de artiklar i det kapitel i konventionen som benämns Verkställighet (Enforcement).

Regelsystemet enligt havsrättskonventionen är uppbyggd på ett sådant sätt att om alla flaggstater uppfyllde konventionens bestämmelser skulle det inte behöva förekomma att ansvariga på ett utländskt fartyg, som bevisligen gjort sig skyldiga till oljeutsläpp i svenskt vatten, undgick ansvar bara därför att flaggstaten underlät agera. Problemet är att långt ifrån alla flaggstater lever upp till de krav som konventionen ställer. Rent praktiskt kan det också vara svårt för flaggstaten att få till stånd en lagföring. Bl.a. mot denna bakgrund finns ett starkt intresse för kuststaten, som har ett särskilt intresse att värna sin marina miljö och som främst berörs av ett oljeutsläpp i dess vatten, att agera mot de som misstänkts för brott.

Indelning i olika vattenområden

En stats inre vatten utgörs av de vattenområden som ligger innanför de s.k. baslinjerna, vilka dras i vattenområdet närmast kusten. Varje stat har enligt havsrättskonventionen rätt till ett territorialhav på högst tolv nautiska mil räknat från baslinjen.

En stats inre vatten och territorialhav bildar statens sjöterritorium. Enligt havsrättskonventionen har kuststater dessutom rätt till en till territorialhavet angränsande zon eller tilläggszon (contiguous zone) på som längst 24 nautiska mil från den s.k. baslinjen. Inom den angränsande zonen kan kuststaten utöva kontrollrätt för att hindra och bestraffa överträdelser av lagar och författningar rörande tullar, skatter, invandring eller hälsoskydd inom dess territorium eller territorialhav.

Den kanske viktigaste nyskapelsen i havsrättskonventionen är kuststaters rätt att inrätta en exklusiv ekonomisk zon. Zonen får inte sträcka sig längre än 200 nautiska mil från baslinjen. I den ekonomiska zonen har kuststaten vissa suveräna rättigheter, t.ex. att utforska och utnyttja levande och icke-levande tillgångar, samt rätt till jurisdiktion med avseende bl.a. på skydd och bevarande av den marina miljön. Kuststatens jurisdiktion är emellertid begränsad och

den ekonomiska zonen är i flera avseenden ”internationell”. Således gäller i princip den för det fria havet gällande rätten till fri sjöfart.

För att de särskilda befogenheterna skall kunna utnyttjas i den angränsande respektive ekonomiska zonen krävs att staten inrättar sådana zoner. Sverige har inrättat en ekonomisk zon, däremot har Sverige ännu inte inrättat någon angränsande zon. Regeringen uttalade sig i samband med ratificeringen av havsrättskonventionen för att inrätta en angränsande zon och har nu för avsikt att inom kort tillsätta en utredning som skall se över baslinjesystemet och gränslagstiftningen i allmänhet samt även utreda frågan om inrättande av en s.k. angränsande zon runt Sveriges kuster.

Det fria havet är den del av havet som ligger utanför territorialhaven och, i förekommande fall, de ekonomiska zonerna (inklusive de s.k. fiskezonerna). Det finns inte något fritt hav som gränsar till Sveriges ekonomiska zon. Enligt havsrättskonventionen och allmän folkrätt får det fria havet utnyttjas för sjöfart av alla nationer och ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Detta innebär att en stat generellt sett inte kan utöva sin makt över en annan stats fartyg som befinner sig på det fria havet.

Territoriell jurisdiktion

Utgångspunkten för folkrätten är att varje stat är suverän och således har exklusiv jurisdiktion, både lagstiftande och verkställande, över sitt territorium. Till en stats territorium räknas inre vatten samt territorialhavet, vilka vattenområden utgör en stats sjöterritorium. Jurisdiktionen begränsas dels av att alla stater måste respektera andra staters suveränitet, dels av att staten måste respektera folkrättsliga regler. Jurisdiktionen över territorialhavet inskränks främst genom principen om utländska fartygs rätt till s.k. oskadlig genomfart. Inre vatten anses däremot utgöra en integrerad del av kuststatens territorium där staten har full suveränitet.

Särskilda regler gäller beträffande sund som utnyttjas för internationell sjöfart, s.k. internationella sund. Här föreligger en ovillkorlig rätt för utländska fartyg till s.k. transitpassage och de stater som gränsar till internationella sund har endast begränsad rätt att ingripa mot utländska fartyg vid överträdelser under passagen. Bestämmelserna om internationella sund inverkar dock inte på rättsreglerna i sund där genomfarten helt eller delvis är reglerad genom sedan gammalt gällande internationella konventioner som

särskilt rör sådana sund s.k. historiska sund. Sverige har i samband med ratificeringen av havsrättskonventionen avgett förklaring varigenom klargjorts att sunden mellan Sverige och Danmark (Öresund) respektive Finland (Ålandsöarna) skall betraktas som s.k. historiska sund.

Principen om territorialjurisdiktion ligger till grund för två andra inom havsrätten och den internationella sjörätten förekommande jurisdiktionsbegrepp, nämligen kuststatsjurisdiktion och hamnstatsjurisdiktion.

Hamnstatsjurisdiktion

Enligt principen om hamnstatsjurisdiktion har en stat full jurisdiktion över sina hamnar. Någon generell rätt för utländska handelsfartyg att anlöpa en hamn anses inte föreligga. Rätt till hamnanlöp kan emellertid föreligga p.g.a. avtal mellan stater, t.ex. har länderna inom EU rätt att anlöpa varandras hamnar. Om en hamn stängs eller om särskilda villkor ställs för att anlöpa en hamn måste det emellertid ske enligt grunder som inte diskriminerar någon viss stat. Sådana villkor för hamnanlöp som ställs för att förhindra, begränsa eller kontrollera förorening av den marina miljön skall offentliggöras och IMO skall underrättas.

Har ett utländskt fartyg anlöpt en hamn kan jurisdiktionen självklart utövas beträffande överträdelser som begås på fartyget medan det befinner sig i hamn. Med hamnstatsjurisdiktion avses emellertid i vissa sammanhang även statens rätt att – beträffande fartyg i hamn – vidta åtgärder med anledning av överträdelser som skett i statens territorialhav eller ekonomiska zon. I andra fall avses med hamnstatsjurisdiktion en stats generella befogenhet att i vissa avseenden utöva jurisdiktion, t.ex. genom inspektion och andra administrativa åtgärder.

Hamnstatsjurisdiktionen enligt havsrättskonventionen har en speciell innebörd och reglerar hamnstaters befogenhet att utföra undersökningar samt vidta rättsliga åtgärder beträffande utsläpp som skett från utländska fartyg utanför statens sjöterritorium eller ekonomiska zon. Utsläpp som skett i hamnstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon faller under kuststatsregimen.

Kuststatsjurisdiktion

Med utgångspunkt från territorialprincipen har en kuststat jurisdiktion över sitt territorialhav, s.k. kuststatsjurisdiktion. Denna jurisdiktion kan endast inskränkas genom avtal eller folkrättsliga regler. Som ovan angetts begränsas jurisdiktionen i territorialhavet av principen om utländska fartygs rätt till oskadlig genomfart.

I den ekonomiska zonen är kuststatsjurisdiktionen inte huvudregel utan snarare undantag. Havsrättskonventionen ger dock staterna möjlighet till en begränsad jurisdiktion över dessa zoner. Således har kuststaten i den ekonomiska zonen vissa suveräna rättigheter, t.ex. rörande fisket. Därutöver har kuststaten jurisdiktion med avseende bl.a. på skydd och bevarande av den marina miljön. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att – i enlighet med allmänt erkända internationella regler och normer – utfärda lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg p.g.a. överträdelser av lagstiftningen är däremot begränsad.

Flaggstatsjurisdiktion

Mot principerna om hamnstats- och kuststatsjurisdiktion står principen om flaggstatsjurisdiktion, enligt vilken flaggstaten har jurisdiktion över ett fartyg som för statens flagg oavsett var fartyget befinner sig. Ett fartyg som befinner sig på det fria havet är i princip endast underkastat flaggstatens jurisdiktion.

Fartygets flaggstat är den stat i vilket fartyget är registretat. Villkoren för fartygs registrering samt villkoren för rätten att föra en stats flagga fastställs av varje enskilt land. Enligt havsrättskonventionen måste det föreligga ett verkligt samband mellan fartyget och den stat vars flagga fartyget för. Så är emellertid inte alltid fallet.

I de flesta länder krävs för registrering och rätten att föra landets flagga en anknytning mellan fartyget och det land (eller region som landet är medlem i, t.ex. EU) i vilket fartyget är registrerat. Så är t.ex. fallet med Sverige. Andra länder medger emellertid registrering i nationella register trots att fartyget saknar egentliga beröringspunkter med registerlandet, s.k. öppna fartygsregister. En del av dessa länder har varken vilja, makt eller en uppbyggd administration för att upprätthålla internationella krav rörande fartygens

standard, bemanning och sociala förmåner för de ombordanställda. Allmänt gäller att dessa länder tillåter att fartyg bemannas med sjöfolk från andra nationer än registerlandet. Vidare kan fartygen operera under mycket förmånliga skattevillkor. Det förekommer också att landet garanterar fartygsägaren anonymitet. I allmänt språkbruk talar man om att fartyg, registrerade i länder som tillämpar ovan beskrivna principer, för bekvämlighetsflagg.

Andelen bekvämlighetsflaggade fartyg i procent av världstonnaget uppgick år 1990 till drygt 30 procent.

De olika principerna för jurisdiktion medför inga problem så länge ett fartyg befinner sig inom flaggstatens sjöterritorium eller ekonomiska zon eller då fartyget befinner sig på det fria havet. Problemen uppstår när fartyget befinner sig inom en annan stats sjöterritorium eller ekonomiska zon, eftersom flera stater då samtidigt kommer att ha mer eller mindre långtgående jurisdiktion över samma fartyg. Denna konflikt mellan olika staters rätt till jurisdiktion har då det gäller föroreningar från fartyg lösts genom att främst flaggstaten och kuststatens intressen balanserats mot varandra. I ena vågskålen finns kuststatens intresse att kunna kontrollera verksamheten i kustnära områden inklusive ekonomiska zoner och i den andra alla staters rätt att nyttja det fria havet utan onödiga begränsningar. För att balansen skall upprätthållas förutsätts det att alla flaggstater fullt ut tar det ansvar för fartyg som för dess flagg som konventionen påbjuder.

Konventionen om biologisk mångfald

I Rio år 1992 slöt många av världens regeringar en bindande överenskommelse kallad konventionen om biologisk mångfald (Convention of Biological Diversity, CBD). Konventionen syftar till att bevara livets variationsrikedom på jorden och är ett gemensamt försök från världssamfundet att komma till rätta med det stora problem som förlust av ekosystem, arter och gener utgör. Sedan konventionen trädde i kraft i december 1993 har drygt 170 stater, inklusive EG, ratificerat konventionen. Konventionen har tre övergripande mål:

  • bevarande av biologisk mångfald
  • hållbart nyttjande av mångfaldens beståndsdelar
  • rättvis fördelning av den nytta som kan utvinnas ur genetiska resurser

Konventionen är mycket viktig för arbetet med biologisk mångfald på lokal, regional och nationell nivå, samt har med sin breda ansats möjligheter att få en samordnande och ledande roll inom det internationella naturvårdsarbetet.

Ramsarkonventionen

Konvention för att skydda internationellt värdefulla våtmarker har fått namn efter den iranska staden Ramsar där konventionen antogs år 1971. Sedan dess har 132 stater antagit konventionen och Ramsarlistan består av 1178 skyddade områden, totalt 102,1 miljoner hektar runt om i världen. Till att börja med koncentrerades skyddet till våtmarker och fågelområden, men idag ingår också viktiga vattensystem, som grunda sjöar och vikar vilka har stor betydelse för fiskreproduktionen. Ramsarkonventionen skall verka för att bevara de speciella biologiska värden som finns i grunda vegetationsrika områden och lära ut att hushålla med resurserna från de skyddsvärda områdena. Länsstyrelserna lägger fram förslag till Naturvårdsverket, som gör en bedömning av varje område, innan regeringen slutligen tar ställning till vilka områden som Sverige vill föra upp på den internationella Ramsar-listan.

Bernkonventionen

Bernkonventionen handlar om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga livsmiljöer, den undertecknades år 1979 och trädde i kraft år 1982. Ett antal arter är klassade som särskilt skyddsvärda i konventionens förteckning vilken hela tiden uppdateras. De länder, däribland Sverige, som ratificerat konventionen, dvs. slutligt godkänt undertecknandet, har ett särskilt ansvar att skydda dessa arter. På listorna finns en rad av de hotade svenska arterna t.ex. utter, tumlare och stör.

Bonnkonventionen

Bonnkonventionen är inriktad på skydd av flyttande arter och deras särskilda krav på livsmiljöer exempelvis rast- och övervintringslokaler. Konventionen undertecknades år 1979, trädde i kraft år 1983 och rådet har sedan uppdaterat förteckningen över särskilt hotade

arter exempelvis tumlare, för vilka länderna ska vidta särskilda åtgärder för att skydda. Samtidigt gäller konventionens allmänna förpliktelser för alla flyttande arter.

Internationella organisationer

Food and agriculture organisation (FAO)

FAO är Förenta Nationernas organisation för jordbruk, skogsbruk, fiske och landsbyggdsutveckling. För fisket har FAO utarbetat en uppförandekod (Code of Conduct For Responsible Fisheries) med syfte att utgöra grunden för medlemsländernas fiskeripolitik. Koden innebär principer för hur ansvarsfullt fiske skall bedrivas med avseende på bevarande, utveckling och förvaltning av akvatiska resurser och hänsyn till biologisk mångfald på art- och ekosystemnivå.

IMO

De internationella regler för fartyg som utarbetas och antas sker i FN:s sjöfartsorganisation IMO (International Maritime Organisation). För närvarande har IMO 162 medlemmar. Regler på miljöområdet arbetas fram i IMO:s miljökommitté MEPC (Maritime Environment Protection Committee). IMO:s syfte är att tillhandahålla mekanismer för samarbete mellan stater vad avser regelgivning och praktiska tillvägagångssätt då det gäller sjöfart som har samband med internationell handel. IMO skall uppmuntra och underlätta praktiskt användbara standarder såvitt gäller frågor om sjösäkerhet, effektiv navigering samt kontroll och förebyggande av miljöförstöring från fartyg. IMO skall vidare behandla administrativa och rättsliga frågor som gäller de angivna syftena.

Inom IMO har utarbetats ett stort antal globala konventioner med regler för sjöfart och skydd för den marina miljön mot föroreningar från fartyg. Den effektiva tillämpningen av konventionerna är emellertid beroende av de enskilda medlemsländernas vilja och förmåga att implementera dessa i nationell rätt. IMO har ingen makt i detta avseende. De globala konventionerna kompletteras för svenskt vidkommande av ett antal regionala konventioner och överenskommelser rörande skyddet av olika vattenområden samt

samarbete mellan stater i fråga om åtgärder vid föroreningar. Regelverket kompletteras även av EG:s regelgivning.

To the Minister and Head of the Ministry of the Environment

At the cabinet meeting on 11 July 2002, the Government authorised Minister Kjell Larsson to appoint a commission charged with the task of summarising current understanding of the state of the environment in Sweden’s coastal and sea areas, designing overall strategies both for the short and the long term and proposing measures that might reverse the on-going negative trend in the marine environment. The overall aim is to render the three environmental quality objectives A balanced marine environment,

sustainable coastal areas and archipelagos, A Non-toxic environment

and Zero eutrophication achievable by the year 2020.

A commission was appointed on 14 July 2002 comprising the following members: Hans Jonsson, chairman, Director-General Marie Hafström, Professor Kerstin Johannesson, Chief Executive Måns Lönnroth and Henrik Österblom, MSc. The commission secretariat has comprised Katarina Veem, principle secretary, Katja Awiti, Sture Nellbring, Anita Tullrot and Henrik Österblom.

The commission, which took the name the Swedish Commission on the Marine Environment, now submits its report, The Sea – time

for a new strategy. The commission’s assignment has thereby been

completed.

Stockholm, 24. June 2003

Hans Jonsson

Marie Hafström Kerstin Johannesson

Måns Lönnroth Henrik Österblom

/Katarina Veem

Content

Summary ............................................................................ 9

1 The assignment.......................................................... 21

2 The state of the marine environment ............................ 23

2.1 Marine ecosystems................................................................... 23

2.2 Shipping.................................................................................... 27 2.3 Fisheries.................................................................................... 29

2.4 Toxic substances ...................................................................... 30 2.5 Eutrophication ......................................................................... 33

2.6 Climate change......................................................................... 35 2.7 Productive measures ................................................................ 36

2.8 The end of the road.................................................................. 39

3 Anthropogenic impact................................................. 41

3.1 Humans and the sea................................................................. 41 The curse of the commons...................................................... 41 3.2 Current management of the sea.............................................. 42 Regional agreements ................................................................ 43 The EU ..................................................................................... 43 3.3 Weaknesses in the current management system.................... 48 Disharmony in marine environment efforts .......................... 53

3.4 European marine strategy........................................................55 3.5 A comparison between the air quality convention and marine convention....................................................................57

4 A new form of marine management ..............................61

4.1 The ecosystem approach – the basis of a new management system .................................................................61 4.2 Regional management – decouple the Baltic Sea....................62 A review of the Helsinki Convention.....................................63 Intensified cooperation with Russia........................................64 Strengthened marine cooperation in the region.....................65 Common regional initiative.....................................................66 The 1990 Environmental Conference in Ronneby,

southern Sweden ...........................................................67

Task Force on Organized Crime in the Baltic Sea

Region (Police cooperation among law enforcement authorities in the Baltic Sea region).......68

4.3 A strengthened legal framework .............................................68 Zoning.......................................................................................70 Flags of convenience and substandard shipping in the

Baltic Sea........................................................................72

Fisheries ....................................................................................73 Eutrophication..........................................................................75

5 A national marine strategy ...........................................77

5.1 Zoning and adaptive management of Sweden’s seas ..............79 Zones where fishing is banned ................................................84 Zoning of shipping lanes..........................................................84 5.2 More detailed interim targets and measures as a complement to the work being done to achieve the environmental quality objectives.............................................88 Shipping ....................................................................................88 Fisheries ....................................................................................96 Toxic substances.....................................................................110 Eutrophication........................................................................124

6 The research requirement ......................................... 133

6.1 In general................................................................................ 134

6.2 Shipping, etc........................................................................... 134 6.3 Fish ..................................................................................... 135 The prerequisites of fish research ......................................... 135 Fish stocks.............................................................................. 135 Technical development.......................................................... 136 6.4 Toxic substances .................................................................... 136

6.5 Eutrophication ....................................................................... 138 A research programme on phosphorus ................................ 139 Regulated drainage................................................................. 140 Investment in developing green cultivation methods.......... 140 The impact of eutrophication on the ecosystem ................. 140

Summary

The state of the marine environment

For decades, our oceans and seas have been seriously affected by emissions of nutrients and toxic substances both from land and from air. Furthermore, the marine ecosystems risk being disturbed by the over-extraction of fish. According to scientists, completely different species than previously may start to dominate marine ecosystems. Stickleback are replacing young plaice on the west coast, sprat is replacing cod in the Baltic and our bays and beaches are being invaded by fine-threaded algae. Blue-green algae is replacing diatom in plankton blooms and the European population of longtailed duck is threatened by oil discharges in the Baltic. We are far from knowing the true extent of damages caused by over-fishing, eutrophication, emissions of toxic substances and oil. Nevertheless, the Commission on the Marine Environment appointed by the Swedish government, can ascertain that substandard shipping, insufficiently regulated fisheries, hazardous emissions and eutrophication are having and will continue to have such a negative impact on marine ecosystems that their ability to provide goods and services is dramatically being undermined. In addition, climate change may further impact the conditions for healthy ecosystems.

Essentially, the state of the Baltic and the North Sea has not improved over the last 15 years despite the numerous measures implemented. Some examples of successful environmental protection can be found, however. When widespread damage to seals and white-tailed eagles was discovered in the 1960s, the use of PCB and DDT was banned or limited at the beginning of the 1970s. As a result of the measures, the occurrence of these substances in the marine environment decreased considerably. The white-tailed eagle has now returned to our archipelagoes and the grey seal population is improving.

After decades of bathing restrictions, people can again swim in the sea and enjoy the sandy beaches along the coast of Estonia, Latvia, Lithuania, Poland and the former DDR. A large number of point sources have been rectified within the framework of the Joint Comprehensive Programme, initiated by the Heads of State and Government in 1990. This programme aims to address the most significant point sources of pollution and is seen as one of the successes of international environmental protection.

But the way in which marine environment protection currently is being conducted suggests that the state of our seas will either remain unchanged or deteriorate further in the next decade or two. Shipping is expanding rapidly in the Baltic Sea. Oil exports from Russian and Baltic ports has risen substantially over the last few years, which increases the risk of accidents. Ships are also increasing in size. A serious problem as regards oil transportation is the occurrence of substandard vessels, which, in combination with insufficient maintenance, substantially increases the risk of accidents. Accidents often occurr due to a combination of factors, such as a substandard vessel that has a crew lacking the necessary skills or training. Many ports and harbours still lack facilities for forcing vessels to deposit oil and other waste while in port. Up to one thousand illegal discharges of oil waste are thought to occur every year when vessels flush out their oil tanks, clean their machinery and empty unfiltered water into the Baltic.

Numbers of demersal (bottom-dwelling) fish have radically decreased over the last 25 years. For many demersal fish species, the number of sexually mature individuals at the end of the 1990s was only a tenth of what it was at the beginning of the 1970s. For certain species, such as cod, the numbers of sexually mature individuals have dwindled even more drastically. These severe reductions risk leading to dramatic changes in marine ecosystems (so-called “flips”) that can make it impossible for cod stocks to recover which, in turn might lead to the disappearance of bladder wrack over large areas. Furthermore, exploratory fishing data indicate almost a complete disappearance of local cod stocks along the Swedish Skagerrak coast. If these stocks were genetically unique, there is a risk that they will not be replaced, should they die out. The amount of cod landed by Swedish fisheries has decreased substantially since the 1980s, whilst sprat, used to produce animal feed, now constitutes a predominant proportion of the total catch. Sprat

has benefited from the disappearance of cod and large stocks of sprat hinder cod reproduction by eating up its eggs.

Baltic herring and salmon should not be eaten in large quantities since the levels of toxic substances in them are too high. The amount of toxic substances used in today’s society is increasing, which may lead to more dietary restrictions. One example is the use of pharmaceuticals in Sweden which has risen drastically. The amount of active substances in pharmaceuticals sold every year in Sweden is the same as the amount of pesticides used in agriculture. Residues of these active substances are flushed out in the wastewater of households and hospitals and reach the sea via municipal treatment plants.

Eutrophication causes great problems in coastal waters and leads to more extensive algal blooms out at sea. Many bathing areas and beaches along our coast are covered by large amounts of decomposing algae. The depth dispersion of bladder wrack is decreasing as the water becomes more and more clouded with plankton. Shallow sandy bottoms are becoming overgrown with fine-threaded algae, which for example prevents plaice from breeding properly. Oxygen deficiency in the deep waters of the Baltic is threatening the reproduction of cod and the dying seabed extending over large parts of both the Baltic and the North Sea is eradicating demersal species. Large areas covered with fluffy-white hydrogen sulphide bacteria are also a common problem affecting the shallow waters of our archipelagoes in the summer.

In addition, climate change will have an impact on our seas. Rising atmospheric temperature leads to warmer seas which in turn will reduce the ice-caps in the winter and impact populations of grey and ringed seal. Changes in water temperatures and salt content primarily affect the species composition of floral plankton and the risk is that toxin-producing species will become more common if temperatures and precipitation rise. Increased nutrient concentrations and a higher water temperature also promote fast-growing and fine-threaded algae in shallow sea areas.

We are far from achieving our national environmental quality objective for a healthy marine environment.

Anthropogenic impact

Our seas and oceans belong to everybody and nobody. At the same time as many people claim the right to use our marine resources, no-one takes ultimate responsibility for what is happening to our seas. Industries which utilise the sea have assumed a right to do so but they do not take on sufficient responsibility for protecting marine ecosystems. There is a lack of comprehensive responsibility both internationally and nationally. Coordination on all levels is found wanting. There is insufficient analysis of the activities of different sectors and their impact on the sea and what analysis there is, is uncoordinated. The imposition of sector responsibility has not yielded the desired results for the sea; namely a healthy environment and ecological sustainability.

The discord in efforts to improve the marine environment is further exacerbated by poor dialogue and coordination among the various stakeholders, scientists and authorities. Protecting the environment is essentially a matter of altering and stimulating human behaviour, which requires considerable changes to current attitudes.

It is not a lack of appropriate proposals and measures that has put our seas in such a serious state. The problem lies in extensive and systematic shortcomings in implementing proposed measures. If all the measures proposed both nationally and internationally had been implemented and if the precautionary principle had been applied, our marine environment would have been in a considerably better state.

The Commission on the Marine Environment concludes that the environmental state of our surrounding seas is that short-term economic interests, in combination with insufficient understanding of the complexity of marine ecosystems, have been allowed to dictate how the sea is managed. The sea is a victim of the tragedy of the commons.

The Commission on the Marine Environment believes that current methods must undergo a fundamental change. Makeshift repairs to the current system are not enough. Our way of working and addressing the issues has led us to the end of the road. Our current regulatory frameworks do not protect our seas. Our seas must be decoupled from the regulatory frameworks which currently restrict the efforts.

Sustainable management of the sea

Ecosystems consist of different components, partly of flora, fauna and other organisms and partly of the surrounding environment. The various organisms in an ecosystem make up a food web, where everything is interconnected and where the different levels influence each other as the result of complex and dynamic relationships. If a critical species decreases in number or disappears, these relationships can break down. The ecosystem can then ”flip” and take on a completely different state. Sustainable management must be based on this perspective and consider the impact of proposed measures in a holistic manner. The Commission on the Marine Environment bases its new management proposals on an ecosystem approach.

The ecosystem approach places more far-reaching demands on protection measures than is the case with the current “sectorised” method. Management must be more adaptive and instructive with clear links between implemented measures, environmental monitoring and research. Management must be based more on the obligations of the sectors and less on their rights. The environmental requirements placed on the sectors must be founded on the limitations of marine ecosystems. The aim is to preserve the structure and function of marine ecosystems and hence maintain their capacity to provide us with goods and services.

Ecosystem-based management would pioneer marine environmental protection. Such an approach has been a matter of course for the European air quality work. In comparison with measures within the Convention on Long Range Transboundary Air Pollution (CLRTAP), the Commission on the Marine Environment has identified a number of areas within regional marine conventions that are lacking. The analysis indicates that the work done to protect the marine environment lacks four essential components:

  • unanimity and collaboration among authorities, the research community, industries and other stakeholders,
  • common effect-based targets for both national and international work,
  • the flexibility to implement cost-effective measures within relevant sectors and establish legally binding agreements at the national level.

Management of the sea within current decision-making structures must change both nationally and internationally. A new form of management must be intersectoral and able to handle complex relationships. Fish and fisheries can for instance not be separated from other marine environmental issues. International decisionmaking structures must be changed to allow relevant coastal states the autonomy to decide how the sea is to be protected.

If we are to reverse the negative trend in our seas, it is absolutely essential that there is international coordination. The Commission on the Marine Environment therefore proposes a new regional management structure, through a regional pilot initiative in the Baltic Sea (including the Kattegat). The Commission sees the Baltic Sea as the ideal area for a new management strategy. The work should be evaluated so that experiences gained can be passed on and benefit other marine areas, e.g. the North Sea (including the Skagerrak).

Revising the Helsinki Convention

The aim of using the Baltic Sea (in accordance with the definition of the Helsinki Convention) as an international pilot initiative is to transpose the ecosystem approach into concrete legal principles.

This presupposes a revision of the Helsinki Convention to bring about sustainable use of the seas. A new form of management should be based on biological systems, on an ecosystem approach, and implemented by using a modus operandi that is broadly international, intersectoral and adaptive.

The proposal of the Commission on the Marine Environment means that the Baltic Sea states, as the result of a jointly binding commitment, supported by a strengthened Helsinki Convention, can generate the necessary force to regionally adapt the common European fisheries policy and the relevant environmental components of the agricultural policy to the sensitive environment of the Baltic Sea.

In order to achieve this the Heads of State need to agree to a joint initiative to reverse the negative trend in our seas.

The Helsinki Convention must develop legally binding decisions and estimation models, which make it possible to evaluate proposals for action strategies established in relation to various set objectives for marine ecosystems. Fisheries and agriculture must be

an integral part of the Convention’s remit. A revised Helsinki Convention must also incorporate a mechanism for resolving disputes.

Moreover, a revised Helsinki Convention should divide the Baltic into different zones. Such zoning should consist of a core of areas where no resource extraction is allowed, a large network of areas where some types of resource use is permitted, and other areas where special rules of consideration apply for various activities.

This kind of zoning is similar to what has been applied on land for some considerable time.

The Commission on the Marine Environment also proposes a temporary, time-limited ban of fishing in the Baltic Sea. In order to effectively combat the over extraction of fish, the common European fisheries policy must be implemented within the framework for a revised Helsinki Convention. A total fishing ban should cover all stocks which, currently are outside biologically safe limits. The ban would be lifted only when stocks are once more within biological limits. The sooner such a ban is imposed, the greater chance stocks will have of recovery. The longer such a ban is postponed, the greater the risk is of stocks collapsing and disappearing.

The Commission on the Marine Environment proposes that measures aimed to combat eutrophication are urgently needed. The measures should be based on effect-based criteria, modelled on European air quality initiatives. The system of environmental subsidies which are incorporated in the European agriculture policy should be adjusted so that the Baltic Sea states are given the opportunity to direct support to areas where the greatest benefits for the marine environment can be achived.

The Commission on the Marine Environment proposes a number of minimum requirements for shipping within the framework of a revised Helsinki Convention. These requirements must be developed in partnership with the IMO. The proposed requirements include: only high-quality vessels being allowed to transport hazardous cargo; vessels being classified by a well-reputed classification society and be subject to ”black listing” from previous harbour visits; vessels being equipped with control and tracking devices; shipping lanes and traffic regulations being designed so as to protect especially sensitive areas. It should also be possible to control ballast water discharges so as to avoid the input of nonnative species. Practical, efficient harbour facilities to dispose of

different forms of waste and wastewater should be available. There should be sufficient capacity for coping with and limiting the impact of collisions/shipwrecks.

The Commission on the Marine Environment feels that a strengthened legal structure is required to reverse the negative trends in the Baltic Sea.

A national marine strategy

The Commission on the Marine Environment also feels that Sweden as a nation is in a position to unilaterally implement a number of measures and proposes the establishment of a national marine strategy. The strategy must overcome the disarray that currently characterises marine environment efforts. The national environmental quality objectives for A balanced marine environment,

sustainable coastal areas and archipelagoes, A non-toxic environment

and Zero eutrophication should therefore be supplemented and elaborated further.

The proposal from the Commission on the Marine Environment for measures within the framework of a national marine strategy are:

  • The Swedish Environmental Protection Agency (Swedish

EPA) shall be given the overall responsibility for the marine environment.

  • The Swedish EPA shall be charged with the task of drafting a plan for Sweden’s marine environment, in partnership with relevant actors.
  • Zoning shall regulate the use of the sea. The Swedish EPA shall be responsible for planning and implementing zoning, preferably in partnership with relevant actors.
  • The effects of implemented measures shall constantly be evaluated. Evaluation results are to be used in an adaptive management system, adjusted to suit each river basin, coastal zone and sea basin.
  • Information initiatives shall stimulate active participation and changes in attitude.

According to the Commission on the Marine Environment, the measures that can be taken immediately pending the implementation of more extensive measures mentioned above are as follows:

  • As a first step to zoning the sea, the Commission supports the proposal to extend the trawling limit.
  • Four areas with fishing bans in both the Baltic Sea (excluding the Kattegat) and the North Sea (including the Skagerrak and the Kattegat) shall be established based on available knowledge. In each of these specified sea areas, two coastal areas and two deep-sea sub-areas are to be established.
  • All shipping shall be moved south and east of Hoburg Bank.
  • The Swedish EPA shall be charged with developing a preliminary planning basis using the available knowledge. This planning basis shall then be regularly reviewed using information from inventories and suveys that will be carried out as part of the inventory programme proposed in point 2 above.

The Commission on the Marine Environment has had the help of four working groups made up of experts within the fields of shipping, fisheries, chemicals and eutrophication. Each of these groups has carried out extensive analyses of the situation, reviewed current lists of measures and proposed additional action. Based on their findings, the Commission on the Marine Environment proposes more precise details, interim targets and measures to supplement the initiatives already being implemented to achieve the environmental quality objectives.

Shipping

The Commission on the Marine Environment proposes that the following details be added to the environmental quality objective A

balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes.

1. No sub-standard vessels shall operate in our surrounding seas.

2. The most valuable areas shall be protected from negative impact of shipping.

3. Rescue contingency plans shall be guaranteed.

The Commission on the Marine Environment proposes supplementary measures for shipping:

  • The charterer should assume greater responsibility for his choice of transport.
  • Measures to facilitate quality shipping shall be taken.
  • All shipping traffic shall be diverted away from the most valuable areas.
  • Rescue contingency plans shall be strengthened regarding the capability of rescue services to carry out emergency towing, emergency lighterage and fire extinguishing at sea.

Fisheries

The Commission on the Marine Environment also proposes national measures for fisheries. The overarching perspective is that fish should be managed as part of the ecosystem. The precautionary principle shall also be applied. The Commission on the Marine Environment proposes a revision of interim targets 4 and 5 of the environmental quality objective A balanced marine environment,

sustainable coastal areas and archipelagoes.

1. Annual by-catches of marine mammals shall be less than 1 per cent of the population of each species no later than 2010. Bycatches of seabirds, unwanted fish species and young fish shall not have a negative impact on populations nor on the ecosystem.

2. By 2010, the percentage of fish caught by fisheries shall not exceed what is needed to maintain the natural role of fish in the ecosystem.

The Commission on the Marine Environment proposes the following supplementary measures:

  • The prerequisites for enacting a fish conservation law shall be examined.
  • The proportion of fish stocks caught shall be reduced and extraction shall be based on biological grounds.
  • Catch restrictions shall be established for all species and stocks.
  • The size of the catch shall be adapted to the available resource.
  • Selective and considerate fishing methods and gear shall be developed and employed.
  • Consultation groups shall be set up to reduce by-catches.
  • An institute for fishing technology shall be established.
  • Environmental Impact Assessments (EIAs) shall be introduced for exploratory fishing and when testing fishing methods, the Best Available Technology (BAT) principle shall be applied.
  • Training initiatives for professional fishermen and research in fish and fish ecology shall be established.
  • More and broader scientific advice shall be provided to the

ICES.

  • An eco-labelling system for fish shall be developed and applied.

Chemicals

Amendments to the environmental quality objective A non-toxic

environment should also be made.

1. All fish caught in Swedish seas shall be suitable for human consumption.

2. The impact of toxic substances on the marine ecosystem shall be negligible.

Necessary measures include:

  • Sources of toxic substances which lead to current dietary restrictions shall be identified and adressed as far as possible.
  • The input of toxic substances caused by combustion shall be reduced to harmless levels.
  • Environmental monitoring shall be able to predict risks before damage occurs.
  • Environmental monitoring activities shall be linked to the need for measures.
  • The capacity of municipal wastewater treatment plants to treat new substances shall be guaranteed.
  • An information requirement for chemical substances shall be introduced.

Eutrophication

Eutrophication represents one of the largest problems in the Baltic and the North Sea. The Commission on the Marine Environment has ascertained that achieving the environmental quality objective

Zero eutrophication will necessitate a reduction in nitrogen emis-

sions to the level they were in the 1940s. According to the Commission on the Marine Environment calculations, this is equivalent to 40 000 tonnes of nitrogen emissions each year.

The Commission on the Marine Environment proposes that supplementary measures be added to the Zero eutrophication objective:

1. The cultivation of follow-up crops (catch crops) shall be set at a permanent level of 100 000 hectares.

2. The area of arable land tilled in the spring instead of in the autumn shall be set at a permanent level of 100 000 hectares.

3. The supply of nitrogen during cultivation shall not exceed the crops’ need.

4. The spreading of liquid fertiliser from animals in the autumn for autumn-sown seed shall be reduced.

5. Permanent fallow land shall be introduced.

6. 12 000 hectares of wetlands shall be constructed.

7. Farmers shall be required to take part in compulsory environmental studies.

8. An inquiry into the geographical distribution of farm animals shall be conducted.

9. Further nitrogen removal shall be implemented in some treatment plants. 10. Private wastewater facilities shall be improved.

Environmental monitoring must be better coordinated both with research and with the evaluation of various action strategies.

1 The assignment

Sweden is to be a driver and pioneer of sustainable development. This was established in Government Bill 1996/97:150, A Sustain-

able Sweden. The aim of environmental policy is to be able to pass

on a society in which the major environmental problems in Sweden have been solved to the coming generation. In order to define the desirable state of the environment towards which we should be aiming, the Swedish Riksdag has adopted 15 environmental quality objectives (Government Bill 1997/98:145, report 1998/99 MJU6, parliamentary communication 1998/99:183). The three objectives relevant to the marine environment are A balanced marine envi-

ronment, coastal areas and archipelagoes, A non-toxic environment

and Zero eutrophication. Fulfilling these objectives is necessary for the sustainable development of industries that are dependent on a healthy sea. The trend for our surrounding seas is negative. The Environmental Objectives Council, which is responsible for monitoring and reporting on development towards the quality objectives, has ascertained that it will be very difficult to achieve the so-called “generation targets” (targets to be achieved within one generation) for Zero eutrophication and A non-toxic environ-

ment within the set time-frame. Concerning the quality objective A balanced marine environment, coastal areas and archipelagoes, the

Council makes the assessment that it is possible to achieve the objective but that further measures are needed. Achieving this objective also presupposes the attainment of the Zero eutrophi-

cation and Non-toxic environment objectives.

In July 2002, the government appointed a commission charged with the task of summarising current understanding regarding the state of the environment in Sweden’s coastal and sea areas, designing overall strategies both for the short and the long term and proposing measures that might reverse the on-going negative trend in the marine environment in order to render the three quality

objectives achievable by 2020. The directive (Government Directive 2002:102, see appendix 1) also stipulates that the commission’s work should complement current work towards the environmental quality objectives, that the commission should review the overall research requirements and, where necessary, put forward proposals for national or international initiatives within the framework of Sweden’s commitments. The directive also states that the work done by the commission should be based on an ecosystem approach. The assignment also included an analysis of the socioeconomic consequences of the proposals. Due to a lack of time, it has not been possible to look into the socio-economic consequences. In short, the proposals will probably lead to lower social costs since today’s environmental problems entail substantial costs to society through deteriorating of public health and losses in production and biodiversity.

The commission, named Commission on the Marine Environment, has held numerous public hearings and had broad contact with authorities, organisations, institutions and private individuals as part of its work. To aid it in its work, the commission appointed working groups comprising experts, see appendix 2, within the four problem areas specified in the directive. These areas are shipping, fisheries, toxic substances and eutrophication. After a dialogue with the relevant actors, the working groups have prepared proposals for measures and reviewed background texts that describe the current extent of knowledge within the various areas (the background texts will not be translated to English). Experts from the Swedish Regional Climate Modelling Programme (SWECLIM) assisted the commission with an analysis of future climate scenarios. The commission has also had a broad dialogue with international experts.

2 The state of the marine environment

2.1 Marine ecosystems

Ecosystems consist of different components, both flora, fauna and other organisms as well as the ambient environment. The various organisms in the ecosystem make up a food web, in which everything is interconnected and where the different levels influence each other through complex and dynamic relationships. All life on land is dependent on the sea’s capacity to circulate nutrients and regulate the climate. Certain human needs are met by the ability of marine ecosystems to produce goods and services. A large number of products that we consume contain components originating from the sea. The sea also provides considerable potential for relatively “green” and inexpensive transport. It also offers plenty of opportunity for recreation and tourism, not to mention being an important area for research and other studies. The ecosystem comprises flora and fauna that have adapted to specific conditions and are part of a food web. The different components of an ecosystem determine its function and if one part of it is affected by environmental disturbance or climate change, it can impact the entire ecosystem.

A report, “Resilience and sustainable development” (2002:1) from the Environmental Advisory Council’s describes several international examples indicating that ecosystems find themselves in temporary states of equilibrium where the balance may soon be tipped, causing them to alter dramatically. The ecosystem is then said to “flip”. The consequence of an ecosystem flipping is that its capacity to produce goods and services will be seriously affected. One example is the marine ecosystem off the coast of Newfoundland which changed dramatically when cod stocks crashed at the beginning of the 1990s. Such extensive change in the structure and function of the ecosystem can mean that the previous state of equilibrium cannot be restored. Several reports suggest that

the ecosystem off Newfoundland has shifted to a new state of equilibrium which lacks the necessary conditions for the cod to recover.

Another example of a flipped ecosystem can be found on the west coast of North America, where large parts of the coastal zone are covered by fifteen-metre-high kelp forests, a giant seaweed species. These kelp forests are an important environment as they constitute key breeding grounds for fish and other animals. The seaotters of the Pacific Ocean feed on sea-urchins which in turn eat kelp. The fact that sea-otters eat sea-urchins restricts the number of sea-urchins and their feeding on kelp. As a result of intensive sea-otter hunting and its subsequent near-extinction, sea-urchins increased to huge numbers and the ecosystem flipped to become completely dominated by sea-urchins who ate up the kelp. The kelp forests disappeared and the fish lost an important breeding ground.

The above examples illustrate the importance one single or a small number of species can have for an entire ecosystem. By affecting several parts of an ecosystem simultaneously, humans often aggravate the situation, making it difficult to predict what the effects of different degrees of impact will be on other components of the food web. Fossils and other archaeological and historical information have shown that numbers of marine vertebrates such as sea-cows, seals, turtles, whales, sharks and other large predatory fish have decreased dramatically as a result of hunting and overfishing in historical and pre-historical times. The dramatic decline of these species has seriously affected the dynamics of the ecosystems. In addition, other disturbances in the form of eutrophication, toxic substances, physical exploitation, climate change, disease and the introduction of non-indigenous species (e.g. from ballast water) have emerged as major threats in the wake of industrialism.

Nature magazine recently published a comprehensive report on

large-scale anthropogenic impact. The report shows that 90 per cent of the world’s predatory fish have been caught during the second half of the 20

th

century. Dramatically reduced populations of

predatory fish probably have a major effect on all marine ecosystems, and hence threaten the conditions for our sustainable use of them.

Another example of how anthropogenic disturbance can have unforeseen effects is the guillemots in the Baltic Sea. The guillemot is a sea-bird that feeds on fish. The reduced cod stocks in the Baltic

have contributed to a dramatic increase in the sprat population during the 1990s. Sprat consumers such as the guillemot should benefit from an increased population, but in the Baltic, the situation is the opposite. The sprat competes for marine zooplankton and the increase in its population seems to have affected the composition of the zooplankton. Zooplankton which also is further affected by climate change, eutrophication and changes in the composition of floral plankton. This has caused weight reduction in sprat which, in turn has resulted in weight reduction in guillemot chicks despite them being fed with more sprat (see figure 2.1).

Source: Österblom et al. (2001). Illustration: Linda Gustavsson.

Figure 2.1. The weight of guillemot chicks is affected by complex

relationships. With our current understanding, it is difficult to establish what the most significant factors are for the dynamics of Baltic Sea ecosystems.

The example of sprat and guillemot illustrates how complex the interaction is within ecosystems and how anthropogenic impact (e.g. fisheries, climate change and eutrophication) can lead to substantial changes in ecosystems. It is also an example of how anthropogenic impact and natural variation interact, making it more difficult to predict the consequences of various human activities. The only thing we can be sure about is that whereas we cannot control natural dynamics, we can regulate the degree and type of anthropogenic impact.

For decades, our oceans and seas have been seriously affected by emissions of nutrients and toxic substances both from land and from the air. Furthermore, the marine ecosystems risk being disturbed by the disproportionate over-extraction of fish. If current trends continue, completely different species will begin to dominate. Sticklebacks are replacing young plaice on the west coast, sprat is replacing cod in the Baltic, fine-threaded algae are replacing vegetation-free sandflats and are also threatening shoreline seaweed belts in the most affected areas. Blue-green algae and flagellates are replacing diatom in floral plankton blooms and the long-tailed duck is disappearing as a result of oil spills. We are far from knowing the true extent of the damage caused by over-fishing, discharges of toxic substances, oil and eutrophication. The Commission on the Marine Environment has ascertained that shipping, fisheries, the use and discharge of toxic substances and eutrophication are the anthropogenic activities which have the most severe effect on marine ecosystem dynamics. Climate change may also have a major impact on the conditions for a healthy ecosystem. A short description of the problems associated with shipping, fisheries, toxic substances, eutrophication and climate change is given below. More comprehensive status reports for the various areas are found in part II of the Swedish edition of the Commission report.

2.2 Shipping

Direct oil exports from Russian or Baltic ports have increased substantially over the last few years, increasing the risk of accidents. A 50-percent increase from the largest ports has been recorded during the period 1997–2000 and the forecast until 2015 suggests a continued increase. The size of vessels is also increasing. The reasons for this include the fact that freight costs per tonne of oil

decrease considerably when cargo volumes are high. A serious problem as regards oil transportation is the occurrence of substandard and insufficiently maintained vessels, factors which substantially increase the risk of accidents. Such vessels are frequently manned with an inadequately trained crew which further increases the risk of accidents.

A large accidental oil spill can eradicate significant numbers of European populations of birds if the release, occurs at an important wintering site. Besides the risk of accident, there is also the problem of illegal oil discharges from vessels, which causes considerable damage to populations of various sea-birds each year. Even small amounts of oil contaminating birds’ feathers lead to hypothermia, making it difficult for them to look for food and hence die a painful death. Several hundred individuals probably meet this fate every year. Small oil residues on beaches can also cause major damage to wading birds and other shore-inhabiting birds if the oil is there during breeding and resting periods. Fish are also affected by oil discharges. Above all it is their eggs that incur the most damage. The water in the Baltic is contaminated with three times more fossil oil than the water of the North Sea. This substantial environmental load is partly due to the one thousand illegal discharges of oil waste that are thought to occur every year when vessels flush out their oil tanks and machinery and empty unfiltered water into the Baltic.

Ballast water can carry organisms from one sea to another, causing domestic species to be driven out by new ones or suffer from newly introduced diseases. Toxic antifouling paints on ships constitute a further threat to marine ecosystems since they can cause hormonal imbalance in flora and fauna. Air pollution and greenhouse gases from shipping are considerable compared to the total emissions of sulphur and nitrogen oxides in Europe as a whole. The proportion of air pollution coming from shipping is increasing as the industry expands and land-based pollution sources are being rectified. Calculated per tonne of transported goods, sulphur dioxide emissions are already higher from shipping than from other modes of transport. Emissions of nitrogen oxides will also rise and shipping will be the dominating source of these emissions in 2010. Currently, the largest sources of nitrogen oxides are land transportation and combustion plants.

In coastal areas, leisure crafts also cause problems, partly because most of them have two-stroke engines with poor combustion,

resulting in relatively large emissions of hydrocarbons compared to those from commercial shipping vessels, and partly because they also cause noise pollution and other disturbances. The environmental impact of leisure crafts is greatest in the archipelagoes when many marine mammals, fish and birds are at their most vulnerable. Emissions of polycyclic aromatic hydrocarbons (PAH) from leisure crafts are equivalent to nearly half the PAH emissions from the entire Swedish vehicle fleet (see also 2.4).

2.3 Fisheries

Numbers of demersal (bottom-dwelling) fish have radically decreased over the last 25 years. For many demersal fish species, the number of sexually mature individuals at the end of the 1990s was only one tenth of what it was at the beginning of the 1970s. For certain species, such as cod, the numbers of sexually mature individuals have dwindled even more drastically. The risk is that this drastic reduction may cause cod stocks to collapse completely which will render their recovery impossible in several areas. The worse-case scenario is that this has already happened as new research indicates that the majority of local breeding populations of cod have in principle been wiped out along the Swedish Skagerrak coast. These populations may have been genetically unique and are therefore irreplaceable in the event of them disappearing completely. As a result of reduced stocks of cod and other predatory fish, certain pelagic fish species and crustaceans, on which they feed, have expanded in numbers. When populations at the top of the food chain have been fished down, the fisheries turn their attention to the next level. The amount of cod landed by the Swedish fisheries has decreased substantially since the 1980s, whilst herring and sprat now constitute a predominant proportion of the total catch. The phenomenon is known as “fishing down marine

food-webs” and can be observed in many of the world’s fishing

areas.

Apart from overfishing, there is also the problem of by-catches of small fish and unwanted species, such as non-commercial fish species, sea-birds, seals and porpoises. Fisheries statistics show that for every cod caught in recent years at least five small cod have been dumped as the result of unwanted by-catches. Dumped bycatches seldom survive.

An important cause of the problem of dwindling stocks is that the fisheries fleet has not been adapted to the available biological resources. The EU has awarded subsidies for the construction and modernisation of fishing vessels, the banks have granted large loans and the profits have been invested in newer, more modern and in most cases larger ships. There are also many other types of investments in new technology, which, with the exception of those in new ships, help to increase the capacity of existing vessels. Developments in technology have both made it much easier to locate fish and led to fishing efforts being intensified considerably. Previous technological limitations meant that some areas were protected against exploitation. These areas functioned as refuges for young fish. Many stocks that were not previously fished, or were only fished to a limited extent, are now utilised intensively because it is possible to fish at greater depths and in previously difficult fishing areas. The fisheries fleet is also too large. Some estimates say that a reduction in the fleet of 40 per cent or more is needed to adapt the fishing capacity within the EU to the production of stocks. Technically advanced fishing fleets from the EU also affect stocks in other parts of the world.

Fisheries are suffering from the same problems throughout large parts of the world. It is important to emphasise that the increased cultivation of fish, as has been suggested by many parties, is not a viable solution. The role of fish in the ecosystem cannot be replaced by aquaculture and cultivation would require even more extensive industrial fishing than we have today.

2.4 Toxic substances

In our modern society, a large number of chemical substances are incorporated in the enormous diversity of chemical products and consumer goods. Current estimates put the number of chemical substances in goods and products on the EU market at about 30,000.

Substances, the properties of which can harm living organisms, are said to be toxic. When such substances cause problems in our natural environment, we also refer to them as environmental toxins or toxic substances. In sufficiently high concentrations, almost all chemical substances have a toxic effect. Some, even in minute quantities, cause serious and immediate damage. These are known

as acutely toxic substances. Emissions of such substances normally cause local damage which often disappears when the emissions stop. Other chemical substances, however, can be harmful in the longer term; i.e. they can have delayed effects, even if the substance has been emitted in minute quantities (chronic toxicity). The impact of these types of substances may only slightly disturb one or more of an organism’s functions to begin with but with time can be so serious as to affect the whole individual. This can be particularly serious if an organism is exposed to the substance over a long period of time. Long-term effects can also emerge after just one single exposure. The risk of damage increases, however, the longer the exposure occurs. This means that particular conditions prevail for persistent chemicals since such substances and the accompanying risk of damage remains in an organism or in its immediate surroundings for a long time. This also means that even if we succeeded in preventing the emission of a persistent chemical, the quantities of the substance that have already reached the marine environment will remain there for many years.

A “classic” toxic substance is the insecticide DDT which is spread on agricultural land, for example. There are also many toxic substances among the host of industrial chemicals on the market, such as PCB and brominated flame retardants. These were never meant for dispersion into the environment, but they gradually leak out when being manufactured, used or disposed of as waste. In addition, there are persistent organic substances that chiefly occur as by-products of various manufacturing and combustion processes. These include polycyclic aromatic hydrocarbons (PAH) and dioxins.

During the 1960s, it became increasingly obvious that certain toxic substances had been extensively dispersed into our natural environment. Some of these damaged living organisms even at low concentrations, since their effect was perpetuated over a long period of time. DDT, PCB and dioxins are examples of substances that have been dispersed worldwide in our environment. They are persistent and are stored in living organisms. In predators and other animals at the top of the food chain, these substances can accumulate to such concentrations so as to jeopardise the continual existence of these organisms.

These persistent substances can be spread globally and the effects can remain for many years after the emission has ceased. Organic environmental toxins disperse more slowly in water than

they do in the atmosphere due to their low rate of solubility. Persistent organic pollutants mostly occur in water bound to particles that subsequently settle on the bottom. In the Baltic Sea, where the exchange with neighbouring seas is limited, these organic toxins have accumulated in higher concentrations than in the majority of other sea-areas. The Baltic Sea is hence a kind of full-scale laboratory for chemical impacts on the marine environment.

A great many toxins can also act as endocrine disruptors, causing hormone imbalance for example. Dioxins and dioxin-like substances (including certain PCB variants) are lethal for several animal species, even in low doses. In addition, chronic damage to the central nervous system has recently been highlighted as one of the most serious effects of toxic substances. Even in very low doses, both DDT and some variants of PCB and brominated flame retardants can disturb the development of the brain in young individuals, with lifelong behavioural disturbances as the result.

Since the 1970s, levels of several of the most well known toxic substances have decreased considerably in the natural environment in Sweden as a result of implemented measures. This has contributed to the recovery of the white-tailed eagle and grey seal, which had been seriously affected by these toxic substances. However, although DDT has continued to decline, the decrease in PCB and dioxins has come to a halt. Both PCB and dioxins accumulate in fatty fish and still occur in the environment in concentrations that demand dietary advice regarding the consumption of fish. Dietary advice is given with respect to herring/Baltic herring, salmon and trout from the Baltic and the Gulf of Bothnia, as well as for perch, pike, pike-perch, burbot, eel, large halibut and concerning the regular consumption of liver from cod and burbot from the Baltic.

High levels of toxic substances in seals continue to weaken their immune defence system and probably contribute to the serious intestinal sore problem observed in grey seals from the Baltic. High levels of toxic substances may also be hampering the recovery of seal populations in the Öresund Sound which is much slower than in the Skagerrak after the fatal seal epidemic of 1988.

There is still a great deal of uncertainty regarding effects of toxic substances on the marine environment. First of all, the volumes of chemicals produced have never been as high as they are now. Secondly, our ignorance of the long-term toxicological and eco-toxicological effects of chemicals is considerable. Thirdly, it is difficult to take stock of the diffuse and large-scale distribution of chemi-

cals in products and there are no simple solutions at hand. Generally speaking, the trend has gone from a small number of individual toxic substances whose emission sources could be distinguished to one where an incredibly wide spectrum of chemical substances is in use. Even at low concentrations, each and every one of these substances may cause an unspecified impact that is difficult or quite simply impossible to link to any specific exposure. In Sweden, for example, there are fish species that are experiencing problems in reproduction and researchers suspect that organic toxins are to blame, but it is very difficult to clarify where the substances are coming from, i.e. if they are from softening agents in plastics, from pesticides, from pharmaceutical products or if they are from other sources. To then be able to comment with any degree of assuredness on the link between persistent chemicals and different forms of impact on animals at the top of the food chain and humans is for many of the substances so complex as to be near impossible. As a result, it is equally difficult to find a simple solution to the problem.

We know that certain flame retardants exhibit increased levels in the marine environment, a group of substances that is very similar to PCB. Even the amount of cadmium is increasing in the marine environment, something which cannot yet be explained. Another aspect that underlines how the problems are interconnected is the fact that there has been a dramatic rise in the use of pharmaceuticals in Sweden. Residues of biologically active substances from pharmaceuticals are flushed out with the wastewater of households and hospitals and reach the sea via municipal treatment plants. The amount of active substances in pharmaceuticals sold every year in Sweden is the same as the amount of pesticides used in agriculture.

2.5 Eutrophication

Eutrophication is caused by desposition of nutrients from air pollution, where a substantial percentage of the nitrogen content originates from road traffic, from various point sources such as factories and municipal treatment plants as well as from agriculture. Run-off from land contribute large amounts of nutrients that reach the sea. Extensive diking of wetlands, the increased use of artificial fertilisers and modified animal husbandry have rendered agriculture production more efficient and productive, with more nutrient leak-

age to the sea as a result. Increased nutrient discharges also cause greater biological production in the surface layer and above all gives rise to the dramatic growth of fine-threaded algae and plankton algae (known also as algal blooms). As a further consequence, the increase of organic material on the seabeds causes oxygen deficiency.

Eutrophication has caused great problems in coastal waters and led to more extensive algal blooms out to sea. Increased nutrient discharge also alters the composition of floral plankton species, which affects the production of zooplankton and of fish. Eelgrass is declining dramatically in some coastal areas, which might be due to it being suffocated by fine-threaded algae. The depth dispersion of bladder wrack is decreasing as the water becomes more and more clouded with plankton. Shallow sandy bottoms are becoming overgrown with fine-threaded algae which, for example, hinders plaice from breeding properly. Overgrown bays and plankton blooms of toxic blue-green bacteria also have a negative impact on people’s recreational opportunities. Oxygen deficiency in the deep waters of the Baltic is threatening cod reproduction. The oxygen deficient seabed, extending over large parts of both the Baltic and the North Sea, is eradicating demersal species. Large areas covered with fluffy-white hydrogen sulphide bacteria are also becoming a common problem affecting the shallow waters of our archipelagoes in the summer.

The discharge of nitrogen and phosphorous to the sea from aerial precipitation, various point and diffuse sources in the catchment areas of the Baltic and North Sea has in general declined over the last 15 years. This reduction has been achieved through intensive efforts and at considerable cost. The fall of the Soviet Union contributed to the virtual cessation of agricultural activities in the Baltic States with a substantial reduction in the amount of fertiliser being used. Despite this reduction in environmental load, no improvements can be seen, either in coastal areas, at the surface or in deep water, apart from some local changes. This is partly due to nutrient retention in the soil whereby nutrients are gradually transported to the sea. The negative trend of eutrophication has not been broken and the imminent modernisation of agriculture in eastern Europe may well lead to a substantial increase in nutrient emissions.

2.6 Climate change

Current scientific models indicate that the climate will change in the future as a result of anthropogenic impact. Uncertainty in the estimates makes it difficult to assess just how much the climate will change and when, but it is possible to track trends. We do not know whether the average temperature in Sweden will be three, four or five degrees hotter in a hundred years time or whether it will rain 30, 40 or 50 per cent more in the winter. In all likelihood, however, it seems we are moving towards milder and wetter winters and hotter and, at least in southern Sweden, drier summers.

Climate change will affect both the North Sea and the Baltic but the immediate effects will probably be greater in the Baltic. Model calculations indicate that the catchment to the Baltic will be affected by climate change. In the future, milder winters will result in higher in-flow during the winter and lower in-flow during the spring but with considerable variation between the various parts of the Baltic catchment area. How this change will affect the transport of nutrients in the future is uncertain. The Baltic may benefit from a decrease in the net load due to less in-flow from the agriculturerich areas of the south. But such positive effects may also be counteracted by an increased out-flow of nutrients during the winter.

Rising atmospheric temperature leads to warmer seas which in turn will reduce the ice-caps in the winter and impact populations of grey and ringed seal. Changes in water temperatures and salinity primarily affect the species composition of floral plankton and the risk is that toxin-producing species will become more common if temperatures and precipitation rise.

A higher average temperature will also increase mid-water stratification. This will benefit certain groups of floral plankton and damage others. Ecosystem changes of this type will have an impact a long way up the food chain. Increased nutrient concentrations and a higher water temperature also promote fast-growing and fine-threaded algae in shallow sea areas. This in turn will have a negative impact on, e.g. plaice and cod, that spawn in these environments.

2.7 Productive measures

Marine environment problems are not new and during the last 30 years a number of measures have been implemented that have improved the situation. When widespread environmental problems occur, support is often mobilised to solve them and prompt action is subsequently taken. The productive measures described below should not be seen as a comprehensive analysis of successful environmental action over the last 30 years, but rather as examples of different types of problems and solutions within the Commission on the Marine Environment’s remit.

Major oil catastrophes in other parts of the world have brought attention to the need to reduce the risk of accidents in our seas and oceans. The Swedish Coast Guard has built up a relatively good capacity for monitoring the environment from the air and through targeted operations using satellite tracking equipment, aeroplanes and ships. Efforts both on the international and national level have led to the number of illegal oil discharges in Swedish waters being halved in recent years.

Measures have also been implemented nationally to restrict emissions of carcinogenic substances from leisure crafts by introducing tax relief on alternative fuels. There are also some good examples of local initiatives. The environmental issues affecting shipping were observed at an early juncture by Göteborgs Hamn AB (Port of Gothenburg), which has been tackling waste issues since the late 1970s. Ships can deposit all types of waste generated on-board ship at the port without it leading to long delays.

Fisheries also started to pay attention to environmental issues at an early stage. Trawlers were viewed to be harmful to both fish and ecosystems as early as 100 years ago. Since then professional fishermen and fishing gear developers are making continuous efforts to improve equipment; a case in point being the successful development of selection panels to minimise by-catches of fish in shrimp fishing nets. Trawling has been banned in the Öresund Sound since the 1930s and cod stocks there have a more normal size distribution compared to five other sampled areas where trawling is still permitted and where cod stocks are made up only of small individuals (see figure 2.2).

Figure 2.2. Estimated average occurrence of cod (number per

trawling hour) in different areas along the west coast of Sweden in 2001 (fig. a-e) compared to the Öresund Sound where trawling is banned (fig. f). Exploratory trawling in February/March (grey line) and in May/June (thin black line) consistently indicate the absence of catches. Exploratory trawling in October/November (thick black line) indicates substantial catches of young cod that have reproduced during 2001.

Source: Henrik Svedäng, Marine Fisheries Laboratory, National

Board of Fisheries.

Northern Bohuslän

0 5 10 15 20 25 30 35

13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79

Length (cm)

N r of c o d/ tr aw ling hour s

The outer Bohus coast

0 5 10 15 20 25 30 35

7

13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79

Length (cm )

N r of c od/ tr aw ling hour s

Central Bohuslän

0 5 10 15 20 25 30 35

13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79

Length (cm)

N r of c od/t ra w ling hour s

Kattegatt

0 5 10 15 20 25 30 35

7

13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79

Length (cm)

N r of c od/ tr aw ling hour s

Uddevalla fjords

0 5 10 15 20 25 30 35

13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79

Length (cm)

N r of c od/ tr aw ling hou rs

Öresund

0 5 10 15 20 25 30 35

7

13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79

Length (cm)

N r of c od/ tr aw ling h our s

When widespread damage to seals and white-tailed eagles was discovered in the 1960s, a total ban or limit was imposed on the use of PCB and DDT at the beginning of the 1970s. The occurrence of these substances drastically decreased in the marine environment as a result, after which populations of affected species gradually began to recover. Today the white-tailed eagle once again inhabits our archipelagoes and the grey-seal population has increased from nearextinction levels.

After decades of bathing restrictions, people can swim in the sea and enjoy the sandy beaches along the coasts of Estonia, Latvia, Lithuania, Poland and the former DDR. A large number of wastewater treatment plants have been built as part of the so-called Joint Comprehensive Programme, initiated by the Heads of State and Government in Ronneby in 1990. This programme aims to rectify the most serious point sources of pollution and is seen as one of the success-stories of international environmental protection.

Damage caused by acidification and eutrophication in Europe resulted in the international Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (LRTAP). Efforts within the convention have been very successful in reducing transboundary air pollution (see also 3.5).

Voluntary measures by Swedish farmers have helped to reduce nitrogen leaching from Swedish agriculture. Nitrogen treatment at the Himmerfjärdsverket treatment plant in Södertälje has improved the water quality in the southern Stockholm archipelago. Other treatment plants in the Stockholm region have further helped to improve the situation.

These examples show that implemented measures can produce results, even if they cost both time and money. They also prove that problems can be solved locally, nationally, regionally and internationally. Some environmental problems can be solved through improved technology or restrictions on certain types of activities, whilst others require a continuous up-dating of information in order to promote changes in attitude. The majority of the examples do indicate, however, that we tend to tackle environmental problems reactively. Measures are only implemented when the damage has already been incurred, as the result of a large oil spill, when the white-tailed eagle has already disappeared or when our opportunities to go bathing are severely restricted.

2.8 The end of the road

Despite productive measures, the collective impact on the marine environment of shipping, fisheries, toxic substances, eutrophication and climate change contributes to a negative trend in our seas. The measures implemented aimed at improving the situation have not been sufficient. The state of the marine environment in the Baltic and the North Sea has basically not improved over the last 10–15 years. The prevailing trends also indicate that this state will remain unchanged or deteriorate within one or two decades. The risk of major oil spills and of emissions of other hazardous substances is rising as a result of the dramatic increase in oil transportation by sea. Substandard vessels are further aggravating the problem. Today, the sea produces a lot less fish than what would be possible from a well-functioning ecosystem with fish populations that are well over safe biological limits. The occurrence of toxic substances make it necessary for us to impose dietary restrictions on the consumption of fatty fish, an otherwise healthy foodstuff. Eutrophication is continuing to cause substantial disturbances. This means that our coastal areas and archipelagoes are losing their recreational value and tourism is losing income because of poorquality bathing water and poorer opportunities for leisure fishing. We are a long way from achieving the national environmental quality objectives for the sea: A balanced marine environment, coastal

areas and archipelagos, and the Non-toxic environment.

The Commission on the Marine Environment finds that we have reached the end of the road due to our current way of using and impacting our seas.

More powerful measures are immediately needed to solve the problems of the marine environment. The current way of using the sea has in some cases caused irreparable damage. Problems are tackled when the damage has already occurred and our use of nature’s resources is unsustainable – we are eroding the natural values of the marine environment. A fundamental question for the commission has been whether it is possible to solve the problems within the framework of existing marine management structures. Are makeshift repairs to the current system enough?

To answer this question, the Commission on the Marine Environment has analysed current attitudes towards the sea and highlighted the strengths and weaknesses of the existing management systems.

3 Anthropogenic impact

3.1 Humans and the sea

Sweden is an agrarian nation – our involvement, activity and history are strongly linked to the development of agriculture and forestry. Our relationship to the sea is somewhat more diffuse. The fact that we only see the surface of the sea means that the condition it is in and the value of a flourishing marine environment have largely eluded our attention. It is more difficult to see the changes in the marine environment with the naked eye than to see those in the terrestrial environment. It is easier to gain active popular support for park trees threatened of being cut down than for endangered coral reefs. It is also easier to follow the development of the elk than the plaice, just as it is to document the distribution of the wood anemone than the occurrence of eelgrass. This is one of several reasons why there is a considerable lack of information and understanding regarding our marine environment. There are no comprehensive inventories of Swedish coastal waters. This should be considered in comparison to the vast amount of cartographic material there is for all our land areas. Apart from oil accidents or fishing bans on cod, the sea is rarely the subject of consistent political discussions and goal definitions.

The curse of the commons

Our seas and oceans belong to everybody and nobody. While many people claim the right to utilise the marine resources, no-one takes ultimate responsibility for what is happening to them. Fish have traditionally been regarded as an ownerless resource and there is no reason for a fisherman to preserve the resource for future use since another fisherman can catch it instead. Fish and other marine animals have no sense of national borders but can move over large

areas. Nutrients and toxic substances from agriculture, road traffic, factories and municipal wastewater treatment plants can be transported long distances before they impact the marine environment. The problems of and the responsibility for the sea are therefore both national and international, which complicates its management. The value of, power over and responsibility for the commons is further complicated by the fact that the sea has historically been seen as a symbol of freedom and independence. Industries which use the sea have assumed a right to do so but they do not take on sufficient responsibility for protecting marine ecosystems. There is a lack of overall responsibility both internationally and nationally. Coordination of marine issues within the Swedish Government Offices is found wanting. There is little collective analysis of the activities of business sectors and the authorities and their impact on the sea, and what analysis there is seems uncoordinated.

The Commission on the Marine Environment concludes that the environmental state of our surrounding seas is the result of shortterm economic interests, combined with insufficient understanding of the complexity of marine ecosystems, being allowed to dictate how the sea is managed. The sea is a tragic victim of the curse of the commons.

3.2 Current management of the sea

One single country cannot solve transboundary environmental problems in the marine environment on its own. Approximately 50 per cent of the waterborne nitrogen load to the Baltic Sea comes from five rivers. None of these is in Sweden, nor do they currently flow through other EU member states. International cooperation regarding environmental matters is conducted on other terms than national cooperation due to the differences in approach and values. Membership in the EU provides us with the opportunity to influence environmental work within the whole Union whilst we at the same time must comply with EU decisions. For example, Sweden cannot unilaterally decide to impose a ban on cod fishing or reduce fishing quotas but must abide by the EU’s common fisheries policy. The UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) basically regulates all aspects of the use of the sea and the sea-floor during peacetime. The sea may be used for shipping by all nations and no state may claim sovereignty over any part of

the high seas. The right of a coastal state to intervene against foreign vessels is very limited. There is insufficient scope for preventing tanks and ballast water from being flushed out in violation of the regulatory framework. Considerable work remains to be done within the EU and within the framework of various regional and global conventions, if we are to achieve our national objectives for the marine environment. A brief presentation of the international regulatory framework and a review of current national marine management practices are given below. A more detailed description of the legal framework, can be found in appendix 3, in the Swedish edition.

Regional agreements

Since 1974, the Helsinki Commission for the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area (HELCOM) has carried out multilateral efforts to improve the environment in the Baltic Sea and international cooperation in the event of major oil and chemical accidents. The North-East Atlantic has been covered by the OSPAR Commission, which evolved from a merger between the Oslo Convention (for the Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and Aircraft) and the Paris Convention (for the Prevention of Marine Pollution from Land-Based Sources), since 1992. The North Sea Conference is a political initiative among the countries around the North Sea, the aim of which is to protect and improve the North Sea’s marine environment.

The EU

Under Article 174.2 of the Treaty of Rome, environmental policy is built on the precautionary principle. This implies that “where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation”.

The Nitrate Directive (91/676/EEC) aims to reduce and

prevent water-related health and eutrophication problems caused by nitrates from agricultural sources; the Drinking Water

Directive (98/83/EC) includes limit and guideline values for

nitrate in water used for human consumption; the Groundwater

Directive (80768/EC) aims to prevent contamination of ground-

water. The Water Framework Directive (00/60/EC) is a new overarching directive for water quality. It was adopted in December 2000 and presupposes that all Member States have implemented the nitrate, drinking water and groundwater directives mentioned above. The Water Framework Directive covers both surface water (inland, transitional and coastal waters) and groundwater. The ecological perspective is emphasised as the directive does not only refer to water quality but the water environment in its entirety, which means that all management of the sea (including fisheries) is covered by the directive.

The EU network for natural areas (Natura 2000) is a way of safeguarding nature types, species and their habitats, which EU Member States have identified as being of common interest. Natura 2000 sites are designated with the help of the Habitat Directive and the Birds Directive.

Fisheries within the EU are regulated by the European Common Fisheries Policy (CFP). The fisheries policy is a fully developed common policy, which means that all Member States are covered by the same provisions. The CFP regulates all aspects of the fisheries, from the sea to the consumer. In a similar fashion, agricultural policy is regulated within the framework of the Common Agricultural Policy (CAP).

The Swedish sector responsibility for the environment and sustainable development has its counterpart in the EU – the so-called Cardiff Process on the integration of environmental consideration and sustainable development. Article 6 of the Amsterdam Treaty emphasises the importance of integrating environmental consideration into the various other European policy areas.

Global conventions

International shipping regulations are developed and adopted by the shipping organisation of the UN, the International Maritime Organisation (IMO). IMO currently has 162 members. Environmental regulations are developed by the Maritime Environment Protection Committee (MEPC). Shipping is regulated by two legal systems, maritime law and the law of the sea. Put simply, we can say that the law of the sea constitutes the framework within which maritime law exists. As long as national and international maritime

provisions are not in violation of regulations and principles under the law of the sea, they are acceptable from the perspective of international law.

The Environmental Code

The Swedish Environmental Code came into force on 1 January 1999 and is a coordinated, broadened and tightened piece of legislation promoting sustainable development. It amalgamates the provisions of fifteen previous environmental acts. The purpose of the code is to promote sustainable development which will assure a healthy and sound environment for present and future generations. The Environmental Code forms overarching legislation that covers all environmental impact. The regulations under the code shall be applied so that; “human health and the environment are protected from damage and detriment, valuable natural and cultural environments are protected and preserved and biodiversity is safeguarded. Land, water and the physical environment shall be used so as to guarantee long-term resource-efficiency, from an ecological, social, cultural and socio-economic point of view. Reuse and recovery and other efficient use of materials, raw materials and energy shall be promoted to achieve sustainability.

Fisheries legislation

Swedish fisheries legislation contains both provisions that supplement and implement the European common fisheries policy, and provisions of a purely national nature. The Fisheries Act is parallel legislation to the Environmental Code. The aim of Swedish fisheries policy is for fish stocks to be used in a long-term sustainable manner in accordance with the precautionary principle and the ecosystem approach. The aim is also to provide consumers with high-quality foodstuff and ensure that the fishing industry maintains its status as a stable economic activity of major regional significance.

The environmental quality objectives – the ecological dimension of sustainable development

The concept of sustainable development has its roots in the Brundtland Commission report of 1987, entitled Our common

future. As part of the Agenda 21 action programme, adopted at the

UN Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro in 1992, it was decided that the social, economic and ecological dimensions of development had to be integrated to achieve sustainable development. The programme stipulates how the regions, municipalities and important social groups in the world should strive for a development that satisfies our present needs without jeopardising the environment or the ability of future generations to satisfy their needs.

In its report from 1997, Ecological sustainability (1997/98:13), the Government stresses that Sweden shall be a driving force and pioneer of ecologically sustainable development. By adopting Government Bill 1997/98:145, Swedish Environmental Quality

Objectives – an environmental policy for a sustainable Sweden, the

Riksdag took a new approach to environmental protection and established 15 national environmental quality objectives. This environment bill took sustainable development work to a new level and clarified it in more precise detail. In November 2001, the Riksdag also adopted Government Bill 2000/01:130, Swedish environ-

mental quality objectives – measures and strategies, in order to

achieve the stated objectives.

The environmental quality objectives clarify the ecological dimension of sustainable development. The ecological dimension concerns guaranteeing the right of future generations to a healthy living environment and well-being. The environmental quality objectives describe the quality or state of the Swedish environment that needs to be achieved for long-term ecological sustainability. The fifteen quality objectives rest on five fundamental values. Sustainable development shall promote human health, preserve biodiversity and other natural values, safeguard the cultural environment and its historical values, guarantee the long-term productive capacity of ecosystems and ensure efficient use of natural resources.

Sector responsibility

Environmental sector responsibility implies that authorities, companies and other organisations in various sectors of society must take responsibility for environmental issues within their area of operation. This was established as an important approach in Swedish environmental policy in Government Bill 1987/88:85:

Environmental policy for the 1990s. Sector responsibility has been

developed and strengthened throughout the 1990s. It has also gained international recognition, for example at the 1992 UN Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro. Government Bill 1997/98:145, Swedish Environmental Quality

Objectives – an environmental policy for a sustainable Sweden,

enjoined the sector authorities with a special responsibility for implementing sustainable development. This implies that the authorities and agencies are responsible for driving ecologically sustainable development efforts forward, particularly within their sector. If sector authorities develop their own objectives, these must be based on the national quality objectives including their interim targets and strategies.

The Swedish EPA, the National Chemicals Inspectorate, the National Board of Fisheries, the Swedish Maritime Administration, the Swedish Board of Agriculture, the Geological Survey of Sweden (SGU) and the Swedish Metrological and Hydrological Institute (SMHI) are the central administrations whose activities are of significance for the marine environment. In its environmental quality objectives, the Government has designated certain authorities as responsible for specific objectives. The Swedish EPA, for example, is responsible for the Balanced marine environment,

sustainable coastal areas and archipelagoes and Zero eutrophication

objectives. The National Chemical Inspectorate is responsible for the Non-toxic environment objective. This does not relinquish other authorities from their responsibility for the environmental objectives and sustainable development within their area of operation. In its Bill of 2000/01 (2000/01:130), the Government makes the assessment that sector responsibility must be developed further to constitute an efficient mechanism for the achievement of the quality objectives. The core issues that have been identified as critical are the delimitations between the sectors, their mandates and role distribution.

3.3 Weaknesses in the current management system

A lack of implementation and analysis

”A point has been reached in history when we must shape our actions throughout the world with a more prudent care for their environmental consequences. Through ignorance or indifference we can do massive and irreversible harm to the earthly environment on which our life and well-being depend”.

The introduction to the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment at the Stockholm Conference in 1972 is just as relevant today as it was 30 years ago. This was a trailblazing conference and much of today’s environmental work has its origins in the processes launched at that time. The Commission on the Marine Environment considers it important to underline the fact that a number of principles in the Stockholm Declaration constitute the basis of the Commission’s proposal for a new management system.

Principle 2: The natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations…

Principle 7: States shall take all possible steps to prevent pollution of the seas by substances that are liable to create hazards to human health, to harm living resources and marine life, to damage amenities or to interfere with other legitimate uses of the sea.

Principle 21: States have… the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.

The Stockholm Declaration also underlined the necessity for worldwide cooperation in order to protect the environment. This played a significant role in the establishment of the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS). Global environmental efforts led to the UN Conference on Environment and Development in Rio de Janeiro in 1992. A number of environmental agreements originate from Rio, including the Convention on Biodiversity, the ICCP (International Climate Change Panel) and the UN Fish Stocks Agreement. The world summit was also the catalyst for a number of important initiatives on the regional

and global level, including Agenda 21, which in the Baltic Sea region became Baltic 21.

Prior to the UN World Summit on Sustainable Development in Johannesburg in 2002, a review of what had happened since the Rio summit was carried out. The report presented in Johannesburg emphasised the importance of an efficient implementation of the agreements entered into over the last ten years. Concerning the marine environment, the implementation of initiatives such as the UN Fish Stocks Agreement, the UNEP Global Plan of Action and instruments linked to the IMO (Articles 29-34) was emphasised.

Many of the agreements drawn up since 1972 have not been properly implemented. If all these agreements were conformed to, the environment would be substantially better preserved and protected. But it is not just global processes that have been insufficiently implemented. Over the last 10-20 years, many Swedish committees have presented proposals for measures to improve the marine environment. In accordance with recommendations from HELCOM and OSPAR, the Government has, for example, decided on various measures. If all these had been implemented and the precautionary principle applied, the current state of the marine environment would be considerably better. Hence, it is not primarily a lack of good proposals for measures, but the problem rather lies in such measures not being implemented. Below are a few examples of the lack of implementation and analysis which hampers efforts to protect the marine environment.

Shipping

The problem with shipping, especially when it comes to the oil issue, is the lack of compliance with international regulations. After having taken years to prepare, the MARPOL Convention constitutes a comprehensive system aimed at limiting operational discharges from sea vessels. Despite this, the lack of compliance with the convention means that the marine environment is still being polluted by illegal discharges. Another example is the Baltic Sea Strategy, which was adopted within the framework of HELCOM in 1996.

In 1997, the IMO adopted an appendix to the MARPOL Convention concerning air pollution, the so-called Annex VI: Prevention of Air Pollution from Ships, that limits the sulphur

content of bunker oil to 4.5 per cent (the global average sulphur content in marine oil has already been reduced to 2.7 per cent). The Baltic Sea area applies even stricter regulations and is classed as a sulphur control area, where the sulphur content must be less than 1.5 per cent. Six years on, the annex has still not come into force since only eight countries (Sweden, Norway, Denmark, Singapore, The Bahamas, The Marshall Islands, Liberia and Bangladesh), that collectively make up 26 per cent of world trade tonnage, have ratified it. Fifteen countries, making up 50 per cent of world tonnage, must ratify the annex before it can come into force.

Fisheries

The aim of the European common fisheries policy (CFP) as regards use of the marine environment is “to protect and preserve living marine resources, promote its sustainable use and to minimise the impact of fishing on marine ecosystems”. A decision has also been taken to bring fisheries into line with the precautionary principle adopted in the Rio Declaration of 1992. In 1995, the UN Food and Agriculture Organization began developing a code of conduct for responsible fisheries. One of the most important components of the code is a list of guidelines which concern the application of the precautionary principle.

Knowledge as to the complex system that includes fish, their surroundings and exploitation is incomplete (see Section 6 The

research requirement), but it is not this lack of knowledge that is the

primary cause of the current situation concerning marine fish resources. With existing knowledge, it would have been possible to regulate and manage fisheries to ensure long-term sustainability if there had been sufficient political will and ability. The Swedish Ministry of Finance’s report, Fish and Fiddling – goals, means and

muscle in fisheries policy, establishes that Sweden has lacked clear

political management in the issue of efficient use of fishery resources. The report shows that a number of interests utilise the fishery resources but despite this the way they are managed benefits only a few of the actors.

There has also been a lack of implementation of decisions aimed at adapting fisheries to the biological resources available. The precautionary principle is having no impact and there is a lack of compliance with FAO’s code of conduct for responsible fisheries,

which states that measures are to be taken when fish stocks have reached levels that are under biologically safe limits. Instead decisions have been taken over the course of many years to increase catch quotas (TACs – total allowable catches) in excess of those that biologists recommend.

The action plan for Baltic Sea fisheries, which was approved by the IBSFC (International Baltic Sea Fishery Commission) within the framework for Baltic 21, contains a number of long-term aims for the fisheries sector. One such aim is to promote the preservation of biodiversity and sustainable use of ecosystems. These are commendable aims, but yet fisheries still lead to large by-catches of small fish. By-catches of non-commercial fish species, sea-birds, seals and porpoises are substantial and constitute a major threat to some of these species.

Scientific research and knowledge in the area of fish and fisheries goes unheeded. Moreover, the knowledge of professional fishermen and anglers is not being heeded either. Coastal fisheries off the east coast of Canada discovered and warned against decreasing catches of cod at an early stage and anglers and others in Sweden have since the middle of the 1980s been claiming that the cod is declining in the Baltic and North Sea.

The same measures have been proposed over the last decade to improve the situation in the EU but there is still a considerable lack of implementation concerning fisheries policy. All signs indicate that the modern professional fishing industry is heading for the rocks, which will have a major impact not just on ecosystems but also on the remaining professional fishermen that are left, anglers and hence on our coastal areas and archipelagos.

Toxic substances

Existing knowledge about toxic substances is not being applied sufficiently to combat known problems. The problems associated with the negative properties of many chemical substances have been known for a relatively long time, but it is only now that we have begun to approach the problems systematically; e.g. through Sweden’s new chemicals strategy and the interim targets of the

Non-toxic environment quality objective. Despite these relatively

recent initiatives to adopt a more general approach to chemical

substances, measures are still insufficient to combat several substances which we know to be toxic.

PCB has been known since the 1950s, but there are still insufficient measures aimed at reducing levels of PCB and dioxins, in order to abolish dietary restrictions on fish caught in the Baltic. Instead, new toxic substances and deepened understanding about the impact of such substances on the environment result in the need to impose even more dietary restrictions. In Section 2.4 Toxic

substances, some of the difficulties and shortcomings were

presented when facing current emissions and the use of chemical substances.

A study in the United States on the extent of our knowledge regarding chemicals used in large volumes indicated a few years ago that a mere 7 per cent of the substances on the American market fulfilled the minimum requirements which the OECD countries feel are necessary. There was no knowledge at all as to the possible environmental impact of 43 per cent of the substances. Regarding chemicals, it is not just a lack of implementation that has led to the current state of affairs but also serious shortcomings in our understanding. For example, we have little knowledge about the quantities of various substances in products, treatment plants and other sources that actually reach the environment and what impact they have on the marine environment. One reason for this lack of information is that manufacturers have no obligation to report the environmental impact of chemical substances. But even in cases where we know what the environmental effects are, society is still not able of taking care of and restricting these substances.

Eutrophication

Under an agreement at the second North Sea Conference in 1987, nitrogen discharges to the Baltic Sea and North Sea were to decrease by 50 per cent during the period 1985-1995. This target has been reiterated through decisions taken within OSPAR. Within HELCOM, Sweden has undertaken to reduce anthropogenic nitrogen discharges to the Baltic Sea south of the Åland Sea by 50 per cent during the period 1985-2005, which is equivalent to a 40 per cent decrease from 1995 onwards. Reporting from HELCOM indicates that only Estonia and Latvia have reached the target,

mainly due to the cessation of agricultural production. Sweden and Finland have the furthest to go before fulfilling their undertakings.

In addition, things are complicated by the fact that there is no uniform international system to follow up and evaluate the effects of implemented measures. HELCOM guidelines for the reporting and compilation of environmental impact data are, for example, not applied by the countries around the Baltic Sea. Compilations are hence not comparable between countries, which means it is impossible to determine what the effects of implemented measures are. Both land-based and off-shore environmental monitoring as well as continuous environmental analysis must be better coordinated and harmonised in order to improve comparability and the quality of the data.

Disharmony in marine environment efforts

The sector responsibility for the environment and sustainable development is the backbone of Swedish environmental policy and a necessary pre-condition if the environment is to be considered as part of all decisions taken within the various sectors.

Despite the benefits of the sector responsibility, the Commission on the Marine Environment is of the opinion that it has not led to any noticeable improvement in the marine environment.

Responsibility for activities that have a direct or indirect impact on the sea is divided among several government ministries and authorities, all of which have different agendas and objectives. The objectives for each area of operation respectively have often been clearly specified by the central government. Reporting by sector authorities is therefore based on the relevant correlation between the objectives and their level of achievement, but there is no overall analysis of the effects. The National Maritime Administration, for example, does not have the task of analysing the impact of oil spills on sea-birds. The National Board of Fisheries does not analyse the environmental impact of a new sea-vessel subsidy or the effects of reduced cod stocks on other components of the ecosystem. Authorities report the impact of their own activities based on set objectives, and there is no comprehensive, collective analysis carried out by the commissioning ministries. The disharmonious efforts to promote the marine environment are further exacerbated by poor dialogue and coordination among the various stakeholders,

scientists and authorities. Environmental protection is all about changing and stimulating human behaviour. Considerable changes in prevailing attitudes will be needed.

The Commission on the Marine Environment concludes that an integrated and comprehensive approach needs to be adopted, in which all actors help to analyse the problems and participate in decision-making. Only then will the negative trend in the marine environment be reversed.

Good management of the marine environment means protecting and preserving efficient marine ecosystems through well considered and well controlled human activities within the limits of nature’s systems. Human activities that impact the marine environment include a large number of actors. Successful management necessitates a balance being struck to promote common interest rather than to benefit only a few actors within certain sectors. This balance must have a real impact on management. The management of an international, public resource is further complicated by the fact that many issues need coordinated international measures. Both national and international cooperation is required, adapted to suit the eco-systems, catchment areas and sea-basins.

It has been decided by the central government that sustainable development is an overall aim. This means that political decisions must be formulated so that they take long-term economic, social and ecological consequences into consideration. The ecological dimension of sustainable development has yet to be put on the same footing as the short-term aspects of the economic and social dimensions. This is probably due to several reasons. For example, the economic and social consequences are more obvious and attention is not always been paid to the complex relationship between cause and effect in the field of environment. Changes in the environment often only manifest themselves after several decades. Another important reason is that the value of ecological systems cannot not be easily quantified in monetary terms.

The Commission on the Marine Environment believes that the disharmony in marine environment protection must be resolved through concrete action. The Commission therefore draws the conclusion that an overarching body is needed that is both responsible for overall analysis and striking balances between the sectors by implementing cross-sectoral decisions.

The sustainability secretariat that will be established at the Prime Minister’s Office to coordinate government policy for sustainable

development can, according to the Commission on the Marine Environment, create the prerequisites for a more holistic approach and better coordination within the Government Offices. The Commission will come back with proposals for how the disharmony can be resolved and how cross-sectoral cooperation can be developed in Section 5, A national marine strategy.

3.4 European marine strategy

The European Commission communication on a common marine strategy (COM 2002:539) emphasises the importance of a holistic approach aimed at the preservation, sustainable use and fair distribution of marine ecosystem resources.

The EU marine strategy aims to be innovative and shall help to achieve a holistic approach, better coordination and long-term measures. The strategy is being developed in consultation with the relevant stakeholders and will be based on existing structures.

The Commission on the Marine Environment feels, however, that the pan-European marine strategy is marred by two shortcomings. Despite the fact that the communication provides for sustainable use of marine resources, it does not specifically state that fish constitute an integrated component of the ecosystem. In one of the strategic measures proposed (Action 3), the Commission pledges to continue its efforts to adjust the fishing effort and capacity in line with long-term management plans to secure sustainable harvest of fish resources and to propose measures to reduce discards (e.g. fish that are less than the minimum catch size and must be thrown overboard) of fish and other organisms, incidental by-catches and impact on habitats. In their current wording, the actions focus only on fisheries and not on the biological resource. Fish are a central component in the ecosystem and the threat to stocks must therefore be seen from a biological perspective. The current proposal, however, leaves the management of fish as a biological resource outside the marine strategy.

The other shortcoming concerns the aim of efforts to combat eutrophication in European seas (Action 9). A number of measures to restrict nutrient emissions from the air, shipping, treatment plants, etc., are mentioned. However, the effects of a possible agricultural reform in candidate countries are not mentioned. The risk is that the European agricultural policy may benefit the build-up of

intensified farming which could increase eutrophication in the Baltic Sea considerably. Agriculture’s contribution to eutrophication is not mentioned at all among the proposed actions. The current wording suggests that the ecosystem approach is not an integral part of the Commission’s work. Short-term social and economic interests still have the whip hand over the need to reconstruct and preserve ecosystems in the long term.

The prevailing situation in the European seas is indeed alarming. It is just a matter of time before marine ecosystems change so much that a return to naturally functioning systems is rendered impossible. In the long run, the productive capacity of the seas is under threat. By applying the ecosystem approach, these changes can be limited and possibly prevented. The European marine strategy risks being developed without clear provisions concerning the two most significant cornerstones of a better marine environment – fish, one of the most important components of marine ecosystems and eutrophication, one of the most serious threats to them. The strategy proposal highlights the importance of the work being based on an ecosystem approach, but it seems to be restricted by the management structure, i.e. that fish and other marine environment issues are managed separately.

The EU’s proposal for a common marine strategy exhibits a lack of analysis, where the biological prerequisites for sustainable use are subordinate to the decision-making structures. Hence, the impact of agriculture and fisheries cannot be fully evaluated.

Sweden must endeavour to ensure that the European marine strategy is developed, with the ecosystem approach as its guiding principle. In turn, this shall lead to e.g. fisheries management being combined with environmental protection so that the relevant marine regulations and directives are integrated (e.g. the Habitat Directive should be applied to all activities that have an impact on marine and coastal areas). The Commission on the Marine Environment wishes to emphasise the importance of Sweden placing Swedish national experts on committees etc., where strategically significant issues are discussed in the European Commission. It is important to develop a strategy for the participation of Swedish experts in expert groups that are closely linked to the marine environment work taking place in the European framework. The opinions presented by the experts must have political support. The participation of experts in expert groups and of government ministries in negotiations in the Council of Ministers’ working

groups is insufficiently coordinated. This must be achieved so that the experts have the chance to be involved and influence the wording of the proposals based on political priorities.

3.5 A comparison between the air quality convention and marine convention

The Commission on the Marine Environment has considered the various experiences gained from national and international environmental protection. The regional marine efforts within the Helsinki Convention can be compared to another similar regional process, air quality work within the UN Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (LRTAP). The Helsinki Convention and LRTAP were designed at approximately the same time, but the results differ considerably.

During 1988, the Swedish Government negotiated legally binding international undertakings as part of air quality efforts in order to restrict emissions of nitrogen oxides (NO

x

). In the same year, the

Government undertook to achieve a 50 per cent reduction in nitrogen emissions to the Baltic Sea within HELCOM. The commitments under LRTAP were by no means as far-reaching as those under HELCOM but they were legally binding. A more cautious start has produced more long-term effects since the measures have actually been implemented.

There seems to be four essential differences between marine environment protection and air quality work. The first lies in the scientific consensus which is considerably greater when it comes to air quality. This is helped by a broad, solid scientific base made up of models and meteorological calculations which clearly illustrate how pollution is transported, where it ends up and what impact it has. Based on the acidification or eutrophication sensitivity of the different areas, critical loads (limits for what nature can tolerate) have been established. These load limits have then been used to set up effect-based environmental targets for emission reductions. Protecting the marine environment has on the other hand focused on the collection of monitoring and research data and its interpretation, often within one particular scientific discipline in an attempt to analyse trends. There are few overarching models that link flows, relationships and measures together. This leads to difficulties in analysing the effects of implemented measures, for example,

from both an ecological and a socio-economic perspective. The gap is considerable between various disciplines, ecologists, oceanographers, chemists, economists, legal experts, etc., who analyse effects on the marine environment. This is caused by a lack of uniform coordination, evaluation and interdisciplinary analysis. In addition, there is a large gap between the research community and the industries who use the sea.

The second difference lies in the absence of clear, quantitative, effect-based objectives. The objectives of air quality work have been based on how the ecosystem functions and this has been an integral part of both the national efforts made in trying to achieve the quality objectives and the work done within various international organisations. Sweden has consistently and persistently advocated that it should be the sensitivity of the Swedish ecosystem for acidifying substances that determines the international commitments in the EU acidification strategy and the UN LRTAP Convention. This has helped generate political support for the work. Concerning the marine environment, the situation is complicated by the difficulty involved in linking measures to effects. To reconcile this difficulty, the Ecological Quality Objectives (EcoQOs) project within the OSPAR and North Sea initiative has been started but is not yet up to speed. During 2003, HELCOM will look into which EcoQOs would be suitable to develop for the Baltic Sea.

The third difference lies in the flexibility that characterises the air quality strategy which has helped paved the way for common decisions on measures. The commitments that have been negotiated in the air quality field have basically been overarching requirements to achieve certain aggregate emission levels based on set targets. But the measures that each country needs to implement in order to achieve these have not been regulated in detail. It has instead been left up to each individual country to decide how to achieve the best possible cost-efficiency. How the commitments are distributed among the countries has been calculated in order to, in simple terms, achieve the greatest possible environmental gain at the lowest total cost. For some countries, the requirements are higher if they have incurred serious environmental damage by certain substances and if emission reductions can be achieved relatively easily. The scope for developing flexible national measures to tackle the problem has contributed to the positive results.

The fourth difference lies in the strength of a legally binding instrument. The fact that the signatories to the treaty within the LRTAP Convention consented to a legally binding agreement, has motivated them to analyse the proposed commitments very thoroughly and formulate clear-sighted positions. To have a binding effect, the recommendations of HELCOM and OSPAR must be transposed into national legislation. Currently, this formal process only happens sporadically. Often, recommendations are adopted that are already accommodated within the framework of national environmental efforts. Seldom do recommendations imply more national funding of commitments and measures. In addition, since recommendations are not binding, they will probably gain insufficient support. The countries obviously have a moral responsibility to treat recommendations in earnest. But today, when there is a plethora of different agreements in the environmental field, it is probable that provisions that are basically just guidelines will take a back seat in favour of those with which countries really do have to comply.

This comparison clearly indicates four important components that are missing from marine environment protection: consensus and cooperation among authorities, the research community, industry and other stakeholders; joint effect-based objectives that are an integral part of both national and international work; flexibility to be able to implement cost-effective measures within relevant sectors on a national level and legally binding agreements. The Commission on the Marine Environment concludes that making makeshift repairs to the current system is not enough if we are to bring about sustainable use of marine resources.

Management of the sea and current decision-making structures must change both nationally and internationally. A new form of management must be intersectoral and be able to handle complex relationships. International decision-making structures must be changed to allow the relevant states autonomy to decide how the sea is to be protected. A strategy should be established for how the work is to be carried out.

4 A new form of marine management

4.1 The ecosystem approach – the basis of a new management system

The ecosystem approach implies an integrated, interdisciplinary management system, which on the one hand recognises our right as human beings to use what the ecosystems produce, and on the other ensures that all ecosystem components (i.e. species, habitats, structures, genetic diversity) can be found to such an extent that their survival is guaranteed in the foreseeable future. Ecosystems cannot just be seen as a number of different species, each of which needs to be protected. The interaction among these species must also be safeguarded. The aim is to preserve the structure and function of the ecosystem and hence maintain its capacity to provide us with products and services.

The aim of an ecosystem approach is to analyse complex relationships and be able to manage systems that are constantly changing. Shipping, fisheries, toxic substances eutrophication and climate change also alter the prerequisites for efficient ecosystems. Action must be considered in a long-term perspective, where some measures perhaps do not produce the desired outcome until several decades later. The complexity of marine ecosystems means that a long-term and overarching working method is needed in order to rectify current environmental problems. The ecosystem approach necessitates broad participation by relevant actors. We must harness all available knowledge and coordinate all existing skills. Above all, it is important to evaluate the effects of implemented measures so as to be able to improve the efficacy of future ones. This is known as “adaptive management”. As described in Section 3.3

Weaknesses in the current management system, marine environment protection is currently characterised by a considerable lack of implementation and analysis. The situation is further complicated by the fact that current decision-making structures make it impossible

to apply an ecosystem approach since biological systems are subordinate to sector interests, national borders and international agreements.

The Commission on the Marine Environment proposes a number of national measures to reverse the negative trend in our seas and these are presented in Section 5, A national marine strategy. A number of necessary measures require international collaboration and the Commission on the Marine Environment therefore proposes the establishment of a new regional management system for the Baltic Sea.

4.2 Regional management – decouple the Baltic Sea

Geologically speaking, the Baltic is a young sea. In just 10,000 years, the water has changed from being a snowmelt basin to an Atlantic bay to an inland lake and to a semi-closed brackish sea. The brackish water means that only a small number of species can mange to live there. In all likelihood, an ecosystem with few species is more sensitive to environmental impact than a species-rich one since some ecosystem functions are maintained only by a few solitary species. The common sea mussel, for example, is the Baltic’s only filtrating demersal (bottom-dwelling) species and bladder wrack is basically its only species capable of forming seaweed belts. Furthermore, Baltic Sea species are in many cases genetically unique, which makes their populations difficult to replace should they disappear.

The Baltic is a relatively small sea, but it is ecologically unique as one of the world’s largest brackish seas. The water exchange between the Baltic and the North Sea regulates the salt content and other physical processes but it is limited. As a result, it takes a long time to exchange all the water in the Baltic. This means that everything we discharge into the sea remains there for a long time.

For thousands of years, the Baltic has been the subject of trade and human contact, the nave surrounded by a rich exchange of culture and politics. When the Iron Curtain divided the region, environmental agreements in the Baltic Sea served as an arena for dialogue between East and West. Scientific collaboration was conducted within the framework of these agreements, bridging the political differences and paving the way for a unique archive of information about the state of the environment.

The Baltic is an inland sea with clearly defined geographical and legal borders (HELCOM’s definition of the Baltic also includes the Öresund Sound and the Kattegat). Therefore, the area is well suited to the monitoring of activities and discharges and to the study of the effects and relationships in the marine environment. In addition, there is a sound institutional base on which to build.

The Helsinki Convention is an all-embracing environmental agreement. It includes the most important principles and obligations inherent in international law in order to protect the marine environment. Among the most important are the precautionary principle, the polluter-pays principle and the obligation to prevent and eliminate pollution in the marine environment. The Convention contains principles that describe the signatories’ rights and obligations in general terms. Regarding concrete conservation measures, it is up to the convention signatories themselves to take decisions, but consideration must be taken of the general principles in the Convention and the recommendations issued by HELCOM.

The major shortcoming in the Convention is that HELCOM lacks the necessary authority to take binding decisions on detailed conservation measures.

A review of the Helsinki Convention

The Commission on the Marine Environment proposes that a review of the Helsinki Convention be carried out aimed at applying the ecosystem approach into concrete legal principles.

Despite many years of cooperation within the framework of HELCOM and OSPAR, the state of the marine environment in the seas around Sweden has not improved. The indications are that things will either remain the same or get even worse over the next one or two decades. Through the above-mentioned conventions, the signatories have nevertheless confirmed their determination to guarantee a natural recovery of the marine environment and to preserve ecological function. The countries declared that “the inherent value of the marine environment of the North-East Atlantic and the need to protect it in a coordinated fashion” (Government Bill. 92/93:237, Annex 2) was a common responsibility. In addition, they believe that “protecting and improving the marine environment of the Baltic Sea area is a task that cannot be effectively

carried out through national efforts only but also requires close regional cooperation and other appropriate international measures”(Government Bill 92/93:237, Annex 1). In a similar fashion, countries shall eliminate pollution from diffuse sources by promoting and implementing best environmental practice (Rule 2:8, Annex III).

The Helsinki Convention covers protection of “the water-body and the seabed including their living resources and other forms of marine life” (Article 4). Fish are part of marine fauna and the extent to which the Helsinki Convention can protect them should be evaluated in relation to the restrictions engendered by the common European fisheries policy. It has been established both in Secondary Community Law and in the practice of the European Court of Justice that despite the Community’s sole right to regulate fisheries, each Member State is entitled to decree conservation measures within its own economic zone. All the Baltic Sea countries, apart from Russia, will become members of the EU on 1 July 2004. All have established an economic zone. This means that as far as fisheries are concerned, no part of the Baltic Sea will be “free”. A joint conservation decision would consequently exclude countries other than those around the Baltic from fishing there. Such a decision does not contravene EU law.

Concerning agricultural measures, there is nothing to stop the Baltic Sea countries from implementing comprehensive measures, as long as such measures are in line with the EU nitrate directive. The UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) provides considerable scope for coastal states to take measures to combat substandard shipping.

These suggestions necessitate a revision of the Helsinki Convention to bring about sustainable use of the sea. A new form of management should be based on biological systems, on the ecosystem approach, and be implemented by using a modus operandi that is both broadly international and adaptive between different sectors.

Intensified cooperation with Russia

The active participation of Russia in managing the Baltic Sea is of paramount importance, not least in the light of the threat to the environment posed by its ever-increasing oil exports. At the same

time, due consideration has to be given to this strategic resource as crucial to Russia’s chances of reaching its economic and social objectives.

The Northern Dimension initiative covers a large and diverse geographical area, which includes the Baltic Sea region. Its value lies in the synergy and cohesion it creates as the result of the different types of activities performed by all parties. EU enlargement means that the Northern Dimension will be able to make a substantial contribution when it comes to carrying the policies of the EU forward in relation to new neighbouring countries. The strategy used to finance and coordinate the Northern Dimension’s environmental partnership can be applied.

Among the Northern Dimensions priorities is a more intensive environmental dialogue between EU and Russia aimed at monitoring and combating pollution throughout the region. Measures to tackle chemicals, persistent organic pollutants (POP), heavy metals, toxic and urban waste that are discharged into domestic watercourses and the Baltic Sea are top priority. A strengthened regional agreement creates better conditions for promoting political dialogue and concrete cooperation with Russia.

Strengthened marine cooperation in the region

By strengthening and extending the Helsinki Convention, institutional and political advances made in the region can be consolidated. The aim is to build up such a strong and comprehensive shield to protect the Baltic marine environment so that an efficient ecosystem can be recreated and long-term sustainable development guaranteed.

Strengthened cooperation can be based on HELCOM recommendations and incorporating IBSFC functions (or a future Regional Advisory Council for the Baltic Sea) to manage fisheries and achieve sustainable development objectives as found within the Baltic 21 framework. In addition, EU-based undertakings (the Habitat Directive, the common fisheries policy, relevant parts of the agricultural policy, the water framework directive, legal instruments for the protection of the marine environment, shipping and maritime safety), the International Council for the Exploration of the Sea (ICES), the Baltic Sea Regional Project (BSRP), the network of biosphere areas within UNESCO’s Programme on Man

and the Biosphere (MAB), and relevant parts of ASCOBANS (Agreement on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas), could be developed to make up some of the integrated efforts to conserve the Baltic marine environment. The current structure for HELCOM observers should be expanded to enable broader participation.

The time is ripe for a Baltic Sea initiative in order to lend purposeful support to an integrated marine policy and an institutional approach within the framework of the European Union. The EU Commission’s communication regarding a common marine strategy underlines the importance of introducing the ecosystem approach to manage the marine environment. The council conclusions on the communication, adopted by the Council of Ministers in March 2003, emphasise that the Community’s marine environment protection policy must take regional conditions fully into consideration in order to deal with the considerable differences in marine ecosystems, e.g. seabeds, river estuaries and coastal areas, and that it is particularly important to apply the precautionary principle. The council conclusions also point out that it is necessary to take all anthropogenic activity that either impacts the marine environment or is associated with it into consideration, which may mean that adjustments have to be made to the current policy.

Common regional initiative

The Commission on the Marine Environment proposes that Sweden immediately start preparing a common initiative by the heads of state and government in the Baltic Sea region, aimed at a review of the Helsinki Convention.

The objective is for the heads of state and government to jointly appoint an action group to develop proposals aimed at a comprehensive review of the Helsinki Convention. This would allow the Baltic Sea countries to pave the way in international law for the conservation of rare and fragile marine ecosystems. This requires political support from all the countries in the catchment area, a pledge for a long-term commitment and a will to set aside funding. The participation of relevant actors, a survey of resources, research,

monitoring and the production of information material are important factors that will require financial resources.

The Commission on the Marine Environment’s proposal means that, as a result of a jointly binding undertaking, based on a strengthened Helsinki Convention, the Baltic Sea countries can create regional political power. Regional adjustments can then be made to the common European fisheries policy and the relevant components of the agricultural policy to accommodate the Baltic Sea’s sensitive environment. The Commission on the Marine Environment sees the Baltic Sea as a pilot region for a new management strategy and the work done should hence be evaluated so that useful experiences (both positive and negative) can be transferred to other sea-areas, such as the North Sea including the Skagerrak.

There are good examples of instances when urgent issues have received political priority for a period of time and this has acted as a catalyst for international cooperation. When the attention of heads of government has been directed towards specific issues, the countries have been able to close ranks and really commit themselves to solving the problem. Below two examples describe where international cooperation has resulted in decisions that had not been possible without the breakthrough provided by political prioritisation.

The 1990 Environmental Conference in Ronneby, southern Sweden

In 1990, the prime ministers of Sweden and Poland invited their colleagues from the whole Baltic Sea catchment area to an environmental conference in Ronneby in southern Sweden. This conference resulted in the now historic Baltic Sea Declaration, in which the heads of state and government announced their intention to develop and implement a “joint comprehensive programme to restore a sound ecological balance in the Baltic Sea”. The programme became known as the JCP (Joint Comprehensive Programme). JCP was developed by a special action group, which included all the countries and institutions (amongst them various international development and investment banks) who had been represented in Ronneby. JCP listed the 132 point sources, so-called “hot spots”, that required special attention. Measures were developed and the funding to radically reduce harmful emissions

from these sources was made available. The programme has been very successful and today, 50 of the point sources identified have been taken off the list.

Task Force on Organized Crime in the Baltic Sea Region (Police cooperation among law enforcement authorities in the Baltic Sea region)

Cooperation in the Baltic Sea region aimed at combating organised crime began in 1993. At the outset, it took the form of traditional international cooperation with annual meetings, which did not lead to any significant results. Only when the heads of state and government put international crime fighting on the political agenda at the Baltic Sea countries summit in Visby in 1996 did the cooperation project gather speed. At the summit, it was decided that a high-level action group would be established with personal representatives of the various heads of government. The fight against organised crime received political priority, which paved the way for stronger and more purposeful cooperation. The action group received an unequivocal mandate with the task of proposing solutions and measures as soon as possible and of implementing them without further ado.

4.3 A strengthened legal framework

The Commission on the Marine Environment proposes that the recommendations procedure within the Helsinki Convention be replaced by a procedure for adopting legally binding decisions. The proposal aims to create an effective instrument for the protection of the marine environment.

A number of proposals are highlighted below as examples of how fisheries, shipping and eutrophication can be tackled within the framework of a legally strengthened Helsinki Convention. The Convention could then create the necessary conditions for dealing with the problems in these areas in real earnest. With regard to airborne nitrogen deposition (which is responsible for 30 per cent of the environmental load) it is anticipated that it will be dealt with in the course of European air quality initiatives. Zoning is a necessary

tool in order to strike a balance between sustainable use and conservation of the marine environment. Regarding toxic substances, it is obviously necessary to implement joint measures around the Baltic Sea but since a large proportion of the toxins in the sea come from countries outside the region, it is more urgent to make efforts within the EU and in global conventions to reduce their dispersion. For more information on measures to combat toxic substances, see Section 5.2, More detailed interim targets and measures as a complement to the work being done to achieve the environmental quality objectives.

There are a number of principles from adjoining international environmental agreements that are applicable but the values and principles of UNCLOS should be taken into consideration first and foremost. This convention specifies the obligations and rights of a country as regards the law of the sea and contains rules on dividing the sea up into water areas, what jurisdiction states have over these water areas and a comprehensive regulatory framework providing for the conservation of the marine environment. The marine environment conservation provisions in UNCLOS do not contain any detailed obligations. They are instead to be transposed into concrete legal measures through specific agreements for each sea area, taking into account the special needs of each of these areas. This is seldom applied today, but would be complementary to a strengthened regional agreement. The most important provisions in UNCLOS are:

  • Part XII of UNCLOS – Protection and Preservation of the Marine

Environment – includes a comprehensive regulatory framework for the protection of the marine environment. By accepting this part, the signatories have undertaken to safeguard the marine environment and to take measures to reduce emissions that may cause pollution.

  • UNCLOS has a unique mechanism for resolving conflicts. If a conflict on how to interpret the provisions of the Convention arises, there is always a legal instance that is authorised to deal with the conflict, on the initiative of one of the parties, and make a decision that is legally binding for both parties. This mechanism should resemble the provisions on the settlement of disputes in UNCLOS (part XV) or other mechanisms that have been developed in recent years within some environmental fields, such as climate change and within WTO. All such

mechanisms shall guarantee effective and rapid resolution of disputes and provide scope for “interim measures”. This might mean a requirement for an activity that constitutes a potential threat or may seriously damage the marine environment to be suspended pending the resolution of the conflict.

In addition to UNCLOS, suitable principles from other environmental agreements should be taken into account, primarily:

  • The Convention on Biological Diversity (CBD)
  • The FAO code of conduct for responsible fisheries.
  • The Ramsar Convention on Wetlands of International Importance.
  • UNEP Global Programme of Action for the Protection of the

Marine Environment from Land-Based Activities.

Zoning

The Commission on the Marine Environment proposes that the entire Baltic Sea be divided into zones where different forms of use and activity are permitted:

  • A core of marine conservation areas where the extraction of resources is not permitted,
  • A major system of protected areas where certain types of activities are permitted,
  • The remaining marine environment where integrated coastal zone planning shall be effected in order to take both users and the environment into consideration, in accordance with the principles for the fisheries, shipping and other activities that are presented in this report.

The establishment of zones covering the entire Baltic Sea with different levels of marine protection is one of the most important measures for minimising the negative impact on the marine environment. The designation of different types of nature reserves is an internationally tried and tested form of protection. There are examples of how both the number of individuals and the species diversity of flora and fauna are on the increase in areas where potentially harmful activities have been restricted. International experience also shows that local acceptance of the regulatory

system is of fundamental importance implementing effective protection and minimising monitoring costs.

The conclusion of the Commission on the Marine Environment is that zoning is a crucially important step in our quest to achieve sustainable use of all the ecosystems in the Baltic Sea. The region must be managed from a holistic perspective and planning must be based on a definition of those areas that require stronger protection and those where greater use of the biological resources is possible. An all-embracing zoning system is well in line with the fundamental premise of major marine ecosystems, where biodiversity is favoured as the result of a broad spectrum of measures. The aim of zoning is to restore and preserve naturally efficient ecosystems, whilst still promoting sustainable use.

There is a good basis for establishing zones that can be afforded comprehensive protection in the territorial waters of the various Baltic coastal states. The foundations of such a protection system can be found in HELCOM’s guidelines and its network of protected sea and coastal areas, Baltic Sea Protected Areas (BSPA), and in Natura 2000 areas. However, the existing system must be substantially developed and afforded legal standing regarding the harmonisation of national conservation measures and the enforcement of implementation and sanctions. If this occurs, the region could be at the cutting edge internationally when it comes to the application of global marine agreements.

When applying comprehensive zoning, it may help to consider the Baltic Sea as a “rare and fragile ecosystem” since Article 194 of UNCLOS underlines the need to protect rare and fragile ecosystems. However, this label does not involve an immediate benefit but should be seen as an instrument in the development of international law concerning marine conservation areas. Applying the ecosystem approach, combined with the protection of vulnerable ecosystems, can strengthen the position of the countries surrounding the Baltic Sea in the long term when it comes to implementing change or securing supportive measures from countries outside the region whose activities nevertheless impact the Baltic Sea. In addition, such an initiative could also improve the countries’ chances of being able to impose stricter measures on shipping.

Flags of convenience and substandard shipping in the Baltic Sea

Within the framework of a reviewed Helsinki Convention and by cooperating with the IMO, the Commission on the Marine Environment proposes the establishment of the following minimum requirements for shipping standards in the Baltic Sea:

  • All Baltic Sea ports shall have both the equipment and the arrangements for disposing of waste, including oily waste.
  • A requirement that all hazardous cargo, including oil, may only be transported by high-quality tankers, that ships must not be blacklisted following previous visits to ports (in the Baltic Sea region and elsewhere), that vessels must be fitted with transponders and/or other control and tracking equipment (in accordance with the Helsinki Convention, Annex IV), and be classified by a well-reputed classification society.
  • Shipping lanes and traffic regulations shall be designed so that sensitive areas are avoided and damage from oil spills will be as limited as possible should they occur.
  • Emissions of ballast water shall be controlled to minimise the spread of non-indigenous organisms.
  • Measures shall be coordinated within the framework of

HELCOM cooperation to board, inspect and detain commercial vessels suspected of violating national environmental laws.

The transportation of oil and other hazardous cargo constitutes a growing threat to the marine environment, not least in the Baltic Sea. Part XII of UNCLOS supports the use of relatively stringent measures that can be implemented when vessels are in port. The Baltic Sea countries can exercise considerable influence over shipping and the activities of ships at sea by tightening conditions of entry to ports. This further strengthens the argument that regional coordination and focus of measures might standardise, improve and drive through provisions in the region. This would increase the scope for implementing measures to improve maritime safety in the Baltic Sea.

In 2001, the FAO adopted the so-called International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal Unreported and Unregulated Fishing. The plan of action instructs states to close

their ports to fishing vessels flying the flag of convenience, and close their markets to products that have been landed by such vessels. It also instructs states to dissuade or prevent citizens and industry from owning, manoeuvring, chartering, working on or in some other way doing business (e.g. insuring or supplying provisions) with fishing vessels flying the flag of convenience. Both the UN General Assembly and the World Summit on Sustainable Development (WSSD) have approved the plan of action.

The problem with flags of convenience and substandard shipping in the Baltic should be handled in a similar manner. Within the frame of the strengthened cooperation, the aim is to coordinate measures concerning the boarding, inspection and detention of commercial vessels that are suspected of either violating or threatening to violate national environmental laws. This can lead to limited access to ports and markets for commercial vessels and their cargoes if they sail under flags of convenience. It may also lead to restrictions for companies that wish to own, charter or carry on some other commercial activity using ships that are registered in these countries. For the longer term, Sweden and the other Baltic Sea states should try to bring about the abolition of flags of convenience to redress the imbalance in legal rights which currently prevails between “flag states” (where the vessel is registered) and coastal states. Pending this, the above proposals for measures should be considered.

Fisheries

The Commission on the Marine Environment proposes a timelimited “state of emergency” where the common European fisheries policy is harmonised with a strengthened Helsinki Convention.

The Commission on the Marine Environment proposes a total ban on the fishing of all stocks that are currently below biologically safe limits in the Baltic Sea.

Recently, the catch capacity in most of the fishing waters has far exceeded the level at which stocks can maintain their productive capacity. During the post-war years, national ownership rights have therefore been abolished in favour of the establishment and extension of economic zones and by society decreeing total allowable

catches (TAC) for several of the species that are commercially significant. For EU Member States, this has been transferred from national sovereignty to the EU.

The way fisheries in the Baltic are currently managed is not sustainable in the long term. Established quotas are far too high and the size and efficiency of the fleet is not in propotion to the capacity of the ecosystem to produce fish. Overfishing, fish that are thrown overboard, illegal fishing and free access are the main reasons for the overexploitation of marine resources by the modernday fishing industry and can be put down to the failure of the management system.

The Commission on the Marine Environment’s proposal for a review of the Helsinki Convention creates the necessary scope for dealing with measures on a regional basis, where the overarching strategy should be that fish must first and foremost be seen as a component of the ecosystem and secondly as a resource. This implies that fish stocks must not be extracted to such an extent that their function in the ecosystem is noticeably affected. In those cases where we do not know where the limit at which noticeable change occurs, the precautionary principle must be applied.

Harmonising the EU fisheries policy with a revised Helsinki Convention should be coupled with an analysis of how shortcomings in the decision-making structure and management system can be rectified. These conclusions can then be used to tackle the problem of fisheries management within the EU.

The most important measure to combat the alarming problems with fish stocks is to reduce “fishing mortality”, i.e. the proportion of fish stocks caught by the fishing industry, so that the productive capacity of the stocks is not impoverished. Estimates of cod stocks in the Baltic Sea were made in the spring of 2002, based on assessments by the International Council for the Exploration of the Sea (ICES). These estimates show that if cod fishing were banned completely for three years, Baltic Sea cod stocks could recover to within biologically safe limits, i.e. to such a degree that they were no longer threatened by collapse. Based on the same estimates and with only a 70-percent reduction in cod fishing, it might take up to seven years to reach the same level. In this context, it is also important to point out that stocks should be allowed to grow to levels well in excess of biologically safe limits. This ensures that stocks can be replenished to such a level that safeguards their

function in the ecosystem and maximises their biological production.

Fisheries management must, however, constantly adapt to new conditions. For example, massive saltwater penetration into the Baltic Sea, along with other factors, might also have a positive impact on cod reproduction. In other words, it is difficult to say by how much fishing must be reduced in general terms. The important thing is that management applies the precautionary principle and that biological advice is given top priority. According to the Commission on the Marine Environment, applying the precautionary principle means that, for example, fish stocks that are currently under biologically safe limits must not be extracted at all. In the light of this, the Commission proposes a total ban on fishing for such stocks until they have come above biologically safe limits. After that, the stocks should then be managed so that they reach a size that allows maximum biological production and which reestablishes the role of fish in the ecosystem. The Commission proposes additional national measures in Section 5.2 More detailed interim targets and measures as a complement to the work being done to achieve the environmental quality objectives.

Eutrophication

The Commission on the Marine Environment proposes that the countries around the Baltic Sea develop effect-based targets for eutrophication and adopt legally binding undertakings to reach these targets based on the most cost-effective solutions. The Baltic Sea countries should be given the opportunity to direct the environmental subsidies which are part of the EU agricultural support system to the areas within the region where the greatest effect can be achieved.

The Baltic rim countries must agree on a new working method in order to implement cost-effective measures to combat marine eutrophication. A strengthened management system should develop the necessary instruments for an intersectoral analysis of anthropogenic impact on the marine environment. All the countries should harmonise their environmental evaluation and monitoring systems. More effort must be put into developing effect-

based objectives. As is the case with the LRTAP Convention, these effect-based objectives should only prescribe overarching emission reductions for the countries and not regulate in detail the measures that need to be taken in order to provide the countries with sufficient scope to choose the most cost-effective solutions themselves.

Agriculture is the single largest source of eutrophication. The EU programme for the environment and rural areas provides scope for awarding compensation for measures that reduce leakage from agricultural land. Within the framework of the forthcoming review of the EU programme for the environment and rural areas, the Baltic Sea countries should make joint representation to secure the greatest possible funding allocation. Coordinated management provides the opportunity for targeting resources at those areas in the region where the maximum effect can be achieved.

With its 39 million inhabitants, Poland is the country that discharges the most nutrients into the Baltic. Calculated per inhabitant, however, Sweden is responsible for major discharges of nitrogen and phosphorus. Our discharges are considerably higher than the average around the Baltic. Additional proposals for national measures to reduce nutrient discharges in Section 5.2 More detailed interim targets and measures as a complement to the work being done to achieve the environmental quality objectives.

5 A national marine strategy

The Commission on the Marine Environment proposes that Sweden develop a national marine strategy to reverse the negative trends in our surrounding seas. This marine strategy shall reconcile the disunion that currently characterises management of the marine environment. Efforts shall be based on planning and adaptive management, where research and continuous evaluation of implemented measures are linked together. The national environmental quality objectives for A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes, Zero eutrophication and A non-toxic environment should be supplemented with further measures.

One of the tasks of the Commission on the Marine Environment has been to act as a complement to the work being done to achieve the environmental objectives. Experience and specialist knowledge have been gathered both nationally and internationally. The Commission established at an early juncture that there is considerable disharmony among the various actors, interests and users of the marine environment. It is not altogether obvious how this disharmony is reconciled most effectively and the problems are not unique to Sweden.

Australia presented its national “Oceans policy” in 1998. The conclusion of this was that despite the reasonably healthy state of the marine environment around Australia, comprehensive measures were still required to reverse the negative trends. The sea is exposed to the ever-increasing impact of fisheries, shipping, agriculture, physical disturbance, other resource extraction, tourism and recreation. An American marine environment commission, the Pew Oceans Commission, published the results of its three-year long tenure at the beginning of June this year. It draws the conclusion that overwhelming evidence points to the

marine environment facing a crisis and that the current sectorised form of marine environment management has been unsuccessful.

Both reports advocate an ecosystem approach, where a central authority coordinates a system of regional councils, thereby facilitating regional and local adjustments and intersectoral cooperation. Comprehensive planning of how the coast and the sea are to be used is necessary to reduce the damage being caused to marine ecosystems.

The analysis and conclusions of the Swedish Commission on the Marine Environment mostly concur with the overarching conclusions of these two reports, illustrating that the problems are similar for many countries around the world. Intensive efforts to deal with marine environment issues in many parts of the world mean that it is not only possible to gather experience from other countries but also to make the marine environment a common, and urgent, concern at the highest political level.

In Section 3.2, the Commission on the Marine Environment outlined the shortcomings caused by the current system with sector responsibility – no-one is responsible for the sea in its entirety and there is neither a holistic approach nor coordination. For a national marine environment strategy to succeed, these shortcomings must be rectified. In addition, the relevant sectors (fisheries, agriculture, shipping, industry) need to work together to a greater extent within river and sea basins to minimise impact on the marine environment.

The development of a national marine strategy also serves to complement and reinforce the work being done to achieve the environmental quality objectives and in Section 5.2, we submit proposals for more precise interim targets and measures with regard to the environmental quality objectives of A balanced marine environment, coastal areas and archipelagoes, No eutrophication and

A non-toxic environment.

5.1 Zoning and adaptive management of Sweden’s seas

The Commission on the Marine Environment proposes the following measures within the framework of a national marine strategy:

1. The Swedish Environmental Protection Agency (Swedish EPA) shall be given the overall responsibility for the marine environment.

2. The Swedish EPA shall be charged with the task of drafting a planning basis for Sweden’s marine environment, in partnership with relevant actors.

3. Zoning shall regulate the use of these. The Swedish EPA shall be responsible for planning and implementing zoning, preferably in partnership with relevant actors.

4. The effect of implemented measures shall constantly be evaluated. Evaluation results are to be used in an adaptive management system, adjusted to suit each river basin, coastal zone and sea basin.

5. Information initiatives shall stimulate active participation and changes in attitude.

The Commission on the Marine Environment proposes actions that should be taken immediately pending the implementation of the more comprehensive measures recommended in previous chapter:

a) As a first step to zoning the sea, the Commission supports the

proposal to extend the trawling limit.

b) Four areas with fishing bans in both the Baltic Sea (excluding

the Kattegat) and the North Sea (including the Skagerrak and the Kattegat) shall be established based on available knowledge. In each of these specified sea areas, two coastal and two deepsea sub-areas are to be established.

c) All shipping shall be moved south and east of Hoburg Bank.

d) The Swedish EPA shall be charged with developing a

preliminary planning basis using the available knowledge. This planning basis shall then be regularly reviewed using information from inventories and surveys that will be carried out as part of the inventory programme proposed in point 2 above.

Current marine management employs protection and conservation measures for individual species and areas only when acute threats are posed. Regulating fish extraction, protecting specific sites and the granting of permits for physical exploitation all occur disjointedly instead of being based on a holistic assessment. In contrast, management of the environment and natural resources on land is characterised by compehensive planning in the form of overall plans, detailed plans, etc. These specify how whole areas are to be utilised.

Current marine management involves the implementation of rather costly measures without their effects being evaluated in a satisfactory fashion. This is why we currently lack understanding as to what effect measures, such as those taken within agriculture to reduce nitrogen leakage, have had on nutrient levels in the marine environment. We also have little understanding of the effects that the additional nitrogen treatment in Swedish wastewater treatment plants has had.

We need to test and evaluate the effects of implemented measures to a considerably greater extent than at present in order to improve future measures. In order to achieve this, research needs to be coupled to management, and environmental monitoring has to be designed so that it plays a central role in the follow-up and evaluation of implemented measures.

Current management is characterised by a lack of coordination. Every authority and sector focuses on its own efforts, but there is no analysis of how well “the big picture” is functioning. Future management in line with zoning requires cooperation among sectors to promote common problem-solving and follow-up. This will clarify their holistic responsibility for the marine environment. It will also increase the potential for learning lessons from previous experiences and facilitate the acceptance of necessary measures.

Broader commitment creates acceptance for an ecosystem-based management system and the active participation in and accountability for decision-making from various interest groups should therefore be considered. Successful application of the ecosystem approach also requires work to be structured so as to promote broad participation. Clear decision-making processes that are adjusted to this working method must also be developed. The Government communication A comprehensive policy for nature conservation (2001/02:173) and the report by the Committee on Swedish Democracy, Sustainable democracy (SOU 2000:1), both

advocate the more active participation of the individual. Ecological sustainability requires discussion, collective analysis and joint decision-making.

1. The Swedish Environmental Protection Agency (Swedish EPA) shall be given the overall responsibility for the marine environment. The Commission on the Marine Environment is of the opinion that the Swedish EPA should be given the overall responsibility for the marine environment. The EPA should be charged with the task of identifying shortcomings and proposing necessary changes to ensure that sector responsibility develops and becomes sufficiently coordinated. The EPA shall propose delimitations and the remit of each sector respectively, the sector authority’s role in relation to the various actors in the sector, and the distribution of roles among the authorities that have a responsibility for marine issues. This should also include a proposal for how intersectoral coordination is to be guaranteed.

2. The Swedish EPA shall be charged with the task of drafting a planning basis for Sweden’s marine environment, in partnership with relevant actors. The existing information is not comprehensive. The Swedish Maritime Administration, the Geological Survey of Sweden (SGU) and the Swedish Meteorological and Hydrological Institute (SMHI) have been charged with the task of producing information on the marine environment within their respective remits. However, no agency has been assigned to produce or retrive general biological information for the marine environment. Biological information within restricted, military areas, should also be made available as far as possible. In addition, professional fishermen, anglers and other actors possess information that should be used. In a report (RRV 1998:62) published in 1998, the National Audit Board states that national inventories, using uniform methodology and clear criteria for the assessment of natural values, have been a strong driving-force behind the conservation of certain nature types on land. With few exceptions, there are no coherent inventories of Sweden’s water environments, neither for the sea and coastal waters nor for lakes, rivers and streams. The inventories

that do exist have not been performed consistently and lack a uniform methodology, which makes it difficult to compare and compile the material. In a report from 2001/02 (2001/02:173), the Government states that a national inventory of lakes, rivers and streams as well as coastal waters (in accordance with the definitions in the water framework directive) should be performed.

The Commission on the Marine Environment feels that this inventory should be extended to include the entire Swedish economic zone. As yet, only a fraction of this area has been audited in a way that provides sufficient management basis. There is a considerable need for the planning of different forms of use both in coastal and in deep-sea areas. Such planning can provide the basis for a holistic approach with which to deal with and allocate the various marine activities. A detailed draft plan would, for example, provide baseline information for where to locate shipping lanes and windpower turbines so as to cause the least damage. It would also enable a holistic view of how specific marine environments should be protected and how the coastal zone should be used.

Planning coastal zones requires advanced maps. Such maps should be digital and GIS-based and supply comprehensive information regarding depths, type of seabed, currents, marine environments with their characteristic species and breeding grounds. The map should also contain information on different types of use such as fisheries, aquaculture, shipping lanes, marinas, tourism and different forms of physical exploitation. Major environmental problems such as oxygen-deficient seabeds, overgrown bays and toxic sediments should also be indicated.

The Commission on the Marine Environment is of the opinion that the Swedish EPA should be given the task of designing a programme and a timetable for the coordination and funding of marine inventories in coastal and deep-sea areas. This would be the necessary foundation on which to build planning initiatives. The programme should be designed in partnership with coastal municipalities, county administrative boards, the Maritime Administration, the Geological Survey of Sweden, SMHI, the National Board of Fisheries, the Swedish Species Information Centre and the marine research establishments. The planning basis should also highlight how inventories are to be carried through and coordinated with regular marine surveys at the afore-mentioned authorities. The programme should also specify what existing material can be used, what can be done on a regular basis and what

requires supplementary funding. The scope for making use of marine surveys that have been done by other authorities, such as the Swedish Armed Forces, should be investigated.

The Swedish EPA shall also develop the first planning basis using currently available knowledge. This planning basis shall then be regularly updated using information from the inventories and surveys carried out in connection with the programme.

3. Zoning shall regulate the use of the sea. The Swedish EPA shall be responsible for planning and implementing zoning, preferably in partnership with the relevant actors. Marine management is currently based on the right to use the sea. In cases where there is an acute need to limit use, different forms of protection have been introduced, such as nature reserves, bird and seal sanctuaries, trawling bans, etc. The surface area of the sea that is protected is small, however, compared to the amount of protected area found on land. Unrestricted use is the norm and every intrusion into such use has to be well motivated. The Commission on the Marine Environment wishes to underline the importance of adopting the opposite approach. This is in harmony with both the ecosystem approach and the precautionary principle. Good examples of how this can be applied include the Great Barrier Reef. The Commission on the Marine Environment proposes that all of Sweden’s territorial waters be divided into zones for different types of use. There will be zones, for example, where no extraction of biological resources is to occur and where access may even be restricted in certain cases (e.g. noise-free zones as proposed by the Environmental Objectives Committee), zones for limited types of use and areas for all types of use guided by the principles outlined in this report for fisheries, shipping and other activities. The planning basis proposed under point 2 shall form the backbone of a zoning system in the marine environment. Prior to this basis being developed, the protection of specific environments is to be established immediately and evaluated in an adaptive system of management. These areas should be coordinated with areas that have already been planned, e.g. as part of the Natura 2000 system. In order to initiate zoning of the Swedish marine environment, the Commission supports the proposal by the National Board of Fisheries for an extended trawling limit. This measure could form

the basis of a large coastal conservation area with various fishing gear regulations and other statutes.

Zones where fishing is banned

There are currently no areas in Sweden, where a permanent ban on all fishing is imposed. Internationally, however, this is a tried and tested form of protection. There are many international examples of how the amount and diversity of fish and other species are increasing in such areas (known internationally as marine reserves). Areas where fishing is not permitted can have a positive impact on stocks of commercial species. There are also scientific studies that show that other of the ecosystem change when fish are plentiful and when they can be found in different sizes. Such an effect can only be achieved and evaluated by establishing conservation sites where fishing is banned.

Sweden’s environmental objectives include the establishment of an area where fishing is banned by 2010. According to the Commission, this objective falls short of the mark. It will not generate enough information on the value of fishery-free areas and will not help achieve a rapid solution to the stocks problem. Instead the Commission proposes to establish at least four areas in both the Baltic (excluding the Kattegat) and the North Sea (including the Skagerrak and the Kattegat), two coastal and two deep-sea areas as a preliminary measure pending the development of a planning basis that maps out a more comprehensive zoning system. The aim with establishing zones where fishing is banned is to help reduce the risk of populations collapsing, to build up fish stocks with a diversified size distribution and a natural genetic composition, to protect other natural values and to function as reference areas for research and management.

Zoning of shipping lanes

The negative impact of shipping is often associated with certain places, e.g. along shipping routes, where illegal discharges of oil are commonplace, and in areas that are difficult to navigate and where the risk of shipping accidents is considerable. The risk of oil spills as a result of accidents is ever-present, regardless of the measures

implemented to improve the quality of shipping vessels. Protecting the most valuable areas is therefore a matter of the utmost urgency. Zoning must therefore, also include shipping lanes, where a marine environment impact assessment should be the guiding maxim.

As a first stage in the zoning of shipping lanes, the Commission on the Marine Environment proposes that all shipping is moved south of Hoburg Bank. This should be done to reduce damage to Natura 2000 sites and other valuable areas caused by commercial shipping accidents along the east coast of Gotland. The Swedish EPA jointly with the National Board of Fisheries should be charged with this responsibility. The proposal is further elaborated on Section 5.2 Shipping.

Before zoning is in place the planning needs to be based on extensive background material. Use that requires considerable space and resources such as trawl fishing, aquaculture, sea-based wind turbines and other physical exploitation including harbour construction, gravel pits, dredged material dumps etc., must be considered during the planning.

Zoning and the restrictions of use that it implies must be evaluated and followed by improved measures and a zoning review. Adaptive management will be needed for this.

4. The effects of implemented measures shall be constantly evaluated. Evaluation results are to be used in an adaptive management system, adjusted to suit each river basin, coastal zone and sea basin. Considerable emphasis must be placed on evaluating, analysing and adjusting or modifying the measures that are employed for specific objectives, in line with an adaptive management scheme. Relevant marine research and environmental monitoring must be adjusted so that they can be used as adaptive management tools. Environmental monitoring must be strengthened so that it can show the effects of implemented measures. Substantial funding should be made available to develop and apply a more strategic environmental monitoring system. Local, regional and national monitoring must be conducted with common quality requirements. First, the aim of environmental monitoring must be broken down in more detail and incorporated into an adaptive management system where every measurement will be used as a basis for evaluating the effects of implemented measures. More information needs to be exchanged on the local, regional and national level by

making comparable, high-quality data available. All environmental monitoring data must also be made easily accessible to all researchers irrespective of whether they are involved in the environmental monitoring programmes or not. Good coordination leads to more efficient use of resources, better quality of data and considerably more information being exchanged.

The responsibility for research and environmental monitoring in our marine areas is currently spread among several actors. The Swedish EPA is responsible for designing the marine monitoring programme on the national level, whilst day-to-day monitoring activities are carried out by authorities, marine research establishments or individual university departments. On the local level, the county administrative boards, municipalities and water conservation societies conduct measurement programmes, but there is no coordination, common quality requirements or consolidated design. The quality of data therefore varies, which makes it difficult to use the information to evaluate the state of coastal areas. This is also true of monitoring activities in recipient water bodies. These are not coordinated with other measurement activities nor are they subject to common quality requirements. In some areas, coastal water conservation societies have been formed which have led or will lead to better coordination and quality, but it is crucial that coordination also occurs at the national level. The fact that environmental monitoring is being increasingly outsourced distances it from research. Hence the participation of researchers/university departments is declining, which in turn makes adaptive management more difficult.

Eutrophication and toxic substances in the marine environment are largely the result of land-based activities. The EU Water Framework Directive implies substantial efforts in tackling water quality issues throughout the entire catchment area. The focus is on land-based measures that will lead to better water quality. In Sweden, five regional water authorities have been proposed, each being responsible for implementing the water framework directive in Sweden (SOU 2002:105). This implementation may imply a shift towards a more applied, intersectoral approach, where the results of research and environmental monitoring will be linked to management. Implementing the water directive may also have a positive effect on water quality in Swedish coastal areas. It is therefore important to link marine management to the water framework directive as well. With this in mind, the distribution of

resources between fresh and salt water should be studied. The Commission on the Marine Environment also recommends that coastal fisheries, when based on an ecosystem approach, obviously should fall within the jurisdiction of the water directive.

Sweden’s marine areas should be divided into regions in line with natural sea areas and these should be linked to the five proposed water districts. This regional demarcation will provide a clearer picture of implemented measures within each river basin.

Adaptive management of the marine environment should be supported by Sweden’s marine establishments. These can contribute research and monitoring skills and make knowledge and background material available for coastal management plans. The country’s marine establishments should be more involved than they are today in developing a more expedient system of environmental monitoring.

5. Information initiatives shall stimulate active participation and changes in attitude. Monitoring the state of the environment generates information on the progress being made in conjunction with the national marine strategy. Environmental monitoring data is currently distributed in the form of information brochures published by Sweden’s marine establishments. This is an important initiative and should be developed to include a deeper analysis of the anthropogenic impact on marine ecosystems. Certain environmental problems can only be solved by changing the attitudes of a broader public. The continual feedback of monitoring results creates knowledge about and interest in the state of the marine environment, both among the general public and among politicians. At the outset focusing on manageable problems and the success stories of the national marine strategy will also attribute to building trust. Success stories on all levels should be highlighted and communicated to show that it is possible to achieve improvements in the marine environment. In partnership with the Swedish EPA, the country’s marine establishments should further develop the annual popular science report on the state of the environment and the success stories of the national marine strategy.

5.2 More detailed interim targets and measures as a complement to the work being done to achieve the environmental quality objectives

The Environmental Objectives Council estimates that the three objectives that concern the marine environment will not be achieved by 2020 by employing the measures that currently are proposed. The Commission on the Marne Environment shares this assessment and also draws the conclusion that the environmental objectives will be impossible to achieve employing national measures alone. Vigorous political effort on an international level is needed to achieve the objectives adopted by the Swedish Riksdag. The Commission also draws the conclusion that in addition to ongoing national and international efforts to achieve the objectives, supplementary measures are needed if the quality objectives are to be achieved by 2020.

Shipping

Poorly constructed vessels in combination with insufficient maintenance heighten the risk of accidents. Accidents are often caused by a combination of factors, such as a substandard vessel being operated by a poorly trained crew. The proposal of the Commission on the Marine Environment aim to minimise the negative impact of shipping on marine and coastal environments. At the same time, shipping is an energy-efficient mode of transport, which is also cost-effective as there is little need for investment in its infrastructure. With a few local exceptions, congestion and noise from shipping cause little disturbance. In many cases, transporting hazardous goods by sea is beneficial from a safety point of view. However, serious problem with the increase in shipping is, the occurrence of substandard vessels.

The Marine Environment Commission proposes that the following additions are made to the environmental quality objective A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes. A. No sub-standard vessels shall operate in our surrounding

seas. B. The most valuable areas shall be protected from negative

impacts of shipping. C. Rescue contingency plans shall be guaranteed.

The Commission on the Marine Environment proposes the following supplementary measures:

1. The cargo-owner should take greater responsibility for the choice of transport.

2. Measures to facilitate quality shipping shall be taken.

3. All shipping traffic shall be diverted away from the most valuable areas.

4. Rescue contingency plans shall be strengthened regarding the rescue services’ ability for carrying out emergency towing, emergency lighterage and fire extinguishing at sea.

A. No sub-standard vessels shall operate in our surrounding seas. One major cause of accidents and near-accidents, regardless of the type of vessel involved, is unreliable operators and poorly maintained vessels. Substandard shipping can be defined as shipping that does not comply with applicable regulations and agreements. Substandard shipping mostly occurs when rawmaterials are being transported, i.e. the goods need to be processed a great deal more before it reaches the end-consumer.

The following factors in the transport chain are important indicators as regards the quality of shipping:

  • The flag state (the country where the ship is registered) A quality assessment of a country’s shipping register/maritime administration can be carried out by studying the black/grey/white lists of shipping registers produced by the port state organisation, Paris MOU. Flag states that are high up on the white list benefit from being there because they are subject to fewer inspections.
  • Classification societies: Apart from the shipping company itself, this is the only organisation that should have thorough knowledge of a ship’s construction and condition. The role of the classification society is even more important for ships registered in countries that do not have their own maritime administration. In such countries the responsibility for maritime safety and the environment has been delegated to the society. There are about 60 classification societies in the world of which approximately ten are members of an international cooperation organisation called the International Association of Classification Societies, IACS (www.iacs.org). This organisation places fundamental quality requirements on its members.
  • Shipping companies and vessels. The history of a ship and the company that operates it can be obtained from www.equsis.org. The statistics and data available here are based on information from the port state control. There is also information on e.g. classification societies and third party liability insurers.

There are several quality indicators for shipping companies:

  • The ISO 9000 (quality) and ISO 14000 (environment) voluntary certifications.
  • Voluntary classifications, e.g. CAP (hull structure), RPS

(redundant propulsion), NAUT (navigation).

  • Voluntary measures such as low sulphur fuel and catalytic converters.
  • Investment in further training of crews over and above regulatory requirements, such as Bridge Resource Management (BRM).

From the point of view of the cargo-owner, transport is a cost or an expense since it does not contribute to the final value of the processed product. Therefore, the price of the transport that is the single most important factor for the cargo-owner in his role as a customer. Since shipping has a considerable impact on the environment, the consumer and society at large have an interest in how shipping activities are conducted. Only the shipowner is currently responsible for the condition and running of the vessel. One incentive to promote quality shipping is therefore to bestow

an ethical responsibility on the cargo-owner/charterer for his choice of haulier and/or vessel.

1. The cargo-owner should take greater responsibility for his choice of transport. The market for irresponsible shipping will decrease as cargoowners start holding the shipping company responsible for how transportation is conducted. Greater public awareness about the whole transport chain puts pressure on the cargo-owner/commodity producer to choose tonnage that fulfils rigorous environmental requirements. By highlighting the whole transport chain, the incentive to consider aspects other than merely the price of the transport become greater for those involved. The driving-force is that the charterer is aware of the fact that his choice of transport is both registered and published. It serves as an incentive to taking greater responsibility for sea-transportation in order not be associated with substandard shipping. The undertaking of the cargo-owner should primarily be based on voluntary agreements, stimulated by information instruments. There are examples of other areas where this has been successful, including one from Denmark where the oil and shipping industries have agreed to only use double-hull tankers when transporting hazardous heavy oils. Implementation should be based on collaborative agreements between the Swedish Shipowners’ Association, the Confederation of Swedish Enterprise and the Swedish Maritime Administration with the following obligations:

  • A declaration of intent from the charterer/cargo-owner to use tonnage that fulfils quality requirements over and above those that merely concern cost.
  • A declaration of intent from the Swedish shipping industry to invest in the development of energy-efficient, green and commercially viable sea-transport solutions.
  • The parties should also devise an aggressive research plan to develop shipping into an even more attractive alternative both for Swedish import/export and domestic transport.

A declaration of intent is required from central government to create favorable conditions for quality shipping in Sweden in

relation to other modes of transport and to shipping activities in other EU countries.

International requirements or regulations are often at a minimum which does not sufficiently promote development. Quality requirements need to be set higher and be based on indicators for shipping lines who invest in quality shipping as listed under A above; certification, classification, pollution abatement measures and investment in further training of their crews.

Highlighting the transport chain requires compiled information that is updated annually and easily available to the general public. And an information campaign is required if this information is to reach industry, the media, consumers and organisations. There is information on the transport chain but it must first be compiled and presented so that it is easily accessible. The important actors here are the Swedish EPA and the Swedish Maritime Administration, industry, consumer organisations and the media.

2. Measures to facilitate quality shipping shall be taken. As knowledge increases, it is both natural and necessary to tighten the regulatory framework for shipping and environmental protection in general. One problem is, however, that more stringent regulations increase the pressure on quality shipping. At the same time, the gap between quality and substandard shipping will increase as the latter will probably not take action but rather find new ways of conducting its activities. Stricter controls of shipping are therefore necessary coupled with incentives for quality operators. Shipping is an international industry and influence must therefore be exerted on the international process. A project to define “quality shipping” is underway within the IMO and it is crucial that Sweden takes a leading role in this to accelerate the process. The aim is to provide pre-competitive conditions for quality shipping. The competent authorities can then concentrate their resources on shipping suspected of contravening regulations, such as the requirement to deposit waste at reception facilities in ports. The Commission on the Marine Environment proposes that shipping lines/operators that fulfil established quality requirements be allowed scope for self-inspection within the framework of the port state control system. Since self-inspection can help save time, this would provide charterers with further incentive to use quality

tonnage. In addition to this, economic instruments (lower port and/or shipping lane tariffs) should be further developed in cases where specific environmental action is taken. Furthermore, Sweden should work internationally within the IMO to combat substandard shipping. A quality system for flag states is currently being designed within the IMO. Sweden should actively try to convince a coalition of interested countries within the IMO to take the lead and e.g. not permit substandard shipping to put into their ports.

There is generally high environmental awareness within the Swedish shipping industry. No other country in the world has such a high percentage of vessels equipped with emission-control technology and low-sulphur bunker oil. As regards the performance ratings of flag states by the European port state control organisation, Paris MOU, Swedish shipping is on the white list. They will therefore benefit from information being disseminated to consumers about the whole transport chain. Cargo-owners/commodity producers will first and foremost wish to distance themselves from substandard shipping. In the long run, the information compiled can also be used to strengthen their brands by being associated with quality transport.

The environmental benefit gained by introducing the abovementioned measures is dependent on the environmental criteria applied to quality shipping. Based on the indicators we have listed for quality shipping (under A above), it is a matter of reducing the risk of accidents involving oil/chemical spills, less air pollution, better handling of ballast water to reduce the spread of non-native organisms and less risk of problems associated with hazardous antifouling paints on ships.

B. The most valuable areas shall be protected from the negative impacts of shipping. One of the interim targets of the environmental quality objective A balanced marine environment is that illegal oil discharges shall be negligible by 2010. The risk of oil discharge in the event of accidents or mistakes will always remain and it is therefore important to protect the most ecologically valuable sites and to take the necessary action to guarantee a high level of rescue contingency.

Biological values are to a varying degree threatened by direct or indirect effects of shipping. Negative impacts of shipping are found

mostly along shipping lanes, where illegal discharges of oil are common, and in areas that are difficult to navigate where the risk of accidents is considerable. We do not have a complete picture of where the conflicts between nature conservation and shipping interests lie. There is however sufficient evidence to be able to identify sites that from an ecological point of view should be avoided.

3. All shipping traffic shall be diverted away from the most ecologically valuable areas. All shipping shall be moved south and east of Hoburg Bank to reduce damage caused by commercial shipping accid to Natura 2000 sites and other valuable areas along the east coast of Gotland ents. The environmental impact of an oil spill varies depending on where the accident occurs. For example, about 90 per cent of the approximately nine million wintering seabirds in the Baltic Sea can be found on less than five per cent of its surface area (see figure 5.1). As a result of shipping operating in areas of such considerable natural value, even small oil spills can have major, long-term effects on bird populations. If it occurs at an important wintering site, a major oil spill can wipe out large parts of the European populations of certain species.

Figure 5.1 Distribution of wintering long-tailed ducks in the Baltic

Sea along current and alternative shipping routes. Source: Durinck et al. 1994. Illustration: Linda Gustavsson.

HELCOM has drawn up recommendations to move heavy shipping traffic (vessels with a draught of over 12 metres) south of Hoburg Bank. Since most of the approximately 40,000 vessels that cross Hoburg Bank each year are made up of vessels with a draught of less than 12 metres, even these should use the alterantive route.

C. Rescue contingency plans shall be guaranteed. The increasing amount of oil being transported by tankers that can take over 100,000 tonnes and commercial shipping traffic containing thousands of tonnes of bunker oil demand that the capacity of the rescue services needs to be extended. An accident whereby tens of thousands of cubic metres of oil are discharged into the sea cannot solely be dealt with out at sea. International experience shows that such an accident has serious, long-term consequences for the living conditions of coastal populations and for the environment along large stretches of coastline.

4. Rescue contingency plans shall be strengthened regarding the rescue services ability for carrying out emergency towing, emergency lighterage and fire extinguishing at sea. There are internation examples illustrating that adequate resources to carry out emergency towing, emergency lighterage and fire extinguishing out to sea has prevented major oil spills. Studies carried out by the Helsinki Commission show that such resources are non-existent along large sections of the coastline of the Baltic Sea, not least in Sweden. The capacity to tackle serious accidents early enough should therefore be strengthened and resources jointly planned in different parts of the Baltic Sea. The Swedish Coastguard has been charged by the Government with the task of performing a feasibility study regarding three major sea-going rescue vessels in order to improve Sweden’s capacity in the face of increasing demand. International cooperation agreements within the framework of the Helsinki Commission should form the basis of coordinated rescue resources in the Baltic Sea.

Fisheries

The Commission on the Marine Environment proposes an overall strategy for fisheries that enables the industry to be managed as part of the ecosystem and provides scope for the precautionary principle to be applied.

The fish in our seas are a public resource and the right to carry out professional fishing activities is granted by the government under certain conditions. Fish are in limited supply and losses incurred when handling them cannot be compensated for by

increased extraction. In the long term, we cannot accept that fish are caught and then thrown back overboard because of poor accuracy and selection capabilities of fishing gear. Short-term economic considerations must not receive priority over long-term objectives that will benefit the whole fishing industry, consumers and the continued survival of fish stocks.

It is the Commission on the Marine Environment’s assessment that the Balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes objective is unachievable unless powerful and immediate measures are implemented in fisheries. The proposals for revised interim targets and measures, which the Commission feels must be implemented on a national level, are presented below. Achieving the quality objective also necessitates the same extensive changes in fisheries management being implemented in countries that share the same fish stocks as us. In a dialogue with these countries, Sweden must strongly emphasise the need for similar measures. Regarding the Baltic Sea, there is scope provided for this in the proposed regional measures (Decouple the Baltic). For the Skagerrak, this discussion must take place separately.

The Commission on the Marine Environment proposes a revision of interim targets 4 and 5 of the environmental quality objective A balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes. A. By 2010, the percentage of fish caught by fisheries shall not

exceed what is needed to maintain the natural role of fish in the ecosystem. This also requires stocks to be replenished to levels well over biologically safe limits. B. Annual by-catches of marine mammals shall be less than 1

per cent of the population of each species respectively no later than 2010. The negative impact on populations or on the ecosystem as a result of by-catches of seabirds, unwanted fish species and young fish shall be no more than negligible.

The Commission on the Marine Environment proposes the following supplementary measures:

1. The prerequisites for enacting a fish protection law shall be examined.

2. The proportion of fish stocks caught shall be reduced and extraction levels shall be established on biological grounds.

3. Catch restrictions shall be established for all fished species and stocks.

4. The capacity of the fishing fleet shall be adapted to suit the available fish resources.

5. Selective and fishing methods and fishing gear shall be developed and employed.

6. Consultation groups for reducing by-catches shall be set up.

7. An institute of fishing technology shall be established.

8. Environmental Impact Assessments (EIAs) shall be introduced for exploratory fishing and when testing fishing methods and Best Available Technology (BAT) shall be applied.

9. Training initiatives for professional fishermen and research covering fish and fish ecology shall be implemented. 10. Scientific advice from ICES shall be strengthened and broadened. 11. An eco-labelling system for fish shall be developed and applied.

A. By 2010, the percentage of fish caught by fisheries shall not exceed what is needed to maintain the natural role of fish in the ecosystem. This also requires stocks to be replenished to levels well over biologically safe limits. The Commission on the Marine Environment proposes that the current interim target number 5 under the Balanced marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes objective be reformulated to also take the important role of fish in the ecosystem into account.

Many fish stocks are currently outside biologically safe limits as a result of overexploitation. The situation is particularly serious for several demersal (bottom-dwelling) fish stocks such as cod, haddock and plaice. The increasing size of other stocks, such as the sprat in the Baltic Sea, is a result of the decline of predatory fish rather than of good management. Fish extraction that is not adapted to the long-term productive capacity of ecosystems threatens not only the stocks but also the fishing industry itself.

1. The prerequisites for enacting a fish protection law shall be examined. The Commission on the Marine Environment proposes that a committee be appointed to put forward a proposal for regulating fisheries which clearly indicates that fish protection is part of nature conservation as a whole and that such considerations should be the primary basis of new regulations. The Fisheries Act is based on fishing rights. Under a fish protection act, the purpose of protection and conservation could be spelled out more clearly. Here, we can compare the wording in Section 1 of the Forest Act of 1979 (1979:429) which states that the forest is a national asset that is to be managed so that it can provide a sustainable yield at the same time as biodiversity is safeguarded. In its introduction, the Environmental Code also contains a similar paragraph. New fisheries legislation can satisfy the need for environmental impact assessments to be performed on fishing methods. The principles of when such an assessment is required can be clarified, as can issues regarding how it should be financed. New legislation can also regulate how the BAT (Best Available Technology) shall be applied to the fisheries.

2. The proportion of fish stocks caught shall be reduced and extraction levels shall be established on biological grounds. The most important measures for saving threatened fish stocks is to reduce the proportion of stocks that die as a result of being fished, so-called “fishing mortality”. The quotas (TACs − total allowable catches) for numeroush stocks have for many years been at levels that are higher than what can be tolerated by the biological conditions. Thereby an increasing proportion of the fish in a population have been caught, i.e. fishing mortality has gone up. As a result, around 60 per cent of the individuals in many populations currently die every year. If fishing mortality is dramatically reduced, stocks can be built up to levels at which the production of fish will be much greater than it is today. More fish can then be caught at this level despite the fact that the proportion of the stocks that die as a result of fisheries is maintained on a considerably lower level. To maintain long-term, sustainable fisheries, no more than about 30 per cent of the individuals in a population should be fished each year. (See Figure 5.2).

Figure 5.2. The model compares two scenarios: a low (30 %) and a high (60 %) fishing mortality. The size of the catch depends on the growth rate of individual fish as well as on the survival rate per agegroup. The growth per age-group and the number of one-year-old fish are assumed to be the same regardless of how much they are fished. The total catch for all age-groups will be more than four times greater when fishing mortality is low (30 %) than when it is high (60 %). This is a general example, based on actual data. (Furthermore, it is worth mentioning that too high fish extraction, 60 %, also causes a lower spawning biomass and therefore poorer recruitment, i.e. fewer one-year-old fish.) Source: Johan Modin,

Marine Biology Laboratory in Kristineberg.

1 2 3 4 5 6 7 8

age, year

ca tc h o f fi sh p e r a g e,

gr .

30% fisheries mortality 60% fisheries mortality

1 2 3 4 5 6 7 8

age, year

n r o f fi sh i n t h e s e a ,

pe r a g e

30% fisheries mortality 60% fisheries mortality

Objectives which are concerned with the role of fish in the ecosystem may stipulate even larger fish stocks than those needed to safeguard productive capacity. Examples of such objectives are restoring the geographical distribution of species or a broader age composition. To safeguard productive capacity and the role of fish in the ecosystem, the Commission on the Marine Environment believes that the extraction of fish has to be founded entirely on the biological prerequisites for each fish population and not established with regard to the industry’s demand for short-term profits.

Regarding fish stocks that are managed nationally, Sweden can determine the extraction levels. For other stocks, however, measures can only be implemented within the framework of the European common fisheries policy. The fish in the Baltic Sea (including the Kattegat) should be dealt with within the framework of the pilot project proposed in Chapter 4.2. Several fish stocks in the Skagerrak, such as cod, plaice and haddock, must be replenished and their sustainable use guaranteed. Parallel to national measures, Sweden must apply heavy political pressure within the EU in this respect.

Applying the precautionary principle, according to the Commission, implies an immediate ban on fishing for all stocks that are considered to be outside biologically safe limits in order to eliminate the risk of collapse. A replenishment plan should be established with clear goals for how quickly and to what level stocks should be replenished and all fishing (including by-catch) must be incorporated into the plan.

To achieve sustainable use of replenished fish stocks, management plans extending over a number of years and containing long-term goals both for the size of stocks and fishery mortality are needed. These goals shall be well in excess of “safe biological limits” and be based firstly on the role of fish in the ecosystem and secondly on the size of stocks needed for optimum production.

3. Catch restrictions shall be established for all fished species and stocks. Currently, the fisheries use several stocks, the catches of which are not regulated, mainly due to a lack of knowledge. In order to reduce the risk of stocks being overexploited, all fished stocks must be regulated. If there is a lack of knowledge, preliminary

definitions of safe biological limits should be used until a population estimate is carried out and a management plan established.

Sweden must make a concerted effort to ensure that all commercially used species are regulated, both within the framework of the proposed pilot project for the Baltic Sea and within the EU policies. Regarding stocks that are managed nationally but are not currently regulated, the National Board of Fisheries should establish TACs and begin collecting the relevant data.

4. The capacity of the fishing fleet shall be adapted to suit the available fish resources. The Commission on the Marine Environment feels that the size of the fishing fleet must be radically reduced, both in the EU, within the framework of the proposed pilot project for the Baltic Sea, as well as nationally. Scrapping premiums are the best means by which the fleet capacity can most efficiently be reduced. How much money may be paid for individual vessels is regulated by the EU regulation regarding Community structural assistance to the fisheries sector (EC 2792/1999). Generally speaking, less money is paid per tonne, the older and larger the vessel is. The current level of scrapping premiums has not provided a sufficiently strong incentive to reduce the capacity of the Swedish fleet throughout the sector. This applies in particular to larger pelagic tonnage. There is scope within the EU for supplementing the scrapping assistance with special premiums to the fishermen. Financial assistance may be provided to co-finance national early retirement schemes for fishermen. Funds can also be made available to compensate individual fishermen who have worked onboard vessels that are being scrapped. These options should be used to a greater extent. The new EU regulation (Council Regulation 2371/2002 EC) provides plenty of scope for each Member State to divide its fleet into segments and establish conditions for entry into or withdrawal from the fleet. On 30 January 2003, the Government submitted a bill amending the Fisheries Act of 1993 (1993:787) and the Act pertaining to the EU regulations on the common fisheries policy of 1994 (1994:1709). These amendments, which came into force on 1 July 2003, enable fisheries to be regulated not only for reasons of

fish conservation but also based on how the fisheries operate. For regional policy reasons, scope is also provided for directing fisheries towards certain areas and distributing them among different categories of fishermen, e.g. by allocating the quotas on a central level to different groups of fishermen.

A political objective regarding fisheries is to create jobs in the coastal region. Angling is seen by several groups as a direct competitor to coastal fisheries and other professional fishing. At the same time, there is an alternative way of using the fish resources professionally based on leisure fishing, namely fishing tourism. This industry can greatly help to provide employment in coastal municipalities. Fishing tourism should be put on the same footing as the rest of the fisheries industry regarding both obligations and rights.

B. Annual by-catches of marine mammals shall be less than 1 per cent of the population of each species respectively no later than 2010. The negative impact on populations or on the ecosystem as a result of by-catches of seabirds, unwanted fish species and young fish shall be no more than negligible. Interim target 4 of the Balance marine environment, sustainable coastal areas and archipelagoes objective states that by-catches of seabirds and unwanted fish species shall have been minimised to levels that do not have a negative impact on populations. The Commission on the Marine Environment proposes that also bycatches of young fish shall be included in this interim target and that the role of the different organisms in ecosystems should be taken into consideration.

Fishing has an environmental impact not only on fish stocks, as we have previously outlined, but also on other components in the ecosystem, e.g. as the result of by-catches or mechanical impact on seabed environments. This impact can be mitigated in different ways, for example by adapting fishing methods and fishing gear and by looking at where and when fishing activities are carried out.

5. Selective and humane fishing methods and fishing gear shall be developed and employed. Humane fisheries use passive fishing gear that catches the fish alive. Some passive gear can however lead to more by-catches of e.g. birds and mammals. Gear that catches the fish alive (e.g. fish traps, cages, hoop nets and creels) can reduce fishery mortality since it can often be fitted with a species selection device. Selection can be made both in terms of species and size with a high degree of accuracy and a good survival rate. Investment in the development of these types of fishing gear is poor and according to the Commission on the Marine Environment should be increased considerably. For nets, greater selection involves increasing the mesh opening so that fewer quantities of young fish will be caught. Juvenites make up a major proportion of stocks that are severely exploited. An increase in the mesh opening when fishing for severely exploited stocks must be accompanied by a reduction in TACs to begin with in order to prevent fishery mortality from increasing and the measure having the opposite effect to the one intended. This fundamental aspect of an increase in the mesh opening has not yet been taken into account in the current management measures for cod, primarily in the Baltic Sea. The development of more selective and more humane fishing methods and gear will not only reduce fishery mortality, which is the result of catching the wrong size of fish, but also reduce bycatches of species other than the one intended and cause less damage to the marine environment. Fisheries technology is undergoing rapid development, but Swedish research in the field is lagging behind. Professional fishermen are experimenting with selection and some scientific trials are being carried out, but without continuity, sufficient resources or long-term goals. Selection methods must be developed in partnership with the fisheries industry. At the same time, scientific methods are needed in order to perform quantitative evaluations of the properties of new or modified fishing gear and the vast majority of these need to be carried out as research projects.

6. Consultation groups for reducing by-catches shall be established. The Commission on the Marine Environment proposes that working groups comprising professional fishermen and researchers be formed to find solutions to the by-catch problem. These groups should work interactively with common analysis and proposals for solutions, evaluation of the proposals and further modification. Examples of possible cooperation groups are: marine mammals and birds in net-fishing, juvenile fish in small hoop nets, sharks and rays in seabed trawling, juvenile whitefish and scaly fish in vendace trawling. The institute of fishing technology proposed below is a natural starting-point for the cooperation groups. A similar system of cooperation groups is also applicable in other fields, for example to tackle the problem of mechanical damage to sensitive seabeds.

7. An institute of fishing technology shall be established. The Commission on the Marine Environment proposes the establishment of an institute of fishing technology responsible for the development of selective and humane fishing gear and methods, primarily focusing on passive fishing methods. It is crucial that the fisheries industry participate in these activities so as to make full use of the fishermen’s knowledge in developing suitable gear. The institute of fishing technology will increase collaboration among authorities, researchers and industry in the development of methodology that makes it easier for the fisheries to adapt to the environmental objectives. Work should therefore be prioritised in relation to the environmental objectives, up-to-date research results concerning the environmental impact of fishing and the needs of fisheries management. The Swedish Institute of Agricultural and Environmental Engineering (JTI) is an institute of industrial research that conducts research, development and information activities in the areas of agricultural and environmental technology. JTI is partly funded by the agricultural industry and by FORMAS (Swedish Research Council for Environment, Agricultural Sciences and Spatial Planning) and can act as a model when establishing the institute of fishing technology. The institute can be independent, belong to another technical university or be a department at the National Board of Fisheries.

Regardless of its organisational form, the Commission on the Marine Environment proposes that the institute be strategically located, for example in or around Lysekil, where the National Board of Fisheries Marine Laboratory, the Royal Swedish Academy of Sciences and the University of Gothenburg are all situated. Even the training for professional fishermen proposed below should be located at or near the institute. All this would facilitate communication and cooperation between the authorities, researchers and the industry.

8. Environmental Impact Assessments (EIAs) shall be introduced for exploratory fishing and when testing fishing methods and Best Available Technology (BAT) shall be applied. Professional fishing should be put on par with all other industries regarding environmental consideration. This implies, for example, the application of Best Available Technology (BAT) to prevent damage to the environment. This refers to both the technology used and the way in which vessels or fishing gear are constructed, maintained, operated and decommissioned. In those cases where there are different items of fishing gear or methods of catching the fish in question, the method that involves the least damage to the fish population and to other components in the ecosystem shall be used. This means, for example, that the trawling of Norway lobster should cease in those areas where it is possible to fish using cages. This also means that trawling for cod will be replaced by fishing with passive gear (nets). Environmental Impact Assessments for fishing gear and fishing methods are an important component in evaluating their impact. Evaluation results should be applied to existing gear and methods as well as new technology prior to it being brought into service. The Commission on the Marine Environment proposes that more detailed regulations on how authorised gear of a certain type is to be constructed be adopted within the framework of the current regulatory system. One prerequisite is that the definitions tally with European technical provisions regarding minimum mesh openings, etc. Where necessary, however, the definitions can be more restrictive and detailed without contravening EU regulations. The list of gear definitions can then be incorporated into the National Board of Fisheries regulatory framework and specified for each sea area respectively. If any interested party wishes to have an approved item of gear modified, this modification should be