Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Arbetet med att nå en hållbar utveckling fortsätter. De 15 miljökvalitetsmålen, som riksdagen i bred enighet antagit, gör den miljömässiga dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig. De är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot.

Miljöpolitiken under de senaste årtiondena har varit framgångsrik. Effekterna av försurning och övergödning har avtagit och påverkan på människors hälsa av föroreningar i utomhusmiljön har minskat. Trots att miljösituationen i många avseenden har förbättrats under senare år kvarstår svårlösta problem som innebär risker för människor. Det råder stora svårigheter inom ett par områden där det är osäkert om det är möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

I enlighet med vad regeringen har aviserat i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) görs i denna proposition en fördjupad utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål och delmål samt de tre åtgärdsstrategier som antogs 2001. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kommer att behandlas i en särskild proposition senare under 2005.

I propositionen föreslår regeringen att miljökvalitetsmålen ändras enligt följande:

• Systemet kompletteras med ett sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv, om biologisk mångfald. Till miljökvalitetsmålet föreslås tre delmål.

• Sida 2
•  Original

Regeringens proposition 2004/05:150

Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag Prop. 2004/05:150

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 4 maj 2005

Göran Persson

Lena Sommestad

(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringens övergripande miljöpolitiska mål är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Arbetet med att nå en hållbar utveckling fortsätter. De 15 miljökvalitetsmålen, som riksdagen i bred enighet antagit, gör den miljömässiga dimensionen i begreppet hållbar utveckling tydlig. De är formulerade utifrån den miljöpåverkan naturen tål och definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot.

Miljöpolitiken under de senaste årtiondena har varit framgångsrik. Effekterna av försurning och övergödning har avtagit och påverkan på människors hälsa av föroreningar i utomhusmiljön har minskat. Trots att miljösituationen i många avseenden har förbättrats under senare år kvarstår svårlösta problem som innebär risker för människor. Det råder stora svårigheter inom ett par områden där det är osäkert om det är möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

I enlighet med vad regeringen har aviserat i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) görs i denna proposition en fördjupad utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål och delmål samt de tre åtgärdsstrategier som antogs 2001. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan kommer att behandlas i en särskild proposition senare under 2005.

I propositionen föreslår regeringen att miljökvalitetsmålen ändras enligt följande:

• Systemet kompletteras med ett sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv, om biologisk mångfald. Till miljökvalitetsmålet föreslås tre delmål.

• Sida 3
•  Original

• För de nuvarande femton miljökvalitetsmålen föreslås att fem nya delmål antas, att sjutton delmål får en ändrad lydelse och att nio delmål utgår.

Regeringens uppfattning är att den tydliga miljömålsstruktur som nu har etablerats effektiviserar mål- och resultatstyrningen av arbetet med att lösa de stora miljöproblemen, särskilt som den kombinerats med ett tydligt uppföljningssystem. Som en del i utvecklingen har regeringen därför sett över de åtgärdsstrategier som fastlades 2001. I de tre strategierna behandlas effektivisering av energianvändning och transporter, giftfria och resurssnåla kretslopp samt hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Regeringens utgångspunkt är att utnyttja kostnadseffektiva åtgärder som bidrar till att flera miljökvalitetsmål kan uppnås på samma gång och som bidrar till att även andra politiska mål kan uppnås.

Det nuvarande systemet med miljökvalitetsmål är väsentligt mer överblickbart och fungerar effektivare än den tidigare målstrukturen inom miljöområdet. Regeringens bedömning är dock att systemet kan förbättras, bl.a. genom att olika aktörers roller tydliggörs. Till exempel redovisar regeringen hur det särskilda sektorsansvaret för miljö kommer att förändras så att vissa myndigheters arbetsinsatser begränsas utan att kvaliteten försämras.

• Sida 4
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner regeringens förslag om

1. ett sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv (kapitel

20),

2. tre delmål under miljökvalitetsmålet Ett rik växt- och djurliv

(avsnitt 20.1, 20.2 och 20.3),

3. två nya och ett ändrat delmål under miljökvalitetsmålet Frisk luft

(avsnitt 6.2, 6.5 och 6.6),

4. ett ändrat delmål under miljökvalitetsmålet Bara naturlig

försurning (avsnitt 7.3),

5. två nya och tre ändrade delmål under miljökvalitetsmålet Giftfri

miljö (avsnitt 8.2, 8.4, 8.6 och 8.7),

6. att ett delmål under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö utgår (avsnitt

8.7),

7. ett ändrat delmål under miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö

(avsnitt 10.2),

8. tre ändrade delmål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

(avsnitt 11.4, 11.5 och 11.6),

9. att ett delmål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning utgår

(avsnitt 11.3), 10. ett ändrat delmål under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och

vattendrag (avsnitt 12.1), 11. att ett delmål under miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag utgår (avsnitt 12.6), 12. att ett delmål under miljökvalitetsmålet Grundvatten av god

kvalitet utgår (avsnitt 13.4), 13. tre ändrade delmål under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt

levande kust och skärgård (avsnitt 14.2, 14.5 och14.6), 14. att ett delmål under miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande

kust och skärgård utgår (avsnitt 14.9), 15. ett ändrat delmål under miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker

(avsnitt 15.4), 16. fyra ändrade och ett nytt delmål under miljökvalitetsmålet God

bebyggd miljö (avsnitt 19.2, 19.3, 19.5, 19.6 och 19.8), 17. att två delmål under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö utgår

(avsnitt 19.6 och 19.7).

• Sida 10
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

På förslag av regeringen i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige fattade riksdagen i april 1999 beslut om en ny struktur i arbetet med miljömål och fastställde 15 nationella miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). I sitt betänkande anförde Miljö- och jordbruksutskottet att det är delmålen snarare än de allmänt formulerade miljökvalitetsmålen som kommer att utgöra underlag för miljöpolitiska åtgärder och prioriteringar inom olika samhällssektorer. Mot den bakgrunden borde det enligt utskottets mening ankomma på riksdagen att ta ställning till hur målsättningen för detta arbete skulle formuleras (bet. 1998/99:MJU6 s. 34). Med anledning av vad utskottet anfört begärde riksdagen att regeringen skulle återkomma till riksdagen med redovisning och förslag angående delmålen under vart och ett av de nya miljökvalitetsmålen. I dag är delmålen 71 till antalet.

I propositionen Kemikaliestrategi för Giftfri miljö föreslog regeringen fem delmål för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslagen antogs av riksdagen i juni 2001 (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269).

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier lade regeringen förslag om 62 delmål till samtliga miljökvalitetsmål utom Begränsad klimatpåverkan. Förslagen antogs av riksdagen i november 2001 (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36).

I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163) föreslog regeringen ett särskilt delmål för klimatpolitiken som antogs av riksdagen i mars 2002.

I proposition Vissa inomhusmiljöfrågor föreslog regeringen att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö skulle kompletteras med ett delmål för inomhusmiljön. Riksdagen har i juni 2002 beslutat i enlighet med förslaget (prop. 2001/02:128, bet. 2001/02:BoU14, rskr. 2001/02:291).

I proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp föreslog regeringen att två nya delmål skulle införas under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Förslagen antogs av riksdagen i oktober 2003 (prop. 2002/03:117, bet. 2003/04:MJU4, rskr. 2003/04:13).

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) angav regeringen sin avsikt att senast 2005 återkomma till riksdagen med förslag på ett 16:e miljökvalitetsmål för biologisk mångfald. Regeringen skrev även att uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål skall göras kontinuerligt.

Förslagen i denna proposition bygger på en överenskommelse mellan den Socialdemokratiska regeringen och Vänsterpartiet.

2.1. Miljömålsrådet

Genom en ändring i Naturvårdsverkets instruktion inrättades Miljömålsrådet den 1 januari 2002. Miljömålsrådet är ett organ för samråd och

• Sida 11
•  Original

samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen.

Sedan 2002 lämnar Miljömålsrådet årligen en redovisning till regeringen beträffande utvecklingen av arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Den senaste rapporten, Miljömålen – når vi dem? de Facto 2004, överlämnades till regeringen den 4 juni 2004 (dnr M2004/1795/Mk).

Genom 2003 års regleringsbrev för Naturvårdsverket uppdrogs till Miljömålsrådet att senast i slutet av februari 2004 lämna underlag till en fördjupad utvärdering av läget när det gäller infriandet av miljökvalitetsmålen. Rådet inkom den 27 februari 2004 med rapporten Miljömålen – allas vårt ansvar! En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/622/Mk). Förslagen behandlas i kapitel 6-24.

2.2. Övriga underlag till miljökvalitetsmålen

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i december 2003 redovisat förslag till nya delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft. Uppdraget redovisades genom rapporten Nya miljökvalitetsnormer och delmål för miljökvalitetsmålet Frisk luft (dnr M2003/4056/Mk). Rapporten har remissbehandlats inom ramen för remissen av Miljömålen – allas vårt ansvar! Förslagen behandlas i kapitel 6.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag utarbetat förslag till delmål för sanering och efterbehandling av förorenade områden för perioden 2005–2010. Uppdraget avsåg såväl statliga som privata insatser för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Rapporten Förslag till delmål för efterbehandling av förorenade områden 2005–2010 överlämnades i september 2003. Rapporten har remissbehandlats. Remisssvaren finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2003/2755/ Kk). Förslagen behandlas i kapitel 8.

I juli 2002 tillkallade regeringen en kommission – som antog namnet Havsmiljökommissionen – med uppdraget att sammanfatta kunskapsläget avseende miljötillståndet i Sveriges kust- och havsområden, att utforma övergripande strategier på kort och lång sikt samt att föreslå åtgärder som kan bryta den pågående negativa utvecklingen i havsmiljön, så att de tre miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö och Ingen övergödning kan nås till 2020. I juni 2003 överlämnade kommissionen sitt betänkande Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns hos Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2003/2247/Na). Förslagen behandlas i kapitlen 8, 11, 14 och avsnitten 21.3–4

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat rapporten Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt (rapport 5253). Uppdraget redovisades till regeringen den 3 oktober 2002. Ärendet har remissbehandlats. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2002/3187/Kk). Förslaget behandlas i kapitel 9.

• Sida 12
•  Original

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat hur biotopskyddsbestämmelserna kan omfatta ytterligare typer av vattenanknutna biotoper i limniska, marina och brackvattenmiljöer. Uppdraget redovisades i januari 2003 i rapporten Biotopskydd för vattenanknutna biotoper. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remisssvaren finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2003/23/Na). Förslagen behandlas i kapitel 12.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag belyst de ekologiska konsekvenserna av utsättningar av främmande arter i vattenmiljön och utrett möjligheterna att ta fram indikatorer för förändrad biologisk mångfald på grund av introducerade främmande arter. Uppdraget redovisades i mars 2004 med rapporten Ekologiska konsekvenser av utsättning av främmande arter till sötvattensmiljön. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/728/Na). Förslagen behandlas i kapitel 12.

Naturvårdsverket och Fiskeriverket har på regeringens uppdrag föreslagit ett marint område helt fredat från fiske. Uppdraget redovisades våren 2004 i rapporten Utredning av möjligheten att införa fiskestopp i ett skyddat marint område. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/647/Na). Förslagen behandlas i kapitel 14.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har på regeringens uppdrag i december 2003 inkommit med rapporten Regelverk och praxis för långsiktigt skydd av skogsmark. Rapporten har remissbehandlats och en sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2003/4062/Na). Förslagen behandlas i kapitel 16.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i mars 2004 inlämnat rapporten Frivilligt miljöklassystem för snöskotrar. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/886/Mk). Förslagen behandlas i kapitel 18.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag utrett frågor om miljö- och hälsoskyddskrav för avloppsslam och dess användning samt om återföring av fosfor. Rapporten Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp redovisades till regeringen i december 2002. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2002/4113/Kk). Förslagen behandlas i kapitel 19 och avsnitt 21.3.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag i augusti 2003 inkommit med förslag till ett 16:e miljökvalitetsmål. I rapporten Ett rikt växt- och djurliv – Förslag till miljökvalitetsmål för biologisk mångfald föreslår Naturvårdsverket att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv skall inrättas. Miljökvalitetsmålet föreslås få sex delmål. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2003/2623/Na). Förslagen behandlas i kapitel 20.

Centrum för biologisk mångfald (CBM) redovisade i mars 2004 ett uppdrag om Sveriges genomförande av konventionen om biologisk mångfald (dnr M2002/1573/Na). Uppdraget redovisades i tre delar genom följande rapporter:

• Sida 13
•  Original

­ Sveriges genomförande av konventionen om biologisk mångfald

med avseende på främmande arter och genotyper. ­ Traditionell kunskap och lokalsamhällen – artikel 8j i Sverige. ­ Hur behandlas biologisk mångfald i MKB?

Rapporterna har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren för rapporten Traditionell kunskap om lokalsamhällen finns tillgänglig i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/728/Na). Förslagen behandlas i kapitel 20.

Naturvårdsverket har i februari 2004 inkommit med rapporten Åtgärdsprogram för hotade arter – översyn och strategier inför 2004–06, Redovisning av ett regeringsuppdrag (dnr M2004/505/Na). Frågorna behandlas i huvudsak i kapitel 20.

2.3. OECD-rapport

Sekretariatet för Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) genomförde under december 2003 en granskning av Sveriges nationella och internationella miljöpolitik. Granskningen resulterade i rapporten OECD Environmental Performance Review of Sweden 2004 som blev offentlig i oktober 2004 (dnr M2003/2645/I). Dess slutsatser och rekommendationer återges i bilaga 2.

2.4. Övriga underlag

Aktiebolaget Svenska Miljöstyrningsrådet har i skrivelser den 15 januari och den 6 mars 2001 samt den 9 oktober 2003 tagit upp frågan om behovet av lättnader och stimulans för organisationer att ansluta sig till EU:s miljöstyrnings- och miljörevisionsförordning, EMAS (dnr M2001/ 233/Hm, M2003/2994/Hm). Frågan behandlas i avsnitt 21.1.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat de ekonomiska styrmedel som tillämpas i Sverige i dag samt en bedömning av deras miljöstyrande effekt. Rapporten Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet – en sammanställning lämnades i juni 2003 (dnr M2003/2152/ Hm). Frågan behandlas i kapitel 21.1.

Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag redovisat rapporten Giftfria och resurssnåla kretslopp. Uppdraget redovisades till regeringen i april 2004. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/ 1204/Kk). Förslagen behandlas i kapitel 21.

Naturvårdsverket har i februari 2004 redovisat ett regeringsuppdrag om det särskilda sektorsansvaret för ekologisk hållbar utveckling i rapporten Myndigheternas miljöansvar. Rapporten har remissbehandlats. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2004/634/Hm). Förslagen behandlas i avsnitt 25.1.

Naturvårdsverket har i december 2003 redovisat ett uppdrag om utvärdering av myndigheternas miljöledningsarbete i rapporten Miljöledning i statliga myndigheter – En utvärdering. Rapporten har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö-

• Sida 14
•  Original

och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2003/3965/Hm). Förslagen behandlas i avsnitt 25.1.

Naturvårdsverket har i september 2004 kommit in med en promemoria Prioriterad forskning och annat vetenskapligt stöd – underlag till miljömålspropositionen (dnr M2003/3433/Hm). I promemorian redovisas prioriterade kunskapsområden. Promemorian är ett komplement till den kunskaps- och forskningsstrategi som Naturvårdsverket redovisade i november 2003 som underlag till den forskningspolitiska propositionen. Frågan behandlas i avsnitt 25.3.

Riksrevisionen har i februari 2005 inkommit med rapporten Miljömålsrapportering – för mycket och för lite (dnr M2005/1145/Mk). I rapporten redovisar Riksrevisionen sin granskning av om rapporteringen från uppföljningen mot de femton nationella miljökvalitetsmålen motsvarar de riktlinjer som följer av riksdagens beslut 2001 om propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. Rapporten behandlas i avsnitt 27.2.

Konjunkturinstitutet har i oktober 2004 inlämnat rapporten Samhällsekonomiskt underlag till miljömålspropositionen (dnr M2004/3191/Mk). I rapporten har befintliga värderingsstudier omarbetats och kopplats till de olika delmålen för att, där så är möjligt, få en indikation på det monetära värdet av att uppnå de olika delmålen. Frågan behandlas främst i kapitel 28.

2.5. Begrepp och förkortningar

I bilaga 4 redovisas fullständiga namn och nummer på de EG- och Euratom-direktiv som i propositionstexten endast redovisas med s.k. populärnamn.

I bilaga 5 finns en förteckning över använda förkortningar och begrepp med förklaringar.

• Sida 15
•  Original

3. Fördjupad utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål

Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Arbetet med att uppnå de av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. De 15 miljökvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av politiken för hållbar utveckling. Hållbar utveckling behandlas i kapitel 4.

Enligt proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) avser regeringen vart fjärde år lämna en fördjupad utvärdering av arbetet med miljökvalitetsmålen till riksdagen. Syftet är att klarlägga hur arbetet med miljökvalitetsmålen går samt lämna förslag om medel eller mål behöver korrigeras. Den här propositionen är regeringens första fördjupade utvärdering av arbetet med att nå de antagna miljökvalitetsmålen med delmål.

3.1. Måluppfyllelse i ett generationsperspektiv

Regeringens strävan är att de stora miljöproblemen skall vara lösta 25 år efter att riksdagen 1999 fastställde systemet med miljökvalitetsmål. Miljöpolitiken under de senaste årtiondena har haft framgångar. Effekterna av försurning och övergödning har avtagit och påverkan på människors hälsa av föroreningar i utomhusmiljön har minskat. Trots att miljösituationen i många avseenden har förbättrats kvarstår emellertid svårlösta problem som innebär risker för människor. Det gäller t.ex. luftföroreningar i form av partiklar och ozon, som allt tydligare framstår som allvarliga riskfaktorer även vid låga exponeringsnivåer. Andra svårlösta problem är buller, radon samt tungmetaller och stabila miljögifter i livsmedel och i miljön. Sunda inne- och utemiljöer samt skadesäkra produkter är av grundläggande betydelse för folkhälsan. Dessa uppgifter är därför ett viktigt gemensamt uppdrag där ett betydelsefullt steg tas med denna proposition.

Regeringen anser att arbetet med att uppnå de delmål som riksdagen har lagt fast kommer att medföra omfattande miljöförbättringar, vilket i sin tur innebär goda förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

Det råder dock stora svårigheter inom vissa områden där det är osäkert om det är möjligt att nå miljökvalitetsmålen inom en generation. Två av de fem mål som är svåra att nå är Levande skogar och Ingen övergödning. För dessa mål noteras dock att miljöpåverkan minskar. Ett av skälen till att målen är svåra att nå är att naturen behöver lång tid för att återhämta sig. De två mål som bedöms som mycket svåra att nå är dels målet Giftfri miljö, dels Begränsad klimatpåverkan. När det gäller miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård gör regeringen bedömningen att målet blir svårt att nå eftersom måluppfyllelsen är beroende av andra nationers agerande och av att andra miljökvalitetsmål

• Sida 16
•  Original

uppnås, t.ex. Giftfri miljö och Ingen övergödning. Svårigheterna att nå målet Giftfri miljö beror främst på den diffusa spridningen av gifter från varor och byggnader, på att giftiga ämnen även i fortsättningen kommer att bildas oavsiktligt, och på att långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. En avgörande utmaning inför framtiden är att förhindra att nya miljöproblem uppstår. För att klara detta måste sambanden mellan ekonomisk tillväxt och miljöbelastning brytas, produktions- och konsumtionsmönstren måste bli hållbara. I Sverige har detta skett bl.a. när det gäller utsläpp av växthusgaser för uppvärmning och energiproduktion men inte inom transportsektorn. Regeringen bedömer därför att en fortsatt utveckling av åtgärder inom ramen för de tre åtgärdsstrategierna som riksdagen har antagit (strategin för effektiv energianvändning och transporter, strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp samt strategin för hushållning av mark och vatten och en god bebyggd miljö) är viktig i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen.

Det krävs också ett omfattande samarbete mellan alla länder för att klara de stora miljöproblem som världssamfundet står inför, som klimatpåverkan, brist på dricksvatten, förorenad luft i tätorter, utarmning av den biologiska mångfalden, utfiskning och okontrollerad kemikalieanvändning. Att Sverige aktivt deltar i det globala miljöarbetet är därför angeläget. Samtidigt är det lika viktigt vad vi som individer gör i vårt dagliga liv.

Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen, effekterna av en ökad miljömedvetenhet och medvetenhet om samband mellan miljö och folkhälsa samt en rad andra faktorer kan å andra sidan leda till en mer positiv utveckling än vad som i dag går att förutse.

Regeringen anser att det finns goda skäl att tro att omfattande miljöförbättringar kommer att uppnås men att det kommer att kräva stora insatser. Målet att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta är därför en stor utmaning och ett uttryck för en stark viljeriktning. Möjligheterna att klara detta förutsätter bl.a. att alla krafter i samhället drar åt samma håll och att engagemanget och miljöarbetet hos företag, kommuner och hushåll m.fl. ökar.

Den första fördjupade utvärderingen av arbetet och utvecklingen mot miljökvalitetsmålen visar att målens tillkomst har inneburit att nya idéer, nya samarbeten och nya samverkansformer utvecklats. Många aktörer bidrar på betydande sätt i arbetet för att miljökvalitetsmålen skall nås. Samarbetet mellan myndigheter har fördjupats och fortsätter att utvecklas.

Regeringen anser att miljömålsarbetet med sin systematik, delmål, vägledande åtgärdsstrategier och regelbundna utvärderingar skapar stabilitet och kontinuitet samtidigt som det stimulerar och är pådrivande för att förnya och utveckla miljöpolitiken.

3.2. En aktivare vattenpolitik

Försämringen av miljötillståndet i vattenekosystemen är ett av de områden som sammantaget är mest problematiskt att komma till rätta med. En bidragande orsak till den negativa utvecklingen är att miljöföränd-

• Sida 17
•  Original

ringar i hav, sjöar och rinnande vatten inte är lika synbara för människan som de är på land, varför skadorna blir värre innan de uppmärksammas. Orsakssambanden är också sämre kända när det gäller de marina ekosystemen. Detta har bl.a. medfört att vidtagna åtgärder inte fullt ut lett till önskat resultat. Miljöarbetet i många vattenekosystem ligger därför utvecklingsmässigt efter miljöarbetet på land. Enligt Miljömålsrådets uppföljning av miljömålsarbetet ”Miljömålen – når vi dem” (de Facto 2004) blir det svårt att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. I likhet med Havsmiljökommissionen (SOU 2003:72) bedömer regeringen att det blir svårt att även nå Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Utvecklingen i våra vattenmiljöer är inte hållbar. Det gäller utfiskning, övergödning, anrikning av stabila gifter samt etablering av främmande arter och stammar av fisk. Det är inte bara stora natur- och kulturvärden som står på spel utan även betydande ekonomiska värden. Regeringens bedömning är att ambitionsnivån måste höjas när det gäller insatserna för att förbättra situationen i våra vattenmiljöer. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med en sammanhållen och miljömålsövergripande nationell strategi för en långsiktigt hållbar havsmiljö. En god grund för en mer aktiv vattenpolitik när det gäller sötvatten och kustvatten utgör den process som inletts i de nyligen inrättade fem svenska vattendistrikten där vattenmyndigheterna bl.a. kommer att utveckla skräddarsydda åtgärds- och övervakningsprogram. Regeringen avser att noga följa denna nya vattenförvaltning för att snabbt kunna identifiera eventuella ytterligare åtgärder för att stödja vattenmyndigheternas arbete.

3.3. Nyttan av att uppnå miljökvalitetsmålen

Regeringens bedömning: En miljömässigt hållbar utveckling ger positiva välfärdseffekter som en god livsmiljö och folkhälsa, bevarad biologisk mångfald, bevarad produktionsförmåga för ekosystemen och skydd av natur- och kulturlandskapet. En sådan utveckling utgör också grunden för delar av den ekonomiska utvecklingen. Arbetet inom den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling handlar om att tillförsäkra nuvarande och kommande generationer möjligheter till en god livsmiljö, folkhälsa och välfärd.

Skälen för regeringens bedömning

Ekosystemens förmåga att anpassa sig till påverkan

Ett ekosystem kan definieras som en fungerande enhet av samspelet mellan djur, växter och den fysiska miljön. Vår välfärd är beroende av ekosystemens produktionsförmåga, samtidigt som mänskliga aktiviteter påverkar densamma. Det biologiskt rika kulturlandskapet har formats och brukats av människan under tusentals år. Kulturella värden bidrar positivt till samhällets utveckling och har stor betydelse för folkhälsan, medan faktorer som luftföroreningar, buller och andra miljöfaktorer påverkar folkhälsan negativt. Natur- och kulturupplevelser har stor betydelse för folkhälsan. Miljö och folkhälsa behandlas särskilt i avsnitten 4.1 och 4.2.

• Sida 18
•  Original

Mänskliga aktiviteter som utsläpp av gifter eller överutnyttjandet av fisk förändrar dynamiken i ekosystemen, men ekosystemen påverkas även av naturliga störningar, som t.ex. en storm eller en brand. Nya forskningsresultat visar att ekosystem kan förlora sin förmåga att hantera störningar – såväl naturliga som de som människan framkallar. Vad som bestämmer förmågan att hantera störningar, dvs. deras förmåga att klara av förändringar och kunna vidareutvecklas varierar mellan olika ekosystem. Bland annat kan långsamt stigande näringshalter i sjöar leda till att sjöarna förlorar denna förmåga och därmed blir känsligare för störningar. I dag har vetenskapen bara börjat förstå vad förmågan att klara förändring och kunna vidareutvecklas består i, men det är tydligt att biologisk mångfald spelar en central roll. Den biologiska mångfalden kan upprätthålla funktioner i exempelvis korallrev och säkerställer därmed produktionen av naturresurser och ekosystemtjänster. Ekosystemets tjänster har ett väsentligt ekonomiskt värde, ofta i form av kollektiva nyttigheter. Exempel på detta är att naturen dirigerar vattenkretslopp som reglerar klimat, renar luft och vatten, lagrar och cirkulerar näringsämnen, absorberar och bryter ner gifter och producerar fisk. Vidare kan ekosystemen erbjuda människor upplevelser av skönhet, inspiration och ökad livskvalitet.

För att säkerställa en hållbar utveckling är det nödvändigt att minska människans samlade negativa påverkan på ekosystemen och därmed undvika en försämring av ekosystemens kapacitet att producera livsnödvändiga resurser och ekosystemtjänster. Dessutom bör nyttjande av naturresurser anpassas till ekosystemens kapacitet att långsiktiga producera dessa resurser. Det är viktigt att försöka förbättra ekosystemens förmåga att hantera olika störningar och förändringar. Allt fler studier visar att ekosystem kan reagera drastiskt på små förändringar. Ett ekosystem med låg förmåga att klara förändring och kunna vidareutvecklas kan förefalla opåverkat och fortsätta att vara produktivt tills en störning driver systemet över en tröskel, till ett tillstånd som är oönskat ur ekologisk synvinkel. Ett sådant ekosystem har förlorat sin motståndskraft och blivit sårbart. Sådana ekosystemförändringar kan vara oåterkalleliga och hårt drabba de näringar och samhällen, som är beroende av de naturresurser och tjänster som går förlorade. Vi utgår ofta från att ekosystemen har en förmåga att reparera sig själva när vi slutar fiska, minskar gödningen eller tar bort giftutsläppen. Men en framväxande kunskapsbild från den nya forskningen visar att vi inte längre kan ta en sådan återhämtning för given, eftersom ekosystem som passerat ett tröskelvärde kan vara svåra, eller omöjliga att återställa.

Samhällets sårbarhet och vår beredskap

Händelser som tsunamikatastrofen i Asien i december 2004, stormen i Sydsverige i januari 2005 och de senaste årens översvämningar har på ett dramatiskt sätt visat att vi lever i ett samhälle som i många avseenden är sårbart. Naturhändelser som stormar, översvämningar samt sabotage, utsläpp av kemikalier eller andra olyckor kan få stora konsekvenser för samhället och miljön. Samhällets känslighet för klimatförändringar är stor inom flera viktiga områden, som säkra transporter, säker elförsörjning, dammsäkerhet, areella näringar och människors hälsa. För att

• Sida 19
•  Original

minska de negativa konsekvenserna behöver vi ha en god krisberedskap men även ett hållbart samhällsbyggande där den långsiktiga planeringen för hur vi använder mark och vatten tar hänsyn till risker för sådana händelser. En framtida sårbarhet beror till stor del på hur vi i dag planerar och tar hänsyn till dessa förändringar genom olika anpassningar och genom att öka säkerhetsmarginalerna, där stor risk finns.

De sociala och ekonomiska värdena av den biologiska mångfalden och de ekologiska tjänsterna blir allt viktigare med ändrade befolkningsmönster och ökad påfrestning på miljön genom förändrade konsumtionsmönster och produktionssätt. En biologisk mångfald bidrar till både lindring av och anpassning till klimatförändringar. En bred variation i vilda och odlade växter ger en större möjlighet för framtida anpassningar efter stora naturhändelser och klimatförändringar och det är viktigt för livsmedelssäkerheten. Ekosystem som har god förmåga att klara förändring och kunna vidareutvecklas minskar samhällets sårbarhet och ökar vår långsiktiga valfrihet. Den långsiktiga hållbarheten gynnas bäst av ett förhållningssätt där den biologiska och kulturella mångfalden beaktas både i dagens och i framtidens samhällsutveckling.

Flera myndigheter, däribland Statens räddningsverk, Krisberedskapsmyndigheten, Kustbevakningen, Statens strålskyddsinstitut och Lantmäteriverket, arbetar för att förebygga olyckor och för att bygga upp en god beredskap om en olycka ändå skulle inträffa. I kapitel 10 berörs strålningsrelaterade olyckor och i kapitel 14 utsläpp av olja vid sjötransporter.

I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158, bet. 2001/02:FöU10, rskr. 2001/02:261) tog regeringen upp frågor som rör bl.a. kemikalieolyckor, transport av farligt gods och större olyckor till sjöss, nedfall av radioaktiva ämnen, naturolyckor och dammsäkerhet. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen om bl.a. mål för politikområdet Skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar. Regeringen arbetar kontinuerligt med frågeställningar som rör risker för miljöolyckor och avser framöver att lämna ytterligare en proposition om samhällets säkerhet.

Kostnaden för miljöproblemen

Dagens miljöproblem medför avsevärda kostnader genom försämrad folkhälsa, förstörelse av det fysiska kulturarvet och utarmning av såväl förnybara som icke-förnybara naturresurser, produktionsförluster och materialförstöring. Luftföroreningar som partiklar, kvävedioxid och ozon är exempel på föroreningar som orsakar olika typer av besvär och sjukdomar, t.ex. för tidig död i sjukdomar i hjärta/kärl samt i lungsjukdomar. Uppskattningar har visat att upp till 1 700 förtida dödsfall per år i landet som helhet kan vara orsakade av exponering för ozon samt över 1 000 förtida dödsfall kan förmodas ha samband med partiklar i omgivningsluften. Därtill kommer ökad dödlighet i cancersjukdomar, som i Sverige uppskattas till flera hundra per år till följd av luftföroreningar. Skador på människors hälsa från kemiska föroreningar innefattar bl.a. kemiskt framkallad astma och neurologiskt relaterade sjukdomar.

Det finns också andra kostnader förknippade med miljöförstöring. Produktionsbortfallet inom det svenska jordbruket på grund av marknära

• Sida 20
•  Original

ozon bedöms vara betydande. Även skogen påverkas av ozon. Luftföroreningar påskyndar också nedbrytningen av metaller, kalksten, gummi och plaster och skadar kulturhistoriskt värdefulla byggnader, statyer och fornlämningar. Kemiska föroreningar skadar mark och vatten och bidrar därmed till förlusten av biologisk mångfald, att mark inte kan användas till bebyggelse eller för jordbruksproduktion och att vatten inte kan användas till vattentäkt.

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) uppskattades kostnaden för samhället av miljöproblemen till minst 20 miljarder kronor per år. Den beräkningen innefattar miljöpåverkan som drabbar samhället i form av utebliven produktion eller utgifter för hushållen, företagen och den offentliga sektorn medan upplevda välfärdsförändringar inte ingår i kalkylen. Inför denna proposition har underlaget om samhällets kostnader för miljöpåverkan kompletterats med underlag om nyttan av att nå ett flertal delmål. Nyttan har värderats monetärt med hjälp av värderingsstudier. Resultatet visar att nyttan i form av förbättrad hälsa tack vare minskade luftföroreningar, gifter samt rekreationsvärden i skogsmark innebär betydande värden, se tabell 1 i kapitel 28.

3.4. Utveckling av miljökvalitetsmålen med delmål

Regeringens bedömning: Kriterierna för hur delmål bör utformas ligger fast. Det innebär att delmålen bör vara tidsatta, möjliga att följa upp samt lätta att kommunicera till dem som skall bidra till att de nås. Tillsammans med regeringens bedömning av miljökvalitetsmålens innebörd tydliggör delmålen vad som krävs för att miljökvalitetsmålen skall uppnås.

Miljömålsrådet bör i framtida rapporter om utvecklingen för arbetet med miljökvalitetsmålen redovisa även de delmål som uppnåtts. När förslag till nya delmål formuleras bör de vara realistiska att uppnå men med en fortsatt hög ambition, även om det innebär att det blir svårt att nå de mest ambitiöst formulerade målen.

Miljömålsrådets förslag: Regeringens bedömning av hur delmålen bör utvecklas ligger i linje med inriktningen hos Miljömålsrådets förslag.

Remissinstanserna: Ekonomistyrningsverket och Stockholm Environment Institute förespråkar att de delmål som handlar om åtgärdsplaner etc. efterhand byts ut mot mer effektinriktade mål. Banverket delar Miljömålsrådets syn att målhierarkin i miljömålsarbetet bör byggas upp på ett sådant sätt att miljökvalitetsmålen och deras delmål är lätta att förstå och tillämpa i berörda verksamheter.

Skälen för regeringens bedömning

Strukturen för systemet med 15 miljökvalitetsmål samt numera 71 delmål till dessa fastlades efter förslag i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 13–16, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). De nu gällande delmålen samt förslagen i denna proposition redovisas i bilaga 3.

• Sida 21
•  Original

I propositionen slogs bl.a. fast att miljökvalitetsmålen skall kunna utvecklas i takt med att erfarenhet och kunskap erhålls om hur miljön skall förbättras.

Målstrukturen:

1. Miljökvalitetsmålen – f.n. 15 till antalet – som definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet skall sikta mot. Miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen som även skall fastställa eventuella ändringar av och tillägg till miljökvalitetsmålen.

2. Delmål för miljökvalitetsmålen som anger att en viss miljökvalitet skall vara uppnådd eller att förändringar skall vara genomförda vid en viss tidpunkt för att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås inom en generation. Även delmålen fastställs av riksdagen.

Miljökvalitetsmålen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt hållbar. Beskrivningen är övergripande och i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier valde regeringen att utveckla bedömningen av det tillstånd som skall råda när miljökvalitetsmålen uppnåtts. I denna proposition återges denna bedömning under ”Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd” i redovisningen av respektive miljökvalitetsmål.

Då tidpunkten när miljökvalitetsmålen skall vara uppnådda närmar sig får tolkningen av miljökvalitetsmålens innebörd en ökad betydelse eftersom de olika punkterna under miljökvalitetsmålens innebörd framstår som preciserade delar av miljökvalitetsmålen och därför får en status liknande delmålen. Från och med 2009 års fördjupade utvärdering bör därför riksdagen fastställa miljökvalitetsmålens innebörd. Detta påverkar arbetet med den framtida utvecklingen av systemet med miljökvalitetsmål (se avsnitt 27.2).

Översyn av delmålen

Nya delmål bör kunna utformas när det behövs för arbetet med att nå miljökvalitetsmålen men mer systematiska förändringar bör ske i samband med de återkommande fördjupade utvärderingarna av systemet (se avsnitt 26.2). I propositionen angav regeringen fem grundläggande värden som skall vara utgångspunkt för att utforma delmål till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem samt fyra kriterier. De grundläggande värdena, som bör gälla även fortsättningsvis, är:

1. Människors hälsa.

2. Den biologiska mångfalden och naturmiljön.

3. Kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena.

4. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga.

5. En god hushållning med naturresurser.

Följande kriterier gäller för delmålen:

• De skall vara tydliga och överskådliga.
• De skall vara uppföljningsbara på kort och lång sikt.
• De skall ingå i en heltäckande struktur.

• Sida 22
•  Original

• De skall kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt miljö- och målarbete.

Dessa kriterier bör ligga fast. Vissa förtydliganden är dock motiverade. Beträffande de två första punkterna bör delmål vara så formulerade att de är lätta att kommunicera till användare inom myndighetssfären men även i samhället i övrigt. För att kunna följas upp bör delmålen vara uttryckligt tidsatta.

Systemet med miljökvalitetsmål innebär att miljöpolitiken arbetar med ett generationsperspektiv, vilket är mycket långsiktigt också i den politiska beslutsprocessen. Långsiktigheten är nödvändig eftersom arbetet med att infria miljökvalitetsmålen utgör den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling där grunden är ett generationsmål. Miljökvalitetsmålen beskriver ett önskvärt tillstånd och inte preciserade utsläppsminskningar, vilket några av de äldre miljömålen gjorde. De senare blev ofta inaktuella när kunskapen förändrades. Med denna uppläggning behövs delmål som mer exakt preciserar mål för arbetet under vägen och för vilka tidsperspektivet är kortare. Mot den bakgrunden kommer systemet efter hand att behöva kompletteras med nya uppsättningar av delmål som successivt ersätter de delmål som löpt ut (se avsnitt 27.2). För varje miljökvalitetsmål har regeringen dessutom gjort en övergripande bedömning i ett antal preciserade punkter av vilket tillstånd som råder när målet i fråga har uppnåtts.

Systemet med miljökvalitetsmålen med delmål behöver kompletteras med åtgärder som bidrar till att målen infrias. I denna proposition redovisar regeringen vissa åtgärder som bidrar till att målen kan infrias. De som påverkar flera miljökvalitetsmål redovisas huvudsakligen i de tre åtgärdsstrategierna i kapitel 21.

Delmålen täcker inte ett lika brett fält som miljökvalitetsmålen gör. En orsak är att det har varit svårt att formulera delmål för alla aspekter. Samtidigt anser regeringen att delmålens antal bör begränsas. En annan orsak är att regeringen bedömer att omställningen mot ett hållbart samhälle kan bli effektivare om vissa områden prioriteras högre under vissa perioder för att få lägre prioritet under andra och vice versa. Andra faktorer, som det samhällsekonomiska läget, påverkar också intensiteten i omställningsarbetet.

Delmål som uppnås utgår ur uppsättningen av delmål. En konsekvens av detta är att Miljömålsrådets årliga redovisning riskerar att ge en mer negativ bild av utvecklingen än vad det verkliga utfallet är. Enligt Miljömålsrådets rapport Miljömålen – når vi dem (de Facto 2004) är läget positivt för 24 delmål, för 33 behövs ytterligare åtgärder och i 14 fall verkar det vara svårt att nå delmålen. När slutdatum för delmålen infaller är det lätt att fokusera på de delmål som inte nås och att bortse från att stora delar av miljöarbetet utvecklas positivt. I Miljömålsrådets rapporter bör därför också de delmål som uppnåtts och klarats av redovisas. En sådan uppföljning är även viktig för att säkerställa att läget för ett tidigare uppnått delmål är fortsatt god.

Ett skäl till att vissa delmål är svåra att nå är att regeringen såväl i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) som i denna proposition har valt att formulera förslag till delmål på en ambitiös nivå även om avsikten är att de skall vara rea-

• Sida 23
•  Original

listiska att nå. Det måste dessutom finnas ett tydligt samband mellan miljökvalitetsmål och delmål i så måtto att delmålen tydligt gör det möjligt att infria miljökvalitetsmålet. Med en ambitiös målsättning är risken för att misslyckas med enskilda delmål betydande. Samtidigt är delmål med en hög ambitionsnivå en förutsättning för att kunna nå miljökvalitetsmålen inom en generation.

Miljökvalitetsmålens och delmålens relation till miljöbalken behandlas i kapitel 26.

Målstrukturen behöver renodlas

Det finns ett behov av att renodla delmålen eftersom gränsen mellan åtgärder och delmål i vissa fall varit otydlig. I denna proposition föreslår regeringen med utgångspunkt i Miljömålsrådets bedömning därför flera förändringar som i praktiken innebär att skillnaden mellan delmål och åtgärdsförslag tydliggörs.

I avsnitt 27.2 behandlar regeringen Miljömålsrådets framtida arbete. I det arbetet kommer att ingå att lämna förslag inför den fördjupade utvärdering som planeras till 2009 i enlighet med vad som aviserats i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130 s. 230–231).

Relation till miljömålen inom olika sektorer

Riksdagen har i samband med att den antagit politiska mål för vissa sektorer fastställt miljömål för dessa. Detta gäller bl.a. transport-, energi-, konsument- och skogsbrukssektorerna. Miljökvalitetsmålen med delmål och sektorsmålen för miljö utgör tillsammans delar av en sammanhållen miljöpolitik. I denna proposition behandlas endast miljökvalitetsmålen med delmål. Översynen av sektorsmålen för miljö sker i samband med att de politiska målen för respektive sektor behandlas. Vidare behandlas det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet i avsnitt 25.1.

Miljökonsekvenser av utredningsförslag

Vikten av att miljöhänsyn integreras i alla centrala politikområden avhandlas bl.a. under avsnitt 25.1. Det är viktigt att ställa krav på att alla utredningar skall beskriva miljökonsekvenserna av sina förslag. Detta kan göras genom ett tillägg i kommittéförordningen (1998:1474) och avsikten är att vid nästa översyn komplettera förordningen i det avseendet.

• Sida 24
•  Original

4. Hållbar utveckling – Miljöpolitiken i relation till andra politiska områden

Det övergripande målet för Sveriges miljöpolitik är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. De 15 miljökvalitetsmålen preciserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Arbetet med miljömålen skall vara en integrerad del i regeringens samlade politik för utveckling och välfärd för att vi skall kunna åstadkomma en hållbar utveckling.

Hållbar utveckling är ett övergripande mål för regeringens samlade politik. Det betyder att alla politiska beslut skall utformas så att de tar hänsyn till ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser på lång sikt. Samhället skall tillfredsställa sina aktuella behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Regeringen presenterade sin strategi för hållbar utveckling i april 2004 En svensk strategi för hållbar utveckling – ekonomisk, social och miljömässig (skr. 2003/04:129). Strategin har tre utgångspunkter. Den första är att hållbar utveckling i Sverige endast kan uppnås inom ramen för globalt och regionalt samarbete. Ett hållbart samhälle karaktäriseras av solidaritet, såväl mellan generationer som mellan länder. Den andra är att strävan mot hållbar utveckling måste integreras i alla politikområden. Regeringen vill skapa ett hållbart samhälle där mål inom olika politikområden är ömsesidigt stödjande och förstärker varandra i en positiv utveckling. Målkonflikter skall hanteras med ett långsiktigt perspektiv. Den tredje utgångspunkten är att ytterligare nationella insatser krävs för att långsiktigt värna och investera i resurser som utgör basen för hållbar utveckling så som naturresurser, infrastruktur och bebyggelse, samt mänskliga resurser som hälsa och kunskap.

Regeringens idé om ett hållbart Sverige är att hälsa, miljö och välfärd värnas samtidigt som samhällsbyggandet i sig, moderniseringen av vårt land i resurseffektiv riktning, skapar stora möjligheter till nya jobb och ekonomiska framgångar nu och i framtiden. Detta kräver en ökad samordning och samstämmighet från den övergripande visionen till de konkreta åtgärderna. Samstämmighet behövs också mellan mål för olika resurser som miljö, människors hälsa, kompetens och infrastruktur och specifika mål för olika sektorer och politikområden. Detta finns utvecklat i kapitel 25 om sektorsansvaret.

Det ömsesidiga beroendet blir allt viktigare i den värld vi lever i. Hållbar utveckling i Sverige hör intimt samman med hållbar utveckling i övriga världen. Vår livsstil och politik påverkar andra. Globaliseringen innebär en fortsatt utmaning. I det globala arbetet för hållbar utveckling tar svenska insatser sin utgångspunkt i resultatet från toppmötet i Johannesburg och inriktningen på sakfrågor styrs av den internationella dagordningen, främst då de arbetscykler som beslutats inom FN:s kommission för hållbar utveckling.

Hållbar utveckling handlar om gemensamt ansvar och solidaritet mellan kvinnor och män och mellan generationer. Men det handlar lika

• Sida 25
•  Original

mycket om gemensamt ansvar mellan folk och länder. Sveriges politik innefattar därför en målsättning om en hållbar utveckling för alla världens folk. Som första land i världen har Sverige presenterat en samlad politik för en rättvis och hållbar global utveckling med syfte att olika politikområden skall sträva åt samma håll.

Sveriges åtaganden vid Johannesburgsmötet tydliggör kopplingarna mellan vårt ansvar för fattigdomsbekämpning och utvecklingen av välfärden i Sverige. Förändrade konsumtions- och produktionsmönster tillsammans med fattigdomsbekämpande åtgärder är de mest angelägna uppgifterna i uppföljningen av åtagandena från Johannesburg.

En rättvis globalisering förutsätter en rättvis förbrukning av världens naturresurser och att alla länder tar sitt ansvar för omställningen till en hållbar utveckling. Beräkningar som gjorts för Sverige, liksom övriga delar av den industrialiserade världen, visar att vi släpper ut mer föroreningar och förbrukar långt mer resurser än vad som är långsiktigt hållbart, vi inkräktar på det globala miljöutrymmet. Industriländerna bär t.ex. en stor del av ansvaret för den stigande halten av växthusgaser i luften, och svarar för drygt hälften av dagens utsläpp. USA släpper ut 20 ton koldioxid per år och person, Europa 8, Sverige 6 och Afrika 1 ton per år och person. Att driva på för en rättvis globalisering på miljöområdet är en viktig utmaning för ett globalt solidariskt och hållbart samhälle. Skillnaderna mellan fattiga och rika ökar i många tillväxtregioner, där hållbara konsumtions- och produktionsmönster behövs för att öka utrymmet för de fattiga att ta sig ur fattigdomen. Fattiga kvinnor drabbas ofta särskilt hårt av brister i vattenförsörjning, sanitet och andra miljöproblem.

Sverige har en hög internationell profil i dessa frågor. Regeringen anser att vi nu bör vidareutveckla vår politik på detta område som bl.a. finns beskriven i politiken för global utveckling (PGU) där en samstämmighet mellan olika politikområden eftersträvas. Särskilt bör samband mellan ekonomisk tillväxt och miljösituationen uppmärksammas. Så länge en ekonomisk tillväxt sker på bekostnad av miljön och är tärande på naturresurserna är utvecklingen inte långsiktigt hållbar. Strävan efter att bryta sambandet mellan ekonomisk utveckling och negativ miljöpåverkan är en central fråga. Införandet av miljövänlig och resurseffektiv teknologi är viktigt för att åstadkomma detta. Ökad resurseffektivitet bör också syfta till att öka jämlikheten i resursförbrukningen.

En hållbar utveckling och ett framgångsrikt miljöarbete kan bara åstadkommas genom delaktighet och involvering av olika samhällsaktörer i det praktiska genomförandet. Arbetet med Agenda 21 har av Miljömålsrådet beskrivits som ett av de mest omfattande delaktighetsprojekten som ägt rum. Det är viktigt att Agenda 21 vidareutvecklas och får en mer handlingsinriktad karaktär. I den nationella strategin för hållbar utveckling har regeringen angett att en tydligare koppling mellan det lokala planeringsarbetet och det nationella strategiarbetet kan medföra en sådan ökad handlingsinriktning. Det har i skilda sammanhang uttryckts önskemål om en nationell diskussionspart och ökad återkoppling av resultat när det gäller hållbar utveckling. Det finns således ett behov av att tillskapa en plattform där samhällets olika aktörer kan sprida och ta del av information och praktiska erfarenheter kring hållbar utveckling. I den nationella strategin för hållbar utveckling gör regeringen bedöm-

• Sida 26
•  Original

ningen att en viktig del i arbetet för en hållbar utveckling är att främja idédebatt, kommunicera resultat och goda exempel, utveckla samarbete mellan samhällets aktörer samt stödja nytänkande forskning och utveckling. Regeringen har därför inrättat ett Råd för hållbar utveckling under Boverket från och med 2005. Rådet för hållbar utveckling skall arbeta inom samtliga dimensioner av hållbar utveckling, dvs. den sociala, den ekonomiska och den miljömässiga.

I den nationella strategin för hållbar utveckling lyfts fyra strategiska framtidsfrågor fram. De kommer att stå i fokus för regeringens politik för hållbar utveckling under mandatperioden och beaktas i arbetet med miljökvalitetsmålen. Dessa är:

• Miljödriven tillväxt och välfärd,
• En god hälsa – framtidens viktigaste resurs,
• En samlad politik för hållbart samhällsbyggande samt
• Barn- och ungdomspolitik för ett åldrande samhälle.

De strategiska framtidsområdena skall bidra till att öka samarbetet över sektorsgränser och ansvarsområden och därmed skapa synergier mellan olika politikområden. Exempelvis bidrar satsningar på utveckling och användning av miljöteknik till förbättrad miljö och hälsa samtidigt som nya arbetstillfällen skapas som kan generera tillväxt. Likaså bidrar ett hållbart samhällsbyggande med giftfria och energieffektiva hus, närhet till natur- och kulturmiljö och rekreation, trevliga och funktionella boendemiljöer till trygga och friska människor. De strategiska framtidsområdena är också nära kopplade till de tre åtgärdsstrategierna i miljömålsarbetet.

Arbetet med miljökvalitetsmålen skall därmed ske med beaktande av andra politiska mål, som t.ex. fördelningspolitiska mål, jämställdhetsmål, folkhälsomål, mål för barn- och familjepolitiken, kulturmiljömål samt integrationspolitiska mål. Områden, som regeringen i denna proposition särskilt vill rikta uppmärksamhet mot, är folkhälsa och dessutom särskilt barns hälsa samt jämställdhet.

4.1. Miljö och folkhälsa

Omvandlingen av Sverige till ett miljömässigt hållbart samhälle omfattar de flesta politikområden och är ett arbete som i hög grad påverkar folkhälsan. Om den ekonomiska utvecklingen sker på bekostnad av god miljökvalitet och fungerande ekosystem medför den ofta även negativa hälsokonsekvenser. Om människor blir besvärade eller sjuka på grund av miljöfaktorer kan konsekvenserna bli mycket allvarliga. För den enskilde individen innebär det lidande och försämrad livskvalitet, och för samhället stora kostnader. Den miljörelaterade ohälsan uppskattas kosta samhället omkring 10 miljarder kronor varje år i form av sjukfrånvaro, sjukhusbesök, vårddagar på sjukhus och medicin (SOU 2000:52). För att säkerställa en god folkhälsa är det därför ytterst angeläget att samhällets skydds- och kontrollfunktioner upprätthålls på en kvalificerad nivå, samt förbättras när våra kunskaper om sambanden mellan miljö, skador och folkhälsa ökar. Det är även viktigt att den ömsesidiga kopplingen mellan miljöfaktorer och hälsa uppmärksammas i det förebyggande arbetet. På

• Sida 27
•  Original

samhällsnivå uppmärksammas kopplingen miljö-hälsa såtillvida att människors hälsa är ett av de fem grundläggande värdena i miljökvalitetsmålen, och Sunda och säkra miljöer och produkter är ett särskilt folkhälsopolitiskt målområde.

Efter förslag i propositionen Mål för folkhälsa (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145) antog riksdagen i april 2003 det övergripande folkhälsomålet att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Utgångspunkten i folkhälsopolitiken är att hälsa bestäms i större utsträckning av människors livsvillkor och levnadsvanor än av specifika medicinska insatser. Flera samverkande ekonomiska, sociala och miljömässiga faktorer som arbetsliv, boende, utbildning, yttre miljö, spelar alla en roll för människors hälsa. Det innebär att flertalet samhällsområden bidrar till att orsaka eller främja hälsa. Folkhälsa är ett gemensamt samhällsansvar och griper således över politikområdena.

Folkhälsopolitiken omfattar elva målområden. Inom respektive målområde återfinns de bestämningsfaktorer som både kan främja och leda till ohälsa. De första fem handlar om initiativ till att utveckla socialt kapital, att motverka ökade inkomstklyftor och minska fattigdom, att barn och ungdomar kan växa upp under trygga och lika villkor, att minska sjukfrånvaron, att skapa lättillgängliga områden för rekreation och att främja trygga och säkra miljöer och produkter. I målområde sex fastställs att ett mer hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande perspektiv skall genomsyra hela hälso- och sjukvården och vara en självklar del i all vård och behandling. De övriga fem målområdena fokuserar på livsstilsfaktorer och syftar till att stödja och underlätta för den enskilda människan att leva ett hälsosammare liv. Enligt bl.a. arbetsmiljölagen har arbetsgivaren ett uttalat ansvar för främst arbetsmiljön. Frågorna drivs ofta i samarbete med de olika fackföreningarna.

Folkhälsopolitikens målområde 5 Sunda och säkra miljöer och produkter innefattar framtida insatser som bl.a. utgår ifrån de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen. Bestämningsfaktorerna för hälsa inom målområde 5 är: halter av luftföroreningar, kväveoxider och marknära ozon, halter av långlivade organiska ämnen i mänskliga organ och föda, UV-strålning, förekomst av buller och radon i människans närmiljö, miljöer där skador inträffar, främst arbets-, trafik-, bostads-, skol-, och fritidsmiljö samt produkter som orsakar skador.

Samtliga 15 miljökvalitetsmål påverkar människans livsbetingelser och är därför viktiga ur ett folkhälsopolitiskt perspektiv. Vissa av dem har emellertid direkt påverkan på folkhälsan och är därför särskilt angelägna, dessa är: God bebyggd miljö, Frisk luft, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt samt Säker strålmiljö.

Inomhusmiljön

Begreppet inomhusmiljö inkluderar en mängd förhållanden och får avse skilda saker beroende på i vilket sammanhang det används. Inom ramen för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö är det inomhusmiljön i de avseenden den beror av planering, uppförande och förvaltning (underhåll, skötsel) av byggnader som avses. Inomhusmiljön är därutöver en funktion av den verksamhet som bedrivs i byggnaderna liksom beteendet

• Sida 28
•  Original

hos dem som vistas där. Vidare upplever individer samma fysiska miljö olika. Rapporter av besvär eller symptom relaterade till inomhusluften är relativt vanliga, flera hundra tusen människor upplever sådana besvär av inomhusmiljön att de får symptom. De symtom som anges är exempelvis huvudvärk, klåda, sveda, irritation i ögon m.m. allergier och luftvägsinfektioner. Några faktorer i inomhusluften kan ge upphov till hälsopåverkan men sammanhänger inte med byggnaden eller dess skötsel, t.ex. kvävedioxid, avföring från husdammskvalster, päls, saliv och urin från alla slags pälsdjur. En fungerande ventilation är dock nödvändig för att föra bort föroreningar och fukt i inomhusluften. Andra faktorer och förhållanden har visst samband med byggnader och deras förvaltning. Exempel på detta är flyktiga organiska ämnen, mikroorganismer (svampar och bakterier) samt partiklar och fibrer. Slutligen kan nämnas några faktorer som har bevisade hälsoeffekter och också koppling till byggnader. Förekomst av radon är ett sådant exempel. Radon speciellt i kombination med rökning kan ge upphov till lungcancer. Antalet årliga lungcancerfall orsakade av radon bedöms uppgå till 400. Riskerna med radon är en direkt följd av byggnadernas placering, utformning och underhåll.

Samhällsbuller är ett utbrett miljöproblem och är den störning som berör flest människor i Sverige. Nära en miljon vuxna anser sig störda av buller i bostaden. Tillsammans med passiv rökning är dessa faktorer de som är särskilt angelägna att uppmärksamma från folkhälsosynpunkt. Det är väsentligt att arbetet med att förbättra inomhusmiljön samordnas med folkhälsoarbetet på alla nivåer i samhället. Folkhälsopolitikens område Sunda och säkra miljöer och produkter när det gäller inomhusmiljön återfinns i stort i det övergripande miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, särskilt delmål 3 (buller) och 8 (inomhusmiljö).

Tätortsmiljön

Luftföroreningssituationen utomhus har förbättrats i Sverige. För att klara delmålen till miljökvalitetsmålet Frisk luft (kapitel 6) krävs dock ytterligare åtgärder. Synen på luftföroreningarnas påverkan på hälsan har dock skärpts i takt med att forskningen påvisat negativa hälsoeffekter vid lägre nivåer av föroreningar än vad man tidigare trott. Trots att luftföroreningssituationen har blivit bättre är det ändå sannolikt att utomhusluften på många ställen har negativa hälsoeffekter. Utomhusluften är sämst i städer med avgaser från trafik, industrier och från uppvärmning. Kortsiktiga variationer av luftföroreningsnivåer utomhus har visat sig samvariera med lungfunktion, astma- och bronkitsymptom, symptom från nedre luftvägarna hos barn, sjukhusinläggning och dödstal. Man har inte kunnat peka ut någon nedre gräns för dessa effekter. Mekanismerna är oklara men små partiklar, ozon och kvävedioxid anses vara de främsta orsakerna till ohälsa på grund av utomhusluften. PAH (polycykliska aromatiska kolväten) och vissa VOC (flyktiga organiska ämnen, t.ex. bensen) bedöms utgöra viktiga indikatorer på cancerframkallande ämnen i uteluften. Det folkhälsopolitiska målområdet Sunda och säkra miljöer och produkter återfinns i det övergripande miljökvalitetsmålet Frisk luft, särskilt delmålen 2 (kvävedioxid), 3 (ozon), 4 (VOC) och 5 (partiklar).

• Sida 29
•  Original

Tätortsnära natur

Långvarig stress och brist på motion leder till ett allt större hot mot folkhälsan. Stressen beror på en obalans mellan omvärldens krav och människans förmåga. Är kraven för höga behöver man uppsöka återhämtande miljöer, är de för låga behövs stimulans. Det finns ett tydligt samband mellan människors användning av grönområden för rekreation mer allmänt och tillgången till en grön omgivning i det egna bostadsområdet. Studier visar att människors vardagsmiljöer har stor betydelse för stressnivåer och hälsa. Det har särskilt visat sig att möjlighet till rekreation och återhämtning i t.ex. natur- och grönområden, genom kulturupplevelser eller skapande verksamhet påverkar människors förmåga att återhämta sig från stress. Barn, äldre och funktionshindrade med nedsatt rörlighet är mer beroende än andra av att det finns områden för lek respektive rekreation och återhämtning nära hemmet. Undersökningar av vanor, behov och preferenser visar att boende i småhus har en tämligen god försörjning av återhämtande miljöer på nära håll. Däremot visar det sig att enbart hälften av de boende i flerfamiljshus använder sig av gemensamma grönområden i anslutning till boendet. Det folkhälsopolitiska målområdet ökad fysisk aktivitet återfinns till viss del i det föreslagna övergripande miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

Miljöövervakning

Miljöövervakningen har av tradition mest varit inriktad på miljön som sådan, och inte särskilt studerat i vilken omfattning människor exponeras för olika ämnen, kontaminationseffekter och människors olika känslighet. Därför finns det påtagliga brister i kunskaperna om vad människor faktiskt exponeras för i miljön. Åtgärder måste till för att på ett bättre sätt koordinera arbetet med hälsa, miljö och samhällsekonomiska förhållanden. Strategier inom området miljö och hälsa bör utgå från människors faktiska livssituation inklusive hänsyn till den dubbla belastning många utsätts för med föroreningar i såväl arbetsmiljön som inom- och utomhusmiljön. Behovet av samverkan ökar varför det är viktigt att förhindra att olika åtgärder överlappar varandra i stället för att förstärka varandra. I stället för att enbart förlita sig på rehabilitering och behandling är det av särskild betydelse att satsa på förebyggande insatser och program. Diskussioner om förändringar mot en bättre anpassad miljöhälsoövervakning återfinns under kapitlet Uppföljning och utvärdering, avsnitt 27.1.

4.2. Miljö och barns hälsa

Barn kan påverkas av miljöfaktorer på annat sätt än vuxna genom att barn växer och är mer aktiva och därför har större intag av mat och dryck per kilo kroppsvikt. Det gäller också för inandningsluft. Biologiska processer i barnets utveckling, t.ex. utvecklingen av nervsystemet, är särskilt känsliga för yttre miljöfaktorer. Skador på en växande individ kan i vissa fall bli bestående. Barns beteende skiljer sig från vuxnas, vilket gör att de exponeras för miljöfaktorer på ett annat sätt. Vidare kan pojkar och

• Sida 30
•  Original

flickor, på samma sätt som män och kvinnor, skilja sig åt i känslighet för miljöfaktorer.

Barn har begränsade möjligheter att påverka sin miljö och hälsa. Därför är det viktigt att samhället tar ansvar för att säkerställa att våra barn får en bra miljö att leva i och en god hälsa. Det är nödvändigt att mer kunskap tas fram om barns miljö och hälsa. Regionala och socioekonomiska skillnader i hälsa hos barn måste uppmärksammas i ökad utsträckning.

Miljöfaktorer påverkar barns hälsa och utveckling

Barn exponeras i större utsträckning än vuxna för luftföroreningar från trafik. Det beror dels på den högre förbrukningen av inandningsluft, dels på att de befinner sig närmare gatunivån och därmed närmare utsläppskällorna. Luftföroreningar påverkar lungfunktionen negativt vilket kan resultera i flera olika hälsoproblem senare i livet.

Det finns begränsad kunskap om kemikaliers effekter på miljö och hälsa och det gäller särskilt effekterna på barns hälsa. Barn utsätts för organiska miljöföroreningar och tungmetaller genom t.ex. modersmjölken. Små barn undersöker föremål med munnen och exponeras därmed för kemikalier på ett annat sätt än vuxna. Dålig förslutning på förpackningar och olämplig förvaring av farliga kemikalier är särskilda risker för barn.

En god inomhusmiljö är viktig för barn eftersom inomhusmiljön har betydelse för utvecklingen av astma, allergi och ökad infektionskänslighet.

Enligt bl.a. Socialstyrelsen (Miljöhälsorapport 2005) är samhällsbuller ett utbrett problem. Barn verkar utsättas för hörselskadande buller i större utsträckning än tidigare.

Barn behöver röra på sig för att må bra och för den fysiska och mentala utvecklingen. Därför är det betydelsefullt att de har tillgång till grönområden och områden för fysisk aktivitet, särskilt i storstäderna. Det är viktigt vid planering av stadsmiljön att inte skapa ”barriäreffekter” som begränsar barns rörlighet.

I Barnsäkerhetsdelegationens slutbetänkande Från Barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling (SOU 2003:127) framgår att olyckor står för den största dödsorsaken bland barn. Trafiken står för den största andelen olyckor som leder till dödsfall. Det gäller framför allt äldre barn och ungdomar.

God hälsa – vår viktigaste framtida resurs

Miljörelaterad ohälsa hos barn innebär förutom lidande eller obehag för den enskilde även produktionsbortfall i samhället. Sjukdom hos ett barn till följd av t.ex. dålig inomhusmiljö på daghemmet kan innebära att föräldrarna behöver stanna hemma för vård av sjukt barn. Ohälsa och sjukdom som uppstår i tidig ålder följer ofta med senare i livet, vilket kan resultera i sjukfrånvaro och långtidssjukskrivningar i arbetslivet. Personer i arbetsför ålder kommer framöver att få försörja en allt större andel äldre av befolkningen. En god miljö och god hälsa hos barn är därför inte

• Sida 31
•  Original

bara viktigt för individen utan också för den samhällsekonomiska utvecklingen. Regeringen anser att barns miljö och hälsa skall ses i ett hållbarhetsperspektiv.

Åtgärder för att förbättra barns miljö och hälsa

De miljökvalitetsmål som främst har bäring på barns miljö och hälsa är Frisk luft, Giftfri miljö, Säker strålmiljö, Grundvatten av god kvalitet och God bebyggd miljö. Det gäller också regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) och regeringens proposition Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145).

Regeringen har initierat program för att bevara och utveckla värdefulla naturområden i storstadsregionerna. Ett friluftsråd har inrättats vid Naturvårdsverket som bl.a. skall ge bidrag till friluftsorganisationer. Staten bidrar med drygt en miljard kronor till idrottsrörelsen genom överenskommelsen Ett handslag med idrottsrörelsen (regeringsförklaringen 2002). Överenskommelsen syftar bl.a. till att fler barn och ungdomar och särskilt flickor skall delta i fysisk aktivitet. Regeringen anser att goda matvanor och nyttigare livsmedel tillsammans med fysisk aktivitet är viktiga förutsättningar för att förbättra barns hälsa. Livsmedelsverket och Statens folkhälsoinstitut har på regeringen uppdrag tagit fram ett underlag till en handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet, där särskild hänsyn tas till barn och ungdomars levnadsförhållanden. Underlaget innehåller 79 konkreta förslag till insatser för hur det skall bli enklare att äta bättre och röra sig mer.

Regeringen redovisade i maj 2004 propositionen Fortsatt arbete för en säker vägtrafik (prop. 2003/04:160, bet. 2004/05:TU2, rskr. 2004/05:63). I propositionen framgår att barn skall tillförsäkras goda möjligheter att förflytta sig och kunna resa säkert. Utformningen av trafiksäkerhetsåtgärder skall styras av barns och andra utsatta trafikgruppers behov av trafiksäkerhet.

Kulturarv och kulturmiljöer är lika viktiga för barn som för vuxna. Tillgången till en god livsmiljö med en mångfald av historiska spår samt möjligheterna att påverka och använda kulturmiljöerna är därför en demokratisk fråga som knyter an till FN:s konvention om barnens rättigheter. Kultur och fritid är också ett av fem målområden i den ungdomspolitiska propositionen Makt att bestämma – rätt till välfärd (prop. 2004/05:2, bet. 2004/05:KrU2, rskr. 2004/05:94).

På uppdrag av regeringen redovisade Socialstyrelsen i februari 2005 en miljöhälsorapport med inriktning på barn, Miljöhälsorapporten 2005.

Som ett steg i utarbetandet av en nationell handlingsplan för barns miljö och hälsa, som Sverige har åtagit sig inom ramen för WHO-Europa, har regeringen givit Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram ett förslag till en sådan handlingsplan. Uppdraget skall redovisas den 31 mars 2007 med delrapportering den 1 oktober 2006.

Regeringen anser att barn- och ungdomsorganisationer såsom Fältbiologerna och Ekodemikerna har en viktig roll att spela för att förbättra barns miljö och hälsa och vid utformningen av en nationell handlingsplan. Utbildning om miljö, hälsa och hållbar utveckling är också av stor betydelse, vilket beskrivs under avsnitt 25.4.

• Sida 32
•  Original

Internationellt arbete

Kommissionen presenterade i juni 2003 en europeisk strategi för miljö och hälsa (KOM (2003) 338 slutlig). Syftet med strategin är att minska de miljörelaterade hälsoeffekterna, framför allt hos barn. Inom ramen för denna strategi presenterade kommissionen i juni 2004 en handlingsplan för miljö och hälsa (KOM (2004) 416 slutlig) för perioden 2004–2010.

Vid den fjärde miljö- och hälsoministerkonferensen i juni 2004 antog WHO-Europa en handlingsplan för barns miljö och hälsa (CEHAPE – Children’s Environment and Health Action Plan for Europe). Fyra prioriterade målområden återfinns i handlingsplanen: sanitära förhållanden, olyckor och skador, sjukdomar i luftvägarna samt farliga kemikalier, fysiska och biologiska faktorer. Sverige och övriga medlemsländer inom WHO-Europa åtog sig att utveckla och genomföra nationella handlingsplaner för barns miljö och hälsa utifrån de fyra prioriterade målområdena.

4.3. Miljö och jämställdhet

Det övergripande målet för miljöpolitiken, att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, är av generell vikt för människor, kvinnor, män, flickor och pojkar. På en del områden har miljöpolitiken dock könsmässigt skilda betydelser och effekter. Till exempel kan män och kvinnor vara olika känsliga för miljögifter. Här saknas det mycket kunskap. Ett exempel är problemen med miljögifter i fisk. Här påverkas speciellt gravida och ammande kvinnor genom risken för skador på foster och barn som miljögifterna kan ge upphov till. Är det acceptabelt att vi har tillåtit en utveckling som gör att kvinnor i fertil ålder inte kan äta all slags fisk? Gränsvärden, normer och mål för olika miljögifter måste sättas utifrån de individer som är känsligast. I dag används alltför ofta mannen som norm. Miljökvalitetsnormer och miljömål måste ta hänsyn till de grupper som är känsligast. På flera områden har männen som grupp en större miljöpåverkan än kvinnor som grupp, delvis på grund av att kvinnor har lägre löner och mindre ägande än män. Ett exempel är transportsektorn där män i högre grad kör personbil och kvinnor oftare använder kollektivtrafik. Det är viktigt att uppmärksamma sådana skillnader och anpassa miljöpolitiken så att den blir rättvis för båda könen och samtidigt så långt möjligt ger önskad effekt. Det är därför nödvändigt att tillämpa regleringar, styrmedel och utvärderingsinstrument i miljöpolitiken med hänsyn till båda könens skilda förutsättningar, motiv och beteenden.

Samhällsplaneringen är ett viktigt område från jämställdhetssynpunkt. Kommunala planer påverkar jämställdheten på flera sätt. Handelns etableringar, t.ex. externa köpcentra, är ett tydligt exempel, men även lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser i förhållande till möjligheten till kollektiva transporter. Kvinnors och mäns olika inköpsvanor, resmönster, tillgång till bil samt preferenser i olika avseenden när det gäller närhet, utbud, priser m.m. är något som är viktigt att arbeta vidare med för ökad jämställdhet. Det kan även gälla framkomlighet t.ex. med barnvagn och att undvika att bygga kulvertar eller passager där kvinnor känner sig

• Sida 33
•  Original

osäkra eller hotade. I samband med programarbete och miljöbedömningar finns möjlighet att lyfta fram och tydliggöra dessa effekter så att allmänhet och beslutsfattare kan ta ställning till dem.

Viktigt är också att de kulturarv och kulturmiljöer som uppmärksammas genom miljömålsarbetet avspeglar både kvinnors och mäns historia. Detta är en demokratisk fråga som har bäring på delaktighet och mångfald i arbetet.

I utvecklingsländer är behovet av att utforma miljöarbete utifrån både kvinnors och mäns förutsättningar särskilt tydliga. Naturresurser är många gånger basen för försörjning och överlevnad för majoriteten av landsbygdsbefolkningen i fattiga länder. Kvinnor i utvecklingsländer har i allmänhet färre alternativ i kampen mot fattigdomen och sitter ofta djupare fast i fattigdomsfällan. Ofta har kvinnor det främsta ansvaret för livsuppehållande och vårdande uppgifter såsom odling och hushållsarbete. Som förvaltare av naturresurserna för ekonomisk och social utveckling måste kvinnor ges tydligare rättigheter och ökat inflytande. I den internationella miljöpolitiken och arbetet för hållbar utveckling ingår därför att verka för kvinnors rätt att ärva och äga mark, att delta fullt ut i beslutsfattande och att erhålla miljörelaterade samhällstjänster anpassade lika mycket till sina och barnens behov som till männens.

En annan aspekt inom miljöarbetet är att kvinnor ofta är överrepresenterade, såväl professionellt som ideellt. Det är bra om fler män kan engageras i miljöarbetet för att få en jämnare könsbalans.

Regeringskansliets arbete

Regeringen har beslutat om en plan för arbetet med jämställdhetsintegrering inom Regeringskansliet, dvs. arbetet med att föra in jämställdhetsperspektivet i alla delar av regeringens politik. Planen innehåller mål och indikatorer för uppföljning av arbetet och har som syfte att förbättra och stärka jämställdhetsintegreringen i Regeringskansliet. Under mandatperioden skall därför samtliga politikområden analyseras relativt de jämställdhetspolitiska målen. Utifrån denna analys som leder fram till eventuella problemområden skall sedan mål och indikatorer fastställas för att strukturera arbetet med att minska negativ jämställdhetspåverkan inom respektive politikområde. Under 2005 skall målen och indikatorerna utvecklas. I senare skrivelser om jämställdhetspolitiken kommer regeringen att redovisa resultatet utifrån dessa mål och indikatorer.

De senaste åren har följande områden börjat studeras närmare:

• Naturvårdspolitiken – beaktas kvinnors behov när det gäller naturupplevelser lika mycket som mäns?
• Miljö och hälsa – beaktas kvinnors medicinska känslighet lika mycket som mäns? För flertalet miljögifter är vår kunskap om en eventuell skillnad i känslighet mellan kvinnor och män fortfarande bristfällig vilket bör beaktas i den fortsatta forskningen.
• Hållbar produktion och konsumtion – Har styrmedel inom miljöpolitiken skilda effekter på kvinnor respektive män? Regeringen har gett Naturvårdsverket i uppdrag att utreda hur styrmedel inom miljöpolitiken påverkar kvinnor och män olika. Uppdraget redo-

• Sida 34
•  Original

visades i december 2004 i rapporten Jämställd hållbar framtid – Idéer och vardag i samspel (Rapport 5422, dnr M2004/4383/Hm).

Arbetet med jämställdhetsintegreringen följs upp och förbättras i en kontinuerlig process. Jämställdhetshänsyn kommer därmed successivt att bättre integreras inom miljöpolitiken. Detta gäller även arbetet med miljökvalitetsmålen.

Regeringens mål är att jämställdhetsperspektivet, där det är relevant, skall vara integrerat såväl i de tre åtgärdsstrategierna som i arbetet med de enskilda miljökvalitetsmålen i de framtida miljömålspropositionerna.

• Sida 35
•  Original

5. Begränsad klimatpåverkan

Riksdagen fattade våren 2002 beslut om en nationell klimatstrategi som bl.a. omfattar mål på lång och kort sikt under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163).

Målet innebär att de svenska utsläppen av växthusgaser skall, som ett medelvärde för perioden 2008–2012, vara minst fyra procent lägre än utsläppen 1990. Utsläppen skall räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s (Intergovernmental Panel on Climate Change, dvs. klimatkonventionens vetenskapliga panel) definitioner. Målet har utgångspunkt i Sveriges utsläppsprognos i den tredje nationalrapporten till klimatkonventionen.

Det svenska klimatarbetet och det nationella målet skall fortlöpande följas upp. Om utsläppstrenden visar sig vara mindre gynnsam än man nu förutser, eller om de åtgärder som vidtas inte ger väntad effekt, kan regeringen föreslå ytterligare åtgärder och/eller vid behov föreslå en omprövning av målet. Härvid skall hänsyn tas till konsekvenser för svensk industri och dess konkurrenskraft. Kontrollstationer har införts och utvärderingar av den första kontrollstationen kommer att redovisas i en särskild klimatproposition 2005. En andra kontrollstation sker 2008.

Vidare innebär målet att detta skall uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer. Vid utvärderingen av den första kontrollstationen avser regeringen, som komplement, överväga ett mål som innefattar de flexibla mekanismerna.

Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten, räknat som koldioxidekvivalenter, av de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollets och IPCC:s definitioner tillsammans skall stabiliseras på en halt lägre än 550 ppm i atmosfären. Sverige skall internationellt verka för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. År 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare, för att därefter minska ytterligare. Möjligheterna att uppnå målet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder.

Inför den första kontrollstationen har regeringen uppdragit åt Naturvårdsverket och Statens energimyndighet att ta fram underlag avseende prognoser av utsläpp av växthusgaser, utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken, effekter av att integrera Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i klimatmålet för perioden 2008–2012 samt nya kunskaper i klimatfrågan.

• Sida 36
•  Original

6. Frisk luft

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Luften skall vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För miljökvalitetsmålet Frisk luft har fyra delmål fastställts.

1. Sänkt halt av svaveldioxid

2. Sänkt halt av kvävedioxid

3. Sänkt halt av marknära ozon

4. Minskade utsläpp av flyktiga organiska ämnen

Regeringens bedömning: De flesta delmål är sannolikt möjliga att uppnå. För att uppnå delmålen om sänkt halt av kvävedioxid och marknära ozon krävs dock ytterligare åtgärder. I flera tätorter krävs det kraftfulla åtgärder för att sänka halterna av partiklar och kvävedioxid i luften tillräckligt mycket för att klara miljökvalitetsnormerna.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 7 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Frisk luft i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Halterna av luftföroreningar överskrider inte lågrisknivåer för cancer eller riktvärden för skydd mot sjukdomar eller påverkan på växter, djur, material och kulturföremål. Riktvärdena sätts med hänsyn till personer med överkänslighet och astma.

Skälen för regeringens bedömning: Partiklar, marknära ozon och kväveoxider orsakar många olika typer av besvär och sjukdomar.

Halterna av partiklar och marknära ozon bör hållas så låga som möjligt, eftersom någon tröskelnivå för en lägsta effekt inte kunnat fastställas. Nya forskningsresultat visar att marknära ozon har betydligt allvarligare effekter på hälsan än vad man tidigare känt till. Partiklar och marknära ozon kopplas ihop med för tidig död i hjärt- och kärlsjukdomar samt i lungsjukdomar. Upp till 1 700 för tidiga dödsfall per år i landet som helhet kan vara orsakade av ozon och över 1 000 förtida dödsfall kan bero på partiklar i omgivningsluften. Antalet kan dock vara högre. Därtill kommer ökad dödlighet i cancersjukdomar, som i Sverige totalt uppskattas till flera hundra till följd av luftföroreningar. I Sverige beräknas också omkring 2 800 fall av sjukhusinläggningar för andningsorganen under ett år ha samband med ozonexponering.

Uppskattningar av WHO (2003) har, när det gäller långtidsstudier, visat en förkortad livslängd med mellan 2 månader och upp till 2 år efter

• Sida 37
•  Original

exponering för partiklar i omgivningsluften. Den förkortade livslängden är i huvudsak relaterad till en ökning av dödligheten i hjärt-/kärl- och lungsjukdomar. En ökning av barnadödligheten är också trolig liksom en ökning av bronkitförekomst samt en minskad lungfunktion. Ett betydande intresse ägnas därför f.n. åt partiklar i luft. Antalet episoder med höga halter av marknära ozon har minskat något de senaste åren. Detta kan ses som ett resultat av de åtgärder mot utsläpp av flyktiga organiska ämnen (VOC) och kväveoxider som genomförs i EU och i Sverige. Även om antalet episoder med höga halter av ozon har minskat finns ingen tendens till att medelhalten kommer att minska fram till 2010. En sådan utveckling parallellt med de allt högre halterna i större städer medför att befolkningens exponering för ozon på sikt kan befaras öka. Polycykliska aromatiska kolväten (PAH) utgörs av flera kända eller misstänkta cancerframkallande ämnen av vilka benso(a)pyren är det mest kända och används som markör för PAH. Benso(a)pyren orsakar främst lungcancer. Dagens halter av PAH (benso(a)pyren och fluoranthen) förväntas orsaka 1–5 cancerfall per år.

Enligt analyser gjorda av Konjunkturinstitutet (Rapport 2004:2 Värderingar av hälsoeffekter från luftföroreningar) värderas hälsokostnaderna för en enhets ökning i halten (1 mikrogram/m

3

) av kvävedioxid till ca

750 miljoner kronor. Då värderas obehag, produktivitetsförlust och sjukvårdskostnader. Dödlighet beaktas inte alls. Produktionsbortfallet inom det svenska jord- och skogsbruket på grund av marknära ozon bedöms vara betydande.

6.1. Delmål 1 om halten av svaveldioxid

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

Halten 5 mikrogram/m

3

för svaveldioxid som årsmedelvärde skall vara

uppnådd i samtliga kommuner år 2005.

Delmålet kan sannolikt nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Beslutade åtgärder medför sannolikt att delmålet nås. Som en följd av åtgärder vid förbränning av svavelhaltiga bränslen och åtgärder inom industrin i Sverige samt i andra länder har halterna av svaveldioxid kraftigt minskat de senaste årtiondena. I dag överskrids delmålet enbart på ett fåtal platser i landet. Det råder dock viss osäkerhet om halterna fortsätter att minska.

• Sida 38
•  Original

6.2. Ändrat delmål 2 om halten av kvävedioxid

Regeringens förslag: Delmål 2 skall ha följande lydelse:

Halterna 60 mikrogram/m

3

som timmedelvärde och 20 mikrogram/m

3

som årsmedelvärde för kvävedioxid skall i huvudsak underskridas år 2010. Timmedelvärdet får överskridas högst 175 timmar per år.

Regeringens bedömning: Delmålet kan i huvudsak nås genom att redan planerade åtgärder genomförs.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Alla instanser som har kommenterat förslaget stödjer det.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Delmålets nuvarande lydelse är:

Halterna 20 mikrogram/m

3

som årsmedelvärde och 100 mikrogram/m

3

som timmedelvärde för kvävedioxid skall i huvudsak vara uppnådda år 2010.

Regeringen föreslår att delmålet ändras så att timmedelvärdet får överskridas högst 175 timmar per år, vilket i sin tur innebär att halten ändras från 100 till 60 mikrogram/m

3

. Dessa ändringar medför att delmålet i sak blir lika strängt som tidigare men att det blir lättare att följa upp och jämföra såväl med data från miljöövervakningen som med miljökvalitetsnormen. Delmålet bedöms i huvudsak kunna nås i tätortsluft (i taknivå) genom att redan planerade åtgärder genomförs. Överskridanden i gaturummen i storstäderna kommer dock att kvarstå. Skärpta avgaskrav på motorfordon har medfört att halterna av kvävedioxid i tätortsluften har minskat. De senaste åren har dock minskningen avtagit. Detta orsakas sannolikt av att det finns högre halter ozon i tätortsluften än tidigare, något som medverkar till att bilda kvävedioxid. Även andra faktorer, som vädret och ökad vägtrafik har betydelse. Sannolikt kommer flera kommuner att behöva ta fram åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid. Regeringen har också utsett en särskild utredare som skall se över möjligheterna att göra åtgärdsprogrammen bättre och mer effektiva.

6.3. Delmål 3 om halten av marknära ozon

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Halten marknära ozon skall inte överskrida 120 mikrogram/m

3

som åtta

timmars medelvärde år 2010.

Delmålet kommer troligen att nås.

• Sida 39
•  Original

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Några instanser, framför allt länsstyrelser och kommuner, framhåller att det är ett svårt delmål för dem att arbeta med eftersom resultaten av regionala och lokala åtgärder först kan observeras på längre sikt. Folkhälsoinstitutet poängterar vikten av ett ändrat delmål för marknära ozon med hänvisning till ny kunskap om hälsoeffekter.

Skälen för regeringens bedömning: Delmålet kommer troligen att nås. Antalet episoder med höga halter av marknära ozon har minskat något de senaste åren. Detta kan ses som ett resultat av de åtgärder mot utsläpp av flyktiga organiska ämnen (VOC) och kväveoxider som genomförs i EU och i Sverige. Mätningar av bakgrundshalter av marknära ozon har pågått sedan mitten av 1980-talet. Utifrån dessa mätningar ses emellertid ingen tendens till att medelhalten kommer att minska. Detta förhållande, parallellt med de allt högre halterna i större städer, medför att befolkningens exponering för marknära ozon på sikt befaras öka. Det är därför av största vikt att utsläppen av ozonbildande ämnen som VOC (exklusive metan) samt kväveoxider fortsätter att minska i Sverige och i Europa som helhet. Se vidare avsnitt 21.2 om åtgärder inom bl.a. trafiksektorn.

6.4. Delmål 4 om utsläpp av flyktiga organiska ämnen

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

År 2010 skall utsläppen av flyktiga organiska ämnen (VOC) i Sverige, exklusive metan, ha minskat till 241 000 ton.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Trots osäkerhet om den verkliga utsläppsnivån av VOC är det troligt att delmålet kan nås. Beslutade åtgärder och planerade åtgärdspaket såväl för trafiksektorn som för vedeldning, lösningsmedelsanvändning och industriella processer (se avsnitt 21.2) beräknas minska utsläppen av VOC väsentligt.

6.5. Nytt delmål 5 för partiklar

Regeringens förslag: Ett nytt delmål 5 med följande lydelse skall införas:

Halterna 35 mikrogram/m

3

som dygnsmedelvärde och 20 mikrogram/m

3

som årsmedelvärde för partiklar (PM10) skall underskridas år 2015. Dygnsmedelvärdet får överskridas högst 37 dygn per år.

• Sida 40
•  Original

Halterna 20 mikrogram/m

3

som dygnsmedelvärde och 12 mikro-

gram/m

3

som årsmedelvärde för partiklar (PM2,5) skall underskridas år

2015. Dygnsmedelvärdet får överskridas högst 37 dygn per år.

Regeringens bedömning: Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Vissa ändringar har gjorts i förhållande till Naturvårdsverkets förslag, dock utan att ambitionsnivån har ändrats.

Remissinstanserna: De instanser som har uttalat sig om förslaget till nytt delmål för partiklar (PM10), dvs. partiklar mindre än 10 mikrometer, och partiklar (PM2,5), dvs. partiklar mindre än 2,5 mikrometer, är positiva till att det införs men har olika åsikter om när det bör nås.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det föreslagna delmålet innebär främst en precisering av de halter som bör nås inom en generation (se kapitel 7 s. 41 tabell 7.1 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, prop. 2000/01:130) och en anpassning för genomförande inom denna tid. Ett delmål för partiklar (PM10) ger incitament till åtgärder för att minska höga halter orsakade av t.ex. direkta emissioner av vägbaneslitage till följd av dubbdäck samt uppvirvlingen av slitagepartiklar. Åtgärder för att minska partiklar PM10 får dock inte leda till att människors exponering av partiklar PM2,5 och fina fraktioner ökar. De höga halterna av partiklar (PM2,5) i bakgrundsluften motiverar åtgärder inom främst trafikområdet (se vidare avsnitt 21.2). Det är därför lämpligt att formulera ett särskilt delmål för partiklar så att åtgärder vidtas och utvecklingen av halterna kan följas noggrant. Eftersom åtgärder även krävs internationellt för att komma till rätta med långdistanstransporten av partiklar är årtalet satt till 2015 för delmålet.

6.6. Nytt delmål 6 för benso(a)pyren

Regeringens förslag: Ett nytt delmål 6 med följande lydelse skall införas:

Halten 0,3 nanogram/m

3

som årsmedelvärde för benso(a)pyren skall i

huvudsak underskridas år 2015.

Regeringens bedömning: Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag. Vissa ändringar har gjorts i förhållande till Naturvårdsverkets förslag, dock utan att ambitionsnivån har ändrats.

Remissinstanserna: De instanser som har uttalat sig om förslaget till nytt delmål för det cancerframkallande ämnet benso(a)pyren är positiva till att det införs men har olika åsikter om när det bör nås.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Benso(a)pyren omfattas av ett nytt EG-direktiv för luftkvalitet (2004/107/EG), det s.k. fjärde dotterdirektivet, som anger målvärdet 1 nanogram/m

3

för 2013.

• Sida 41
•  Original

Delmålet är ändrat i förhållande till Naturvårdsverkets förslag, men ambitionsnivån är densamma och delmålet är satt så att den halt benso(a)pyren vi bör nå inom en generation, 0,1 nanogram/m

3

, är rea-

listiskt att nå. Årtalet är ändrat från 2010 till 2015 och halten har sänkts från 0,5 nanogram/m

3

till 0,3 nanogram/m

3

för att nå den halt som bör

underskridas inom en generation. Formuleringen ”i huvudsak” har lagts till eftersom delmålet kan vara svårt att nå i vissa begränsade områden.

6.7. Åtgärder

Miljökvalitetsnormer

De befintliga miljökvalitetsnormerna som framgår av förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft baseras i huvudsak på EG-direktiv. Regeringen avser ändra förordningen så att en miljökvalitetsnorm införs för det cancerframkallande ämnet, benso(a)pyren. Miljökvalitetsnormer utgör ett verktyg för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås och är ett steg på vägen mot miljökvalitetsmålet.

Ny miljökvalitetsnorm för partiklar (PM2,5)

Naturvårdsverket har föreslagit en ny miljökvalitetsnorm för partiklar PM2,5. Eftersom PM2,5 till stor del är långväga transporterade är det motiverat med ett gemensamt europeiskt rikt- eller gränsvärde. Regeringen kommer därför att driva denna fråga inom EU så att ett sådant direktiv kommer till stånd och därefter införa en nationell miljökvalitetsnorm (PM2,5) i omgivningsluften.

Ny miljökvalitetsnorm för det cancerframkallande ämnet benso(a)pyren

Regeringen avser införa en miljökvalitetsnorm för det cancerframkallande ämnet benso(a)pyren. Normen skall uppfyllas den 1 januari 2010 så att åtgärder hinner vidtas och ge effekt. Som nämnts omfattas benso(a)pyren av EU:s nya luftkvalitetsdirektiv, som bl.a. anger målvärden som skall eftersträvas från 2013. En skärpning av årtalet kan enligt regeringens bedömning motiveras av att miljökvalitetsnormen är ett verktyg för att nå miljökvalitetsmålet. Dessutom motiveras normen av de allvarliga hälsoeffekter som orsakas av benso(a)pyren och andra polycykliska aromatiska kolväten (PAH).

Den nya miljökvalitetsnormen avses få följande lydelse: Till skydd för människors hälsa skall det eftersträvas att benso(a)pyren efter den 1 januari 2010 inte förekommer i utomhusluft med mer än i genomsnitt 1 nanogram/m

3

under ett kalenderår (årsmedelvärde).

Åtgärder för att minska utsläppen från småskalig vedeldning

Regeringen avser att ändra förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. De kommuner som har lokala olägenheter till

• Sida 42
•  Original

följd av småskalig fastbränsleeldning kommer därmed att kunna meddela lokala föreskrifter om utsläppskrav eller motsvarande inom särskilt angivna områden. Därmed kommer antalet människor som exponeras för höga halter av föroreningar från småskalig fastbränsleeldning att minska. Exempel på åtgärder som kan bli aktuella för enskilda är installation av ackumulatortank till en befintlig fastbränslepanna, installation av en pelletsbrännare i en befintlig panna eller utbyte av en gammal omodern vedpanna mot en ny, modern vedpanna som klarar Boverkets utsläppskrav.

Övriga nationella åtgärder

Åtgärder för att minska utsläppen av luftföroreningar och som också påverkar andra miljökvalitetsmål behandlas i En strategi för effektivare energianvändning och transporter, avsnitt 21.2. Den OECD-granskning av Sveriges miljöarbete som gjordes under 2004 resulterade i ett antal rekommendationer, bl.a. att Sverige bör intensifiera åtgärderna för att uppnå målen för miljön och människors hälsa (se rekommendationerna 31 och 33 i bilaga 2 samt avsnitt 21.2 om åtgärder).

Miljöövervakning behandlas i avsnitt 27.1.

Internationellt luftvårdsarbete

Regeringen anser att det internationella luftvårdsarbetet även fortsättningsvis bör vara högt prioriterat. Det gäller främst arbetet inom luftvårdskonventionen (CLRTAP) och EU:s luftvårdsstrategi Clean Air for Europe (CAFE). Se vidare kapitel 7.

6.8. Kommande fördjupade utvärdering

I samband med nästa fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet bör delmål 1 om halten av svaveldioxid ses över eftersom delmålet skall vara nått 2005. När det gäller marknära ozon anser regeringen att det är viktigt att delmål 3 om halten av marknära ozon ses över med anledning av den nya kunskap som framkommit om allvarliga negativa hälsoeffekter av marknära ozon. Den kommande revisionen av EU:s luftvårdsstrategi och det s.k. takdirektivet kommer sannolikt att medföra behov av att ändra både delmål 3 om marknära ozon och delmål 4 om flyktiga organiska ämnen (VOC). Regeringen kommer att driva frågan om åtgärder för att minska halten av marknära ozon i Sverige och i det internationella arbetet i förhandlingarna om EU:s luftvårdsstrategi, CAFE. Se vidare kapitel 7. Regeringen avser också att fortsatt driva frågan om minskade utsläpp av VOC från trafik, vedeldning och lösningsmedelsanvändning samt från industriella processer.

Miljökvalitetsmålet bör även kompletteras med ett nytt delmål för marknära ozon till skydd för växtligheten. Nya delmål för fluoranthen och bensen bör också övervägas. Fluoranthen är ett exempel på ett vanligt förekommande gasformigt polycykliskt aromatiskt kolväte (PAH) som misstänks vara cancerframkallande. För bensen finns en halt preci-

• Sida 43
•  Original

serad som bör underskridas inom en generation (tabell 7.1 i Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, prop. 2000/01:130). Eftersom det i dagsläget inte finns underlag för att bedöma behovet av ett nytt delmål för bensen bör detta behandlas i samband med nästa fördjupade utvärdering. Även behovet av delmål för andra partikelfraktioner än PM10 och PM2,5 bör övervägas. Den här angivna inriktningen kommer att vara vägledande när regeringen formulerar uppdraget inför nästa fördjupade utvärdering.

6.9. Konsekvenser

De nya och ändrade delmålen innebär ingen höjning av ambitionsnivån utan främst en precisering av miljökvalitetsmålet och en anpassning för att det skall kunna nås. Den nya miljökvalitetsnormen för benso(a)pyren är en norm som, ”… skall eftersträvas”. Sådana miljökvalitetsnormer skall anses överträdda om t.ex. rimliga åtgärder inte vidtagits för att undvika att föroreningsnivån överskrids. Den nya miljökvalitetsnormen bedöms inte medföra några nya statsfinansiella konsekvenser. För åtgärder som vidtas för att minska utsläppen från biltrafik bedöms inga ytterligare statsfinansiella kostnader uppkomma eftersom de åtgärder som krävs för att klara miljökvalitetsnormen för kvävedioxid även kommer att minska halterna av benso(a)pyren. När det gäller närmiljön till viss industri, t.ex. koksverk och ett aluminiumverk, kan det på ett fåtal platser bli aktuellt att utreda åtgärdsbehovet. I de områden som kan komma att omfattas av nya lokala föreskrifter för att minska utsläppen från småskalig fastbränsleeldning kan det bli aktuellt att vidta åtgärder såsom komplettering av befintliga vedpannor eller utbyte till moderna pannor för ved eller pellets. Installationskostnaderna för dessa åtgärder är 25 000 till 100 000 kronor. Minskade utsläpp från vedpannor förbättrar utomhusluften och ger positiva effekter på hälsan.

• Sida 44
•  Original

7. Bara naturlig försurning

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål De försurande effekterna av nedfall och markanvändning skall underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen skall heller inte öka korrosionshastigheten i tekniska material eller kulturföremål och byggnader.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning har fyra delmål fastställts.

1. Minskad försurning av sjöar och rinnande vatten

2. Minskad försurning av skogsmarken

3. Minskade utsläpp av svaveldioxid

4. Minskade utsläpp av kväveoxider

Regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning inom en generation krävs åtgärder både nationellt och internationellt. Vi är beroende av att åtgärder vidtas i Europa utöver vad som följer av redan ingångna internationella avtal. När det gäller försurning av skogsmarken har den negativa trenden sannolikt brutits, men förbättringen är inte säkerställd. Regeringen kommer att fortsatt prioritera luftvårdsarbetet inom EU samt internationellt arbete om sjöfart samt arbetet inom FN:s luftvårdskonvention (CLRTAP).

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 8 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Depositionen av försurande ämnen överskrider inte den kritiska belastningen för mark och vatten.
• Onaturlig försurning av marken motverkas så att den naturgivna produktionsförmågan, arkeologiska föremål och den biologiska mångfalden bevaras.
• Markanvändningens bidrag till försurning av mark och vatten motverkas genom att skogsbruket anpassas till växtplatsens försurningskänslighet.

Skälen för regeringens bedömning: Nedfallet av sura svavelföreningar har under perioden 1990–2002 minskat med ca 55 procent i Norrland, och med ca 60 procent i övriga landet. Kvävehalterna i nederbörden har minskat i stora delar av Sverige under den senare delen av perioden. Samtidigt har nederbörden ökat, vilket har medfört att det inte går att se några tydliga trender i nedfallet av kväveföreningar.

• Sida 45
•  Original

Prognoser visar att nedfallet av försurande ämnen kommer att överskrida den kritiska belastningen (dvs. vad naturen tål) på ungefär 13 procent av skogs- och sjöarealen 2010. Osäkerheten kring dessa värden är dock betydande. Bedömningar som gjorts på senare år av förhållandena i Europa tyder på att den areal där den kritiska belastningen överskrids tenderar att öka jämfört med tidigare beräkningar. Delvis kan detta förklaras av en mer detaljerad bedömningsmetod men det finns också oroande tecken på att utsläppen inte minskar i den takt som förväntats. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att utsläppen av försurande ämnen fortsätter att minska i Sverige och i Europa.

Även om belastningen minskar till en acceptabel nivå tar det lång tid innan förhållandena i marken förbättras. I vissa fall är skadorna sannolikt oåterkalleliga även om särskilda åtgärder vidtas. Till försurningen av skogsmark, sjöar och vattendrag i skogslandskapet bidrar, förutom nedfallet av svavel- och kväveföreningar, också effekterna av markanvändning och uttag av biomassa, exempelvis skogsbruk.

Försurande luftföroreningar kan påverka människan på olika sätt (se kapitel 6). Indirekt kan hälsan påverkas genom att försurat grundvatten löser ut metaller från berggrunden eller vattenledningssystemen. Försuras jordbruksmark kan det leda till att kadmiumhalten i grödorna ökar. Försurning av sjöar och vattendrag kan eventuellt höja halterna av metylkvicksilver i fisk.

Luftföroreningar påskyndar korrosionen av metaller, kalksten, gummi och plaster samt skadar kulturhistoriskt värdefulla byggnader, statyer och fornlämningar. Svaveldioxid är inte längre avgörande för den atmosfäriska korrosionen utan andra föroreningar, främst partiklar, måste beaktas i arbetet med att minska inverkan av luftföroreningar på material och kulturvärden.

Regeringen bedömer att en revidering och komplettering av delmålen under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning kan behövas i samband med nästa fördjupade utvärdering.

7.1. Delmål 1 om försurning av sjöar och rinnande vatten

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

År 2010 skall högst 5 % av antalet sjöar och högst 15 % av sträckan rinnande vatten i landet vara drabbade av försurning som orsakats av människan.

Det krävs ytterligare åtgärder för att nå delmålet.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera instanser påtalar behovet av att i nuvarande delmål definiera vad som menas med försurade sjöar och vattendrag och hur kalkade sjöar skall betraktas. Underlagsrapporten anses oklar, vilket gör det svårt att bedöma försurningsläget. Länsstyrelsen i Kronobergs län anger att det behövs bättre statistiska underlag om försurning i små sjöar och små vattendrag.

• Sida 46
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Antalet försurade sjöar har minskat sedan 1995, men det krävs ytterligare åtgärder för att delmålet skall nås. Detta gäller framför allt sjöar mellan en och fyra hektar och bäckar som leder till dessa, men också vissa sjöar större än fyra hektar. Den riksinventering av sjöar och vattendrag som gjordes 2000 visade att tio procent av sjöarna större än fyra hektar är försurade enligt dagens bedömningsgrunder, jämfört med 13 procent 1995. År 2000 fanns det omkring 95 800 sjöar större än en hektar. Av dessa bedömdes 20 procent vara försurade (inklusive kalkade sjöar). Det finns anledning att anta att andelen sura sjöar ökar med minskad sjöstorlek då påverkan från omgivande marker ökar.

7.2. Delmål 2 om försurning av skogsmarken

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Före år 2010 skall trenden mot ökad försurning av skogsmarken vara bruten i områden som försurats av människan och en återhämtning skall ha påbörjats.

Delmålet har sannolikt redan uppnåtts.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att det är positivt att försurningen inom skogen och skogsbruket skall utredas, något som eventuellt kan leda till ett nytt framtida delmål.

Skälen för regeringens bedömning: Delmålet är sannolikt i huvudsak uppnått redan i dag. De data som finns tyder på att trenden nu har brutits i stora områden. Utvecklingen är dock inte entydig, försurningen kommer att fortsätta i vissa områden om än i långsammare takt. Även i de områden där försurningen inte längre pågår, kommer det att ta mycket lång tid innan markens pH-värde har återgått till naturlig nivå. Inom vissa områden kommer markskadorna, och därmed också skadorna på yt- och grundvatten, att vara bestående om inte ytterligare åtgärder vidtas.

7.3. Ändrat delmål 3 om utsläpp av svaveldioxid

Regeringens förslag: Delmål 3 skall ha följande lydelse:

År 2010 skall utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft ha minskat till 50 000 ton.

Regeringens bedömning: Det skärpta delmålet kommer att uppnås.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslog att lydelsen skulle vara oförändrad. Regeringen har dock valt att föreslå en utsläppsskärpning i syfte att markera att takten i utsläppsminskningen fortsatt bör vara hög.

• Sida 47
•  Original

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter noterades. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Delmålets nuvarande lydelse är:

År 2010 skall utsläppen i Sverige av svaveldioxid till luft ha minskat till 60 000 ton.

Delmålet för svaveldioxid har redan nåtts i dess nuvarande lydelse. Utsläppen av svaveldioxid har sedan 1990 minskat med 45 procent från 106 000 ton om året till 59 000 ton 2002 (exklusive utsläpp från internationell sjö- och luftfart). Prognosen för 2010 pekar på att utsläppen av svaveldioxid kan minska till ca 50 000 ton per år. Regeringen anser att det är viktigt att takten i åtgärdsarbetet inte sänks, även om utvecklingen är klart positiv och föreslår därför att delmålet skärps så att det motsvarar prognosen för utsläppens storlek. De åtgärder som redovisas i avsnitt 7.5 och 21.2 kommer enligt regeringens uppfattning vara tillräckliga för att även det skärpta delmålet skall nås.

Den internationella sjöfarten släpper ut betydande mängder av svaveldioxid, eftersom den fortfarande utnyttjar svavelrikt bränsle. I enlighet med gällande regler för internationell utsläppsstatistik är dock den internationella sjöfartens utsläpp inte medräknade i redovisningen av svenska svaveldioxidutsläpp. 2000 svarade internationell sjöfart för 15 procent av det totala nedfallet av sura svavelföreningar över Sverige. Utsläppen av försurande ämnen från sjöfart på europeiska vatten beräknas vara nästan lika stora som utsläppen från alla landbaserade källor 2010.

7.4. Delmål 4 om utsläpp av kväveoxider

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

År 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

Ytterligare åtgärder behövs för att nå delmålet.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Med vidtagna och beslutade åtgärder beräknas utsläppen av kväveoxider bli ca 160 000 ton 2010. Det behövs således ytterligare åtgärder i Sverige för att delmålet skall kunna nås. De åtgärder som regeringen redovisar i En strategi för effektivare energianvändning och transporter (avsnitt 21.2) beräknas till 2010 ge en minskning av kväveoxidutsläppen med 9 000–11 000 ton. Det innebär att utsläppen av kväveoxider behöver minska med ytterligare.

Tunga fordon beräknas svara för en allt större andel av utsläppen i framtiden. I dag svarar de för 60 procent av vägtrafikens utsläpp av kväveoxider. Det är positivt att utsläppen av försurande ämnen minskar men för att nå delmålen om försurning måste utsläppen minska ytter-

• Sida 48
•  Original

ligare. Frågan om att minska försurningen i Sverige är angelägen och ges fortsatt hög prioritet.

7.5. Åtgärder

För att nå miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning krävs ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av försurande ämnen (se avsnitt 21.2).

Nationella åtgärder

Åtgärder för att minska utsläppen av luftföroreningar och som också påverkar andra miljökvalitetsmål behandlas i En strategi för effektivare energianvändning och transporter, avsnitt 21.2.

Regeringen förutsätter att Skogsstyrelsen regelbundet uppdaterar sina särskilda rekommendationer för skogsbruk i försurningsdrabbade områden. Det gäller även rekommendationer för uttag av skogsbränsle och gödsling av skogsmark samt askåterföring.

Miljöövervakning behandlas i avsnitt 27.1.

Internationellt luftvårdsarbete

Det internationella luftvårdsarbetet bör även fortsättningsvis vara högt prioriterat. Det gäller främst arbetet inom luftvårdskonventionen (CLRTAP) och EU:s strategi Clean Air for Europe (CAFE). CAFE syftar till att minska luftföroreningarna och förbättra luftkvaliteten i Europa. Inom CLRTAP och CAFE pågår f.n. ett viktigt arbete med att ta fram underlag för revidering av bl.a. Göteborgsprotokollet och olika EGdirektiv om utsläpp till luft, bl.a. det s.k. takdirektivet och direktivet om stora förbränningsanläggningar. Regeringen avser att i de kommande förhandlingarna verka för att kraven i protokollen och EG-direktiven skärps på ett kostnadseffektivt sätt. Det gäller bl.a. lägre utsläppstak för svaveldioxid, kväveoxider, VOC och ammoniak. Det gäller även att inom ramen för CAFE driva frågan om att införa regler på gemenskapsnivå för utsläpp från förbränningsanläggningar mindre än 50 MW tillfört bränsle samt skärpa utsläppsvärdena i direktivet om stora förbränningsanläggningar. Naturvårdsverket kommer att få i uppdrag att utarbeta en strategi för Sveriges agerande i det internationella luftvårdsarbetet.

Åtgärder inom sjöfarten för att minska utsläppen till luft är mycket kostnadseffektiva jämfört med nya åtgärder för att minska utsläppen från landbaserade källor. Det gäller framför allt att få ner svavelhalten i marina bränslen genom bl.a. skärpning av EG-direktivet om svavel i marina bränslen. Det är vidare viktigt att EU-länderna får genomslag i IMO (International Maritime Organization) för att svavelhalterna i fartygsbränslen och begränsningar av utsläppen av kväveoxider sänks.

OECD:s granskning av Sveriges miljöarbete under 2004 (se bilaga 2) resulterade i ett antal rekommendationer, bl.a. att Sverige bör fortsätta att främja regionala åtgärder för att minska utsläppen av svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen (VOC) och kväveoxider från fartyg i Östersjön.

• Sida 49
•  Original

Kommissionen utreder f.n. hur man skall kunna införa gemensamma eller internationella miljöavgifter för flyget. Utsläpp till luft från flyget och sjöfarten behandlas vidare i den kommande transportpolitiska propositionen.

För att stödja genomförandet av IPPC-direktivet om samordnad prövning av industrier och andra fasta anläggningar organiserar kommissionen ett utbyte av information om bästa tillgängliga teknik för de branscher som omfattas av direktivet. Informationen beaktas vid tillståndsgivningen i EU-länderna. Se även En strategi för effektivare energianvändning och transporter (avsnitt 21.2).

7.6. Kommande fördjupande utvärdering

Naturvårdsverket skall i samarbete med berörda myndigheter ges i uppdrag att inför kommande fördjupade utvärdering utarbeta förslag till kompletterande åtgärder som medför att delmål 1 om försurning av sjöar och rinnande vatten uppnås. Utifrån det nya kunskapsunderlag som tas fram vid revideringen av bedömningsgrunderna för sjöar kan det också finnas behov av att revidera detta delmål. Naturvårdsverket arbetar med att bedöma situationen i de mindre sjöarna och har givit Sveriges lantbruksuniversitet i uppdrag att se hur de mindre sjöarna skall kunna omfattas av inventeringen. Naturvårdsverket bör utvärdera behovet av en förändrad miljöövervakning för att bättre följa upp och avrapportera miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Översynen bör bl.a. omfatta miljöövervakningen för sjöar och vattendrag. Se vidare avsnitt 27.1.

Kalkningsverksamheten behöver anpassas till en förändrad geografisk belastningssituation. Naturvårdsverket skall därför ges i uppdrag att utarbeta nya riktlinjer för kalkningsverksamheten för sjöar och vattendrag.

Betydelsen av det atmosfäriska nedfallet och markanvändningen, exempelvis skogsbruk, för försurningssituationen i skogslandskapet bör tydligare klargöras i de mest försurningsdrabbade områdena. Vid behov bör ett nytt delmål om försurning av skogsmarken föreslås. Utgångspunkten bör vara resultat från bl.a. forskning inom Mistra-programmen ASTA (International and national abatement strategies for transboundary air pollution) och SUFOR (Sustainable forestry in southern Sweden).

Regeringen ser ett behov av en fortsatt minskning av utsläppen av försurande ämnen. Eftersom delmålet för svaveldioxid ser ut att kunna nås till 2010 kommer delmålet att behöva revideras i samband med nästa fördjupade utvärdering

Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter skall få i uppdrag att lämna förslag till kompletterande åtgärder som medför att delmål 4 om utsläppen av kväveoxider i Sverige uppnås.

7.7. Konsekvenser

De statsfinansiella konsekvenserna bedöms inte förändras i förhållande till vad som angavs i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130).

• Sida 50
•  Original

8. Giftfri miljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Miljön skall vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden.

För miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har sex delmål fastställts.

1. Kunskap om kemiska ämnens hälso- och miljöegenskaper

2. Information om farliga ämnen i varor

3. Utfasning av farliga ämnen

4. Fortlöpande minskning av hälso- och miljörisker med kemiska ämnen

5. Riktvärden för miljökvalitet

6. Efterbehandling av förorenade områden

Regeringens bedömning: Det är möjligt att i huvudsak uppnå miljökvalitetsmålet när det gäller att minska tillförsel av nya farliga ämnen genom ytterligare åtgärder på EU-nivå, globalt och nationellt. Däremot kommer det att vara svårt att nå målet inom en generation när det gäller långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön samt diffus spridning av farliga ämnen från befintliga byggnader och varor. Samma svårighet gäller för ämnen som bildas oavsiktligt vid mänsklig verksamhet.

Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kräver en hög grad av internationellt samarbete och åtgärder även utanför Sverige för att uppnås. Därför måste Sveriges agerande inom EU och globalt prioriteras.

Den slutliga utformningen av förslaget till ny europeisk kemikalielagstiftning (REACH) är av stor betydelse för att nå de fyra första delmålen. Även kommande revidering av växtskyddsmedelsdirektivet (dir. 91/414/EEG) och den tematiska strategin för hållbar användning av växtskyddsmedel har stor betydelse för måluppfyllelsen. Utgångspunkten för arbetet med växtskyddsmedel och biocider bör vara att åstadkomma en hög skyddsnivå samt att skyddsnivån skall vara minst lika hög som den som gäller för övriga kemikalier inom REACH. Även det kommande EG-förslaget till åtgärdsstrategi för kvicksilver bör prioriteras högt.

Regeringen prioriterar också arbetet med den globala kemikaliestrategin inom FN:s miljöprogram och genomförandet av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar (POPs) och Rotterdamkonventionen om farliga kemikalier i internationell handel samt det globala arbetet med tungmetaller.

När det gäller efterbehandling av förorenade områden anser regeringen att organisationen och ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter bör utvecklas för att resurserna skall kunna utnyttjas effektivare. Detta gäller även för hanteringen av sådana områden där staten är ansvarig verksamhetsutövare.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 4 i propositionen Kemikalie-

• Sida 51
•  Original

strategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269) för delmål 1–5 och i kapitel 9 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) för delmål 6.

Enligt regeringens bedömning i dessa propositioner och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Giftfri miljö i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Halterna av ämnen som förekommer naturligt i miljön är nära bakgrundsnivåerna.
• Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll och deras påverkan på ekosystemen är försumbar.
• Den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte skadlig för människor.
• Förorenade områden är undersökta och vid behov åtgärdade.
• All fisk i Sveriges hav och sjöar är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att både analysen av måluppfyllelse och förslagen till ändrade målformuleringar generellt är bra. Flera instanser framhåller att miljökvalitetsmålet tillhör de som är svårast att nå. Länsstyrelsen i Västernorrland och Institutet för miljömedicin (IMM) framför att miljökvalitetsmålet bör kompletteras med aspekter som rör livsmedel och livsmedelsproduktion. IMM betonar att aspekter som kadmium och organiska föroreningar i åkerjord bör inkluderas. Umeå universitet framhåller att den största exponeringen för kemiska ämnen sker via hushålls- och hygienprodukter samt kosmetika, som innehåller ämnen med negativ effekt på hälsan. Det är en brist att dessa områden inte tydligt omfattas av delmålen.

Både Naturhistoriska riksmuseet och Svenska Naturskyddsföreningen framhåller att miljökvalitetsmålets ambitionsnivå måste avspeglas i delmålen. Landsorganisationen i Sverige framhåller de justerade delmålen som ett instrument för att påverka och höja det låga tempot inom EU och i REACH-processen. Plast- och kemiföretagen (P & K) ställer sig i stort bakom analysen av måluppfyllelse men är starkt kritiska till hur miljökvalitetsmålet är formulerat eftersom det anger vilken politik som skall bedrivas. I det fortsatta arbetet är det enligt P & K viktigt med EU-harmonisering av miljökvalitetsmål och delmål. Om ingen ändring av tidtabellen sker kommer uppföljningen alltid ge en negativ och orättvis bild av det omfattande arbete som pågår inom industrin med att minska riskerna med kemikalier. Det har också skett stora förbättringar när det gäller halterna av kemiska ämnen i miljön och dess effekter på miljö och arbetsmiljö.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringens bedömning är att det kommer att vara svårt att nå miljökvalitetsmålet i dess helhet i ett generationsperspektiv. Målet kommer att kunna nås när det gäller tillförsel av nya farliga ämnen genom ytterligare

• Sida 52
•  Original

åtgärder på EU-nivå, globalt och nationellt. Däremot kommer det att vara svårt att nå målet inom en generation när det gäller långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön, diffus spridning av farliga ämnen från befintliga byggnader och varor liksom de som bildas oavsiktlig vid mänsklig verksamhet.

I OECD:s granskning konstateras att Sverige varit ledande i forskning kring miljögifter och hälsoproblem och i det internationella kemikaliearbetet. Samtidigt rekommenderas fortsatta insatser för att uppnå målen för miljö och människors hälsa, bl.a. genom att minska exponeringen för kemikalier samt kemiska ämnen i produkter och byggnadsmaterial (rekommendationerna 31 och 34, se bilaga 2).

Giftfri miljö kräver en hög grad av internationellt samarbete och åtgärder även utanför Sverige för att kunna nås. Det är därför regeringens bedömning att Sveriges agerande inom EU och globalt måste prioriteras högt.

Arbetet inom EU med ny kemikalielagstiftning (REACH) m.m.

Kommissionens förslag till ny europeisk kemikalielagstiftning (registration, evaluation and authorisation of chemicals, REACH) är den enskilda process som har störst betydelse för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Förslaget ersätter en rad gällande lagstiftningar på kemikalieområdet. De huvudsakliga komponenterna i REACH är krav på registrering och tillståndsprövning av kemiska ämnen. Registreringskraven innebär att tillverkare och importörer av kemiska ämnen under en period på 11 år skall ta fram testdata för de ca 30 000 ämnen som finns på EU-marknaden i dag. Samtidigt sänks datakraven för nya ämnen som skall släppas ut på marknaden. REACH kommer att kräva att riskbedömning skall genomföras för alla kända användningar av ett ämne, vilka skall sammanställas i en kemikaliesäkerhetsrapport. De kemiska ämnen som har de mest problematiska egenskaperna går vidare till tillståndsprövning. Denna prövning kan innebära restriktioner eller i vissa fall förbud mot användningen av ett ämne. I samband med att REACH genomförs inrättas en europeisk kemikaliemyndighet i Helsingfors.

Med REACH ökar kunskapen om och kontrollen av de kemikalier som används. Det finns dock brister i förslaget, bl.a. då det gäller datakrav för lågvolymkemikalier (1–10 ton), företagens ansvar (”duty of care”) samt tillämpningen av försiktighets- respektive produktvalsprinciperna. Det saknas också en tydlig tidtabell för prövning av ämnen i tillståndssystemet. Därför är det osäkert i vilken utsträckning REACH kan bidra till att en utfasning av farliga ämnen kan ske enligt tidtabellen för delmål 3. Enligt förslaget blir kraven på information om kemiska ämnen i varor mycket begränsade. Vidare behöver förslaget utvecklas så att förståelsen och den praktiska tillämpningen underlättas, i synnerhet för små och medelstora företag.

Enligt regeringens bedömning behövs betydande insatser under förhandlingarna i syfte att utveckla och förstärka REACH-förslaget om delmål 1–4 skall kunna nås. Förhandlingarna om förslaget kommer troligen att pågå fram till 2006 och lagstiftningen beräknas träda i kraft tidigast 2007. Därefter torde uppföljande arbete med tekniska vägledningsdokument m.m. pågå under flera år.

• Sida 53
•  Original

EG:s regler för kemiska ämnen i växtskyddsmedel, biocider, läkemedel och kosmetika påverkas inte direkt av REACH, men REACH-regelverket kan bidra till att säkerställa en hög skyddsnivå för dessa produktgrupper. Regeringen avser generellt att verka för att åstadkomma en hög skyddsnivå. Skyddsnivån för växtskyddsmedel och biocider bör enligt regeringens bedömning vara minst lika hög som den som gäller för övriga kemikalier inom REACH. Regeringen avser vidare att ta ställning till åtgärder för att uppnå en hög skyddsnivå gällande läkemedel och kosmetika.

Högt prioriterade områden för att uppnå detta är den kommande revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG), förhandlingen om ett kommande förslag till tematisk strategi för hållbar användning av växtskyddsmedel liksom pågående omregistrerings- och godkännandeprocedurer för växtskyddsmedel respektive biocider. Regeringen anser att samma skyddsnivå som för allmänkemikalier även bör tillämpas för förekomst av läkemedelssubstanser och deras nedbrytningsprodukter i den yttre miljön. Insikten ökar om att utsläppen av läkemedelsrester, främst via avlopp och reningsverk, är ett hot mot miljön och människors hälsa. Det finns bl.a. indikationer på att de kan ha hormonstörande effekter.

EG:s regler för olika varugrupper, som t.ex. leksaker, elektronik och förpackningar ändras inte heller genom REACH. Indirekt kan REACH ändå påverka varornas innehåll av farliga kemiska ämnen, bl.a. genom bättre riskbedömningar av de ämnen som ingår i varor och att tillståndsprövningen leder till restriktioner i användningen. Dessutom ställs krav på information till s.k. nedströmsanvändare.

Ytterligare EU-processer som är nära förknippade med Giftfri miljö är den tematiska strategin för förebyggande och återvinning av avfall samt strategin och handlingsplanen för miljö och hälsa. Kommissionen lade i januari 2005 fram ett förslag till åtgärdsstrategi för kvicksilver och regeringen prioriterar det fortsatta arbetet med strategin högt.

Översikt över åtgärder kopplade till REACH

I kapitlet Giftfri miljö redovisas en rad åtgärder som på olika sätt knyter an till den pågående REACH-förhandlingen och kommande genomförande av denna lagstiftning. Följande åtgärder kopplade till REACH återfinns under delmålen i detta kapitel:

• Tillräckligt höga datakrav på kemikalier vid registreringen för att möjliggöra faro- och riskbedömning (delmål 1).
• Sveriges deltagande i planerad uppdatering av REACH för utveckling av testkraven utifrån ny vetenskaplig kunskap (delmål 1).
• Förslag avseende regler för information om farliga ämnen i varor inom REACH (delmål 2).
• Förslag avseende utformningen och tillämpningen av tillståndsförfarandet för kemiska ämnen i REACH (delmål 3).
• Förslag avseende verksamhetsutövarnas ansvar inom REACH,

(delmål 4).

• Sida 54
•  Original

• Utbildning om kemikalieregler och kemiska hälso- och miljörisker i samband med genomförandet av REACH (delmål 4).

En samlad beskrivning av konsekvenser av REACH och relaterade förslag återfinns under avsnitt 8.8.

Internationellt kemikaliearbete

I det internationella kemikaliearbetet bedömer regeringen att arbetet med den globala kemikaliestrategin (SAICM) bör prioriteras högt och att FN:s miljöprogram (UNEP) bör ha en central roll i arbetet. Den globala strategin bör lägga grunden för ett globalt informationssystem för kemiska produkter och för farliga ämnen i varor. Därigenom kan tillgången till information även för sådant som importeras till EU förbättras. Det ökar i sin tur möjligheterna att ställa informationskrav inom REACH och i nationell lagstiftning. Regeringen anser att arbetet med SAICM bör samordnas med andra avtal på området som Stockholmskonventionen om persistenta organiska föroreningar (POPs), Montrealprotokollet samt Rotterdam- och Baselkonventionerna. Arbetet med att föra upp ytterligare ämnen på Stockholmskonventionens lista över ämnen som omfattas av konventionen bör fortgå.

UNEP har bl.a. efter ett gemensamt nordiskt initiativ inrättat ett program för kvicksilver och förbereder underlag om långsiktiga åtgärder. Regeringen bedömer det som viktigt att fortsätta agera i internationella fora för att få till stånd globala åtgärder gällande kvicksilver men även bly och kadmium. Inom WHO Europa bedrivs också ett arbete med miljö och hälsa som på flera sätt anknyter till ambitionerna i Giftfri miljö.

8.1. Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar:

• Halterna av naturfrämmande ämnen i miljön är nära noll och deras påverkan på ekosystemen försumbar.
• All fisk i Sveriges hav och sjöar och vattendrag är tjänlig som människoföda med avseende på innehållet av naturfrämmande ämnen.

Havsmiljökommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Regeringen bedömer dock att kompletteringarna av preciseringarna bör gälla alla typer av fisk respektive ekosystem och inte begränsa sig till havsfisk respektive havsekosystem.

Remissinstanserna: De föreslagna preciseringarna gällande påverkan på det marina ekosystemet respektive fiskens tjänlighet som människoföda stöds av flertalet remissinstanser som yttrat sig. Till dessa hör länsstyrelserna i Stockholms och Uppsala län samt Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) och Greenpeace. Länsstyrelsen i Västra Götalands län

• Sida 55
•  Original

anser att den föreslagna preciseringen är bra och självklar. Den är dock tveksam till om den är realistisk med tanke på dagens belastning och framhåller att det viktigaste är att mer aktivt kartlägga miljögifter som sprids via varor och på rening vid källan gällande både miljögifter och läkemedelsrester. Livsmedelsverket anser att preciseringen borde formuleras så att den gäller den fisk som i dag används för mänsklig konsumtion. Fiskeriverket framhåller att de åtgärder som havsmiljökommissionen föreslår snarast måste vidtas för att komma till rätta med dioxinproblemet.

Kemikalieinspektionen anser att den nya preciseringen redan ryms i den befintliga innebörden av miljökvalitetsmålet, samtidigt som de konkretiserar centrala problem och kan ge värdefull vägledning för prioriteringar. IVL Svenska Miljöinstitutet AB framhåller att den punkt som gäller möjligheten att konsumera fisk bör lyftas upp som det viktigaste målet med havsmiljöarbetet och att det är lätt att förstå och ta till sig för både lekmän och beslutsfattare.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömer att ett tillägg bör göras i preciseringen avseende halterna av naturfrämmande ämnen i miljön. Dessa halter bör vara nära noll samtidigt som ämnens påverkan på ekosystemen bör vara försumbar.

Regeringen bedömer vidare att miljökvalitetsmålet bör innebära att all fisk i Sveriges hav, sjöar och vattendrag bör vara tjänlig som människoföda. Bakgrunden är att flera fiskarter från insjöar, Östersjön och Bottenhavet i dag innehåller så höga halter av miljögifter att det är förknippat med hälsorisker att äta dem. Detta har i sin tur inneburit att kostråd har utarbetats för dessa fiskarter. Kostråden rekommenderar att känsliga grupper som kvinnor i barnafödande ålder och flickor begränsar sin konsumtion.

Trots att halterna av miljögifter i födan minskat så får fortfarande var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses godtagbart. De aktuella miljögifterna kommer främst från källor i Nord- och Östeuropa, däribland förbränningsanläggningar och bränder i deponier. De finns också lagrade i bl.a. deponier, förorenad jord och sediment. Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att initiera åtgärder både nationellt och utanför Sveriges gränser. Åtgärderna behöver också breddas till att omfatta flera av de mest hälso- och miljöfarliga ämnena.

Havsmiljökommissionens förslag avser havsekosystem respektive havsfisk. Regeringens uppfattning är dock att förslagen bör breddas så att även fisk i sjöar och vattendrag respektive alla typer av ekosystem omfattas. Se vidare om källor till miljögifter i avsnitt 21.3.4 samt i avsnitt 21.3.6 om avfall och avlopp respektive förbränning som källor till miljögifter.

Enligt regeringens bedömning ligger de nya preciseringarna i linje med den samlade inriktningen av miljökvalitetsmålet och vad som eftersträvas i flera av delmålen och de redovisade åtgärderna. De bidrar också till att konkretisera innebörden av miljökvalitetsmålet för icke-experter och allmänhet. Tidsperspektivet för preciseringarna är detsamma som för miljökvalitetsmålet, dvs. en generation.

• Sida 56
•  Original

8.2. Ändrat delmål 1 om kunskap om egenskaper hos kemiska ämnen

Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som existerande ämnen.

Senast år 2020 skall det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.

Regeringens bedömning: Delmålet blir svårt att nå i sin helhet inom utsatt tid. REACH-förslaget förbättrar förutsättningarna för att nå delmålet med avseende på avsiktligt framställda eller utvunna ämnen, men ytterligare insatser krävs för att förstärka förslaget.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna ändringen av delmålet. Enda undantaget är Länsstyrelsen i Västerbottens län som anser att nuvarande formuleringen ”så långt som möjligt” är ett tillräckligt förbehåll. Dessutom framhåller Länsstyrelsen liksom Vägverket att det är oklart vad som avses med ”de mest betydande”. Stockholms kommun framhåller att huvudmännen för anläggningar som ger upphov till oavsiktligt bildade och utvunna ämnen tillsammans med Naturvårdsverket bör ha ansvaret för att ta fram uppgifterna.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2010 skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som existerande ämnen. Senast år 2020 skall det även så långt möjligt finnas uppgifter om egenskaperna hos alla oavsiktligt framställda och utvunna kemiska ämnen.

Antalet oavsiktligt framställda och utvunna ämnen är oerhört stort och kunskapen om dem är ännu mindre än om de avsiktligt framställda. Dessa ämnen bildas som biprodukter vid tillverkningsprocesser samt i förbränningsprocesser eller vid omvandlingsprocesser i miljön. De bildas också vid naturliga processer som skogsbränder och vulkanutbrott. De

• Sida 57
•  Original

oavsiktligt bildade ämnenas betydelse från risksynpunkt kan variera från att vara försumbar till att vara stor. Det är därför enligt regeringens uppfattning rimligt att ändra delmålets formulering från att denna kunskap skall finnas ”så långt som möjligt”, till att kunskap skall finnas om de ”mest betydande” av dessa ämnen. Med de mest betydande avses ämnen som bildas i betydande kvantiteter eller sådana som kan antas ha särskilt farliga egenskaper eller av annan anledning skulle kunna medföra risk för människors hälsa eller miljön. Den föreslagna formuleringen innebär en precisering av delmålet och att prioriteringen av de mest betydande ämnena tydliggörs samtidigt som ambitionsnivån inte förändras. Formuleringen om ämnen som hanteras i högre volymer avser ämnen som tillverkas eller importeras i volymer större än 1 000 ton/år (Kemikaliestrategi för giftfri miljö, prop. 2000/01:65, sid. 16).

Regeringen bedömer att det kommer att bli svårt att nå delmålet i sin helhet inom utsatt tid. För ca 85 procent av de 2 500 kemikalier som i dag finns på marknaden och hanteras i volymer över 1 000 ton, saknas uppgifter motsvarande de baskrav som ställs på nya kemikalier som släpps ut på EU-marknaden. När det gäller kemikalier i lägre volymer är kunskapsbristen ännu större. REACH innebär att krav ställs på industrin om att ta fram information om både befintliga och nya kemikalier i samband med registrering. Detta kommer generellt att förbättra möjligheterna att uppnå delmålet. REACH-förslaget måste dock skärpas avseende datakraven för ämnen som tillverkas eller importeras i volymer på 1–10 ton. Sådana krav för nya kemikalier i gällande EU-lagstiftning är betydligt högre än i förslaget. Över 60 procent av de kemikalier som i dag finns på marknaden tillhör detta volymspann. Datakraven i nuvarande REACH-förslag räcker inte ens för en grundläggande riskbedömning av dessa ämnen. En bättre tillgång till information om kemiska ämnen är också en förutsättning för att i sin tur nå delmål 3 om utfasning av farliga ämnen.

Exempel på områden där det är angeläget att förbättra kunskaperna är effekten av exponering för låga doser av ämnen under lång tid och kombinationseffekter av flera ämnen.

Åtgärder

Regeringen bedömer att bl.a. följande åtgärder krävs för att uppnå delmål 1 om egenskaper hos kemiska ämnen:

• Regeringen verkar i de pågående rådsförhandlingarna för att tillräckligt höga krav ställs på data/information om kemikalier inom REACH och även i den globala kemikaliestrategin för att de skall kunna faro- och riskbedömas från miljö- och hälsosynpunkt.
• Regeringen avser att delta aktivt i arbetet med uppdatering av

REACH som är planerat inom fem till tio år, främst med syfte att utveckla testkraven utifrån ny vetenskaplig kunskap.

• Regeringen anser att forskningen om kemikalier och miljötoxikologi behöver stärkas, bl.a. för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.
• Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter göra en systematisk genomgång av

• Sida 58
•  Original

kunskapsläget gällande hälso- och miljörisker med oavsiktligt bildade och utvunna ämnen.

Konsekvenser

I gruppen oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnen finns många miljö- och hälsoskadliga ämnen som medför både försämrad miljökvalitet, ohälsa och samhällsekonomiska kostnader. En grupp av sådana ämnen är dioxiner som är cancerframkallande och kan störa nervsystemets utveckling hos människan liksom reproduktionen hos flera djurarter. Förekomsten av dioxiner i viss fet Östersjöfisk medför att den belagts restriktioner gällande saluförande på EU-marknaden. Detta får i sin tur ekonomiska konsekvenser för fiskenäringen. Även vissa avsiktligt framställda ämnen som PCB och utvunna ämnen som asbest har visat sig ha farliga egenskaper som medför miljö- och hälsoeffekter och därmed kostnader.

Både avsiktligt och oavsiktligt bildade eller utvunna kemikalier kan också medföra stora samhällsekonomiska kostnader för olika typer av sanerings- och kompensationsåtgärder. Bara för PCB uppskattas sanerings- och återställandekostnaderna i Sverige till mellan 3 och 5 miljarder kronor under perioden 1971 till 2018 (Costs for Late Action – the Case of PCB, TemaNord 2004:556, dnr M2003/3607/Kk).

Den nu föreslagna förändringen av delmål 1 om kunskaper om egenskaper hos kemiska ämnen medför inga nya kostnader. Tvärtom ger den nya formuleringen enligt regeringens bedömning målet en rimligare avgränsning när det gäller myndighetsinsatserna för att kartlägga oavsiktligt bildade och utvunna ämnen. Forskning om kemikalier samt en utökad miljöövervakning kan ge viktig kunskap och ge långsiktiga förutsättningar för att nå delmålet.

8.3. Delmål 2 om information om farliga ämnen i varor

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall varor vara försedda med hälso- och miljöinformation om de farliga ämnen som ingår.

Delmålet blir svårt att nå inom utsatt tid. Berörda myndigheter behöver öka insatserna i det pågående arbetet i syfte att nå en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Plast- & kemiföretagen (P & K) delar Miljömålsrådets bedömning att delmålet blir svårt att nå inom tidsramen och att måluppfyllnaden är beroende av arbetet på europeisk nivå. P & K anser att Sverige kan driva på en sådan process, men att målet inte är realistiskt och bör omformuleras. Inga andra instanser har yttrat sig över delmålet.

• Sida 59
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

Delmålet omfattar information om farliga ämnen i såväl kemiska produkter som andra typer av varor. Kunskapen om kemiska produkter kommer att förbättras avsevärt genom REACH. När det gäller andra typer av varor ger varken nuvarande EG-regler, REACH eller frivilliga system som miljövarudeklarationer en heltäckande och tillfredsställande information. Regeringen bedömer därför att det blir svårt att nå målet inom utsatt tid och att det krävs ytterligare kraftfulla åtgärder för att nå så hög grad av måluppfyllelse som möjligt.

Åtgärder

Kemikalieinspektionen (KemI) presenterade hösten 2004 på regeringens uppdrag ett förslag till system för information om kemikalier i varor (rapporten Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen, dnr M2004/3322/Kk). Rapporten har remitterats. Regeringen har också lagt fram ett preliminärt förslag till förstärkning av varuinformationsreglerna under REACH-förhandlingarna.

Regeringen anser att det är viktigt att fortsätta att driva frågan om information om farliga ämnen i varor nationellt, i EU och internationellt, med utgångspunkt i KemI:s förslag. Regeringens bedömning är att information alltid bör lämnas gällande ämnen med särskilt farliga egenskaper från miljö- och hälsosynpunkt. Det gäller ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande eller fortplantningsstörande samt sådana som är långlivade, bioackumulerande och toxiska respektive mycket långlivade och mycket bioackumulerande. För andra ämnen med vissa farliga egenskaper (t.ex. ämnen som framkallar hudallergi) bör information lämnas när de ingår i vissa produktgrupper. Prioriteringen av produktgrupper bör utgå från skyddet av känsliga användargrupper som barn och från förekomst av tillsatser som lätt avges.

Slutligen är det enligt regeringens uppfattning angeläget att det för alla ämnen som är klassificerade som farliga finns en rättighet att på begäran få information om de ingår i varan. Regler som ger möjlighet att på begäran få information om varors innehåll av kemiska ämnen bör enligt regeringens uppfattning i första hand drivas i REACH-förhandlingarna. Parallellt kan frågan om att lämna information om ämnen med vissa farliga egenskaper aktualiseras i samband med EG:s produktdirektiv. Se vidare under En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp, avsnitt 21.3.

I övrigt bedömer regeringen att bl.a. följande åtgärder krävs för att uppnå delmål 2 om information om farliga ämnen i varor:

• KemI:s och övriga berörda myndigheters tillsyn över efterlevnaden av nuvarande EG-regler för produktinformation för kemiska produkter behöver förstärkas.
• Regeringen avser att inom den globala kemikaliestrategin under

UNEP driva frågan om ett globalt informationssystem för farliga ämnen i varor, förutom det om kemiska produkter.

• Regeringen avser att ta initiativ för att stimulera näringslivet till att utveckla krav på information om farliga ämnen i varor inom

• Sida 60
•  Original

ramen för miljövarudeklarationerna, som komplement till bindande regler.

• Regeringen avser att inom EU verka för att krav på information om miljöaspekter även omfattar och görs tillgänglig för läkemedels-, hygien- och kosmetikaprodukter.
• Regeringen avser att ta initiativ till att vidare utreda ett system för deklaration av kemiska ämnen i byggnadsmaterial.

Konsekvenser

Varor är en betydande källa till exponering av människor för respektive spridning av farliga kemikalier i miljön. En förbättrad information om kemiska ämnen i varor ger både företag och enskilda möjlighet att göra informerade produktval. Möjligheterna ökar för tillverkare att undvika att bygga in hälso- och miljöskadliga ämnen i komplexa produkter som byggnader, elektronik och bilar. Samtidigt kan företagens kostnader för t.ex. arbetarskydd och avfallshantering minska. Ett välutvecklat informationssystem skulle inom vissa produktområden innebära möjligheter för företagen att köpa komponenter på en större marknad, med en bättre konkurrens och lägre priser som följd.

Bland de nämnda åtgärderna kommer på sikt en förstärkt tillsyn över nuvarande EG-regler för produktinformation liksom krav på information om miljöaspekter på läkemedels-, hygien- och kosmetikaprodukter att innebära statsfinansiella kostnader genom ökade insatser från berörda myndigheter. Dessa åtgärder medför också kostnader för industrin.

• Sida 61
•  Original

8.4. Ändrat delmål 3 om utfasning av farliga ämnen

Regeringens förslag: Delmål 3 skall ha följande lydelse:

I fråga om utfasning av farliga ämnen skall följande gälla. Nyproducerade varor skall så långt det är möjligt vara fria från:

– nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bio-

ackumulerande, nya ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande samt kvicksilver så snart som möjligt, dock senast år 2007, – övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fort-

plantningsstörande ämnen, samt sådana ämnen som är hormonstörande eller kraftigt allergiframkallande, senast år 2010 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet, – övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande,

samt kadmium och bly, senast år 2010. Dessa ämnen skall inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada.

Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön.

Spridning via luft och vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet skall minska fortlöpande.

Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem som bildats oavsiktligt.

Regeringens bedömning: Delmålet blir svårt att nå i sin helhet inom utsatt tid. REACH förbättrar förutsättningarna för att nå delmålet, men ytterligare insatser krävs för att förstärka förslaget.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I rådets förslag är dock utfasningen av de ämnen som nämns i den första punktsatsen tidssatt till 2005 medan regeringens förslag anger 2007 som målår.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker den föreslagna ändringen av delmålet. Några remissinstanser anser att ”hormonstörande” och ”kraftigt allergiframkallande” behöver definieras. Institutet för miljömedicin (IMM) framhåller att standardiserade testmetoder och klassificeringskriterier för hormonstörande ämnen i dag saknas och att ytterligare forskning behövs på området. IMM påpekar också att testkraven i REACH-förslaget för cancerframkallande, arvsmassepåverkande och fortplantningsstörande liksom för hormonstörande och kraftigt allergiframkallande ämnen är otillräckliga för att identifiera dessa, även för högvolymkemikalier. Flera remissinstanser betonar att en minskad spridning via luft och vatten endast kan åstadkommas via internationellt samarbete. Göteborgs kommun framhåller att REACH endast i begränsad utsträckning behandlar kemikalier i varor. Plast- och kemiföretagen betonar att delmålet måste samordnas med REACH och att Sverige måste samarbeta med andra länder och inom EU kring

• Sida 62
•  Original

utfasning av kvicksilver och andra kemikalier i stället för att driva en helt egen politik.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

I fråga om utfasning av farliga ämnen skall följande gälla. Nyproducerade varor skall så långt det är möjligt vara fria från:

– cancerframkallande (cancerogena), arvsmassepåverkande (muta-

gena) och fortplantningsstörande (reprotoxiska) ämnen senast år 2007 om varorna är avsedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet, – nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bio-

ackumulerande, så snart som möjligt, dock senast år 2005, – övriga organiska ämnen som är mycket långlivade och mycket bio-

ackumulerande senast år 2010, – övriga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande

senast år 2015, – kvicksilver senast år 2003 samt kadmium och bly senast år 2010. Dessa ämnen skall inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada.

Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, skall hanteras på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön.

Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem som bildats oavsiktligt.

Spridningen av farliga ämnen sker både via varor och via luft och vatten. Problemet är gränsöverskridande och måste därför lösas genom samarbete inom EU och internationellt. Förslaget är en anpassning till de nya kemikaliereglerna under REACH. Det blir även tydligare att delmålet också omfattar sådana ämnen som vid omvandling ger upphov till ämnen med de egenskaper som anges i målet samt sådana som bildas oavsiktligt.

I och med att de två första punktsatserna i det tidigare delmålet slås samman i förslaget anser regeringen att det är rimligt att målåret sätts till 2007.

Genom förslaget inkluderas även utfasning av kvicksilver i den första punktsatsen med målåret 2007. Detta är motiverat då ca 95 procent av kvicksilveranvändningen redan har fasats ut. KemI lämnade i juni 2004 ett förslag till förbud (rapport 2/04, dnr M2004/2089/Kk) av återstående användning av kvicksilver till regeringen och frågan bereds f.n. i Regeringskansliet.

Regeringen avser att kraftfullt driva frågan om en strikt tidtabell för registrering och testning av de farligaste ämnena inom REACH och att i övrigt behålla en hög ambitionsnivå i både nationellt och internationellt kemikaliearbete. Det finns i nuläget inte någon anledning att sänka denna ambitionsnivå. En eventuell justering av årtalen i delmålen kan däremot behövas då REACH har beslutats.

• Sida 63
•  Original

Regeringen anger i propositionen Kemikaliestrategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65) att delmålet bör kompletteras med ytterligare grupper av ämnen när tillräcklig kunskap finns. Det gäller hormonstörande, allergiframkallande och nervskadande ämnen, ämnen som är skadliga för immunsystemet m.fl. ämnen som innebär motsvarande grad av risk för människor. Kunskapen om vissa hormonstörande och allergiframkallande ämnen bedöms numera tillräcklig för att dessa skall kunna inkluderas i delmålet.

Många ämnen som omfattas av delmålet når Sverige genom långväga spridning via luft och vatten, trots att deras användning begränsas här och i EU. Nuvarande delmålsformulering gäller dock bara ämnenas förekomst i varor och produktionsprocesser. Därför behövs ett förtydligande om att även långväga spridning ingår.

Regeringen bedömde i propositionen Svenska miljömål – miljöpolitik för ett hållbart Sverige (prop.1997/98:145) att biocidsubstansen pentaklorfenol bör förbjudas i textilier och gav KemI i uppdrag att föreslå hur ett förbud skulle kunna utformas. Sedan förslaget redovisades har problemet med farliga ämnen i textilier minskat genom bättre medvetenhet om problemet hos importörerna. KemI anser därmed att ett förbud inte längre är motiverat och regeringen delar den bedömningen.

I REACH-förslaget ingår ett tillståndssystem för särskilt farliga ämnen med kriterier för tillståndsgivning som ligger i linje med delmålet. Det finns dock en risk för att omfattande undantag urholkar systemet och den slutliga utformningen och tillämpningen blir därför avgörande för i vilken grad delmålet kan nås. Vidare finns exempel på farliga ämnen som redan godkänts för en tioårsperiod under EU:s växtskyddsmedelsdirektiv, vilket begränsar möjligheterna till nationella förbud i Sverige. Det är därför svårt att bedöma om utfasningen av vissa farliga ämnen i nyproducerade varor kan ske till angivna årtal. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det blir svårt att nå delmålet i sin helhet inom utsatt tid.

OECD rekommenderar i sin granskning av svensk miljöpolitik 2004 bl.a. ökade ansträngningar att begränsa hälsorisker som knyts till kemiska ämnen bl.a. i produkter och byggnadsmaterial (rekommendation nr 34, se även bilaga 2).

Åtgärder

Regeringen bedömer att bl.a. följande åtgärder krävs för att nå delmål 3 om utfasning av farliga ämnen:

• Regeringen anser att möjligheten att gå före och införa nationella begränsningar av särskilt farliga ämnen bör utnyttjas när detta är motiverat från hälso- och miljösynpunkt i enlighet med försiktighets- och produktvalsprinciperna samt utifrån ett helhetsperspektiv. Denna möjlighet kan användas i de fall dessa ämnen inte är reglerade eller inte förväntas regleras inom en snar framtid på EU-nivå. Exempel är vissa bromerade flamskyddsmedel.
• KemI och övriga berörda myndigheter bör stimulera svenska företag till att så långt som möjligt fortsätta att redan nu tillämpa

• Sida 64
•  Original

produktvalsprincipen för att byta ut särskilt farliga ämnen, utan att invänta de nya kraven enligt REACH.

• Regeringen avser att verka för att en slagkraftig åtgärdsstrategi för kvicksilver införs inom EU och för en global strategi och åtgärder avseende kvicksilver inom ramen för UNEP.
• Vid utformningen och tillämpningen av godkännandeförfarandet inom REACH avser regeringen att föreslå mer långtgående riskbegränsande åtgärder för särskilt farliga ämnen än vad som ingår i REACH-förslaget respektive gäller i nuvarande EGlagstiftning. Regeringen avser också verka för att enskilda hormonstörande ämnen och kraftigt allergiframkallande ämnen omfattas av detta godkännandeförfarande. Reglerna bör utformas så att de förhindrar att ytterligare ämnen med särskilt farliga egenskaper släpps ut på marknaden och så att det finns en tidsgräns för när alla i dag kända ämnen med sådana egenskaper skall vara utvärderade och tillståndsprövade. Samtidigt bör reglerna utformas så att de är tydliga och praktiskt genomförbara för företagen.
• Regeringen anser att minst samma skyddsnivå bör gälla för växtskyddsmedel som för övriga kemikalier. Vid revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG) och förhandlingarna om det kommande förslaget till en tematisk strategi för växtskyddsmedel avser regeringen därför att driva tillämpningen av försiktighets- och substitutionsprinciperna samt av strikta farobaserade godkännandekriterier. Regeringen avser också verka för att ämnen med vissa farliga egenskaper inte alls godkänns som växtskyddsmedel.
• De förslag som Läkemedelsverket redovisar i sin rapport

Miljöpåverkan från läkemedel samt kosmetiska och hygieniska produkter (dnr S2004/5813/Hs) bör följas upp. I rapporten föreslår verket bl.a. att Sverige verkar för ökad miljöhänsyn i EU:s läkemedelslagstiftning och att miljöriskbedömningen av läkemedel förbättras. Dessutom föreslås uppföljning av läkemedelsflöden, åtgärder för minskad kassering, bättre avfallshantering samt utveckling av miljöaspekterna på läkemedelsinformation och produktutveckling. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utifrån en prioritering bland Läkemedelsverkets förslag utveckla strategier och konkreta åtgärdsförslag.

Konsekvenser

Ämnen med miljö- och hälsoskadliga egenskaper sprids i stor utsträckning via kemiska produkter och andra varor. De samhällsekonomiska vinsterna av att fasa ut skadliga ämnen i varor är förbättrad folkhälsa samt minskade kostnader för sanering, hantering av miljöfarligt avfall, förlust av biologisk mångfald etc. Utfasning av särskilt farliga ämnen innebär på kort sikt investerings- och omställningskostnader för näringslivet. Detta kan medföra ekonomiska påfrestningar på berörda företag. I ett längre perspektiv ger det dock vissa minskade kostnader

• Sida 65
•  Original

genom förbättrad arbetsmiljö och mindre miljöfarligt avfall. Genom att svenska företag agerar tidigt och byter ut miljö- och hälsofarliga kemikalier mot säkrare alternativ kan deras konkurrenskraft stärkas och innovationer stimuleras. Nyttan av att fasa ut farliga ämnen överskrider i många fall kostnaderna. Regeringens samlade bedömning är därför att de kostnader som utfasningen innebär på kort sikt får anses acceptabla i förhållande till samhällets vinster.

En statsfinansiell kostnad till följd av de föreslagna förändringarna av delmålet är ett visst ökat tillsynsbehov genom att nya ämnen inkluderas.

8.5. Delmål 4 om fortlöpande minskning av hälso- och miljörisker med kemiska ämnen

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

Hälso- och miljöriskerna vid framställning och användning av kemiska ämnen skall minska fortlöpande fram till 2010 enligt indikatorer och nyckeltal som skall fastställas av berörda myndigheter. Under samma tid skall förekomsten och användningen av kemiska ämnen som försvårar återvinning av material minska. Delmålet avser ämnen som inte omfattas av delmål 3.

Delmålet kan nås inom tidsramen om ytterligare åtgärder vidtas.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Plast- och kemiföretagen (P & K) anser att målet är diffust och oerhört svårt att följa upp. Det är enligt P & K ofta vanskligt att påvisa trender med indikatorer.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen bedömer att delmålet kan nås med ytterligare åtgärder. Den information som tas fram enligt registreringskraven i REACH ger förutsättningar för riskminskning i hela produktkedjan. Datakraven för ämnen som tillverkas eller importeras i volymer lägre än 10 ton är dock otillräckliga i REACH-förslaget och måste förstärkas för att delmålet skall kunna uppnås inom tidsgränsen.

Bekämpningsmedel omfattas inte av REACH. Lagstiftningen inom EU måste dock skärpas för att undvika att ytterligare substanser som står i konflikt med delmålet godkänns. Regeringen avser att driva sådana regelskärpningar i samband med förestående revideringen av växtskyddsmedelsdirektivet (91/414/EEG). Denna revidering är tillsammans med åtgärder inom ramen för det nationella handlingsprogrammet för växtskyddsmedel av avgörande betydelse för de svenska möjligheterna att minska riskerna. Även en ökad ekologisk odling bidrar till minskade risker vid användning av kemiska bekämpningsmedel.

I samband med genomförandet av REACH är det enligt regeringens uppfattning viktigt med information och kompetenshöjande åtgärder, i synnerhet riktade till små och medelstora företag. Åtgärderna bör bidra

• Sida 66
•  Original

till att underlätta för företagen att anpassa sig till lagstiftningens krav och samtidigt stödja deras utveckling.

I OECD:s granskning av svensk miljöpolitik rekommenderas bl.a. att Sverige utvecklar indikatorer för miljö och hälsa för att övervaka framsteg mot de nationella målen samt att ytterligare förbättra kommunikationen med allmänheten om samband mellan hälsorisker och miljögifter (rekommendation 36, se även bilaga 2).

Åtgärder

Regeringen bedömer att bl.a. följande åtgärder krävs för att nå delmål 4 om miljörisker med kemiska ämnen:

• Regeringen avser att i REACH-förhandlingarna verka för starka och tydliga skrivningar om verksamhetsutövarnas ansvar (”duty of care”) samt en betydligt mer omfattande användning av restriktionsbestämmelserna än vad som varit fallet i begränsningsdirektivet (direktiv 76/769/EEG).
• KemI bör i samarbete med övriga berörda myndigheter och näringslivet satsa på utbildning om kemikalieregler och kemiska hälso- och miljörisker i samband med genomförandet av REACH. Sådan utbildning behövs inom både näringsliv och myndigheter. Små och medelstora företag bedöms ha särskilt stora behov.
• KemI:s och övriga berörda myndigheters arbete med tillsyn och inspektioner behöver utvecklas för att kontrollera att regelverket följs och för att ge underlag för en uppföljning av delmålet enligt fastställda indikatorer och nyckeltal. I detta sammanhang bör ett ökat samarbete mellan tillsynsmyndigheterna i EU:s medlemsländer också stimuleras.

Konsekvenser

Det kunskapstillskott som följer av REACH bidrar till måluppfyllelsen genom att aktörer i hela produktkedjan kan göra informerade val. Både företag, offentliga aktörer och enskilda konsumenter får möjlighet att välja de substanser man behöver och att välja bort olämpliga, onödiga och farliga substanser. Detta kan i sin tur ge möjlighet till minskade kostnader för produktutveckling, upphandling, och produktion. Det kan också medföra lägre kostnader för arbetarskydd, avfallshantering, saneringskostnader och ersättningar för uppkomna skador. Under en övergångsperiod är det sannolikt att arbetet med att byta ut problematiska substanser mot säkrare alternativ kan innebära merkostnader för företagen.

Angående konsekvenser av den skärpning av datakraven gällande lågvolymkemikalier (1–10 ton) som regeringen verkar för i REACHförhandlingarna, se avsnitt 8.8.

• Sida 67
•  Original

8.6. Ändrat delmål 5 om riktvärden för miljökvalitet

Regeringens förslag: Delmål 5 skall ha följande lydelse:

För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, skall det senast år 2010 finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

Regeringens bedömning: Delmålet kommer att nås inom utsatt tid.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker den föreslagna förändringen av delmålet. Stockholms och Göteborgs kommuner pekar på att fastställandet av en miljökvalitetsnorm är kopplad till åtgärder och därmed ökar möjligheterna att reducera halterna av ett ämne. Stockholms kommun vill därför behålla ambitionen att fastställa miljökvalitetsnormer. Länsstyrelsen i Västmanlands län och Malmö kommun påpekar att målet inte anger effekt, resultat eller miljökvalitet, vilket är den systematik som eftersträvas i miljömålssystemet. Plast- och kemiföretagen anser att målet är märkligt formulerat och ifrågasätter att det gäller just 100 ämnen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

För minst 100 utvalda kemiska ämnen, som inte omfattas av delmål 3, skall det senast år 2010 finnas riktvärden fastlagda av berörda myndigheter.

Riktvärdena skall ange vilka halter som får förekomma i miljön eller vilka halter människor högst får utsättas (exponeras) för. Syftet är att riktvärdena på sikt skall fastställas som miljökvalitetsnormer.

Syftet med riktvärdena i delmålet (prop. 2000/01:65) är att definiera innebörden av formuleringarna ”nära bakgrundsnivåerna” respektive ”nära noll” i preciseringarna av miljökvalitetsmålets innebörd. Riktvärdena är också tänkta att utvecklas för ämnen som innebär risker, men som inte omfattas av de generella kraven på utfasning i delmål 3. Den föreslagna förändringen innebär enligt regeringens bedömning inte att delmålets betydelse ändras i dessa avseenden. Formuleringen om ”halter som får förekomma” kan vara vilseledande och föreslås därför utgå ur delmålsformuleringen.

Enligt regeringens uppfattning finns det för vissa ämnen ett behov av att fastställa riktvärdena som miljökvalitetsnormer. Det gäller framför allt när halterna av ämnet i omgivningen är i närheten av eller till och med högre än riktvärdets nivå. Det finns emellertid ingen anledning att fastställa riktvärden som juridiskt bindande normer för alla de ämnen vars riktvärde ligger långt över de normalt förekommande halterna i miljön. Här är andra styrmedel effektivare. Höga riktvärden kan tvärtom ge signaler om att det är förenligt med intentionerna bakom Giftfri miljö att halterna ökar tills de uppfyller normen. Regeringen anser att den

• Sida 68
•  Original

föreslagna formuleringen innebär en precisering av delmålet samtidigt som ambitionsnivån inte förändras. Ytterligare ett motiv för att ändra delmålet är att REACH kommer att innebära krav på företagen att på sikt göra riskbedömningar av de ca 30 000 ämnen som sätts på marknaden i volymer över ett ton per tillverkare/importör och år. Detta var inte känt då delmålet formulerades. Den föreslagna förändringen ger en större flexibilitet och frigör på sikt resurser hos berörda myndigheter.

Regeringen bedömer att delmålet redan är uppnått när det gäller fastställande av riktvärden för 100 utvalda kemiska ämnen. KemI rapporterade i april 2004 att man hade fastställt sådana riktvärden för förekomst i ytvatten av 100 aktiva substanser som ingår i vanliga växtskyddsmedel (rapporten Riktvärden för växtskyddsmedel i ytvatten – beskrivning av den svenska metoden).

Åtgärd

Regeringen avser att uppdra åt KemI att förbereda användningen i Sverige av de riskbedömningar och riktvärden som tas fram inom ramen för REACH.

8.7. Nya delmål 6 och 7 om efterbehandling av förorenade områden

Regeringens förslag: Nuvarande delmål 6 skall ersättas av delmålen 6 och 7 med följande lydelse:

Delmål 6: Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden skall vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010.

Delmål 7: Åtgärder skall under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050.

Regeringens bedömning: Nuvarande delmål 6 kommer inte att uppnås inom utsatt tid.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag när det gäller delmålen. Naturvårdsverket har även föreslagit en ändring i miljöbalken så att kommuner som förvärvar förorenade fastigheter i syfte att sanera dem inte skall bli rättsligt ansvariga för efterbehandlingen.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i Blekinge, Hallands och Östergötlands län, Malmö, Örebro och Sundsvalls kommuner samt Banverket, anser att förslaget är realistiskt och tillstyrker det. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att ökade insatser för att tillsynsvägen driva krav mot ansvariga när det gäller sanering av förorenade områden är det som mest ökar möjligheterna att

• Sida 69
•  Original

nå miljömålen. Konjunkturinstitutet menar att stödet för sanering måste vara kostnadseffektivt för att delmålet skall nås inom rimlig tid och till acceptabel kostnad. Sveriges geologiska undersökning (SGU) erinrar om att staten i detta sammanhang har agerat som verksamhetsutövare i olika roller, dels i bolagsform (t.ex. Statsgruvor), dels i myndighetsform (t.ex. Försvarets fabriksverk). SGU förordar en uppdelning som innebär att statlig verksamhet som bedrivits av staten som ”kommersiell” verksamhetsutövare jämställs med privata verksamhetsutövare medan statlig verksamhet som bedrivits av staten som ”offentlig” verksamhetsutövare hanteras i särskild ordning, utanför bidragssystemet.

Beträffande förslaget till ändring i miljöbalken tillstyrker länsstyrelserna i Skåne och Västmanlands län och Sundsvalls kommun detta. Ett antal remissinstanser bl.a. länsstyrelserna i Västra Götalands, Uppsala och Värmlands län, Statens geotekniska institut (SGI) och Kalmar kommun anser att förslaget inte är tydligt och bör utredas vidare. Försvarsmakten avstyrker förslaget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Nuvarande delmål 6 har följande lydelse:

Förorenade områden skall vara identifierade och för minst 100 av de områden som är mest prioriterade med avseende på riskerna för människors hälsa och miljön skall arbetet med sanering och efterbehandling ha påbörjats senast år 2005. Minst 50 av de områden där arbete påbörjats skall dessutom vara åtgärdade.

Naturvårdsverket föreslog två nya delmål för förorenade områden. Förslagen finns konsekvensbeskrivna i rapporten Förslag till delmål för efterbehandling av förorenade områden 2005–2010 (dnr M2003/ 2755/Kk).

Strategin för efterbehandlingsarbetet har sedan anslaget skapades 1999 varit att bygga upp en effektiv organisation med ökad kunskap. Erfarenheterna hittills har visat att efterbehandling av förorenade områden är komplicerad, tidskrävande och kostsam. Det är därför osäkert om det är möjligt att åtgärda alla områden som innebär mycket stor eller stor risk inom en generation.

Nuvarande delmål 6 har inte nåtts i sin helhet till 2005. Identifieringen av förorenade områden bedöms vara klar 2005 i enlighet med delmålet. Drygt hälften av de 100 förorenade områden där sanering enligt målet skall vara påbörjad och de 50 som skall vara åtgärdade kommer att vara klara 2005. Med en insats på 1 miljard kronor per år, varav drygt hälften statliga medel, bedöms samtliga 1 300 objekt i den högsta riskklassen att vara åtgärdade 2050. Regeringen redovisar insatserna i skrivelsen Sanering och återställning av förorenade områden (skr. 2003/04:141) som överlämnades till riksdagen 2004.

För att bidra till att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom rimlig tid och till acceptabel kostnad måste arbetet med förorenade områden enligt regeringens uppfattning prioriteras till rätt objekt och utföras med lämplig ambitionsnivå. Antalet förorenade områden är betydligt större än vad som tidigare antagits, totalt 40 000–45 000, varav ca 1 300 tillhör

• Sida 70
•  Original

den högsta riskklassen och ca 8 700 den näst högsta. Med tanke på det stora antalet förorenade områden, kostnaderna och tidsaspekten är utgångspunkten att endast de förorenade områden som tillhör den högsta riskklassen kommer att kunna efterbehandlas. Regeringen bedömer att tio procent av de ca 1 300 områden som i dag bedöms utgöra mycket stor risk för människors hälsa och miljön kan vara åtgärdade 2010. Parallellt med åtgärdsarbeten pågår förarbeten så att allt fler objekt blir klara för åtgärd. Utgångspunkten för arbetet med sanering av förorenade områden är att det drivs långsiktigt och med hög ambition. Regeringen avser återkomma med förslag till nya delmål i samband med nästa fördjupade utvärdering och kommer inom ramen för utvärderingen även att se över möjligheten att höja ambitionsnivån i arbetet med efterbehandling av förorenade områden. Förslaget till nya delmål innebär att huvuddelen av problemet med förorenade områden bör ha lösts allra senast inom 45 år.

Miljökvalitetsmålet innebär att de områden som utgör mycket stor risk för människors hälsa eller miljön skall efterbehandlas oavsett om finansiering sker med statliga eller privata medel. Länsstyrelsernas redovisningar av de regionala programmen tyder på att antalet utredningar och åtgärder som initieras med stöd av miljöbalken ökar.

Regeringen, liksom flera remissinstanser, är tveksamma till Naturvårdsverkets förslag att miljöbalken skall ändras så att kommuner som förvärvar förorenade fastigheter i syfte att sanera dem inte blir rättsligt ansvariga för efterbehandlingen. Regeringen anser att utan noggrann utredning av konsekvenserna kan detta inte genomföras nu.

Åtgärder

Regeringen bedömer att bl.a. följande åtgärder och styrmedel behövs för att infria delmål 6 och 7:

• Länsstyrelser och övriga berörda myndigheter bör genom sin tillsyn bidra till att fler krav om efterbehandlingsåtgärder avseende förorenade områden riktas mot ansvariga verksamhetsutövare.
• Statliga myndigheter som genom sin verksamhet givit upphov till förorenade områden bör utreda och vid behov åtgärda dessa.
• Naturvårdsverkets anslag för efterbehandling får disponeras för utrednings- och åtgärdskostnader som återkrävs av den som är ansvarig att bekosta återställning enligt miljöbalken. Detta ger Naturvårdsverket möjlighet att förskottera kostnader i de fall en rättslig prövning eller frivilliga överenskommelser med ansvariga verksamhetsutövare innebär att angelägna åtgärder annars inte kan genomföras inom rimlig tid. Utlagda belopp skall återföras till staten genom efterkrav mot de ansvariga.

Mot bakgrund av de svårigheter som finns att nå delmålen är det viktigt att verksamheten i sin helhet är effektiv. Efterbehandling med stöd av statliga bidrag fungerar bra enligt regeringens bedömning. En effektiv organisation kan uppnås genom att de aktörer som har ansvar för att genomföra efterbehandlingsprojekten, dvs. verksamhetsutövare, markägare, entreprenörer och kommuner, får det stöd de behöver för att kunna

• Sida 71
•  Original

bedriva arbetet på ett kvalificerat sätt. SGU:s och SGI:s kompetens utnyttjas redan i dag i efterbehandlingsarbetet. Det rör sig om stöd till de aktörer som utför arbeten med statliga bidrag. SGU utför också visst utredningsarbete.

En kartläggning som SGU genomfört på uppdrag av regeringen visar att det finns ett hundratal objekt som kan ha förorenats av statlig verksamhet. Bilden kompliceras dock av att staten har agerat som verksamhetsutövare i både bolags- och myndighetsform. Regeringen förordar en uppdelning i enlighet med SGU:s förslag. Den verksamhet som bedrivits av staten som ”kommersiell” verksamhetsutövare jämställs därmed med privata verksamhetsutövare. Detta innebär att ett eventuellt efterbehandlingsansvar som riktas mot staten utreds och hanteras av Naturvårdsverket på samma sätt som för övriga förorenade områden där ansvarig verksamhetsutövare saknas. Detta kan motiveras av att staten bedrivit verksamhet på marknadens kommersiella villkor. När det gäller den ”offentliga” verksamhetsutövaren kan hävdas att den ansvarige kan pekas ut genom att staten finns kvar som juridisk person. Statlig verksamhet som bedrivits av staten som ”offentlig” verksamhetsutövare får därmed hanteras utanför bidragssystemet eftersom bidrag endast kan lämnas för områden där ansvarig verksamhetsutövare saknas.

En effektiv fördelning skulle enligt regeringens uppfattning kunna utformas på följande sätt:

• Verksamhetsutövare eller markägare, såväl statliga som privata, tar ansvar för objekt där de har verksamhetsutövaransvar enligt miljöbalken.
• Kommunerna ansvarar för objekt som kräver efterbehandling, men där det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare som kan vara huvudman. De ansvarar också för efterbehandlingsprojekt för vilka statligt bidrag beviljas.
• SGU får ansvar för att inventera och genomföra ansvarsutredningar och nödvändiga undersökningar för objekt som förorenats av en statlig organisation som inte finns kvar, i enlighet med delmålens prioriteringar. Myndigheten kommer att tillföras särskilda medel för detta från anslaget för sanering och återställning av förorenade områden.

Regeringen avser att inom Regeringskansliet vidare bereda frågan om hur saneringsåtgärder skall hanteras för områden relaterade till avvecklad statlig myndighetsverksamhet.

Konsekvenser

Läckage och spridning av kemiska ämnen från förorenade områden är en viktig orsak till att det kommer att vara svårt att uppnå Giftfri miljö inom en generation. Genom att prioritera åtgärder i de områden där risken för vidare spridning är störst kan ytterligare ökade saneringskostnader och kostnader för att ersätta t.ex. förstörda vattentäkter undvikas.

En påtaglig positiv samhällsekonomisk effekt av efterbehandling av förorenade områden är att mark frigörs för bebyggelse. Detta kan ha stor betydelse i större tätorter där tillgången på mark i attraktiva lägen kan

• Sida 72
•  Original

vara begränsande för samhällsutvecklingen. I vissa områden kan förorenad mark också vara en begränsande faktor för friluftsliv och turism. Förorenade områden som belastar ett vattendrag kan t.ex. försämra förutsättningarna för bad- och fisketurism, vilket kan ha stor lokal betydelse.

Sannolikt kommer ny lagstiftning, främst EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) och EG-förordningen om svårnedbrytbara organiska föroreningar (850/2004/EG) att ställa nya krav på sanering och efterbehandling. Exakt vilka konsekvenser detta kommer att få och hur många områden som kommer att beröras är i dag okänt, eftersom regelverken fortfarande håller på att genomföras.

8.8. Konsekvenser av den nya kemikalielagstiftningen, REACH, och relaterade förslag

Förslaget till ny kemikalielagstiftning inom EU, REACH, är den enskilda process som har överlägset störst betydelse för möjligheterna att uppnå Giftfri miljö. Totalt har över 30 analyser av konsekvenserna av kommissionens REACH-förslag genomförts av olika aktörer. Deras inriktning varierar från att uppskatta den totala samhällsekonomiska effekten till påverkan på en enskild bransch i ett medlemsland. Ett mindre antal studier undersöker effekterna av REACH på t.ex. arbetsrelaterad hälsa och folkhälsa. Konsekvenser i form av minskade miljökostnader och positiva effekter på biologisk mångfald är bristfälligt belysta. I oktober 2004 arrangerades ett seminarium i Haag, där alla medlemsländer deltog för att diskutera och dra slutsatser utifrån konsekvensstudierna av REACH.

Kostnader för genomförandet av REACH

Inför Haagseminariet togs en översikt över tillgängliga studier fram. En slutsats i denna är att de direkta kostnaderna för REACH för EU:s kemikalieindustri uppgår till omkring 4 miljarder euro under en elvaårsperiod.

Nordiska ministerrådet har på svenskt initiativ stött en studie om REACH:s kostnader för industrin inom EU (The True Costs of REACH, TemaNord 2004:557, dnr M2003/3607/Kk). I studien uppskattas de direkta kostnaderna för EU:s kemikalieindustri till ca 3,5 miljarder euro under 11 år för nuvarande REACH-förslag. Denna kostnad motsvarar 0,06 procent av den europiska kemikalieindustrins omsättning. Flera andra studier indikerar att de direkta kostnaderna ligger på denna nivå, däribland den Europeiska kommissionens som anger kostnaden till 2,3 miljarder euro.

Våren 2003 presenterade kommissionen en preliminär version av REACH, som sedan var föremål för ett remissförfarande. Flera stora förändringar gjordes därefter innan det slutgiltiga förslaget presenterades i oktober 2003. Bland förändringarna var att polymerer undantogs från förslaget samt att testkraven sänktes på s.k. intermediärer och kemikalier i volymerna 1–10 ton liksom på ämnen i varor. Kommissionen

• Sida 73
•  Original

uppskattar att dessa förändringar innebär en minskning av kostnaderna för förslaget med 10 miljarder euro, men har inte redovisat någon detaljerad beräkning.

I den nordiska rapporten uppskattas kostnaden för ett förstärkt REACH-förslag som inkluderar ökade testkrav på bl.a. kemikalier i volymspannet 1–10 ton, i linje med vad regeringen drivit i REACHförhandlingen. De skärpta kraven beräknas öka de direkta kostnaderna med 0,5 miljarder euro under 11 år. Den tyska regeringen har också presenterat en beräkning av kostnader för skärpta krav på kemikalierna i samma volymspann, men med något lägre testkrav. Kostnadsökningen uppskattas där till under 100 miljoner euro under 11 år.

De totala kostnaderna för REACH inkluderar även indirekta kostnader. I studier genomförda av nationella myndigheter och icke-statliga organisationer ligger uppskattningen av totala kostnader omkring 2–6 gånger de direkta kostnaderna.

Den nordiska studien kommer fram till att de totala kostnaderna är mellan 1,5 och 2,3 gånger de direkta, som därmed uppgår till 5,2–8 miljarder euro för hela EU. Kommissionen uppskattar de indirekta kostnaderna till ca 1,5 gånger de direkta.

I vissa studier genomförda av industrin anges avsevärt högre belopp. I studier från bl.a. tysk industri har man kommit fram till indirekta kostnader på 650 gånger de direkta. Uppgifterna bygger på antaganden om långtgående effekter på industrin, som i beräkningarna hanterats på ett sådant sätt att de förstärker varandra. I den nordiska rapporten finns en detaljerad kritik av metodiken.

I en rapport från Verket för näringslivsutveckling, Nutek (rapport 2004:12, dnr N2003/8816/NL), konstaterar man att merparten av svensk tillverkningsindustri kommer att beröras av REACH i egenskap av användare av kemiska ämnen och beredningar. Många företag kommer att omfattas av REACH-krav på registrering av ämnen. Huvuddelen av företagen finns i branscherna kemisk tillverkning och detaljhandel och merparten av dem är importörer av ämnen och beredningar. Nutek har gjort bedömningen att mellan 700 och 2 300 företag kan komma att omfattas av kraven på registrering i REACH. Av dessa är 65 är tillverkare av kemiska ämnen. I Nuteks rapport redovisas statistiska felkällor. Därtill har EU utvidgats sedan studien gjordes. Det betyder t.ex. att de företag som för in ämnen från de nya medlemsländerna inte längre räknas som importörer enligt REACH.

En ökad administrativ börda kan förväntas för de företag som kommer att omfattas av krav på registrering enligt REACH. Många av de registreringspliktiga företagen är små och medelstora. Särskilda problem för denna företagskategori kan t.ex. vara att de hanterar små volymer av ämnena i förhållande till omsättningen och att de saknar egen kompetens för att hantera lagkrav och informationsflöden. I rapporten förordar Nutek att regeltexten förenklas, att tillsyn och kompetensutveckling samordnas inom EU och nationellt samt att särskilda insatser riktas till små och medelstora företag.

• Sida 74
•  Original

Besparingar och vinster för industrin

REACH bedöms medföra minskade kostnader för industrin genom förbättrad yrkesrelaterad hälsa. Samtidigt får både företag och offentliga aktörer tillgång till bättre information om kemikaliers egenskaper och kan därmed välja bort sådana som är olämpliga, farliga eller onödiga. Detta ger i sin tur användare av kemikalier möjlighet att minska kostnader för arbetarskydd, avfallshantering och återvinning, sanering och ersättning för uppkomna skador. Dessa effekter kan förstärkas genom att bl.a. skärpa informationskraven på kemikalier i volymerna 1– 10 ton inom REACH. För vissa företag, t.ex. byggindustrin, finns det också fördelar med utökad information om kemiska ämnen i varor.

Jämfört med dagens lagstiftning ställer REACH-förslaget lägre baskrav på testdata för nya kemikalier i volymer under 10 ton, vilket medför minskade kostnader för industrin. Även med den skärpning som regeringen driver i förhandlingen kommer datakraven att vara lägre än i dag. REACH förbättrar också möjligheterna för företagen att samarbeta kring testning och dokumentation i konsortier eller att köpa uppgifter, vilket kan reducera kostnaderna. Vidare ersätter REACH ett antal existerande lagstiftningar, vilket torde bidra till att göra regelverket på kemikalieområdet enklare och mer överskådligt för företag och myndigheter.

Hälsovinster genom förbättrad kemikaliekontroll

Vinsterna med REACH-förslaget knyts främst till möjligheterna att förebygga skador. Samtidigt får företagen tillgång till ett bättre kunskapsunderlag vid produktutveckling, upphandling och tillverkning.

I samband med Haag-seminariet drogs slutsatsen att hälsovinsterna inom EU sannolikt uppgår till dussintals miljarder euro fram till 2020. Till detta kommer miljövinster av okänd storlek. Samtidigt konstaterades att vinsterna av REACH för miljö och hälsa är betydligt mindre studerade än effekterna på industrin.

Kommissionen uppskattar vinsterna av REACH genom förbättrad arbetsrelaterad hälsa till 17,6–54,4 miljarder euro för hela EU under en 30-årsperiod.

World Wide Fund for Nature (WWF) i Storbritannien (David Pearce & Phoebe Koundouri, University College, London) har studerat folkhälsovinsterna med REACH. I studien görs beräkningar utifrån faktorer som vårdkostnader, betalningsvilja för att undvika ohälsa relaterad till kemiska ämnen och påverkan på näringslivets produktivitet. Beroende på vilka faktorer som inkluderas i modellen beräknas besparingarna för hela EU till mellan 12 och 280 miljarder euro under 20 år. Enbart minskade vårdkostnader beräknas till mellan 5 och 20 miljarder.

I en rapport framtagen av den danska Miljöstyrelsen (Evaluation of Environmental Health Benefits of REACH) värderas vinsterna av förbättrad arbetsrelaterad hälsa gällande minskad förekomst av cancer och hud-/kontaktallergier till 450 miljoner euro under 30 år för endast Danmark. Detta belopp skulle omräknat i relation till folkmängden för Sverige motsvara 750 miljoner euro och för hela EU ca 50 miljarder euro. Till dessa summor kommer vinster genom färre fall av kemiskt

• Sida 75
•  Original

framkallad astma och för neurologiskt relaterade sjukdomar, vilka inte omfattas av studien.

Vinster genom minskade skador på miljön

Skador på miljön från kemiska föroreningar innefattar bl.a. förorening av mark och vatten samt förlust av biologisk mångfald. Följder av sådana föroreningar är i sin tur exempelvis att mark inte kan användas för bebyggelse eller för jordbruk och att grundvatten inte kan användas som vattentäkt. Spridningen av miljögifter kan också medföra försämrad reproduktion hos fiskbestånd, däribland ekonomiskt värdefulla, eller att användningen av fisken som föda beläggs med restriktioner.

I Nordiska ministerrådets rapport Costs of Late Action – the Case of PCB (TemaNord 2005:556) uppskattas kostnaderna för sanerings- och återställandeåtgärder i Sverige till följd av PCB-föroreningar till 3,5–4,5 miljarder kronor (320–550 miljoner euro) under perioden 1971–2018. För hela EU uppskattas motsvarande kostnader till 15–75 miljarder euro under samma period. REACH kommer inte att förhindra alla framtida fall av kemiska föroreningar. Däremot kan antalet fall och därmed saneringskostnaderna minska betydligt.

Skador på biologisk mångfald är ofta svårare att kvantifiera ekonomiskt än t.ex. saneringskostnader. Ett exempel på återställande-/kompensationskostnader för skador på biologisk mångfald är Projekt Havsörn. I projektet stödutfodras havsörnar med giftfri föda, vilket är en förutsättning för att reproduktionen skall kunna upprätthållas med de PCB-halter som i dag förekommer i ekosystemen. Projektet beräknas kosta 140 miljoner kronor under perioden 1971–2018 och gäller alltså endast en av de många arter som drabbats av kemiska föroreningar av miljön (många rovfågelsarter liksom t.ex. utter, säl och vissa fiskarter har drabbats hårt).

Slutsatser

Regeringens samlade bedömning av förslagen till målformuleringar och åtgärder i samband med Giftfri miljö och av REACH-förslaget är att kostnaderna är acceptabla i förhållande till de samhällsekonomiska vinster som en förbättrad kemikaliekontroll innebär. De förstärkningar av REACH-förslaget som regeringen driver kommer, om de genomförs, att innebära en väsentlig höjning av skyddsnivån för miljö och hälsa medan kostnadsökningen blir måttlig. De kostnader som REACH-förslaget innebär för industrin bedöms av regeringen som rimliga då de uppvägs av förslagets stora fördelar. Det är samtidigt viktigt att eftersträva att regelverket blir så kostnadseffektivt som möjligt.

I utformningen av reglerna samt genomförande och tillämpningen bör ambitionen vara att underlätta för företagen samtidigt som skyddsnivån för miljö och hälsa upprätthålls. Därutöver kan det enligt regeringens bedömning behövas särskilda insatser i form av kompetensutveckling, information m.m. riktade till små och medelstora företag för att underlätta genomförandet.

• Sida 76
•  Original

8.9. Kommande fördjupade utvärdering

REACH-förslaget kommer att kunna antas tidigast 2006 och träda i kraft tidigast 2007. Först då förslaget antagits av Europaparlamentet och rådet är det möjligt att analysera i vilken utsträckning REACH kommer att bidra till att uppnå Giftfri miljö och flera av delmålen. Regeringens bedömning är att en översyn av delmålen och de angivna målåren är lämplig i samband med den fördjupade utvärdering av miljömålssystemet som är aviserad till 2009. Vid den tidpunkten kommer troligen även arbetet med att revidera EU:s regelverk för växtskyddsmedel att vara avslutat. Dessutom kommer arbetet med den globala kemikaliestrategin respektive strategin för kvicksilver då att ha framskridit betydligt. I detta sammanhang är det också lämpligt att utifrån utvecklingen av de olika processerna på EU-nivå och internationellt se över behovet av nationella åtgärder.

• Sida 77
•  Original

9. Skyddande ozonskikt

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Ozonskiktet skall utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.

För miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt har ett delmål om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen fastställts.

Regeringens bedömning: En förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt är fortsatt kraftfulla insatser i det internationella arbetet. Regeringen avser därför att även i fortsättningen vara aktivt drivande i förhandlingarna om Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen. Ytterligare åtgärder för att minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen bör också vidtas på nationell nivå.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 10 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Sverige verkar för att halterna av klor, brom och andra ozonnedbrytande ämnen i stratosfären inte överstiger naturliga nivåer.
• Inom loppet av en generation skall användningen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige vara avvecklad.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen står fast vid bedömningen att miljökvalitetsmålet är möjligt att nå. Den negativa påverkan på ozonskiktet av ozonnedbrytande ämnen har minskat till följd av att åtgärder har vidtagits på nationell nivå, men framför allt genom internationellt samarbete. Det internationella samarbetet för att skydda ozonskiktet har varit framgångsrikt. På global nivå har förbrukningen av ozonnedbrytande ämnen minskat betydligt och effekten av dessa ämnen beräknas ha minskat avsevärt. Totalkoncentrationen av klorfluorkarboner (CFC) i troposfären avtar. Koncentrationen av väteklorfluorkarboner (HCFC) ökar dock fortfarande och i motsats till tidigare antaganden ökar också koncentrationen av brom till följd av ökade koncentrationer av halon. Över Antarktis blev ozonhålet 2003 ett av de största sedan det upptäcktes i mitten av 1980-talet. Forskare gör bedömningen att man tidigast 2020 kommer att kunna se en återhämtning av ozonskiktet över Europa och att det kan vara återställt tidigast 2050.

• Sida 78
•  Original

9.1. Delmål 1 om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

År 2010 skall utsläpp av ozonnedbrytande ämnen till största delen ha upphört.

Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna kommenterar inte miljökvalitetsmålet.

Skälen för regeringens bedömning

Nationellt

De svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen har minskat kraftigt sedan slutet av 1980-talet tack vare att kraftfulla åtgärder har vidtagits. I dag är förbrukningen begränsad till några få områden där undantag från förbud beviljats eller där dispenser givits, framför allt inom försvarets verksamheter. De utsläpp som sker i dag beror främst på läckage från äldre varor och produkter, där ozonnedbrytande ämnen används som köldmedier eller isoleringsmaterial. Naturvårdsverket har uppskattat att de mängder ozonnedbrytande ämnen som finns kvar i produkter och utrustning uppgår till ca 18 000 ton varav närmare 15 000 ton finns i plaster för isoleringsändamål och resten används som köldmedium i befintliga kyl-, frys-, och klimatanläggningar samt brandsläckningssystem. Delmålet om utsläpp av ozonnedbrytande ämnen är formulerat utifrån att det är viktigt att miljöpåverkan från den historiska användningen av ozonnedbrytande ämnen minskas. Eftersom det är svårt att fullständigt identifiera, samla in och destruera de varor och produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen är delmålet formulerat så att utsläppen till största delen skall ha upphört till 2010.

Regeringen bedömer att det är möjligt att nå delmålet om att de svenska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen till största delen skall ha upphört till 2010 om regelverken följs och ytterligare åtgärder vidtas. Avvecklingen av produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen bör påskyndas Det behöver vidare säkerställas att produkter som innehåller ozonnedbrytande ämnen omhändertas på ett tillfredsställande sätt i avfallsledet. Vad gäller förekomsten av ozonnedbrytande ämnen i isoleringsmaterial är det avgörande i vilken takt man bygger om eller river gamla fastigheter och hur hanteringen av byggavfall som innehåller ozonnedbrytande ämnen sker. Boverket har redovisat ett uppdrag till regeringen om avfallshanteringen i byggsektorn (Avfallshantering inom bygg- och fastighetssektorn, Boverket juni 2004) i vilken man bl.a. identifierat brister i hanteringen av det farliga avfallet. Boverket har föreslagit ökade krav vid rivning för att förbättra omhändertagandet av

• Sida 79
•  Original

det farliga avfallet. Förslagen har överlämnats till PBL-kommittén (M 2002:05) för vidare bearbetning.

Regeringen beslutade i november 2004 om en ändring i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Ändringen innebär att små kyl-, värme- och klimatanläggningar som har en köldmediemängd av 900 gram CFC eller mindre får användas på samma plats tills de tjänat ut, trots ett tidigare beslut om att dessa endast fick användas till och med utgången av 2004. Ändringen föranleddes av att många av produkterna har en längre livslängd än vad som tidigare förutsetts och att en avveckling senast till utgången av 2004 skulle innebära praktiska svårigheter att omhänderta den stora mängd avfall som skulle uppstå på ett bra sätt. Regeringen bedömer att ändringen inte påverkar möjligheten att nå delmålet eftersom en naturlig skrotning av produkterna förväntas ske de kommande åren.

Kommunerna ansvarar i dag för insamling och återvinning av kasserade kylskåp och frysar. Ansvaret kommer att övergå till producenterna då Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/96/EG av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) träder i kraft i augusti 2005. Kommunerna kommer dock även i fortsättningen vara skyldiga att samla in elektriskt och elektroniskt avfall från hushållen som inte lämnas i producenternas insamlingssystem. OECD har i sin granskning av svensk miljöpolitik konstaterat att, trots att Sverige förbjuder export av avfall som innehåller ozonnedbrytande ämnen, det i praktiken förekommer en viss sådan export, där avfallet dock klassificeras som ”aid products”. Exporten sker främst till östeuropeiska och afrikanska länder. OECD konstaterar att Sverige behöver se över tullens inspektionsverksamhet i syfte att förbättra tillämpningen av regelverket om ozonnedbrytande ämnen (rekommendation nr 41, se bilaga 2). Naturvårdsverket har inlett ett arbete med flera åtgärder som skall leda till att hanteringen av kasserade kylmöbler förbättras. Dessutom har verket regeringens uppdrag att ta fram en nationell avfallsplan, med syftet att bl.a. begränsa utförseln av sådana produkter. Uppdraget skall redovisas i juni 2005.

Naturvårdsverket har i redovisningen av regeringsuppdraget Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt (dnr M2002/3187/Kk) föreslagit åtgärder för att förbättra hanteringen av avfall som innehåller ozonnedbrytande ämnen och för att förhindra utförsel av kylmöbler som innehåller sådana. Vidare har verket föreslagit ett användningsförbud för HCFC som används som arbetsmedium i kyl-, värme- och andra klimatanläggningar genom en ändring i förordningen (2002:187) om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Användningsförbudet skall komplettera det påfyllnadsförbud för HCFC som trädde i kraft 2002. Regeringen avser, med anledning av Naturvårdsverkets rapport, vidta följande åtgärder. Regeringen gör, liksom Naturvårdsverket, bedömningen att den återstående användningen av HCFC till största delen bör avvecklas från och med 2010 och avser genomföra nödvändiga förordningsändringar. Regeringen kommer också att göra de nödvändiga förordningsändringar som behövs för att förhindra utförsel av utrangerade kylmöbler som innehåller ozonnedbrytande ämnen. Ändringarna kommer att ske med beaktande av EG-rätten och särskild hänsyn kommer att tas

• Sida 80
•  Original

till behovet att vidmakthålla effektiviteten hos Försvarsmaktens insatsförband.

EU

Inom EU regleras ozonnedbrytande ämnen genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 2037/2000 av den 29 juni 2000 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. Förordningen, som trädde i kraft 2000, innehåller regler för användning, produktion och handel med ozonnedbrytande ämnen. Regeringen verkar inom EU för att reglerna skärps, t.ex. genom att produktionen av ozonnedbrytande ämnen som koltetraklorid, CFC och HCFC regleras hårdare så att produktionen minskar snabbare och upphör tidigare. Detta är desto mer angeläget då en stor del av de ämnen som tillverkas i EU används i utvecklingsländerna. Regeringen verkar också för att underlätta för att förordningen genomförs och tillämpas genom att man inom EU sprider information om exempelvis bästa tillgängliga tekniker och rutiner för att ta hand om ozonnedbrytande ämnen. Detta är inte minst viktigt för de medlemsstater som nyligen blivit medlemmar i EU och därför har mindre erfarenhet av att tillämpa regelverket. De problem avvecklingen av metylbromid har ställts inför på det globala planet, som beskrivs nedan, har även en EU-dimension eftersom flera EU-länder ansökt om stora undantag från förbudet mot att använda metylbromid. Regeringen verkar för att den beslutade avvecklingen genomförs inom EU.

Globalt

Det internationella arbetet inom ramen för Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen är avgörande för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt. Avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen har ansetts vara en framgång i industriländerna. De kommande åren kommer att utvisa om Montrealprotokollet även varit framgångsrikt ur ett globalt perspektiv. Utvecklingsländernas tidsplan för avveckling av ozonnedbrytande ämnen ligger ca 10–15 år efter industriländernas. Till 2010 skall CFC vara avvecklat i utvecklingsländerna.

Montrealprotokollets framtida framgång är beroende av att alla världens länder blir parter till protokollet och dess tillägg, att de länder som är bundna av avtalet fullföljer sina åtaganden samt att parterna kan komma överens om ytterligare åtgärder. Ländernas vilja och förmåga att klara gällande åtaganden är avgörande för fortsatta framgångar. 2003 och 2004 års möten med parterna till Montrealprotokollet har visat att den politiska viljan hos många industriländer att genomföra redan beslutade åtgärder kan ha försvagats. Flera industriländer, framför allt USA, har ansökt om betydande undantag för produktion av bekämpningsmedlet metylbromid trots att man tidigare överenskommit om att metylbromid skall vara avvecklat till 2005. En kompromisslösning avseende 2005 kunde nås vid ett extra partsmöte i mars 2004, men problemet kvarstår för 2006. Användningen av metylbromid är sedan länge förbjuden i Sverige.

• Sida 81
•  Original

Ett annat problem rör produktionen och användningen av HCFC som ökar snabbt i utvecklingsländerna, och som nu även riskerar uppmuntras genom den s.k. mekanismen för ren utveckling inom Kyotoprotokollet. Enligt nuvarande åtagande skall HCFC vara avvecklat i utvecklingsländerna först 2040. Regeringen bedömer att det är mycket viktigt med en fortsatt hög prioritet för arbetet inom Montrealprotokollet. Prioriterade frågor i förhandlingarna inom Montrealprotokollet redovisades i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130), och inbegriper bl.a. prioriteringar som innebär att Sverige verkar för:

• att undantag för användning av ämnen som redan skall vara avvecklade medges så restriktivt som möjligt, t.ex. metylbromid, ozonnedbrytande ämnen som råmaterial och tillsatsämne i tillverkningsprocesser och CFC i astmainhalatorer.
• att slutdatum för användning av ozonnedbrytande ämnen tidigareläggs för varje tillämpning så fort det är tekniskt möjligt.
• en skärpning av utvecklingsländernas avvecklingsplan för HCFC samt en skärpning av regelverket inom ramen för Kyotoprotokollets mekanism för ren utveckling (CDM) så att uppbyggnad av nya produktionsanläggningar för HCFC inte gynnas av regelverket för CDM.
• en mer skyndsam procedur för tillägg av nya ämnen till protokollet.
• stöd till utvecklingsländerna när det gäller lagstiftning och tillsyn samt bidrag till kunskapsöverföring av teknik.
• en begränsning av den illegala handeln av ozonnedbrytande ämnen.

Sveriges insatser är också mycket viktiga inom arbetet i Montrealprotokollets multilaterala fond vars syfte är att hjälpa utvecklingsländerna att täcka en del av kostnaderna för minskad användning och avveckling av ozonnedbrytande ämnen. Fonden har sedan 1991 delat ut ca 1,6 miljarder dollar till olika projekt i utvecklingsländerna och de kommande åren kommer att visa om stödet till utvecklingsländerna varit framgångsrikt. Sverige verkar genom Sidas bilaterala program för att stärka andra länders möjligheter att nå de åtaganden som Montrealprotokollet omfattar. Målsättningen med programmet är att genom projekt som finansieras av den multilaterala fonden sprida erfarenheter från avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen i Sverige.

Konsekvenser

Enligt regeringens bedömning bör ett användningsförbud för HCFC som arbetsmedium i kyl-, värme- och andra klimatanläggningar inte innebära större ekonomiska konsekvenser för företagen eftersom hänsyn är tagen till anläggningarnas tekniska livslängd när Naturvårdsverket valde tidpunkt för användningsförbudet. Regeringen kommer att ta ställning till om det finns särskilda behov av undantag från förbudet.

• Sida 82
•  Original

10. Säker strålmiljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Människors hälsa och den biologiska mångfalden skall skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön.

För miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har tre delmål fastställts.

1. Minskade utsläpp av radioaktiva ämnen

2. Minskad förekomst av hudcancer

3. Kontroll över riskerna med elektromagnetiska fält

Regeringens bedömning: För att uppnå miljökvalitetsmålet krävs ytterligare kunskap, miljöövervakning och information. Utvecklandet av strålskyddskriterier för miljön bör fortsätta. Ett system för omhändertagande av icke-kärnkraftanknutet avfall behöver etableras. Arbetet med att finna ett säkert slutförvar för det använda kärnbränslet bör fortsätta. Fortsatta riktade insatser för att ändra solvanor behövs. I takt med att kunskapen ökar om effekterna av elektromagnetiska fält kan relevanta åtgärder vidtas.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 11 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Stråldoser begränsas så långt det är rimligt möjligt.
• Den högsta sammanlagda årliga effektiva stråldosen som individer ur allmänheten får utsättas för från verksamheter med strålning överstiger inte 1 millisievert (mSv) per person under ett år.
• Allvarliga tillbud och haverier i kärntekniska anläggningar förebyggs. Spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen förhindras eller begränsas om ett haveri skulle inträffa.
• Effekterna av UV-strålning begränsas så långt möjligt.
• Riskerna med elektromagnetiska fält kartläggs så långt som möjligt och nödvändiga åtgärder vidtas i takt med att eventuella risker identifieras.

Skälen för regeringens bedömning

Exponering för joniserande strålning är ett allvarligt hot mot människors hälsa eftersom den innebär en ökad risk för cancer och ärftliga skador.

Människan och hennes miljö har alltid utsatts för naturligt förekommande strålning. Denna s.k. bakgrundsstrålning härrör från radioaktiva ämnen i marken och den egna kroppen samt från kosmisk strålning och motsvarar i genomsnitt ca 1 mSv per person under ett år. Allmänheten får även stråldoser från radon i byggnader på i genomsnitt ca

• Sida 83
•  Original

2 mSv per person under ett år. Till detta kommer doser från av människan producerade radioaktiva ämnen eller andra strålkällor som i genomsnitt bidrar med ca 1 mSv per år. Den dominerande andelen av denna dos fås vid medicinska undersökningar eller behandlingar.

Sedan radioaktiviteten och röntgenstrålningen upptäcktes i slutet av 1800-talet har människan genom olika verksamheter producerat och spridit artificiella radioaktiva ämnen i sin omgivning. Störst spridning av sådana ämnen har åstadkommits genom kärnvapenproven i atmosfären under 1950- och 1960-talen och genom Tjernobylolyckan 1986. Denna gav i Sverige ett tillfälligt dosbidrag på 0,1 mSv i genomsnitt per år de första åren efter olyckan.

Avvecklingen av kärnkraften kommer att innebära nya frågor av betydelse för miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. Rivning av kärnkraftverk innebär att stora mängder radioaktivt avfall måste tas om hand under en relativt kort tid. Rivning, hantering och slutförvaring måste ske på ett från strålskyddssynpunkt säkert sätt så att möjligheten att nå miljökvalitetsmålet inte försämras.

Användningen av radioaktiva ämnen och joniserande strålning har stor betydelse inom sjukvården, forskningen och industrin. Redan i början av 1900-talet uppmärksammades i Sverige och internationellt riskerna med joniserande strålning.

Den övergripande bedömningen av om miljökvalitetsmålet uppnås är i stort oförändrad sedan tidigare. Det finns förutsättningar för att målet skall nås inom tidsramen, men det krävs fortlöpande insatser för att lyckas.

I dag kan resultat ses för särskilt två av de områden där insatser initierades under 1990-talet. En ökad vaksamhet på hudförändringar har lett till att hudcancerformen malignt melanom numera upptäcks på ett tidigare stadium än för några decennier sedan. Insatser för att öka kärnsäkerheten och strålskyddet i framför allt Ryssland och Baltikum har medfört att säkerhetsnivån vid kärnkraftverken i Sveriges närområde bedöms ha höjts det senaste decenniet. Som en följd av bl.a. terrorattackerna i USA den 11 september 2001 har en översyn genomförts av den dimensionerade hotbild som utgör grund för det fysiska skyddet vid de svenska kärntekniska anläggningarna.

Mycket har gjorts för att höja beredskapen inom landet i händelse av en olycka med radioaktivt utsläpp. Statens strålskyddsinstitut (SSI) har enligt förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap till uppgift att analysera radiologiska och nukleära risker och sårbarheter. SSI skall inom sitt ansvarsområde vidta förberedande och förebyggande åtgärder för att förbättra krishanteringsförmågan. Krisberedskapsmyndigheten (KBM) har till uppgift att utarbeta en planeringsinriktning för samhällets krisberedskap. Regeringen avser att framöver lämna en proposition om samhällets säkerhet.

Vår kunskap om joniserande och ickejoniserande strålnings påverkan på människor, djur och natur ökar men fortfarande krävs mer kunskap för att få en heltäckande bild. Genom den ökade användningen av teknisk utrustning inom t.ex. telekommunikation och IT ökar allmänhetens exponering för viss ickejoniserande strålning. Eventuella effekter av denna exponering är inte helt kartlagda.

• Sida 84
•  Original

Vidare behöver det införas ett system för hantering av ickekärntekniskt avfall samt ett beslut fattas om slutförvaring av kärntekniskt avfall.

Frågan om radon i inomhusmiljön tas upp i avsnitt 19.9 under delmål 8 om inomhusmiljö för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Regionalt och lokalt arbete

Behovet hos länsstyrelser, kommuner m.fl. av information om miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har analyserats. Analysen visade på osäkerhet om hur miljökvalitetsmålet skall hanteras på regional och lokal nivå. Resultatet kommer att användas för att förbättra stödet från SSI till regionala och lokala aktörer, något som i förlängningen stärker miljömålsarbetet på dessa nivåer.

EU och annat internationellt arbete

Inom EU har två direktiv tagits fram om elektronisk och elektrisk apparatur, WEEE (Waste of Electrical and Electronic Equipment) (2002/96/EG) respektive hanteringen av starka slutna strålkällor, HASS (High Activity Sealed Sources) (2003/1221/EUROATOM). För delmål 1 innebär WEEE-direktivet att elektronisk apparatur som innehåller radioaktiva källor, t.ex. vissa brandvarnare, skall samlas in för återvinning. Detta ställer höga krav på organisationen vid uppsamlingsanläggningar så att det inte uppstår ett strålskyddsproblem för den personal som arbetar med att separera strålkällorna från övrigt avfall. HASS-direktivet medför att Sverige måste skärpa sin lagstiftning när det gäller hanteringen av starka slutna strålkällor och s.k. herrelösa källor. Direktiven genomförs f.n. i svensk rätt.

Strålskyddet har traditionellt fokuserats på skydd av människan. För närvarande pågår ett omfattande internationellt arbete för att utveckla strålskyddskriterier även för miljön, och här är Sverige pådrivande. Arbetet kan innebära att förslag till nya delmål för Säker strålmiljö behöver tas fram i samband med nästa fördjupade utvärdering.

Sverige har en lång tradition inom det internationella strålskyddsarbetet. Redan i början av 1900-talet uppmärksammades riskerna med joniserande strålning och på svenskt initiativ bildades 1928 en internationell strålskyddskommission, numera benämnd International Commission on Radiation Protection (ICRP). ICRP:s rekommendationer ligger till grund för i stort sett all strålskyddsreglering i världen. Sverige har historiskt sett varit pådrivande i ICRP-sammanhang och är så fortfarande inom vissa sektorer, särskilt skyddet av miljön. Regeringen anser att Sverige bör fortsätta vara drivande.

Andra internationella fora där Sverige är aktivt är FN:s internationella atomenergiorgan, IAEA, som utarbetar gemensamma normer och tekniska rekommendationer för strålskydd, kärnsäkerhet och hantering av radioaktivt avfall och även strålskyddskriterier för miljön samt OECD:s kärnenergibyrå, NEA. Sverige har även ett brett samarbete med framför allt länderna runt Östersjön när det gäller beredskap och tidig varning vid

• Sida 85
•  Original

en eventuell olycka med strålning och runt Nordsjön för att förhindra utsläpp i havet av radioaktiva substanser.

10.1. Delmål 1 om minskade utsläpp av radioaktiva ämnen

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

År 2010 skall halterna i miljön av radioaktiva ämnen som släpps ut från alla verksamheter vara så låga att människors hälsa och den biologiska mångfalden skyddas. Det individuella dostillskottet till allmänheten skall understiga 0,01 mSv per person och år från varje enskild verksamhet.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Synpunkter saknas.

Skälen för regeringens bedömning

Delmålet spänner över ett stort område då det omfattar utsläpp från all verksamhet med strålning, såväl kärnteknisk som icke-kärnteknisk. Om några pågående verksamheter i dag enskilt orsakar doser som är högre än delmålets 0,01 mSv per person och år är inte klarlagt. Svenska kärntekniska anläggningar har de senaste åren uppnått målet men det finns osäkerheter när det gäller andra verksamheter. Miljömålsrådets bedömning är att delmålet kan nås. För att så skall ske krävs emellertid en mer heltäckande bild av miljötillståndet och stråldoskonsekvenserna, något som t.ex. forskning, utredningar och förbättrad miljöövervakning kan bidra med.

En förutsättning för att delmålet skall nås är att utvecklingen av ett slutförvar för det använda kärnbränslet avancerar som planerat. Det omfattar bl.a. myndigheternas arbete med kommande tillståndsansökningar 2006 och 2008. Finansieringsutredningen tar i sitt betänkande (SOU 2004:125) upp frågan om hur myndigheternas kostnader i samband med bl.a. dessa ansökningar skall finansieras. Den s.k. IKA-utredningen lämnade i december 2003 sitt betänkande Radioaktivt avfall i säkra händer (SOU 2003:122) till regeringen. Utredningen har kartlagt omfattningen av radioaktivt avfall från icke-kärnteknisk verksamhet och problem knutna till avfallet, samt föreslagit ett nationellt system för att omhänderta avfallet och ett finansieringssystem för detta.

En minskning av utsläpp av radioaktiva ämnen medför att halterna av radioaktiva ämnen i vår föda reduceras. Den största källan till de konstgjorda radioaktiva ämnen som vi i dag har i svenska livsmedel är de atmosfäriska provsprängningarna av atomvapen som skedde fram till 1970-talet samt Tjernobylolyckan 1986. Höga halter av radioaktivt cesium uppmättes i bl.a. ren- och älgkött åren efter Tjernobyl. Minskningen gick snabbt den första tiden för att sedan plana ut. Nu är det den fysikaliska halveringstiden på 30 år som dominerar minskningen. Baslivsmedel som produceras inom jordbruket innehåller i allmänhet

• Sida 86
•  Original

låga halter radioaktivt cesium. Radioaktivt cesium påverkar dock fortfarande produkter som svamp, hjortron, älg- och renkött som har sitt ursprung i naturliga ekosystem som skog och fjäll. Det beräknade dosbidraget från cesium i födan är i dag ca 0,004 mSv per år och person för befolkningen som helhet.

Åtgärd

Regeringen avser att under 2005 återkomma med förslag på ett nationellt system för omhändertagandet av det radioaktiva avfallet från ickekärnteknisk verksamhet i linje med IKA-utredningens förslag.

10.2. Ändrat delmål 2 om minskad förekomst av hudcancer

Regeringens förslag: Delmål 2 skall ha följande lydelse:

År 2020 skall antalet årliga fall av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning inte vara fler än år 2000.

Regeringen bedömning: Delmålet kan nås med fortsatt riktade insatser.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är positiva till omformuleringen av delmål 2 om hudcancer. Flera länsstyrelser har redan fört in den föreslagna justeringen i de regionala målen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att SSI bör klargöra ansvarsfördelningen mellan länsstyrelser, landsting och kommuner när det gäller exponering för UV-strålning.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

År 2020 skall antalet årliga fall av hudcancer orsakade av solen inte vara fler än år 2000.

Delmålet fokuserar på de fall av hudcancer som uppkommer på grund av exponering för solen eller annan ultraviolett strålning. Nuvarande formulering av delmålet bör ändras så att ”solen” byts mot ”ultraviolett strålning”. Förslaget innebär en utvidgning till att gälla all exponering för ultraviolett strålning, t.ex. i solarier. Skälet är att solariebesökare ingår i riskgruppen för att utveckla hudcancer.

Antalet fall av hudcancer ökar fortfarande. Under 2000 var antalet fall av malignt melanom drygt 1 625 och under 2002 drygt 1 900. För andra tumörer i huden, i huvudsak skivepitelcancer, har antalet fall legat på knappt 3 000 per år för samma period. För basalcellscancer saknas fullständig information då registrering av antalet fall började 2002 men de uppskattas till ca 25 000 per år. Samtliga tre hudcancerformer har ett

• Sida 87
•  Original

samband med ultraviolett strålning. Riskfaktorsambandet har bedömts till 80–90 procent. Det finns inget sätt att avgöra om en uppkommen hudcancer beror på solen eller solande i solarium.

Den som bedriver verksamhet med solarier är skyldig att meddela detta till kommunen. Det finns i dag uppskattningsvis 16 000–18 000 helkroppssolarier i Sverige varav ca 9 000 i gym, simhallar, hotell och professionella solstudior och ca 9 000 på svenska företag för användning av personalen. I antalen ingår inte obemannade s.k. drop-in-solarier. Dessutom finns ca 50 000 privata solarier och sollampor i hem.

De informationskampanjer som genomförts har medfört dels ökad uppmärksamhet på solningens risker, dels tidigare kontroll av hudförändringar så att hudcancer upptäcks tidigare. Fortsatta informationsinsatser krävs för att ändra solvanor, bl.a. speciellt riktade till föräldrar med små barn. Vid utformning av den offentliga utomhusmiljön, särskilt vid förskolor och skolor, bör kommunerna se till att det finns skuggiga platser. Regeringens bedömning är att målet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

Åtgärd

Fortsatta informationsinsatser behövs för att ändra solvanor. Informationsinsatser bör riktas speciellt till föräldrar och personal som ansvarar för små barn.

Det går att begränsa de tekniska riskerna med solarieanvändning genom tillsyn som omfattar strålning, säkerhet och information. SSI har huvudansvaret för tillsynen men saknar resurser att genomföra regelbundna inspektioner lokalt. I dag får SSI delegera solarietillsynen till de kommuner som frivilligt åtar sig uppgiften. Hittills har ca hälften av landets kommuner tagit över solarietillsynen. Eftersom tillsynen kan avgiftsfinansieras belastar uppgiften inte kommunernas ekonomi utan solarieinnehavarnas. Tillsynen är inte beroende av delmålets lydelse. Regeringen avser att under 2005 lägga fram en proposition med förslag som innebär att SSI får möjlighet att utfärda föreskrifter på området med avsikt att överlåta tillsynsansvaret för solarieverksamhet till kommunerna.

Konsekvenser

På grund av bristande statistik finns det i dag inget enkelt sätt att beräkna samhällets kostnad för hudcancer orsakad av ultraviolett strålning. En uppskattning ger att de direkta sjukvårdskostnaderna för alla tumörer i huden uppgår till 0,5–1 miljard kronor per år och de indirekta samhällskostnaderna till några miljarder kronor per år. Statens kostnader för att begränsa uppkomsten av hudcancer orsakade av ultraviolett strålning hänför sig i dag främst till informationsinsatser om ca 10 miljoner kronor per år.

• Sida 88
•  Original

10.3. Delmål 3 om kontroll över riskerna med elektromagnetiska fält

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Riskerna med elektromagnetiska fält skall kontinuerligt kartläggas och nödvändiga åtgärder skall vidtas i takt med att sådana eventuella risker identifieras.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Några remissinstanser har synpunkter på den formulering som gäller för delmålet. Det anses som alltför oprecist och inte tidsatt och det är därför svårt att avgöra när delmålet är genomfört.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar bedömningen att delmålet bör vara tidsbestämt. I samband med nästa fördjupade utvärdering bör delmålet därför ses över.

Epidemiologiska data tyder på att exponeringen för lågfrekventa elektromagnetiska fält (ELF) från kraftledningar skulle kunna öka risken för cancer, framförallt för leukemi hos barn. En mycken liten del av barnleukemifallen (mindre än 0,5 procent) skulle kunna förklaras av denna exponering.

Den ökande användningen av telekommunikation och IT medför att allmänheten exponeras allt mer för ickejoniserande strålning i form av elektromagnetiska fält. På grundval av riktlinjer från den internationella strålskyddskommissionen för ickejoniserande strålning (ICNIRP) har EU givit ut rekommendationer om högsta tillåtna gränsvärden för exponering av elektromagnetiska fält. Dessa rekommendationer för allmänhetens exponering har införts i Sverige som allmänna råd från SSI. Den samlade bilden som forskningen inom området ger är att högfrekventa elektromagnetiska fält (EMF) inte leder till skadliga hälsoeffekter så länge gränsvärdena iakttas. Ny kunskap kan dock medföra att riskbedömningen behöver omprövas.

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har regeringens uppdrag att bevaka forskning om elöverkänslighet. SSI har inrättat ett vetenskapligt råd som skall bistå generaldirektören i frågor som rör EMF. Inom ramen för EU:s sjätte ramprogram finansieras EMF-NET som är ett brett internationellt samarbete där svenska forskare ingår och vars syfte är att sammanställa forskning inom området. Även WHO och ICNIRP följer forskningen om elektromagnetiska fält och dess eventuella hälsoeffekter.

På regeringens uppdrag har SSI sett över hur informationen till allmänheten kan ökas om strålning från mobiltelefoni. SSI har, baserat på WHO:s försiktighetsstrategi, vid mycket svag eller svag misstanke om risk, bl.a. informerat om olika sätt att minska exponeringen vid användande av mobiltelefoner. Tillsammans med andra centrala myndigheter har SSI startat ett utbildningsprogram om mobiltelefoni riktat främst till kommunala handläggare och politiker. SSI har även tagit initiativ till att förbättra dialogen mellan olika berörda parter och

• Sida 89
•  Original

genomlysningen av frågor som rör mobiltelefoni och EMF samt till att öka förståelsen för olika aktörers roller och värderingar. SSI ser tillsammans med berörda myndigheter över hur informationstexter om strålning från mobiltelefoner kan utformas. Myndigheterna diskuterar med mobiltelebranschen hur informationen bäst distribueras till konsumenterna.

Regeringen har gett Vetenskapsrådet i uppgift att göra en bedömning av forskningen om elektromagnetiska fält. Uppdraget redovisades den 1 november 2004 (Vetenskapsrådets Rapportserie 2004:6, dnr U2004/4274/F). Vetenskapsrådet menar att den svenska forskningen inom EMF-området med vissa undantag håller en tillfredsställande kvalitet. I flera fall är standarden hög och i något fall mycket hög. Rådet bedömer inte att kortvariga och koncentrerade satsningar skulle ge ett ökat bidrag till kunskapsläget. Vetenskapsrådet anser att det internationella samarbetet bör öka på området. I den forskningspolitiska propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) gör regeringen bedömningen att risker med elektromagnetiska fält är ett angeläget forskningsområde för FAS och att det är av stor betydelse att svensk forskning tar till vara den kompetens och den kunskap som genereras av forskare i andra länder.

10.4. Strålskyddsforskning

Miljömålsarbetet berör i detta fall områdena beredskap, miljöövervakning och miljöskydd, naturlig strålning, UV-strålning, EMF och radioaktivt avfall. För att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö skall kunna uppnås inom utsatt tid krävs insatser som grundats på hög vetenskaplig kompetens och forskningsresultat av god kvalitet inom alla områdena. Miljömålsrådet påpekar i sitt underlag till den fördjupade utvärderingen att strålskyddsforskningen är i akut behov av åtgärder och att kompetensen i dag är bristfällig inom flera forskningsområden.

SSI finansierar viss tillämpad strålskyddsforskning. SSI framför i sin forskningsstrategi att finansieringen av strålskyddsforskningen minskat kraftigt under ett antal år. SSI framhåller att forskningen måste stärkas för att trygga den nationella kompetensen på strålskyddsområdet. SSI föreslår därför att myndighetens anslag stärks med ett särskilt anslag för forskning för att kunna finansiera grundläggande och tillämpad forskning inom strålskyddsområdet.

Regeringen anser att forskningen inom strålskyddsområdet i landet är viktig för att miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö skall uppnås. Det gäller såväl forskning om effekter av joniserande strålning på hälsa som på den biologiska mångfalden, bl.a. inom områdena strålningsbiologi och radioekologi.

Internationellt bedrivs samarbete främst i mindre grupperingar och stora samarbetsprojekt är relativt sällsynta. Frågeställningar och forskningsbehov skiljer sig inte nämnvärt mellan olika länder. Detsamma gäller risken för kompetensbrist inom vissa områden. Inom EU:s ramprogram för forskning har strålskydd alltid funnits med. Sverige deltar i flera av projekten inom det sjätte ramprogrammet där strålskyddet återfinns i Euratomprogrammet Fission. Det är viktigt att

• Sida 90
•  Original

svenska forskare deltar aktivt i det internationella samarbetet både inom EU och i andra fora.

• Sida 91
•  Original

11. Ingen övergödning

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Halterna av gödande ämnen i mark och vatten skall inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.

För miljökvalitetsmålet Ingen övergödning har fem delmål fastställts.

1. Åtgärdsprogram

2. Utsläpp av fosforföreningar

3. Utsläpp av kväveföroreningar

4. Utsläpp av ammoniak

5. Utsläpp av kväveoxider

Regeringens bedömning: För många marina miljöer blir det svårt att nå miljökvalitetsmålet inom en generation, även om fortsatta kraftfulla insatser görs. För mark och vatten i övrigt finns dock större förutsättningar att nå målet, om ytterligare åtgärder vidtas. Omfattande insatser krävs både nationellt, på EU-nivå och i viss mån på internationell nivå. På EU-nivå har genomförandet av ramdirektivet för vatten en central ställning. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram. Åtgärder krävs även vid kommunala och enskilda avloppsanläggningar. När det gäller skogsbrukets påverkan på övergödningen behöver kunskapsunderlaget förbättras.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisas i kap. 12 i regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och strategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Ingen övergödning i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Belastningen av näringsämnen får inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald.
• Nedfallet av luftburna kväveföreningar överskrider inte den kritiska belastningen för övergödning av mark och vatten någonstans i Sverige.
• Grundvatten bidrar inte till ökad övergödning av ytvatten.
• Sjöar och vattendrag uppfyller när det gäller närsaltshalter kraven

God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. För sjöar i odlingslandskapet innebär det att halten av totalfosfor inte bör överskrida 25 mikrogram per liter.

• Sida 92
•  Original

• Näringsförhållandena i kust och hav motsvarar i stort det tillstånd som rådde under 1940-talet och tillförsel av näringsämnen till havet orsakar inte någon övergödning.
• Svenska kustvatten uppfyller när det gäller närsaltshalter kraven på God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten.
• Skogsmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.
• Jordbruksmark har ett näringstillstånd som bidrar till att bevara den naturliga artsammansättningen.

Miljömålsrådets förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens bedömning. Miljömålsrådet behandlade dock inte Naturvårdsverkets förslag till ändring av miljökvalitetsmålet.

Naturvårdsverkets förslag: Stämmer i huvudsak överens med regeringens bedömning. Naturvårdsverket föreslår dock att formuleringen av miljökvalitetsmålet ändras till att förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet skall finnas 2020. Ändringen motiveras med att det kommer att bli svårt att nå målet enligt dagens formulering eftersom den förutsätter ett miljötillstånd som är relativt opåverkat av övergödning.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringens bedömning att målet Ingen övergödning blir svårt att nå, baseras på observationen att läget inte har visat några tydliga förbättringar under de senaste 5–10 åren, trots att omfattande åtgärder har genomförts (se avsnitten 11.4 och 11.5). Varken halterna av närsalter eller effekterna av övergödningen har minskat i någon större omfattning, särskilt inte i marina miljöer. När det gäller mark och inlandsvatten finns vissa positiva tecken. Att det miljötillstånd som anges i miljökvalitetsmålet kommer att vara svårt att nå inom en generation beror även på att återhämtningen tar lång tid. Särskilt besvärligt är det i Östersjöns kustområden som påverkas av utsläpp i närområdet samt från andra länder. Tillståndet i haven styrs dessutom av naturliga storskaliga processer.

I dag tyder mycket på att övergödningen och dess följder tillsammans med annan påverkan leder till att ekosystemet i Östersjön genomgår en dramatisk förskjutning i dess struktur och funktion, där ett återställande avsevärt försvåras. Miljövårdsberedningen skriver exempelvis att det finns risk för att ett regimskifte redan har ägt rum i Östersjön och det nu möjligen krävs att utsläppen minskar till en nivå som är lägre än de nivåer som började orsaka problemen (Miljövårdsberedningens promemoria 2005:1, dnr M/2005/1531/Na). Utvecklingen är enligt regeringens uppfattning djupt oroande. Detta är ett av skälen till att regeringen avser att högprioritera nationella och internationella åtgärder som leder till minskad övergödning av Östersjön.

De svenska utsläppen av kväveoxider och ammoniak till luft har minskat sedan 1990-talet. Det är dock svårare att se en lika tydlig minskning när det gäller utsläppen av kväveföreningar till havet. I propositionen Svenska miljömål – delmål och strategier (prop. 2000/01:130) aviserade regeringen en rad åtgärder inom olika sektorer. Av dessa åtgärder har odling av fånggröda och övergång från höst- till vårbearbetning varit särskilt framgångsrika när det gäller att minska när-

• Sida 93
•  Original

saltsläckaget. En åtgärd som inte genomförts i den utsträckning som förutsattes är anläggningen av 12 000 hektar våtmarker (se avsnitt 15.5).

Regeringens bedömning är att Naturvårdsverkets förslag till ändring av formuleringen för miljökvalitetsmålet inte bör vidtas i nuläget. Regeringen anser dock att en omformulering av miljökvalitetsmålet bör övervägas i samband med nästa fördjupade utvärdering och då i samband med att delmålen som är tidsatta till 2010 ersätts (se avsnitt 27.2). Det kommer då att finnas ett bättre underlag om olika åtgärders effekter på övergödningstillståndet.

11.1. Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd

Regeringens bedömning: I miljökvalitetsmålets innebörd utgår två punkter:

• Sjöar och vattendrag i odlingslandskapet har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt.
• Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd.

Två punkter ändras:

• Sjöar och vattendrag uppfyller när det gäller närsaltshalter kvalitetskraven för God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten. För sjöar i odlingslandskapet innebär det att halten av totalfosfor inte bör överskrida 25 mikrogram per liter.
• Svenska kustvatten uppfyller när det gäller närsaltshalter kvalitetskraven för God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten.

Skälen för regeringens bedömning: De punkter på vilken regeringen ändrat sin bedömning hade lydelsen:

• Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten.
• Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten.

När det gäller regeringens tidigare bedömning av punkten ”Sjöar och vattendrag i odlingslandskapet har ett naturligt tillstånd, vilket högst kan vara näringsrikt eller måttligt näringsrikt” har skrivningen utgått. Innebörden täcks redan av punktsatsen om god ekologisk status. Motsvarande gäller för punkten ”Sjöar och vattendrag i skogs- och fjällandskap har ett naturligt näringstillstånd”.

Förändringen av punkten “Sjöar och vattendrag har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten” (prop. 2000/01:130) motiveras med att andra faktorer än närsalter kan medföra att en sjö eller ett vattendrag inte klarar kvalitetskraven för God eko-

• Sida 94
•  Original

logisk status. Motsvarande gäller för punkten ”Svenska kustvatten har God ekologisk status enligt definitionen i EG:s ramdirektiv för vatten”.

För att uppnå målet om bevarad biologisk mångfald och ekologiskt hållbara och variationsrika vattenmiljöer måste produktionsbetingelserna återföras till normala nivåer. Totalfosforhalterna bör därför inte överstiga 25 mikrogram per liter i sjöar i jordbrukslandskapet. I Sverige används vattnets totalfosforhalt för att klassificera sjöars tillstånd efter tillgång på växtnäring eller eutrofiering. En koncentration som överstiger 25 mikrogram totalfosfor per liter i sjöar under en längre tid medför risk för allvarliga förändringar av ekosystemen.

11.2. Ramdirektivet för vatten

Europaparlamentet och rådet antog i december 2000 ett direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. ramdirektivet för vatten. För miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård gäller som delmål att det senast 2009 skall finnas åtgärdsprogram som anger hur en sådan god ekologisk status som avses i ramdirektivet skall nås. En motsvarande formulering finns även för miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet.

Reglerna i 5 kap. miljöbalken om åtgärdsprogram har numera anpassats till ramdirektivet (prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr. 2003/04:56). Regeringen har i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön meddelat närmare föreskrifter om hur ramdirektivet skall genomföras. Genom ytterligare ett beslut har riksdagen delat in landet i fem vattendistrikt och bestämt att en länsstyrelse i varje vattendistrikt skall vara en ansvarig myndighet (vattenmyndighet) för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (prop. 2003/04:57, bet. 2003/04:MJU17, rskr. 2003/04:174). Genom en förordning (2004:663) om ändring i förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion har regeringen gett fem länsstyrelser denna roll. För varje vattenmyndighet skall det enligt förordningen finnas en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens ansvarsområde.

Förutsättningarna för att genomföra ramdirektivet framgår alltså numera av gällande författningar. Ett grundläggande steg för att genomföra det har därmed tagits. De delmål om att genomföra ramdirektivet för vatten som knutits till miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet och Hav i balans samt levande kust och skärgård bör därför upphöra att gälla.

Samtidigt vill regeringen understryka den centrala roll som det svenska genomförandet av ramdirektivet har för att de vattenrelaterade miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås. Vattenmyndigheternas arbete med vattenmiljöförvaltning och arbetet med att uppnå de vattenanknutna miljökvalitetsmålen är viktiga komponenter som kompletterar varandra i en och samma process. Det är i det sammanhanget en stor fördel att länsstyrelserna ansvarar för det regionala miljömålsarbetet och samtidigt har en nyckelroll vid genomförandet av ramdirektivet.

Våra nationella miljökvalitetsmål saknar en formell rättslig status i det svenska rättsystemet. För att miljökvalitetsmål och andra miljömål skall

• Sida 95
•  Original

få en sådan status krävs att målen omvandlas till rättsligt bindande regler, exempelvis som krav på högsta tillåtna halter av vissa ämnen i vattenmiljön, som i sin tur leder till beslut om utsläppsbegränsningar. Detta kommer i hög utsträckning att ske genom den nya vattenförvaltningen, där vattenmyndigheterna har bemyndigande att fastställa kvalitetskrav för vattenförekomster inom vattendistrikten som följer av ramdirektivet. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) har för respektive ansvarsområde bemyndigande att ta fram föreskrifter för hur direktivet och förordningen skall tillämpas när kvalitetskraven bestäms.

Vattenmyndigheterna har under 2004 inlett sitt arbete. I budgetpropositionen för 2005 har 50 miljoner kronor avsatts för arbetet med att genomföra ramdirektivet för vatten. Regeringen avser att följa arbetet och överväga vilka resurser som behövs för att det långsiktiga vattenarbetet skall bli framgångsrikt.

11.3. Delmål 1 om åtgärdsprogram utgår

Regeringens förslag: Delmål 1 med följande lydelse skall utgå:

Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ekologisk status skall nås för sjöar och vattendrag samt för kustvatten.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Miljömålsrådet föreslår dock även att möjligheterna att upprätta åtgärdsprogram tidigare än 2009 utreds av vattenmyndigheterna.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att delmålet om åtgärdsprogram enligt ramdirektivet för vatten utgår. Länsstyrelserna i Dalarnas och Västerbottens län och Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) anser däremot att förändringar i målen bör undvikas och att de hellre bör justeras, kompletteras eller utvecklas än helt utgå. SNF pekar på att det finns en risk att miljökvalitetsmålen annars inte blir kompletta.

Flera remissinstanser är positiva till att möjligheterna att upprätta åtgärdsprogram tidigare än 2009 utreds av vattenmyndigheterna. Svenskt Näringsliv anser däremot att det är mer angeläget att påverka övriga EU att gemensamt gå i denna riktning, än att forcera fram nationella särregler som i värsta fall skapar konkurrensnackdelar för svenska företag.

Skälen för regeringens förslag: Enligt avsnitt 11.2 kan delmål som täcks av ramdirektivet för vatten upphöra att gälla. Dessutom är åtgärdsprogram enligt regeringens uppfattning att se som åtgärder snarare än delmål.

Regeringen konstaterar att omfattande åtgärder mot övergödning pågår (se avsnitten 11.4 och 11.5). Den process som nyligen inletts som en följd av ramdirektivet för vatten, med kartläggning och analys av vattenförhållanden och samhällsekonomiska aspekter, med framtagande av kvalitetskrav och aktivt deltagande av allmänhet och berörda aktörer kommer att utmynna i åtgärdsprogram senast den 22 december 2009. Denna tidpunkt, som är en viktig milstolpe i vattenplaneringscykeln, innebär dock inte att regeringen och berörda myndigheter väntar med att

• Sida 96
•  Original

vidta ytterligare åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Åtgärder kommer att vidtas eller anpassas successivt även före 2009, allteftersom kunskapen växer fram. Regeringen anser därför att någon tidigare tidpunkt för besluten om åtgärdsprogrammen inte behöver utredas.

Det bör nämnas i sammanhanget att regeringen i december 2004 tillsatte en särskild utredare som skall analysera åtgärdsprograms förutsättningar att uppfylla miljökvalitetsnormer på olika områden och se över möjligheterna att göra sådana program bättre och mer effektiva (dir. M 2005:05). Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2005.

11.4. Ändrat delmål 2 om utsläpp av fosforföreningar

Regeringens förslag: Delmål 2 skall ha följande lydelse:

Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat med minst 20 procent från 1995 års nivå.

Regeringens bedömning: Delmålet som sådant kommer att nås men regeringen konstaterar samtidigt att det krävs ytterligare åtgärder för att fosforhalterna i många vattenmiljöer skall nå nivåer som inte har någon negativ inverkan på bl. a. förutsättningar för biologisk mångfald.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet har inte lämnat förslag till förändring av detta delmål.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i sin rapport Fosforutsläpp till vatten år 2010 – delmål, åtgärder och styrmedel (Rapport 5364, dnr M2004/584/Na) föreslagit att delmålet bör få ovanstående nya lydelse. Formuleringen som ett procentmål och inte som en absolut målnivå har valts med tanke på osäkerheterna i dataunderlaget på området.

Naturvårdsverket föreslår dessutom en satsning på forskning kring fosforförluster från jordbruksmark, miljöersättning för skyddszoner kring ytvattenbrunnar och ytterligare krav på enskilda avlopp.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer Naturvårdsverkets förslag om en kvantifiering av delmålet, bl. a. en rad länsstyrelser och kommuner, SGU, Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien och Svenska Kommunförbundet. Dessa remissinstanser pekar på att en kvantifiering ger miljömålsarbetet extra drivkraft. Stockholms kommun anser att det är rimligt att nu sätta målet 20 procent och att utvärdera och anpassa detta varefter kunskapsunderlaget förbättras. Stockholms universitet (SU), Kungliga Tekniska högskolan (KTH), Göteborgs universitet (GU), Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Göteborgs kommun, Kungliga Vetenskapsakademien, Skogsindustrierna, Vetenskapsrådet, Svenskt Vatten, Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) och Skogsindustrierna är dock av annan uppfattning.

Vetenskapsrådet anser att i stället för att uttrycka delmålet som ett procentmål borde målsättningen vara att genomföra reduktioner och

• Sida 97
•  Original

åtgärder på de platser där det kan visas att fosforreduktionen leder till bättre vattenkvalitet. Detta kan med fördel göras inom ramen för EG:s ramdirektiv för vatten. KTH anser att bristen på kunskap om bl.a. fosforföreningars transportvägar i miljön gör att det är svårt att kvantifiera målet. Att kvantifiera nationella miljömål för fosforföreningar är meningslöst. Här måste man utgå från lokala och regionala förhållanden. GU anser att utredningen pekar på att det borde gå att precisera effektmål för sjöar och avgränsande kustområden. För större havsområden borde däremot begränsningar av totala utsläppsmängder anges, varvid det borde specificeras olika utsläppsmål för olika delar av Östersjön liksom för Västerhavet. Kungliga Vetenskapsakademien kräver dels att bindande mål skall vara recipientspecifika och fastställda i förvaltningsplaner 2009, dels att de skall basera sig på noggrann karakterisering och kvantifiering av föroreningsbelastningar och resulterande vattenpåverkan. Hushållningssällskapens Förbund är positiva till valet av en minskning av fosforutsläppen utifrån 1995 års nivå men ifrågasätter procentsatsens relevans på grund av osäkerheten i beräkningsunderlagen samt att effekten av genomförda åtgärder är osäker fram till i dag. Svenskt vatten och RVF förordar att det fortsatta arbetet med reduktion av närsalter sker inom arbetet med ramdirektivet för vatten, där prioriteringar kan ske mellan utsläpp från olika branscher inom ett avrinningsområde. Skogsindustrierna anser att ett nationellt mål för fosforreduktion kan ifrågasättas. Skogsindustrierna vill betona att resultatet av recipientstudier och miljökonsekvensbedömningar noga måste analyseras innan åtgärder föreslås vid varje enskild anläggning.

De remissinstanser som har kommenterat förslaget om ett forskningsprogram kring fosforförluster är positiva till detsamma.

Med ett undantag är alla remissinstanser som tagit ställning till förslaget att införa miljöersättning för skyddszoner kring ytvattenbrunnar positivt inställda. Länsstyrelsen i Hallands län anser dock att det inte är försvarbart att införa en generell stödform med skyddszoner kring ytvattenbrunnar i åkermark. Länsstyrelsen anser att det däremot finns anledning att utarbeta skyddsplaner för ytvatten inom särskilt känsliga områden samt att nuvarande ersättning för skyddszoner längs vattendrag kompletteras med miljöersättning till andra åtgärder som angetts i skyddsplanen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Fram till år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten ha minskat kontinuerligt från 1995 års nivå.

De av människan orsakade utsläppen av fosforföreningar till sjöar, vattendrag och kustområden i Sverige har för 2000 beräknats uppgå till 3 200 ton. Bortemot hälften orsakas av läckage från jordbruksmark. Enskilda avlopp och kommunala reningsverk bidrog 2000 med ca 21 procent respektive 16 procent till utsläppen. Andelen industriella utsläpp

• Sida 98
•  Original

var ca 12 procent. Mellan 1995 och 2000 beräknas utsläppen totalt ha minskat med 11 procent.

Konkreta, uppföljningsbara delmål är viktiga för arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Därför fick Naturvårdsverket i uppdrag att precisera delmål 2 om utsläpp av fosforföreningar. Behovet av att minska utsläppen av fosforföreningar varierar påtagligt i olika vattenområden. Så finns exempelvis i Östersjön en helt annan känslighet för fosforföreningar jämfört med Västerhavet. I det öppna havet utanför västkusten spelar utsläppen av fosforföreningar ingen roll för övergödningen. Förhållandena längs själva västkusten är dock mer varierande i detta avseende och en bedömning av utsläppens betydelse får göras från fall till fall. Det bör i sammanhanget nämnas att Naturvårdsverket f.n. genomför en internationell expertutvärdering av kväve-/fosforproblematiken i våra omgivande havsområden som kommer att avrapporteras hösten 2005. De av fosfor övergödda sjöarna, ca 800 om man enbart ser till dem som är större än 4 ha, är till stor del koncentrerade till södra Sverige. De mest påverkade sjöarna finns i södra Skåne, Mälardalen, Östergötland och området söder om Vänern. Situationen i vattendrag är svårare att mäta och bedöma, men problematiken följer i stort sett samma mönster som för sjöar.

Efter att ha övervägt remissinstansernas synpunkter anser regeringen att det finns skäl att kvantifiera delmålet enligt det förslag som Naturvårdsverket har presenterat, för att ge åtgärdsarbetet en förstärkt drivkraft. Samtidigt anser regeringen dock att det kan finnas anledning att komma tillbaka till frågan om delmålets utformning, bl.a. beträffande en anpassning till förhållanden i olika delar av landet, i samband med nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen.

Åtgärder

Regeringen bedömer att det krävs ytterligare åtgärder för att fosforhalterna i många vattenmiljöer skall nå nivåer som inte har någon negativ inverkan på bl. a. förutsättningar för biologisk mångfald.

Hittills har forskning kring läckage av närsalter från jordbruket fokuserats på kväveföreningar. För att kunna utvärdera delmålet och i framtiden föreslå nya åtgärder är det nödvändigt att få ett bättre underlag när det gäller även fosforförlusterna. Forskning inom detta område måste därför fortsätta som underlag för långsiktiga åtgärder.

Flera av åtgärderna inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet som nämns under delmål 3 om utsläpp av kväveföreningar torde ha positiva effekter för att minska fosforförlusterna från jordbruket, exempelvis skyddszoner intill vattendrag. I vilken grad har dock inte varit möjligt att uppskatta på grund av kunskapsbrister. Med bakgrund härav tar regeringen inte ställning till en ny miljöersättning för ytvattenbrunnar. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram.

När OECD 2004 granskade svensk miljöpolitik rekommenderade man Sverige att bedöma behovet av ytterligare fosforrening i enskilda

• Sida 99
•  Original

reningssystem på landsbygden (se bilaga 2). Denna fråga och andra åtgärder som berör enskilda avlopp hanteras i En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp, se avsnitt 21.3.6.

11.5. Ändrat delmål 3 om utsläpp av kväveföreningar

Regeringens förslag: Delmål 3 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 procent från 1995 års nivå.

Regeringens bedömning: Det blir svårt att nå delmålet. Det krävs kraftfulla åtgärder i syfte att nå en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Miljömålsrådet föreslår att odlingen av fånggrödor och arealen åkermark som vårbearbetas i stället för höstbearbetas skall upprätthållas på en fortsatt hög nivå. Miljömålsrådet föreslår därutöver att Naturvårdsverkets och SGU:s förslag till miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten genomförs.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Havsmiljökommissionens förslag: Havsmiljökommissionen har i sitt slutbetänkande Havet – tid för en ny strategi fört fram förslag om att permanenta arealen för fånggrödor och vårbearbetning samt att tillsätta en utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer förslaget att stryka den angivna kvantiteten i delmål 3 om utsläpp av kväveföreningar.

Flera remissinstanser, däribland Svenska Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna, stödjer förslaget att odlingsarealen av fånggrödor även fortsättningsvis skall omfatta 100 000 ha. Länsstyrelsen i Hallands län vill behålla odlingen av fånggröda på ca 180 000 ha.

Flera remissinstanser är positiva till förslaget att arealen åkermark som bearbetas på våren i stället för på hösten skall bibehållas på nivån 100 000 ha.

Statens jordbruksverk ställer sig positivt till en målsättning där arealen fånggrödor och vårbearbetning skall vara fortsatt hög.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) betonar att tre grundläggande förutsättningar för att jordbruket skall klara sin del av betinget att minska kväveutsläppen är att:

• de miljöersättningar som finns för fånggrödor och vårbearbetning består i EU:s kommande programperiod,
• projektstödet till anläggning av våtmarker ökas och
• den omfattande satsningen på rådgivnings- och utbildningskampanjen Greppa Näringen får fortsätta.

• Sida 100
•  Original

Konsumentverket ställer sig positivt till förslaget att tillsätta en utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Statens jordbruksverk, Riksantikvarieämbetet och Norrtälje kommun är negativa till förslaget.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2010 skall de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 % från 1995 års nivå till 38 500 ton.

Nya beräkningar pekar på högre utsläpp av kväveföreningar till haven för basåret 1995 än tidigare beräkningar. En minskning på 30 procent motsvarar därför mer än de 38 500 ton som nu anges i delmål 3. Både de nya och äldre beräkningarna innehåller dessutom flera osäkerhetsfaktorer. Det kan därför inte uteslutas att kommande beräkningar också kan innebära revideringar med hänsyn till vad en minskning på 30 procent skulle kunna betyda i ton. Regeringen föreslår därför att angivelsen i ton stryks i delmålets formulering.

Regeringen föreslår vidare att ”kväve” ersätts med ”kväveföreningar” i formuleringen av delmålet. Det är tekniskt korrekt eftersom utsläppen av kväve sker som föreningar. Språkbruket jämställs därmed med det i delmål 2 om fosforföreningar.

De av människan orsakade vattenburna utsläppen av kväveföreningar har till största delen sitt ursprung i läckage från jordbruksmark och utsläpp från reningsverk. Läckage från jordbruksmark stod 2000 för ungefär hälften av belastningen på havet medan de kommunala reningsverken stod för drygt en femtedel. Deposition av kväveföreningar på sjöar bidrog med ca 13 procent och industri och skogsbruk med 6 respektive 7 procent. Den totala belastningen av kväveföreningar på havet 2000 uppskattades till 78 700 ton. Jämfört med 1995 innebär detta en minskning med 8 procent. De kommunala reningsverken har bidragit med större delen av minskningen. Industrins utsläpp av kväveföreningar till vatten bedöms ha minskat med ca 50 procent sedan 1990 som en följd av processförändringar och rening.

Som jämförelse med dessa vattenburna utsläpp kan nämnas att en tredjedel av kvävet till Östersjön kommer via luften och domineras här av utsläpp av från vägtrafik, arbetsmaskiner och stallgödsel. Även dessa utsläpp har minskat kraftigt.

Inom jordbruket har en rad åtgärder genomförts. Genom Miljö- och landsbygdsprogrammet är det möjligt att få ekonomisk ersättning för odling av fånggrödor, utebliven höstbearbetning, skyddszoner samt anläggning av våtmarker och småvatten. Sedan 2001 har särskilt arealen fånggrödor och arealen som bearbetas först på våren ökat väsentligt. Dessutom omfattar programmet utbildnings- och rådgivningsinsatser, bl.a. ett särskilt kunskaps- och rådgivningsprojekt för lantbrukare i f.n. sex sydsvenska län, kallat Greppa Näringen. Projektet som genomförs i samverkan med länsstyrelserna, LRF och en mängd företag inom lantbruksnäringen, har fått stort gehör.

• Sida 101
•  Original

Vidtagna åtgärder bedöms ha avsevärt minskat kväveläckaget från jordbruksmarken de senaste åren. Någon beräkning av vad detta innebär med hänsyn till utsläppen av kväveföreningar till havet har inte gjorts.

Det svenska genomförandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik, som presenterades för riksdagen i skrivelsen Genomförande av EU:s jordbrukspolitik i Sverige (skr. 2003/04:137), kommer att medföra att kväveläckaget från jordbruksmark minskar ytterligare.

När det gäller frågan om en utredning om geografisk fördelning av lantbrukets djur har denna fråga en komplexitet som går långt utöver övergödningsproblematiken. Den rör strukturen hos svenskt jordbruk och livsmedelsindustri, landsbygdsutveckling, transporter och konkurrenskraft. Frikopplingen av stöden innebär att produktionskalkylerna förändras, vilket kan komma att leda till minskad djurproduktion som i sin tur kan medföra minskat kväveläckage.

Sverige har vid den granskning av svensk miljöpolitik som OECD gjorde under 2004 fått rekommendationen att ytterligare minska utsläppen av kväveföreningar till haven för att uppnå det mål som Helsingforskommissionen om Östersjöns marina miljö (HELCOM) satt upp. OECD pekar även på att Sverige bör bedöma behovet av ytterligare kväverening av avloppsvatten som släpps ut i inlands- och kustområden.

Åtgärder

Regeringen bedömer att ytterligare insatser såsom åtgärder för minskat växtnäringsläckage men också kompetensutvecklingsinsatser kommer att krävas för måluppfyllelse. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram. Omarbetade regler för spridning av stallgödsel har trätt ikraft under 2005 vilka ger bättre möjligheter för jordbrukarna att ta hänsyn till miljön. Ett tydligare regelverk underlättar även tillsynen. Regeringen ser därutöver ett behov av åtgärder i reningsverken. Uppdrag till Naturvårdsverket som omfattar reningsverk tas upp i En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp under avsnitt 21.3.6.

Inom EU pågår f.n. förhandlingar om ett nytt grundvattendirektiv. I det förslag som lagts fram av kommissionen ingår bl.a. en miljökvalitetsnorm för nitrat (se även kapitel 13). Regeringen överväger f.n. hur ett sådant normsystem behöver utformas för svensk del i syfte att kunna införa dessa normer, när kraven i det nya grundvattendirektivet fastställts. Om besluten inom EU inte kommer till stånd avser Sverige att gå vidare på nationell nivå.

• Sida 102
•  Original

11.6. Ändrat delmål 4 om utsläpp av ammoniak

Regeringens förslag: Delmål 4 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå.

Regeringens bedömning: Delmålet kommer att nås inom utsatt tid men det finns samtidigt ett behov av att ytterligare påtagligt minska utsläppen även efter att delmålet har uppnåtts.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringen föreslår dock en ändring av delmålet, som innebär att angivelsen i ton stryks i delmålets formulering.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2010 skall utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 procent från 1995 års nivå till 51 700 ton.

Den metod som använts vid de senaste redovisade beräkningarna av ammoniakutsläppen visar på högre avgång 1995 och 2001 än tidigare beräkningar. En minskning med 15 procent motsvarar därför ett högre tal än det som nu anges i delmål 4. Analogt med ändringen av delmål 3 om utsläpp av kväveföreningar föreslår regeringen därför att angivelsen i ton stryks i delmålets formulering.

De totala ammoniakutsläppen 2003 var ca 55 600 ton. Totalt sett innebär de senaste beräkningarna en minskning med 13 procent jämfört med 1995.

Jordbrukssektorn svarar för den övervägande delen av ammoniakutsläppen (ca 85 procent), som främst härrör från hantering av stallgödsel. Ammoniakavgången från jordbruket har minskat med 18 procent sedan 1995, vilket i hög grad beror på att antalet nötkreatur och svin minskat men också på att det skett en övergång från fastgödsel till flytgödsel samt på förbättringar i gödselhanteringen. Däremot visar beräkningar att utsläppen från övriga sektorer, främst transporter och industri, har ökat med ca 30 procent mellan 1995 och 2003. Transportsektorns utsläpp har ökat beroende på ökad katalytisk avgasrening som dock samtidigt givit avsevärt större minskningar av utsläppen av kväveoxider.

Möjligheterna att nå delmålet om 15 procents minskning till 2010 förefaller att vara goda. Om de nya beräkningarna stämmer återstår en utsläppsminskning på ungefär 1 700 ton ammoniak för måluppfyllelse. Trender och redan beslutade åtgärder bedöms att bidra till denna utsläppsminskning. Detta gäller framför allt hanteringen av gödsel men även ett minskat antal djur i framtiden. Regeringen ser dock ett behov av att påtagligt minska utsläppen av ammoniak ytterligare. En revidering komma att bli aktuell i samband med nästa fördjupade utvärdering.

• Sida 103
•  Original

11.7. Delmål 5 om utsläpp av kväveoxider

Regeringens bedömning: Delmål 5 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall utsläppen i Sverige av kväveoxider till luft ha minskat till 148 000 ton.

Ytterligare åtgärder behövs för att nå delmålet.

Delmålet behandlas under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning (se kapitel 7).

11.8. Ytterligare insatser och uppdrag

Nytt delmål om kväveupplagring i skogsmark

Skogsbruk innebär positiva och negativa effekter på kväveupplagring. Växande skog tar upp kväveföreningar, men i samband med föryngring kan kväveföreningar som frigörs från grenar och toppar leda till läckage. Det sammanlagda läckaget till havet från skogsbruket har för Sveriges del beräknats till 5 200 ton kväve per år eller ungefär sju procent av det av människan orsakade bidraget 2000. Den framtida utvecklingen styrs främst av hur stort kvävenedfallet kommer att vara, tillväxten av skog som kan ta upp kväveföreningarna, utformningen av skyddszoner utefter vattendrag och hur mycket kväveföreningar som förs bort genom avverkningarna. Miljömålsrådet och Naturvårdsverket föreslår att möjligheterna utreds att ta fram ett nytt delmål om kväveupplagring i skogsmark.

Åtgärd

Regeringen avser att uppdra åt Skogsstyrelsen att i samråd med Naturvårdsverket utreda behovet av och möjligheterna att införa ett nytt delmål om kväveupplagring och kväveläckage i skogsmark.

11.9. Uppföljning av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning

Med några års mellanrum görs omfattande beräkningar och sammanställningar av den vattenburna belastningen från Sverige på omgivande hav. Data som rör Östersjön rapporteras till HELCOM. Sammanställningarna är kostsamma men regeringen anser att de bör göras minst vart femte år. Nästa utvärdering inom HELCOM kommer att ske under 2006 eller 2007 och resultatet bör vara tillgängligt till nästa fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet. Regeringen avser inför 2009 års utvärdering av systemet med miljökvalitetsmål låta utreda förslag om nya delmål.

• Sida 104
•  Original

11.10. Konsekvenser

De redovisade förslagen till insatser behövs för att målen skall nås och syftar till omfattande förbättringar för land- och vattenekosystemen och deras biologiska mångfald. Detta är även positivt för näringar som utnyttjar dessa. De positiva effekterna medför också ökade möjligheter till friluftsliv, fritidsfiske och bad, vilket dessutom gynnar turistnäringen. Åtgärderna ger minskade negativa effekter på människors hälsa, material och byggnader, och på kulturarvet.

En central komponent i arbetet med att minska övergödningen är genomförandet av ramdirektivet för vatten i Sverige och EU:s övriga medlemstater. Denna process kommer att medföra att EU:s jordbrukspolitik i framtiden bl.a. behöver ta hänsyn till ramdirektivet. Konsekvenserna av en successiv harmonisering av EU:s vattenpolitik och jordbrukspolitik i sin helhet är dock ännu så länge svåra att bedöma.

• Sida 105
•  Original

12. Levande sjöar och vattendrag

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Sjöar och vattendrag skall vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer skall bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag har sex delmål fastställts. Dessa handlar om:

1. Åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer

2. Åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag

3. Vattenförsörjningsplaner

4. Utsättning av djur och växter

5. Hotade arter

6. Åtgärdsprogram för God ytvattenstatus

Regeringens bedömning: Utvecklingen av miljötillståndet i sötvatten har i huvudsak varit positiv. Antalet övergödda sjöar uppgår numera till ca 1 000 och försurningsläget har förbättrats något. Arbetet med hotade arter och miljöer går framåt och det finns förutsättningar för att berörda delmål kommer att uppnås under 2005. Det finns ytterligare behov och möjligheter att, inom ramen för bl.a. fortsatt nyttjande av vatten för produktion av förnybar el, åtgärda tidigare seklers fysiska skador på vattenmiljön. Arbetet med att tillvarata värden i kulturmiljön behöver förstärkas och utvecklas.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 9 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 20001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Belastningen av näringsämnen och föroreningar får inte minska förutsättningarna för biologisk mångfald.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota biologisk mångfald introduceras inte.
• Sjöars, stränders och vattendrags stora värden för natur- och kulturupplevelser samt bad- och friluftsliv värnas och utvecklas hänsynsfullt och långsiktigt.
• Fiskar och andra arter som lever i eller är direkt beroende av sjöar och vattendrag kan fortleva i livskraftiga bestånd.
• Anläggningar med stort kulturhistoriskt värde som använder vattnet som resurs kan fortsätta att brukas.

• Sida 106
•  Original

• I dagens oexploaterade och i huvudsak opåverkade vattendrag är naturliga vattenflöden och vattennivåer bibehållna och i vattendrag som påverkas av reglering är vattenflöden så långt möjligt anpassade med hänsyn till biologisk mångfald.
• Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta eller hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärden.
• Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
• Sjöar och vattendrag har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning och kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG).
• Utsättning av genmodifierad fisk äger inte rum.
• Biologisk mångfald bevaras och återskapas i sjöar och vattendrag.

Skälen för regeringens bedömning: I sjöar och vattendrag koncentreras många av de ämnen som förekommer i miljön i övrigt. För att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag måste åtgärder vidtas inom främst miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Ett rikt odlingslandskap och Levande skogar.

Under 1800- och 1900-talen skedde betydande ingrepp i vattenmiljön i form av sjösänkningar, dikningsföretag, flottledsrensningar och utbyggd vattenkraft. Andelen helt opåverkade eller måttligt påverkade vattendrag är i dag liten men många skadade vatten har möjlighet att restaureras. Värdefulla eller potentiellt värdefulla vatten bör restaureras så att de biologiska och ekologiska värdena ökar. Intrång i opåverkade vattendrag, utöver de som anges i miljöbalkens kapitel 4, bör undvikas. För att delmålen skall nås krävs att uppkomna skador begränsas så långt detta är praktiskt och ekonomiskt rimligt med hänsyn till behovet av förnybar el och ett i framtiden möjligt behov av ett mer koordinerat nyttjande av vatten- och vindkraft. Enligt regeringens mening bör en miljöanpassning av vattenkraften ge goda möjligheter att förbättra miljön vid befintliga anläggningar. Vid miljöanpassning av reglerade vatten bör intrång regleras enligt gällande omprövningsinstitut. Utgångspunkten bör vara att nuvarande produktionskapacitet bibehålls med de inskränkningar som omprövningsinstitutet innebär.

Många vatten påverkas även negativt av verksamheter inom skogs- och jordbruk samt fiske. Sådana verksamheter behöver i större utsträckning beakta effekter på ekosystemen (se avsnitt 20.4 om hållbart nyttjande). För att få en helhetssyn om vilken hänsyn olika vatten kräver, behöver befintlig kunskap sammanställas och kompletteras med forskning, kartläggning och inventering av vatten. Det krävs vidare exempelvis riktade rådgivningsinsatser till markägare och entreprenörer i anslutning till skogliga åtgärder vid vatten. Bättre instruktioner och material för skogsvårdsorganisationens och skogsbrukets personal behöver utarbetas.

Behoven av åtgärder mot övergödning i sjöar och vattendrag behandlas i kapitel 11 och i avsnitt 21.3.6.

• Sida 107
•  Original

För kulturmiljöerna är det angeläget att perspektiven breddas när det gäller identifiering och tillvaratagande av värden. Långsiktigt skydd av dessa miljöer bör även omfatta användning och utveckling.

12.1. Ändrat delmål 1 om åtgärdsprogram för natur- och kulturmiljöer

Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010 skall minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd och fördelas jämnt mellan de fem vattendistrikten. Minst 15 fiskefria områden skall finnas i varje vattendistrikt.

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas och takten i skyddsarbetet ökas.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslår ingen ändring av delmålets lydelse.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västernorrlands län föreslår att första delen av delmålet utgår. Länsstyrelsen i Kronobergs län pekar på behovet av konkreta mål i stället för åtgärdsprogram. Svensk Energi förordar en senareläggning av delmålen för 2005 och en samordning med genomförandet av ramdirektivet för vatten.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för särskilt värdefulla natur- och kulturmiljöer som behöver ett långsiktigt skydd i eller i anslutning till sjöar och vattendrag. Senast år 2010 skall minst hälften av de skyddsvärda miljöerna ha ett långsiktigt skydd.

Naturvårdsverket arbetar tillsammans med Fiskeriverket och Riksantikvarieämbetet för att under 2005 lägga fram nationella åtgärdsprogram för genomförande av skydd och restaurering (delmål 1 och 2) och för att redovisa antalet berörda värdefulla miljöer. Parallellt pågår i länen en sammanställning av underlag om de i dag kända värdefulla vattenmiljöerna med avseende på naturmiljö, kulturmiljö, fisk och fiske. Underlaget skall användas för att kvantifiera delmålen, planera och prioritera åtgärder, följa upp och utvärdera genomförandet, bedöma behov av resurser samt bedöma omfattning av intressekonflikter.

Delmålet i sin nya lydelse kan uppnås till 2010 om ytterligare åtgärder vidtas. Skyddet av vattenmiljöer har emellertid hittills utvecklats långsamt.

• Sida 108
•  Original

De skyddade områdena bör fördelas jämnt mellan de fem vattendistrikten. Områdena bör utformas så att angränsande landområden vid behov inkluderas och hänsyn bör tas till vandrande arter.

Skyddet av sötvattenmiljöer behöver också kunna innefatta begränsningar av fisket. Vatten helt skyddade från fiske saknas i dag till och med i landets nationalparker. Samtidigt kan områden med starkt kontrollerat eller helt förbjudet fiske ha ett värde för naturvård och grundforskning. De har också ett värde för fisket genom att refuger skapas som kan förbättra fisket i omgivningen. Det är därför viktigt att de valda vattnen utgör för respektive område typiska miljöer och att de tillsammans utgör ett sammanhållet nätverk av fungerande ekologiska enheter. Vatten av betydelse för yrkesfiskets och samernas behov bör inte ingå.

Det ankommer på vattenmyndigheter och länsstyrelser att se till att arbetet med delmålet i mån av behov samordnas med arbetet för att genomföra ramdirektivet för vatten.

Åtgärder

Den naturliga kopplingen mellan natur- och kulturmiljön understryker behovet av gemensamma insatser för förvaltning och utveckling av dessa miljöers värden. Det är angeläget att utveckla arbetet med kulturreservat med hänsyn till miljökvalitetsmålet, för att därigenom skydda de aktuella miljöernas värden och förutsättningar. Arbetet med att utveckla nya användningsområden i gamla kulturmiljöer behöver fortsätta.

Biotopskyddsbestämmelser infördes i naturvårdslagen 1992 för att förenkla processen för att skydda små områden. Bestämmelserna har visat sig vara effektiva och framgångsrika, men kan behöva utvidgas för att möjliggöra att fler hotade miljöer och arter inkluderas och att det uppställda delmålet nås. Naturvårdsverket har föreslagit vissa utökningar i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken (Biotopskydd för vattenanknutna biotoper, rapport 5262, dnr M2003/23/Na). Förslaget innebär bl.a. att också kommunerna får bemyndigande att tillämpa biotopskyddsbestämmelserna för att skydda små bäckfåror. Naturvårdsverket föreslår vidare att miljöbalken ändras så att ansvarig myndighet får möjlighet att utfärda dispenser. Förslaget har remissbehandlats och bereds inom Regeringskansliet och regeringen avser återkomma i denna fråga.

Regeringen avser även att återkomma till frågan om ett uppdrag till berörda myndigheter att utse områden i enlighet med delmålet. Då fiskelagen inte är tillämplig i flertalet av dessa fall blir behovet av skydd enligt miljöbalken särskilt stort.

• Sida 109
•  Original

12.2. Delmål 2 om åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall berörda myndigheter ha identifierat och tagit fram åtgärdsprogram för restaurering av Sveriges skyddsvärda vattendrag eller sådana vattendrag som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda. Senast till år 2010 skall minst 25 % av de värdefulla och potentiellt skyddsvärda vattendragen ha restaurerats.

Delmålet kommer att uppnås.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslår ingen ändring av delmålets lydelse.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Kronobergs län pekar på behovet av konkreta mål i stället för åtgärdsprogram. Svensk Energi förordar en senareläggning av delmålen för 2005 och en samordning med genomförandet av ramdirektivet för vatten.

Skälen för regeringens bedömning

De i delmålet angivna åtgärdsprogrammen kommer att redovisas under 2005 (se även avsnitt 12.1). Det krävs ytterligare åtgärder för att målet om restaurering till 2010 skall uppnås. Trots svårigheter har framsteg gjorts beträffande flera viktiga vattendrag genom att skador orsakade av främst tidig vattenkraftsutbyggnad, men även av vägtrummor och flottledsrensningar, har åtgärdats. Restaurering av sjöar har dock utförts i alltför begränsad omfattning.

Rinnande vatten med omkringliggande områden utgör en av de mest artrika och värdefulla naturtyperna i landet. I det föreslagna nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, kapitel 20, slås fast att djur skall kunna sprida sig utan hinder, att missgynnade arter skall ha tillräckligt med livsmiljöer och att bristmiljöer skall restaureras. För att uppnå dessa mål är behovet av ytterligare åtgärder i rinnande vatten stort. Antalet helt orörda miljöer är inte känt, men de är troligen få.

Genom bestämmelser i miljöbalken är dock fyra älvar helt skyddade från utbyggnad m.m. och i ett antal andra vattensystem är vidare utbyggnad förbjuden. Detta ger ett starkt och värdefullt skydd mot framtida exploatering. Även vatten som är skyddade mot utbyggnad är ofta påverkade av andra typer av ingrepp såsom flottledsrensning. Det totala behovet av restaurering är därför stort. Naturvårdsverkets, Riksantikvarieämbetets och Fiskeriverkets sammanställning 2005 om särskilt värdefulla miljöer är en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Regeringen bedömer att restaurering av tidigare flottledsrensade vattendrag liksom av vattensystem med tidig och ofta partiell utbyggnad kan ge stora miljöförbättringar till begränsade kostnader. När det gäller omprövning av vattendomar har Miljöbalkskommittén analyserat eventuella behov av åtgärder utifrån översvämningsproblematiken (Miljöbalken under utveckling, Ett principbetänkande, SOU 2002:50) och kommit fram till att omprövning av vattendomar inte är någon lösning

• Sida 110
•  Original

och att det inte heller finns behov av att utreda regelverket. Behovet av omprövningar är enligt kommittén främst motiveras ur naturvårdssynpunkt och med tanke på genomförandet av ramdirektivet för vatten. Miljöbalkskommittén bedömer att det kan finnas anledning att se över bestämmelserna för sådana regleringar där vattendomar saknas. Naturvårdsverket har i sin underlagsrapport inför den fördjupade utvärderingen pekat på att omprövningar av vattendomar av naturvårdsskäl har använts i liten omfattning, vilket innebär att det är svårt att utvärdera hur de juridiska verktygen fungerar. Regeringen avser att återkomma till frågan. Regeringen avser därutöver att låta utreda hur tillsynen kan ges bättre förutsättningar när det gäller regleringar av vattenflöden som saknar vattendomar och avser att återkomma med ett uppdrag till berörda myndigheter.

Det ankommer på vattenmyndigheter och länsstyrelser att se till att arbetet med delmålet där det behövs samordnas med arbetet för att genomföra ramdirektivet för vatten.

Kulturmiljön utgör en väsentlig del av värdet i många vattendrag, inte minst sådana med tidig industriell utbyggnad. Värdet hos dessa miljöer behöver tillvaratas och utvecklas. Genom samverkan med utgångspunkt i dessa och andra värden och verksamheter kan viktiga synergieffekter uppnås.

Åtgärder

En effektiv samordning av restaurerings- och bevarandearbete behövs. Regeringen kommer att ge länsstyrelserna i uppdrag att i samråd med Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket ansvara för denna uppgift. Vattenmyndigheterna svarar för samordningen av arbetet enligt ramdirektivet för vatten. Restaureringsarbetet sker ofta med lokala huvudmän. För att långsiktigt kunna bedöma och vidareutveckla denna verksamhet bör alla restaureringsåtgärder registreras på ett samlat och enhetligt sätt. Regeringen avser därför att ge Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett gemensamt system för denna uppföljnings- och utvecklingsverksamhet.

Regeringen avser att ge berörda länsstyrelser i uppdrag att i samråd med Sametinget och berörda myndigheter utreda förutsättningar och kostnader för att i fjällområdet förbättra de ekologiska förutsättningarna för naturligt förekommande arter i och vid reglerade vatten. Utgångspunkten för arbetet bör vara att vattenkraftens nuvarande produktionskapacitet bibehålls med de inskränkningar som omprövningsinstitutet innebär.

En särskild fråga gäller ålen som numera förekommer sparsamt eller inte alls inom stora delar av sitt tidigare utbredningsområde i sötvatten, beroende bl.a. på att praktiskt taget alla vandringsvägar skadats eller stängts. Detta har både drabbat den biologiska mångfalden och det svenska kust- och insjöfisket. Olika förslag till åtgärder för att restaurera det europeiska ålbeståndet övervägs nu av EU. Då svenska vatten är av väsentlig betydelse för ålbeståndet utgör dessa åtgärder en nyckelfaktor både för ålbeståndet som helhet och för artrikedomen i svenska sötvatten. Den nationella förvaltningsplanen för ål, med målet att öka utvandringen av lekmogen ål till minst 30 procent av den ursprungliga nivån, bör där-

• Sida 111
•  Original

för genomföras omgående och samordnas med övrigt relevant restaureringsarbete.

Konsekvenser

Utökade resurser kommer att behövas för att uppnå målet. Restaurering av vattendrag bekostas i dag med fiskeavgifter och med Fiskeriverkets fiskevårdsmedel. De senare uppgick 2004 till 23 miljoner kronor. Medelsbehovet för det löpande fiskevårdsarbetet uppskattas dock till minst 60–80 miljoner kronor per år. Därför har regeringen tillsatt en utredning om fiskevårdens framtida finansiering som skall avrapportera sitt arbete senast den 1 oktober 2005 (dnr Jo2004/2136/NS). Medel kan även göras tillgängliga inom ramen för EU:s strukturfonder. Vägverket och Banverket avsätter redan i dag resurser för restaurering. Utarbetandet av ett utvidgat uppföljningssystem för restaurering i vatten kräver dock ytterligare tillskott av medel till myndigheterna under en kortare tid men detta kommer att ge påtagliga effektivitetsvinster i restaureringsarbetet.

12.3. Delmål 3 om vattenförsörjningsplaner

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2009 skall vattenförsörjningsplaner med vattenskyddsområden och skyddsbestämmelser ha upprättats för alla allmänna och större enskilda ytvattentäkter. Med större ytvattentäkter avses ytvatten som nyttjas för vattenförsörjning till fler än 50 personer eller distribuerar mer än 10 m

3

per dygn i genomsnitt.

Det går att nå delmålet om kommunerna fortsätter med skyddande insatser med upprättandet av skyddsområden och skyddsbestämmelser för dricksvattentäkter.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverket har under 2003 i samråd med Sveriges geologiska undersökning och Boverket givit ut allmänna råd och en särskild handbok med vägledning för att skydda dricksvattentäkter genom att inrätta skyddsområden. Detta bör underlätta för kommunerna att revidera gamla vattenskyddsområden och att inrätta nya. Allmänna råden och handboken utgör ett viktigt stöd för länsstyrelsernas och kommunernas arbete med dessa frågor och kommer enligt regeringens bedömning att bidra till att skyddet av dricksvattenförsörjningen utvecklas.

• Sida 112
•  Original

12.4. Delmål 4 om utsättning av djur och växter

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall utsättning av djur och växter som lever i vatten ske på sådant sätt att biologisk mångfald inte påverkas negativt.

Delmålet kan inte uppnås under 2005. Särskilda insatser krävs för att delmålet skall nås så snart som möjligt.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet pekar på en rad existerande problem när det gäller utsättning av fisk men gör ändå bedömningen att målet kan nås under 2005.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket framhåller en rad svårigheter som överutsättning av fisk, utsättning av främmande fiskarter, illegala utsättningar av kräftor och genetiska förändringar vid långvarig odling. Naturvårdsverket bedömer samtidigt att det finns goda möjligheter för att ett tillräckligt effektivt regelverk finns på plats 2005. Det krävs dock ytterligare tid för att genomföra regelverket. Naturvårdsverket anser att Fiskeriverkets nya strategi för utsättningar har inneburit ett betydande framsteg. Naturvårdsverket bedömer dock att utsättningen av fisk fortfarande är omfattande, kontrollen alltför liten och att besluten om utsättning behöver anpassas bättre till uppställda krav.

Fiskeriverkets förslag: Utsättningar för att kompensera för bestående skador på miljön är nödvändiga, men de bör inte överstiga systemets naturliga produktionsförmåga, eftersom nya skador då kan uppkomma. Att utrota etablerade främmande bestånd är kostsamt och ibland omöjligt, varför förebyggande åtgärder är viktiga. Förekommande utsättningar av främmande laxfiskar bör ses över för att skydda ursprungliga arter.

Remissinstanserna: Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) anser att det är anmärkningsvärt att omfattande utsättningar – i synnerhet av utländska arter – tillåts och att Fiskeriverkets policy bör följas striktare. Av den framgår att utsättning av fisk så långt möjligt bör undvikas. Problemen med de ofta illegala utsättningarna av signalkräfta och regnbåge är mycket stora. Särskilt gäller detta signalkräfta. SNF anser att det därför är märkligt att dessa båda arter inte ingår alls i Fiskeriverkets strategi för utsättning och spridning av arter. Om flodkräftbestånden skall kunna restaureras krävs att utsättning av signalkräfta i berörda vatten helt upphör.

Skälen för regeringens bedömning

Utsättning av fisk har pågått i många hundra år. Arter som gädda och sik har spridits utanför sina naturliga utbredningsområden, varvid naturligt förekommande bestånd av främst laxfiskar skadats eller försvunnit. En tredjedel av landets sjöar bedöms vara påverkade. I dag prioriteras vid fiske ofta de arter som tidigare försvunnit och detta fiske utgör nu en viktig ekonomisk och social tillgång. En stor del av dagens utsättningar av främst laxfiskar sker för att gynna fritidsfisket, men även yrkesfisket efter främst lax och ål tillgodoses. Utsättningar sker efter vattendomar för

• Sida 113
•  Original

att kompensera skador vid utbyggnad av vattenkraft eller för att av andra skäl förbättra fisket.

Fiskeriverkets strategi för utsättning av fisk har inneburit stora framsteg i arbetet med att begränsa de negativa effekterna. Utsättning av fisk och växter bör ske för att ersätta naturlig fortplantning eller för att återskapa utrotade bestånd. Härvid skall fisk från samma art och av samma eller besläktat bestånd användas. Vid annan typ av utsättning, t.ex. “put and take”-fiske, är det av stor vikt att risken för spridning av fisken till andra vatten minimeras. En kontinuerlig översyn av Fiskeriverkets strategi beträffande fiskutsättning skall ske.

Utsättning av fisk ökar risken för spridning av parasiter, sjukdomar och främmande arter eller stammar, vilket bl.a. konstaterats vid introduktionen av främmande laxfiskar. Utsättning av små kräftdjur i vissa av fjällvärldens reglerade vatten har medfört negativa effekter. Illegala utsättningar av signalkräfta minskar successivt flodkräftans utbredning.

Utsättning av fisk behöver i vissa fall fortsätta framöver men behöver då ske på ett hållbart sätt. Utsättning bör därför fortsättningsvis inte innebära att nya arter eller bestånd introduceras eller att bestånden blir större än naturligt. Om ursprungliga bestånd saknas bör närbesläktade bestånd användas.

Kontinuerlig utsättning av odlad fisk innebär att beståndens genetiska och ekologiska egenskaper förändras. Detta reducerar den biologiska mångfalden i sig, men försämrar också beståndens överlevnad och kan genetiskt påverka andra bestånd. Det är därför viktigt att avelsmaterialet hanteras på sådant sätt att beståndets naturliga egenskaper bibehålls. Reglerna för kompensationsutsättning av fisk har av ekonomiska och historiska skäl prioriterat lax och laxfiskar. Skador på övriga fiskarter eller andra djur har sällan beaktats.

Vid sidan av kompensationsutsättningar av lax utgör omflyttning av ål en viktig del av de fiskutsättningar som genomförs. Det måste dock klarläggas om vandringsbeteendet hos utplanterad ål skiljer sig från vild ål. Om så inte är fallet utgör ålutsättningar en väsentlig faktor för kust- och insjöfiskets framtid och för bevarande av naturliga ekosystem, varför finansiering för detta ändamål bör säkras.

Signalkräftan har som värd för kräftpest permanentat denna sjukdom i landet. I många fall har bestånden av signalkräfta blivit så stora att även andra vattenlevande arter påverkats. Detta behöver särskilt beaktas i skyddade områden som Natura 2000-miljöer med hotade arter eller där ursprungliga förhållanden eftersträvas. I andra områden är signalkräftan en värdefull resurs som ger betydande inkomster och därför behöver nyttjas på ett optimalt sätt.

Åtgärder

För att motverka genetiska och ekologiska skador av kontinuerlig odling behöver ytterligare åtgärder vidtas. Regeringen avser därför att ge Fiskeriverket i uppdrag att tillsammans med Naturvårdsverket och Statens energimyndighet utarbeta förslag på åtgärder för att bibehålla de berörda beståndens naturliga egenskaper så långt detta är möjligt.

Fiskeriverket har i december 2004 till regeringen redovisat ekologiska konsekvenser av utsättningar av fisk med utgångspunkt i regelverket för

• Sida 114
•  Original

främmande arter och fiskstammar (Delrapport – Ekologiska konsekvenser av utsättningar av fisk med utgångspunkt i regelverket för främmande arter och fiskstammar, dnr Jo2003/639/NS). I detta arbete lyfts fram behovet av ett nationellt register för beviljade och använda utsättningstillstånd. Regeringen har för avsikt att ge Fiskeriverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till ett nationellt utsättningsregister.

Regeringen avser vidare ge Statens energimyndighet i uppdrag att utarbeta och kostnadsberäkna förslag på hur bevarandet av andra arter än lax och öring skall kunna tillgodoses vid kompensationsutsättningar.

Regeringen avser därutöver att ge Fiskeriverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta en strategi för hur signalkräftans utbredning och förekomst skall regleras för att motverka negativa effekter för bl.a. flodkräfta.

All utsättning av vattenlevande arter är förknippad med ekologiska risker. Fiskeriverket och Naturvårdsverket kommer därför även att få i uppdrag att utarbeta vägledning för upprättande och tillämpning av miljökonsekvensbeskrivningar inför utsättning av vattenlevande djur och växter.

Konsekvenser

Utsättningar av fisk och andra organismer sker i dag i betydande omfattning. Men utsättningar kan få till följd att naturligt producerade bestånd i samma vatten blir utsatta för högt fisketryck. Förslagen innebär i dessa fall att utsättningarna på sikt kan begränsas, vilket minskar såväl intäkter som kostnader. För att finansiera exempelvis vattenkraftens åtgärder bör i första hand omprövningsinstrumentet användas.

12.5. Delmål 5 om hotade arter

Regeringens bedömning: Delmål 5 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas och arbetet intensifieras.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslår att delmålet omformuleras så att det anger ett resultat, i form av att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har föreslagit ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som Miljömålsrådets förslag.

Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker att delmålet förändras och flertalet stöder Miljömålsrådets förslag. Åtskilliga alternativa förslag förs dock fram. Synpunkterna redovisas närmare i kapitel 20.

• Sida 115
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen föreslår att Miljömålsrådets förslag till omformulering av delmålet resulterar i ett nytt samlat delmål 2 om minskad andel hotade arter under det föreslagna miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv (se avsnitt 20.2). Detta är också i linje med Naturvårdsverkets förslag. Ett sådant delmål kommer i praktiken att efter utgången av 2005 kunna ersätta delmål 5 om hotade arter. Det fortsatta arbetet med att ta fram och genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå ovan nämnda nya delmål 2 om minskad andel hotade arter.

Naturvårdsverket och Miljömålsrådet har påpekat att bevarandearbetet i vatten är betydligt mer komplicerat än på land eftersom vattenlevande arter ofta är uppdelade i tusentals geografiskt isolerade populationer. Detta har i många fall lett till att också genetiskt skilda bestånd skapats. Bevarandearbetet måste därför ske på en betydligt mer detaljerad nivå än vad som gäller motsvarande arbete på land samt ta hänsyn till att ansvaret för arbetet ligger på en rad aktörer. Regeringen delar de nämnda åsikterna och anser att särskilda åtgärder måste vidtas av dessa skäl. För vissa hotade arter och bestånd, som har sin huvudförekomst i Sverige, har vi ett särskilt bevarandeansvar. Exempel på sådana arter, där den genetiska variationen är av stor betydelse, är röding, sik och siklöja. Även för utter, fiskgjuse och lommar samt vissa ryggradslösa djur inklusive flodkräfta har Sverige ett särskilt ansvar eftersom dessa arter är regionalt hotade. För att kunna skydda sådana arter och bestånd krävs därför speciell uppmärksamhet.

Flodkräftan är allvarligt hotad på grund av främst spridning av kräftpest. Regeringen har därför som ett första steg förbjudit import av levande kräftor. Ytterligare åtgärder kan dock bli aktuella för att motverka illegala utsättningar av signalkräfta. Länsstyrelsernas arbete för att skapa skyddsområden för flodkräfta bör fortsätta i alla huvudavrinningsområden, där flodkräfta långsiktigt kan förekomma.

Åtgärder och konsekvenser

För att tydliggöra och effektivisera bevarandearbetet i vattenmiljöer avser regeringen att ge vattenmyndigheter och berörda länsstyrelser i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter föreslå hur det principiella och geografiska ansvaret för bevarandearbetet för olika avrinningsområden bör fördelas och härvid belysa de ekonomiska förhållanden som särskilt behöver beaktas. Behovet av gemensam verksamhet inklusive forskning och undersökningsverksamhet bör belysas.

Regeringen avser dessutom att ge Fiskeriverket och Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta en prioriteringslista över de arter, bestånd och miljöer för vilka Sverige har ett särskilt ansvar, och att föreslå och kostnadsberäkna de åtgärder som behövs.

ArtDatabanken nämner 50 hotade sötvattensarter som fortfarande behöver särskilda åtgärdsprogram. Kostnaden för detta återstående arbete under perioden 2006–2010 beräknas till maximalt 40 miljoner kronor. Det är dock sannolikt att arter med likartade ekologiska krav kan behandlas inom samma åtgärdsprogram, vilket minskar kostnaderna. Då

• Sida 116
•  Original

delmålet inte ändrats ryms dessa kostnader inom ramen för tidigare åtaganden.

12.6. Delmål 6 om åtgärdsprogram utgår

Regeringens förslag: Delmål 6 med följande lydelse skall utgå:

Senast år 2009 skall det finnas ett åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God ytvattenstatus skall uppnås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: När det gäller förslaget att delmål 6 skall utgå instämmer en övervägande majoritet.

Skälen för regeringens förslag: Delmål som täcks av ramdirektivet för vatten kan utgå (se avsnitten 11.2 och 11.3).

• Sida 117
•  Original

13. Grundvatten av god kvalitet

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål

Grundvattnet skall ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.

För miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet har fyra delmål fastställts.

1. Skydd av grundvattenförande geologiska formationer

2. Grundvattennivåer

3. Rent dricksvatten

4. Åtgärdsprogram för god grundvattenstatus

Regeringens bedömning: Grundvattensituationen i Sverige bedöms som god i ett internationellt perspektiv trots lokala och regionala problem med bl.a. nitrat, bekämpningsmedel och försurning. Det saknas dock till stora delar underlag för att ge en klar bild av uppfyllelsen för miljökvalitetsmålet.

Genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) och i synnerhet av det kommande dotterdirektivet för grundvatten kommer att få stor betydelse för möjligheten att nå miljökvalitetsmålet. En central roll spelar även kommunala insatser såsom inrättandet av skyddsområden för grundvattentäkter.

Regeringen avser att vidta åtgärder så att grundvattenfrågorna får en större tyngd i samhällsplaneringen. Regeringen anser även att kunskapsförsörjningen och övervakningen när det gäller grundvattenkvaliteten behöver förbättras och att detta behöver utredas närmare.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisas i kap. 14 i regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och strategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02: MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Grundvattnets kvalitet påverkas inte negativt av mänskliga aktiviteter som markanvändning, uttag av naturgrus, tillförsel av föroreningar m.m.
• Det utläckande grundvattnets kvalitet är sådant att det bidrar till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
• Förbrukning eller annan mänsklig påverkan sänker inte grundvattennivån så att tillgång och kvalitet äventyras.
• Grundvattnet har så låga halter av föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet att dess kvalitet uppfyller svenska normer samt kraven på God grundvattenstatus enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG).

• Sida 118
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Underlaget för att utvärdera om miljökvalitetsmålet kan nås inom tidsramen är ännu magert. Bedömningen är dock att det går att nå målet om ytterligare åtgärder vidtas. Av särskild betydelse i detta sammanhang är kommunernas inrättande av skyddsområden för vattentäkter och revideringen av befintliga skyddsområden som inte är anpassade till de hydrogeologiska förhållandena. I vissa områden i södra Sverige kommer det emellertid att kvarstå problem under lång tid på grund av trögheter i mark- och grundvattensystemen.

Genomförandet av ramdirektivet för vatten (2000/60/EG, se avsnitt 11.2) och i synnerhet av det kommande dotterdirektivet för grundvatten bedöms få en positiv inverkan på möjligheten att nå delmålet. Dessa direktiv medför bl.a. miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och övervakning i en större omfattning än vad som är fallet i dag.

Det är viktigt att grundvattenfrågorna, särskilt med hänsyn till vattenförsörjningen i framtiden, får en starkare ställning i samhällsplaneringen.

13.1. Delmål 1 om skydd av grundvattenförande geologiska formationer

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

Grundvattenförande geologiska formationer av vikt för nuvarande och framtida vattenförsörjning skall senast år 2010 ha ett långsiktigt skydd mot exploatering som begränsar användningen av vattnet.

Det går att nå delmålet om kommunerna fortsätter med skyddande insatser som exempelvis inrättandet av skyddsområden.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen bedömer att målet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas som stärker skyddet för grundvattnet. Detta kan ske bl.a. genom att fler skyddsområden inrättas och genom att användningen av naturgrus minskar (se även God bebyggd miljö, avsnitt 19.5). Regeringen vill framhålla betydelsen av att det vid exploateringar, som exempelvis infrastrukturprojekt, vidtas förebyggande åtgärder så att inte förorenande ämnen påverkar vattenkvaliteten i viktiga grundvattenförekomster. Sådana försiktighetsåtgärder ingår i dag exempelvis i trafikverkens rutiner och är även en viktig del i prövningar av miljöfarliga verksamheter. Det är viktigt att frågan om grundvattenpåverkan behandlas i miljökonsekvensbeskrivningarna. Kommande miljökvalitetsnormer för bl.a. bekämpningsmedel samt aviserade ändringar i miljöbalken (se nedan), kommer att förstärka skyddet mot föroreningar ytterligare.

Miljömålsrådet och Sveriges geologiska undersökning (SGU) har framfört att grundvatten ofta har en svag ställning i samhällsplaneringen

• Sida 119
•  Original

vid en jämförelse med andra samhällsintressen. Grundvattnet glöms ofta bort, eftersom det inte syns. I 3 kap. miljöbalken finns möjligheter att peka ut områden som riksintressen för anläggningar för dricksvattenförsörjningen. Det innebär att områden med vattenverk, ledningar och liknande kan pekas ut som riksintressen. Bestämmelsen omfattar inte grundvattenförekomster som sådana.

SGU har i samråd med länsstyrelserna och Naturvårdsverket pekat ut de grundvattenområden (dvs. grundvattenförande geologiska formationer med tillrinningsområden) som är av vikt för vattenförsörjningen nu och i framtiden, i ett nationellt och regionalt perspektiv. Miljömålsrådet och SGU menar att berörda myndigheter måste få inrätta skydd för dessa områden om delmålet skall nås. Även geologiska formationer som används för konstgjord infiltration behöver skyddas. SGU och Miljömålsrådet föreslår därför att miljöbalkens tredje kapitel ändras så att grundvattenförekomster och de geologiska formationer som håller dessa kan klassas som riksintresse.

Åtgärd

Regeringen avser att föreslå ändringar i miljöbalkens tredje kapitel (1998:808) så att grundvattenförekomster kan utpekas som riksintressen och på så vis får en större tyngd i den fysiska planeringen och samhällsplaneringen (se även avsnitt 13.3). Grundvattenutredningens slutbetänkande (Grundvattenskydd, SOU 1995:45) som behandlade frågan utförligt kommer att utgöra en viktig utgångspunkt för regeringens kommande förslag.

13.2. Delmål 2 om grundvattennivåer

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall användningen av mark och vatten inte medföra sådana ändringar av grundvattennivåer som ger negativa konsekvenser för vattenförsörjningen, markstabiliteten eller djur- och växtliv i angränsande ekosystem.

Det går att nå delmålet om kommunerna fortsätter med sina insatser som exempelvis framtagandet av vattenförsörjningsplaner samt inför restriktioner när det gäller vattenuttag i vissa känsliga områden.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Enligt ramdirektivet för vatten, som numera genomförts i svensk lagstiftning, är exploatering som medför saltvatteninträngning eller uttag som långsiktigt överskrider nybildningen av grundvatten inte förenligt med direktivets krav. I stora delar av landet är problem med förändrade grundvattennivåer små. Det finns dock områden i sydöstra Sverige samt i Halland där konkurrens om grund-

• Sida 120
•  Original

vattnet förekommer. I Östergötlands, Västra Götalands samt i Stockholms län förekommer saltvatteninträngning i brunnar på grund av där överuttag av vatten sker eller i för djupt borrade brunnar. Regeringen instämmer i SGU:s bedömning att delmålet kan nås, förutsatt att kommunerna kartlägger känsliga områden och att de utnyttjar möjligheterna i miljöbalken att införa restriktioner för vattenuttag. Detta rör framför allt de delar av Sveriges kustområden som är hårt exploaterade av fritidsbebyggelse. Det är viktigt att berörda kommuner informerar fastighetsägare i känsliga områden om problemen och om lämpliga förhållningssätt.

Regeringen bedömer att dessa aspekter lyfts fram i och med att ramdirektivet för vatten nu genomförs i Sverige. Det kommer även att tillföra ytterligare beslutsunderlag och underlätta kommunernas och de regionala myndigheternas arbete på området. På uppdrag av regeringen utvecklar SGU, Naturvårdsverket och Boverket dessutom en webbaserad handbok för vattenarbete som är avsedd att ge vägledning när det gäller bl.a. vattenförsörjningsplanering. Inga nya åtgärder föreslås utöver de som redan beslutats i regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och strategier (prop. 2000/01:130).

13.3. Delmål 3 om rent dricksvatten

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall alla vattenförekomster som används för uttag av vatten som är avsett att användas som dricksvatten och som ger mer än 10 m

3

per dygn i genomsnitt eller betjänar mer än 50 personer per år

uppfylla gällande svenska normer för dricksvatten av god kvalitet med avseende på föroreningar orsakade av mänsklig verksamhet.

Det är tveksamt om delmålet kan uppnås överallt, vilket beror på att grundvattensystem ofta reagerar långsamt på åtgärder.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs.

Skälen för regeringens bedömning

Grundvattensystem reagerar ofta långsamt på åtgärder. Vidare är andra miljökvalitetsmål som detta delmål är beroende av svåra att nå. Det gäller framför allt Ingen övergödning, Bara naturlig försurning samt Giftfri miljö.

Miljömålsrådet konstaterade att det finns föroreningspåverkat grundvatten som orsakar dålig vattenkvalitet i framför allt enskilda brunnar men som även ger sämre råvatten till den allmänna vattenförsörjningen. I södra Sveriges jordbruksområden förekommer ofta förhöjda nitrathalter. I såväl urbana områden som i jordbruksområden har rester av bekämpningsmedel hittats. Andra problem är saltvatteninträngning, vägsaltpåverkan och försurningseffekter. Miljömålsrådet lyfter fram behovet av

• Sida 121
•  Original

ändringar i miljöbalken samt en utökad övervakning för att säkerställa ett långsiktigt skydd för den framtida dricksvattenförsörjningen.

Även OECD konstaterade vid sin granskning av den svenska miljöpolitiken att en rad problem kvarstår att lösa om Sverige skall säkerställa god dricksvattenkvalitet i alla grundvattentäkter och rekommenderade bl.a. kraftfullare åtgärder från kommunernas sida (rekommendation nr 11, se bilaga 2).

Regeringen gör samma bedömning som Miljömålsrådet och OECD. En mer omfattande och kraftfull kommunal tillämpning av tillgängliga skyddsinstrument är en viktig förutsättning för att delmålet skall kunna uppnås. Regeringen är medveten om att åtgärder för skydd av dricksvattentäkter är resurskrävande, men gör samtidigt bedömningen att insatserna bör kunna finansieras inom ramen för de kommunala dricksvattenavgifterna.

Naturvårdsverket har under 2003 i samråd med SGU och Boverket givit ut allmänna råd och en särskild handbok med vägledning för att skydda dricksvattentäkter genom att inrätta skyddsområden. Detta bör underlätta för kommunerna att revidera gamla vattenskyddsområden och att inrätta nya på hydrogeologiska grunder. De allmänna råden och handboken utgör ett viktigt stöd för länsstyrelsernas och kommunernas arbete med dessa frågor och kommer, enligt regeringens bedömning, bidra till ett utvecklat skydd av dricksvattenförsörjningen.

Åtgärd

Regeringen avser att föreslå ändringar i miljöbalkens tredje kapitel så att grundvattenförekomster kan klassas som riksintressen och på så vis får en större tyngd i den fysiska planeringen och samhällsplaneringen (se även avsnitt 13.1). Regeringen avser även att införa miljökvalitetsnormer för nitrat och bekämpningsmedel i grundvatten (se nedan).

13.4. Delmål 4 om åtgärdsprogram utgår

Regeringens förslag: Delmål 4 med följande lydelse skall utgå:

Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten som anger hur God grundvattenstatus skall uppnås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: När det gäller förslaget att delmål 4 skall utgå instämmer en majoritet.

Skälen för regeringens förslag

Delmål som täcks av ramdirektivet för vatten kan utgå (se avsnitten 11.2 och 11.3).

• Sida 122
•  Original

Förslag om utredning av nytt delmål för enskild vattenförsörjning

SGU ser ett behov av att utreda ett nytt delmål för enskild vattenförsörjning då ungefär 1,2 miljoner svenskar är beroende av enskilda brunnar för sin dricksvattenförsörjning. Det är vanligare att enskilda brunnar är påverkade av kemiska substanser som kan påverka hälsan än att allmänna vattentäkter är det. Surt vatten med förhöjda metallhalter, nitrat och bekämpningsmedel i grävda brunnar, höga radonhalter, uran och arsenik i bergborrade brunnar är några av problemen. Radon i grundvattnet kan vara en av källorna när riktvärden för radon i inomhusluft överskrids. Provtagning sker mer sällan och möjligheten att behandla vattnet är mindre än i den allmänna dricksvattenförsörjningen. Oftast dricks grundvattnet direkt utan någon som helst behandling. Det gör kvaliteten på grundvattnet mycket viktigt för berörda hushåll. Enskild vattenförsörjning av god kvalitet är också viktig för boende i fritidsbebyggelse.

Enskild vattenförsörjning omfattas inte av Livsmedelsverkets dricksvattenföreskrifter (SLVFS 2001:30) och har en undanskymd ställning i ramdirektivet för vatten. Flera länsstyrelser har i regionaliseringen av miljökvalitetsmålen formulerat delmål för enskild vattenförsörjning.

Socialstyrelsen har i samverkan med andra myndigheter tagit fram allmänna råd för dricksvatten med bl.a. krav på kvalitet och egenkontroll för vatten från enskilda vattentäkter. SGU bedömer att formuleringen och konsekvenserna av ett delmål för enskild vattenförsörjning kommer att påverkas av dessa allmänna råd. De remissinstanser som uttalat sig om förslaget om utredning av delmål för enskild vattenförsörjning stöder det.

Åtgärd

Regeringen avser att ge SGU i uppdrag att, i samarbete med berörda myndigheter och kommuner, utreda behovet, formuleringen och konsekvenserna av ett delmål för enskild vattenförsörjning. Avsikten är att ett förslag till nytt delmål skall kunna behandlas i underlaget till 2009 års fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen.

Delmål för grundvatten som påverkar livsmiljö i ytvatten

Miljömålsrådet har föreslagit ett nytt delmål om kartläggning av områden där mänsklig aktivitet förorenar grundvattenförekomster i sådan utsträckning att det utflödande grundvattnet påtagligt försämrar livsmiljön för växter och djur i sjöar och vattendrag. Regeringen bedömer att kartläggningen av sådana områden utgör en viktig del i den kartläggning och analys som skall genomföras enligt den nyligen ikraftträdda förordningen om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön (SFS 2004:660) – ett led i genomförandet av ramdirektivet för vatten – och att ett särskilt delmål således inte är nödvändigt.

• Sida 123
•  Original

Miljökvalitetsnormer

Miljömålsrådet föreslår att en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten införs, baserat på ett förslag som redovisades av Naturvårdsverket och SGU i januari 2002. SGU föreslår dessutom i underlaget till den fördjupade utvärderingen, att Naturvårdsverket får i uppdrag att utforma en miljökvalitetsnorm för bekämpningsmedel i grundvatten. SGU menar att kunskapen om bekämpningsmedel i grundvatten är fragmentarisk. Regeringen delar Miljömålsrådets uppfattning att en miljökvalitetsnorm för nitrat i grundvatten behöver införas samt SGU:s bedömning att kunskaperna om och åtgärderna mot bl.a. bekämpningsmedel i grundvatten bör förbättras. Inom EU pågår f.n. förhandlingar om ett nytt grundvattendirektiv. I det förslag som lagts fram av kommissionen ingår bl.a. miljökvalitetsnormer för nitrat och bekämpningsmedel (se även kapitel 8). Regeringen överväger f.n. frågan hur ett sådant normsystem bör utformas för svensk del, i syfte att kunna införa dessa normer, när kraven i det nya grundvattendirektivet fastställts. Om besluten inom EU inte kommer till stånd avser Sverige att gå vidare på nationell nivå.

Åtgärd

Enligt Miljömålsrådets bedömning behöver övervakningen förbättras för att medge säkrare bedömningar av grundvattnets kvalitet. Regeringen har i regleringsbrevet för 2005 givit SGU i uppdrag att utarbeta och redovisa förslag på hur grundvattenövervakningen principiellt bör organiseras, hur kunskapsförsörjningen avseende grundvattenkvalitet kan förbättras samt redovisa konsekvenserna av förslagen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 2006.

Livsmedelsverkets föreskrifter om dricksvatten inkluderar inte kontroll av råvattnet (obehandlat grund- eller ytvatten avsett för dricksvattenanvändning). Det kan medföra att råvattenkontrollen blir så sporadisk att den förlorar i värde som underlag för uppföljningen av kvaliteten hos landets grundvattenförekomster. Livsmedelsverket och Naturvårdsverket konstaterar i en rapport till regeringen (Rapport 2004-12-04, dnr M2004/ 4303/Na, Ansvar för dricksvattenberedskap m.m. – regeringsuppdrag) att vattentäkter för dricksvattenuttag faller under miljöbalkens tillämpningsområde. SGU föreslår att konsekvenserna av att råvattenkontroll i dag inte ingår i dricksvattenföreskrifterna utreds. Regeringen bedömer att kvaliteten på råvattnet är en viktig fråga och avser att återkomma till frågan om behovet av miljökvalitetsnormer för yt- och grundvatten som är avsett för dricksvattenanvändning.

Konsekvenser

Det löpande arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet fram till t.o.m. 2010 kostar i dag ca 10 miljoner kronor per år (se Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, prop. 2000/01:130, sid. 248). Kostnaderna rör bl.a. myndighetsarbete, arbete att ange områden av riksintresse, regionala vattenhushållningsprogram samt kompletteringar av hydrogeologiskt underlagsmaterial.

• Sida 124
•  Original

Som framgår av regeringens bedömning är kommunerna den viktigaste aktören i arbetet med att uppnå Grundvatten av god kvalitet, bl.a. genom sin myndighetsutövning. Det är en av de mest centrala kommunala funktionerna att kunna tillhandahålla rent dricksvatten. Kommunernas kostnader för att skydda geologiska avlagringar, med program och inventeringar för vattenförsörjning, skyddsområden och skyddsföreskrifter beräknades tidigare (prop. 2000/01:130) till ca 47 miljoner kronor per år. Denna beräkning är även relevant i dag och relaterar till uppgifter som det ankommer på kommunerna att ansvara för. En långsiktig tryggad dricksvattenförsörjning utgör en förutsättning för en hållbar samhällsutveckling. Om delmålen uppnås antas det ge betydande samhällsekonomiska vinster. Ett exempel är minskade kostnader för alternativa vattentäkter, samt nya vattentäkter i framtiden. Synergieffekter för åtgärder inom andra vattenrelaterade miljökvalitetsmål kommer att uppnås. I takt med att tillgången på vatten av god kvalitet stadigt minskar i stora delar av Europa är god vattenkvalitet långsiktigt en viktig konkurrensfördel vid etablering av företag i Sverige.

• Sida 125
•  Original

14. Hav i balans samt levande kust och skärgård

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Västerhavet och Östersjön skall ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden skall bevaras. Kust och skärgård skall ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård skall bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har åtta delmål fastställts.

1. Skydd av marina miljöer och kust- och skärgårdsområden

2. Strategi för kulturarv och odlingslandskap

3. Åtgärdsprogram för hotade marina arter

4. Minskning av bifångster

5. Anpassning av uttaget av fisk

6. Begränsning av buller och andra störningar från båttrafik

7. Minskning av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg

8. Åtgärdsprogram för god ytvattenstatus

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet blir svårt att nå inom en generation även om ytterligare åtgärder vidtas. En förutsättning för måluppfyllelse är att även miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ingen övergödning uppnås, vilket dock bedöms som svårt (se kapitlen 8 och 11).

Ytterligare åtgärder krävs på nationell, EU- och internationell nivå för att miljökvalitetsmålet skall nås. Måluppfyllelsen är även beroende av att fler åtgärder vidtas under övriga miljökvalitetsmål som har bäring på havsmiljön. EU-arbetet och det internationella arbetet bör intensifieras och en sammanhållen nationell strategi för havsmiljön bör utarbetas.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 15 i regeringens proposition Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Hotade arter och stammar har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
• Gynnsam bevarandestatus upprätthålls för livsmiljöer för hotade, sällsynta och hänsynskrävande arter samt för naturligt förekommande biotoper med bevarandevärde.
• Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett varsamt brukande.

• Sida 126
•  Original

• Fiske, sjöfart och annat nyttjande av hav och vattenområden, liksom bebyggelse och annan exploatering i kust- och skärgårdsområden sker med hänsyn till vattenområdenas produktionsförmåga, biologiska mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftslivet.
• Låg bullernivå eftersträvas.
• Kust- och skärgårdslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden värnas och utvecklas.
• Samtliga kustvatten har God ytvattenstatus med avseende på artsammansättning samt kemiska och fysikaliska förhållanden enligt EG:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG).

Miljömålsrådets förslag: Rådet bedömer att miljökvalitetsmålet kan nås om fler åtgärder vidtas. Regeringen finner det relevant att i bedömningen även väga in huruvida andra miljökvalitetsmål med bäring på havsmiljön kommer att nås och drar då slutsatsen att målet blir svårt att nå även om fler åtgärder vidtas.

Havsmiljökommissionens förslag: Kommissionen föreslår att preciseringen av vad miljökvalitetsmålet innebär bör kompletteras med att ingen undermålig sjöfart skall trafikera Sveriges omgivande hav, att de mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens negativa konsekvenser samt att räddningsberedskapen skall säkerställas. Kommissionens bedömning av måluppfyllelse överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till Miljömålsrådets bedömning och Havsmiljökommissionens förslag och bedömning.

Skälen för regeringens bedömning

Miljömålsrådets bedömning är att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård kan nås inom en generation, förutsatt att fler åtgärder än de redan genomförda vidtas. Regeringens bedömning är att detta kan vara fallet om miljökvalitetsmålet betraktas som ett isolerat mål. Haven påverkas dock av fler faktorer än de som sorterar under detta miljökvalitetsmål. Kraftfulla åtgärder måste även vidtas inom ramen för flera andra miljökvalitetsmål, om den långsiktigt hållbara produktionsförmågan och den biologiska mångfalden i haven skall bevaras. Av övergripande betydelse för att målet skall nås är framför allt att miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Ingen övergödning nås. Bedömningen är att dessa blir svåra att nå (se kapitlen 8 och 11). I dag tyder mycket på att övergödningen och dess följder tillsammans med annan påverkan leder till att ekosystemet i Östersjön genomgår en dramatisk förskjutning i dess struktur och funktion, där ett återställande avsevärt försvåras. Miljövårdsberedningen skriver exempelvis att det finns risk för att ett regimskifte har ägt rum i Östersjön och det nu möjligen krävs att utsläppen minskar till en nivå som är lägre än de nivåer som började orsaka problemen (Miljövårdsberedningens promemoria 2005:1, dnr M2005/1531/Na). Även miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, God bebyggd miljö, Levande skogar, Myllrande våtmarker och Levande sjöar och vattendrag har betydelse för att målet kan nås. Målet är bero-

• Sida 127
•  Original

ende av en rad internationella processer, där Sverige inte ensamt kan påverka utgången. Sett ur detta bredare perspektiv bedöms Hav i balans samt levande kust och skärgård bli svårt att nå. Regeringen instämmer i Havsmiljökommissionens bedömning att målet för havet är avlägset.

Havsmiljökommissionen har föreslagit tre ytterligare preciseringar av vad miljökvalitetsmålet innebär när det gäller sjöfartens påverkan: ingen undermålig sjöfart skall trafikera Sveriges omgivande hav, de mest värdefulla områdena skall skyddas från sjöfartens negativa konsekvenser och räddningsberedskapen skall säkerställas. Det är regeringens uppfattning att förslagen tar fasta på faktorer som är viktiga för att miljökvalitetsmålet skall nås. De är dock till sin karaktär utformade som åtgärder snarare än önskvärt miljötillstånd. Regeringen finner att de nuvarande preciseringarna redan täcker in sjöfartens påverkan, men arbetar med att genomföra förslagen i form av åtgärder. Skydd av värdefulla områden behandlas i avsnitt 14.2. Åtgärder för att säkerställa räddningsberedskapen redovisas i budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1, UO6), där regeringen bl.a. föreslår att Kustbevakningen skall införskaffa större fartyg med tillräcklig förmåga vad avser brandbekämpning, nödläktring, nödbogsering och oljeupptagning. Behovet av ett nytt delmål om sjöfartens påverkan behandlas i avsnitt 14.8. Vidare är sjöfartens miljöpåverkan frågor som regeringen har för avsikt att återkomma till bl.a. inom ramen för en sammanhållen havsmiljöstrategi (se nedan) och den transportpolitiska proposition som regeringen avser att lägga fram under 2005. En viktig fråga med tydlig koppling till miljökvalitetsmålet är den framtida utbyggnaden av vindkraft i kust- och havsområden, vilken är en betydelsefull komponent för att uppnå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Här finns en viktig uppgift i det fortsatta arbetet hos berörda myndigheter, forskare och vindkraftsprojektörer, att analysera och minimera eventuella konflikter mellan miljökvalitetsmålen. Insatser görs redan i dag för att bedöma både positiva och negativa effekter från vindkraft på växt- och djurlivet i kust- och havsmiljön. Statens energimyndighet och Naturvårdsverket har exempelvis träffat en överenskommelse om genomförande av ett kunskapsprogram. Avsikten är att resultaten från programmets miljöeffektstudier, och tidigare genomförda miljöeffektstudier, skall kunna användas som kunskapsunderlag för miljökonsekvensbedömningar och en ändamålsenlig planerings- och tillståndsprocess för att på så sätt minska osäkerheten vid bedömningen av vindkraftens påverkan på miljön.

En sammanhållen nationell strategi för havsmiljön behövs

Ytterligare åtgärder, utöver dem som redovisas i denna proposition, krävs för att hav i balans skall bli en verklighet. En helhetssyn och en bättre tvärsektoriell samordning av förvaltningen av de olika verksamheter som påverkar haven behövs. Regeringen har därför för avsikt att senare under året återkomma till riksdagen med en sammanhållen och miljömålsövergripande nationell strategi för en långsiktigt hållbar havsmiljö.

Grunden till strategin kommer till stor del att utgöras av Havsmiljökommissionens betänkande Havet – tid för en ny strategi (SOU 2003:72). En rad av kommissionens åtgärdsförslag presenteras dock redan i denna proposition (kapitlen 8, 11 och 14).

• Sida 128
•  Original

Behovet av att anta och genomföra en nationell havsmiljöstrategi har även lyfts fram i OECD:s utvärdering av Sveriges miljöpolitik (rekommendation nr 38 och bilaga 2). OECD betonar särskilt att åtgärder bör vidtas för att minska utsläppen av kväveföreningar i Östersjön (se Ingen övergödning, kapitel 11), att förebyggande åtgärder bör intensifieras och påföljder skärpas för oljeutsläpp (se avsnitt 14.8) samt att åtgärder bör vidtas för att förbättra det regionala samarbetet om fiskeförvaltningen.

EU- och internationellt samarbete är en förutsättning

Även om många åtgärder kan och skall vidtas på nationell basis är EUsamarbetet och det internationella samarbetet avgörande för att miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård skall kunna nås. Utsläppskällor i andra länder bidrar i hög grad till föroreningen av haven. Sverige är beroende av regionala eller andra internationella överenskommelser för att utsläppen till haven av giftiga eller övergödande ämnen skall minska, för att nödvändiga regleringar inom fisket skall genomföras och för att höja säkerheten och öka miljöhänsynen inom sjöfarten.

I syfte att kunna bedriva ett målinriktat arbete är det nödvändigt med prioriteringar i EU-arbetet och det internationella arbetet. Det gäller prioriteringar både mellan sakfrågor och mellan samarbetsfora. Det är regeringens avsikt att återkomma till den svenska inriktningen i detta arbete i samband med den nyssnämnda nationella havsmiljöstrategin.

Med utgångspunkt från EU:s sjätte åtgärdsprogram för miljön lade den Europeiska kommissionen i oktober 2002 fram meddelandet Mot en strategi för att skydda och bevara den marina miljön (KOM (2002) 539 slutlig). I mars 2003 gav rådet sitt stöd till strategins inriktning och målsättningar. Enligt nu kända planer har kommissionen för avsikt att lägga fram förslag till en temainriktad strategi för att skydda och bevara den marina miljön under hösten 2005. Regeringen fäster stort avseende vid att strategin skall kunna utgöra ett betydelsefullt instrument i arbetet för att uppnå relevanta nationella miljökvalitetsmål. Uppgiften att vara drivande i förhandlingsprocessen och påverka den slutliga strategins innehåll kommer därför att ges hög prioritet.

Betydelsefullt är även det svenska genomförandet av EG-rekommendationen om genomförande av en integrerad förvaltning av kustområdena. Detta beskrivs närmare i avsnitt 21.4.4.

14.1. Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar:

• Kust- och skärgårdslandskapets naturskönhet, naturvärden, kulturmiljövärden, biologiska mångfald och variation bibehålls genom ett varsamt brukande.

• Sida 129
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gör en mindre ändring i den nuvarande formuleringen av preciseringen av miljökvalitetsmålets innebörd, med tanke på att den (med formuleringen ”… ett fortsatt varsamt brukande …) felaktigt ger uttryck för att ett ”varsamt brukande” generellt sett redan är uppnått.

14.2. Ändrat delmål 1 om skydd av marina miljöer och kust- och skärgårdsområden

Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall minst 50 procent av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 procent av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem, och senast år 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper.

Därutöver skall ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015.

Regeringens bedömning: Delmålet har förutsättningar att nås inom utsatt tid. Målet om att inrätta fem nya marina naturreservat senast 2005 kräver dock intensifierade insatser från berörda aktörer för att det skall nås.

Miljömålsrådets förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överensstämmer med regeringens bedömning.

Havsmiljökommissionens förslag: Kommissionens förslag att all fartygstrafik bör flyttas syd och öster om Hoburgs bank, att trålgränsen kan komma att behöva flyttas ut ytterligare och att fyra områden med fiskeförbud i vardera Östersjön och Västerhavet bör inrättas överensstämmer delvis med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat rådets bedömning.

Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till Havsmiljökommissionens förslag. Länsstyrelsen i Blekinge län är dock tveksam till förslaget om områden med fiskeförbud och menar att fiskeförbud måste bygga på en gedigen inventering och problemanalys i samverkan med berörda. Fiskeriverket hänvisar till sitt uppdrag tillsammans med Naturvårdsverket där de pekar på svårigheterna att genomföra ett fiskeförbud. Gotlands kommun menar att förslaget bara kan genomföras om internationellt samförstånd uppnås.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2010 skall minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 % av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kul-

• Sida 130
•  Original

turvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast år 2005 skall ytterligare fem marina områden vara skyddade som reservat och berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd.

Inom ramen för Konventionen om biologisk mångfald har Sverige bl.a. åtagit sig att till 2012 skapa ekologiskt representativa och ändamålsenligt förvaltade nationella och regionala system av marina skyddade områden (se även En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4). Även OECD har i sin utvärdering av Sveriges miljöpolitik framhållit att Sverige bör öka antalet skyddade områden och deras representativitet ytterligare, varvid ekosystem i havet nämns särskilt (rekommendation nr 13 och bilaga 2).

Regeringens uppfattning är att målet beträffande antalet marina naturreservat måste höjas om gjorda internationella åtaganden skall kunna uppfyllas och miljökvalitetsmålet nås. Beträffande delmål 1 är avsikten att skapa nätverk av skyddade områden för att bevara ekologiskt viktiga delar av våra typiska marina ekosystem. Regeringen bedömer att en ambitionshöjning med ytterligare fjorton marina naturreservat utöver de fem som anges i nuvarande delmål är motiverad med tanke på att den marina miljön skiftar längs Sveriges långa kust, bl.a. med avseende på salthalt och geologiska förhållanden. De fjorton reservaten skall vara inrättade senast 2010.

I syfte att skapa ett bredare underlag för utvärderingen värdet av fiskefria områden och bidra till en lösning på problemen för fiskbestånden anser regeringen att delmålet skall kompletteras med ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) i vardera Östersjön och Västerhavet. Sedan tidigare pågår ett arbete med att etablera ett sådant fiskefritt område i ett av de inledande fem marina naturreservaten.

Regeringen föreslår att den sista satsen i det nuvarande delmålet – att berörda myndigheter skall ha tagit ställning till vilka övriga områden i marin miljö som behöver ett långsiktigt skydd – utgår. Det är ofrånkomligt att myndigheterna måste klarlägga vilka områden som är skyddsvärda om delmålet skall kunna nås. Formuleringen fyller en särskild funktion i det nuvarande delmålet genom kopplingen till målet om fem marina naturreservat till 2005. I och med den kraftiga ambitionshöjning som nu föreslås beträffande antalet reservat blir formuleringen överflödig.

Bedömning av måluppfyllelse

Regeringen bedömer att delmålet kan nås i sin helhet, förutsatt att fler åtgärder vidtas. Om det nuvarande delmålet om att inrätta fem nya marina naturreservat senast 2005 skall nås måste dock insatserna från berörda aktörer öka kraftfullt. Arbetet med att bilda marina naturreservat går alltför långsamt. Ett skäl är att förankringsprocesserna är tids- och personalkrävande. Vidare är erfarenheterna av att bilda naturreservat i marin miljö inte lika utvecklade och omfattande som de är beträffande landmiljön.

• Sida 131
•  Original

Åtgärder för bevarande av värdefulla naturmiljöer

Regeringen avser att ge samtliga kustlän i uppdrag att efter samråd med Naturvårdsverket och Fiskeriverket kartlägga de mest skyddsvärda marina områdena i varje län och utifrån denna kunskap med stöd av miljöbalken inrätta ytterligare fjorton marina naturreservat senast 2010. Reservaten skall tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper, i enlighet med den föreslagna ändringen av delmålet. Om kraven på representativitet av olika marina miljöer skall uppnås bör Sverige ha en uppsättning skyddade områden fördelade längs hela kusten som speglar den variationsrikedom som finns. I de marina reservaten skall de regleringar av fisket genomföras, som bedöms som nödvändiga från bevarandesynpunkt för respektive område. En samordning bör ske med de områden med totalt fiskeförbud som skall skapas ur fiskevårdande synvinkel (se nedan), så att fiskets samlade effekter på biologisk mångfald inom olika väsentliga ekosystem kan fastläggas.

En förutsättning för att delmålet skall kunna nås är att de miljöer och områden som är skyddsvärda är kända. Flera insatser har gjorts eller pågår i syfte att öka kunskapsunderlaget. Bland annat arbetar Naturvårdsverket med en kartläggning av marina naturtyper längs hela Sveriges kust som beräknas vara klar under 2005. I samband med detta kommer skyddsbehovet att kvantifieras för att möjliggöra uppföljning av måluppfyllelse och ytterligare behov av skydd att anges. Skyddsvärda kust- och skärgårdsområden har pekats ut i flera utredningar. Regeringen har dessutom tillkallat en utredare med uppdrag att se över och lämna förslag om hur uppbyggnaden av kunskap om Sveriges biologiska förhållanden kan förstärkas och effektiviseras (se En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4). Det är även angeläget att Fiskeriverkets kunskaper om värdefulla livsmiljöer för fisk beaktas i det fortsatta arbetet. Bland annat reviderar Fiskeriverket f.n. förteckningen över områden av riksintresse för yrkesfisket och vattenbruket.

Naturvårdsverket har föreslagit att bestämmelserna om biotopskydd utvidgas i syfte att täcka in fler hotade miljöer och arter så att delmålet skall kunna nås (Biotopskydd för vattenanknutna biotoper, rapport 5262, dnr M2003/23/Na). Förslaget omfattar bl.a. avsnörda eller grunda havsvikar, mynningsområden och korallrev. Regeringens bedömning av detta förslag redovisas i Levande sjöar och vattendrag, avsnitt 12.1.

I likhet med Havsmiljökommissionen anser regeringen att fartygstrafik, inte minst den omfattande och ökande trafiken med oljetankfartyg, bör avledas från de mest värdefulla områdena. I ett första steg verkar därför Sverige kraftfullt för att Hoburgs bank och Norra Midsjöbankarna inklusive omgivande skyddszoner skall utpekas av den internationella sjöfartsorganisationen IMO som områden som sjöfarten bör undvika. Sverige verkar samtidigt för att den tunga fartygstrafiken, dvs. fartyg med ett djupgående över 12 meter, hänvisas till en föreslagen djupvattenled som går söder och öster om dessa områden. Detta sker inom ramen för arbetet med att få Östersjöområdet slutligt klassad som ett särskilt känsligt havsområde (Particularly Sensitive Sea Area, PSSA). Genom denna åtgärd minskar risken för att oljeutsläpp från fartygstrafiken skall drabba fågellivet och de känsliga miljöerna vid dessa utsjöbankar.

• Sida 132
•  Original

Åtgärder för att skydda fiskebestånden

Skydd av områden mot fiske kan behövas både av bevarandeskäl och av fiskevårdsskäl. I det första fallet rör det sig i regel om ett permanent skydd mot alla former av störningar, t.ex. genom naturreservatsbildning med stöd av miljöbalken (se föregående avsnitt). I det andra fallet handlar det oftast om ett partiellt skydd i tid eller beträffande redskap, och det behöver inte vara kopplat till andra typer av skydd. Fiskeförbud eller begränsningar meddelas här av Fiskeriverket med stöd av fiskelagen. I vissa fall sammanfaller skyddsbehov utifrån bevarandeskäl och fiskevårdsskäl, men det är ovanligt.

Fiskeriverket och Naturvårdsverket har nyligen visat i en utredning att försök med totalt fiskeförbud i ett marint skyddsområde inte är möjligt att genomföra till 2005 på grund av den erforderliga förankringsprocessen (Skrivelse med redovsining av uppdrag om utredning om att i ett skyddat marint område införa fiskeförbud senast från och med år 2005 till 2010, dnr M2004/647/Na). Utan att något enskilt område utpekas anser verken dock att försök med fiskeförbud bör införas i ett nästa steg efter en lokalt och regionalt förankrad samrådsprocess med berörda intressenter. I vissa fall krävs även internationella överenskommelser.

Myndigheterna har fått regeringens uppdrag att i ett av de fem inledande marina naturreservaten inrätta ett fiskefritt område och utarbeta ett uppföljningsprogram i syfte att kunna utvärdera effekterna till 2010. Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 2006. Detta kommer dock enligt regeringens bedömning inte att ge tillräckligt med information om värdet av fiskefria områden och ännu mindre bidra till en lösning på problemen för fiskbestånden. I syfte att skapa ett bredare underlag för utvärderingen avser regeringen att komplettera uppdraget med att ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära och utsjöområden) skall inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015. De enligt denna proposition tillkommande sex fiskefria områdena bör med hänsyn till sektorsansvaret, i motsats till de marina naturreservaten, som baseras på miljöbalken, utgå från fiskelagens föreskrifter för fiskevård och innebära ett fullständigt fiskeförbud. Syftet med att inrätta områden med fiskeförbud är bl.a. att bidra till att minska risken för beståndskollaps, att bygga upp fiskbestånd med diversifierad storleksfördelning och en naturlig genetisk sammansättning, att skydda andra naturvärden samt att fungera som referensområden för forskning och förvaltning. I dag saknas erfarenhet av permanent fiskefria områden från svenska kustområden men internationellt har denna skyddsform prövats. Regeringen avser därför att ge Fiskeriverket i uppdrag att utvärdera de mer långtgående biologiska effekterna, bedöma fiskets påverkan och uppskatta de ekonomiska konsekvenserna. Etableringen av områden med fiskeförbud bör med fördel samordnas med de marina naturreservaten.

För att minska fisketrycket på uppväxande fiskar och för att skydda deras lekområden tog Fiskeriverket i augusti 2004 slutlig ställning till att flytta ut trålgränsen fyra sjömil i Skagerrak och tre sjömil i Kattegatt. Detta innebär att ett område på cirka 1 900 km

2

får ökat skydd mot

trålning och att trålfiske inte tillåts på bottnar som klassificeras som speciellt känsliga för störningar, dvs. livsmiljöer som skall skyddas enligt

• Sida 133
•  Original

EU:s habitatdirektiv. Den utflyttade trålgränsen gäller i huvudsak västkusten. Längs ostkusten är trålning tillåten innanför fyra sjömil utmed större delen av kuststräckan för fartyg som är mindre än 24 meter. Under arbetet med anpassning av trålgränsen på västkusten och regleringar av fisket innanför denna gräns har Fiskeriverket tillämpat ekosystemansatsen med skyddet av känsliga livsmiljöer från skadlig påverkan av bottentrålning som ett av motiven. Fiskeriverket skall, senast den 1 mars 2006 i en delrapport redovisa effekterna av den utflyttade trålgränsen.

En ytterligare utflyttning av trålgränsen utanför dagens gräns på tre alternativt fyra sjömil kan komma att behövas med hänsyn till miljön och till behovet av fiske med fasta redskap. Riksdagen har tidigare lyft fram vikten av att slå vakt om det kustnära fisket med tanke på dess betydelse för en levande kust och skärgård (prop. 2003/04:51, bet. 2003/04: MJU13, rskr. 2003/04:186). Ett viktigt instrument i det sammanhanget är bl. a. fördelningen av fiskekvoter. Regeringen avser att återkomma i dessa frågor.

Förutom att skydda bottnarna och deras biologiska mångfald har en utflyttning av trålgränsen och de genomförda regleringarna inom denna gräns fått effekter på delmål 4 om bifångster och delmål 5 om uttag av fisk.

Åtgärder för att utveckla arbetet med värdefulla kulturmiljöer

Regeringen understryker vikten av att utveckla arbetet med värdefulla kulturmiljöer i kust- och skärgårdsområden. Miljöbalkens kulturreservat kan spela en viktig roll i arbetet med att uppmärksamma de kustnära kulturmiljöernas värden, förutsättningar och möjligheter. I det fortsatta arbetet bör myndigheterna även öka samarbetet och samsynen kring skyddet och utvecklingen av värdefulla kultur- och naturmiljöer (se även En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4).

Synen på vad som kan betraktas som "långsiktigt skydd" av kulturvärden behöver breddas. Möjligheterna att kunna leva i, utveckla och hitta nya användningsområden för fiskelägen och andra miljöer är grundläggande för kulturmiljöernas fortlevnad. Enligt delmål 2 om kulturarv och odlingslandskap skall en strategi utarbetas till 2005. Avsikten är att denna strategi väsentligen skall bidra till att kulturmiljövärdena i kust- och skärgårdsområdena bibehålls och utvecklas.

Konsekvenser

Länsstyrelserna i kustlänen måste överväga en omfördelning av tillgängliga medel för områdesskydd, så att en större andel används till skydd av marina områden än vad som är fallet i dag. Ambitionshöjningen med ytterligare fjorton marina naturreservat bedöms innebära ökade kostnader för inventeringar, uppföljnings- och övervakningsprogram. Sannolikheten för att intrångsersättning kan bli aktuellt vid inrättandet av marina naturreservat är liten. Om sådan ersättning trots det skulle komma i fråga

• Sida 134
•  Original

kan det medföra stora kostnader. Det ankommer på länsstyrelserna att ta detta i beaktande när de överväger förslag till marina naturreservat.

Vidare krävs ytterligare resurser för att länsstyrelserna skall kunna förstärka sin organisation för det marina arbetet, försäkra sig om tillgång till relevant marin kompetens och öka samverkan med Fiskeriverket.

Det finns många internationella exempel på hur mängden och artrikedomen av fisk och andra arter ökar i fiskefria områden. Fisksamhällen som är helt skyddade från fiske påverkar övriga delar av ekosystemet på ett annat sätt än exploaterade bestånd och bidrar till att skapa orörda ekosystem. Områden där fiske inte är tillåtet kan ha positiva effekter både på bestånden av kommersiella nyttjade arter och på övriga delar av ekosystemet. Fiskefria områden fungerar som referensområden för forskning och förvaltning.

14.3. Delmål 2 om en strategi för kulturarv och odlingslandskap

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap kan bevaras och brukas.

Delmålet kommer att nås inom utsatt tid.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat delmålet. Skälen för regeringens bedömning: Riksantikvarieämbetet utarbetar strategin. Centrala frågor i arbetet är att utveckla synen på värden i kulturmiljön, att skapa goda förvaltningsbetingelser, att verka för ett tydligt sektorsansvar för kulturmiljön och att utarbeta metoder för uppföljning och utvärdering.

Regeringen bedömer att strategin kommer att vara klar under 2005 och att delmålet därmed uppnås. Strategin bör även ligga till grund för överväganden om huruvida nya delmål för kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap behöver utvecklas.

Se även En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4, för frågor om förvaltning av kulturmiljön och arbetet med integrerad kustzonförvaltning.

14.4. Delmål 3 om åtgärdsprogram för hotade marina arter

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.

• Sida 135
•  Original

Delmålet kommer inte att nås inom utsatt tid. Berörda myndigheter behöver öka insatserna i det pågående arbetet i syfte att nå en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslår att delmålet, när det har uppnåtts, ersätts med ett delmål som uttrycker att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överenstämmer med regeringens.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket föreslår ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som Miljömålsrådets förslag.

Remissinstanserna: Flertalet instanser som kommenterar Miljömålsrådets förslag ansluter sig till förslaget att delmålet bör ersättas med ett nytt. Motsvarande gäller beträffande Naturvårdsverkets förslag.

Skälen för regeringens bedömning

När delmålet är uppnått bör det i praktiken ersättas av ett nytt delmål. Under det föreslagna nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv föreslår regeringen ett delmål 2 om minskad andel hotade arter (se avsnitt 20.2), vilket bör utgöra nästa etapp i arbetet med att förbättra situationen för biologisk mångfald på artnivån. Detta är också i linje med Naturvårdsverkets förslag.

Av drygt 4 000 rödlistade arter i Sverige finns i dag omkring 500 i marin miljö. För närvarande bedömer ArtDatabanken att knappt 20 av dessa behöver insatser som särskilt motiverar åtgärdsprogram.

Hittills har endast ett åtgärdsprogram för marina arter tagits fram (tumlare) och två program är under utarbetande (havsörn och vikare). Dessutom pågår åtgärdsprogram för tre sötvattensanknutna arter som förekommer i kust- eller havsmiljöer. Det fortsatta arbetet med åtgärdsprogram för självreproducerande lax sker delvis inom ramen för den beslutade internationella handlingsplanen för lax i Östersjön. För hotade fiskarter där hotet består i att de fångas i yrkes- och fritidsfisket är det av stor vikt att fungerande förvaltningsplaner tas fram av Fiskeriverket och, när det gäller arter med gränsöverskridande utbredning, att Sverige aktivt verkar för att planerna genomförs inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken i EU. Berörda myndigheter bör utgå från den revidering av rödlistan som görs under 2005.

Bedömning av måluppfyllelse, behovet av fler åtgärder och konsekvenser

Regeringen bedömer att delmålet inte kommer att nås till 2005, men att åtgärdsprogram kan komma att finnas för flertalet arter som nu bedöms vara hotade. Det krävs att berörda myndigheter, bl.a. Naturvårdsverket och Fiskeriverket, höjer ambitionsnivån under året för att en så hög grad av måluppfyllelse som möjligt skall nås.

Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det föreslagna delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv.

• Sida 136
•  Original

Betydelsefulla är även åtgärder beträffande fortplantningsstörande ämnen (se avsnitten 8.4 och 21.3.4).

Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa fördjupade utvärdering.

Kunskapen om marina arter, inte minst ryggradslösa djur, är mycket bristfällig. Regeringen konstaterar att i dagsläget är endast omkring tolv procent av de marina ryggradslösa arternas bevarandestatus bedömd. Det är därför av största betydelse att ArtDatabanken genomför insatser för att öka denna kunskap som ett led i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet.

14.5. Ändrat delmål 4 om minskning av bifångster

Regeringens förslag: Delmål 4 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 procent av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och ickemålarter skall inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationerna eller ekosystemet.

Regeringens bedömning: Delmålet har förutsättningar att nås i tid om fler åtgärder vidtas, både med den nuvarande och den föreslagna nya lydelsen.

Miljömålsrådets förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Havsmiljökommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommissionen föreslår dock att även bifångster av ungfisk, som i dag sorterar under delmål 5, skall ingå i detta delmål.

Remissinstanserna: Inga remissinstanser har kommenterat delmål 4.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2010 skall de årliga totala bifångsterna av marina däggdjur uppgå till maximalt 1 % av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och oönskade fiskarter skall ha minimerats till nivåer som inte har negativ påverkan på populationerna.

Regeringens huvudsakliga skäl till förslaget att ändra delmålets lydelse är att det även bör omfatta de olika organismernas roll i ekosystemen, inte bara bifångsters påverkan på populationerna. Bifångster inom fisket utgör i dag ett allvarligt problem som påverkar olika delar av de marina ekosystemen.

Regeringen inser svårigheterna med att nå målet om försumbara effekter beträffande bifångster av arter på vilka fisket inte är inriktat (s.k. ickemålarter). Pågående och planerade åtgärder för att göra fisket mer selektivt kommer dock att förbättra situationen. Fiskeriverkets åtgärdsarbete för att reducera mängden fisk som kastas överbord enligt gällande EGreglering kommer att bidra till ytterligare förbättringar.

• Sida 137
•  Original

Regeringen avser att verka för att åtgärder som leder till såväl ökad art- som storleksselektivitet i fisket införs i hela EU:s fiskeflotta, eftersom det är avgörande för att göra åtgärderna effektiva och konkurrensneutrala.

Konsekvenser

Den föreslagna förändringen av delmålet bedöms inte medföra några ytterligare konsekvenser jämfört med nuvarande delmål.

Bedömning av måluppfyllelse och behovet av fler åtgärder

Regeringens bedömning är att delmålet kan nås i tid förutsatt att fler åtgärder vidtas, inte minst på EU-nivå och internationellt. Överenskommelser inom EU är en förutsättning vad gäller alla hotade arter och bestånd som i första hand påverkas av fiske utanför territorialgränsen.

I propositionen En hållbar svensk politik i fråga om valar (prop. 2003/04:124, bet. 2003/04:MJU20, rskr. 2003/04:283) har regeringen aviserat flera åtgärder för att minska bifångsterna av tumlare samt ett uppdrag till Naturvårdsverket och Fiskeriverket att precisera vilka ytterligare åtgärder som krävs för att detta delmål skall uppnås.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket och Fiskeriverket i uppdrag att föreslå åtgärder för att möjliggöra noggrannare uppskattningar av fiskets bifångster samt deras effekter på hotade arter och bestånd.

14.6. Ändrat delmål 5 om anpassning av uttaget av fisk

Regeringens förslag: Delmål 5 skall ha följande lydelse:

Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, skall senast år 2008 inte vara större än att det möjliggör en storlek och sammansättning på fiskbestånden som ger förutsättningar för att ekosystemets grundläggande sammansättning och funktion bibehålls. Bestånden skall ha återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser.

Regeringens bedömning: Det är osäkert om delmålet kan nås inom utsatt tid då det är beroende av framtida beslut inom EU.

Miljömålsrådets förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet i dess nuvarande lydelse överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Havsmiljökommissionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Kommissionen föreslår dock att målåret bör vara 2010.

Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterar delmålet instämmer i huvudsak med rådets bedömning. Remissinstanserna ansluter sig även i huvudsak till Havsmiljökommissionens förslag. Greenpeace föreslår att delmålets andra mening formuleras som att ett totalt fiskestopp skall gälla för alla bestånd som befinner sig utanför biologiskt säkra gränser.

• Sida 138
•  Original

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, skall senast år 2008 vara högst motsvarande återväxten, så att fiskbestånden kan fortleva och, om så är nödvändigt, återhämta sig.

Regeringen anser att delmålets lydelse bör ändras och ambitionsnivån höjas. Ett skäl är att Sverige vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 åtog sig att snarast och om möjligt senast 2015 återuppbygga och återställa utrotningshotade fiskbestånd, i syfte att säkerställa en hållbar utveckling av oceanerna och uppnå ett hållbart fiske. En förutsättning för att leva upp till dessa åtaganden och principer är att fisket bedrivs på sådant sätt att det möjliggör att beståndens storlek och sammansättning ger förutsättningar för att ekosystemets grundläggande sammansättning och funktion bibehålls. I exempelvis Östersjön har överutnyttjandet av det östra torskbeståndet i kombination med övergödningen inneburit att fisksamhället nu domineras av sill och skarpsill. I Västerhavet har ett överutnyttjande inneburit att torsken kraftigt har minskat i kustnära ekosystem, vilket i sin tur gjort att vissa bottenlevande djurarter har ökat.

Det nuvarande delmålet är uttryckt på ett sådant sätt att restaurering av överutnyttjade bestånd inte nödvändigtvis är önskvärt. Den föreslagna förändringen av delmålet svarar på ett betydligt bättre sätt mot gällande överenskommelser och mot principer som ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen.

Måluppfyllelse och behovet av fler åtgärder

När det gäller fiske utanför Sveriges territorialvatten måste förändringar i fisket som syftar till att bevara havens långsiktiga produktionsförmåga genomföras inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik. Inriktningen på det svenska arbetet i den delen tar utgångspunkt i regeringens skrivelse Ansvarsfullt fiske – svenska prioriteringar för EU:s framtida fiskeripolitik (skr. 2001/02:152).

Sverige bör vid behov kräva begränsning eller stopp av fisket på vissa bestånd till dess att bestånden har återhämtat sig. I syfte att öka förtroendet mellan forskare, förvaltare och fiskare och att öka legitimiteten i åtgärder bör Sverige stödja arbetet med att inom EU upprätta väl underbyggda förvaltnings- och där så krävs uppbyggnadsplaner.

Sverige kommer att fortsätta att sträva efter att försiktighetsprincipen tillämpas och att fiskekvoter och förvaltningsåtgärder baseras på den vetenskapliga rådgivningen från Internationella havsforskningsrådet (ICES). Vidare verkar Sverige för att ICES skall förstärka den vetenskapliga rådgivningen avseende fiskeripolitiken. Regeringen kommer även att utarbeta en plan för hur de svenska insatserna till förmån för ICES vetenskapliga rådgivning avseende marin miljö skall förstärkas.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med Fiskeriverket ansvara för utvecklingen av dynamiska ekologiska

• Sida 139
•  Original

modeller som möjliggör en bedömning av fiskets och andra verksamheters påverkan på både fisksamhällen och ekosystem i övrigt.

Möjligheten att fördela fiskemöjligheterna mellan olika grupper av fiskare bör utnyttjas i samband med Fiskeriverkets försök med lokal förvaltning. Om försöksverksamheten är framgångsrik kan detta utvidgas till fler och större områden.

KRAV har under 2004 beslutat om ett system för miljömärkning av vildfångad fisk. Reglerna har tagits fram i en arbetsgrupp bestående av yrkesfiskare och miljöexperter. De tre ledande begreppen i det miljömärkta fisket är säkra metoder, spårbarhet och hållbara bestånd.

En ansvarsfull hushållning med fiskresurserna förutsätter en effektiv kontroll av hur beslutade kvoter och tekniska regleringar respekteras. Regeringen har därför tillkallat en särskild utredare med uppdrag att se över den svenska fiskerikontrollen. Uppdraget har redovisats den 7 mars 2005 (SOU 2005:27, Preliminär utvärdering av programmet för att genomföra systemen för kontroll, inspektion och övervakning inom den gemensamma fiskeripolitiken under 2004, dnr Jo2005/960/NS). Regeringen avser återkomma i denna fråga.

Konsekvenser

Nya modeller behöver utvecklas för att göra det möjligt att analysera och uttala sig om sambanden mellan fiskebeståndens storlek och sammansättning och ekosystemets grundläggande sammansättning och funktion. För detta behövs även en utökad datainsamling. Regeringen bedömer att denna satsning är angelägen för att möjliggöra övergången till en mer ekosystembaserad förvaltning.

Delmålet är från samhällsekonomisk synpunkt ett av de delmål där bevarande- och nyttjandeintressen mest uppenbart sammanfaller. Om ekosystemet är i balans förbättras förutsättningarna för en mer selektiv och småskalig fångst av rovfiskar som lax och torsk. I överutnyttjade och övergödda system dominerar i stället arter som sill eller strömming och skarpsill. I Östersjön innebär delmålets uppfyllelse också att problemet med miljögifter i konsumtionsfisk minskar.

14.7. Delmål 6 om begränsning av buller och andra störningar från båttrafik

Regeringens bedömning: Delmål 6 bör fortfarande ha följande lydelse:

Buller och andra störningar från båttrafik skall vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010.

Delmålet kan nås inom utsatt tid. Insatserna hos berörda myndigheter bör dock öka.

Miljömålsrådets förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

• Sida 140
•  Original

Remissinstanserna: Naturskyddsföreningen anser att det är av stor betydelse att delmålet ges betydligt mer uppmärksamhet än tidigare. I övrigt har inga andra instanser kommenterat delmålet.

Skälen för regeringens bedömning

Det finns i dag inga utpekade områden i kust- och skärgårdsområden där bullret skall vara försumbart. Det saknas uppgifter och standardiserade metoder för att välja ut särskilt känsliga områden. Det behövs definitioner, mått och riktlinjer för buller i olika natur- och kulturmiljöer.

Bedömning av måluppfyllelse och behov av fler åtgärder

Regeringen bedömer att delmålet kan nås i tid, men konstaterar att det återstår en hel del arbete. Det är också angeläget att länsstyrelserna tillsammans med berörda kommuner pekar ut vilka de särskilt känsliga områdena är samt kommer i gång med att konkret ange de områden där buller och andra störningar från båttrafik skall begränsas. Kommunernas översiktsplaner och de regionala hushållningsplanerna för skärgårdarna utgör en viktig grund för arbetet. Berörda myndigheter har kommit ett stycke på väg mot att utveckla nödvändiga mått och metoder. Det är viktigt att arbetet med metodutveckling fortsätter. Regeringen avser därför att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna i kustlänen utarbeta en handlingsplan som anger vilka insatser som krävs och när dessa skall genomföras för att delmålet skall nås.

Regeringen anser vidare att det finns behov av att utveckla kunskapen om hur djurlivet störs av buller, inte minst buller under vattenytan. Vissa undersökningar av dessa förhållanden pågår i Naturvårdsverkets regi. Berörda myndigheter bör inhämta och nyttja den kunskap som behövs för att delmålet skall uppnås även i denna del.

Myndigheternas fokus i arbetet med delmålet har hittills legat på frågan om buller. Behovet av att begränsa andra slags störningar från båttrafik, exempelvis vågverkan och stranderosion, bör dock uppmärksammas i ett nästa steg.

Inför den kommande fördjupade utvärderingen kan det finnas skäl att överväga om det finns anledning att i ett särskilt delmål behandla störningar från andra källor än båttrafik.

14.8. Delmål 7 om minskning av utsläpp av olja och kemikalier från fartyg

Regeringens bedömning: Delmål 7 bör fortfarande ha följande lydelse:

Genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning skall utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010.

Delmålet har förutsättningar att nås inom utsatt tid. Det är dock angeläget att ytterligare insatser genomförs.

• Sida 141
•  Original

Miljömålsrådets förslag: Rådets bedömning av möjligheterna att nå delmålet överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har kommenterat delmålet.

Skälen för regeringens bedömning

Ett flertal åtgärder har vidtagits för att minska antalet illegala utsläpp från fartyg. Under perioden 1995–2003 har antalet oljeutsläpp i svenskt territorialvatten och svensk ekonomisk zon minskat med över 50 procent. Utöver de konstaterade utsläppen finns dock ett stort mörkertal.

Minskningen bedöms till stor del bero på Kustbevakningens utökade övervakning med satellit, flyg och fartyg kombinerat med en alltmer effektiv procedur för utredning av misstänkta brott, vilket sammantaget ökat den preventiva effekten.

Bedömning av måluppfyllelse och behovet av fler åtgärder

Regeringens bedömning är att delmålet har förutsättningar att nås i tid. Det förebyggande arbetet ger goda resultat. Samtidigt ökar fartygstrafiken på Östersjön alltjämt, med åtföljande risk för fler illegala utsläpp. Ytterligare insatser behöver därför genomföras.

Avgörande för möjligheterna att nå delmålet är en ökad flygövervakning och en ökad närvaro av Kustbevakningen till sjöss. En annan viktig förutsättning är att det internationella samarbetet om flyg- och satellitövervakning som Kustbevakningen deltar i fungerar väl och utvecklas.

Regeringen avser att driva frågan om att höja efterlevnaden av och öka effektiviteten i HELCOM:s s.k. Östersjöstrategi om mottagningsanläggningar i hamnar för fartygsgenererat avfall samt EG:s direktiv (2000/59/EG) om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester. Brister i dessa system är en orsak till att fartyg fortsätter att tömma oljehaltigt avfall i havet. Dessutom ökar belastningen på de hamnar som tillämpar principen om att ingen särskild avgift skall tas ut när avfall lämnas iland, med en ojämn bördefördelning mellan hamnar och länder som följd. Som ett led i att förbättra situationen har regeringen gett Sjöfartsverket i uppdrag att undersöka det svenska genomförandet av regelverken och att vid behov föreslå förbättringar.

Regeringen överväger att ge berörda myndigheter i uppdrag att öka kunskapen om utsläpp av olika kemikalier i samband med fartygs drift, klargöra problemets vidd samt föreslå eventuella åtgärder som kan vidtas nationellt och/eller bör drivas internationellt.

Under 2005 förväntas EU anta ett direktiv och ett rambeslut som tillsammans stärker det straffrättsliga regelverket för bestraffning av utsläpp av föroreningar orsakade av fartyg. Regeringen är angelägen om att EU antar skärpta regler och ett gemensamt straffrättsligt regelverk, eftersom fartygsförorening är ett gränsöverskridande miljöhot. Delmål 7 är inriktat mot avsiktliga utsläpp. Regeringen vill här framhålla vikten av att aktörerna i transportkedjan har skadeståndsansvar också för utsläpp av olyckshändelse. Skadeståndsansvaret regleras genom internationella konventioner. Skador vid utsläpp av olja från oljetankfartyg ersätts i första

• Sida 142
•  Original

hand av fartygsägaren, i andra hand av den internationella oljeskadefonden. Nytt är att det nu finns en tredje ersättningsnivå genom en kompletterande internationell oljeskadefond, varigenom ersättningsmöjligheterna ökar betydligt. Sverige var starkt pådrivande för att denna kompletterande ordning skulle tillskapas och verkar även för att ersättningsnivåerna skall höjas i framtiden.

Regeringens kommande havsmiljöstrategi kommer att ta upp frågan om renare sjöfart. Inom Nordsjökonferensens ram hålls dessutom ett särskilt möte om miljöpåverkan från sjöfart och fiske i Göteborg i april 2006.

Frågor om miljögifter med koppling till marina ekosystem hanteras i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp (21.3), särskilt i avsnittet om att identifiera och åtgärda källorna till miljögifter (21.3.4) samt avsnittet om gifter från förbränning (21.3.6).

14.9. Delmål 8 om åtgärdsprogram för god ytvattenstatus utgår

Regeringens förslag: Delmål 8 med följande lydelse skall utgå:

Senast år 2009 skall det finnas åtgärdsprogram enligt EG:s ramdirektiv för vatten så att God ytvattenstatus kan uppnås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till rådets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Delmål som täcks av ramdirektivet för vatten kan utgå (se avsnitten 11.2 och 11.3).

14.10. Kommande fördjupade utvärdering

Samtliga delmål, utom det föreslagna omformulerade delmålet 5, är tidsatta till 2010 eller i vissa fall till ett tidigare datum. Av den anledningen bör behovet av nya eller reviderade delmål utredas generellt inför 2009 års fördjupade utvärdering.

Skyddsvärda biotoper, eller sådana biotoper som efter åtgärder har förutsättningar att bli skyddsvärda, bör restaureras. Varje länsstyrelse i kustlänen bör få i uppdrag att i samråd med relevanta aktörer senast 2012 ta fram åtgärdsprogram med en plan för restaurering av sådana biotoper. En förutsättning för detta arbete är genomförandet av de regionala landskapsstrategier som föreslås i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4). Regeringen avser att återkomma till behovet av denna åtgärd i nästa fördjupade utvärdering.

I enlighet med delmål 2 kommer 2005 en strategi att finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap skall bevaras och brukas. Strategin bör sedan ligga till grund för överväganden om ett nytt delmål för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap skall utvecklas.

• Sida 143
•  Original

Behovet av att i delmål 6 ta upp buller och andra störningar från andra källor än båttrafik bör övervägas i samband med nästa fördjupade utvärdering.

Sjötrafiken på Östersjön, inte minst transport av råolja med tankfartyg, har ökat under de senaste åren och utvecklingen förväntas fortsätta. Oljetransporterna sker dessutom i allt större fartyg. Denna ökning innebär en allt större risk för kollisioner och grundstötningar, med oljeutsläpp som följd. Fler sjösäkerhetshöjande åtgärder, en hög beredskap och en god nationell förmåga inom miljöräddningstjänsten att möta oljeutsläpp krävs, liksom ett väl utvecklat internationellt samarbete. Mot denna bakgrund anser regeringen att behovet av ett nytt eller reviderat delmål som kopplar till risken för olycksrelaterade oljeutsläpp bör övervägas i samband med nästa fördjupade utvärdering. Även delmål som tar fasta på annan miljöpåverkan från sjöfarten bör övervägas.

• Sida 144
•  Original

15. Myllrande våtmarker

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet skall bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.

För miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker har fem delmål fastställts.

1. Nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar

2. Skydd av våtmarker i myrskyddsplanen

3. Om skogsbilvägar och våtmarker

4. Våtmarker i odlingslandskapet

5. Åtgärdsprogram för hotade arter

Regeringens bedömning: Arbetet med miljökvalitetsmålet fortskrider i rätt riktning men genomförandet går för långsamt i förhållande till vissa av de uppsatta delmålen.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisas i kapitel 16 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i propositionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• I hela landet finns våtmarker av varierande slag, med bevarad biologisk mångfald och bevarade kulturhistoriska värden.
• Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota eller utarma den biologiska mångfalden introduceras inte.
• Torvbrytning sker inte på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden.
• Våtmarker skyddas så långt möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.
• Våtmarkernas värde för friluftsliv värnas.

Skälen för regeringens bedömning: Arbetet beträffande miljökvalitetsmålet fortskrider i rätt riktning men går för långsamt i förhållande till uppsatta delmål.

Något nytt delmål beträffande anläggning och restaurering av våtmarker i skogslandskapet bör inte formuleras nu. Denna fråga kommer emellertid vad regeringen erfarit att behandlas i den nationella strategi som skall utarbetas av Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och Riksantikvarieämbetet. Vid OECD:s senaste granskning av den svenska miljöpolitiken rekommenderar organisationen Sverige att

• Sida 145
•  Original

förstärka åtgärder för att förvalta och återställa bl.a. våtmarker inom ramen för en bredare landsbygdspolitik (se rekommendation nr 16 i bilaga 2).

15.1. Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar:

• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota eller utarma den biologiska mångfalden introduceras inte.
• Torvbrytning sker inte på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden.

Skälen för regeringens bedömning: Punkternas tidigare lydelse var:

• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
• Torvbrytning sker på lämpliga platser med hänsyn till natur- och kulturmiljön och den biologiska mångfalden.

Med tillägget i den första punkten framgår det att även utarmning är problem vid bevarandet av den biologiska mångfalden (se avsnitt 3.3). Ändringen beträffande torvbrytning innebär en tydligare precisering av vilka typer av områden där torvbrytning inte bör ske (se även avsnitt 15.7 om Framtida insatser).

15.2. Delmål 1 om en nationell strategi för skydd och skötsel

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

En nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar skall tas fram senast till år 2005.

Delmålet kommer att nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Stockholms län anser att delmålet bör utgå och ersättas med ett mer effektinriktat.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen gav i regleringsbrevet för 2004 Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och Riksantikvarieämbetet och efter samråd med bl.a. länsstyrelserna utforma en nationell strategi för skydd och skötsel av våtmarker och sumpskogar. Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 2005. Regeringen avser att ta ställning till denna strategi i syfte att säkerställa det fortsatta genomförandet av erforderliga

• Sida 146
•  Original

åtgärder för våtmarkerna. Det fortsatta arbetet bör belysa behovet av anläggning och restaurering av våtmarker även i skogslandskapet, liksom vikten av fortsatt hävd av vissa våtmarker. Kommunernas roll när det gäller fysisk planering (se vidare avsnitt 21.4 om en strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö) är en annan fråga som har stark bäring på strategin. I det sammanhanget vill regeringen peka på den möjlighet som kommunerna har att, inom ramen för satsningen på lokal och kommunal naturvård, söka medel för olika naturvårdsprojekt, t.ex. om våtmarker.

Enligt regeringens preliminära bedömning kommer strategin att bli ett viktigt dokument för att bedöma behovet av nya delmål och åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker i ett generationsperspektiv. Dessa bedömningar blir naturligt att göra i samband med nästa fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet. Frågan om ett mer effektinriktat delmål får övervägas i det sammanhanget.

Beträffande markavvattning kan generellt konstateras att vi genom miljöbalkens bestämmelser om tillståndsplikt och områden med markavvattningsförbud har ett starkt regelverk till skydd för våtmarkerna. I likhet med vad framhållits i kap. 12 om Levande sjöar och vattendrag krävs dock fortsatt riktade rådgivningsinsatser till markägare och entreprenörer i samband med skogliga åtgärder vid våtmarker, t.ex. i syfte att se till att tillräckliga skyddszoner lämnas. Den landsomfattande Våtmarksinventeringen är ett värdefullt underlag för löpande ärendehantering och liknande som berör våtmarker. Detta stora material bör, genom olika uppföljningsinsatser, användas i den fortsatta miljöövervakningen av våtmarkerna.

15.3. Delmål 2 om skydd av våtmarker i myrskyddsplanen

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Samtliga våtmarksområden i Myrskyddsplan för Sverige skall ha ett långsiktigt skydd senast år 2010.

Delmålet kan nås om åtgärderna intensifieras och ytterligare åtgärder sätts in.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs.

Skälen för regeringens bedömning

Enligt redovisning från Naturvårdsverket i september 2004 har omkring tio objekt per år av myrskyddsplanens objekt avsatts som skyddade områden under den senaste femårsperioden. I dagsläget är omkring hälften av de drygt 500 objekten i planen skyddade medan ca 70 procent av ytan är skyddad. Miljömålsrådet anser att takten i skyddet av våtmarker genom bildande av naturreservat är för låg för att delmålet skall uppnås till 2010. Som skäl anger Miljömålsrådet att länsstyrelserna

• Sida 147
•  Original

av resursskäl ofta prioriterar skydd av andra naturtyper, främst skogsmiljöer.

Under 2004 genomfördes den sista fältarbetssäsongen i Norrbottens län för våtmarksinventeringen i landet. Därigenom kan utpekandet av nationellt värdefulla våtmarksområden omfatta även landets största och våtmarksrikaste län. En komplettering av myrskyddsplanen i anslutning till den planerade revideringen blir därigenom möjlig liksom även utökning av våtmarkskonventionens (Ramsarkonventionen) lista över internationellt värdefulla våtmarker. Regeringen har via olika uppdrag uppmanat länsstyrelserna att i urvalet av områden till Natura 2000 särskilt uppmärksamma dessa s.k. Ramsarområden. Flertalet av Ramsarområdena ingår redan i det svenska bidraget till Natura 2000.

En brist i våtmarksinventeringen är att kulturhistoriska kvaliteter inte behandlas i någon större omfattning. Myrskyddsplanen kommer dock genom Riksantikvarieämbetets medverkan att kompletteras med kulturhistoriska aspekter. Många tidigare hävdade myrmiljöer ligger i dag utan hävd. För att i någon mån råda bot på detta har Naturvårdsverket under 2004 låtit utarbeta ett särskilt åtgärdsprogram för skötseln av rikkärr.

Ytterligare åtgärder för att nå målet

Regeringen konstaterar att områden i myrskyddsplanen avsätts i en takt som är otillräcklig för att nå målet inom utsatt tid. I arbetet med att säkerställa våtmarker i myrskyddsplanen har emellertid även det arbete som sker inom ramen för det europeiska nätverket Natura 2000 stor betydelse. I det pågående arbetet med att upprätta bevarandeplaner för Natura 2000-områdena kommer länsstyrelserna att närmare precisera behovet av åtgärder. Regeringen avser därför att ge länsstyrelserna i uppdrag att utarbeta en tidsplan för skyddet av myrskyddsobjekt inom respektive län med syfte att genomförandet intensifieras så att delmålet uppnås till utsatt tid. Regeringen vill i detta sammanhang även framhålla vikten av att länsstyrelserna ges tillräckliga resurser för detta.

När myrskyddsplanen reviderats under 2005 och den nationella strategin för skydd m.m. av bl.a. våtmarker föreligger, kommer det att finnas tydligare förutsättningar att ange behovet av ytterligare åtgärder.

Konsekvenser

Genom tidsplanerna skall tydliggöras hur myndigheterna skall klara av det hittills uppenbarligen lågt prioriterade skyddet av våtmarker. Strategin för skydd och skötsel av våtmarker kommer också att bli ett centralt dokument i det fortsatta arbetet med att genomföra myrskyddsplanen. De beräknade kostnaderna om totalt 1,9 miljarder kronor för att genomföra skyddet bedöms inte påverkas av revideringen. En förskjutning av kostnaderna till den senare delen av perioden blir naturligt en följd av att genomförandetakten hittills varit för låg.

• Sida 148
•  Original

15.4. Ändrat delmål 3 om skogsbilvägar

Regeringens förslag: Delmål 3 skall ha följande lydelse:

Senast år 2006 skall skogsbilvägar inte byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller på annat sätt byggas så att dessa våtmarker påverkas negativt.

Regeringens bedömning: För närvarande saknar regeringen underlag för att bedöma möjligheterna att nå delmål 3.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslog att delmålets lydelse skall vara oförändrat.

Remissinstanserna: Svenska Naturskyddsföreningen konstaterar att delmål 3 om skogsbilvägar skall vara uppnått under 2004. Föreningen påpekar att i underlagsmaterialet konstateras att det inte är möjligt att avgöra om målet är nått, delvis på grund av bristfällig statistik. Detta är givetvis inte acceptabelt. Delmålen måste kunna utvärderas, annars blir det meningslöst att sätta upp tidsbegränsade mål. Föreningen m.fl. remissinstanser anser att en generell samrådsplikt för byggande av skogsbilvägar bör införas i lag.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2004 skall inte skogsbilvägar byggas över våtmarker med höga natur- eller kulturvärden eller så att dessa våtmarker påverkas negativt på annat sätt.

De analyser av samrådsärenden som gjorts inom vissa begränsade regioner i landet tyder på att andelen vägobjekt som på något sätt berör våtmarker ökar. Miljömålsrådet bedömer att skogsbilvägar i dag inte längre byggs över våtmarker med höga natur- och kulturvärden. Ännu finns emellertid inte någon nationell statistik som tydligt belyser förhållandena. Skogsstyrelsen är dock i färd med att ta fram sådan statistik. En säkrare utvärdering av måluppfyllelsen beräknas kunna ske därefter.

Regeringen anser att det är angeläget att göra utvärderingen på ett bättre underlag än vad som nu finns tillgängligt. Tidpunkten när delmålet skall vara uppnått ändras till 2006.

Ytterligare åtgärder som bör vidtas

Det underlag som krävs för en utvärdering av måluppfyllelsen hanteras av Skogsvårdsorganisationen. Skogsstyrelsen skall i enlighet med 2005 års regleringsbrev efter samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet till den 31 december 2005 redovisa till Miljömålsrådet förekomsten av skogsbilvägar som efter 2001 byggts över, eller på annat sätt negativt påverkar våtmarker med höga natur- och kulturmiljöer.

• Sida 149
•  Original

Om Skogsstyrelsens redovisning ger vid handen att delmålet inte har nåtts, avser regeringen att initiera behövliga åtgärder så att delmålet kommer att nås. Regeringen avser att i detta sammanhang se närmare på förslaget om generell samrådsplikt som en av flera tänkbara åtgärder som bör vidtas för att delmålet skall nås.

15.5. Delmål 4 om våtmarker i odlingslandskapet

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

I odlingslandskapet skall minst 12 000 ha våtmarker och småvatten anläggas eller återställas fram till år 2010.

Ytterligare åtgärder behöver vidtas för att nå delmålet.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs.

Skälen för regeringens bedömning

Miljömålsrådet bedömer att med nuvarande takt kommer 7 500–8 000 hektar (ha) våtmarker att ha anlagts eller återställts i odlingslandskapet till 2010. I de angivna arealerna ingår då även fuktiga och våta betesmarker och slåtterängar.

Huvuddelen av de våtmarker som iordningsställts under 2000–2003 har utnyttjat EU:s stöd inom ramen för Miljö- och landsbygdsprogrammet men även medel för lokala investeringsprogram och ideella organisationers bidrag har utnyttjats.

Våtmarkscentrum i Halmstad har utvärderat svenska våtmarker anlagda under 1996–2002. Studien omfattar drygt 900 våtmarker på sammanlagt ca 2 900 ha. För våtmarker som fått stöd genom Miljö- och landsbygdsprogrammet uppgår det genomsnittliga bidraget till 123 000 kronor per ha. Projektstödet för andra stödformer varierar mellan 60 000 kronor och 175 000 kronor per ha. Studien visar att våtmarker anlagda med hjälp av olika stödformer är olika effektiva i fråga om att minska halterna av näringsämnena i vattnet. Placeringen av våtmarken är härvid en viktig faktor.

Statens jordbruksverk har som stöd för det framtida arbetet tagit fram kvalitetskriterier för våtmarkers placering, utformning och skötsel. Rapporten beskriver våtmarker vars syfte är att rena växtnäring, främst kväveföreningar, samtidigt som biologisk mångfald gynnas och hänsyn tas till platsens kuturmiljövärden.

Även vissa värderingsstudier om våtmarker har sammanställts av Konjunkturinsitutet (se vidare avsnitt 28.1). Utifrån våtmarkernas kvävereducerande effekt har ett värde av landets våtmarker skattats till ca en halv miljard kronor per år.

• Sida 150
•  Original

Ytterligare åtgärder som behövs för att nå målet

Samordningen av olika våtmarksprojekt har hittills varit bristfällig. Regeringen anser att det är angeläget att arbeta strategiskt med planering och information för att öka takten i återställandet och för att uppnå optimal placering i landskapet med hänsyn till förmågan att avskilja näringsämnen samt öka den biologiska mångfalden och bevara kulturhistoriska värden.

Flertalet länsstyrelser har i sina redovisningar om miljömålsarbetet angett regionaliserade arealuppgifter beträffande delmålet. En summering av länsstyrelsernas redovisningar visar hur delmålet kan uppnås när de angivna betingen genomförts.

Genom de utvärderingar som gjorts av hittills anlagda våtmarker finns nu viktiga erfarenheter som kan utnyttjas i arbetet på att nå delmålet. Den redovisning som gjorts av Statens jordbruksverk angående kvalitetskriterier för anläggning av våtmarker i odlingslandskapet är jämte den kommande nationella strategin (delmål 1) viktiga styrdokument. Regeringen vill i det sammanhanget särskilt framhålla vikten av att kvalitetsaspekterna vägs in vid genomförandet. Insatserna har till stor del varit inriktade på anläggning av våtmarker för avskiljning av näringsämnen, något som även har betydelse för växt- och djurlivet. Tillämpningen av kvalitetskriterierna samt en nationell strategi bör också kunna leda till ökad positiv effekt för biologisk mångfald och kulturmiljövärden och därmed möjlighet att uppnå delmålets syften. Ett sådant syfte kan vara att återskapa naturlig vattenbalans i olika typer av ursprungliga våtmarker.

För att delmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram.

Återställandet av våtmarker ansluter i hög grad till delmål 2 om åtgärdsprogram för skyddsvärda vattendrag under Levande sjöar och vattendrag. De föreslagna åtgärderna har betydelse även för möjligheterna att uppnå Ingen övergödning, främst vad avser reduktionen av kväveföreningar, men även andra näringsämnen. Åtgärderna får därigenom även betydelse för Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Eftersom arealerna av fuktiga och våta betesmarker och slåtterängar ingår i de arealer som anges inom delmålet finns en koppling för åtgärder som är av betydelse för Ett rikt odlingslandskap.

Utvärderingen av hittills gjorda insatser indikerar att det är nödvändigt med ökad samordning för att uppnå bättre nytta av tillgängliga medel. Sådana samordnade insatser kan ge möjligheter att senare utveckla delmålet med kvalitetskriterier.

En fortsatt hög ambitionsnivå kan kräva en finansiering som inte klaras enbart genom stöd till jordbruket. Regeringen avser att återkomma när den nationella strategin föreligger.

• Sida 151
•  Original

15.6. Delmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter

Regeringens bedömning: Delmål 5 bör fortfarande ha följande lydelse:

Åtgärdsprogram skall senast till år 2005 finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets bedömning: Miljömålsrådet har föreslagit att delmålet omformuleras så att det anger ett resultat i form av att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Regeringen finner att förslaget till delmål 2 om minskad andel hotade arter (avsnitt 20.2) under Ett rikt växt- och djurliv ersätter detta förslag.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har föreslagit ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som Miljömålsrådets förslag.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Delmålet bedöms kunna nås till 2005 om arbetet intensifieras. Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa fördjupade utvärdering. Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det nya delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv (se avsnitt 20.2). Även fortsättningsvis bör sektorsmyndigheterna och andra relevanta aktörer involveras i arbetet.

15.7. Kommande fördjupade utvärdering

Regeringen avser att inför nästa fördjupade utvärdering (se avsnitt 27.2) låta se över behovet av ytterligare åtgärder. Vid kommande fördjupade utvärdering bör berörda myndigheter:

• närmare ange regler som avser att skydda våtmarker i vardagslandskapet,
• överväga möjligheten att formulera ett delmål vad avser torv och torvbrytning samt åtgärder kopplade härtill, samt
• föreslå åtgärder vad avser markavvattning och vattenverksamhet.

Regeringen kommer att uppdra åt berörda myndigheter i enlighet med denna inriktning.

Påverkan på våtmarkerna från terrängkörning, såväl på barmark som snötäckt mark, är en annan fråga som bör belysas i arbetet inför nästa fördjupade utvärdering.

Miljökvalitetsmålet innebär enligt regeringens bedömning bl.a. att torvbrytning inte sker på platser med höga natur- eller kulturvärden eller på ett sådant sätt att det leder till stora negativa effekter på den biologiska mångfalden och att våtmarker skyddas så långt som möjligt mot dränering, torvtäkter, vägbyggen och annan exploatering.

Regeringen är positiv till de tankar som har förts fram om att fokusera det framtida torvbruket till dikad beskogad torvmark, där torven naturligt

• Sida 152
•  Original

bryts ner till koldioxid. En sådan utveckling är fördelaktigt för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Myllrande våtmarker. För att kunna bedöma förutsättningarna för och utformningen av ett sådant mer hållbart torvbruk krävs ett fördjupat underlag. Det är en viktig uppgift för den torvproducerande branschen att ta fram ett sådant underlag.

Konsekvenser

God samhällsekonomi syftar till att de medel som används för att uppnå miljökvalitetsmålet ger optimal effekt. När det gäller våtmarker strävar man efter att uppnå resultat som gynnar inte bara avskiljning av näringsämnen utan även biologisk mångfald och kulturmiljövärden. En bra vattenbalans är viktig för produktionsändamål. Våtmarkerna bidrar också till att reducera översvämningars skadliga effekter.

• Sida 153
•  Original

16. Levande skogar

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.

Inriktningen är att miljökvalitetsmålet skall nås inom en generation.

För miljökvalitetsmålet Levande skogar har fyra delmål fastställts:

1. Långsiktigt skydd av skogsmark

2. Förstärkt biologisk mångfald

3. Skydd för kulturmiljövärden

4. Åtgärdsprogram för hotade arter

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålet blir svårt att nå inom en generation även med en intensifiering av de insatser som nu görs. De nuvarande delmålen bör kvarstå i såväl inriktning som omfattning. En intensifiering av de insatta åtgärderna krävs.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 17 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Levande skogar i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras.
• Skogsekosystemets naturliga funktioner och processer upprätthålls.
• Naturlig föryngring används på för metoden lämpliga marker.
• Skogarnas naturliga hydrologi värnas.
• Brändernas påverkan på skogarna bibehålls.
• Skötselkrävande skogar med höga natur- och kulturmiljövärden vårdas så att värdena bevaras och förstärks.
• Skogar med hög grad av olikåldrighet och stor variation i trädslagssammansättning värnas.
• Kulturminnen och kulturmiljöer värnas.
• Skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv tas till vara så att den bidrar till god folkhälsa.
• Hotade arter och naturtyper skyddas.
• Inhemska växt- och djurarter fortlever under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
• Hotade arter har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att livskraftiga populationer säkras.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

• Sida 154
•  Original

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådets bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens förslag: Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen redovisade i december 2003 regeringsuppdraget med förslag i rapporten Regelverk och praxis för långsiktigt skydd av skogsmark (dnr M2003/2064/Na). Rapporten har remissbehandlats och ingår i underlaget för regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstansernas bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Flera instanser, bl.a. Statens fastighetsverk framhåller behovet av att göra en översyn av de olika naturvårdsinstrumenten. Många framhåller att det är angeläget att ansvarsfördelningen mellan olika statliga myndigheter och på olika nivåer är klar. Man pekar även på behovet av ett ökat samarbete mellan myndigheterna och ett förtydligande av statens engagemang att nå en god måluppfyllelse.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen delar Miljömålsrådets bedömning att miljökvalitetsmålet Levande skogar blir svårt att nå i ett generationsperspektiv. Detta beror framför allt på att många av de biologiska processerna i skogen helt enkelt kräver så lång tid för återhämtning att det är tveksamt om målet kan nås inom en generation. Omfattande insatser har gjorts och en rad åtgärder har vidtagits för att öka måluppfyllelsen. Trots kraftigt förstärkta resurser för att bevara biologisk mångfald har det i praktiken varit svårt att bedriva skyddsarbetet i den takt som krävs. Det som släpar efter är dels arbetet med att bilda naturreservat i syfte att skapa ett långsiktigt skydd för skogar med särskilt höga naturvärden, dels insatser för att öka kunskapen om och hänsynen till skogens kulturmiljövärden. En ytterligare intensifiering av de insatta åtgärderna krävs således. De nuvarande delmålen bör kvarstå i såväl inriktning som omfattning.

Merparten av den svenska skogsmarken brukas i dag med krav på ett långsiktigt uthålligt skogsbruk. Endast fyra procent av all produktiv skogsmark i Sverige är formellt skyddad. Huvuddelen av den skyddade skogen finns i det fjällnära området. Nedanför gränsen för fjällnära skog är 1,1 procent skyddad. De statliga skogsföretagen förvaltar 4,5 miljoner ha skogsmark vilket motsvarar 21 procent av den svenska skogen. Regeringen anser att Sverige med sin tradition av långsiktig skogshushållning bör vara ett internationellt föredöme när det gäller ett uthålligt utnyttjande av naturen och ett hållbart skogsbruk. Den skogsmark som ägs av staten och statliga bolag skall förvaltas på ett föredömligt sätt både ur produktions- och miljösynvinkel. Regeringen har för avsikt att se över förvaltningsuppdraget för Statens fastighetsverk i fråga om kravet på ett lönsamt skogsbruk i fjällområdet. Vidare bör frågan om vilken statlig aktör som är bäst lämpad att ha ansvaret för statens skogsmark i det fjällnära området övervägas.

Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att delmål 3 om natur- och kulturvärden under Storslagen fjällmiljö även omfattar skogsmiljöer med sådana höga värden i området ovanför gränsen för fjällnära skog.

• Sida 155
•  Original

Det är regeringens ambition att allt skogsbruk skall bedrivas enligt högt ställda miljö- och sociala ambitioner och att detta skall redovisas. Ett sätt att göra det är att certifiera skogen enligt de program och standarder som i dag erbjuds. I dag är merparten av statens eget skogsbruk certifierat enligt de nationella reglerna för miljö- och rättvisemärkningen inom ramen för Forest Stewardship Council (FSC).

Människors hälsa är en viktig del i den sociala dimensionen av ett hållbart samhälle. De flesta svenskar bor i dag i tätorter. En god tillgång på skog i närmiljön kan bidra till en god folkhälsa och utgöra grunden för kultur- och naturupplevelser och friluftsliv. Detta är i linje med de grundläggande värdena i naturvårdspolitiken och strävan att förbättra förutsättningarna för ett aktivt friluftsliv (regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik). På samma sätt har kulturmiljön en viktig roll för människors livsmiljö och livskvalitet. Skogens kulturmiljövärden och värden för friluftsliv skall vägas in i bedömningen av skogsmarkens skyddsvärde.

Målen att uppnå ett långsiktigt hållbart skogsbruk, vilket bl.a. inkluderar bevarandet av skogens biologiska mångfald, påverkas inte bara av konventionellt skogsbruk utan också av t.ex. klimatförändringar, uttag av biomassa för energiändamål och betesskador på växande skog. Måluppfyllelsen för Levande skogar är således beroende av om andra miljökvalitetsmål uppnås. Försurningen av den svenska skogsmarken är ytterligare ett exempel. Särskilt i sydvästra Sverige är effekterna av luftföroreningar fortfarande betydande, främst genom nedfallet av kväveföreningar. Det är, enligt Miljömålsrådets bedömning, osäkert om utsläppen av luftföroreningar kommer att kunna reduceras tillräckligt till 2020. De åtgärder regeringen föreslår för att motverka negativa effekter på skog och mark av luftburna föroreningar m.m. redovisas under delmål 2 under Bara naturlig försurning (se avsnitt 7.2). Det är viktigt att en ökad användning av skogsråvara som biobränsle inte leder till en målkonflikt mellan Levande skogar och Begränsad klimatpåverkan.

Regeringen tillsatte våren 2004 en kommitté (dir. 2004:139), som antog namnet Skogsutredningen, med uppgift att göra en utvärdering och en översyn av skogspolitiken. Uppdraget skall redovisas i december 2005. Direktiven för kommittén innefattar en rad frågor som har stor relevans för möjligheterna att nå Levande skogar med tillhörande delmål. Regeringen avser därför att återkomma till de frågor som har vikt för miljökvalitetsmålen som behandlas i Skogsutredningen 2004.

Regionalt och lokalt arbete

De två delmål under Levande skogar som f.n. behöver förstärkta insatser och som måste ges en fortsatt hög prioritet är delmålen 1 och 3 om långsiktigt undantagande av skogsmark respektive skydd av kulturmiljövärden. Båda dessa delmål kräver intensifierade insatser på lokal och regional nivå.

Den tätortsnära naturens sociala dimension har särskilt stor betydelse i ett lokalt perspektiv. Regeringen anser att det är av stor vikt att skogsbruket i tätortsnära områden anpassas så att möjligheterna till friluftsliv och rekreation kan tas till vara. Naturvårdsverket har tillsammans med länsstyrelserna under 2002–2004 i samråd med de statliga för-

• Sida 156
•  Original

valtarna genomfört en omfattande inventering av den statliga skogsmarken avseende skog med höga naturvärden. Regeringen bedömer att när det slutliga resultatet presenteras kommer det att utgöra ett värdefullt och förbättrat kunskapsunderlag i form av en naturvärdesbedömning av den statliga skogsmarken vilket kommer att ge ytterligare ett underlag för det fortsatta arbetet med ett långsiktigt skydd av skogsmark.

EU och internationellt arbete

OECD har i sin miljögranskning av Sveriges miljöpolitik bl.a. lämnat en rekommendation om att antalet skyddade områden och deras representativitet bör öka ytterligare (rekommendation nr 13, se även bilaga 2). I rapporten konstateras bl.a. att trots kraftigt ökade statsanslag till naturskyddet utvecklas det lagstadgade skogsskyddet långsammare än vad som behövs för att delmålen skall uppnås. Även det frivilliga skyddet har ökat men det är enligt OECD osäkert hur representativt och stadigvarande det skyddet är. Det arbetsprogram för skyddade områden som har lagts fast inom ramen för konventionen om biologisk mångfald har stor relevans även för Levande skogar, i synnerhet delmål 1. Regeringens bedömning av behovet av åtgärder med anledning av det internationella arbetet utvecklas närmare i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4).

16.1. Delmål 1 om långsiktigt skydd av skogsmark

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

Ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark skall undantas från skogsproduktion till år 2010.

Det krävs en avsevärd intensifiering av åtgärder för att delmålet om långsiktigt skydd av skogsmark genom att undanta ytterligare 900 000 ha jämfört med 1998 skall nås. Takten i genomförandet av områdesskyddet måste öka genom en tydligare strategi inklusive prioriteringar, utökade resurser och ett effektivare arbete. En utvärdering bör påbörjas av den långsiktiga samhällsekonomiska kostnadseffektiviteten av de olika naturvårdsinstrumenten för de statliga avsättningarna av skogsmark i form av naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal och skogsbrukets frivilliga avsättningar. Utvärderingen bör även beakta effekter för lokal sysselsättning och andra regionalpolitiska konsekvenser.

Miljömålsrådet: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Många remissinstanser framhåller att det krävs mera resurser och ökade insatser för att nå måluppfyllelsen för det formella skyddet. Skogsstyrelsen framhåller att med nuvarande takt nås målet först 2018. De flesta anser dock att den nuvarande målnivån bör ligga fast. Flertalet remissinstanser anser att det inte behövs en lagändring för att bilda större biotopskyddsområden än 5 hektar (ha).

• Sida 157
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

Trots att resurserna för bevarande och skydd av skogsmark genom områdesskydd (naturreservat och biotopskyddsområden) och naturvårdsavtal förstärkts kraftigt går arbetet för långsamt för att delmålet skall nås. Den fördelning av betinget mellan staten och skogsnäringen för genomförandet av delmålet som tidigare har lagts fast, liksom mellan bevarandeverktyg, bör enligt regeringens bedömning ligga fast tills vidare. Det innebär att ytterligare 320 000 ha produktiv skogsmark skyddas som naturreservat, 30 000 ha skyddas som biotopskyddsområde och 50 000 ha får skydd genom naturvårdsavtal till 2010 jämfört med situationen 1998. Därutöver förväntas skogsägarna sätta av ytterligare minst 500 000 ha på frivillig väg till 2010 jämfört med situationen 1998. Det senare innebär att minst 730 000 ha produktiv skogsmark nedanför den fjällnära gränsen skall vara frivilligt skyddad 2010. Regeringen vill framhålla att oavsett vilken bevarandeform som är aktuell i det enskilda fallet så måste området i fråga uppfylla grundläggande krav på kvalitet ur naturvårds- och biologisk mångfaldssynpunkt. Detta är av avgörande betydelse för att varje område skall komma att bidra till att miljökvalitetsmålet uppnås och vad detta innebär i ett generationsperspektiv (se ovan).

Omfattande insatser har gjorts och en rad åtgärder har vidtagits för att nå delmålet till 2010. Naturreservat utgör ett viktigt instrument för att nå det övergripande målet om att bevara biologisk mångfald i skoglandskapet. Från och med 1999 till och med 2004 har 71 845 ha produktiv skogsmark skyddats genom köp och intrångsersättning för att avsättas som naturreservat. Detta innebär att knappt 23 procent av arealmålet kommer att ha uppnåtts under första halvan av målperioden. Det betyder att takten i genomförandet av områdesskyddet måste öka avsevärt under resten av målperioden. För att klara målsättningen för reservatsbildningar krävs en fyrdubbling av insatserna för köp och intrångsersättning under resten av perioden till 2010. Regeringen bedömer att inte heller arealmålen för biotopskydd och naturvårdsavtal kan nås utan en intensifierad avsättningstakt. Vid utgången av 2004 hade totalt 12 200 ha produktiv skogsmark skyddats genom naturvårdsavtal och 9 800 ha som biotopskyddsområden. Det innebär att uppskattningsvis 27 procent av målnivån har uppnåtts under perioden för skydd genom naturvårdsavtal respektive 33 procent av målnivån för avsättning i form av biotopskyddsområden.

För de frivilliga avsättningarna är delmålet i praktiken uppnått. År 2002 bedömdes ca 990 000 ha produktiv skogsmark vara frivilligt avsatt jämfört med ca 300 000 ha 1997. Långsiktigheten och kvaliteten i många av de frivilliga avsättningarna är dock betydligt osäkrare än ifråga om formellt skyddade områden.

Bidraget till att miljökvalitetsmålet nås från såväl de frivilligt avsatta områdena som från formellt skyddade områden och områden som omfattas av naturvårdsavtal bör mot denna bakgrund följas upp och utvärderas närmare. För att kunna göra detta erfordras mer information om områdena. I naturreservaten och Natura 2000-områdena utförs f.n. en basinventering av naturvärdena. Det är viktigt att få fram motsvarande kunskap om biologiskt innehåll, naturvårdsvärden m.m. beträffande de frivilliga avsättningarna så att deras bidrag till måluppfyllelsen av det

• Sida 158
•  Original

övergripande miljökvalitetsmålet kan utvärderas inför kommande fördjupade utvärdering.

Regeringens slutsats blir att trots kraftigt förstärkta resurser för att bevara biologisk mångfald har det i praktiken varit svårt för myndigheterna att bedriva skyddsarbetet i den takt som krävs. Det som släpar efter i arbetet med att skapa ett långsiktigt skydd för skogar med särskilt höga skyddsvärden är i första hand reservatsarbetet. Trögheten beror i första hand på begränsade administrativa och finansiella resurser. Förutom tillräckliga anslagsmedel för köp och intrångsersättningar krävs också att länsstyrelserna generellt förstärker sin organisation för reservatsbildning och ökar antalet beslut. Även arbetet med att skydda skog genom att bilda biotopskyddsområden och inrätta naturvårdsavtal måste intensifieras. Regeringen bedömer sammantaget att det enbart för att genomföra en sådan effektivitetshöjning som krävs för att nå arealmålet på 400 000 ha till 2010 krävs en tydligare strategi inklusive nödvändiga prioriteringar och tillräckliga resurser.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen håller på att gemensamt, på uppdrag av regeringen, ta fram en strategi för det fortsatta arbetet med formellt skydd av värdefull skogsmark. Denna har varit ute på remiss och skall redovisas till regeringen senast den 1 juni 2005. Strategin omfattar såväl naturreservat som biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Syftet med strategin är att lägga fast en kostnadseffektiv väg att nå det statliga betinget av delmål 1, utifrån bl.a. tillgänglig kunskap om skogsbiologiska värdekärnor, lösningar för skydd och förvaltning men även kunskap om andra värden som friluftsliv och kulturvärden. En viktig del i strategin kommer vara att den lägger fast en regional fördelning av det formella skyddet, fördelat på såväl fyra skogliga regioner som de olika bevarandeformerna (se ovan). Regeringen bedömer att det är nödvändigt med en sådan geografisk fördelning av de statliga insatserna så att det kan säkerställas att biologisk mångfald knuten till skogliga miljöer bevaras i alla delar av landet efter de förutsättningar som råder (inte minst markanvändningshistoriska sådana).

Under senare år har stora insatser gjorts för att förbättra kunskapsläget när det gäller värdefulla skogar. Skogsvårdsorganisationen har genomfört den s.k. nyckelbiotopinventeringen, värdefulla skogar på statens mark har inventerats och det har även genomförts en inventering av urskogsartade skogar på all skogsmark (Naturvårdsverket rapport 5339-5345, dnr M2004/595/Na). Sammantaget har detta medfört ett avsevärt förbättrat kunskapsläge. Samtidigt kan konstateras att kunskapen är långt ifrån fullständig. Det finns ett fortsatt behov av att på medellång och lång sikt ytterligare förbättra kunskapen. Regeringen vill i det sammanhanget erinra om att den har tillsatt en utredning med uppdrag att se över och lämna förslag om hur kunskapsuppbyggnaden om Sveriges biologiska förhållanden kan förstärkas och effektiviseras (dir. 2004:144). Regeringen kommer därför att återkomma till denna fråga i ett samlat sammanhang.

Ett av de hinder för ett effektivt genomförande som redovisats i Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens rapport Regelverk och praxis för långsiktigt skydd av skogsmark är frågan om när man skall välja att inrätta ett naturreservat respektive ett biotopskyddsområde.

• Sida 159
•  Original

Enligt 7 kap. 11 § miljöbalken får mindre mark- eller vattenområden i vissa fall förklaras som biotopskyddsområden. Någon närmare definition av vad som i 7 kap. 11 § miljöbalken avses med mindre områden finns inte i lagtexten. Enligt 5 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd utgör de områden som anges i bilaga 1 till nämnda förordning biotopskyddsområden. De områden som anges i denna bilaga är i vissa fall begränsade till viss angiven storlek. Enligt 6 § i förordningen får Skogsvårdsstyrelsen dessutom förklara sådana områden som anges i bilaga 2 till förordningen som biotopskyddsområden. För de områden som nämns i bilaga 2 anges inte någon viss storlek. De särskilda mark- och vattenområden som nämns i bilaga 2, och som kan vara aktuella som biotopskyddsområden, medför dock i sig naturliga begränsningar för områdenas storlek.

Vid reglernas tillkomst bedömdes det inte motiverat att utförligare precisera storleken på biotopskyddsområdena. För närmare vägledning om biotopskyddsområdens möjliga storlek kan främst hänvisas till skogsvårdsstyrelsernas tillämpning av reglerna. Det kan konstateras att biotopskyddsområden har bildats av skilda storlekar. Enligt rådande praxis från skogsvårdsstyrelserna, har ett begränsat antal biotopskyddsområden på upp till över 10 hektar bildats i enlighet med 6 § förordningen (1998: 1252) om områdesskydd. Enligt regeringens bedömning finns det således inget formellt hinder för att om så bedöms lämpligt i ökad utsträckning bilda biotopskyddsområden upp till ca 20 hektar.

En invändning som har rests mot att bilda stora biotopskyddsområden är att det beträffande vården av biotopskyddsområden inte finns någon möjlighet att lämna föreskrifter om det närmare skydd som gäller för enskilda områden. Länsstyrelsen och skogsvårdsstyrelsen får dock, enligt 7 kap. 11 § tredje stycket miljöbalken samt 5 och 6 §§ förordningen (1998:1252) om områdesskydd, vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområden. Innan sådan åtgärd vidtas skall den som äger eller har särskild rätt till området underrättas. I möjlig utsträckning bör markägares eller brukares kunskaper och resurser tas till vara i dessa åtgärder för att skydda biotopskyddsområden. Ett lämpligt tillvägagångssätt är att myndigheten träffar avtal med markägaren eller brukaren om att denne mot ersättning vårdar biotopskyddsområdet på ett tillfredsställande sätt. Den möjlighet som således finns för länsstyrelsen och skogsvårdsstyrelsen att vidta behövliga åtgärder för vården av biotopskyddsområden bör således utgöra tillräckligt medel för att trygga skyddet av dessa områden.

Mot bakgrund av att riksdagen tillkännagivit att man anser att en större andel av avsättningarna bör ske genom frivilliga åtaganden och att naturvårdsavtal bör utnyttjas i betydligt större utsträckning än i dag anser regeringen att det behövs en översyn av hur de olika naturvårdsverktygen bidrar till att uppfylla miljökvalitetsmålet Levande skogar. Översynen bör även inkludera skogsbrukets frivilliga avsättningar av skyddsvärd produktiv skogsmark. Det är viktigt att de olika befintliga verktygen (naturreservat, biotopskyddsområden och naturvårdsavtal) och deras långsiktiga kostnadseffektivitet värderas i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Underlag för en sådan översyn finns även i rapporten Regelverk och praxis. Regeringen avser initiera en sådan utvärdering och återkomma till riksdagen i denna fråga.

• Sida 160
•  Original

Åtgärder

För att lyckas med att säkerställa det långsiktiga skyddet av skogsmark med höga skyddsvärden så att delmålet nås inom tidsramen krävs att takten i genomförandet av områdesskyddet ökas genom tydligare prioriteringar, ökade resurser och ett effektivare arbete.

Det krävs förstärkningar av resurser för reservatsbildning för att nå delmål 1. Redovisningen av regeringsuppdraget om skyddsvärda statliga skogar visar att det finns många statligt ägda skogsområden med höga bevarandevärden som kan bidra till att nå måluppfyllelse av detta delmål. Regeringen avser därför att låta utreda på vilket sätt statens skogsmark kan underlätta måluppfyllelsen.

Att främja lämpliga och kostnadseffektiva lösningar för skyddet via naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal respektive frivilliga avsättningar är också en angelägen åtgärd. I enlighet med vad som aviseras ovan har regeringen för avsikt att låta Statskontoret utföra en sådan utvärdering och återkomma till riksdagen i denna fråga.

Konsekvens

Som nämnts ovan krävs det förstärkningar av medel för reservatsbildning. Genom att eftersträva en långsiktig kostnadseffektivitet vid val av skyddsform ökar nyttan. På intäktssidan bör räknas att människors hälsa är en viktig del i den sociala dimensionen av ett hållbart samhälle. Ett hållbart skogsbruk skapar förutsättningar för människors välbefinnande bl.a. genom möjlighet till naturupplevelser och friluftsliv samt tillgång till värdefulla kulturmiljöer.

16.2. Delmål 2 om förstärkt biologisk mångfald

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Mängden död ved, arealen äldre lövrik skog och gammal skog skall bevaras och förstärkas till år 2010 på följande sätt:

• Mängden hård död ved skall öka med minst 40 procent i hela landet och med avsevärt mer i områden där den biologiska mångfalden är särskilt hotad.
• Arealen äldre lövrik skog skall öka med minst 10 procent.
• Arealen gammal skog skall öka med minst 5 procent.
• Arealen mark föryngrad med lövskog skall öka.

Förutsättningarna för att nå målen för hård död ved, äldre lövrik skog och gammal skog är goda. Därutöver krävs det fortsatta långsiktiga och riktade insatser i form av kunskapsuppbyggnad, rådgivning och information om delmålet skall nås.

Miljömålsrådet: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Överensstämmer med regeringens bedömning. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att även arealen ädellövskog skall

• Sida 161
•  Original

öka. Flera remissinstanser föreslår nya delmål, bl.a. mål för viltstammarna.

Skälen för regeringens bedömning

Regeringen delar Miljömålsrådets bedömning att det dröjer innan de insatser som görs för att stärka grundförutsättningarna för biologisk mångfald i skogen får synlig effekt. Att biologiska processer i våra skogar ofta tar lång tid innebär att, även om förutsättningarna för biologisk mångfald förbättras kraftigt nu, kommer man i många fall inte kunna se några påtagliga förbättringar förrän efter 2020. Om de olika delarna av delmålet nås beror i huvudsak på hur skogsskötseln bedrivs – vilka bestånd som väljs för avverkning samt i vilken mån träd som dör tillåts vara kvar i skogen. Utvecklingen av volymen hård död ved och arealen äldre lövrik skog är hitintills signifikant positiv. Om nuvarande trender håller i sig kommer målen att nås med viss marginal. Håller nuvarande trender i sig kommer även målet om gammal skog att nås, även om ökningen inte är statistiskt säkerställd.

När det gäller de två strecksatserna i delmålet som rör lövrik skog respektive lövskog vill regeringen framhålla vikten av ädellövskogarna. Dessa utgör en delmängd av landets lövskogar och hyser ofta generellt en hög mångfald av arter, inte minst rödlistade arter (se vidare avsnitt 20.2). I arbetet med att nå måluppfyllelse bör därför särskild uppmärksamhet ges till ädellövskogarna och då särskilt sådana med höga naturvärden. Motsvarande gäller lövträden sälg och asp som är något av nyckelarter för biologisk mångfald i skogslandskapet. Även sumpskogarna bedöms generellt ha stort värde för biologisk mångfald och de omfattas av den nationella strategi som skall tas fram i enlighet med delmål 1 under Myllrande våtmarker. Sumpskogarna har dock relevans även för delmål 2 ovan och bör därför ges uppmärksamhet i arbetet mot måluppfyllelse av detta delmål.

Det är vidare angeläget att diskussionen om vilka åtgärder som krävs för bevarande av biologisk mångfald i skogslandskapet förs i ett bredare sammanhang. Inte minst mot bakgrund av de omfattande effekterna på skogen i södra Sverige av stormen den 8–9 januari 2005. Frågan om inriktningen av framtidens skogsbruk ur ett riskperspektiv är en fråga som bl.a. kommer att belysas inom ramarna för de regeringsuppdrag som lagts till Skogsstyrelsen med anledning av stormen. Frågan om vad som är en lämplig avvägning mellan skogsbrukets och viltvårdens intressen bör t.ex. diskuteras även i detta perspektiv. Vattnets betydelse i skogsekosystemet är ett annat exempel på ny kunskap som bör beaktas i högre grad i arbetet med de enskilda delmålen. Genom fortsatta långsiktiga och riktade insatser inom forskning, rådgivning och information kan delmålet om förstärkt biologisk mångfald nås trots att mätbara effekter i många fall blir synbara först efter lång tid. Det är en angelägen uppgift för den nationella miljöövervakningen att följa upp detta delmål.

Åtgärder

Det krävs ett fortsatt stöd från skogsvårdsorganisationen till skogsägarna genom rådgivning och information som syftar till kunskapsuppbyggnad

• Sida 162
•  Original

och ökad förståelse. Att öka kunskapen om tillståndet för biologisk mångfald i skogen bl.a. genom att utveckla lämpliga indikatorsystem är en angelägen fråga för myndigheterna.

Konsekvens

Inga nya kostnader beräknas.

16.3. Delmål 3 om skydd för kulturmiljövärden

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Skogsmarken skall brukas på ett sådant sätt att fornlämningar inte skadas och så att skador på övriga kända värdefulla kulturlämningar är försumbara senast år 2010.

Det är angeläget med extra insatser till skydd och utveckling av kulturmiljövärden i skogen. Kartläggningen av kulturmiljövärdena i skogslandskapet måste fullföljas och befintlig kunskap göras tillgänglig om delmålet om skydd för kulturmiljövärden skall kunna nås.

Miljömålsrådet: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Statens Fastighetsverk anser att delmålet är orealistiskt och bör revideras. Flera remissinstanser framhåller värdet av att inventeringen genom ”Skog och Historia” får fortsätta.

Skälen för regeringens bedömning

Insatserna för bevarande och utveckling av skogens kulturella och sociala värden behöver enligt regeringens bedömning stärkas. För att tillskapa ett långsiktigt skydd av dessa värden är det angeläget att bredda perspektivet så att insatserna även omfattar användning och utveckling av skogens kulturmiljövärden. Skogsbruket skadar i dag fornlämningar och kulturlämningar i alltför stor omfattning. En grundläggande orsak är att det inte är känt var huvuddelen av lämningarna på skogsmark är belägna.

Inventeringar av fornlämningar och kulturlämningar pågår sedan 1995 huvudsakligen inom projektet ”Skog och Historia”. Syftet är såväl att öka kunskapen om kulturmiljövärdena i skogslandskapet som att öka delaktigheten och förståelsen för skogens kulturhistoriska värden. Hittills har ca 20 procent av skogsmarken inventerats med avseende på kulturminnen. Att få inventeringarna mer heltäckande över riket är en angelägen uppgift men som kräver mera resurser. Även de insatser som nu görs i form av inventering och kunskapsförmedling, exempelvis inom ramen för arbetsmarknadsprojektet ”Gröna jobb”, bidrar till att delmålet kan nås. Det är angeläget att öka möjligheterna till långsiktig planering och kvalitetssäkring av de fortsatta inventeringsinsatserna för en god måluppfyllelse. Genom inventeringen bygger man upp en baskunskap om var kulturmiljövärdena är belägna. Kunskapen i kombination med en

• Sida 163
•  Original

effektiv förmedling av informationen i alla led ökar möjligheterna att undvika skador avsevärt. Även kunskapen om hur hänsyn till fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer kan utformas på ett bra sätt i samband med skogsbruksåtgärder måste öka. Metodutveckling och tillämpad forskning för utveckling av miljöanpassade brukningsmetoder är viktigt i sammanhanget.

Regeringen vill särskilt framhålla vikten av att den information som redan finns att tillgå om var fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer förekommer görs lättare tillgänglig och användbar för skogsbrukets olika aktörer. Detta kan ske med hjälp av bl.a. en ökad användning av digital kartteknik och genom Internet. På flera håll, bl.a. inom Lantmäteriet och Riksantikvarieämbetet, pågår utvecklingsarbeten som syftar till att göra befintlig information lättare tillgänglig, t.ex. digital fornminnesinformation (FMIS) och digitala historiska kartor. Riksantikvarieämbetet liksom skogsvårdsorganisationen har således en viktig löpande arbetsuppgift i att se till att all relevant information som kommer fram genom inventeringar och annan kunskapsuppbyggnad görs tillgänglig på ett enkelt sätt för markägare, brukare och andra. Information om kulturmiljövärden i skogen bör integreras i den information om skogliga förhållanden som skogsvårdsorganisationen skall tillhandahålla. Det är också angeläget att ta till vara den kunskap och kompetens som finns lokalt i arbetet. Genom riktad rådgivning och annan kunskapsförmedling och genom sin regionala förankring bidrar skogsvårdsstyrelserna i hög grad till måluppfyllelsen.

Åtgärder

Det krävs extra insatser för att delmålet skall kunna nås till 2010. Skogsvårdsorganisationens och Riksantikvarieämbetets gemensamma engagemang i arbetsmarknadsprojektet ”Gröna jobb” och projektet ”Skog och Historia” genom inventeringsinsatser och kunskapsförmedling m.m. bidrar positivt till måluppfyllelsen och bör fortsätta. Insatserna för att öka hänsynstagandet till kulturmiljövärdena i samband med skogsbruksåtgärder genom rådgivning och annan kunskapsöverföring är angelägna och bör fortsätta. Det arbete som pågår i syfte att göra befintlig information om fornlämningar och andra värdefulla kulturmiljöer lätt tillgänglig för olika aktörer i skogen bör vidareutvecklas. Möjligheten till effektivisering genom metodutveckling och ny teknik bör prövas.

16.4. Delmål 4 om åtgärdsprogram för hotade arter

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet kan nås till 2005 om arbetet intensifieras.

Miljömålsrådets bedömning: Miljömålsrådet har föreslagit att delmålet omformuleras så att det anger ett resultat i form av att andelen

• Sida 164
•  Original

hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Regeringen finner att förslaget till delmål 2 om minskad andel hotade arter (avsnitt 20.2) under Ett rikt växt- och djurliv ersätter detta förslag.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har förslagit ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som Miljömålsrådets förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att delmålet om hotade arter i skogen omformuleras. Flera länsstyrelser pekar på behovet av samordning med det förslaget om ett sextonde miljökvalitetsmål Ett rikt växt- och djurliv.

Skälen för regeringens bedömning

Delmålet bedöms kvarstå oförändrat. Regeringen föreslår att Miljömålsrådets förslag till omformulering av delmålet resulterar i ett nytt samlat delmål 2 om minskad andel hotade arter under det föreslagna nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Detta är också i linje med Naturvårdsverkets förslag. Detta nya delmål om minskad andel hotade arter kommer i praktiken att efter utgången av 2005 ersätta det aktuella delmålet.

Delmålet bedöms kunna nås till 2005 om arbetet intensifieras. Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa fördjupade utvärdering. Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det nya delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv.

Åtgärder

Att genomföra åtgärdsprogrammen för hotade arter utgör en viktig del i skogsvårdsorganisationens, Naturvårdsverkets, länsstyrelsernas och andra aktörers vidare arbete med bevarande av skogslevande hotade arter. En noggrann genomgång av vilka hotade arter som har behov av riktade åtgärder har gjorts och ett 60-tal skogslevande arter fördelade på totalt ca 30 åtgärdsprogram bedöms ha sådana behov. Vid det fortsatta genomförandet av dessa program bör som hittills såväl sektorsmyndigheterna som andra relevanta aktörer involveras.

16.5. Kommande fördjupade utvärdering

En viktig fråga under de närmaste åren är att skaffa bättre kunskap och underlag om hur resultatet av insatserna under de fyra befintliga delmålen bidrar till att nå det övergripande miljökvalitetsmålet Levande skogar. En sådan analys bör inkludera regeringens bedömning av miljökvalitetsmålets innebörd. Det är viktigt att få bättre kunskap om hur avsättningar av skyddsvärd skogsmark bidrar till att exempelvis nå målet att biologisk mångfald bevaras och att sociala och kulturella värden värnas. En annan dimension är hur måluppfyllelsen av delmålen bidrar till att nå andra miljökvalitetsmål, som t.ex. regeringens förslag om Ett rikt växt- och djurliv och preciseringen av dess innebörd. Detta gäller för

• Sida 165
•  Original

övrigt samtliga de miljökvalitetsmål som är knutna till bestämda naturtyper. Ytterligare en dimension är hur miljömålsarbetet, och i förlängningen miljökvalitetsmålet i dess helhet, bidrar till att uppnå mål inom andra politikområden, t.ex. skogspolitik, regional utvecklingspolitik, kulturpolitik eller folkhälsopolitik. Människans hälsa är en viktig del i den sociala dimensionen av ett hållbart samhälle. Tillgänglig, bostadsnära natur skapar möjligheter för människor till vardagsmotion. Att belysa sambandet mellan hälsa och tillgång på skoglig natur- och kulturmiljö bör ingå i analysen av måluppfyllelsen. En annan uppgift för de närmaste åren är att analysera vilka nya, eller reviderade, delmål som kan komma att behöva beslutas efter 2010. Detta kräver underlag om måluppfyllelse men också det underlag som berörs i stycket ovan. Regeringen avser återkomma till dessa frågor.

• Sida 166
•  Original

17. Ett rikt odlingslandskap

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.

För miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap har sex delmål fastställts.

1. Ängs- och betesmarker

2. Småbiotoper

3. Kulturbärande landskapselement

4. Växt- och husdjursgenetiska resurser

5. Åtgärdsprogram för hotade arter

6. Kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader

Regeringens bedömning: Med dagens åtgärder är det möjligt att inom en generation nå den del av miljökvalitetsmålet som gäller åkermarkens tillstånd och långsiktiga produktionsförmåga. Ytterligare åtgärder kommer att krävas för att målet i övrigt skall nås. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007– 2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 18 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen innebär miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Åkermarken har ett välbalanserat näringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemens funktioner och människors hälsa inte hotas.
• Odlingslandskapet brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.
• Jorden brukas på ett sådant sätt att markens långsiktiga produktionsförmåga upprätthålls.
• Odlingslandskapet är öppet och variationsrikt med betydande inslag av småbiotoper och vattenmiljöer.
• Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.
• Odlingslandskapets byggnader och bebyggelsemiljöer med särskilda värden bevaras och utvecklas.
• Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

• Sida 167
•  Original

• Odlingslandskapets icke-domesticerade växt- och djurarter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda.
• Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras. Kulturväxter bevaras så långt möjligt på sina historiska platser.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Miljömålsrådets förslag: Överrensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Statens Folkhälsoinstitut efterfrågar en folkhälsoorienterad jordbrukspolitik. Riksantikvarieämbetet efterfrågar insatser för att utveckla goda förvaltningsbetingelser för den byggda miljön och för landskapet. Svensk Mjölk framhåller att måluppfyllelsen för Ett rikt odlingslandskap i hög grad är beroende av jordbruks- och regionalpolitiken, lönsamheten i näringen och samhällsutvecklingen i stort.

Skälen för regeringens bedömning: En förutsättning för att långsiktigt bevara och utveckla odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden är ett jordbruk med djurhållning. Ett helhetsperspektiv behövs på landsbygdens förutsättningar, i synnerhet jordbruksföretagens villkor. Viktiga medel är information och utbildningsinsatser samt ekonomisk ersättning till lantbrukare för utförda miljötjänster. För kulturmiljöerna är det angeläget att perspektiven breddas när det gäller att identifiera och tillvara dessa värden. En långsiktigt hållbar förvaltning av kulturmiljöerna förutsätter förståelse, användning och utveckling av dessa värden.

Positiva effekter för arbetet mot Ett rikt odlingslandskap kan följa, direkt och indirekt, av en ökad tillämpning av ekologiska produktionsmetoder. Sådana metoder är av särskilt intresse i samband med Giftfri miljö men även Ingen övergödning. Mål för den ekologiska produktionen efter 2005 kommer att behandlas i en separat skrivelse till riksdagen.

Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap påverkas i stor utsträckning av de förändringar som sker inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP), inklusive Miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU) som täcker åren 2000–2006. För att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram.

Vid OECD:s senaste granskning av den svenska miljöpolitiken rekommenderar organisationen Sverige att förstärka åtgärder för att förvalta och återställa strömmande vatten, våtmarker och ängsmarker inom ramen för en bredare landsbygdspolitik. Vidare rekommenderar OECD Sverige att förstärka miljö- och hållbarhetsaspekter i nuvarande och framtida utvecklingsprogram för regioner och landsbygd (se rekommendationer nr 16 och 28 i bilaga 2).

Genetiskt modifierade organismer (GMO) hanteras i avsnitt 21.4 En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

• Sida 168
•  Original

17.1. Delmål 1 om skötsel av ängs- och betesmarker

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall samtliga ängs- och betesmarker bevaras och skötas på ett sätt som bevarar deras värden. Arealen hävdad ängsmark skall utökas med minst 5 000 ha och arealen hävdad betesmark av de mest hotade typerna skall utökas med minst 13 000 ha till år 2010.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Statens jordbruksverk framhåller att effekterna av den nationella tillämpningen av den jordbrukspolitiska reformen (Ds 2004:9) på delmålet är osäker. Det krävs därför en fortlöpande bevakning av utvecklingen av betesmarkerna och en god beredskap för att snabbt kunna sätta in kompletterande åtgärder. Centrum för biologisk mångfald, ArtDatabanken och Svenska Botaniska Föreningen påpekar att delmål 1 endast uttrycks i areal och inte anger önskad kvalitet.

Skälen för regeringens bedömning

Arealen betesmark som sköts mot ersättning ökar, men takten i ökningen har avtagit. När det gäller ängsmarker är ökningstakten inte tillfredsställande. Det är inte heller alltid de mest värdefulla ängsmarkerna som bidrar till ökningen.

Miljöersättningen för bevarande av betesmarker och slåtterängar ingår i Landsbygdsutvecklingsprogrammet, LBU, för perioden 2000–2006. Förhandlingar pågår i EU om utformningen av en ny förordning för landsbygdsutveckling som skall träda i kraft 2007.

Regeringen bedömer att det efter den senaste jordbrukspolitiska reformen (Ds 2004:9) fortfarande är möjligt att klara delmålet. Bedömningen är dock osäker, och det kan inte uteslutas att betesdjuren blir färre och att de hävdade markerna minskar. Beredskapen måste därför vara god att vidta åtgärder om den jordbrukspolitiska reformen visar sig medföra negativ påverkan på hävden av ängs- och betesmarkerna.

Ett framför allt lokalt och regionalt problem som ibland uppmärksammas är brist på betesdjur till värdefulla naturbetesmarker och regionala obalanser när det gäller tillgång på betesdjur. Det pågår en del regionala projekt med syfte att råda bot på detta. Detta är positivt och bör stödjas och fortsätta. Berörda myndigheter bör vid behov uppmärksamma denna fråga och överväga nödvändiga åtgärder.

Startåret för detta delmål är 2001, dvs. det år delmålet presenterades av regeringen.

• Sida 169
•  Original

Åtgärder

Regeringen avser att ge Statens jordbruksverk i uppdrag att i samarbete med berörda myndigheter införa kvalitetsuppföljning för ängs- och betesmarker samt småbiotoper.

Liksom flera remissinstanser anser regeringen att kvalitetsaspekter i ökad utsträckning bör beaktas vid genomförandet. Det kan exempelvis betyda att samhället bör prioritera marker med högre värden, i syfte att få största möjliga naturvårdsnytta för de medel som satsas. Möjligheten till tilläggsersättning som infördes för ett antal år sedan är ett steg i den riktningen. Kvalitetsaspekter bör därför lyftas fram bättre i uppföljningen av delmålet. Resultatet från det uppdrag till Statens jordbruksverk som aviseras ovan, liksom resultaten från ängs- och betesmarksinventeringen, bör ligga till grund för framtida överväganden om behovet att se över delmålet.

För att delmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram. Syftet är att upprätthålla hävden av det öppna landskapet och att bevara både i dag vanliga och hotade arter knutna till detta landskap. Framför allt tätortsnära ängs- och betesmarker ger många människor tillgång till natur- och kulturmiljöupplevelser. Denna är en väsentlig faktor ur folkhälsosynvinkel. Ängs- och betesmarker på längre avstånd från tätorter har betydelse för turism och därmed ekonomisk betydelse för den lokala och regionala utvecklingen.

17.2. Delmål 2 om småbiotoper

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Mängden småbiotoper i odlingslandskapet skall bevaras i minst dagens omfattning i hela landet. Senast till år 2005 skall en strategi finnas för hur mängden småbiotoper i slättbygden skall kunna öka.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs.

Skälen för regeringens bedömning

En strategi för att kunna öka mängden småbiotoper i slättbygden har nyligen redovisats.

Åtgärder

Regeringen avser att överväga de åtgärder som föreslås i strategin. Beträffande ett eventuellt nytt uppföljningsbart delmål för småbiotoper,

• Sida 170
•  Original

se under kommande fördjupade utvärdering. I detta sammanhang kommer även frågan om ersättning för nyetablerade småbiotoper att övervägas.

Regeringen avser att ge Statens jordbruksverk i uppdrag att i samarbete med berörda myndigheter införa kvalitetsuppföljning för ängs- och betesmarker samt småbiotoper. För att delmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram.

17.3. Delmål 3 om skötsel av kulturbärande landskapselement

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Mängden kulturbärande landskapselement som vårdas skall öka till år 2010 med ca 70 %.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Statens jordbruksverk och Länsstyrelserna i Jönköpings och Skåne län anser att det krävs ytterligare åtgärder för att nå delmålet.

Skälen för regeringens bedömning: Mängden stenmurar, öppna diken och gärdesgårdar (med flera s.k. linjeelement) som sköts ökar i tillfredsställande takt. Mängden kulturbärande punktelement som vårdas, t.ex. odlingsrösen, åkerholmar och hamlade träd, ökar däremot inte i den takt som behövs för att delmålet skall nås.

För att delmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med en skrivelse innehållande en strategi för kommande landsbygdsprogram.

Startåret för detta delmål är 2001, dvs. året då delmålet presenterades av regeringen.

17.4. Delmål 4 om växt- och husdjursgenetiska resurser

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall det nationella programmet för växtgenetiska resurser vara utbyggt och det skall finnas ett tillräckligt antal individer för att långsiktigt säkerställa bevarandet av inhemska husdjursraser i Sverige.

• Sida 171
•  Original

Beträffande växtgenetiska resurser kan delmålet nås, men det kommer att krävas ytterligare åtgärder för att bibehålla de husdjursgenetiska resurserna.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Verksamheten inom området är till betydande del påverkad av internationella överenskommelser. Genom konventionen om biologisk mångfald har vi förbundit oss att bevara den biologiska mångfalden. Sverige har också ratificerat det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk. I april 2004 antogs en ny EG-förordning (1590/2004) om bevarande, karakterisering, insamling och nyttjande av jordbrukets genetiska resurser.

Det svenska programmet för odlad mångfald (POM) har som mål att det biologiska kulturarvet levandegörs, att materialet som bevaras inom programmet är väl dokumenterat och att information om materialet är fritt tillgängligt. Utöver dessa övergripande mål finns mer konkreta åtgärdsmål. För närvarande är det främsta åtgärdsmålet att till 2010 genomföra en inventering av kulturväxter. Inom POM har de fröförökade kulturväxterna färdiginventerats. Det långsiktiga bevarandet av fruktträd och bärbuskar i klonarkiv har stärkts. POM har ett nära samarbete med Nordiska Genbanken som sedan 25 år bevarar, karaktäriserar och dokumenterar växtgenetiska resurser av intresse för jordbruks- och trädgårdsnäringarna.

Inom Regeringskansliet pågår en vidareutveckling av arbetet med att säkerställa de husdjursgenetiska resurserna. Regeringens mål är att bevara och hållbart nyttja de husdjursgenetiska resurserna i Sverige, bl.a. genom att säkerställa antalet individer och att bibehålla den genetiska variationen inom varje ras. Nordiska Genbanken Husdjur arbetar ur ett nordiskt perspektiv med att informera och strategiskt stödja bevarande och hållbart nyttjade av husdjursgenetiska resurser i Norden.

Beträffande behovet av att eventuellt omformulera delmålet, se under kommande fördjupade utvärdering (avsnitt 17.7).

17.5. Delmål 5 om åtgärdsprogram för hotade arter

Regeringens bedömning: Delmål 5 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2006 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet har föreslagit att delmålet omformuleras så att det anger ett resultat i form av att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit. Regeringen finner att förslaget till delmål 2 om minskad andel hotade arter (avsnitt 20.2) under Ett rikt växt- och djurliv ersätter detta förslag.

• Sida 172
•  Original

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har föreslagit ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Delmålet bedöms kunna nås till 2006 om arbetet intensifieras. Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa fördjupade utvärdering. Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det nya delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv (se avsnitt 20.3). Även fortsättningsvis skall sektorsmyndigheterna och andra relevanta aktörer involveras i arbetet.

17.6. Delmål 6 om värdefulla ekonomibyggnader

Regeringens bedömning: Delmål 6 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall ett program finnas för hur lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla ekonomibyggnader kan tas till vara.

Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs.

Skälen för regeringens bedömning

Lantbrukets ekonomibyggnader måste ses i relation till övrig landsbygdsbebyggelse. Ett helhetsperspektiv på landsbygdsutveckling som inbegriper möjligheten att bo och försörja sig på landsbygden är nödvändig. En förutsättning för att lantbrukets kulturhistoriskt värdefulla byggnader skall tillvaratas är intresset för och kunskapen om dessa hos offentliga institutioner, enskilda lantbrukare, andra fastighetsägare och allmänheten. För att intensifiera dialogen mellan dessa grupper behövs förstärkta resurser. Det program som nu tas fram kommer att identifiera problemen ytterligare och lämna förslag på åtgärder och finansiering.

Åtgärd

Regeringen avser att överväga det kommande programmet. Beträffande ett eventuellt nytt delmål för ekonomibyggnader, se under kommande fördjupade utvärdering.

17.7. Kommande fördjupade utvärdering

Inför nästa fördjupade utvärdering (avsnitt 27.2) bör de berörda myndigheterna formulera ett förslag på ett nytt uppföljningsbart delmål för småbiotoper i jordbrukslandskapet. Behovet av att omformulera delmål 4 för att ytterligare tydliggöra bevarande och hållbart nyttjande av

• Sida 173
•  Original

husdjursgenetiska resurser, alternativt föreslå ett särskilt delmål för husdjursgenetiska resurser, bör övervägas inför nästa fördjupade utvärdering. En annan fråga som bör belysas är om ett nytt uppföljningsbart delmål för lantbrukets ekonomibyggnader, som utgår från en helhetssyn på landsbygden och dess utveckling, bör tas fram.

EU:s program för landsbygdsutveckling löper ut 2006. Inför programperioden 2007–2013 utformas ett nytt program. Som nämnts ovan gäller som utgångspunkt att för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås krävs att nästa landsbygdsprogram för perioden 2007–2013 fortsatt innehåller relevanta åtgärder avseende omfattning och inriktning. När sedan Sveriges nationella landsbygdsprogram skall utformas är en viktig utgångspunkt hur detta kan bidra till att nå framför allt det föreslagna miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap, men även andra relevanta miljökvalitetsmål.

• Sida 174
•  Original

18. Storslagen fjällmiljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Fjällen skall ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen skall bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden skall skyddas mot ingrepp och andra störningar.

För miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö har fyra delmål fastställts.

1. Skador på mark och vegetation

2. Buller

3. Natur- och kulturvärden

4. Hotade arter

Regeringens bedömning: Arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålet går i rätt riktning men för långsamt när det gäller att uppnå delmålet om buller. Genom naturreservat och nationalparker är stora områden som innehåller kulturvärden skyddade, men kunskapen om dessa värden, deras representativitet och behov av skötsel är relativt dålig. Ytterligare åtgärder behövs för att utveckla förvaltningen och användningen av kulturmiljön.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 19 i propositionen Svenska miljömål – delmål och strategier (2000/01:130, bet. 2001/02, MJU3, rskr, 2001/01:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Fjällens karaktär av betespräglat storslaget landskap med vidsträckta sammanhängande områden bibehålls.
• Fjällens biologiska mångfald bevaras och utvecklas.
• Främmande arter och stammar och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.
• Kulturmiljövärden, särskilt det samiska kulturarvet, bevaras och utvecklas.
• Rennäring, turism, jakt, fiske och annat nyttjande av fjällen liksom bebyggelse och annan exploatering bedrivs med hänsyn till naturens långsiktiga produktionsförmåga, biologisk mångfald, natur- och kulturmiljövärden samt värden för friluftsliv.
• Låg bullernivå eftersträvas.
• Förslitningen av fjällvegetationen minskar och lavtäckets utbredning ökar i omfång och tjocklek.
• Hotade arter och arter som drabbats av stark tillbakagång har möjlighet att sprida sig till nya lokaler inom sina naturliga utbredningsområden så att långsiktigt livskraftiga populationer säkras.

• Sida 175
•  Original

• Lokala bestånd av fisk och andra vattenlevande arter i fjällens sjöar och vattendrag bibehålls.
• Arealen områden med stora upplevelsevärden eller höga natur- och kulturvärden som är fria från buller och andra störningar ökar.

Skälen för regeringens bedömning: Storslagen fjällmiljö förutsätter renskötsel för att ett betespräglat landskap skall kunna upprätthållas. Renskötseln måste bedrivas och utvecklas på ett sätt som är hållbart för miljön och samtidigt säkerställa att den samiska kulturen fortlever.

Behov av kunskapsuppbyggnad finns beträffande vegetation, vattenlevande organismer, förekomst av buller, kulturmiljöer, främmande arter och hotade arter i fjällmiljön. Mycket arbete återstår även när det gäller samordningen av länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets utveckling och val av nyckeltal för att följa upp miljökvalitetsmålet.

Sammanfattningsvis är regeringens bedömning att miljökvalitetsmålet kan nås inom en generation om berörda sektorer och samhället som helhet visar de hänsyn som följer av delmålen. Många av de åtgärder som föreslogs i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) har startat och ytterligare åtgärder planeras. Arbetet med att genomföra åtgärderna måste dock påskyndas.

Förändringar i klimatet kan ge upphov till stora effekter på fjällmiljön. I de regionala klimatmodelleringar som utvecklats vid SMHI kan årsmedeltemperaturen i Sverige förändras med i genomsnitt ca 4 grader C under perioden 2071–2100 jämfört med perioden 1961–1990, vilket är mer än de prognoser som gjorts över den globala medelförändringen. Liknande resultat har rapporterats i rapporten från ACIA (Arctic Climate Impact Assessment) från november 2004, som tagits fram på beställning av Arktiska rådet. Temperaturförändringarna medför bl.a. förskjutningar av vegetationszoner, t.ex. att trädgränsen förflyttas uppåt, och påverkan på markfloran. För att möta dessa hot mot fjällens ekosystem krävs fortsatt arbete, nationellt och globalt för att begränsa utsläppen av växthusgaser men också för att kartlägga samhällets sårbarhet för gradvisa globala klimatförändringar och dess lokala konsekvenser. Regeringen avser att behandla dessa frågor inom ramen för den kommande klimatpropositionen som är en uppföljning av regeringens klimatstrategi.

Vattenmiljöerna i fjällen fordrar en särskild uppmärksamhet. Dessa behandlas närmare i miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag.

18.1. Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar:

• Fjällens biologiska mångfald bevaras och utvecklas.
• Främmande arter och stammar och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

• Sida 176
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Punkternas tidigare lydelse var:

• Fjällens biologiska mångfald bevaras.
• Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

Tillägget av ”och utvecklas” i den första punkten motiveras av det förhållande att artsammansättningen i olika ekosystem även naturligt är stadd i förändring. I andra fall sker, om betingelserna är de rätta, återkolonisering av arter som genom människans ingrepp försvunnit från sina naturliga utbredningsområden.

Det andra tillägget motiveras av att främmande stammar av arter som naturligt kommer i fjällområdet kan konkurrera ut de stammar som naturligt förekommer i området. Särskilt bland fiskar förekommer en betydande lokal variation.

18.2. Delmål 1 om skador på mark och vegetation

Regeringens bedömning: Delmål 1 bör fortfarande ha följande lydelse:

Skador på mark och vegetation orsakade av mänsklig verksamhet skall vara försumbara senast år 2010.

Delmålet kommer att nås förutsatt att påbörjade åtgärder slutförs och nya påbörjas.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Renskötselns påverkan på fjällandskapet hänger främst samman med förslitning längs flyttleder och renstängsel. Rentramp och lokalt hårt bete på lavhedarna ökar risken för erosion. I betänkandet En ny rennäringspolitik (SOU 2001:101) finns förslag som gäller miljömål och lagstiftning avseende renskötselrätten och hur rennäringen bedrivs. Betänkandet bereds f.n. i Regeringskansliet. Regeringen avser att lägga fram proposition till riksdagen under 2005. Det är av väsentlig betydelse att upprätthålla en tillfredsställande miljöövervakning av skador på mark och vegetation. Vidare är det viktigt att renskötseln har tillräckligt bra underlag för att kunna använda betestillgångarna utan att skada naturen, dvs. ett hållbart nyttjande av dessa tillgångar.

Miljöövervakningsprogrammet Nationell Inventering av Landskapet i Sverige (NILS) har startat och omfattar även fjällen. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) har gjort ett urval av de permanenta stickprovsområden i fjällen som inventeras inom NILS. Resultatet redovisas i arbetsrapport 126, 2004 Skador på mark och vegetation i de svenska fjällen till följd av barmarkskörning. Av rapporten framgår bl.a. att av observerade körspår överväger de från fyrhjuliga motorcyklar och spåren förekommer över hela fjällkedjan. Markskador i form av dräneringsdiken

• Sida 177
•  Original

utmed sluttningar har rapporterats och på många håll upplevs skadorna som betydande.

Naturvårdsverket har tagit fram nya allmänna råd för terrängkörning vilka gavs ut i januari 2005. Eftersom allmänna råd inte är bindande har man i Regeringskansliet påbörjat översyn av terrängkörningslagstiftningen för att se vilka ändringar som behöver göras i det nuvarande regelverket för att uppnå delmålen 1 och 2. I det sammanhanget avser regeringen att komplettera terrängkörningsförordningen med ett krav om terrängkörningsplaner.

18.3. Delmål 2 om buller

Regeringens bedömning: Delmål 2 bör fortfarande ha följande lydelse:

Buller i fjällen från motordrivna fordon i terräng och luftfartyg skall minska och uppfylla följande specifikation, nämligen att

• minst 60 % av terrängskotrar i trafik senast år 2015 skall uppfylla högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dBA),
• buller från luftfartyg senast år 2010 skall vara försumbart både inom regleringsområde klass A enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) och inom minst 90 % av nationalparksarealen.

Delmålet är möjligt att nå om genomförandet av åtgärder påskyndas.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Delmålet ovan innebär att regeringen fäster stor vikt vid att det upprätthålls områden i vår fjällvärld där bullret är försumbart.

Terrängkörning

Den 31 december 2002 var antalet registrerade terrängfordon 252 641 av vilka ca 85 procent i de sex nordligaste länen. Endast ett fåtal av dessa uppfyller de i delmålet angivna bullerkraven. Regeringens bedömning är att delmålet är möjligt att uppnå om genomförande av åtgärder påskyndas. Bedömningsunderlaget är emellertid ofullständigt. För att kunna bedöma möjligheten att uppnå delmålet behöver åtgärder vidtas.

Åtgärder

Vägverket har åtagit sig att undersöka möjligheterna att i statistiken få med bullerprestanda på terrängskotrarna för att löpande kunna följa upp hur stor andel av skoterbeståndet som uppfyller delmålets bullerkrav. Åtgärden utryms inom ramen för den ordinarie verksamheten.

• Sida 178
•  Original

Genom enkätundersökning bör användningen av terrängskotrarna i fjällområdet närmare kartläggas, eftersom omfattningen av användningen har betydelse för den totala bullerstörningen för ett område. Regeringen avser att ge berörda länsstyrelser i fjällänen i uppdrag att utföra enkätundersökningar om skoteranvändningen.

Naturvårdsverket redovisade under våren 2004 regeringsuppdraget Frivillig miljöklassystem för snöskotrar (dnr M2004/886/Mk). Av redovisningen framgår att bullerkraven enligt EG:s maskindirektiv (98/37/EG) inte ger några bullerbegränsningar alls. Det innehåller bara ett krav på information ifall föraren utsätts för hälsoskadligt buller och att snöskotern inte bullrar mer än det stora antalet snöskotrar. Ett annat hinder är att direktivet för omgivningsbuller från maskiner (2000/14/EG) omfattar snöskotrar, men inte anger några bullerkrav för dessa.

Snöskotrar som uppfyller högt ställda bullerkrav kostar mer än andra och ett frivilligt miljöklassystem måste därför vara kopplat till attraktiva incitament för att en köpare skall välja det dyrare alternativet. Naturvårdsverkets slutsats är att om Sverige av miljöskäl vill ställa formella krav på snöskotrarna måste kraven vara gemensamma inom EU. Eftersom snöskotrar nästan uteslutande används i den nordligaste delen inom gemenskapen, avser regeringen att låta utforma ett förslag om sådana krav och framlägga det till kommissionen. Sverige har i kommissionens arbetsgrupper tagit initiativ till att emissions- och bullerkrav för snöskotrar inkluderas i de berörda EG-direktiven. Ytterligare bullermätningar behöver genomföras för nya skotermodeller för att avgöra om de uppfyller bullerkravet lägre än 73 dBA eller om det finns behov av teknikutveckling för att nå denna bullernivå. Denna fråga kan lämpligen tas upp i samband med EU-harmonisering av bullerreglerna. Ytterligare åtgärder kommer att behandlas i den transportpolitiska propositionen.

Flygverksamheten

Luftfartsverket och Naturvårdsverket har till regeringen lämnat skrivelsen Förslag till förändringar i lagstiftningen vad avser flygverksamheten i fjällområdet (dnr M2003/2995/Na). Skrivelsen är en komplettering till de förslag att minska buller från flygverksamheten som togs upp i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) under delmål 2 under Storslagen fjällmiljö.

Verken föreslår ändring i terrängkörningsförordningen så att regeringen beslutar om förbud mot start och landning med flygfarkoster i regleringsområden A och B och länsstyrelserna ges möjlighet att ge dispens eller meddela undantag för vissa områden.

Även reglerna om överflygning på låg höjd med hänsyn till naturvårdsintresset behöver förtydligas, enligt verken.

Regeringen har för avsikt att noga följa utvecklingen när det gäller buller från luftfartyg i de områden som omfattas av delmål 2. Regeringen avser att införa en skyldighet för flygoperatörerna att beträffande dessa områden redovisa uppgifter om den flygverksamhet som där sker: exempelvis om antalet starter och landningar, start- och landningsplatser samt färdväg. Rapporteringsskyldigheten vidtas i syfte att klarlägga vilka flygverksamheter som sker i dessa områden och därmed få en bättre bild

• Sida 179
•  Original

av bullersituationen och utvecklingen beträffande denna. Vägledande för hur rapporteringen skall utformas är enkelhet och att företagen i möjligaste mån skall kunna använda redan existerande information om antal flygningar t.ex. i företagens bokföring. Ett flertal, elektroniska eller på andra sätt, möjligheter för rapportering skall därmed övervägas i syfte att inte i onödan öka företagens administrativa kostnader. Om det visar sig att behov föreligger avser regeringen att senast 2007 återkomma med ytterligare åtgärder för att delmål 2 skall kunna uppnås.

18.4. Delmål 3 om natur- och kulturvärden

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall merparten av områden med representativa höga natur- och kulturvärden i fjällområdet ha ett långsiktigt skydd som vid behov omfattar skötsel och restaurering.

Delmålet kan nås förutsatt att inventeringsarbetet genomförs och innehållet i skötselplaner för nationalparker och naturreservat inbegriper även kulturmiljövärden.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ansluter sig i huvudsak till Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Stora områden i fjällen är redan skyddade som naturreservat eller nationalparker. Mer sällan anges i beslut om skötselplaner för nationalparker och naturreservat vilka kulturmiljövärden som finns och hur de skall skötas och restaureras. För att höja kunskapsnivån behöver kompletterande inventeringar göras. Samtidigt behöver perspektiven på kulturmiljöerna breddas när det gäller kulturmiljöns värden samt förhållningssättet till ”långsiktigt skydd” av dessa miljöer. Skyddet av vattenmiljöerna behöver förbättras och skyddet kvarstå för de outbyggda vattenområden i fjällen. Det behövs även skötselplaner för uthålligt fiske. Det bör framhållas att delmålet även omfattar skogsmiljöer med sådana höga värden i området ovan gränsen för fjällnära skog.

Vår fjällvärld utgör också en värdefull tillgång för natur- och kulturturismen. I regeringens proposition En politik för en långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (proposition 2004/05:56) aviseras uppdrag till ett antal länsstyrelser om att se närmare på hur naturvård och utveckling av natur- och kulturturism ömsesidigt kan stödja varandra och om att ta fram länsvisa program för hur skyddade områden och annan natur kan och bör nyttjas för hållbar turism. Dessa uppdrag har stark bäring på delmålet ovan.

• Sida 180
•  Original

18.5. Delmål 4 om hotade arter

Regeringens bedömning: Delmål 4 bör fortfarande ha följande lydelse:

Senast år 2005 skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade arter som har behov av riktade åtgärder.

Delmålet kommer att nås.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet har föreslagit att delmålet omformuleras så att det anger ett resultat i form av att andelen hotade arter skall ha minskat och inga fler arter ha försvunnit. Regeringen finner att förslaget till delmål 2 om minskad andel hotade arter (avsnitt 20.2) under Ett rikt växt- och djurliv ersätter detta förslag.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har föreslagit ett nytt samlat delmål om hotade arter under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, med motsvarande formulering som Miljömålsrådets förslag.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Delmålet bedöms kunna nås till 2005 om arbetet intensifieras. Slutlig uppföljning av delmålet bör ske inom ramen för nästa fördjupade utvärdering. Det fortsatta arbetet med att ta fram och att genomföra åtgärdsprogram blir ett viktigt led i arbetet med att nå det nya delmålet 2 om minskad andel hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv. Det kan konstateras att antalet hotade arter i fjällen är lägre än i andra landskap och för många av dem finns redan åtgärdsprogram.

18.6. Kommande fördjupade utvärdering

Kunskapen om miljötillståndet i fjällen är bristfällig. Det går enbart att indirekt bedöma riskerna för skador i relation till antalet terrängfordon och antalet renar. Fungerande metod för renbetesinventering behöver tas fram för att kunna bedöma renbetets inverkan på fjällmiljön. Samebyarnas miljöplaner behöver redovisas för att kunna lösa frågorna om markanvändningen i fjällen. Det regionala miljö- och hushållningsprogrammet är också bra hjälpmedel därtill och bör analyseras inför nästa fördjupade utvärdering.

Konsekvenser

I dagens samhälle är tystnaden en bristvara. Människor från bullerstörda områden söker sig till fjällen för att uppleva den storslagna naturen och njuta av tystnaden, som fortfarande finns i fjällvärlden. Besökarna ger arbetstillfällen till de bofasta och nöjda turister sprider vidare ryktet om den vackra fjällvärlden med flera besökare som följd. De flesta av turisterna vill dock inte leva vildmarksliv utan önskar ta sig bekvämt till sina destinationsorter och skapar arbetstillfällen för de turistföretag som transporterar turister. Även om tystnaden är en bristvara i vårt land, bör inte regleringen bli så omfattande att förutsättningar för turistnäringen all-

• Sida 181
•  Original

varligt försämras. Det bör vara möjligt att kombinera tysta områden med vissa möjligheter även för rörelsehindrade att ta sig till dem.

• Sida 182
•  Original

19. God bebyggd miljö

Av riksdagen fastställt miljökvalitetsmål Städer, tätorter och annan bebyggd miljö skall utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden skall tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar skall lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

För miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö har tio delmål fastställts:

1. Planeringsunderlag

2. Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

3. Buller

4. Uttag av naturgrus

5. Avfall

6. Avfallsdeponier

7. Energianvändning m.m. i byggnader

8. God inomhusmiljö

9. Matavfall från hushåll, restauranger m.m. 10. Matavfall från livsmedelsindustrier m.m.

Regeringens bedömning: Det är osäkert om miljökvalitetsmålet kan nås inom en generation.

Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö bör inte breddas att omfatta även delaktighet, trygghet och tillgänglighet.

Miljökvalitetsmålets bakgrund och innebörd: Bakgrunden till miljökvalitetsmålet redovisades i kapitel 20 i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36). Enligt regeringens bedömning i den propositionen och kompletterat enligt nedan innebär miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett generationsperspektiv bl.a. följande:

• Den bebyggda miljön ger skönhetsupplevelser och trevnad samt har ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges möjlighet till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas.
• Det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap med särskilda värden värnas och utvecklas.
• En långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur utvecklas, både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse.

• Sida 183
•  Original

• Boende- och fritidsmiljön, samt så långt möjligt arbetsmiljön, uppfyller samhällets krav på gestaltning, frihet från buller, tillgång till solljus, rent vatten och ren luft.
• Natur- och grönområden med närhet till bebyggelsen och med god tillgänglighet värnas så att behovet av lek, rekreation, lokal odling samt ett hälsosamt lokalklimat kan tillgodoses.
• Den biologiska mångfalden bevaras och utvecklas.
• Transporter och transportanläggningar lokaliseras och utformas så att skadliga intrång i stads- eller naturmiljön begränsas och så att de inte utgör hälso- eller säkerhetsrisker eller i övrigt är störande för miljön.
• Miljöanpassade kollektivtrafiksystem av god kvalitet finns tillgängliga och förutsättningarna för säker gång- och cykeltrafik är goda.
• Människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar, bullerstörningar, skadliga radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker.
• Mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar.
• Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och främst förnybara energikällor används.
• Andelen förnybar energi har ökat och skall på sikt svara för den huvudsakliga energitillförseln.
• Naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet.
• Naturgrusavlagringar med stort värde för dricksvattenförsörjningen och för natur- och kulturlandskapet bevaras.
• Den totala mängden avfall och avfallets farlighet minskar.
• Avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan bebyggelsen och dess omgivning.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet föreslår att miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö breddas, så att fler aspekter än de som f.n. tas upp i delmålen beaktas, däribland delaktighet, trygghet och tillgänglighet. Rådet anser att Boverket bör få i uppdrag att närmare utreda vilka aspekter som bör lyftas in i miljökvalitetsmålet.

Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på Miljömålsrådets förslag att vidga miljökvalitetsmålet är blandade. Ett stort antal remissinstanser anser att målet bör breddas till att även gälla delaktighet, trygghet och tillgänglighet, eftersom sådana frågor utgör grundstenar i en god bebyggd miljö. Remissinstanserna föreslår även andra aspekter som skulle kunna läggas till miljökvalitetsmålet, däribland mobilitet och elektromagnetiska fält i inomhusmiljön. Flera remissinstanser påpekar dock att målet redan upplevs som spretigt och att en ytterligare vidgning kan förstärka detta intryck och göra strukturen otydlig. Synpunkten framförs också att miljömålspropositionen inte är rätt forum att driva frågorna om delaktighet, trygghet och tillgänglighet.

• Sida 184
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Det är enligt Miljömålsrådet osäkert om hela miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö kan nås inom en generation. Rådet anför att kommuner och länsstyrelser är viktiga för att miljökvalitetsmålet skall kunna nås. Bristande resurser, särskilt i mindre kommuner, är ett allvarligt hinder för måluppfyllelsen, liksom bristande kartläggning av problemen. Flera av delmålen handlar om frågor som rör tekniska försörjningssystem, t.ex. buller från trafiken, materialförsörjning, avfall och energianvändning i byggnader. Även andra ”mjuka” aspekter än dessa behöver tillgodoses för att miljökvalitetsmålet skall uppnås. Regeringen delar rådets bedömning.

Regeringen anser att aspekterna om delaktighet, trygghet och tillgänglighet är viktiga, men att de inte bör inarbetas i de enskilda miljökvalitetsmålen eftersom dessa i huvudsak beskriver den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. Synergieffekter för dessa aspekter inom ramen för miljömålsarbetet berörs dock bl.a. i avsnitt 21.4. Därtill hanteras aspekterna redan i andra sammanhang och det arbetet skulle kompliceras av att även behandla dem här. Delaktighet och trygghet berörs exempelvis i de elva nationella folkhälsomålen i propositionen Mål för folkhälsan (prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145) samt i de storstadspolitiska målområdena i propositionen Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, skr. 1998/99:34). Tillgänglighet omfattas bl.a. av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240). Vidare bedömer regeringen att aspekterna är av sådan karaktär att de inte kan tillgodoses genom enbart förändringar i den bebyggda miljön.

Regeringen överväger dock att inför nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen se över vilka sociala dimensioner som har beröringspunkter med God bebyggd miljö och analysera betydelsen av dessa aspekter för måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet. Vidare ämnar regeringen låta belysa om ytterligare delmål behövs för att innebörden av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö i ett generationsperspektiv enligt ovan skall kunna uppnås.

19.1. Ändrad precisering av miljökvalitetsmålets innebörd

Regeringens bedömning: Miljökvalitetsmålets innebörd omformuleras i följande delar.

• Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och främst förnybara energikällor används.
• Andelen förnybar energi har ökat och skall på sikt svara för den huvudsakliga energitillförseln.

• Sida 185
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Den första punktens tidigare lydelse var:

• Användningen av energi, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt och främst förnybara energikällor används.

Ändringen innebär att när miljökvalitetsmålet är uppnått utnyttjas viktiga resurser på ett effektivare sätt än i dag. Den tillagda punkten beskriver ett tillstånd för energiförsörjningen som visar att Sverige är på väg mot det energisystem som behövs för att till 2050 uppnå Begränsad klimatpåverkan.

19.2. Ändrat delmål 1 om planeringsunderlag

Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:

– hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur

kan åstadkommas så att transportbehovet minskar och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras, – hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och ut-

vecklas, – hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden

skall bevaras, vårdas och utvecklas för såväl natur- och kulturmiljö- som friluftsändamål, samt hur andelen hårdgjord yta i dessa miljöer fortsatt begränsas. – hur energianvändningen skall effektiviseras för att på sikt

minskas, hur förnybara energiresurser skall tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft skall främjas.

Regeringens bedömning: Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Rådet har inte lämnat några förslag till ändringar eller kompletteringar av delmålet.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare kommenterat delmålet.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Senast år 2010 skall fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:

• Sida 186
•  Original

– hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur

kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras, – hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och ut-

vecklas, – hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden

skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas, – hur energianvändningen skall effektiviseras, hur förnybara energi-

resurser skall tas till vara och hur utbyggnad av produktionsanläggningar för fjärrvärme, solenergi, biobränsle och vindkraft skall främjas.

Kommunerna är de viktigaste aktörerna för att delmålet skall uppnås, eftersom de har det huvudsakliga ansvaret för den fysiska planeringen. Arbetet med översiktlig fysisk planering enligt plan- och bygglagen (PBL) varierar i landets kommuner. Nästan två tredjedelar av kommunerna har fortfarande kommuntäckande översiktsplaner som antogs i början av 1990-talet. Många av dessa kommuner har dock påbörjat arbetet med den andra omgången översiktsplaner eller arbetat med fördjupningar av översiktsplanerna. I de kommuner där aktiviteten är låg kan detta enligt Miljömålsrådet till stor del kopplas till resurs- och kompetensbrist. Ett flertal länsstyrelser påtalar också bristande resurser i form av ekonomi och tid. Detta försvårar länsstyrelsernas möjlighet att arbeta fram regionala underlag och att stödja kommunerna i deras planering. Dessa faktorer gör det enligt Miljömålsrådet osäkert om delmålet kan nås.

Regeringen avser därför att ge berörda centrala myndigheter i uppdrag att ge ytterligare vägledning och stöd till länsstyrelserna och kommunerna i deras arbete med planeringsunderlag. Vidare har PBL-utredningen (dir. 2002:97) i uppdrag att utarbeta förslag som främjar kommunal och regional samverkan för att förbättra fysisk planering inte minst med avseende på trafikplanering. Som framgår av avsnitt 21.1.6 avser regeringen även att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med berörda aktörer kartlägga omfattningen av miljömålsarbetet i kommunerna. Denna kartläggning bedöms ge värdefull information om hur stödet till länsstyrelser och kommuner bör utformas. Andra pågående arbeten nationellt och på EU-nivå med nära koppling till delmålet beskrivs närmare i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4.5. Delmålet berörs även i En strategi för effektivare energianvändning och transporter, avsnitt 21.2.

Den föreslagna ändringen i den första strecksatsen tydliggör vikten av planering för ett minskat transportbehov.

Ny formulering av strecksats om grön- och vattenområden

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:171) bedömde regeringen att den tätortsnära naturens ställning i förhållande till annan mark- och vattenanvändning bör stärkas, inte minst med hänsyn till friluftslivet. Detta gäller större städer i allmänhet och storstadsregionerna i

• Sida 187
•  Original

synnerhet. I skrivelsen framhålls kommunala naturvårdsprogram som strategiskt för att delmålet om planeringsunderlag skall kunna nås.

Som ett led i uppföljningen av skrivelsen har regeringen under 2004 initierat en särskild satsning på lokala och kommunala naturvårdsprojekt. Vidare har regeringen gett de tre länsstyrelserna i storstadsregionerna i uppdrag att i samarbete med kommunerna genomföra bevarandeprogram för de mest värdefulla områdena för friluftsliv och naturvård. Trots dessa insatser bedömer regeringen att det krävs fortsatta åtgärder för att nå delmålet i denna del. I detta sammanhang bör även vikten av samverkan mellan natur- och kulturmiljöarbetet uppmärksammas. En viktig åtgärd, i linje med vad som anförs i skrivelsen, är att uppmuntra fler kommuner att ta fram heltäckande kommunala naturvårdsprogram, som också bör innefatta friluftslivets intressen. Därför föreslår regeringen att denna del av delmålet ändras och förtydligas.

Regeringen bedömer vidare att skrivningen om att andelen hårdgjord yta i värdefulla grön- och vattenområden inte skall öka bör omformuleras. Det är fortsatt viktigt att andelen hårdgjord yta i dessa miljöer hålls begränsad men samtidigt bör det finnas en flexibilitet som innebär att det inte blir konflikt med andra vitala samhällsintressen. Syftet med skrivningen uppnås med den nu omformulerade strecksatsen om grön- och vattenområden och med de strecksatser under delmålet som beskriver utgångspunkten för och inriktningen av den fysiska planeringen. De problem som hänger samman med en hög andel hårdgjord yta i städer och tätorter bör fortsatt uppmärksammas i samband med kommunernas strategiska planeringsarbete och då utifrån fler aspekter än de som avser hur grönstrukturen skall utvecklas.

Förslaget till ändring av delmålet är även i linje med OECD:s rekommendation nummer 35 (se bilaga 2), då man anser att Sverige skall “utforma och skydda flera grönområden i eller nära städerna och prioritera områden som kan erbjuda fritidstjänster samtidigt som miljön skyddas”.

19.3. Ändrat delmål 2 om kulturhistoriskt värdefull bebyggelse

Regeringens förslag: Delmål 2 skall ha följande lydelse:

Bebyggelsens kulturhistoriska värden skall senast år 2010 vara identifierade och ha en långsiktigt hållbar förvaltning.

Regeringens bedömning: Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

Miljömålsrådets förslag: Rådet har inte lämnat några förslag till ändringar eller kompletteringar av delmålet.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte lämnat några förslag till ändringar eller kompletteringar av delmålet. Regeringens förslag och bedömning sammanfaller dock i huvudsak med synpunkterna från de remissinstanser som kommenterat delmålet.

Riksantikvarieämbetet påtalar att tonvikten på ”skydd” av områden och byggnader är problematisk från kulturmiljösynpunkt, eftersom det är

• Sida 188
•  Original

bruket och förvaltningen av den fysiska miljön samt förståelse och förankring hos berörda aktörer som är utgångspunkten för ett gott omhändertagande av kulturvärdena. Länsstyrelsen i Kronobergs län saknar en definition av vad som avses med kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Länsstyrelsen är osäker på om här enbart avses den bebyggelse som är intressant från ett riksperspektiv, eller om varje region är fri att tolka detta utifrån vad som anses vara lokalt värdefullt i förhållande till den egna omgivningen. Chalmers tekniska högskola anser att delmålet behöver ytterligare bearbetning med hänsyn till problemens komplexitet. Kulturhistoriska värden omfattar mer än byggnader och berör alla byggda miljöer. Begreppen ”skydd” och ”bevarande” måste kunna förenas med användbarhet och miljöanpassning. Göteborgs kommun menar att en helhetssyn på kulturmiljön och landskap behöver utvecklas. Att bevara kulturmiljön finns med i flera av miljökvalitetsmålen, men konkreta och kvantifierbara delmål behövs för att nå dem.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Delmålets nuvarande lydelse är:

Den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall senast år 2010 vara identifierad och ett program finnas för skydd av dess värden. Samtidigt skall minst 25 % av den värdefulla bebyggelsen vara långsiktigt skyddad.

Frågan om skyddet för den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen har belysts i Kulturbebyggelseutredningen i betänkandena De norrländska kyrkstäderna (SOU 2003:81) och K-märkt: Förslag till förbättrat skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (SOU 2004:94). Utredningens förslag bereds inom Regeringskansliet. Frågor kring den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen skall också belysas av PBL-utredningen (dir. 2002:97) i den pågående översynen av plan- och bygglagstiftningen som skall redovisas i juni 2005.

För att nå delmålet krävs enligt Miljömålsrådets bedömning att kommunerna arbetar aktivt med att skydda såväl hela bebyggelsemiljöer som enskilda byggnader. Miljömålsrådet anser att det utan krafttag blir mycket svårt att nå delmålet.

Regeringen bedömer att fler och kompletterande insatser behövs. Delmålet behöver förtydligas och ett breddat perspektiv anläggas dels på identifiering av värden i kulturmiljön, dels på begreppet “långsiktigt skydd”. Insatser behövs för att skapa förutsättningar för goda förvaltningsbetingelser av bebyggelsemiljöer med kulturhistoriska värden. Användningen och förvaltningen av kulturmiljöerna är viktiga delar i det långsiktiga skyddet. Kulturmiljön behöver därför kopplas tydligare till den lokala och regionala utvecklingen och arbetet med att skapa en god livsmiljö och hög livskvalitet. Kommunernas strategiska ställningstaganden är viktiga i detta sammanhang. Regeringen bedömer att de senaste årens utveckling av kulturarvs- och kulturmiljöarbetet har skapat goda förutsättningar för den breddning av perspektiven på kulturmiljöns värden som den föreslagna förändringen av delmålet innebär.

• Sida 189
•  Original

Kulturmiljöns värden

Målet att den värdefulla bebyggelsen skall vara identifierad till 2010 förutsätter en utvecklad syn kring definitionen av kulturhistoriskt värde. Delmålet skall inte uppfattas så att endast en viss mängd en gång för alla utpekad bebyggelse har kulturhistoriskt värde, medan övrig bebyggelse saknar sådana kvaliteter. Värdet hos kulturmiljöer är i stället i hög grad avhängigt kunskapen om, intresset för och användandet av de kulturhistoriska miljöerna. Genom förslaget till förändrat delmål poängteras kulturmiljöns kvalitativa aspekter.

Att identifiera bebyggelsens kulturhistoriska värden förutsätter en medvetenhet om kulturarvets bredd och möjligheter. Synen på vilka miljöer som är kulturhistoriskt värdefulla förändras med ökad kunskap och som en följd av samhällsutvecklingen. Det stora värdet i kulturarvet ligger just i mångfalden. De byggnader och miljöer som i dag är byggnadsminnen och riksintressen för kulturmiljövården avspeglar bara en del av bredden i kulturarvet och historien. Industrisamhällets och det moderna samhällets kulturmiljöer är t.ex. underrepresenterade i dagens kulturmiljöarbete. Likaså är kopplingen mellan skyddad bebyggelse och den regionala kulturmiljöprofilen i många fall svag. Det är av samma skäl viktigt att tydligare uppmärksamma både kvinnors och mäns historia i kulturmiljöerna.

Genom förslaget till förändrat delmål betonas vikten av att samhället fortlöpande definierar och tar ställning till kulturmiljöns kvaliteter, förutsättningar och möjligheter. Bedömningen bör ta hänsyn till såväl miljömässiga som ekonomiska och sociala faktorer. Regeringen menar därför att bebyggelsens kulturhistoriska värden inte bör kvantifieras i delmålet.

Långsiktigt hållbar förvaltning

I den nya formulering av delmålet som regeringen föreslår skall texten om ett program för skydd av de kulturhistoriska värdena utgå. Skälet till detta är att målet täcks in av delmål 1 om planeringsunderlag, vari det slås fast att fysisk planering och samhällsbyggande senast 2010 skall grundas på program och strategier för hur kulturhistoriska och estetiska värden skall tas till vara och utvecklas. Regeringen menar att delmål 2 skall betraktas som en precisering och fördjupning av delmål 1 vad avser kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. För att stödja detta har Riksantikvarieämbetet fått i uppdrag att tillsammans med berörda myndigheter utarbeta en strategi för arbetet med att bevara, utveckla och bruka den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Som ett led i framtagandet av strategin behöver utvecklings- och utbildningsinsatser genomföras med syfte att höja de offentliga aktörernas kunskap och kompetens inom området.

Regeringen föreslår också att begreppet “långsiktigt skydd” förtydligas och vidgas till “långsiktigt hållbar förvaltning”. Skälet till detta är att synen på vad som kan betraktas som “långsiktigt skydd” i olika sammanhang behöver breddas. Det bästa skyddet på lång sikt består av en allmän förståelse och intresse för samt kunskap om kulturarvets och kulturmiljöns värden, förutsättningar och möjligheter. Skyddsregleringar med restriktioner som byggnadsminnesförklaring, områdesbestämmelser och

• Sida 190
•  Original

reservatsbildning med flera är viktiga och nödvändiga kompletterande instrument, inte minst för att uppmärksamma värdet hos kulturhistoriska byggnader och miljöer. Arbetet med att vidareutveckla användningen av dessa instrument behöver fortsätta.

Kulturmiljön är en gemensam tillgång som förutsätter en långsiktigt hållbar förvaltning och utveckling. Kulturarvet och kulturmiljöerna är en resurs som kan och bör användas i syfte att skapa en god och attraktiv livsmiljö och hög livskvalitet. Kulturmiljön behöver därför integreras i arbetet med lokal och regional utveckling. Användningen av begreppet “långsiktigt hållbar förvaltning” betonar vikten av ett helhetsperspektiv som omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter.

Kommunernas betydelse

En mycket stor del av de beslut som rör den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen fattas på kommunal nivå. Kommunernas arbete och strategiska ställningstaganden är därför avgörande för en långsiktigt hållbar förvaltning av kulturmiljöns värden. Ökat fokus behöver därför läggas på att skapa förutsättningar för goda förvaltningsbetingelser av bebyggelsemiljöer med kulturhistoriska värden. Kulturmiljön är en viktig tillgång och utvecklingsfaktor som kan bidra till synergieffekter inom andra samhällsområden. Dessa effekter ger kommunerna incitament till att prioritera arbetet och kompetensförsörjningen inom området.

Delaktighet och ansvar

Ansvaret för kulturmiljön delas av alla. Detta inbegriper också den långsiktigt hållbara förvaltningen av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Kulturmiljöaspekterna måste därför i ökad utsträckning integreras i olika verksamheter i samhället, exempelvis genom miljöledningssystem. Fortsatt användning av kulturmiljöer måste också stimuleras genom att hänsynsfulla förändringar och anpassningar efter nya behov möjliggörs. Regeringen anser att det är särskilt angeläget att uppmuntra till och skapa förutsättningar för samverkan kring kulturmiljön mellan offentligt arbete och frivilliga insatser av fastighetsägare, företag och ideella föreningar. Projektet Agenda kulturarv (www.agendakulturarv.se), som pågick under perioden 2001–2003, har skapat goda förutsättningar för en vidareutveckling av detta arbete.

19.4. Delmål 3 om buller

Regeringens bedömning: Delmål 3 bör fortfarande ha följande lydelse:

Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder skall ha minskat med 5 % till år 2010 jämfört med år 1998.

Delmålet blir svårt att nå.

• Sida 191
•  Original

Miljömålsrådets förslag: Rådets förslag om buller överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Rådet föreslår att delmålet ses över så att större fokus läggs på hälsoeffekter och antalet människor som är störda av buller, t.ex. i samhället, buller från fasta installationer och på att skydda de områden som ännu kan betraktas som tysta områden för rekreation.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser lyfter fram bullerfrågorna. Flertalet remissinstanser, däribland flera länsstyrelser och kommuner, stödjer förslaget om att bredda delmålet så att även andra bullerkällor än trafik skall beaktas. Vägverket delar uppfattningen att delmålet bör ses över med större fokus på hälsoeffekter och att nödvändig kunskap tas fram om samband mellan dels buller och störning, dels mellan denna störning och dess samhällsekonomiska konsekvenser.

Villaägarna delar uppfattningen att breddning av målet bör ske. Det är dock viktigt att sträva mot att minska antalet människor som i sina bostäder är störda av trafikbuller överstigande riktvärdena. Forskningsprogrammet Ljudlandskap för bättre hälsa inom ramen för Stiftelsen för miljöstrategisk forsknings, Mistra, verksamhet föreslår att miljökvalitetsnormer införs för tysta utomhusmiljöer, bl.a. för en tyst sida i bostadsbebyggelsen och att internationella överenskommelser träffas beträffande bulleråtgärder för att minska emissioner. Institutet för miljömedicin, som också delar uppfattningen att ljudmiljön i större utsträckning bör beaktas i samhällsplaneringen, anser att underlaget om miljöfaktorers påverkan på människors hälsa är mycket bristfälligt, både i fråga om orsakssamband och exponering och att det behövs ytterligare forskning vad gäller t.ex. hälsoeffekter av buller.

Skälen för regeringens bedömning

Trafikbuller är ett stort folkhälsoproblem, särskilt i större tätorter. Omkring två miljoner människor i Sverige bedöms vara utsatta för trafikbuller som överskrider de av riksdagen antagna riktvärdena utomhus vid bostaden. Cirka 80 procent av trafikbullret kommer från vägtrafiken. Trafikverken beräknas ha åtgärdat de mest bullerutsatta bostäderna inom ett par år. Många kommuner saknar däremot, enligt Miljömålsrådets bedömning, nödvändiga handlingsprogram för åtgärder i det kommunala vägnätet.

Antalet exponerade för trafikbuller över riktvärdena bedöms totalt sett ha ökat sedan 1998. Detta beror bl.a. på att trafiken på våra vägar har ökat. Prognoserna för den framtida trafikutvecklingen pekar dessutom på en fortsatt trafikökning fram till 2010. Trots omfattande åtgärder medför trafikökningen att delmålet för trafikbuller blir svårt att nå. Ännu svårare blir det att uppnå generationsmålet att människor inte skall utsättas för skadliga bullerstörningar.

Delmålet omfattar endast trafikbullerstörningar. Störningar från andra bullerkällor, t.ex. från hissar och tekniska försörjningssystem, är också vanligt förekommande. Byggnadsmiljöutredningen (dir. 2004:16) har bl.a. därför haft till uppgift att föreslå delmål för buller i inomhusmiljön. Utredaren har redovisat sina överväganden och anger att det saknas kunskaper som kan bilda underlag för att föreslå delmål för inomhusbuller.

• Sida 192
•  Original

Regeringen anser att det är angeläget att delmålet ses över och att större fokus läggs på hälsoeffekter och antalet människor som är störda av buller från olika slags källor. Regeringen avser därför att i samråd med berörda myndigheter och övriga intressenter ta fram kompletterande underlag som kan ligga till grund för en omformulering av delmålet. I avvaktan på sådant underlag bör dock den nuvarande formuleringen av delmålet kvarstå.

Åtgärder

För att minska antalet bullerstörda och för att bevara relativt tysta områden krävs bättre underlag för planering och beslut om bl.a. bostadsbyggande och infrastruktur. Som beslutsunderlag behövs såväl kartläggning av de nuvarande förhållandena som handlingsprogram för framtida planering och åtgärdsprogram för att komma till rätta med problemen. Den kommunala översiktsplanen kan vara ett användbart instrument i det långsiktiga arbetet för en god ljudmiljö. Därtill bidrar även EG-direktivet om omgivningsbuller som har införlivats i svensk lagstiftning genom förordningen (2004:675) om omgivningsbuller. Förordningen syftar till att samordna arbetet med buller genom gemensamma bullermått, kartläggnings- och bedömningsmetoder, information till allmänheten och fastställda åtgärdsprogram. Enligt förordningen skall kommuner med mer än 250 000 invånare senast 2007 ha kartlagt omgivningsbullret inom kommunen och senast 2008 ha upprättat åtgärdsprogram. Kommuner med mer än 100 000 invånare skall ha utfört motsvarande uppgifter före 2012 respektive 2013. Miljömålsrådet föreslår att kartläggning och åtgärdsprogram tas fram för svenska tätorter med mer än 50 000 invånare. Regeringen anser att en nationell utvidgning enligt Miljömålsrådets förslag bör övervägas först när erfarenhet vunnits av den första etappens kartläggning och åtgärdsprogram.

Det är viktigt att frågan om buller omhändertas i samband med planering och byggande av bostäder. Därför har Boverket haft regeringens uppdrag att utarbeta en vägledning för bl.a. kommunerna i frågor som rör tillämpningen av riktvärdena för buller vid planering för och byggande av bostäder. Boverket redovisade den 30 oktober 2004 uppdraget.

Rådet föreslår vidare att större fokus bör läggas på åtgärder som dämpar buller vid källan. Trafikbuller är ett gemensamt problem inom EU och arbete för att finna former för att dämpa buller redan vid källan pågår. Kommissionen kommer bl.a. under 2005 att intensifiera arbetet med att minska buller från vägtrafiksektorn, med utgångspunkt från pågående arbete i expertgruppen för FN:s ekonomiska kommission för Europa, UN/ECE. Sverige deltar aktivt i detta arbete.

Miljömålsrådet föreslår vidare att ett nationellt kunskapscentrum och nätverk mellan kommuner och regioner bör bildas. Detta centrum bör bl.a. ha till uppgift att sprida forskningsresultat, erfarenheter och goda exempel. Regeringen anser dock att det av Naturvårdsverkets instruktion framgår att verket skall ha ett övergripande och samordnande ansvar för omgivningsbuller. Kunskapsförsörjning när det gäller buller ingår således i verkets uppgifter.

Buller i fjällen behandlas i avsnitt 18.2.

• Sida 193
•  Original

19.5. Ändrat delmål 4 om naturgrus

Regeringens förslag: Delmål 4 skall ha följande lydelse:

År 2010 skall uttaget av naturgrus i landet vara högst 12 miljoner ton per år.

Regeringen bedömning: Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Västra Götalands län föreslår att man bör överväga att dela upp delmålet om uttag och återvinning av naturgrus. Sveriges Bergmaterialindustri (SBMI) för fram tankar i linje med regeringens förslag till ändring av delmålet, då man konstaterar att möjligheterna att använda återvunnen ballast beror på tillgången till material att återvinna. Det är därför mindre meningsfullt att ha ett mål för hur stor andel av ballasten som skall vara återvunnet material. SBMI föreslår att målet i stället omformuleras till att gälla en maximal mängd material som kan deponeras.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Delmålets nuvarande lydelse är:

År 2010 skall uttaget av naturgrus i landet vara högst 12 miljoner ton per år och andelen återanvänt material utgöra minst 15 % av ballastanvändningen.

Sedan snart 20 år samverkar teknikutveckling och ökat miljömedvetande med lagstiftning och planering för att minska naturgrusanvändningen. Andelen naturgrus av ballastleveranser har mer än halverats sedan 1987 och antalet täkter där tillstånd givits har minskat kraftigt. Samtliga länsstyrelser har nu fastställt regionala mål för naturgrusuttag och summan av länsstyrelsernas mål möter det nationella målet. Därtill har man inom SBMI beslutat att naturgrus skall ersättas med krossmaterial där detta är tekniskt möjligt. Sveriges geologiska undersökning (SGU) bedömer att det långsiktiga behovet av naturgrus är mindre än 3 miljoner ton per år. Ett viktigt verktyg för att nå målet om naturgrusuttag är den modell för regional materialförsörjningsplanering som SGU har utvecklat, där både ballast- och grundvattentillgångar värderas. Modellen bör kunna utgöra ett stöd för kommunernas översiktliga planering, för planeringsarbetet vid företag i ballastbranschen och för länsstyrelserna i tillståndsprövningen av täkter. Detta är ett viktigt steg för delmålet om naturgrus, eftersom många beslut som rör grustäkter i dag grundas på föråldrade planeringsunderlag. Regeringens bedömning är att delmålet kommer att nås när det gäller uttaget av naturgrus.

Vad gäller återanvändning av ballastmaterial har det visat sig vara svårt att följa utvecklingen. Begreppet återanvänt material tolkas på olika sätt och det är i vissa fall svårt att definiera om ett material har tagits fram särskilt för det aktuella ändamålet eller om det är en restprodukt från en annan verksamhet. Därtill går det inte att utifrån den yttre karak-

• Sida 194
•  Original

tären på ett ballastmaterial att avgöra om det är ett material som har brutits direkt från täkt eller om det är en restprodukt. Möjligheten att använda återvunnen ballast styrs dessutom av tillgången till material att återvinna inom miljömässigt och ekonomiskt rimliga transportavstånd. Regeringen anser därför att delen om återanvändning av ballastmaterial skall utgå och avser att vidta åtgärder för att en mer ändamålsenlig formulering som syftar till ökad återanvändning av ballast skall tas fram. Denna del av delmålet bör om möjligt uttryckas i maximal andel eller mängd ballastmaterial som får deponeras. Möjligheten att målet integreras i delmålet om avfall bör undersökas, eftersom detta delmål fokuserar på att tillvarata den resurs som avfall av olika slag utgör.

Regeringen konstaterar också att förutsättningar kommer att skapas för att öka återvinning och återanvändning av ballastmaterial, bl.a. genom de riktlinjer som Naturvårdsverket tar fram för bedömning av återanvändbarhet av ballastmaterial från miljösynpunkt. I propositionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129, bet. 2004/05:MJU15) har regeringen föreslagit förändringar i tillståndsprövningen av täkter, som bedöms öka möjligheterna att återanvända ballastmaterial.

19.6. Nytt delmål om avfall

Regeringens förslag: Delmål 5, 9 och 10 skall upphöra att gälla och ersättas av ett nytt delmål. Det nya delmålet skall få följande lydelse:

Den totala mängden genererat avfall skall inte öka och den resurs som avfall utgör skall tas till vara i så hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Särskilt gäller att:

– Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med

minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå. – Senast år 2010 skall minst 50 procent av hushållsavfallet

återvinnas genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling. – Senast år 2010 skall minst 35 procent av matavfallet från hushåll,

restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling. – Senast år 2010 skall matavfall och därmed jämförligt avfall från

livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling. – Senast år 2015 skall minst 60 procent av fosforföreningarna i

avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark.

Regeringens bedömning: Delmålet kan nås om ytterligare åtgärder vidtas.

• Sida 195
•  Original

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Naturvårdsverket har i rapporten Giftfria och resurssnåla kretslopp (rapport 5368) föreslagit att delmålet ändras till ett övergripande delmål med syftet att styra mot ökad resurshushållning och minskad miljöpåverkan. De övriga avfallsrelaterade delmålen föreslås flyttas från miljömålsstrukturen till den nationella avfallsplan som regeringen har uppdragit åt Naturvårdsverket att ta fram. Verket föreslår alternativt att ett delmål om materialåtervinning av hushållsavfall införs, vilket överensstämmer med regeringens förslag. Naturvårdsverkets förslag i rapport 5214 om återföring av fosfor ur avlopp överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Naturvårdsverket föreslår dock att även återföring av andra näringsämnen skall ingå i målet utöver fosforföreningar.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker Miljömålsrådets förslag att sammanföra delmålen om återvinning av matavfall med delmål 5. Länsstyrelsen i Västmanlands län och Stockholms kommun anser att ett delmål med flera strecksatser innebär svårigheter vid uppföljning av delmålet. Länsstyrelsen i Jönköpings län saknar ett ställningstagande om eventuell målsättning för mängden deponerat avfall efter 2005.

Flertalet remissinstanser anser att det föreslagna övergripande delmålet i Naturvårdsverkets rapport om giftfria och resurssnåla kretslopp är för generellt och opreciserat för att vara uppföljningsbart. Vad gäller förslaget om materialåtervinning av hushållsavfall i samma rapport är Renhållningsverksföreningen emot förslaget och menar att det inte finns tillräckligt med underlag för att specificera valet av återvinningsförfarande. Återvinningsindustrierna stöder förslaget om delmål för materialåtervinning.

Länsstyrelsen i Skåne län, Statens jordbruksverk, Boverket, Svenska Naturskyddsföreningen, Stockholm Vatten AB, Renhållningsverksföreningen och Svenskt Vatten tillstyrker förslaget i Naturvårdsverkets rapport om återföring av fosfor ur avlopp. Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker förslaget och anser att målet bör ersättas med ett mål om hushållning av fosforföreningar. Lantbrukarnas Riksförbund anser att delmålet inte enbart bör fastställas för fosforåterföring utan också för återföring av andra näringsämnen.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

De delmål som skall upphöra att gälla har följande lydelse:

Delmål 5: Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med minst 50 % till år 2005 räknat från 1994 års nivå, samtidigt som den totala mängden genererat avfall inte ökar.

Delmål 9: Senast år 2010 skall minst 35 % av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling.

Delmål 10: Senast år 2010 skall matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med

• Sida 196
•  Original

annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling.

Deponeringen av avfall har under senare år minskat kraftigt i enlighet med regeringens politik och utvecklingen tyder på att minskningen kommer att fortsätta. Omhändertagandet sker nu i allt större omfattning genom återvinning i form av förbränning (se avsnitt 21.3.6), materialåtervinning och biologisk behandling. Samtidigt ökar genereringen av avfall från bl.a. hushållen. Framöver bör i högre grad fokus ligga på att minska genereringen av avfall. I det sammanhanget står samhället inför en stor och viktig utmaning att göra konsumtions- och produktionsmönster mer hållbara. Vidare bör avfall i högre grad utnyttjas som en resurs. För att göra målen om avfall mer överskådliga föreslår regeringen att alla delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som rör avfall samlas under ett och samma delmål. I inledningen till delmålet bör en övergripande inriktning för avfallshanteringen fastställas. Regeringen föreslår vidare att det nya delmålet kompletteras avseende materialåtervinning av hushållsavfall och återföring av fosforföreningar från avlopp samtidigt som det ändras avseende genereringen av avfall som flyttas till inledningen. Förslagen beskrivs närmare nedan. Regeringen anser att de olika punkterna under delmålet bör följas upp var för sig.

Övergripande inriktning

En rad åtgärder har vidtagits under senare år för att bättre ta till vara den resurs som avfall utgör och för att minska miljöpåverkan från omhändertagandet. I regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) framgår att regeringen avser att fortsätta detta arbete. Regeringen föreslår därför att en övergripande inriktning för minskad generering samt omhändertagande av avfall inleder delmålet. Minskad mängd genererat avfall kan dock inte uppnås genom åtgärder i avfallsledet, utan är beroende av att produktionen och konsumtionen av varor förändras. Regeringen har därför tillsatt en utredning (dir. 2004:37) med uppgift att bl.a. föreslå en handlingsplan för hållbar konsumtion. Utredaren har lämnat ett delbetänkande, Hållbara laster (SOU 2004:119), och slutredovisning skall ske senast den 31 maj 2005. Åtgärder i denna proposition för att nå en giftfri och resurssnål konsumtion och produktion behandlas i avsnitt 21.3. Inför nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen bör utvärderas om målet kan uttryckas med inriktning på en ökad resurshushållning för produktionen och konsumtionen av varor. Det är viktigt att en ökning i tillväxten inte leder till motsvarande ökning av avfallsmängderna.

Inriktningen ligger väl i linje med EU:s avfallspolitik och dess pågående arbete på området inom bl.a. den tematiska strategin för förebyggande och återvinning av avfall (avsnitt 21.3 och kapitel 23). Regeringen anser dock att Naturvårdsverkets förslag om ett övergripande delmål för avfallshanteringen till 2020 är alltför oprecist. I stället föreslås en övergripande inriktning för avfallshanteringen, som ständigt bör eftersträvas. Naturvårdsverket föreslog dessutom att mer detaljerade mål skall beslutas i den nationella avfallsplanen. Regeringen anser dock att det i möjligaste mån bör undvikas att mål beslutas på olika nivåer, eftersom

• Sida 197
•  Original

det ger en svåröverskådlig bild av de befintliga målen. Ett av avfallsplanens huvudsyften är i stället att översätta de nationella miljökvalitetsmålen och delmål samt andra mål på avfallsområdet till praktisk handling.

Deponering av avfall

För att minska deponeringen har en rad kraftfulla åtgärder vidtagits, såsom införandet av deponeringsförbud och skatt på deponerat avfall. Deponeringen av avfall har totalt sett minskat kraftigt och utvecklingen tyder på att minskningen kommer att fortsätta. Miljömålsrådet bör inför nästa fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen utvärdera om mål för ytterligare minskning av deponering av avfall behövs.

Materialåtervinning av avfall

Enligt Sveriges internationellt rapporterade statistik utgjorde materialåtervinningen 31 procent och den biologiska behandlingen nio procent av det totala omhändertagandet av hushållsavfall under 2002. Regeringen anser det angeläget att ytterligare öka materialåtervinningen av avfall och föreslår att minst hälften av hushållsavfallet återvinns genom materialåtervinning inklusive biologisk behandling senast 2010. Detta ligger väl i linje med den beslutade avfallshierarkin och den svenska avfallspolitiken i stort. Med utgångspunkt i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp har regeringen vidtagit flera åtgärder för att öka materialåtervinningen, bl.a. genom att främja fastighetsnära insamling av hushållens källsorterade avfall. Därtill har regeringen infört ett investeringsstöd till fastighetsägare av flerbostadshus som inrättar källsorteringsutrymmen från den 1 januari 2005. Vidare har regeringen uppdragit PBL-kommittén (dir. 2004:150) att i den pågående översynen av plan- och bygglagstiftningen särskilt utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering. Ytterligare en åtgärd som kan väntas öka materialåtervinningen är att regeringen från och med den 1 januari 2005 ställer högre krav på servicenivå i samband med insamling av förpackningar och returpapper. Regeringen har dessutom tillsatt en särskild utredare (dir. 2003:96) med uppdrag att föreslå hur en skatt på avfall som förbränns kan utformas lagtekniskt, bedöma lämpligheten av en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel bättre uppfyller de avfallspolitiska målen (se avsnitt 21.3.6). Utredaren redovisade sitt delbetänkande om skatt på avfall som förbränns (SOU 2005:23) i mars 2005. Delbetänkandet remissbehandlas f.n. Slutredovisningen skall ske senast den 30 juni 2005. Även det förbud mot deponering av organiskt avfall som behandlades i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172, bet. 1997/98: JoU7, rskr. 1997/98:55) och trädde i kraft den 1 januari 2005 kan förväntas öka materialåtervinningen.

Regeringen bedömer att målet kommer att uppnås med vidtagna åtgärder.

• Sida 198
•  Original

Biologisk behandling av matavfall m.m.

De nuvarande två delmålen om biologisk behandling av matavfall m.m. beslutades av riksdagen i oktober 2003 (bet. 2003/04:MJU4, rskr. 2003/ 04:13) och har ännu inte utvärderats.

Återföring av fosforföreningar

Skälen till att fosforföreningar i avlopp bör återföras är främst för att minska de miljöproblem i form av övergödning som uppstår på grund av att näring från avlopp kommer ut i omgivningen samt de miljö- och resursproblem som är förknippade med gruvbrytning av fosfatmineral och med gödseltillverkning. Därtill kommer den på lång sikt begränsade mängd brytbar fosfatmineral som finns i världen. Regeringen föreslår därför att delmålet skall kompletteras med skrivningen att minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp senast 2015 skall återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark.

I Naturvårdsverkets rapport Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp (nr 5214) (dnr M2002/4113/Mk) pekas på olika möjligheter att återföra fosforföreningar till åkermark och annan produktiv mark. Kommunerna har här en viktig roll i att välja metod som passar de lokala förutsättningarna.

En metod att återföra fosforföreningar är att använda slam från avloppsreningsverk på åkermark eller annan produktiv mark. För att möjliggöra detta utan risk för hälsa och miljö är det av stor vikt att minska mängden föroreningar i avloppet. Åtgärder för att minska tillförseln av föroreningar behandlas i En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp (avsnitt 21.3) samt under avsnittet om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö (kapitel 8). Naturvårdsverket bedömning är att användning av slam på åkermark är acceptabelt på såväl kort som lång sikt vad avser tillförda metaller och organiska föreningar samt smittskydd, under förutsättning att tillförseln av föroreningar minskas i linje med de förslag som behandlas i avsnitt 21.3.6. För att öka användningen av slam på åkermark krävs systematiskt arbete med kvalitetsförbättringar av slammet. Det krävs också ett utvecklat samarbete mellan olika intressenter för att öka acceptansen och förtroendet för slamanvändningen och för arbetet med kvalitetsförbättringar av slammet.

Ny teknik bör utvecklas och införas för att ta fram rena och effektiva kretslopp av fosforföreningar från slam som inte bedöms uppnå tillräcklig kvalitet för att kunna spridas på produktiv mark. Det finns i dag teknik för att utvinna och tillvarata fosforföreningar från avloppsvattnet, direkt från slammet eller ur aska från slam som förbränts. Dessa tekniker är alla i olika stadier av utveckling. Naturvårdsverket gör bedömningen att tillämpbara storskaliga metoder kommer att utvecklas inom fem till tio år.

Även metoder för att källseparera olika avloppsfraktioner bör utvecklas under kommande år för att öka återföringen av fosforföreningar. Särskilt enskilda avlopp bör i högre grad anpassas för att återföring av fosforföreningar och andra näringsämnen skall kunna ske och därtill minska miljöpåverkan från dessa avlopp (se avsnitt 21.3).

• Sida 199
•  Original

Regeringens uppfattning är att det är av stor vikt att fosforföreningar från avlopp återförs till åkermark och annan produktiv mark, utan risk för hälsa och miljö. Naturvårdsverket bör aktivt verka för att det föreslagna delmålet skall uppnås och för att samråd mellan olika intressenter kommer till stånd i syfte att öka återföringen av fosforföreningar. Regeringen anser att ekonomiska styrmedel bör övervägas för att få till stånd en ökad återföring av fosforföreningar till produktiv mark och som samtidigt främjar en utveckling av avloppssystemen och teknik för utvinning av fosforföreningar. Mot bakgrund av detta avser regeringen att ge i uppdrag till den utredning om ekonomiska styrmedel som behandlas i avsnitt 21.1.5 att utreda behovet av ett styrmedel och hur ett sådant lämpligen skulle kunna utformas. I samband med en sådan utredning bör även risken för spridning av smittoämnen och farliga ämnen beaktas.

För närvarande är återföringen av fosforföreningar mycket begränsad. Enligt Naturvårdsverkets rapport skulle en betydande del, i storleksordningen 15 till 20 procent av fosforföreningarna i handelsgödsel, kunna ersättas med avloppsnäring till 2015. De ekonomiska konsekvenserna för kommunerna att uppnå det föreslagna målet till 2015 beror till stor del på vilka system för fosforåterföring som kommunerna väljer att införa. För att kunna använda slam på åkermark kan utveckling av avloppssystemen krävas, exempelvis genom frånkoppling av förorenande industrier. Kostnaderna är då helt beroende på vilka insatser som behövs. Andra kostnader för kommunerna för att nå målet har i Naturvårdsverkets rapport uppskattats till tio miljoner kronor per år för kvalitetssäkring och miljöredovisning och 40 miljoner kronor per år för informationsinsatser. För utveckling av fosforutvinnande system beror också kostnaderna på vilket system som utvecklas. I Naturvårdsverkets rapport förs också ett resonemang om andra näringsämnen som kan vara viktiga att återföra, exempelvis kväveföreningar. Naturvårdsverket anför att dessa ämnen bör uppmärksammas på sikt, men att det i nuläget är viktigast att fokusera på återföring av fosforföreningar. Regeringen anser att behovet av att återföra andra närsalter bör ses över i samband med nästa fördjupade utvärdering.

19.7. Delmål 6 om avfallsdeponier utgår

Regeringens förslag: Delmål 6 med följande lydelse skall utgå:

Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått enhetlig standard och uppfyller högt uppställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Länsstyrelserna i Jönköpings och Hallands län instämmer i Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Deponeringsdirektivet har genomförts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Förordningen innebär att avfallsdeponier skall uppfylla hårt ställda miljökrav för att verksamheten skall få fortsätta efter 2008. Delmål 6 är formulerat så att det uppnås om förordningen följs. Reger-

• Sida 200
•  Original

ingen anser att delmål som endast rör uppfyllandet av tvingande lagstiftning inte bör finnas med i systemet, eftersom regeringen förutsätter att lagstiftningen följs, och föreslår således att delmålet utgår.

19.8. Ändrat delmål 7 om energianvändning m.m. i byggnader

Regeringens förslag: Delmål 7 skall ha följande lydelse:

Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre år 2010 än år 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska samt att andelen energi från förnybara energikällor ökar.

Regeringens bedömning: Delmålet kan nås.

Miljömålsrådets förslag: Rådet föreslog att delmålet skulle vara oförändrat.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte närmare kommenterat delmålet. Ett flertal instanser har dock valt att kommentera Miljömålsrådets förslag att fastighetsbeskattningen skall anpassas så att energieffektiviseringsåtgärder inte leder till ökad beskattning genom att taxeringsvärdet ökar. Konjunkturinstitutet uppmuntrar förslaget om en anpassning av fastighetsbeskattningen så att åtgärder för energieffektivisering inte leder till ökad fastighetsskatt. Även Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Hallands län föreslår att energieffektivisering stimuleras genom styrning med hjälp av ekonomiska incitament, t.ex. i form av anpassad fastighetsbeskattning. Linköpings kommun, Svenska Biogasföreningen och Villaägarna framhåller också att fastighetsbeskattningen skall anpassas så att åtgärder för energieffektivisering inte leder till ökad fastighetsskatt och anser att detta är en mycket angelägen åtgärd.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Delmålets nuvarande lydelse är:

Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre år 2010 än år 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska.

Miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler bedöms minska i enlighet med delmålet när det gäller utsläppen av koldioxid och svaveldioxid. Det gäller framförallt från individuell ved- och oljeeldning samt den del av fjärrvärmen som baseras på fossila bränslen. Den totala energianvändningen har varit nära konstant under många år, men prognoser visar på en viss ökning efter 2010. Därtill kommer att all energiproduktion innebär mer eller mindre negativa effekter för miljön. Ytterligare kostnadseffektiva åtgärder för att minska energianvändningen bör därför vidtas och utvecklas närmare under En strategi för effektivare energianvändning och transporter (avsnitt 21.2.4).

• Sida 201
•  Original

Den gröna skatteväxlingen har bidragit till minskad miljöbelastning. Naturvårdsverket och Statens energimyndighet konstaterar i rapporten Kontrollstation 2004 (SNV 5393) (dnr M2004/2088/Mk) att energi- och koldioxidbeskattningen har haft stor effekt vad gäller övergången till förnybar energi. Även program som de lokala investeringsprogrammen (LIP) och klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) har haft stor betydelse för att energieffektiviserings- och omställningsåtgärder har kommit till stånd. En nyligen avslutad utvärdering av LIP-finansierade när- och fjärrvärmeprojekt visar på stora minskningar av utsläppen av koldioxid och andra luftföroreningar. Regeringen anser det vara angeläget att andelen energi från förnybara energikällor fortsätter att öka. Mot denna bakgrund föreslås en komplettering av delmålet.

Flera studier pekar på att potentialen för energieffektivisering i bostäder och lokaler, trots befintliga styrmedel, fortfarande är mycket stor (se avsnitt 21.2.4). Regeringen bedömer därför att ytterligare styrmedel behövs för att denna potential skall kunna utnyttjas. Boverket har som ett led i detta fått i uppdrag att i samverkan med Statens energimyndighet och Naturvårdsverket analysera och konkretisera Miljövårdsberedningens förslag i promemorian Strategi för en energieffektiv bebyggelse (PM 2004:2) avseende en ändrad lagstiftning vid ny- och ombyggnation samt införande av ekonomiska incitament. Miljöförbättrande åtgärder i privata fastigheter kan ge upphov till ökat uttag av fastighetsskatt, något som kan minska incitamenten till miljöinvesteringar. Miljömålsrådet har föreslagit att fastighetsbeskattningen skall anpassas så att energieffektiviseringsåtgärder inte leder till ökad beskattning. Regeringen avser att analysera förslaget, samtidigt som principen att marknadsvärdet är grunden för fastighetstaxeringen beaktas (se avsnitt 21.2.4).

I det fortsatta arbetet med åtgärder som syftar till energieffektivisering är det viktigt att effekterna av energi- och koldioxidbeskattningen och erfarenheter från LIP och Klimp tas till vara. Likaså måste de målkonflikter som kan uppstå vad gäller de kulturhistoriska värdena och inomhusmiljön uppmärksammas.

För att eventuellt kunna precisera delmålet ytterligare behövs mer underlag. De två utredningarna Byggnadsdeklarationsutredningen (SOU 2004:78) och Energideklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) har lämnat förslag avseende obligatoriska deklarationer om energianvändningen i byggnader. Uppgifter från dessa deklarationer kan komma att ge tillgång till önskat statistiskt underlag om energianvändning och uppvärmningskällor i bostäder och lokaler.

19.9. Delmål 8 om inomhusmiljö

Regeringens bedömning: Delmål 8 bör fortfarande ha följande lydelse:

År 2020 skall byggnader och deras egenskaper inte påverka hälsan negativt. Därför skall det säkerställas att

• samtliga byggnader där människor vistas ofta eller under längre tid senast år 2015 har en dokumenterat fungerande ventilation,

• Sida 202
•  Original

• radonhalten i alla skolor och förskolor år 2010 är lägre än 200

Bq/m

3

luft, och att

• radonhalten i alla bostäder år 2020 är lägre än 200 Bq/m

3

luft.

Regeringen har f.n. inte underlag för att bedöma möjligheterna att uppnå delmål 8.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Astma- och allergiförbundet anser att resurser måste avsättas för att ta fram underlag och delmål om fukt- och mögelskadade byggnader. Vidare framförs att en plan för att åtgärda bristerna bör redovisas och krav på luftkvalitet bör ingå i delmålet.

Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen beslutade om det aktuella delmålet avseende inomhusmiljö våren 2002. Regeringen anser därför att det ännu är för tidigt att bedöma om syftet med den nuvarande formuleringen av delmålet kan uppnås. Det tar relativt lång tid från det att mätningar av t.ex. radonhalter har påvisat behov av åtgärder, till det att åtgärder har vidtagits. Mätning av radonhalten kan dessutom endast ske under eldningssäsong.

För närvarande saknas underlag för att omformulera delmålet. Två utredningar har dock redan tillsatts för att bidra med underlag delvis i detta syfte: Byggnadsmiljöutredningen (dir. 2004:16) och Byggnadsdeklarationsutredningen (dir. 2002:93).

Byggnadsmiljöutredningen skall senast den 1 juni 2005 redovisa i vad mån syftet med den obligatoriska ventilationskontrollen enligt förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem uppfylls. Utredningen har också till uppgift att föreslå delmål för att komma till rätta med fukt och mögel m.m. i befintliga byggnader och att lämna förslag till lämpliga kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå delmålen om inomhusmiljö. Utredaren har redovisat sina överväganden beträffande denna del av uppdraget och anger att det f.n. inte finns underlag för att föreslå delmål för fukt och mögel. Utredaren föreslår i stället att en kartläggning av den tekniska statusen i byggnaderna genomförs.

Byggnadsdeklarationsutredningen föreslår i betänkandet Byggnadsdeklarationer, inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78) att det skall vara obligatoriskt för byggnadsägare att upprätta byggnadsdeklarationer innan en byggnad tas i bruk, säljs eller hyrs ut. I deklarationerna föreslås uppgifter om radon, ventilation och energianvändning ingå. Vidare föreslås att ett nationellt register kopplat till fastighetsregistrets byggnadsdel införs, och att detta skall omfatta uppgifter från byggnadsdeklarationerna. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

Regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder för att ta fram underlag om byggnaders tekniska status och eventuella kopplingar mellan brister i inomhusmiljön och upplevd ohälsa. Vidare behöver kriterier för god luftkvalitet i innemiljön utvecklas. Regeringen avser därför ta fram sådant underlag för att därefter ta ställning till hur delmålet kan ändras eller kompletteras

.

Ansträngningarna att minska hälsorisker som kan vara

kopplade till inomhusmiljön fortsätter således i enlighet med de slutsatser

• Sida 203
•  Original

och rekommendationer som redovisades i OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik 2004 (rekommendation nr 32, se bilaga 2).

Miljömålsrådet har beträffande målen om radonhalter uttryckt att aktiviteten i skolor och förskolor tyder på att denna del av delmålet kan infrias, medan så inte är fallet avseende bostadshus. Sedan delmålet för radon beslutades 2002, har bestämmelserna om statligt bidrag ändrats genom förordning (2002:1048) om bidrag till åtgärder mot radon i egnahem. Vissa utbildningsinsatser har också genomförts i anslutning till detta.

Nu tillgängliga uppgifter tyder på att radonsaneringen i bostäder ökar. Som exempel kan nämnas att Länsstyrelsen i Stockholms län under 2004 tog emot närmare tio gånger så många ansökningar om radonbidrag som tidigare år. Regeringen följer denna fråga noggrant och gör f.n. bedömningen att underlaget för att dra slutsatser om delmålet i denna del är alltför bristfälligt. Som nämnts ovan har regeringen därför för avsikt att vidta åtgärder för att få bättre kunskap om byggnaders tekniska status bl.a. beträffande radonsituationen.

Regeringen anser i likhet med Miljömålsrådet att delmålet bör ses över så att även frågor om fukt och mögel och andra potentiella hälsorisker lyfts fram. I avvaktan på underlag för att formulera delmålet på ett sådant sätt bör dock den nuvarande formuleringen kvarstå.

Miljömålsrådet föreslår att Boverket får i uppdrag att i samråd med övriga berörda myndigheter utreda möjligheterna att inom befintlig lagstiftning och vid tillämpningen av denna ställa krav på den befintliga bebyggelsen. Rådet föreslår också att en informationssatsning riktad till fastighetsägare och kommuner om fördelarna med periodiskt underhåll och skötsel av ventilationssystemen genomförs. Förslagen kan delvis anses täckas in genom de uppdrag som har lämnats till Byggnadsdeklarationsutredningen och Byggnadsmiljöutredningen. Regeringen avser f.n. inte att vidta ytterligare åtgärder av nämnda slag.

• Sida 20
•  Original

20. Ett rikt växt- och djurliv

Regeringens förslag: Ett nytt miljökvalitetsmål för biologisk mångfald, Ett rikt växt- och djurliv, skall ha följande lydelse:

Den biologiska mångfalden skall bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer skall värnas. Arter skall kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor skall ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.

Regeringens bedömning: Det behövs en kraftsamling i arbetet för att nå besluten som tagits under bl.a. världstoppmötet om hållbar utveckling 2002 och inom EU om att hejda förlusten av biologisk mångfald redan till 2010. Det nya miljökvalitetsmålet behövs därför för att åstadkomma ett mer effektivt, fokuserat och bättre koordinerat arbete med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Avsikten med miljökvalitetsmålet är inte att frysa ett visst miljötillstånd eftersom biologisk mångfald är under ständig utveckling och förändring. Mot bakgrund av de stora förlusterna av biologisk mångfald som i dag sker och den stora mängd arter som bedöms vara hotade kommer miljökvalitetsmålet vara svårt att nå. Sverige har dock förutsättningar att nå målet.

Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv, sett tillsammans med biologisk mångfaldsaspekter i övriga miljökvalitetsmål, bör i ett generationsperspektiv innebära bl.a. följande:

• Samhällets insatser för att bevara den biologiska mångfalden bedrivs med ett landskapsperspektiv på förvaltningen av ekosystemen. Ekosystemens buffertförmåga bibehålls, dvs. förmågan att klara av förändringar och vidareutvecklas, så att de kan vara fortsatt produktiva och leverera varor och tjänster.
• Landskapet, sjöar och hav är så beskaffat att arter har sina livsmiljöer och spridningsvägar säkerställda.
• Det finns tillräckligt med livsmiljöer så att långsiktigt livskraftiga populationer av arter bibehålls (gynnsam bevarandestatus).
• I områden där viktiga naturtyper skadats restaureras sådana så att förutsättningarna för den biologiska mångfalden väsentligt förbättras. Det kan t.ex. handla om naturtyper som generellt har minskat kraftigt i yta och utbredning, som fått sina kvaliteter som livsmiljö generellt utarmad, som hyser en stor mångfald av arter eller som hyser genetiskt särpräglade bestånd av arter.
• Arterna är spridda inom bl.a. sina naturliga utbredningsområden i landet så att genetisk variation inom och mellan populationer är tillräcklig.

• Sida 204
•  Original

• Främmande arter eller genetiskt modifierade organismer som kan hota människors hälsa eller hota eller utarma biologisk mångfald i Sverige introduceras inte.
• Den biologiska mångfalden upprätthålls i första hand genom en kombination av hållbart nyttjande av biologiska resurser, bevarande av arter och deras livsmiljöer samt åtgärder för att minimera belastningen av föroreningar och genom att begränsa klimatpåverkan.
• Arter som nyttjas t.ex. genom jakt och fiske förvaltas så att de långsiktigt kan nyttjas som en förnyelsebar resurs, och så att ekosystemens strukturer och funktioner inte påverkas.
• Människor har tillgång till natur- och kulturmiljöer med ett rikt växt- och djurliv, så att det bidrar till en god folkhälsa.
• Det biologiska kulturarvet förvaltas så att viktiga natur- och kulturvärden består.
• Samhället och dess medborgare har en bred kunskap om och förståelse för vikten av biologisk mångfald. Traditionell och lokal kunskap om biologisk mångfald och dess nyttjande bevaras och används när så är lämpligt.
• Sverige deltar aktivt i det internationella miljösamarbetet för att bevara biologisk mångfald.

Naturvårdsverkets förslag: Regeringen har utifrån remissvar och tidigare antagen politik omformulerat det övergripande målet i Naturvårdsverkets förslag till Ett rikt växt- och djurliv. Naturvårdsverkets förslag på delmål 1 om regionala landskapsstrategier redovisas som åtgärd under kapitlet En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4. Förslaget på delmål 2 angående restaurering av biotoper vidareutvecklas under de miljökvalitetsmål som behandlar biologiska resurser. Förslag på delmål 3 om nationell vägledning för bevarande av geografisk och genetisk variation föreslås något reviderat som åtgärd under delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald. Förslag på delmål 4 om skydd av hotade arter föreslås som delmål 2 om att minska andelen hotade arter under Ett rikt växt- och djurliv. I Naturvårdsverkets förslag på delmål 5 om främmande arter hänvisas till förslag som Centrum för biologisk mångfald har tagit fram, se nedan. Förslaget på ett delmål 6 om förvaltning av viltstammar tas inte upp som delmål eller åtgärd utan täcks in i delmål 3 om hållbart nyttjande.

Centrum för biologisk mångfalds förslag: Rapporten Sveriges genomförande av konventionen om biologisk mångfald med avseende på främmande arter och genotyper innehåller ett förslag till ett delmål under det föreslagna miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald. Förslaget behandlas som en åtgärd i kapitlet En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4.

Rapporten Traditionell kunskap och lokalsamhällen – artikel 8j i Sverige innehåller ett huvudförslag om att inrätta ett nationellt program för frågor om konventionen om biologisk mångfalds artikel 8j som behandlar traditionell och lokal kunskap. Förslaget behandlas under avsnitt 20.5 Kunskapsuppbyggnad och spridning av kunskap.

• Sida 205
•  Original

I rapporten Hur behandlas biologisk mångfald i MKB? dras slutsatsen att Sverige behöver förstärka sitt arbete med biologisk mångfald i miljökonsekvensbedömningar. Regeringen behandlar detta som åtgärd under kapitlet En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådet hänvisar i stort endast till Naturvårdsverkets förslag. Miljömålsrådet föreslår dock att när de sex delmålen om åtgärdsprogram för hotade arter uppnåtts, 2005 respektive 2006, bör de ersättas av formuleringen ”År 2015 skall andelen berörda hotade arter ha minskat med minst 30 procent och inga fler arter ha försvunnit jämfört med rödlistan år 2000”. Regeringen föreslår i stället att hotade arter behandlas som delmål 2 under Ett rikt växt- och djurliv.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser, som tar klar ställning för eller emot ett miljökvalitetsmål för biologisk mångfald är över två tredjedelar positiva till miljökvalitetsmålet.

Både Skogsstyrelsen och Statens jordbruksverk är negativa till ett nytt miljökvalitetsmål om biologisk mångfald och för bl.a. fram att det kan leda till oklar ansvarsfördelning mellan myndigheter. Även en majoritet av länsstyrelserna är negativa. De hänvisade till att de har börjat arbeta med att genomföra nuvarande miljökvalitetsmål, bl.a. genom att omsätta dessa i regionala mål, och att ett nytt miljökvalitetsmål försenar arbetet. De hänvisar även till att det inte finns tillräckliga resurser för att nå befintliga mål.

Däremot är en klar majoritet av kommunerna positiva. Till exempel anser Luleå kommun att det föreslagna målet täcker de luckor som finns i målstrukturen och att det sannolikt bidrar till att stärka arbetet med bevarande av biologisk mångfald. Andra remissinstanser som i huvudsak är positiva är t.ex. ArtDatabanken, Centrum för biologisk mångfald (CBM), som även deltagit i arbetet med att utforma målet, samt Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald, som anser att Sveriges ratificering av konventionen om biologisk mångfald bör tydliggöras med ett särskilt mål som bidrar till ett samlat fokus kring biologisk mångfald. Statens veterinärmedicinska anstalt anser att målet kan bidra till utökad samverkan mellan olika aktörer och ansvarsområden till fördel för frågor som rör biologisk mångfald. Sveriges lantbruksuniversitet och Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien anger att ett miljökvalitetsmål om biologisk mångfald är angeläget.

Ett alternativ som föreslås (av bl.a. Länsstyrelsen i Jämtlands län och Länsstyrelsen i Västerbottens län) är att ta fram en ”nationell strategi för biologisk mångfald” i stället för att anta ett nytt miljökvalitetsmål. Statens institut för ekologisk hållbarhet (IEH) föreslår att en strategi för biologisk mångfald skall integreras i åtgärdsstrategierna.

Många remissinstanser (bl.a. länsstyrelser som Länsstyrelsen i Gävleborgs och Länsstyrelsen i Stockholms län) pekar på kunskapsbristen som ett problem för måluppfyllelsen. Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida, anser att bevarandeperspektivet är för starkt och nyttjandeperspektivet är för svagt hanterat i förslaget. Svenska Naturskyddsföreningen påpekar att Sveriges påverkan på andra länder genom konsumtionsmönster och handelsavtal inte belystes.

Majoriteten av dem som uttryckte sig klart för eller emot är positiva till samtliga föreslagna delmål men anser att många av delmålen är åtgärds-

• Sida 206
•  Original

förslag snarare än kvalitetsmål. Remissinstanserna förslog bl.a. delmål för:

• kunskap inklusive kunskapsuppbyggnad, utbildning, folkbildning och informationsspridning (föreslogs bl.a. av ArtDatabanken, CBM och Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald),
• uppföljning, övervakning och utvärdering,
• sociala perspektivet på biologisk mångfald,
• hälsa,
• internationellt utvecklingssamarbete, samt
• ekonomiska aspekter och nyttan av biologisk mångfald.

Bakgrund till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) aviserade regeringen att den avsåg att återkomma till riksdagen senast 2005 med förslag till ett sextonde miljökvalitetsmål om biologisk mångfald.

Den biologiska mångfalden är grunden för allt mänskligt liv – den spelar en avgörande roll för människors överlevnad och välfärd och är därmed en förutsättning för en hållbar utveckling. Biologisk mångfald på olika nivåer, från genetisk mångfald till populationer, arter, funktionell mångfald och ekosystem, minskar snabbt i dag. De största hoten mot den biologiska mångfalden är att ekosystem och arternas livsmiljöer förstörs. I Sverige är det framför allt stora förändringar i markanvändningen, särskilt nedläggningen av jordbruk med upphört bete och igenväxning som följd. Överutnyttjandet av fiskeresurserna och övergödningen har slagit ut biologisk mångfald i haven och hotar de marina ekosystemen.

Biologisk mångfald är en kollektiv nyttighet, dvs. nyttan av biologisk mångfald tillfaller alla människor utan att värdet för varje enskild medborgare minskar.

Internationella åtaganden

För att kunna bevara Sveriges biologiska mångfald beträffande exempelvis flyttfåglar och livet i de hav som omger oss så behövs internationellt samarbete.

Sverige har undertecknat och anslutit sig till ett flertal internationella konventioner om biologisk mångfald. Konventionen om biologisk mångfald (CBD) antogs vid FN:s möte om miljö och utveckling i Rio 1992 och trädde i kraft 1993. Hittills har närmare 190 länder anslutit sig. Genom CBD har Sverige åtagit sig att leva upp till konventionens tre mål om bevarande av biologisk mångfald, hållbart nyttjande av dess beståndsdelar och rättvis fördelning av nyttan som uppstår vid nyttjande av genetiska resurser. Därutöver finns ett antal andra internationella och regionala konventioner som hanterar biologisk mångfald såsom CITES om handel med utrotningshotade vilda växter och djur, Bonnkonventionen om skydd av flyttande vilda djur, Ramsarkonventionen om skydd av våtmarker, Bernkonventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, Helsingforskonventionen om Öster-

• Sida 207
•  Original

sjöns miljö, FAO:s Internationella fördrag om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk, m.fl.

Vid världstoppmötet om hållbar utveckling (World Summit on Sustainable Development, WSSD) i Johannesburg 2002 antogs ett mål om att kraftigt reducera förlusten av biologisk mångfald till 2010. Handlingsplanen som antogs i Johannesburg innehåller en rad åtgärder för genomförandet av CBD. På WSSD-mötet uttalades att biologisk mångfald har en kritisk roll för hållbar utveckling och fattigdomsminskning. Det är ett av fem nyckelområden i FN:s generalsekreterares WEHABinitiativ (om vatten, energi, hälsa, jordbruk och biologisk mångfald).

Genom att anta proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) lade riksdagen 2003 fast en politik som skall bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. En viktig del är samstämmighet mellan olika politikområden, t.ex. mellan internationella miljökonventioner, handelsavtal och andra internationella överenskommelser. I propositionen slås fast att gränsöverskridande frågor måste hanteras effektivare och kraftfullare. Detta gäller bl.a. bevarande av biologisk mångfald. De miljöproblem som har global räckvidd, t.ex. förlusten av biologisk mångfald, bör ges ökad uppmärksamhet.

Åtaganden genom EU

Europeiska unionens politik reglerar i stor utsträckning det svenska arbetet med att hållbart nyttja och bevara biologisk mångfald.

Europeiska rådet antog i juni 2001 i Göteborg gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram. Syftet med detta program är bl.a. att skydda, bevara, återställa och utveckla de naturliga systemens, de naturliga livsmiljöernas samt vilda växters och djurs sätt att fungera i syfte att hejda förlusten av biologisk mångfald både i EU och globalt. Detta bör enligt handlingsprogrammet uppnås bl.a. genom att stoppa förlusten av biologisk mångfald senast 2010.

EU har antagit en strategi för biologisk mångfald som kompletterats med aktionsplaner för olika sektorer. År 2004 följde EU upp strategin och aktionsplanerna. Framför allt övervägdes hur EU skall kunna hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 samt utveckla och anta indikatorer för att kunna mäta måluppfyllelsen.

Fågeldirektivet (79/409/EEG) och art- och habitatdirektivet (92/43/ EEG) påverkar det svenska arbetet med bevarande av arter och områden, bl.a. ingår att upprätta och förvalta det ekologiska nätverket Natura 2000. Finansiellt bidrar EU:s miljöfond Life till nationella naturvårds- och miljöskyddsprojekt. Även EU:s medel för landsbygdsutveckling liksom i viss mån EU:s strukturfonder för regional utveckling kan bidra till bevarande av biologisk mångfald. EU:s gemensamma jordbruks- och fiskeripolitik påverkar kraftigt förutsättningarna att hållbart nyttja och bevara biologisk mångfald i Sverige.

I regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (skr. 2003/04:9) slår regeringen fast att en hållbar förvaltning av naturresurser och bevarande av biologisk mångfald bör vara fortsatt prioriterat.

• Sida 208
•  Original

Åtaganden inom det nordiska samarbetet

Inom ramen för det nordiska samarbetet antogs under 2004 en reviderad strategi för hållbar utveckling med mål för biologisk mångfald.

Nationella åtaganden

Förutom internationella överenskommelser och samarbetet inom EU, styrs det svenska arbetet av svensk lagstiftning och de miljökvalitetsmål som riksdagen antagit. I kapitel 1 i miljöbalken läggs fast att miljöbalken skall tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras.

Sverige utvecklade som en följd av anslutningen till CBD en nationell strategi och sektorsvisa aktionsplaner för biologisk mångfald. Dessa har sedan vidareutvecklats genom propositioner och regeringsskrivelser. I den nationella strategin slogs fast att de tidigare miljömålen skall ges samma betydelse som ekonomiska överväganden och att en helhetssyn skall tillämpas vad gäller åtgärder för att upprätthålla ekologiska processer och säkra arters långsiktiga överlevnad. Strategin utvecklade sektorsansvaret. Dess kärna är näringarnas ansvar att medverka till ekologisk anpassning av sin verksamhet i syfte att uppnå miljökvalitetsmålen. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) lyfte regeringen fram ett antal områden som ansågs som viktiga, bl.a. förstärkt dialog med medborgarna, utvecklat sektorsansvar, kommunal naturvård, tätortsnära natur, friluftsliv och kopplingar till turism och regional utveckling, samt att bevarande respektive hållbart nyttjande av biologisk mångfald hänger ihop och bör ses som två sidor av samma mynt.

Regering och riksdag har de senaste åren kraftigt ökat de statliga anslagen till åtgärder för att bevara biologisk mångfald, bl.a. som en följd av tidigare antagna delmål om skydd av områden och arter.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Trots de insatser som gjorts för att miljöanpassa mänskliga aktiviteter, har utvecklingen för den biologiska mångfalden inte förbättrats i den omfattning som krävs för att nå nationella och internationella mål och åtaganden. Sedan riksdagen antog de 15 miljökvalitetsmålen har statens insatser ökats kraftfullt, i linje med de internationella åtaganden som Sverige gjort vid världstoppmötet för hållbar utveckling i Johannesburg 2002 och vid EU-toppmötet i Göteborg 2001. Den senaste utvärderingen av miljömålsarbetet (de Facto 2004) visar att för flera av miljökvalitetsmålen har vi långt kvar till måluppfyllelse, särskilt när det gäller att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden.

Regeringen anser därför att det behövs en kraftsamling i arbetet för att hejda förlusten av biologisk mångfald redan till 2010. Regeringen bedömer att ett särskilt miljökvalitetsmål behövs för att åstadkomma ett mer effektivt, fokuserat och bättre koordinerat arbete med bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald.

Biologisk mångfald är integrerat i miljömålssystemet, men det finns brister och oklarheter. Enligt regeringens bedömning medför det nya miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald att den samlade uppsättningen miljökvalitetsmål på ett bättre sätt understryker betydelsen av

• Sida 209
•  Original

biologisk mångfald och vilket tillstånd för biologisk mångfald som skall uppnås.

I de delmål där biologisk mångfald behandlas ligger tyngdpunkten på ekosystem och naturtyper. Landskapsnivån nämns endast under Ett rikt odlingslandskap. På artnivån ligger tyngdpunkten i sin tur helt på ”hotade arter”. Genetisk variation berörs endast i tre delmål. Skydd eller bevarande av särskilt värdefulla områden berörs under minst sex delmål, även om formuleringarna skiljer sig åt en del beträffande terminologi och vad som skall skyddas. Restaurering av biologisk mångfald, liksom främmande arter, är ojämnt behandlat i delmålen. Flera horisontella aspekter som rör biologisk mångfald är svagt eller obefintligt belysta bland delmålen. Dit hör kunskapsuppbyggnad inklusive traditionell kunskap samt området kommunikation, utbildning, medvetande och förståelse. Regeringen finner att det finns en betydande obalans beträffande hur olika nivåer, innehåll och aspekter av biologisk mångfald är representerade. Regeringen anser att det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv samt åtgärder under kapitlet En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4) kan bidra till att lösa detta problem.

Miljökvalitetsmålets formulering och innebörd

Biologisk mångfald är dynamiskt och utvecklas och förändras över tiden. Miljökvalitetsmålet skall därför inte tolkas som att avsikten är att frysa ett visst tillstånd beträffande biologisk mångfald.

Ett rikt växt- och djurliv är en förenklad rubrik men skall tolkas så att den inkluderar alla organismgrupper.

Naturvårdsverkets förslag innehöll meningen ”Naturen med dess växter, djur och övriga organismer är en väsentlig del av människans livsmiljö och en grund för vår hälsa och välfärd”. Då denna mening är en motivering och inte uttrycker miljötillstånd har den omformulerats och innebörden behandlas nu i den sista meningen i målet. Begreppet ”livskvalitet och välfärd” innebär att miljökvalitetsmålet omfattar all den biologiska mångfald vi har inom vårt land, dvs. inte endast den mångfald som har direkt påvisbar betydelse för livskvalitet och välfärd. Anledningen är att vi i dag har begränsad kunskap om vilken biologisk mångfald som kommer att ha betydelse för kommande generationer.

Arbetet med att bevara den biologiska mångfalden måste till stor del inriktas mot förutsättningarna för mångfalden i form av bevarande av livsmiljöer.

Preciseringen av miljökvalitetsmålet anknyter generellt till tidigare åtaganden och målsättningar som regering och riksdag gett uttryck för i olika propositioner och skrivelser samt internationella åtaganden.

Det är en stor utmaning att nå miljökvalitetsmålet inom en generation. Förlust av t.ex. livsmiljöer i landskapet kan påverka arter utan att det ännu är märkbart, en s.k. ”utdöendeskuld”. Det kan även ta flera decennier innan åtgärder får verkan på växt- och djurliv. Regeringen bedömer att miljökvalitetsmålet i huvudsak kan nås inom en generation, men för det krävs utökade resurser och insatser utöver vad som görs inom ramen för de befintliga 15 miljökvalitetsmålen.

• Sida 210
•  Original

Tvärgående frågor – bibehållen sektorsintegrering

Regeringen anser att det är naturligt att Naturvårdsverket blir miljömålsansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet om biologisk mångfald. Ansvaret förändrar inte det faktum att ett antal sektorsmyndigheter liksom tidigare också har ett eget ansvar för arbetet med alla miljökvalitetsmål och delmål samt miljömål för respektive sektor som syftar till att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald. För att nå miljökvalitetsmålet krävs nära samarbete mellan olika myndigheter, inklusive de som inte har ett specifikt miljömålsansvar. Ett nytt miljökvalitetsmål skall därför inte leda till att arbetet med biologisk mångfald under de övriga miljökvalitetsmålen försämras eller ifrågasätts eller att sektorsintegreringen försämras. Regeringen föreslår att det som går att behandla, kopplat till respektive sektor, under övriga miljökvalitetsmål som hanterar biologiska resurser därför skall behandlas där, även vid nästa fördjupade utvärdering (avsnitt 27.2). Endast det som är tvärgående och som är mindre lämpligt att placera under något av de miljökvalitetsmål som behandlar biologiska resurser hanteras under Ett rikt växt- och djurliv.

Balans mellan bevarande och hållbart nyttjande

I dagens miljökvalitetsmål fokuseras mer på bevarande av biologisk mångfald än på hållbart nyttjande. Då ett hållbart nyttjande är en förutsättning även för bevarande vill regeringen framhålla dessa aspekter i Ett rikt växt- och djurliv och i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4. Inriktningen är att bevarande och hållbart nyttjande tillsammans skall leda till att den biologiska mångfalden upprätthålls över tiden. Ett hållbart nyttjande skall baseras på tillämpning av ekosystemansatsen och försiktighetsprincipen.

Biologisk mångfald på olika nivåer: gen, art och ekosystem

Den samlade uppsättningen delmål bör spegla en rimlig balans mellan olika nivåer och aspekter av biologisk mångfald.

Genetisk variation är avgörande för en arts överlevnad och även för hela ekosystems funktioner och är därmed en förutsättning för biologisk mångfald på såväl kort som lång sikt. Långsiktigt är den en förutsättning för arters förmåga att klara av förändring i livsmiljöerna genom naturligt urval men även för nybildning av arter. Kunskapen om den genetiska mångfalden är i dagsläget långt ifrån tillfredsställande.

På artnivån bör arbetet mot miljökvalitetsmålet enligt regeringens uppfattning även omfatta de arter som i dag lever i livskraftiga bestånd, och inte bara de arter som är hotade. Det är viktigt för att inte fler arter skall bli hotade.

Tyngdpunkten i arbetet med att bevara biologisk mångfald bör dock läggas på ekosystemen med deras olika naturtyper. Det är viktigt att bibehålla ekosystemens funktioner för att kunna bevara deras förmåga att klara av förändring och vidareutvecklas och klara anpassningar vid t.ex. klimatförändringar. Se vidare avsnitt 3.3.

• Sida 211
•  Original

En helhetssyn på landskapet

I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik läggs fast att ett landskaps- och ekosystemperspektiv skall gälla för den svenska naturvården. Flera aspekter av biologisk mångfald, som ekosystemens funktioner och processer, kopplingen mellan olika typer av ekosystem som mellan land och vattenmiljöer och mellan skogsmiljöer och odlingslandskapet, kan bara hanteras via ett landskapsperspektiv. Det är ofta gränszonerna mellan olika ekosystem som innehåller den rikaste biologiska mångfalden. Landskapet innefattar även sötvattenmiljöer som sjöar, vattendrag och våtmarker. Även kulturmiljöerna innehåller ofta stora biologiska värden. Människan och naturen är historiskt sett förenade. Kunskapsuppbyggnad om det biologiska kulturarvet är därför angelägen för att landskapet skall kunna förstås ur ett helhetsperspektiv. I naturvården skall därför även kulturmiljön beaktas.

Regeringen vill i detta sammanhang fästa särskild uppmärksamhet vid vattenmiljöerna och havsmiljön i synnerhet (se vidare avsnitt 3.2). Regeringen avser att under 2005 återkomma till riksdagen med en nationell havsmiljöstrategi.

Människan och biologisk mångfald

I naturvårdsskrivelsen underströk regeringen att naturvården mer än hittills måste utgå från människan och samhällets behov. Detta åskådliggörs vad avser arbetet med biologisk mångfald bl.a. i förslaget till delmål 3 om hållbart nyttjande samt i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4) som tar upp t.ex. folkhälsa, storstadspolitik, utomhuspedagogik, integrationspolitik och demokratifrågor. I arbetet med miljökvalitetsmålen är det av största vikt att ge möjlighet till delaktighet i olika processer och insatser samt att tillvarata människors kunskap om biologisk mångfald. Regeringens krav att jämställdhetsperspektivet, barnperspektiv och integrationsperspektiv skall genomsyra alla politikområden skall tillämpas i arbetet med miljökvalitetsmålet, se även kapitel 4. Män och kvinnor, barn samt svenskar med olika kulturell bakgrund kan ha olika behov avseende nyttjandet av biologisk mångfald för friluftsliv, eller andra ändamål, vilket kan kräva olika insatser.

Geografisk fördelning

Naturtyper, arter och deras livsmiljöer liksom genetisk särprägel hos svenska bestånd av växter och djur är inte jämnt fördelad över landet, varken på land eller i vattenmiljön. Variationsrikedomen är större i vissa områden än i andra. Delmålen bör reflektera geografiska aspekter, dvs. mångfaldens fördelning i landskapet. Detta görs t.ex. genom delmål som berör särskilt värdefulla områden samt genom det regionala miljömålsarbetet. Syftet är dock inte att mångfalden endast skall bevaras i speciella områden som t.ex. naturreservat eller Natura 2000-områden, utan att den biologiska mångfalden skall finnas spridd i hela landskapet och i vattenmiljöerna. Ytterst är det regeringens precisering av miljökvalitetsmålets innebörd som redovisas ovan som skall uppfyllas och upprätt-

• Sida 212
•  Original

hållas över tiden. Spridning, migration, genetiskt utbyte är exempel på funktioner som måste upprätthållas i landskapet och i vattenmiljöerna, bl.a. genom tillräcklig mängd och kvalitet av livsmiljöer, spridningsvägar m.m.

Domesticerade arter

Regeringen föreslår att domesticerade (av människan vidareförädlade) arter inte behandlas under Ett rikt växt- och djurliv. Merparten av den domesticerade mångfalden hanteras i Ett rikt odlingslandskap (se kapitel 17), men domesticerade arter rör även skogs- och vattenmiljöer. Då domesticerade arter påverkar vild flora och fauna är det viktigt att även se det samband mellan domesticerade och icke domesticerade arter som kan förekomma. Genetiskt modifierade organismer (GMO) tas upp under Ett rikt växt- och djurliv under regeringens bedömning av vad miljökvalitetsmålet innebär i ett generationsperspektiv, på liknande sätt som det står under t.ex. Ett rikt odlingslandskap. GMO behandlas även under En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (avsnitt. 21.4).

Fortsatt internationellt samarbete är en förutsättning

För att miljökvalitetsmålet och delmålen skall kunna nås krävs ett fortsatt internationellt samarbete inom området biologisk mångfald (se vidare kap. 24). Mot bakgrund av att det är med våra grannländer som Sverige i första hand delar bestånd av olika arter, så bör särskild vikt läggas vid samarbetet med dessa länder.

Tillträde till och rättvis fördelning av vinster av genetiska resurser

Det tredje målet i konventionen om biologisk mångfald (CBD) handlar om tillträde till genetiska resurser och fördelning av vinsterna av användningen av genetiska resurser, för t.ex. jordbruk och medicin. Ett fungerande system för tillträde och vinstdelning kan medföra ett starkt incitament för att bevara ekosystem som innehåller viktiga genetiska resurser. Svenskt genetiskt material som står under samhällets förvaltning och kontroll är i princip fritt tillgängligt, då det bedöms vara viktigt för forskning och samhällsutveckling. Sverige har dock ett ansvar för att svenska medborgare, forskare och företag respekterar andra länders regler och principer när de söker tillgång till genetiska resurser i andra länder och att vi verkar för en rättvis vinstdelning.

Sverige verkar aktivt inom förhandlingar under CBD, det Internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk, världsorganisationen för den intellektuella äganderätten (WIPO) och världshandelsorganisationen (WTO) för att bidra till att det tredje målet i konventionen kan nås. Det görs framför allt med utgångspunkt i den politik som lagts fast i regeringens proposition Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) där Sverige åtar sig att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. De flesta av världens 1,3 miljarder

• Sida 213
•  Original

extremt fattiga människor lever i länder som är fattiga men har en rik biologisk mångfald. Tillträde till och vinstdelning av genetiska resurser är därför av stor vikt för dessa länder och kopplar till grundläggande utvecklingsfrågor som fattigdom och livsmedelssäkerhet.

Regeringens vetenskapliga råd för biologisk mångfald arbetar med att stärka kapaciteten hos svenska universitet och högskolor att verka i enlighet med CBD:s tredje mål. Rådet har kartlagt svenska forskares kunskaper om reglerna i CBD och håller på att ta fram en handbok för hur svenska forskare med intresse av tillträde till genetiskt material i andra länder skall agera för att uppnå konventionens mål. Det tredje målet har också stor vikt i Sidas arbete med biologisk mångfald, bl.a. ges stöd för insatser som på olika sätt rör rättvis fördelning av vinsterna av användning av världens genetiska resurser.

Traditionell och lokal kunskap relaterad till genetiska resurser i Sverige hanteras i avsnittet 20.5 om kunskap. Människors och lokalsamhällens tillgång till den nytta som kan uppstå vid användning av biologisk mångfald i stort behandlas i samband med t.ex. tillgång till bostadsnära natur för friluftsliv samt inkomstmöjligheter från turism i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, se avsnitt 21.4.

20.1. Delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald

Regeringens förslag: Delmål 1 skall ha följande lydelse:

Senast år 2010 skall förlusten av biologisk mångfald inom Sverige vara hejdad.

Regeringens bedömning: Målet att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 är ett internationellt åtagande som kräver svensk uppföljning och bör återspeglas i ett nationellt delmål som är tidsatt. Delmålet går att uppnå, om åtgärder vidtas i enlighet med förslag i delmål och åtgärder som hanterar biologiska resurser.

Bakgrund: Europeiska rådet antog i juni 2001 i Göteborg gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram. Syftet med programmet är bl.a. att hejda förlusten av biologisk mångfald både i EU och globalt, vilket enligt handlingsprogrammet bör uppnås bl.a. genom att stoppa förlusten av biologisk mångfald senast 2010. Vid världstoppmötet om hållbar utveckling (World Summit on Sustainable Development, WSSD) i Johannesburg 2002 antogs ett mål om att kraftigt reducera förlusten av biologisk mångfald till 2010.

• Sida 214
•  Original

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Detta delmål ingick inte i Naturvårdsverkets förslag. Men då det är ett internationellt åtagande som Sverige förbundit sig till bedömer regeringen att det bör återspeglas i ett nationellt delmål.

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) läggs fast att Sverige har ett ansvar för vår biologiska mångfald, dvs. för de arter och bestånd av arter som hör hemma i vårt land. Hit hör också de vilda arter som har fått hemvist i vårt land, t.ex. genom jordbrukets utveckling under århundradena som skapat livsmiljöer för dessa.

Delmålet omfattar biologisk mångfald på alla dess nivåer från gen, art till ekosystem. Avsikten med delmålet är inte att frysa den biologiska mångfalden, som ständigt är i utveckling och förändring.

Kunskapen om den genetiska variationen är i dag begränsad. Det kommer därför att vara svårt att genomföra en systematisk uppföljning av delmålet i detta avseende. Till 2010 skall de genetiskt sett värdefulla och särpräglade bestånd som vi i dag har kunskap om bibehållas. Parallellt skall kunskapsläget förbättras så att genetisk variation kan inkluderas i framtida delmål och miljökvalitetsmålet i dess helhet.

På artnivå innebär delmål 1 att nedgången skall brytas för arter med försämrad bevarandestatus och att gynnsam bevarandestatus skall behållas för arter som har sådan status i dag. Med gynnsam bevarandestatus menas att arten bedöms som livskraftig, se fig. 20.1 i avsnitt 20.2. Begreppet definieras även i förordningen (1998:1252) om områdesskydd. Under delmål 2 om minskad andel hotade arter, aviseras åtgärder som behövs för hotade arter.

På ekosystemnivån innebär delmålet att vi skall upprätthålla ekosystemens funktioner och processer och i och med det deras förmåga att klara av förändring och kunna vidareutvecklas (se avsnitt 3.3) och möjlighet att leverera varor och tjänster. Även inom detta område behövs bättre kunskap. Målet innebär också att förlusten av naturtyper och livsmiljöer som haft en kraftig tillbakagång skall vara hejdad.

Delmålet omfattar både ett traditionellt bevarandeperspektiv och den framväxande kunskapen om den funktionella mångfaldens betydelse för fungerande ekosystem. Arter har olika funktioner i ett ekosystem och de kan ingå i olika funktionella grupper som kvävefixerare, pollinatörer etc. Olika arter inom en funktionell grupp kan svara på olika sätt på t.ex. miljöförändringar. Vi har i dag ofta inte tillräcklig kunskap om arternas funktioner i ekosystemet för att veta vilka arter som har en nyckelroll. Till det skall läggas att det i framtiden kan vara andra arter som har en nyckelroll t.ex. vid klimatförändringar. Detta gör att ansatsen att värna om alla arter kan ses som en försäkring för fungerande ekosystem som kan leverera varor och tjänster till människan, både i dag och för framtida generationer.

Arbetet med regionala landskapsstrategier och ekologisk landskapsplanering (se avsnitt 21.4), och det förhållningssätt som detta är ett uttryck för, är en viktig del i arbetet mot att nå måluppfyllelse av delmål 1, liksom av delmål 2 om minskad andel hotade arter och delmål 3 om hållbart nyttjande.

• Sida 215
•  Original

Åtgärd: Handlingsprogram för bevarande av genetisk variation

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att, i samarbete med berörda myndigheter, till 2007 ta fram ett nationellt handlingsprogram för bevarande av genetisk variation. Ett första steg i arbetet är att uppdatera den kunskapssammanställning som finns angående genetisk variation. Sammanställningen skall visa på kunskapsluckor och forskningsbehov. För genetisk variation hos odlade växter och våra husdjur, se Ett rikt odlingslandskap, kapitel 17.

Naturvårdsverket föreslog ett delmål med lydelsen ”Senast år 2007 skall en nationell vägledning finnas för bevarande av geografisk och genetisk variation hos vilda arter respektive naturtyper”, men regeringen bedömer att det föreslagna delmålet är en åtgärd och har även omformulerat det enligt ovan. Majoriteten av de remissinstanser som uttryckte åsikt om Naturvårdsverkets förslag till delmål är positiva till förslaget. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald ansåg att det var oklart vad som menades med geografisk variation och föreslog en skrivning som endast utgick från genetisk variation. Länsstyrelsen i Västernorrlands län ansåg att förslaget är viktigt men att det inte är ett delmål utan en åtgärd. Göteborgs universitet anser att det är viktigt att ta fram ett program för att motverka genetisk utarmning. Statens jordbruksverk ansåg att det är en åtgärd som behövs för att genomföra landskapsstrategierna. Skogsstyrelsen anser att det bör läggas ut som utredningsuppdrag till berörda myndigheter i stället. Skogsindustrierna anser det vara viktigt med nationell prioritering och anser att delmålet fyller en viktig funktion. Världsnaturfonden i Sverige anser att kunskapen om geografisk fördelning och variation samt genetisk variation är mycket begränsad och att bättre kunskapsunderlag samt strategier för information till markägare och allmänhet behövs.

Konsekvenser

Nyttan med åtgärden är att handlingsprogrammet är ett viktigt steg i att bevara den biologiska mångfalden på genetisk nivå. Genetiska bestånd är en viktig förutsättning för att bevara livskraftiga bestånd av arter och på lång sikt även avgörande för evolution och artbildning.

20.2. Delmål 2 om minskad andel hotade arter

Regeringens förslag: Delmål 2 skall ha följande lydelse:

År 2015 skall bevarandestatusen för hotade arter i landet ha förbättrats så att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade har minskat med minst 30 procent jämfört med år 2000, och utan att andelen försvunna arter har ökat.

Regeringens bedömning: De drygt 4 000 rödlistade arterna i Sverige indikerar att tillståndet för den biologiska mångfalden är långt ifrån tillfredsställande. För att bevara artrikedomen i Sverige krävs åtgärder för

• Sida 216
•  Original

att snarast möjligt förbättra bevarandestatusen för de hotade arterna och deras livsmiljöer. Delmålet bedöms kunna uppnås om föreslagna åtgärdsprogram genomförs.

Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverkets förslag innehöll följande delmål: År 2015 skall bevarandestatusen för hotade arter i landet ha förbättrats så pass att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade har reducerats med minst 30 procent jämfört med år 2000, och andelen försvunna arter inte har ökat.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådets förslag överensstämmer med Naturvårdsverkets skrivning. Miljömålsrådet föreslår dock att de sex delmål som innebär att åtgärdsprogram för skydd av hotade arter skall ha inletts 2005–2006 i stället omformuleras så att de anger ett resultat i form av att andelen hotade arter skall minska och inga fler arter ha försvunnit, i stället för att föreslå nytt delmål.

Remissinstanserna: Av de remissinstanser som tog ställning till Naturvårdsverkets förslag angående hotade arter var en klar majoritet positiva till det. Länsstyrelsen i Hallands län anser att det är i högsta grad önskvärt att alla naturligt förekommande arter skall fortleva i livskraftiga bestånd, men att det tyvärr finns en stor utdöendeskuld vilket medför att en mängd arter beräknas försvinna även om naturmiljön inte försämras ytterligare. Upplandsstiftelsen ansåg att en mer konkret aspekt på ekosystemets förmåga att klara förändring och att kunna vidareutvecklas vore att populationers livskraft och utbredning i landskapet skall vara så beskaffade att lokala utdöenden balanseras av ny- och återkolonisation. Länsstyrelsen i Gävleborgs län stödjer förslaget och ser det som angeläget att ha ett mätbart mål för hotade arter, men bedömer att 30 procent reduktion är svårt att uppnå, bl.a. på grund av en inbyggd tröghet i biologiska system. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att förslaget är välformulerat och därmed uppföljningsbart, förutsatt att det sker en artvis uppföljning. Länsstyrelsen påpekar att det nu ligger framtagande av åtgärdsprogram under miljökvalitetsmålen knutna till vissa naturtyper, och att det finns flera hotade arter som inte är knutna till någon specifik naturtyp. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald framför att målet är kvantitativt och möjligt att utvärdera i termer av nyttan för den biologiska mångfalden, vilket är bra, men att flera tekniska detaljer måste klargöras, t.ex. hur hanteras förändringar i rödlistan som inte beror av minskat hot utan av andra faktorer som bättre kunskap. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) kan acceptera förslaget under förutsättning att arbetet med åtgärdsprogrammen bedrivs i samarbete eller samråd med ägare/brukare av berörda mark- och vattenområden och vill även ifrågasätta om det är realistiskt att nå det uppsatta målet inom den uppsatta tidsramen. Svenska Botaniska Föreningen anser att den viktigaste insatsen att skydda hotade arter är att kraftigt öka resurserna till områdesskydd och att behovet av medel för genomförande av planerade åtgärdsprogram bör belysas. Gävleborgs fäbodförening vill framhålla värdet av att nyttja kunskap som fäbodbrukare besitter.

Bakgrund till delmål 2 om minskad andel hotade arter: I ett mycket långt tidsperspektiv (tusentals till miljontals år) sker utdöenden av arter naturligt, men som följd av människans starka miljöpåverkan

• Sida 217
•  Original

under de senaste århundradena är utdöendetakten nu långt högre, hundra- till tusenfalt, än vad som är naturligt.

För att få en överblick över tillståndet för flora och fauna, tas listor fram över försvunna, sällsynta eller kraftigt minskande arter, s.k. rödlistor. Rödlistning innebär att man gör en bedömning av arters risk att försvinna, inom landets gränser, och att man klassificerar arterna i olika rödlistekategorier, enligt ett globalt system som utvecklats av Internationella naturvårdsunionen (IUCN), se fig. 20.1. De kategorier som ingår är: försvunnen, akut hotad, starkt hotad, sårbar, missgynnad och kunskapsbrist.

Fig. 20.1 De hotade arterna utgör en delmängd av de rödlistade arterna.

Av Sveriges ca 60 000 kända flercelliga arter har hittills ca 20 000 kunnat bedömas enligt rödlistekriterierna. Av dessa är över 4 000 rödlistade och nästan 2 000 bedöms vara hotade. De hotade arterna utgör en delmängd av de rödlistade arterna, se fig. 20.1, dvs. akut hotade, starkt hotade eller sårbara.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Enligt delmål under Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö skall åtgärdsprogram finnas och ha inletts för hotade arter som har behov av riktade åtgärder senast 2005, och under Ett rikt odlingslandskap till 2006. Dessa åtgärdsprogram omfattar de mest prioriterade arterna. Prioriteringen bygger bl.a. på en analys av vilka av dessa arter Sverige har störst ansvar för. Även åtgärder under Natura 2000 bidrar till arbetet med bevarande av hotade arter.

För att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv inom en generation bedömer regeringen, i likhet med Naturvårdsverket, att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade behöver minska med minst 30 procent till 2015 utan att några ytterligare arter dör ut. Måluppfyllelsen skall nås genom en förbättring av de hotade arternas status i samtliga de stora ekosystemen (hav, skog, fjäll etc.). Måluppfyllelsen skall också innebära realförbättringar för samtliga berörda grupper av arter (bland djur, växter och svampar). Bakom bedömningen 30 procent ligger beräkningar från ArtDatabanken som tar hänsyn till de biologiska förutsättningarna att nå resultat beträffande arters bevarandestatus till 2015. Detta nya delmål 2 om minskad andel hotade arter bör ses som en fortsättning på de redan fastställda delmålen om åtgärdsprogram.

Delmål 2 om minskad andel hotade arter har en annan tidshorisont än förslaget till delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald, dvs. 2015 i stället för 2010, men regeringen bedömer att det kommer att bidra

• Sida 218
•  Original

till måluppfyllelse även av delmål 1. I flera fall innebär dessutom bevarandeåtgärder för hotade arter att även status för andra arter förbättras.

Förbättrad kunskap om arter och även hotade arter kan medföra att vi till 2015 har en större kunskap om hotade arter. Den förbättring som delmål 2 uttrycker skall utgöras av en verklig förbättring i naturmiljön, och inte bero på förändrad kunskap.

I Naturvårdsverkets förslag föreslogs att rovdjursmålen skall lyftas in under det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Regeringen anser att nuvarande ordning med en sammanhållen rovdjurspolitik är mer ändamålsenlig.

Åtgärd: Åtgärdsprogram för hotade arter

Regeringen bedömer att ytterligare åtgärdsprogram för hotade arter behöver tas fram, utöver de som skall tas fram under redan fastställda delmål för hotade arter under de miljökvalitetsmål som hanterar detta, och att samtliga åtgärdsprogram behöver genomföras för att nå delmålet. Naturvårdsverket har en arbetsuppgift i att nationellt samordna arbetet. Länsstyrelserna har på regional nivå en viktig roll i arbetet med åtgärdsprogrammen. Arbetet bör utföras i samarbete eller samråd med andra berörda myndigheter, kommuner, markägare, brukare och frivilligorganisationer. För att delmålet skall nås krävs aktiv medverkan från berörda aktörer. Placeringen av delmål 2 under Ett rikt växt- och djurliv kommer inte att medföra några ändringar i ansvarsfördelning. Berörda sektorsmyndigheter har liksom tidigare ett ansvar för att bidra till såväl framtagande som genomförande av åtgärdsprogrammen.

För arbetet med åtgärdsprogrammen behövs ytterligare kunskapsuppbyggnad, bl.a. om dåligt kända organismgrupper, arters krav på livsmiljöer, genetiska skillnader mellan populationer, lämpliga restaureringsåtgärder samt vilka förutsättningar som krävs för att arter skall kunna sprida sig till nya lämpliga områden.

Inför nästa fördjupade utvärdering bör kostnadseffektiviteten i arbetet med åtgärdsprogrammen följas upp och behovet av ytterligare åtgärdsprogram bedömas.

Konsekvenser

Kostnader och andra konsekvenser för olika aktörer till följd av åtgärdsprogrammen måste bedömas i anslutning till arbetet med de enskilda programmen. Flera av de framgångar som naturvården har haft under senare år beror på att åtgärdsprogram genomförts. Positiva exempel är t.ex. åtgärdsprogram för havsörn, pilgrimsfalk, gråsäl, utter, lodjur och björn.

• Sida 219
•  Original

20.3. Delmål 3 om hållbart nyttjande

Regeringens förslag: Delmål 3 skall ha följande lydelse:

Senast år 2007 skall det finnas metoder för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. Senast år 2010 skall biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå.

Regeringens bedömning: Arbetet med hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser behöver förstärkas och kunna följas upp, på såväl land som i vatten, framför allt på en landskapsnivå.

Naturvårdsverkets förslag: Se avsnitt om Naturvårdsverkets förslag under Miljökvalitetsmålet. Naturvårdsverkets förslag innehöll förslag till delmål dels om regionala landskapsstrategier, dels om främmande arter vilka relaterar till detta delmål men hanteras som åtgärd under En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4. Naturvårdsverkets förslag innehöll även ett delmål om förvaltning av viltstammar, vilket innefattas i ovanstående delmål.

Remissinstanserna: Under remissbehandlingen av Naturvårdsverkets förslag till Ett rikt växt- och djurliv framkom följande synpunkter. I sitt yttrande anser Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) att bevarandeperspektivet är för starkt och nyttjandeperspektivet är för svagt hanterat i förslaget. Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald menar att förslaget har en stark betoning på artskydds- och naturvårdsaspekter, men att bevarande av biologisk mångfald även skall ske utifrån ett nyttjandeperspektiv. Centrum för biologisk mångfald (CBM) föreslår att senast 2008 skall det för alla sektorer som utnyttjar biologisk mångfald formuleras konkreta operativa definitioner av hållbart nyttjande, med tydliga indikatorer som speglar mångfald på alla nivåer från ekosystem till gener. De föreslår även att det nationella miljöövervakningsprogrammet, liksom relevanta sektorsbaserade övervakningsprogram, senast 2006 skall inkorporera indikatorer för hållbart nyttjande. Göteborgs universitet stöder tanken på regionala landskapsstrategier som presenteras i förslaget, och anser att det är viktigt att knyta samman skyddade områden med sektorsstrategier och hållbart brukande.

Flera länsstyrelser som t.ex. Länsstyrelsen i Södermanlands län betonar vikten av ett landskapsperspektiv i planeringen av bevarande av biologisk mångfald och Länsstyrelsen i Hallands län anser att det har potential att föra naturvårdsarbetet ett stort steg framåt. Fiskeriverket framför att strategier för biologisk mångfald ur limnisk synvinkel bör utvecklas efter avrinningsområden. Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) vill understryka betydelsen av regionala landskapsstrategier. Statens jordbruksverk menar att regionala landskapsstrategier är angeläget att genomföra oavsett om ett nytt miljömål beslutas eller ej och menar att det behövs för att i framtiden kunna göra de rätta prioriteringarna gällande t.ex. restaurering eller andra bevarandeåtgärder.

• Sida 220
•  Original

Boverket menar att generella målsättningar som omfattar landskapets olika kvaliteter bör vara sektorsövergripande med avseende på mark- och vattenanvändning samt fysiska strukturer. Banverket anser att landskapsplanerna kan bli ett värdefullt underlag i den nationella infrastrukturplaneringen av vägar och järnvägar. Sveaskog betonar vikten av att ett koncept för uppföljning belyses tidigt. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) framför att en väl fungerande landskapsplan endast kan skapas inom ramen för och i samklang med ett producerande jord- och skogsbruk. Skogsindustrierna framför att det är viktigt att det regionala arbetet vilar på en övergripande nationell strategi, eftersom biologisk mångfald inte är jämnt fördelat över landet. Albaeco menar att landskapsperspektivet bör vara det förhärskande synsättet i arbetet med biologisk mångfald.

Bakgrund till delmål 3 om hållbart nyttjande: En stor del av jordens landyta nyttjas för jordbruk, skogsbruk och mänskliga bosättningar. Det är där, och inte i de skyddade områdena, den största delen av världens biologiska mångfald på land finns. I hav och kustnära ekosystem har arbetet precis börjat avseende att skapa naturreservat i marin miljö och i dagsläget finns endast få skyddade områden där. Den biologiska mångfalden i dessa miljöer finns därför nästan uteslutande i områden som nyttjas av människan för fiske och annan produktion.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Det vidtas redan i dag olika åtgärder för hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser. Regeringen bedömer dock att det är viktigt att förstärka arbetet med syftet att nå ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald och biologiska resurser och då framför allt på en landskapsnivå. Det är i första hand på landskapsnivån som planering för hållbart nyttjande och bevarande, på såväl land som i vatten, skall göras. Skog, jordbruksmark, våtmarker, sjöar och vattendrag förekommer ofta i en mosaik. På ett liknande sätt utgör kust och hav en helhet. Det är därför viktigt att det finns en helhetssyn över landskapet i arbetet med biologisk mångfald. Naturtyper, livsmiljöer men även ekosystemens funktioner och processer bör även följas upp på en landskapsnivå för att följa status för den biologiska mångfalden.

Syftet med detta delmål är att fånga upp landskapsperspektivet på biologisk mångfald, vilket de befintliga miljökvalitetsmålen som behandlar biologisk mångfald och biologiska resurser gör endast i begränsad utsträckning, då de först och främst handlar om de olika separata ekosystemen som skog, odlingslandskap, sjöar och hav. Delmålet kompletterar hållbart nyttjande i de övriga miljökvalitetsmålen och det skapar en bättre balans i den totala uppsättningen delmål som f.n. har en tyngdpunkt på bevarande. Hållbart nyttjande innehåller naturligtvis flera aspekter än biologisk mångfald. Delmålet omfattar dock endast biologisk mångfaldsaspekten.

Delmålet utgår från de definitioner av ”hållbart nyttjande” och ”biologiska resurser” som återfinns i konventionen om biologisk mångfald. Biologiska resurser kan förenklat uttryckt sägas innefatta genetiska resurser, organismer, bestånd av arter och varje annan del hos ekosystemen som har faktisk – eller potentiell – användning eller värde för

• Sida 221
•  Original

mänskligheten. Biologiska resurser är en delmängd av begreppet naturresurser. Se vidare bilaga 5 för de exakta definitionerna av dessa begrepp.

För att kunna nå delmålet skall det senast 2007 finnas metoder inklusive indikatorer för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas hållbart så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå. Regeringen avser återkomma med uppdrag om detta.

Sektorsansvaret får stor betydelse under arbetet mot detta delmål eftersom det innebär att samhället bör planera i ett landskapsperspektiv för ett hållbart nyttjande av t.ex. jakt, fiske, jordbruk, skogsbruk, rennäring och hållbar mark- och vattenanvändning. Medverkan i arbetet från markägare sker frivilligt. Utgångspunkten bör vara att arbetet bedrivs i nära samverkan mellan myndigheter och aktörer inom såväl bevarande- som nyttjandesidan.

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) framhålls att natur- och kulturmiljövården bör förstärka, utveckla och fördjupa den samverkan som redan sker mellan dessa bevarandegrenar och delmålet bör bidra till detta då natur- och kulturmiljön är delar av samma landskap.

Delmålet bidrar till att uppfylla internationella åtaganden. Sverige har t.ex. skrivit under den europeiska landskapskonventionen, vilket är en konvention inom ramen för Europarådet vars syfte är att verka för skydd, förvaltning och planering av landskapsområden.

I den nordiska strategin för hållbar utveckling från 2004 anges förutom långsiktiga mål till 2020 även delmål och förslag till åtgärder för perioden 2005–2008, bl.a. när det gäller biologisk mångfald och genetiska resurser i natur- och kulturmiljö. I strategin står bl.a. att de nordiska länderna skall ta fram landskapsplaner som omfattar prioriteringar, målsättning och medel för landskapsförvaltning.

Sverige har även gjort åtaganden under konventionen om biologisk mångfald (CBD), framför allt riktlinjerna för hållbart nyttjande och ekosystemansatsen, som delmålet bidrar till att uppfylla.

Ekosystemansatsen under konventionen om biologisk mångfald utgör en viktig utgångspunkt i genomförandet och uppföljning av delmålet, se vidare En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, avsnitt 21.4.

Delmål 3 om hållbart nyttjande är en förutsättning för att uppnå delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010, och även delmål 2 om minskad andel hotade arter.

För att nå delmålet behövs ytterligare åtgärder. De flesta av dem föreslås under En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4) och handlar om regionala landskapsstrategier och ekologiska landskapsplaner, genomförande av Europeiska landskapskonventionen och översyn av myndigheters ansvarsfördelning för landskapsfrågor, operationalisering av begreppet hållbart nyttjande, uppdrag angående biologiska mångfald och miljökonsekvensbedömningar samt om främmande arter. Det finns även ett behov av att uppskatta det ekonomiska värdet av biologisk mångfald.

• Sida 222
•  Original

Åtgärd: Metoder och tillämpning av ekonomisk värdering av biologisk mångfald

I regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik bedömer regeringen att tjänster som ekosystemet tillhandahåller, t.ex. jordmånsbildning, pollinering och koldioxidinlagring, är en grundförutsättning för en hållbar utveckling och måste upprätthållas. Regeringen anger att detta kan ske bl.a. genom ökade ansträngningar att värdera dessa tjänster, då det ger ett viktigt underlag. Metoder och rutiner för ekonomisk värdering av biologisk mångfald underlättar möjligheterna att internalisera kostnader för eller förlust av biologisk mångfald och även för att utforma styrmedel för att minska negativ påverkan men även öka positiv påverkan på biologisk mångfald. Värderingarna kan även fungera som underlag till konsekvensanalyser. Värdet av kollektiva nyttigheter såsom biologisk mångfald bygger på människors föreställningar och varierar över tid, kultur, kön etc. Värdering av dessa kollektiva nyttigheter har blivit en växande forskningsinriktning där exempelvis en lång rad ekosystemtjänster har värderats. Inom OECD pågår ett arbete med ekonomisk värdering av biologisk mångfald som kan ligga till grund för det fortsatta arbetet.

Regeringen avser att lägga ett uppdrag till Konjunkturinstitutet att, i samråd med Naturvårdsverket samt andra intressenter, till 2007 ställa samman erfarenheter av att bedöma det ekonomiska värdet av biologisk mångfald inom miljöekonomi och ekologisk ekonomi. Det är ett första steg i en ökad satsning på att tillämpa ekonomisk värdering av biologisk mångfald i Sverige. Uppdraget bör inkludera en kunskapssammanställning, inklusive analys av kunskapsluckor och förslag på kunskapsuppbyggnad, dels utifrån ekonomiska värderingsmetoder, dels utifrån ekologisk kompetens. I uppdraget skall även ingå att lämna förslag till hur olika metoder för ekonomisk värdering av biologisk mångfald kan tillämpas i syfte att internalisera miljökostnader av påverkan på biologisk mångfald i samhällsplaneringen samt ge förslag till styrmedel.

Åtgärden har även betydelse för möjligheten att kunna genomföra och tillämpa EU:s nya direktiv om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador, när det gäller skada på biologisk mångfald, och i förlängningen kompensation och ersättning för sådan skada.

Avseende remissinstansers synpunkter är det enligt Högskolan i Kalmar av högsta prioritet att definiera den biologiska mångfaldens tjänster och deras ekonomiska nytta i ett övergripande nationellt ekonomiskt sammanhang. Medel bör fokuseras till sådan forskning och uppgift. Högskolan föreslår delmål om ekonomiska aspekter. Albaeco skriver även de att det finns ett behov av att värdera den biologiska mångfalden.

20.4. Uppföljning

Det är av strategisk politisk betydelse för fortsatt arbete med miljökvalitetsmålet att delmål 1 om att hejda förlusten av biologisk mångfald till 2010 följs upp. Det måste gå att visa vad som uppnåtts till 2010, och vad som behöver göras ytterligare. Under konventionen om biologisk mångfald (CBD) och inom EU har ett arbete påbörjats med ett gemensamt ramverk av kostnadseffektiva och ändamålsenliga indikatorer och

• Sida 223
•  Original

tidtabell för uppföljning av 2010-målet. Det svenska arbetet bör utgå ifrån detta. För att kunna mäta hur Sveriges arbete med 2010-målet fortskrider behövs kunskap om status för biologisk mångfald ett visst utgångsår, vilket bör vara 2000. Arters status är oftast ett bra ”kvitto” på tillståndet för biologisk mångfald generellt men även för miljötillståndet i övrigt. De nationella rödlistorna visar på vilka hotfaktorer som gör att arter är hotade, t.ex. vilka livsmiljöer som generellt har minskat i utbredning eller fått försämrad kvalitet. Statusen för de hotade arterna och effekterna av åtgärdsprogrammen för hotade arter bör regelbundet utvärderas i samband med ArtDatabankens återkommande revision av rödlistan.

Den nationella miljöövervakningen ger även underlag för uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv. Andra underlag är sektorsmyndigheternas uppföljning, arbetet med art- och habitat- respektive fågeldirektivet, inkluderande Natura 2000, basinventeringen av skyddade områden och den kunskapsinsamling arter som sker via den s.k. Artportalen. Till exempel fåglar och fiskar kan utgöra en av flera bra och pedagogiska indikatorer för att mäta måluppfyllelse.

Genetisk variation är generellt bristfälligt integrerat i den nationella miljöövervakningen av biologisk mångfald. I det fortsatta arbetet med att se över och utveckla miljöövervakningsprogrammen (se kapitel 27) bör detta förhållande beaktas.

Regeringen avser komplettera instruktionen för Naturvårdsverket så att denna, i linje med vad som gäller för en miljömålsansvarig myndighet, även omfattar miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. I kapitel 27 aviseras ett särskilt uppdrag om att utveckla och etablera ett system för uppföljning av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv.

20.5. Kunskapsuppbyggnad och spridning av kunskap

Många remissinstanser har pekat på behovet av kunskapsuppbyggnad och vissa har föreslagit ett särskilt delmål om kunskap under Ett rikt växt- och djurliv.

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik lyfte regeringen fram att kunskapsuppbyggnad och folkbildning är avgörande för en bra natur- och kulturmiljövård. I skrivelsen gjorde regeringen även bedömningen att inventeringar och insamling av data om bevarandestatus spelar en avgörande roll i naturvårdsarbetet och att kunskapsuppbyggnaden inom miljöövervakningen när det gäller tillståndet för biologisk mångfald behöver förstärkas. Vidare pekade regeringen på att kunskapsspridning och information är väsentligt för att naturvårdsarbetet skall vara framgångsrikt. Regeringen framhöll särskilt att kunskapen om vattenmiljöerna – och då i synnerhet havsmiljön – måste förbättras och att en nationellt samordnad inventering och klassificering av värdefulla vattenområden, såväl sötvatten som kustvatten och hav, bör genomföras från bevarandesynpunkt. Vidare lade regeringen fast att sektorerna har ett ansvar för den kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning som krävs för att sektorn skall klara av att genomföra de åtgärder som erfordras inom sektorn för att nå fastställda miljökvalitetsmål och delmål.

• Sida 224
•  Original

Inventering, kartering och annat kunskapsunderlag

Det är av grundläggande betydelse att det finns god kunskap om vad Sverige har av olika ekosystem, naturtyper, livsmiljöer för arter, särpräglad genetisk variation m.m. för att kunna arbeta med lämpliga åtgärder. Inte minst om arbetet skall utgå från principen om att det är bättre att förebygga skada på miljön, exempelvis förlust av biologisk mångfald. Flera av de befintliga delmålen, och även de nya delmål som föreslås under Ett rikt växt- och djurliv, handlar om biologiska förhållanden.

OECD har i sin utvärdering av Sveriges miljöpolitik lämnat en rekommendation (nr 12, se även bilaga 2) om att Sverige bör förbättra kunskapsbasen för naturvård och biologisk mångfald ytterligare, genom inventering av viktiga livsmiljöer, indikatorer och ekonomisk analys. Detta gäller särskilt i fråga om akvatiska inklusive marina ekosystem. Utredningen som refereras nedan liksom åtgärder under de olika delmålen, som t.ex. ekonomisk värdering av biologisk mångfald, är en respons till denna rekommendation.

Kommunikation och kunskapsspridning inklusive utbildning och folkbildning

I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik underströk regeringen att förståelse och insikt kring natur och naturvärden, och hur dessa kopplar till hållbar utveckling, utgör en grund för hela naturvårdsarbetet. Det formella utbildningssystemet är viktigt för grundläggande kunskaper, liksom studieförbund, folkhögskolor och andra organisationer. Det framhölls att förskola, grund- och gymnasieskola har en angelägen uppgift i att lägga grunden till kunskap om och upplevelser av naturen. Det handlar både om kunskapsförmedling och att ge eleverna förutsättningar för naturupplevelser och friluftsliv. Detta vidareutvecklas som åtgärd i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4).

Utredning om kunskapsuppbyggnad om de biologiska förhållandena i Sverige

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att se över och lämna förslag om hur kunskapsuppbyggnaden om Sveriges biologiska förhållanden kan förstärkas och effektiviseras (dir. 2004:144). Det finns ett behov av ett samlat grepp kring den kunskapsuppbyggnad som fordras för att uppnå miljökvalitetsmålen med anknytning till biologisk mångfald och för att svara upp mot de internationella åtaganden Sverige har gjort. Fokus i utredningen skall ligga på de miljökvalitetsmål och delmål samt internationella åtaganden som direkt berör biologiska förhållanden. Begreppet ”kunskapsuppbyggnad” används i detta sammanhang i en bred betydelse och omfattar inventering och kartering, kunskap om miljötillståndet och kunskap om bevarandemetoder och metoder för ett hållbart nyttjande. Utredarens uppdrag omfattar även lokal och traditionell kunskap och annan kunskapsuppbyggnad som sker utanför vetenskapssamhället. Utredaren skall analysera kunskapsuppbyggnad och kunskaps-

• Sida 225
•  Original

spridning och ge förslag till förbättringar. I uppdraget ligger även att se över hanteringen av Sveriges naturhistoriska samlingar. Beträffande forskning har regeringen gett ett separat uppdrag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) om att redovisa en översikt över forskning om biologisk mångfald. Regeringen avser att, med utredningen som underlag, återkomma med förslag angående kunskapsuppbyggnad och kunskapsspridning kring biologisk mångfald.

Lokal och traditionell kunskap

Regeringen bedömer att bevarande och användning av lokal och traditionell kunskap relaterat till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald har betydelse för möjligheten att uppnå Ett rikt växt- och djurliv och även övriga miljökvalitetsmål som behandlar biologiska resurser. Lokal delaktighet och förvaltning där hänsyn tas till lokal och traditionell kunskap kan gynna både biologisk mångfald och ge möjlighet till långsiktig ekonomisk utveckling. Den lokala och traditionella kunskapen är en del av en kulturell och lokal identitet som kan bidra till nygamla innovationer för att skapa ett hållbart samhälle, kan främja lokala produkter viktiga för landsbygdsutveckling och kan bevara traditionell markanvändning.

I artikel 8j under konventionen om biologisk mångfald (CBD) behandlas lokal och traditionell kunskap som är relevant för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Exempel på lokal och traditionell kunskap i ett svenskt perspektiv är den traditionella kunskap som överförts från generation till generation om hur olika lokala ängssystem skall skötas för att få långsiktig avkastning eller samernas kunskap om renskötsel, jakt och fiske. Grupper som kan ha denna kunskap i Sverige är t.ex. jord- och skogsbrukare, samer, fäbodbrukare, skärgårds-, fjäll- och skogsbönder, skärgårds- och insjöfiskare, jägare och hemslöjdare.

Lokal kunskap kan även innefatta kunskap hos t.ex. amatörbiologer om förekomst av växt- och djurliv.

Traditionell och lokal kunskap behandlas förutom under CBD även under en rad andra internationella överenskommelser som t.ex. Agenda 21, Habitat-agendan, Ramsarkonventionen, Kommissionen för mänskliga rättigheter, ILO:s konvention 169, Världsarvskonventionen, Världskommissionen för kultur och utveckling, Universal Declaration on Cultural Diversity, Konventionen om skydd av det immateriella kulturarvet, den europeiska landskapskonventionen, och Man and the Biosphere Programme (MAB). I världsorganisationen för intellektuell äganderätt (World Intellectual Property Organization, WIPO) pågår förhandlingar om nya former av skydd för traditionell kunskap.

Centrum för biologisk mångfald (CBM) fick 2002 i uppdrag av regeringen att utreda Sveriges genomförande av CBD avseende bl.a. artikel 8j. Uppdraget redovisades i februari 2004 och har remitterats.

• Sida 226
•  Original

Åtgärd: Nationellt program för lokal och traditionell kunskap

Det finns i dag ingen samordning för frågor om traditionell och lokal kunskap. Regeringen bedömer att det bör skapas ett nytt nationellt program för lokal och traditionell kunskap relaterat till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Detta föreslås även i CBM:s rapport. Av de remissinstanser som uttrycker sig för eller emot ett nationellt program är flertalet för ett inrättande av ett nationellt program. Regeringen bedömer att programmet bör medverka till och arbeta med bl.a. ett nationellt register för traditionell kunskap, incitament för traditionsbärare att bevara och använda kunskapen, kartläggning av nationella forskningsläget, tvärvetenskapliga pilotprojekt, kanalisera bidrag till insatser för dokumentation m.m., utveckling av läromedel, internationellt utbyte, samverkansgrupper mellan myndigheterna och traditionsbärare samt breddad kompetens på museer. Arbetet kräver en tvärvetenskaplig ansats med både naturvetare och humanvetare involverade och det behövs ett samarbete mellan forskarvärlden och de som praktiskt tillämpar kunskapen däribland brukare och myndigheter. Det är även viktigt att i arbetet ta hänsyn till att män respektive kvinnor kan ha olika kunskaper på detta område.

Regeringen avser att ge CBM i uppdrag att utgöra kanslifunktion och utveckla det nationella programmet, efter samråd med nyckelintressenter. Programmet bör till att börja med löpa i två treårsperioder. Programmet skall även ha ett programråd där intressenter bör finnas representerade.

Konsekvenser

Programmet är en förutsättning för att Sverige skall kunna leva upp till sina internationella åtaganden i enlighet med artikel 8j i konventionen om biologisk mångfald och andra internationella åtaganden.

20.6. Samhällsekonomiska konsekvenser av förslaget

Samhällets intäkter

Bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald handlar inte om att rädda naturen utan om vår egen välfärd. Biologisk mångfald är basen för en rad ekonomiska aktiviteter, för lokal, regional och internationell marknad i form av mat, ekoturism m.m. Ungefär 40 procent av den globala ekonomin är baserad på biologiska produkter och processer. Förutom att naturen eller ekosystemen ger oss varor ger den oss även en rad tjänster, som t.ex. rening av luft och vatten, nedbrytning av avfall och skadliga ämnen, skydd mot erosion, produktion av bördiga jordar, skade- djursbekämpning och pollinering. Skogarna, ängarna, och våtmarkerna renar ofta bättre och billigare än reningsverken. Det pågår arbete med att försöka värdera de ekologiska tjänsterna i ekonomiska termer. Det finns en direkt koppling mellan biologisk mångfald och möjligheten för ett ekosystem att fungera och leverera ekosystemtjänster. Som utvecklats under delmål 1 har begreppet funktionell mångfald en nyckelroll för

• Sida 227
•  Original

Icke användarvärden

Existensvärde:

Kulturella och spirituella värden

Glädje över mångfalden och Livets egenvärde

Mer direkt konsumtion

Fisk Ved Rekreation

etc

Direkt användning

Ekologiska funktioner som stöder det livs-upprätthållande systemet

inkl. stöder ekonomisk aktivitet.

Stabilisering av klimat Jämnar ut vattenflöden

Hejdar jorderosion

Vattenrening

Indirekt användning (Ekosystemtjänster)

Möjlighet till val i framtiden för behov som inte är kända idag.

Framtida användning

Värdet av biologisk mångfald

denna koppling. Biologisk mångfald är en kollektiv nyttighet, dvs. nyttan av den biologiska mångfalden tillfaller alla människor utan att värdet för varje enskild medborgare minskar. Förslaget till Ett rikt växt- och djurliv innebär sannolikt samhällsekonomiska vinster långsiktigt bl.a. på grund av upprätthållandet av ekosystemtjänster.

Fig. 20.2. Värdet av den biologiska mångfalden, från “Handbook of Incentive Measures for Biodiversity: Design and Implementation”, OECD, 1999.

Samhällets kostnader

Åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv medför kostnader för staten, kommunerna, företag och enskilda. Kostnaderna för kommuner, företag och enskilda, exempelvis markägare i egenskap av jord- eller skogsbrukare, relaterar till vilken grad de kommer att engagera sig i de åtgärder som behövs för att nå delmålen. Konsekvenserna kan vara av olika slag, exempelvis

• ökade utgifter och/eller minskade inkomster för de näringar som föreslås vidta åtgärder eller utsätts för olika restriktioner i sina respektive verksamheter,
• tidsåtgång för företag, markägare, och enskilda att vara delaktiga i olika processer och åtgärder,
• ökade statliga anslag och/eller personalresurser, samt
• undanträngning av andra arbetsuppgifter, i den mån arbetet sker inom en oförändrad resursram.

Delmålen medför i hög utsträckning åtgärder i form av att genomföra program-, utvecklings- eller utredningsarbete i syfte att lägga fram förslag om senare åtgärder. Kostnaderna för delmålen kommer därför på kort och medellång sikt endast att belasta de oftast statliga myndigheter som arbetar med delmålen, främst Naturvårdsverket, länsstyrelserna och vissa sektorsmyndigheter. Detaljerade konsekvensanalyser måste genomföras stegvis i takt med att förslagen till konkreta åtgärder genomförs. Arbetet bör ske med god delaktighet och dialog med berörda intressenter, bl.a. kommuner, markägare, näringsliv, brukare och andra viktiga intressenter. Särskilt intresse bör ägnas konsekvenser för små och medelstora företag inom bl.a. skogs- och jordbruket.

• Sida 228
•  Original

21. Strategier för att uppnå miljökvalitetsmålen

21.1. Övergripande om strategierna

21.1.1. Strategier för att nå miljökvalitetsmålen

Regeringens bedömning:

• Miljökvalitetsmålen är allas angelägenhet och fordrar ett långsiktigt arbete av alla aktörer och på alla nivåer i samhället för att uppnås. Målet för regeringens arbete är ett hållbart samhälle som utgår från grundläggande värden som demokrati, rättvisa, social trygghet kombinerat med ekonomisk utveckling, varsamt nyttjande av naturresurser och skydd av miljön. Miljökvalitetsmålen uppnås inom en generation genom att hela samhället engageras i arbetet för en hållbar samhällsutveckling.
• Tre utmaningar är särskilt viktiga: omställningen av energi och transportsystemen, skapandet av en giftfri miljö och effektiva kretslopp och en hushållning med naturens resurser.
• Arbetet mot miljökvalitetsmålen och ett hållbart samhälle skall fortsatt koncentreras i tre strategier:

1. Effektivare energianvändning och transporter – för att främst minska utsläppen från energi- och transportsektorerna samt öka andelen förnybar energi.

2. Giftfria och resurssnåla kretslopp – för att minska användning- en av naturresurser och minska de diffusa utsläppen av miljögifter och för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp.

3. Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kultur- miljöer och skydda människors hälsa samt för miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur.

• Utgångspunkten för strategierna är att utnyttja kostnadseffektiva åtgärder på både kort och lång sikt som kan bidra till att uppnå flera miljökvalitetsmål eller delmål samtidigt och som kan bidra till att uppnå även andra politiska mål.

Miljömålsrådets bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Stöder i allmänhet att samla åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen i särskilda åtgärdsstrategier. De understryker vikten av kostnadseffektiva åtgärder.

Skälen för regeringens bedömning: Målet för regeringens arbete är ett hållbart samhälle – ett grönt folkhem. Det hållbara samhället utgår från grundläggande värden som demokrati, rättvisa och social trygghet

• Sida 229
•  Original

kombinerat med ekonomisk utveckling, varsamt nyttjande av naturresurser och skydd av miljön. Miljökvalitetsmålen skall uppnås inom en generation genom att hela samhället engageras i arbetet för en hållbar utveckling. Många av miljökvalitetsmålen bygger på att åtgärder genomförs i andra länder både inom och utom EU liksom på global nivå. Sverige måste därför också vara en aktiv internationell aktör. Den nya politiken för global utveckling förutsätter också ett brett deltagande av Sverige i internationellt utvecklingsarbete.

För att nå miljökvalitetsmålen krävs effektiva styrmedel som gör det möjligt att stimulera en rad insatser i samhället. I många fall krävs attitydförändringar som leder till beteendeförändringar. Regeringen anser att det behövs en vidareutveckling av styrmedlen för att få effektivare åtgärder till stånd. Särskilt viktiga är ekonomiska styrmedel, som miljöskatter och miljöavgifter och handel med utsläppsrätter, men även andra marknadsrelaterade instrument, legala och administrativa styrmedel, planering, samt forskning, utveckling och demonstration av ny teknik. Detta inbegriper stöd till investeringar i och kommersialisering av ny teknik som kan bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen. Riktad information kan också vara ett effektivt styrmedel. Ekologiskt hållbar upphandling är enligt regeringens uppfattning ett kraftfullt instrument i detta sammanhang som behöver utvecklas ytterligare. I miljömålsarbetet har myndigheterna en viktig roll. Det gäller såväl de myndigheter som har ett särskilt sektorsansvar som de som är miljömålsansvariga. Men även de statliga bolagen måste vara föregångare i miljömålsarbetet och måste aktivt delta i omställningen av samhället till en hållbar utveckling. Det gäller inte minst inom energisektorn där omställningen av energisystemet är en särskilt stor utmaning som kräver genomgripande insatser för att förena avvecklingen av kärnkraften med en framåtsyftande och effektiv klimatpolitik.

Människornas kunskap om grunderna för arbetet för en hållbar utveckling måste öka. Utvecklingen av teknik och tjänster som behövs för en hållbar utveckling måste främjas. Kommunerna har ansvaret för skolan men också för det lokala miljöarbetet. Många kommuner har antagit eller håller på att utarbeta lokala miljömål och handlingsprogram som grundar sig på de nationella miljökvalitetsmålen. Detta arbete bör fortsätta och förstärkas. Kommunerna är redan skyldiga att utarbeta avfallsplaner men bör också utveckla program och planer för transporterna, energiförsörjningen och energianvändningen i kommunerna så att de kan uppnå sina lokala miljömål och bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Sådana program bör vara en utgångspunkt i det kommunala planarbetet.

Regeringen anser att Sveriges förutsättningar är goda att genomföra en omvandling av det svenska samhället till ett miljömässigt hållbart välfärdssamhälle. Det innebär bl.a. att modernisera samhället i resurseffektiv riktning genom tekniska innovationer och investeringar för att åstadkomma en hållbar utveckling där hälsa, miljö och välfärd värnas. I själva verket kan det finnas fördelar med att ligga i framkanten av ett omställningsarbete som globalt sett framstår som allt mer angeläget. I takt med att påfrestningarna på miljön växer ställs alla länder inför kravet att ta de steg som leder till ett hållbart samhälle i balans med sina ekologiska förutsättningar, som uthålligt nyttjar naturresurserna och som

• Sida 230
•  Original

skyddar människors hälsa. Den kunskap och den teknikutveckling som krävs i detta omställningsarbete kan bli en stor tillgång för innovativa företag som kan sälja miljörelaterade produkter och tjänster på den globala marknaden. Redan i dag får Sverige betydande inkomster från miljöteknikinriktad export. De svenska miljöteknikexporterande företagen omsatte 2002 mer än 40 miljarder kronor.

21.1.2. Utgångspunkter för det fortsatta arbetet med strategierna

Miljökvalitetsmålen anger inriktningen av samhällsbyggets miljömässiga dimension. Tre utmaningar är i detta sammanhang särskilt viktiga: omställningen av energi- och transportsystemen, utvecklingen av ett samhälle som bygger in miljöanpassning i produkterna och som ser till att avfallet återanvänds och minimeras samt hushållningen med naturens resurser och samhällets grundläggande infrastruktur. Det innebär bl.a. att sambandet mellan tillväxt och miljöbelastning måste brytas och att framväxten av nya, hållbara produktions- och konsumtionsmönster gynnas. Det gäller att i internationellt samarbete lösa de stora problem som vi står inför i form av globala klimatförändringar, en ökad användning och spridning av giftiga ämnen och ett icke hållbart nyttjande av naturresurser. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens uppfattning nödvändigt att arbetet mot miljökvalitetsmålen styrs av långsiktiga och väl förankrade strategier som på ett tydligt sätt kan vara vägledande för miljöarbetet på olika nivåer och för olika aktörer.

I Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/2001: 130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) redovisas åtgärdsstrategier inom områdena effektivare energianvändning och transporter, giftfria och resurssnåla kretslopp och hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö. Syftet var att skapa en samlad bild av åtgärdsarbetet för att nå miljökvalitetsmålen och skapa en plattform för en fortsatt utveckling av kostnadseffektiva åtgärder. Riksdagen har därefter särskilt behandlat strategin om giftfria och resurssnåla kretslopp i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/02:117, bet.2003/04:MJU4, rskr. 2003/2004:13). I Miljömålsrådets utvärdering av miljömålsarbetet som överlämnades till regeringen i februari 2004 framhäver rådet vikten av en utveckling av åtgärdsstrategierna och föreslår vissa nya åtgärder inom ramen för dessa.

Regeringen finner att den uppdelning i tre åtgärdsstrategier, som gjordes i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier, fortfarande är relevant och ändamålsenlig. Av denna anledning vidareutvecklar regeringen dessa åtgärdsstrategier:

1. Effektivare energianvändning och transporter – för att främst minska utsläppen från energi- och transportsektorerna samt öka andelen förnybar energi.

2. Giftfria och resurssnåla kretslopp – för att minska användningen av naturresurser och minska de diffusa utsläppen av miljögifter och för att skapa energi- och materialsnåla kretslopp.

3. Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö – för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer och

• Sida 231
•  Original

skydda människors hälsa, för miljöanpassad fysisk planering och för en hållbar bebyggelsestruktur.

De strategiska utgångspunkterna och grunden för prioriteringar i det fortsatta arbetet kan sammanfattas enligt följande:

• Åtgärder med såväl kort- som långsiktiga effekter.
• Helhetsperspektiv och kostnadseffektivitet.
• Utveckling av effektiva styrmedel.
• Engagemang av alla viktiga aktörer i samhället, särskilt näringslivet och kommunerna.
• Särskild uppmärksamhet på EU-arbetet.
• Utvärdering av tidigare genomförda åtgärder.

Regeringen har i denna proposition gjort en avgränsning i sin redovisning av nya åtgärder. Åtgärder som endast har effekter avseende ett miljökvalitetsmål eller delmål redovisas i denna proposition under respektive miljökvalitetsmål.

21.1.3. Åtgärder med såväl kort- som långsiktiga effekter

Till de femton miljökvalitetsmålen finns delmål kopplade. Efter den översyn som gjorts i samband med denna proposition finns nu 70 delmål varav många förväntas vara uppnådda 2010 men också vid andra tidpunkter. För miljökvalitetsmålen gäller det övergripande generationsperspektivet som innebär att de bör vara uppnådda i mitten av 2020-talet.

En viktig uppgift för riksdag och regering är att skapa en stabil grund för samhällets utveckling samtidigt som flexibiliteten och beredskapen bibehålls för att möta nya utmaningar och snabba förändringar i omvärlden. Valet av styrmedel och åtgärder bör grundas på detta förhållande. Miljömålsstrukturen bör göra det möjligt att introducera styrmedel efter deras förutsättningar att kunna bidra till miljökvalitetsmålen på både kort och lång sikt. Vissa av miljökvalitetsmålen är inte formulerade på ett sådant sätt att det framgår vilka ytterligare åtgärder som kan komma att krävas sedan de nuvarande delmålen uppnåtts. Frågan om utvecklingen av framtida delmål behandlas i avsnitt 27.2.

Enligt regeringens mening bör en utgångspunkt för utvecklingen av strategierna vara det behov av ytterligare åtgärder som framgår av de bedömningar som Miljömålsrådet har gjort i Miljömålen – allas vårt ansvar (dnr M2004/622/Mk) och Miljömålen – når vi dem? (dnr M2004/1795/Mk). Miljömålsrådet bedömer där möjligheterna att uppnå såväl delmålen som miljökvalitetsmålen. Regeringen utgår ifrån dessa analyser för att fastställa vilka ytterligare insatser som krävs för att delmålen skall uppnås. Analyserna finns sammanfattade under respektive strategi och utgör en av utgångspunkterna för åtgärdsstrategierna.

Flera av de åtgärder som behandlas i denna proposition kommer att läggas fram som förslag till riksdagen i andra propositioner. Klimatmålen och vissa klimatåtgärder tas upp i en kommande proposition om den fortsatta klimatstrategin. Regeringen avser vidare att under 2005 lägga fram förslag om transportpolitikens fortsatta utformning i en särskild proposition. De skatterelaterade förslagen avser regeringen återkomma

• Sida 232
•  Original

till i budgetpropositionen för 2006. I denna proposition redovisas dock de kommande förslagen avseende deras uppskattade samlade miljöeffekter och deras samspel med andra åtgärder.

I strategierna redovisas också betydelsen för miljökvalitetsmålen av vissa andra åtgärdsförslag som redan överlämnats till riksdagen av regeringen.

21.1.4. Helhetssyn och kostnadseffektivitet

Viktiga utgångspunkter för åtgärdsstrategierna är helhetsperspektiv och livscykeltänkande. För att komma till rätta med de stora miljöproblemen räcker inte åtgärder gentemot enstaka miljökvalitetsmål. Det behövs en helhetssyn som gör det möjligt att identifiera de aktiviteter som bidrar mest till miljöproblemen och på denna grund hitta samordnade och effektiva lösningar. Vår konsumtion och produktion av varor och tjänster – transporter, energianvändning, flöden av material, kemikalier och varor, exploatering och ett icke hållbart nyttjande av ändliga naturresurser, mark, vatten och den bebyggda miljön – ger upphov till flertalet av dagens stora miljöproblem.

Miljökvalitetsmålen skall uppnås till så låg kostnad som möjligt för samhället. Åtgärder för att uppnå dem måste genomföras inom många olika sektorer. Det gäller särskilt inom transport- och energisektorerna men också inom de areella näringarna. Tillverkningsindustrin har ett stort ansvar för kemikalieanvändningen och en effektiv resurshantering.

Varor och transporter är gränsöverskridande och behöver regleras internationellt samtidigt som otillbörliga handelshinder inte etableras. Bevarandet av den biologiska mångfalden skär genom nästan alla miljökvalitetsmålen och är särskilt betydelsefullt i En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (se avsnitt 21.4). Det är därför viktigt i ett längre perspektiv att de åtgärder som genomförs för att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen bidrar till en hållbar utveckling, även ekonomiskt och socialt. Det gäller t.ex. omställningen av det svenska energisystemet, transportsystemets miljöanpassning och en god bebyggd miljö. Strategierna möjliggör ett samlat synsätt i detta avseende.

Åtgärder och styrmedel kan utformas på olika sätt. I och med tillkomsten av ett sammanhängande system av miljökvalitetsmål och delmål har förutsättningarna för att utveckla kostnadseffektiva åtgärder väsentligt förbättrats. Genom att anlägga ett helhetsperspektiv och utnyttja generella ekonomiska eller andra styrmedel kan åtgärder utformas så att de bidrar till att uppnå flera miljökvalitets- eller delmål samtidigt. På detta sätt kan kostnadseffektiviteten öka. Åtgärder bör också utformas så att de kan bidra till att uppnå andra samhällsmål. Sådana åtgärder kan också leda till besparingar för företagen. Åtgärder som genomförs tidigt leder ofta till bättre resursutnyttjande och ökad konkurrenskraft än anpassning i ett senare skede. Förhållandena blir särskilt gynnsamma när miljöåtgärder kan kombineras med andra långsiktiga investeringsbeslut. För att uppnå en ökad kostnadseffektivitet krävs en djupare strategisk analys av förutsättningarna för att utnyttja olika styrmedel såväl på kort som på lång sikt.

• Sida 233
•  Original

21.1.5. Effektiva styrmedel

Styrmedel är instrument för att påverka samhället i en önskvärd riktning. De delas ofta in i lagstiftning, ekonomiska styrmedel och information. Ekonomiska och rättsliga styrmedel, med miljöbalken som central lagstiftning, utgör utgångspunkter för miljöarbetet. För att klara dagens stora miljöproblem måste åtgärder vidtas inom många sektorer och alla aktörer i samhället ta del i arbetet. Utöver lagstiftning, ekonomiska styrmedel och information finns ytterligare styrmedel och verktyg som syftar till att stimulera en miljöanpassad produktion och användning av varor och tjänster. En gemensam nämnare för dessa styrmedel är att de i stor utsträckning utgår från kundtryck och marknadskrav som drivkraft. Dessa styrmedel och verktyg är betydelsefulla och behöver stärkas ytterligare. Som några exempel kan nämnas ekologiskt hållbar upphandling, miljömärkning, miljövarudeklarationer, miljöledningssystem, framtagandet av frivilliga avtal och stöd till utveckling av ny teknik. Möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ökar om det inom ramen för åtgärdsstrategierna finns ett brett spektrum av effektiva styrmedel. Ett viktigt syfte med strategierna är att samordna och optimera styrmedel för att bättre kunna bedöma behovet och effekterna av ytterligare styrmedel. För att uppnå en god ekonomi och hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder som väljs vara kostnadseffektiv och ha en god miljöstyrning. Det innebär att önskat resultat skall uppnås till den för samhället lägsta kostnaden. Regeringen anser att kunskapen om hur olika styrmedel verkar och hur de kan göras mer effektiva bör fördjupas.

Lagstiftning

Lagstiftningen är ett centralt styrmedel för att styra mot de politiska målen. Genom lagstiftningen är det möjligt att ge en specifik och riktad styrning. Även andra styrmedel, som ekonomiska styrmedel, har sin utgångspunkt i lagstiftning.

Miljöbalken utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet. Målet med miljöbalken är att främja en hållbar utveckling. I förarbetena till miljöbalken anförs att bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar och att det är av betydelse att miljöbalken tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling (Miljöbalk del 2 – prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278). Som regeringen återkommer till i kapitel 26 kan balken i sin nuvarande form användas som ett effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen.

Möjligheten att med stöd av miljöbalken meddela föreskrifter om miljökvalitetsnormer är ett exempel på ett konkret verktyg i balken som kan användas för att nå miljökvalitetsmålen. Under de senaste åren har också nya miljökvalitetsnormer införts för bl.a. kolmonoxid, partiklar (PM10), bensen och ozon i utomhusluft.

Tanken är att prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall samspela med ekonomiska och andra styrmedel samt frivilliga prövningssystem, framför allt miljöledningssystem. Eftersom miljöfrågorna är tvärsektori-

• Sida 234
•  Original

ella kan även annan lagstiftning än miljöbalken vara viktig i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen.

Den fysiska planeringen enligt plan- och bygglagen, PBL, handlar om hur mark och vatten skall användas och hur den byggda miljön skall utformas. En god fysisk planering har stor betydelse för att det hållbara samhället skall nås. De nationella miljökvalitetsmålen skall vara vägledande för planeringen. Regeringen återkommer i kapitel 26 till det arbete som f.n. pågår med att se över PBL i delar som rör miljökvalitetsmålen och samordningen med miljöbalken.

Ekonomiska styrmedel

Regeringens bedömning:

• Miljöstyrningen i skattesystemet bör öka och de ekonomiska styrmedlen utvecklas.
• Ekonomiska styrmedel på miljöområdet bör ses över av en utredning.
• Investeringsstöd är även fortsättningsvis är ett viktigt komplement till andra former av ekonomiska styrmedel.

Skälen för regeringens bedömning

Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för s.k. marknadsbaserade instrument som påverkar priset och därmed efterfrågan på varor och tjänster. Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet skall korrigera för marknadens oförmåga att hushålla med naturresurser, vilket leder till externa miljöeffekter. Externa effekter uppkommer då miljökostnader inte har internaliserats, dvs. tagits med i priset för t.ex. en vara eller en tjänst. Syftet med prisförändringen är att en producent eller en konsument i sina val skall beakta de miljökostnader som olika beslut medför och därmed åstadkomma en beteendeförändring i enlighet med samhällets miljömål.

Vanliga ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken är miljörelaterade skatter och avgifter, överlåtbara utsläppsrätter, gröna certifikat, pantsystem, bidrag och subventioner. Man kan principiellt skilja mellan prispåverkande och kvantitativa ekonomiska styrmedel. Prispåverkande styrmedel påverkar prisnivån genom t.ex. skatt, avgift eller subvention. Kvantitativa styrmedel anger en kvantitet för användning, produktion eller utsläpp som t.ex. en kvot för el från förnybara källor eller ett tak på utsläppsrätter för koldioxid. Det är svårt att fastställa en prisnivå som styr exakt mot en viss nivå av miljöpåverkande verksamhet. Kvantitativa styrmedel ger en större precision i det avseendet. Generellt kan ekonomiska styrmedel såsom skatter vara mer kostnadseffektiva än regleringar och andra styrmedel. De kan även skapa ekonomiska incitament för en positiv teknisk utveckling.

De flesta ekonomiska styrmedel som används på miljöområdet i dag är prispåverkande såsom skatter, avgifter, subventioner m.m. Skatt kan karakteriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna medan en avgift betalas för en specificerad motprestation. (jfr prop. 1973:90 s. 213). En

• Sida 235
•  Original

subvention, t.ex. i form av investeringsstöd kan fungera som ett ekonomiskt incitament för miljöanpassad verksamhet.

De miljörelaterade skatterna och avgifterna utgör i dag ungefär 68 miljarder kronor per år, varav 65 miljarder kronor eller 96 procent är kopplade till energi och transporter. Energiskatterna motsvarar i dag ca 2,7 procent av BNP.

Grön skatteväxling

I budgetpropositionen för 2001 (prop.2000/01:1, bet. 2000/01:FiU10, rskr. 2000/01:130) presenterade regeringen en strategi för grön skatteväxling för perioden 2001–2010. Med grön skatteväxling avses att vissa statsfinansiella intäkter från höjda skatter på miljöbelastande verksamhet växlas mot sänkta skatter på andra områden, i första hand arbete.

Skatteväxling har hittills framför allt inneburit att höjda energi- och koldioxidskatter för hushålls- och servicesektorerna växlats mot höjt grundavdrag i inkomstbeskattningen. Höjningen av koldioxidskatten har haft en dämpande effekt på koldioxidutsläppen. I den skatteväxling som görs under 2005 kommer tyngdpunkten för första gången att läggas på transportsektorn.

Den skatteväxling som genomfördes 2001–2003 har utvärderats inom Finansdepartementet (prop. 2004/05:1, kap 8, appendix). Vidare har den gröna skatteväxlingen analyserats av Långtidsutredningen (SOU 2003:2, bil. 11). På uppdrag av regeringen har Naturvårdsverket undersökt utformningen av en fortsatt grön skatteväxling, vilket redovisades i juni 2004 (Rapport 5390). Rapporten har remissbehandlats och bereds f.n. i Regeringskansliet (dnr M2004/1896/Hm). För en miljömässigt hållbar utveckling spelar den gröna skatteväxlingen en central roll. Den gröna skatteväxlingen har lett till att individer och företag i större utsträckning uppmärksammas på kostnaderna för miljöpåverkan i sina konsumtions- och investeringsbeslut. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2006 ange riktlinjer för den fortsatta skatteväxlingen och lämna förslag till skatteväxling för 2006.

Utredning om ekonomiska styrmedel

Sverige använder troligen fler ekonomiska styrmedel på miljöområdet än något annat land. Det framgår bl.a. av Naturvårdsverkets rapport Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet – en sammanställning (Rapport 5333, dnr M2003/2152/Hm). De flesta är kopplade till miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning, God bebyggd miljö, Ett rikt odlingslandskap samt Begränsad klimatpåverkan. Det innebär att flertalet finns inom strategin för effektivare energianvändning och transporter. Energi- och koldioxidskatten samt kväveoxidavgiften har utvärderats ingående och visat sig ge en god miljöstyrning.

Utvecklingen avseende ekonomiska styrmedel för hela miljömålssystemet är dock bitvis ojämn och splittrad. För många styrmedel och miljökvalitetsmål saknas konsekvensanalyser och utvärderingar. Nivåer-

• Sida 236
•  Original

na på miljöskatter och avgifter behöver ses över med avseende på en god och kostnadseffektiv miljömålsstyrning.

Inom ramen för skatteväxlingen ligger fokus på de stora skattebaserna energi och transporter. Hittills gjorda utredningar inom skatteväxlingen har inte haft tyngdpunkt på en sammanhållen miljöstyrning, exempelvis för att tillvarata synergier mellan olika ekonomiska styrmedels effekter på flera miljökvalitetsmål. Betoningen på fiskala aspekter innebär att en del miljöskatter eller avgifter som baseras på små eller rörliga skattebaser inte uppmärksammats trots att de kan tänkas ge en god miljöstyrning.

Slutligen pågår f.n. en betydande förändring genom införandet av nya kvantitativa ekonomiska styrmedel, som kvoter och utsläppshandel, som delvis kommer att fungera parallellt med nuvarande eller modifierade styrmedel. Det blir svårare att överblicka de olika styrmedlen och därmed deras respektive miljöstyrande verkan.

Regeringen avser därför att tillsätta en utredning för att ta ett samlat grepp om ekonomiska styrmedel på miljöområdet. Syftet skall vara att göra en grundläggande analys och utvärdering av ekonomiska miljöstyrmedel sett med ett helhetsperspektiv. Utgångspunkten skall vara en samhällsekonomiskt effektiv miljöstyrning. Utredningen skall vid behov föreslå ekonomiska styrmedel som kan bidra till att så kostnadseffektivt som möjligt medverka till att uppnå miljökvalitetsmålen och sammanhängande delmål. När det gäller elcertifikatsystemet har en utvärdering av systemet redan skett och regeringen anser att systemet bör förlängas, se avsnitt 21.2.4 Utredningen kommer inte att innehålla förslag till förändringar av elcertifikatsystemet men en analys av hur olika ekonomiska styrmedel fungerar delvis parallellt med andra styrmedel på energiområdet behövs.

Investeringsprogram

Investeringsstöd är en subvention som fungerar som ett ekonomiskt incitament för miljöanpassad verksamhet. Investeringsstöd innebär dock ett avsteg från principen om att förorenaren skall betala.

Under perioden 1998–2003 anvisades 6,2 miljarder kronor som statligt bidrag till de lokala investeringsprogrammen (LIP). Sammanlagt har 161 kommuner och två kommunalförbund beviljats stöd till mer än 1 800 åtgärder. Den totala investeringsvolymen uppskattas till ca 27 miljarder kronor. Omkring en tredjedel av medlen har gått till projekt för energiomställning och energieffektivisering. Trafik-, avfalls- och VA-åtgärder samt åtgärder för att bygga om och miljöanpassa bostäder och fastigheter har fått ungefär en tiondel vardera.

Regeringen anser att LIP på olika sätt har bidragit till en omställning i en mer hållbar riktning. Under hösten 2004 redovisade Naturvårdsverket en sammanställning av drygt hälften av de program som har beviljats bidrag och som nu har slutredovisats. Det är 104 program med totalt 685 olika åtgärder. Sammanställningen visar att effekterna varit större än de förväntade effekter som angetts i samband med ansökan. Det konstateras att de 104 programmen bidragit till att minska utsläppen av koldioxid med ca 700 000 ton per år. Genom bl.a. utbyggnad av fjärrvärmesystem har en energiomställning på 1,3 TWh från el- och oljeuppvärmning till förnybara bränslen gjorts. Därutöver har åtgärder genomförts som effek-

• Sida 237
•  Original

tiviserar och minskar energianvändningen med 1,7 TWh, vilket motsvarar uppvärmningen av ca 113 000 villor per år. Mängden avfall till deponi har också reducerats med närmare 290 000 ton per år genom att det i stället utnyttjas till biogasframställning, återbruk eller kompostering.

LIP har utvärderats från en rad olika aspekter, bl.a. med avseende på samhällsekonomisk effektivitet (Naturvårdsverkets rapport 5453, LIP ur ett samhällsekonomiskt perspektiv). Enligt utvärderingens beräkningar är kostnaden för minskningen låg även om man låter koldioxidminskningen bära hela kostnaden för åtgärderna som i många fall också haft andra miljöfördelar och sysselsättningseffekter. Den statliga investeringskostnaden beräknas, med hänsyn tagen till projektets livslängd och ränta, till 12 öre per kilo minskat koldioxidutsläpp. Med hänsyn till att man samtidigt når andra samhällsekonomiskt relevanta mål menar utvärderingen att projektets resultat är goda.

Riksdagen beslutade i samband med budgetpropositionen för 2002 om ett nytt investeringsstöd till klimatinvesteringsprogram (Klimp). Programmet sträckte sig över åren 2002–2004 och omfattade 840 miljoner kronor. För 2005 har ytterligare 50 miljoner kronor avsatts och för 2006 150 miljoner kronor.

Investeringsprogram som LIP och Klimp bygger på samverkan mellan nationell och lokal nivå och främjar samordning mellan olika aktörer i det lokala miljöarbetet. Investeringsbidrag kan stimulera kommuner, företag och andra aktörer att göra långsiktiga investeringar som minskar miljöbelastningen och uppmuntra lokalt engagemang och lokala initiativ.

Regeringen bedömer att investeringsstöd även fortsättningsvis är ett viktigt komplement till andra former av ekonomiska styrmedel.

Övriga marknadsrelaterade styrmedel och verktyg

Regeringens bedömning:

• Kunskapen måste fördjupas och utvecklas om hur olika styrmedel

– juridiska, ekonomiska och informativa – kan göras mer effektiva genom kombinationer av styrmedel som kompletterar varandra.

• Att stimulera näringslivet i arbetet med att dels införa, dels integrera miljömålen i miljöledningssystem är en angelägen uppgift i arbetet med att nå de nationella miljökvalitetsmålen.
• En nationell åtgärdsplan för att miljöanpassa den offentliga upphandlingen bör utarbetas i enlighet med ett förslag från den Europeiska kommissionen. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att utarbeta ett underlag till handlingsplanen. Uppdraget skall redovisas till regeringen den 1 december 2005.

Skälen för regeringens bedömning

Den ökade kunskapen om och intresset för miljöfrågor från allt fler grupper i samhället har lett till att miljöanpassade varor och tjänster efterfrågas i allt högre grad. Det har i sin tur inneburit att miljön kommit att bli ett argument i marknadsföringen. Detta skapar förutsättningar för

• Sida 238
•  Original

en miljödriven näringslivsutveckling och innebär att det finns fler drivkrafter än lagstiftning och ekonomiska styrmedel för företag att utvecklas mot ökad hållbarhet.

Intresset för miljöfrågor har till viss del även förändrat myndigheternas arbete. Förutom att använda bindande åtgärder för att nå miljöförbättringar kan myndigheterna driva på utvecklingen genom att stimulera näringslivets frivilliga miljöarbete och en miljöanpassad konsumtion. På så sätt breddas möjligheten att påverka fler grupper i samhället att ta ansvar och agera för en hållbar utveckling. Inom ramen för en miljöorienterad produktpolitik och i arbetet med hållbar konsumtion och produktion deltar regeringen bl.a. i utvecklingen av verktyg för miljöarbetet såsom miljöledningssystem, miljövarudeklarationer, miljömärkning, miljöteknik, miljökrav vid offentlig upphandling och frivilliga överenskommelser. Dessa verktyg bidrar till att integrera miljöarbetet i näringslivets verksamheter och till ett förebyggande arbete som påverkar flera miljökvalitetsmål samtidigt. Nya former för miljöarbete inom näringslivet behöver utvecklas och fördjupas liksom kunskapen om hur olika styrmedel – såväl ekonomiska styrmedel som lagstiftning och andra styrmedel – kan göras mer effektiva genom kombinationer av styrmedel som kompletterar varandra. Regeringen har därför gett Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag på hur styrmedel och verktyg som främst har till syfte att förändra konsumtions- och produktionsmönster kan göras mer effektiva genom kombinationer av styrmedel som kompletterar varandra och hur man kan undvika motverkande effekter. Uppdraget skall utföras i samråd med andra berörda myndigheter och redovisas senast den 30 juni 2006.

Miljöledningssystem

Miljöledningssystem är ett administrativt verktyg för att integrera miljöhänsyn i verksamheten i ett företag eller en organisation. Fortsatt införande och utveckling av arbetet med miljöledningssystem inom näringslivet är en viktig faktor i arbetet med att uppnå de svenska miljökvalitetsmålen.

I Sverige har antalet certifieringar inom det internationella systemet ISO 14001 ökat med över 20 procent under det senaste året och uppgår till 3 400 stycken (oktober 2004). OECD har i sin granskningsrapport över Sveriges miljöpolitik noterat att Sverige har det största antalet certifieringar i förhållande till BNP. Antalet registreringar enligt EG:s miljölednings- och miljörevisionsförordning (EMAS), som bygger på ISOsystemet men därutöver kräver en årlig redovisning, har däremot minskat under det senaste året. I Sverige har antalet registreringar minskat med närmare 50 procent och uppgår nu till 115 stycken (november 2004). Inom kommunal verksamhet har arbetet med EMAS-registrering startat i några fall (se avsnitt 22.2).

En nedåtgående trend för EMAS är tydlig i norra Europa, medan man kan se en ökande trend i södra Europa och i de nya EU-länderna. De förenklade miljöledningssystem som i dag finns i Sverige för främst små och medelstora företag är dock relativt vanliga. Bara genom de fyra största förenklade miljöledningssystemen har omkring 1 000 små och

• Sida 239
•  Original

medelstora företag påbörjat ett strukturerat miljöarbete och fått någon form av diplomering eller certifiering.

Antalet företag och organisationer som arbetar med miljöledningssystem i Sverige ökar alltså. Detta är naturligtvis positivt både för konkurrenskraften inom näringslivet och för landets samlade miljöarbete.

AB Svenska Miljöstyrningsrådet, som är det svenska registreringsorganet för EMAS, har i skrivelser till regeringen tagit upp frågan om åtgärder för att stimulera anslutningen till EMAS. Miljöstyrningsrådet har bl.a. föreslagit en nedsättning av tillsynsavgifterna för de företag som är EMAS-registrerade. I likhet med Miljöbalkskommittén, som i sitt principbetänkande Miljöbalken under utveckling (SOU 2002:55) behandlat frågan, anser regeringen dock att det f.n. inte finns skäl att ta upp frågan om en generell nedsättning av tillsynsavgifterna för de företag som har infört miljöledningssystem. Enligt gällande regler kan egenkontroll och myndighetstillsyn samordnas och möjlighet finns redan i dag att minska avgifterna i enskilda fall för företag som av olika skäl fordrar mindre tillsyn än vad som är normalt i branschen. Miljöbalkskommitténs förslag kommer att behandlas slutligt i samband med behandlingen av kommitténs slutbetänkande, som skall redovisas senast den 30 juni 2005.

Miljöledningsarbetet i offentlig verksamhet behandlas i avsnitt 25.1.

Miljökrav vid offentlig upphandling

Miljöanpassad offentlig upphandling är ett mycket viktigt verktyg i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar utveckling. I regeringsförklaringen från 2000 fastställs att miljön skall beaktas vid all offentlig upphandling. Miljökrav vid offentlig upphandling är också ett prioriterat styrmedel bl.a. i arbetet med genomförandeplanen från toppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg samt i EU:s arbete med en aktionsplan för miljöteknik.

Regeringen tillsatte en delegation för ekologiskt hållbar upphandling 1998. Delegationen genomförde bl.a. landsomfattande utbildningar och utvecklade ett Internetbaserat verktyg för ekologiskt hållbar upphandling (EKU-verktyget). EKU-verktyget administreras i dag av AB Svenska Miljöstyrningsrådet. Verktyget ger upphandlaren hjälp med att bl.a. hitta relevanta miljökrav för olika produkter formulerade på ett sådant sätt att reglerna för offentlig upphandling tillgodoses samtidigt som miljönytta premieras. Just nu pågår ett arbete med att sprida kunskap om miljöpåverkan av varor och tjänster samt uppbyggnad av och informationsspridning om EKU-verktyget.

Miljöstyrningsrådet fortsätter med utbildningar om miljöanpassad offentlig upphandling till offentliga inköpare. Syftet är att få en bred användning av verktyget. Vidare har rådet nyligen publicerat boken ”Miljöledning vid upphandling och inköp” som täcker ett flertal områden, allt från de lagar och föreskrifter som måste beaktas i offentlig upphandling till allmän vägledning om hur ökad miljöhänsyn kan införas generellt i inköpsprocessen både i den offentliga och privata sektorn.

En strategisk upphandlingspolitik kan påtagligt påverka produkters miljöegenskaper. Utvecklingen av energieffektiva produkter gynnas av t.ex. teknikupphandling. Enligt Naturvårdsverket omfattar den offentliga upphandlingen i Sverige, dvs. inköp som görs av stat, landsting och

• Sida 240
•  Original

kommuner, ca 320 miljarder kronor varje år (rapport 5368, dnr M2004/ 1204/Kk, se även avsnitt 21.3). Genom att ställa miljökrav i samband med upphandlingen kan de offentliga aktörerna bidra till ett ökat utbud av miljöanpassade varor och tjänster. Som exempel på att miljöanpassad upphandling kan ge både miljövinster, avseende koldioxidutsläpp och kostnadsbesparingar visar vissa beräkningar att om den brinntid som de glödlampor som upphandlas offentligt i stället skulle utföras av lågenergilampor skulle koldioxidutsläppen minska med 35 000 ton per år och besparingar för staten göras på nästan 6 000 kronor per ton koldioxid.

Att potentialen för miljökrav vid offentlig upphandling inte har utnyttjats till fullo beror på ett flertal faktorer. Som den främsta orsaken framhålls ofta osäkerheten om regelverket och hur miljökrav kan ställas. Enligt regeringens uppfattning bör den offentliga sektorn i ökad omfattning ställa miljökrav vid upphandling. Det bör också vara hög nivå på de miljökrav som ställs så att det är de miljömässigt bästa produkterna som upphandlas.

Sverige har drivit på arbetet med möjligheterna att ta miljöhänsyn vid offentlig upphandling i samband med omarbetningen av EG:s upphandlingsdirektiv. Direktiven om offentlig upphandling ger nu utökade möjligheter att ställa miljökrav. Direktiven har just omförhandlats och en utredning har tillsatts i Sverige för att se över hur lagen om offentlig upphandling (LOU) bör ändras för att införliva de nya EG-reglerna. Utredningen lämnade ett delbetänkande i mars 2005 (SOU 2005:22), Nya upphandlingsregler. Slutbetänkandet skall lämnas i januari 2006. Enligt tilläggsdirektiv till Upphandlingsutredningen 2004 (Dir. Fi 2004:04) skall utredaren utöver de analyser som legat till grund för förslagen i delbetänkandet göra en fördjupad analys av möjligheten att införa bestämmelser som innebär att den upphandlande enheten bör ställa miljökrav eller sociala krav.

Vidare undersöks också möjligheten att skärpa reglerna för miljöledningssystem så att det blir tydligare att myndigheter bör ställa miljökrav.

Trots många åtgärder som beskrivs ovan går utvecklingen mot en mer miljöanpassad upphandling för långsamt. I januari 2005 publicerade Naturvårdsverket rapporten Miljöanpassad offentlig upphandling – en enkätstudie 2004. Rapporten innehåller resultatet av en nationell enkätstudie som genomfördes under hösten. Enkätstudien omfattade upphandlingsansvariga på samtliga kommuner, landsting och statliga myndigheter. Resultatet visar bl.a. att:

• 60 procent av de upphandlingsansvariga alltid eller ofta ställer miljökrav vid upphandling. (Men endast 23 procent anser sig vara bra på miljöanpassad upphandling i praktiken).
• 42 procent använder EKU-verktyget.
• 34 procent har utbildat sin personal i miljöanpassad upphandling.
• 32 procent jobbar med någon typ av uppföljning av sin upphandling ur miljösynpunkt.
• 48 procent anser att det största hindret för miljöanpassad upphandling är bristande kunskap om hur man ställer miljökrav.
• 64 procent önskar hjälp med att formulera miljökrav.

• Sida 241
•  Original

• Landstingen har kommit längst med miljöanpassad upphandling, följt av kommuner och sist statliga myndigheter.

Dessutom är det stora brister i uppföljningen av kraven. Studien visar på ett tydligt sätt att kunskapsbristen är ett stort problem och att de organisationer där personalen genomgått utbildning tycks ha kommit längre i sitt arbete med miljöanpassad upphandling. Denna utveckling är inte acceptabel.

Kommissionen har uppmanat medlemsländerna att utarbeta nationella handlingsplaner för att stärka arbetet med miljöanpassning av den offentliga upphandlingen. Naturvårdsverket har fått i uppdrag att tillsammans med andra berörda aktörer utarbeta ett underlag till en sådan handlingsplan. Uppdraget skall redovisas till regeringen den 1 december 2005. Handlingsplanen kommer att bli väsentlig för att identifiera hinder och möjligheter och ge förslag till stärkta åtgärder för att öka den miljöanpassade offentliga upphandlingen. Handlingsplanen skall innehålla bedömningar av det aktuella läget och mål för de kommande tre åren. Den skall även innehålla åtgärder för att nå målen samt vara anpassad för olika målgrupper. Exempel på olika målgrupper inom den offentliga sektorn är stat, landsting och kommun.

Regeringen anser att det är viktigt att Miljöstyrningsrådets verksamhet får ett långsiktigt stöd och resurser för att säkra kontinuitet i arbetet. För 2005 har verksamheten tillförts tre miljoner kronor.

Kommunerna, landstingen och näringslivet medverkar i dag aktivt i arbetet med att utarbeta kriterier för olika varugrupper i upphandlingsarbetet som ingår i EKU-verktyget. Intressenternas förväntningar gör att anspråken på resurser för en fortsatt utveckling av EKU-verktyget ökar. Regeringen avser därför återkomma under 2005 med en bedömning av behovet av en förstärkning av stödet till verksamheten.

Information och utbildning

Regeringens bedömning: Information är ett viktigt styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Informationsinsatser bör utvecklas för att sprida information om miljökvalitetsmålen och delmålen och hur dessa skall nås till breda grupper i samhället. Det gäller särskilt allmänheten och företagen.

Information bör också spridas i riktade kampanjer och för att stödja eller underbygga andra åtgärder.

Miljömålsrådets bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Påtalar behovet av att utnyttja information som styrmedel i högre grad.

Skälen för regeringens bedömning: En viktig komponent i miljömålsarbetet är att sprida information om miljökvalitetsmålen till breda skikt i samhället. Vissa mål är särskilt viktiga och som ett exempel kan nämnas att vid en intervjuundersökning på uppdrag av Kemikalieinspektionen, utförd i januari 2003, tillfrågades 300 miljöchefer (eller motsvarande) inom verkstadsindustrin om miljökvalitetsmålet Giftfri miljö.

• Sida 242
•  Original

Cirka 30 procent av de tillfrågade uppgav att de inte hade fått kännedom om miljökvalitetsmålen eller Giftfri miljö. Det är uppenbart att de insatser som hittills gjorts för att sprida kännedom om detta miljökvalitetsmål inte varit tillräckliga. Det finns stora behov av utbildningsinsatser m.m. för att klara det ökade behovet av kompetens för riskbedömning och riskhantering hos företag, myndigheter och organisationer, när de nya kemikaliereglerna inom EU införs i Sverige.

Om de som huvudsakligen skall bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås inte känner till dem kommer det att bli svårt att nå dem. Därför bör informationen intensifieras och göras så tydlig som möjligt så att målen blir kända för allmänheten och vägledande för företagens miljöarbete. Miljömålsrådet och myndigheterna har en viktig roll i detta hänseende. Utbildning om miljöförhållandena och om miljökvalitetsmålen är viktig på alla nivåer från förskola till universitet och folkbildning för att skapa förståelse för de politiska beslut som krävs för att nå målen och för att skapa en livsstil som är förenlig med en långsiktigt hållbar utveckling.

Enligt regeringens uppfattning bör även folkrörelserna engageras i detta utbildnings- och informationsspridningsarbete. Den folkbildningstradition som finns i det svenska samhället och som i stor utsträckning vilar på folkrörelsernas grund bör kunna utgöra en stor framtida resurs för information om miljökvalitetsmålen och de insatser som krävs för att uppnå ett hållbart samhälle.

Det finns också ett behov av att fortsätta utveckla mer riktade insatser mot vissa grupper eller branscher för att skapa förståelse för ny lagstiftning och att stimulera till frivilliga insatser. Tillgänglig och trovärdig information riktad till hushållen om hur de kan konsumera hållbart är betydelsefullt. Hushållen består dock inte av en homogen grupp. Insatserna bör tydligt anpassas till mottagaren (Ds 2004:51) och också i ökad utsträckning eftersträva att ge motivation till ett hållbart beteende. Det kan t.ex. göras genom att visa på de personliga och samhälliga vinsterna av ett hållbart beteende. Miljökommunikationsforskning visar också att information riktad mot hushållen bör vara vardagsnära, konkret och uppmanande för att ge bäst effekt (Ds 2004:51). Särskilt viktiga grupper att engagera för samarbete och utbyte av erfarenheter och kunskap är barn och ungdomar, icke-statliga organisationer, näringsliv, minoritetsgrupper, samt media, underhållnings- och reklamindustrin.

Dialogen mellan lokal och nationell nivå är grundläggande för det fortsatta arbetet med miljökvalitetsmålen. Den lokala nivån har en central roll när det gäller att föra information vidare till regeringen angående hinder och lösningar som bara kan åtgärdas på nationell nivå eller vad som med fördel bäst görs på lokal nivå. Det nationella Råd för hållbar utveckling som regeringen har instiftat vid Boverket har här en viktig funktion att fylla.

Det finns flera exempel på lyckade informationsinsatser och kampanjer liksom goda erfarenheter av information och dialog som styrmedel. Under den gångna femårsperioden har staten gett bidrag till kommuner för att erbjuda energirådgivning. I och med 2002 års energipolitiska beslut har satsningen på kommunal energirådgivning ökat. I dag har alla Sveriges kommuner någon form av energirådgivning, vilket ger grund för en positiv utveckling inom området. Information till olika nyckelgrupper har varit en betydande del i ett framgångsrikt arbete för att

• Sida 243
•  Original

minska utsläppen av ozonnedbrytande ämnen. En framgångsfaktor har varit att det i grunden funnits en klar och tydlig nationell informationsstrategi. Den under 2002 och 2003 genomförda Klimatkampanjen har varit en stor informationssatsning. Enligt en nyligen genomförd undersökning har andelen svenskar som tror att växthuseffekten påverkar oss i Sverige redan i dag ökat från 43 till 52 procent från 2002 till 2003. Svenskarnas kunskap om vad som orsakar klimatförändringar har också ökat liksom acceptansen för åtgärder som syftar till att minska växthuseffekten.

Forskning och utveckling som verktyg för strategierna

Regeringens bedömning: Kunskap som bl.a. genereras av forskning är viktig till stöd för arbetet att nå miljökvalitetsmålen och som stöd för åtgärdsstrategierna.

Forskning om styrmedel och deras effektivitet behöver utvecklas. Kunskapsuppbyggnad, teknikutveckling och demonstration är fortsatt viktiga inom transport-, energi- och byggsektorn.

Skälen för regeringens bedömning: Den kunskapsuppbyggnad som sker genom forskning är av avgörande betydelse för samhällets omställning till en hållbar samhällsutveckling och för att nå miljökvalitetsmålen. Forskningen kan bidra till att identifiera och beskriva miljöproblemen och den kan bidra till utvecklingen av åtgärder i form av styrmedel och ny teknik. Det nationella arbetet med att nå miljökvalitetsmålen skall vila på vetenskaplig grund och därmed blir forskning om miljö och hållbar utveckling betydelsefull. Forskningen kan också bidra med vetenskapligt underlag för att Sverige skall kunna vara pådrivande i internationella förhandlingar på miljöområdet inom EU och i internationella organisationer.

Sverige har en god vetenskaplig kompetens och en stark forskning på miljöområdet. Fortfarande är dock kunskaperna om grundläggande mekanismer hos ekosystemen och om påverkan på människors hälsa inom vissa områden inte tillräckliga för att kunna vidta lämpliga åtgärder. Några exempel på områden där fortsatt kunskapsuppbyggnad är viktig är biologisk mångfald, klimat, akvatisk miljö, strålskydd och miljötoxikologi.

Utveckling av nya styrmedel och utvärdering av effektiviteten hos de styrmedel som används i dag är av stor betydelse i arbetet med miljökvalitetsmålen.

I samhällets olika sektorer bedrivs ett omfattande åtgärdsarbete i form av forskning, teknikutveckling och demonstration för att nå miljökvalitetsmålen. Denna forskning och teknikutveckling måste fortsätta och intensifieras inom bl.a. transport-, energi- och byggsektorerna.

Regeringen har i propositionen Forskning för ett bättre liv (prop. 2004/05:80) lämnat förslag om forskningens inriktning och omfattning. I denna proposition föreslår regeringen att forskningen stärks inom tre prioriterade områden, bl.a. forskning om hållbar utveckling. Regeringen föreslår att forskningen om hållbar utveckling stärks med 210 miljoner kronor för perioden 2005–2008. Regeringen menar att dessa medel

• Sida 244
•  Original

förbättrar möjligheterna för att finansiera forskning till stöd för den kunskapsuppbyggnad som är nödvändig för att nå miljökvalitetsmålen.

En mer utförlig beskrivning av forskning och utveckling om miljökvalitetsmålen finns i avsnitt 25.3.

21.1.6. Aktörer i miljömålsarbetet

För att miljökvalitetsmålen skall kunna uppnås måste en rad aktörer på olika nivåer i samhället bidra. Förutom staten och dess myndigheter måste det civila samhället aktiveras och goda insatser, idéer och erfarenheter tas till vara. Många organisationer såsom miljöorganisationer, hyresgästföreningar, bildningsförbund och konsumentföreningar bedriver ett seriöst och engagerat arbete för att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen ser positivt på alla de initiativ och insatser som görs för en bättre miljö. Vissa aktörer har dock nyckelroller i arbetet för miljökvalitetsmålen. Det gäller bl.a. näringslivet, kommunerna och länsstyrelserna.

Näringslivet

Regeringens bedömning: Länsstyrelsernas arbete med att stimulera näringslivet till framåtsyftande miljöarbete utifrån åtgärdsstrategierna för att uppnå miljökvalitetsmålen bör stödjas.

De statliga företagen bör vara ett föredöme i miljöarbetet och strävan efter en hållbar utveckling. De statliga företagen bör aktivt delta i miljöarbetet genom att följa statens ägarpolicy och genom att införa och tillämpa miljöledningssystem. Styrelserna bör aktivt följa och årligen rapportera om företagens insatser i dessa frågor

.

Miljömålsrådets förslag: Miljömålsrådets förslag om att stimulera näringslivets miljöarbete överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Inga specifika synpunkter framförs. Skälen för regeringens bedömning: Utvecklingen inom näringslivet har betydelse för möjligheterna att nå flera av miljökvalitetsmålen. Direkta åtgärder för att minska utsläppen, minimera användningen av farliga kemikalier, effektivisera energi- och annan resursanvändning samt förbättra avfallshanteringen och avfallsminimeringen påverkar framför allt målen Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Säker strålmiljö, Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Även näringslivets arbete med att förbättra produkters miljöprestanda i ett livscykelperspektiv – vid utvinning av råmaterial, utformning och design, logistik, återvinning m.m. – ger stora miljövinster för samhället.

Ett deltagande från näringslivet bygger på en balans mellan åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen och åtgärder för att skapa väl fungerande marknader. Väl fungerande marknader förutsätter bl.a. att de åtgärder som vidtas inte snedvrider eller diskriminerar vissa företag gentemot andra.

Enligt Svenskt Näringsliv finns det flera drivkrafter för näringslivet att arbeta med miljöfrågor och hållbar utveckling. Några av dessa är att

• Sida 245
•  Original

skapa samhällsacceptans för bolaget, personligt engagemang hos företagsledning och anställda, vinstmotiv och förmågan att utveckla nya produkter och tjänster, att miljöarbetet kan leda till besparingar och ger ökad motivation hos medarbetare samt att det är viktigt för företaget att ligga före lagstiftning. Utvecklingen inom området har lett till i många fall omfattande frivilliga åtgärder från näringslivet. Ett sådant exempel är Näringslivets Miljöchefer (NMC) som är en ideell förening för företag och organisationer som vill förbättra och stimulera arbetet för en hållbar utveckling. Föreningen är branschöverskridande och verkar för att sprida kunskap, kontakter och erfarenheter mellan företag och organisationer. NMC:s övergripande mål är att underlätta för medlemmarna att aktivt bedriva och löpande utveckla ett professionellt miljöarbete. Ytterligare ett mål är att öka kunskapen om näringslivets miljöarbete.

Miljökvalitetsmålen skulle i större utsträckning kunna utgöra en grund för företagens miljöarbete. Erfarenheter från partnerskap och näringslivsdialog som exempelvis Dialogen Bygga, bo och förvalta för framtiden samt Dialogen Framtida handel med dagligvaror bör kunna spridas aktivt till regionala miljömålsaktörer som goda exempel. Regeringen avser att ge ett uppdrag för att stödja länsstyrelsernas arbete med att stimulera näringslivet till miljöarbete utifrån miljökvalitetsmålen och strategierna för att uppnå dessa. De myndigheter som utöver länsstyrelserna främst kommer att beröras är Naturvårdsverket och Nutek. Detta uppdrag finns också beskrivet i avsnitt 22.1.

I Sverige har miljöanpassade produkter och systemlösningar särskilt utvecklats inom områden som har karakteriserats av lagstiftning, incitament och snabb utveckling av teknik och metoder för styrning av verksamheten. Sådana områden är t.ex. vatten- och avloppsrening, avfallshantering och luftmätning. Exportrådet har sedan 1999 på uppdrag av regeringen arbetat med att främja export av svensk teknik inom dessa områden. I en rapport från 2003, baserad på enkätsvar från svenska miljöteknikföretag, framgår att exporten av svensk miljöteknik kraftigt överträffat branschens förväntningar. Miljöteknik är den bransch som uppvisar den största exporttillväxten bland svenska exportbranscher. Dessutom sker tillväxten i de små och medelstora företagen. Enligt Exportrådets beräkningar skulle miljöteknikexporten 1999–2002 ha skapat totalt 2 800 nya jobb eller ca 700 per år. Med en bibehållen stark exporttillväxt räknar Exportrådet med att branschen bör skapa ca 4 000 nya arbetstillfällen de närmaste tre åren.

Nutek har ansvar för att främja en hållbar ekonomisk tillväxt. Inom ramen för sitt sektorsansvar genomför Nutek insatser omfattande information och kompetensöverföring för att främja de små och medelstora företagens miljö- och utvecklingsarbete. I november 2003 redovisade Nutek, i enlighet med ett regeringsuppdrag, en långsiktig strategi för miljödriven näringslivsutveckling. Bland annat föreslås insatser för att förbättra affärsutvecklings- och finansieringsmöjligheterna för miljöinnovationer, spridning av nya verktyg och ny kunskap om miljödriven affärsutveckling, förbättrad möjlighet till samverkan i kluster och synliggörande och marknadsföring av det svenska utbudet av miljöprodukter för hemmamarknad och export.

Stora insatser görs redan i dag för att främja introduktion av ny och spridning av befintlig miljöteknik. Statens insatser genomförs av ett stort

• Sida 246
•  Original

antal aktörer inriktade på olika led av värdekedjan. Insatserna bedöms kunna ge bättre effekt om de samordnas. I enlighet med Nutek:s förslag som syftar till att förbättra samordningen och kraftsamla statens insatser på området gav regeringen i februari 2004 en särskild utredare i uppdrag att föreslå lämplig organisation för ett nationellt centrum för miljödriven näringslivsutveckling och miljöteknikexport. Utredaren lämnade sitt betänkande den 27 augusti 2004 SWENTEC AB – för en nationell kraftsamling på svensk miljöteknik (SOU 2004:84) och synpunkter på utredningen från de olika intressenterna insamlades genom en hearing i oktober 2004. Regeringen fattade den 14 april 2005 beslut om att inrätta ett nationellt miljöteknikråd – Sveriges miljöteknikråd (SWENTEC) – för samordning av insatser inom miljöteknik, miljödriven affärsutveckling och miljöteknikexport. Rådet skall vara organisatoriskt knutet till Nutek och ha ett kansli som placeras vid Chalmers tekniska högskola i Göteborg.

Regeringens strävan är att Sverige skall gå i spetsen för omställningen till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Staten skall vara ett föredöme i arbetet att främja sociala och miljömässiga hänsyn och att bidra till omställningen av Sverige och att miljökvalitetsmålen uppnås. I dessa frågor har alla företag ett stort ansvar att ta, inte minst företag med statligt ägande. Det är styrelsens och ledningens ansvar att de företag där staten har ägarintressen sköts föredömligt väl inom de ramar lagstiftningen ger och i enlighet med ägarnas långsiktiga intressen. Det rör frågor som jämställdhet, ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbar utveckling. Styrelserna bör således aktivt följa och årligen rapportera om företagens insatser i dessa frågor. Den årliga rapporteringen ger staten som ägare möjlighet att följa och utvärdera företagens insatser. Att företagen har en genomtänkt strategi för att hantera miljöhänsyn, sociala frågor, jämställdhet och etik är därför en viktig del i den statliga ägarpolitiken. Regeringen verkar även för att öka medvetenheten om och kunskapen kring dessa frågeställningar för att säkerställa ett ansvarsfullt agerande av de statliga företagen. Detta skall ske genom bl.a. utbildningsinsatser och ökat erfarenhetsutbyte. I enlighet med statens ägarpolicy bör miljöledningssystem införas hos alla bolag med en betydande direkt eller indirekt miljöpåverkan. Regeringen lämnar årligen en skrivelse till riksdagen avseende regeringens förvaltning av de statliga företagen. Som en del i denna redogör regeringen för hur regeringens ägarpolitik, t.ex. när det gäller miljöfrågor, införlivats av bolagen.

Miljöorganisationerna

Miljöorganisationerna är en viktig resurs i miljömålsarbetet bl.a. genom sin roll som opinionsbildare och folkbildare och i vissa fall utförare. Inom miljöområdet skiljer de ekonomiska förutsättningarna för olika grupper av aktörer väsentligt. Miljöorganisationernas verksamhet är i huvudsak finansierat med medlemsavgifter men för viss verksamhet erhåller de statliga bidrag. Naturvårdsverket administrerar t.ex. ett årligt stöd om cirka 12,6 miljoner kronor till de ideella miljöorganisationernas nationella och internationella arbete. Till övriga myndigheter som administrerar stöd till ideella organisationer hör Skogsstyrelsen, Boverket och Vägverket.

• Sida 247
•  Original

På den internationella arenan har de svenska miljöorganisationerna med detta stöd i flera fall kunnat spela en viktig roll genom sitt arbete för att etablera viktiga miljöfrågor i den europeiska debatten. Som exempel kan nämnas att 1982 bildade ett par miljöorganisationer tillsammans med Sportfiskarna Internationella Försurningssekretariatet. Sekretariatet för på ett europeiskt plan ut information om försurande luftföroreningar. Verksamheten har bidragit till att bereda marken för de beslut inom EU som har medfört att utsläppen av luftföroreningar nu minskar. Dessa utsläppsminskningar är viktiga för att nå flera miljökvalitetsmål, bl.a. Bara naturlig försurning, Frisk luft och Ingen övergödning. Med förebild i det Internationella försurningssekretariatet etablerades 2003 ett motsvarande sekretariat inom kemikalieområdet.

De ideella miljöorganisationerna utför även praktiska åtgärder inom vissa områden. De svarar bl.a. för frivillig miljömärkning som Bra Miljöval. Många lokala naturvårds- och hembygdsföreningar gör aktiva insatser för lokalt bevarandearbete genom t.ex. biotopskötsel, inventering och bevarande av hotade arter. På ett nationellt plan tar naturvårdsorganisationerna ett stort ansvar för bevarandeprojekt. För hotade arter som havsörn och pilgrimsfalk har dessa projekt bidragit till att vända en mycket negativ utveckling.

Kommunerna

Regeringens bedömning: Kommunerna har en central roll i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen genom att utveckla lokala mål och åtgärdsprogram, myndighetsarbetet, åtgärder i sin egen verksamhet och genom samhällsplaneringen. En mängd insatser har genomförts i många kommuner.

En kartläggning av kommunernas arbete med att uppnå miljökvalitetsmålen bör genomföras. Naturvårdsverket bör därför få i uppdrag att tillsammans med berörda aktörer samt representanter från regional och lokal nivå kartlägga omfattningen av kommunernas arbete och dess inriktning.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Remissinstanserna: Stödjer att kommunerna ges ökade resurser för miljömålsarbetet.

Skälen för regeringens bedömning: Lokalt har kommunerna det samlade ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. Kommunerna har en särskilt viktig funktion i arbetet med att anpassa, utveckla och omsätta miljökvalitetsmålen på lokal nivå. Genom lokala mål och åtgärdsprogram, myndighetsarbete med bl.a. tillämpning av miljöbalken samt plan- och bygglagen, åtgärder i den egna verksamheten, upphandling och genom samhällsplaneringen bidrar kommunerna på ett konkret sätt till arbetet med att förverkliga och uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet och andra centrala och regionala myndigheter spelar en viktig roll i arbetet med att kommunicera hur arbetet med målen fortlöper och återkoppla resultatet av inrapporterade underlag. Regeringen understryker vikten av att detta är ett strategiskt instrument för att nå en långsiktigt hållbar samhällsutveckling.

• Sida 248
•  Original

Kommunerna har också en viktig roll i arbetet kring de regionala miljökvalitetsmålen. Det är angeläget att resurser avsätts och att frågan prioriteras. Det är samtidigt angeläget att en samordning sker med andra nationella mål inom ramen för en långsiktigt hållbar utveckling, t.ex. de kring folkhälsa.

Ett aktivt lokalt arbete i syfte att infria miljökvalitetsmålen kan på sikt ge strategiska och kvalitativa samordningsvinster för kommunerna. Erfarenheterna från bl.a. arbetet med lokala investeringsprogram (LIP, se kapitel 22) visar att även för lokala företag finns det en klart positiv effekt av ett aktivt miljöarbete i form av ökad omsättning och bättre lönsamhet. I längden kan kommunerna med ett aktivt miljöarbete även bli attraktivare för nya invånare. Regeringen anser att de statliga bidragen till kommunerna, såväl de generella som de riktade, kan ses som ett verktyg i arbetet med att uppnå en långsiktigt hållbar utveckling utifrån ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter. Miljökvalitetsmålen, och deras delmål, utgör en viktig del i detta arbete och bör vara en av utgångspunkterna i samband med att kommunerna prioriterar hur bidragen skall medverka till att uppnå de politiska mål som finns uppsatta nationellt och lokalt. I detta sammanhang bör även kommuners arbete med att införa miljöledningssystem samt den kommunala upphandlingen av varor och tjänster ses som praktiska och strategiska redskap i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Även den kommunala energiplaneringen, som bl.a. syftar till att främja energihushållning och förnybara energikällor, bidrar till arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen.

Det saknas i dagsläget en systematisk överblick av kommunernas arbete med miljökvalitetsmålen. Regeringen anser att det är angeläget att en analys görs för att en samlad bild av arbetet skall kunna redovisas. Regeringen avser därför ge Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med berörda aktörer samt representanter från regional och lokal nivå kartlägga omfattningen av kommunernas arbete och dess inriktning. Uppdraget skall bl.a. ge underlag för hur kommunernas arbete kan utvecklas och stimuleras så att alla kommuner arbetar mer aktivt med att nå miljökvalitetsmålen. Arbetet skall redovisas senast juni 2006.

Miljökvalitetsmålen kan också vara en bra utgångspunkt för att främja och utveckla det lokala samarbetet mellan kommunerna. Det finns redan i dag nätverk av kommuner kring vissa frågeställningar som knyter an till något av miljökvalitetsmålen. Ett exempel på detta är klimatkommunerna. Den politiska ledningen i kommunerna har en betydelsefull roll när det gäller att stimulera och driva på arbetet kring de lokala miljökvalitetsmålen.

Länsstyrelserna

Regeringens bedömning: Länsstyrelserna har fortsatt ett viktigt uppdrag i att utveckla och anpassa regionala mål för 15 av miljökvalitetsmålen.

Det är viktigt att länsstyrelserna kan anlägga en helhetssyn och ökad tvärsektoriell samsyn i det regionala arbetet med miljökvalitetsmål och energifrågor i syfte att nå en hållbar regional utveckling.

• Sida 249
•  Original

Miljökvalitetsmålen bör beaktas i arbetet med länsplanerna för transportinfrastruktur.

Skälen för regeringens bedömning

För att nå många av de nationella delmålen krävs åtgärder på regional och lokal nivå. Länsstyrelserna har sedan 1998 i uppdrag att regionalt anpassa, precisera och konkretisera samtliga miljökvalitetsmål förutom miljökvalitetsmålet Levande skogar som skogsvårdsstyrelserna ansvarar för på regional nivå. Skogsvårdsstyrelserna skall i sitt målarbete samverka med länsstyrelserna. Regeringen understryker vikten av att de miljömålsansvariga myndigheterna på central nivå stödjer och samordnar det arbete som sker hos länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser för att arbetet skall kunna ske effektivt och få en så gynnsam utveckling som möjligt.

Samordningen med landstingen i frågor som rör miljörelaterad folkhälsa bör förbättras. Landstingens miljö- och samhällsmedicinska kompetens är viktig att ta till vara i miljömålsarbetet. Det är viktigt att landstingen deltar i de nätverk som måste byggas upp för att förverkliga målen, både regionalt och lokalt. Hälsoaspekterna löper genom alla miljökvalitetsmål men har särskild betydelse i Frisk luft, Giftfri miljö, Säker strålmiljö, Grundvatten av god kvalitet och God bebyggd miljö. Djupare kunskap om miljömedicinska frågor bör också ligga till grund för de prioriteringar som måste göras i arbetet för att nå målen.

Länsstyrelsen ansvarar för att samordna statens intressen i länet samt att utifrån sin övergripande och samordnande roll som regional miljömyndighet utveckla det tvärsektoriella samarbetet med övriga regionala myndigheter och organ. Enligt regleringsbrevet för 2004 skall länsstyrelserna utveckla det regionala mål- och uppföljningsarbetet i bred förankring i länet så att det ger underlag för arbetet inom såväl verksamhetsgrenen miljömålsarbete som andra verksamhetsgrenar. En viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen är anpassning, precisering och konkretisering av miljökvalitetsmålen på regional nivå. Flera län har även tillfört ett antal regionala mål som formulerats utifrån de nationella miljökvalitetsmålen. Länsstyrelserna skall samordna arbetet med anpassning av delmål och sektorsmål samt ta fram åtgärdsprogram till sina län och involvera kommuner, näringsliv och andra aktörer i denna dialog samt stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Länsstyrelserna har bl.a. bjudit in kommunerna att delta i det regionala miljömålsarbetet och dialoger och seminarier har i flera län genomförts med både tjänstemän och politiker. Arbetet med de regionala miljökvalitetsmålen har därmed i flera län skapat en större delaktighet med många aktörer genom utvecklade nätverk och samverkansformer. Länsstyrelserna skall fortlöpande ansvara för och samordna uppföljningen av miljökvalitetsmålen på regional nivå. De flesta länsstyrelser och skogsvårdsstyrelser har utvecklat och antagit regionala mål och arbetar nu med att upprätta åtgärdsprogram.

Länsstyrelserna har efterfrågat bättre vägledning och resursförstärkning i arbetet med att regionalisera miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet har enligt sin instruktion det övergripande ansvaret för samordningen av den regionala anpassningen av miljökvalitetsmålen. De miljömålsansva-

• Sida 250
•  Original

riga myndigheterna har ansvar för samordning i fråga om sina respektive mål. Det är viktigt att de centrala myndigheterna bistår i arbetet med att regionalisera miljökvalitetsmålen. I detta sammanhang är uppföljningsaspekterna samt återkopplingen av resultat till berörda myndigheter och aktörer viktiga att beakta. I flera fall kan samordning behövas mellan flera centrala myndigheter. De regionala och lokala drivkrafterna och decentraliseringen i miljömålsarbetet skall bibehållas och vidareutvecklas. Miljömålsrådet genomför under 2004–2005 en utvärdering av länsstyrelsernas arbete med att regionalisera miljökvalitetsmålen. Vissa delmål behöver få en lämplig regional fördelning så att det nationella delmålet täcks in. I en del fall kan samordning på nationell nivå behövas när de föreslagna delmålen skall anpassas till regional nivå. Miljömålsrådet har påbörjat ett arbete för att ge tydligare vägledning i hur regionaliseringen kan genomföras så att de regionala målen tillsammans leder till att de nationella nås. Regeringen vill understryka vikten av helhetssyn och ökad tvärsektoriell samsyn i det regionala arbetet med miljökvalitetsmål och energifrågor i syfte att nå en hållbar regional utveckling.

Länsplaner för regional transportinfrastruktur är viktiga för att åstadkomma ett långsiktigt hållbart transportsystem. Regeringen vill understryka vikten av helhetssyn och ökad tvärsektoriell samsyn i det regionala arbetet med miljökvalitetsmål och energifrågor i syfte att nå en hållbar regional utveckling. Ett exempel på regional planering där miljökvalitetsmålen skall beaktas är länsplaner för regional transportinfrastruktur.

Länsstyrelsernas miljömålsarbete

Länsstyrelserna har även fortsättningsvis det övergripande ansvaret för det regionala miljömålsarbetet i länen och för att utveckla det tvärsektoriella samarbetet med berörda regionala myndigheter och organ samt i dialog med kommuner, näringsliv och andra aktörer. Enligt förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion skall länsstyrelserna verka för att miljökvalitetsmålen uppnås och skall därvid ansvara för regionalt mål- och uppföljningsarbete. Länsstyrelserna har i uppdrag att regionalt anpassa de nationella miljökvalitetsmålen och att utveckla det regionala mål- och uppföljningsarbetet i bred förankring i länet. De skall vidare främja miljömålsarbetet inom olika samhällssektorer och verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen. De skall också stödja kommunerna med underlag för att formulera lokala mål och åtgärdsprogram. Ett flertal remissinstanser har fört fram länsstyrelsernas resursbrist i arbetet med miljökvalitetsmålen och för genomförandet av åtgärder. Med anledning av detta avser regeringen att se över behovet av resurser.

• Sida 251
•  Original

21.1.7. EU och internationella prioriteringar

Regeringens bedömning: Strategierna bör bygga på det miljöarbete som pågår inom EU men också vara en grund för ett svenskt agerande inom EU och andra internationella organ.

Skälen för regeringens bedömning: Många av de miljöproblem som relateras till de svenska miljökvalitetsmålen är gränsöverskridande. Det gäller exempelvis långväga transport av luftföroreningar, föroreningar i havet liksom kemikalier och varor som handlas över gränserna. Flera av miljöproblemen går inte att lösa genom åtgärder enbart i Sverige. Det gäller t.ex. klimatförändringar, försurningen, luftkvaliteten, övergödningen och belastningen på miljön av farliga kemikalier. För att nå miljökvalitetsmålen fordras ett aktivt och framåtsyftande internationellt arbete för att få samordnade åtgärder att genomföras i flera länder.

I och med utvidgningen av EU till 25 medlemsstater har förutsättningarna avsevärt förbättrats för att lösa många problem genom EUgemensam lagstiftning. Till exempel har försurningen och luftkvalitet i stort blivit EU-interna frågor liksom havsmiljöfrågor. För vissa av miljöproblemen krävs dock fortfarande globala åtgärder och insatser. EU kan här spela en viktig roll och Sverige bör agera pådrivande inom EU.

I dag pågår lagstiftningsarbetet inom EU parallellt med den svenska lagstiftningen. För Sverige är det viktigt att påverka processerna inom EU liksom att ta till vara de framsteg som görs inom EU. Sverige måste aktivt ta riktade initiativ på flera tunga områden. Sverige måste tidigt i framtagandet och beredningen av nya förslag föra in svenska positioner och förse kommissionen och parlamentet med ändamålsenligt underlag.

Kopplingen till EU-politiken behandlas under respektive åtgärdsstrategi och relevanta förslag diskuteras där. Det gäller även internationella initiativ utanför EU där sådana är viktiga för att uppnå de svenska miljökvalitetsmålen. I andra fall har Sverige också ett ansvar för att bidra till en globalt hållbar utveckling inom miljöområdet. Dessa senare frågor diskuteras i kapitel 24.

21.1.8. OECD-utvärderingen

I en nyligen publicerad OECD-granskning av den svenska miljöpolitiken, OECD Environmental Performance Review, 2004 (se bilaga 2), ger OECD Sverige beröm för den omfattande användningen av ekonomiska styrmedel, den omfattande skatteväxlingen samt genomförandet av principen att förorenaren betalar. Däremot menar OECD att skatterna ofta är för låga för att täcka den externa effekten och för att verkligen leda till beteendeförändringar. Ineffektivitet förekommer enligt OECD i vissa fall till följd av undantag/nedsättningar. Subventioner bör fasas ut. Vidare behövs bredare utvärderingar för att se effekterna av policypaket, dvs. kombinationer av information, lagstiftning, ekonomiska styrmedel och avtal.

Regeringen anser att dessa frågor väl kan behandlas inom ramen för den utredning som redovisas i avsnitt 21.1.5 ovan. Det gäller även kostnadseffektiva åtgärder på efterfrågesidan för att t.ex. frikoppla ök-

• Sida 252
•  Original

ningen i den kommunala avfallsgenereringen och vägtrafiken från den ekonomiska tillväxten. Det är dock viktigt att påpeka att vissa undantag/nedsättningar eller subventioner har varit förutsättningar för att kunna införa vissa miljöskatter.

OECD tar också upp frågor kring miljö och sysselsättning. Sverige bör fortsätta med sin aktiva politik på detta område men det finns utrymme för att göra arbetet mer långsiktigt och inriktat på specifika ekonomiska sektorer. Slutligen framför OECD att det är viktigt att intensifiera forskningen om och analysen av sociala skillnader i fråga om tillgång till naturen och exponeringen för föroreningar. Åtgärderna för att uppnå målen för miljön och människors hälsa bör intensifieras med nödvändig hänsyn till kostnadseffektiviteten och försiktighetsprincipen.

Regeringen menar att den inriktning på åtgärdsarbetet som presenteras i denna proposition väl svarar mot dessa synpunkter.

21.2. En strategi för effektivare energianvändning och transporter

Regeringens bedömning:

• Omställningen av energi- och transportsektorerna till en miljömässigt hållbar utveckling är en av de stora utmaningarna. Omställningsarbetet måste intensifieras.
• Strategin för effektivare energianvändning och transporter är främst inriktad mot att uppnå miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och God bebyggd miljö och delmål under dessa.
• På lång sikt kommer styrmedel och åtgärder för att uppnå klimatmålet ha en avgörande betydelse också för andra miljökvalitetsmål genom de minskningar av utsläppen av koldioxid från förbränning av fossila bränslen som blir nödvändiga.

Skälen för regeringens bedömning

Utvecklingen inom energi- och transportsektorerna har en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen. Den största delen av utsläppen av koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid, flyktiga kolväten och partiklar emanerar från dessa sektorer. Strategin för effektivare energianvändning och transporter är främst inriktad på att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och God bebyggd miljö. De berörda delmålen gäller klimatmålet om minskning av utsläppen av växthusgaser, kväveoxider, svaveldioxid och flyktiga kolväten. Delmålen under Frisk luft avseende halt av svaveldioxid, kvävedioxid och marknära ozon är alla starkt kopplade till energi och transporter. Två delmål under God bebyggd miljö berör också utvecklingen av energianvändningen och transportfrågorna. Det är delmål 1 om planeringsunderlag och delmål 7 om energianvändning m.m. i byggnader. Delmål 5 om utsläpp av kväveoxider under Ingen övergödning är detsamma som delmål 4 för Bara naturlig försurning.

• Sida 253
•  Original

Men även miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö berörs genom kopplingen till elproduktionen vid kärnkraftverken.

Riktlinjerna för den svenska energipolitiken lades fast genom 1997 års energipolitiska riksdagsbeslut. Av detta framgår även att energipolitiken skall underlätta omställningen till ett miljömässigt hållbart samhälle.

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett hållbart samhälle. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige. Energipolitiken skall bidra till att stabila förutsättningar skapas för ett konkurrenskraftigt näringsliv och till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin. Energipolitiken skall också bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Östersjöregionen.

Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning. Energin skall användas så effektivt som möjligt med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Stränga krav skall ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid omvandling och utveckling av all energiteknik. Energipolitiken skall utformas under beaktande av miljökvalitetsmålen inklusive Begränsad klimatpåverkan.

Den 4 oktober 2004 presenterade Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet en strategi för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften. I enlighet med denna strategi beslutade regeringen den 16 december 2004 att Barsebäck 2 skall stängas före utgången av maj 2005. Regeringen har nyligen mottagit betänkandet Energimarknader i utveckling (SOU 2004:129). Betänkandet har skickats ut på remiss och regeringen avser att återkomma till riksdagen med en proposition med utgångspunkt i utredningens förslag.

För transportsektorn finns motsvarande transportpolitiska mål uppsatta. Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta övergripande mål preciseras i sex delmål:

• Ett tillgängligt transportsystem
• En hög transportkvalitet
• En säker trafik
• En god miljö
• Positiv regional utveckling
• Ett jämställt transportsystem

På lång sikt skall alla delmål uppnås. Någon inbördes prioritering mellan delmålen finns således inte.

Strategin för effektivare energianvändning och transporter utgör en komplettering och en samordning av de insatser som görs inom energi- och transportpolitiken. I detta avsnitt beskrivs hur insatserna inom energi- och transportpolitiken bidrar till att vissa miljökvalitetsmål uppnås. Samtidigt skall åtgärder som genomförs för att uppnå dessa så

• Sida 254
•  Original

långt som möjligt också ge samverkande effekter för att uppnå andra viktiga samhällsmål.

Kampen mot klimatförändringar utgör i dag den största utmaningen inom miljöpolitiken. Att uppnå de klimatpolitiska målen är avgörande för att uppnå en hållbar utveckling. I sin rapport till regeringen, Kontrollstation 2004 (dnr M2004/2088/Mk), har Naturvårdsverket och Statens energimyndighet analyserat utvecklingen för utsläppen av växthusgaser i Sverige och beräknat prognoser för utsläppen fram till 2010 och 2020 under olika antaganden. I den s.k. basprognosen, som bygger på existerande styrmedel, har myndigheterna beräknat att utsläppen av växthusgaser 2010 minskar med 1,3 procent jämfört med 1990. Enligt prognosen ökar dock utsläppen av koldioxid med fyra procent. Att ändå utsläppen totalt minskar med 1,3 procent beror på den prognostiserade minskningen av främst metanutsläpp men också minskningar av utsläppen av dikväveoxid. Efter 2010 vänder utvecklingen och utsläppen förväntas öka. För att nå det kortsiktiga och det långsiktiga klimatmålet kommer kraftfulla åtgärder att krävas för att minska utsläppen av växthusgaser. Detta innebär att ytterligare åtgärder kommer att behöva genomföras för att minska fossilbränsleanvändningen.

Förbränning av fossila bränslen är också den huvudsakliga källan till utsläppen av kväveoxider (NO

x

), svaveldioxid (SO

2

) och flyktiga

organiska ämnen (VOC) även om förbränning av biobränslen och industriella processer också spelar en roll. Minskningar av utsläppen av koldioxid har därför också positiva effekter på utsläppen av nämnda ämnen. Miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och Frisk luft är till stor del beroende av utsläpp utanför Sveriges gränser. På sikt kommer därför den globala klimatpolitiken att få ett avgörande inflytande på möjligheterna att uppnå dessa miljökvalitetsmål. Under perioden fram till 2010 krävs dock särskilda åtgärder för att nå kväveoxidmålet och luftkvalitetsnormerna för Frisk luft.

Energipolitikens mål om hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat är till en väsentlig del kopplade till målen för klimatpolitiken.

Regeringens strategi för att begränsa klimatpåverkan kommer också att behandlas i den klimatproposition som kommer att lämnas till riksdagen under 2005.

Klimatpolitikens krav på minskningar av utsläppen av växthusgaser till 4,5 ton per person till 2050 skall uppnås samtidigt som kärnkraften på sikt avvecklas. Detta innebär att omställningen till ett hållbart energi- och transportsystemen måste påskyndas och intensifieras. I dag är drygt en tredjedel av den totala svenska energitillförseln baserad på förnybar energi. Visionen är att Sverige på lång sikt skall basera hela sin energitillförsel på förnybar energi.

Energieffektivisering är på kort och lång sikt en hörnsten i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen och en förutsättning för omställningen till ett uthålligt energisystem som bygger på förnybara energikällor med låga eller inga utsläpp av luftföroreningar. Det gäller särskilt de utsläppsrelaterade delmålen. Energieffektivisering minskar användningen av fossila bränslen och sänker vanligen även utsläppen av kväveoxider och flyktiga kolväten (VOC). Även om användningen av biobränslen inte ger några

• Sida 255
•  Original

nettoutsläpp av koldioxid bidrar även sådan förbränning till utsläpp av t.ex. kväveoxider och VOC. Åtgärder som effektiviserar användningen av biobränslen leder dock till att utsläppen av kväveoxider och VOC minskar till följd av minskad förbränning. På kort sikt har alltså energieffektiviseringsåtgärder som leder till minskat utnyttjande av fossila bränslen och biobränslen störst effekt på de delmål som behandlas under En strategi för effektivare energianvändning och transporter. På längre sikt måste bortfallet av kärnkraftsel kompenseras, vilket ökar kraven på effektivisering även av elanvändningen.

21.2.1. Strategiska utgångspunkter

Regeringens bedömning: På kort sikt, till 2010, inriktas åtgärderna under strategin huvudsakligen mot att uppnå delmålen avseende:

• utsläpp av växthusgaser och kväveoxider,
• delmålen under Frisk luft för kvävedioxid och partiklar i vissa större städer,
• underlag för fysisk planering i kommunerna, samt
• förslaget till nytt delmål 5 för partiklar under Frisk luft.

Utgångspunkt är att utnyttja kostnadseffektiva åtgärder på både kort och lång sikt som bidrar till att uppnå flera miljökvalitetsmål på samma gång och som också bidrar till att även andra politiska mål uppnås.

Skälen för regeringens bedömning

Delmål

Miljömålsrådet har bedömt måluppfyllelsen för delmålen som diskuterats under respektive miljömålskapitel. För Begränsad klimatpåverkan utgörs underlaget för bedömningen av rapporten Kontrollstation 2004 (dnr M2004/2008/Mk).

Miljömålsrådet bedömer att delmålen avseende utsläpp av svaveldioxid och flyktiga organiska ämnen, halterna av svaveldioxid och marknära ozon i luft samt delmålet om energianvändning i lokaler och bostäder kommer att uppnås om redan fattade beslut om åtgärder genomförs till 2010. Däremot finns det problem med att uppnå delmålen för utsläpp av växthusgaser och utsläpp av kväveoxider, där det krävs en ytterligare minskning av utsläppen med 12 000 ton.

Delmål 2 till Frisk luft om halten av kvävedioxid i luft uppnås bara delvis. Det kommer fortfarande 2010 att finnas enskilda gaturum i de större städerna där halterna överskrids. Det kommer också att vara svårt att uppnå minskningar av halterna av partiklar mindre än 10 mikrometer (PM10) och partiklar mindre än 2,5 mikrometer (PM2,5). För dessa föreslås ett nytt delmål i denna proposition. Delmål 1 under God bebyggd miljö om kommunala program för minskad bilanvändning och effektivare energianvändning bedöms inte heller uppnås. Det finns dock ännu inte underlag för att närmare bedöma i vilken omfattning kommunerna har utarbetat sådana strategier och program till stöd för den fysiska

• Sida 256
•  Original

planeringen som avses i delmål 1 Planeringsunderlag under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Som framgår av avsnitt 21.1.6 avser regeringen ge Naturvårdsverket m.fl. myndigheter i uppdrag att kartlägga miljömålsarbetet i kommunerna. Däri ingår att bedöma hur långt kommunerna har kommit i arbetet med att ta fram planeringsunderlag.

Försurningen av mark och vatten är huvudsakligen ett gränsöverskridande problem. Genom det s.k. takdirektivet (2001/81/EG) har nationella ”tak” för utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga kolväten fastställts för de femton länder som var medlemmar i EU före den senaste utvidgningen. ”Utsläppstaken” har räknats fram för att ge alla länderna den mest kostnadseffektiva fördelningen av utsläppsminskningar för att bl.a. minska den försurade arealen i alla länder med minst 50 procent till 2010 jämfört med 1990. Ett motsvarande mål finns för halterna av marknära ozon. Det gäller dels hälsorelaterade nivåer, dels effekterna på växande gröda och vegetation. Överskridandet av de kritiska nivåerna skall minskas med två tredjedelar respektive en tredjedel. Den största delen av de försurande ämnena (svavel- och kväveoxider) som faller ned i Sverige kommer från utsläpp i andra länder och från internationell sjöfart. Sverige är helt beroende av att beslutade utsläppsminskningar enligt takdirektivet kommer till stånd, särskilt i Nordvästeuropa, och att övriga länder inom EU är villiga att fortsätta minska sina försurande utsläpp. Det är därför särskilt viktigt att Sverige kan uppnå sina utsläppsmål enligt takdirektivet. Dessa utsläppsmål sammanfaller med delmålen ovan. Sverige måste kunna visa sig berett att genomföra de åtgärder som krävs för att uppnå utsläppsmålen för att kunna vara trovärdigt gentemot övriga länder i de fortsatta förhandlingarna om ytterligare utsläppsbegränsningar. En översyn av takdirektivet kommer att ske 2006.

Enligt regeringens mening bör åtgärder under strategin fram till 2010 huvudsakligen inriktas mot att uppnå de delmål som Miljömålsrådet och Kontrollstation 2004 bedömt icke uppnås utan ytterligare åtgärder, dvs. delmålen om

• utsläpp av växthusgaser och kväveoxider,
• delmålen under Frisk luft för kvävedioxid och partiklar (PM10) i vissa större städer,
• underlag för fysisk planering i kommunerna, samt
• förslaget till nytt delmål 5 för partiklar under Frisk luft.

Långsiktiga mål

Långsiktiga mål är viktiga för att kunna avväga behovet av långsiktiga respektive kortsiktiga åtgärder, öka kostnadseffektiviteten i åtgärderna och för att skapa ett stabilt klimat för investeringar. För många investeringar inom energi- och transportsektorerna ligger avskrivningstiderna på 30 år eller längre. Miljömålsrådets rapport Miljömålen – allas vårt ansvar (dnr M2004/622/Mk) ger dock föga vägledning om förhållandena efter 2010 eller om vilka ytterligare åtgärder som krävs efter det att de delmål som uppställts för 2010 uppnås. För klimatpolitiken finns dock det långsiktiga målet att 2050 bör utsläppen för Sverige sammantaget vara lägre än 4,5 ton koldioxidekvivalenter per år och invånare, för att därefter

• Sida 257
•  Original

minska ytterligare. Vid oförändrad befolkning innebär detta i stort sett en halvering av koldioxidutsläppen. Detta mål kommer att kräva kraftfulla insatser efter 2010 för att uppnås. Inom ramen för FN:s klimatkonvention kommer förhandlingar om klimatregim efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod att inledas. I detta sammanhang har Europeiska rådet i sina slutsatser slagit fast att ett rimligt åtagande för industriländer, inom ramen för en sådan global klimatregim, är utsläppsminskningar på 15–30 procent till 2020, jämfört med Kyotoprotokollets basår. Klimatmålen kommer dock att ses över i samband med regeringens proposition om klimatpolitiken 2005. För partiklar och flera andra föroreningar under miljökvalitetsmålet Frisk luft finns också gränsvärden uppsatta.

Regeringen gör dock i dagsläget bedömningen att alla de miljökvalitetsmål som behandlas under En strategi för effektivare energianvändning och transporter kommer att kräva ytterligare åtgärder efter 2010 för att uppnås. Inför 2009 års fördjupade utvärdering av miljökvalitetsmålen avser regeringen att låta se över delmålen och att sammanställa förslag om ytterligare åtgärder som behövs för att nå dem (se avsnitt 27.2). I avvaktan på ytterligare underlag utformas åtgärder inom denna strategi så att deras styrande effekt efter 2010 kvarstår liksom att möjligheter finns att skärpa vissa åtgärder för att öka den styrande effekten.

I de beräkningar av effekterna av de åtgärder som föreslås i denna proposition i avsnittet 21.2.5 har även effekterna på de delmål som förväntas uppnås till 2010 utan ytterligare åtgärder ändå räknats in. Dessa uppskattningar visar att åtgärder, som exempelvis utformats för att bidra till att minska utsläppen av koldioxid, också har positiva effekter på exempelvis utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen liksom på halterna av kvävedioxid i städerna.

21.2.2. Strategiska åtgärdsområden

Regeringens bedömning: För att påskynda miljöanpassningen och omställningen av energi- och transportsystemen bör ytterligare åtgärder inriktas på

• effektivisering av användningen, produktionen och överföringen av energi inom industrin, energisektorn, bebyggelsen och transportsektorn för att främst minska utsläppen till luft,
• ökad satsning på förnybara energikällor,
• planering och utveckling av bebyggelse och annan samhällsstruktur som gynnar miljöanpassade transporter och skapar förutsättningar för ett minskat transportbehov.

Ytterligare åtgärder bör också inriktas på en vidareutveckling av styrmedel, främst

• utveckling av ekonomiska styrmedel för ökad miljöstyrning,
• skärpta utsläppskrav för fordon och maskiner,
• forskning och utveckling, samt
• riktade informationsinsatser.

• Sida 258
•  Original

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Regeringen bedömer dock att det behövs ytterligare åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Remissinstanserna: Instämmer i stort med Miljömålsrådets bedömningar och förslag men flertalet menar att ytterligare åtgärder behövs utöver dem som rådet föreslagit, särskilt inom transportsektorn, energieffektivisering och förnybar energi. Flera remissinstanser framför också att en fördjupad analys bör göras av befintliga och planerade styrmedel på energi- och miljöområdet, samt samverkan mellan dessa.

Skälen för regeringens bedömning: Miljömålsrådets utvärdering och Statens energimyndighets och Naturvårdsverkets rapport Kontrollstation 2004 (dnr M2004/2088/Mk) visar på vilka sektorer som är mest problematiska för att uppnå delmålen avseende Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och Bara naturlig försurning. Problembilden ser i stort ut på samma sätt som beskrevs i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/2001: 130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/ 02:36). Transportsektorn har fortsatt att utvecklas ogynnsamt beträffande utsläppen av växthusgaser. Att de totala utsläppen ändå förväntas minska till 2010 beror i huvudsak på en positiv utveckling inom andra sektorer där utsläppen har varit oförändrade eller minskat de senaste tio åren. Prognoserna visar en fortsatt ökning av utsläppen från transportsektorn, främst vägtrafiken, samt från el- och värmeproduktion.

Det finns en mycket stor potential för effektivisering av energianvändningen i existerande bebyggelse som måste realiseras. Utsläppen av koldioxid har dock redan minskat med 37 procent till 2002 sedan 1990 från bostäder och service. Användningen av el i bebyggelsen förväntas dock öka under den kommande tioårsperioden. Trots införandet av nya krav på tekniska åtgärder för att minska utsläppen av kväveoxider räcker inte dessa för att målet om högst 148 000 ton utsläpp per år skall uppnås.

Persontransporterna i Sverige har ökat med ca 50 procent sedan 1975 och beräknas öka med 31 procent mellan 2001 och 2020. Till detta kommer att den svenska genomsnittsbilen har den högsta bränsleförbrukningen i EU. Godstransporterna har ökat med 24 procent under samma period och beräknas öka med ca 29 procent fram till 2020. Åtgärder behöver riktas såväl mot fordonens egenskaper som mot planering och utveckling av bebyggelse och annan samhällstruktur som gynnar miljöanpassade transporter och skapar förutsättningar för en minskad bilanvändning.

Regeringen delar Miljömålsrådets och myndigheternas bedömning av den framtida utvecklingen. För att uppnå utsläppsmålen för växthusgaser och kväveoxider är åtgärder inom transportsektorn och vägtrafiken särskilt viktiga. Åtgärder inom energi- och vägtrafiksektorerna kommer att kräva fortsatta forskningsinsatser och teknikutveckling. Ny teknik behöver demonstreras och kommersialiseras. I detta sammanhang behövs särskilt riktade informationsinsatser men framför allt krävs kraftfullare ekonomiska styrmedel för att driva utvecklingen åt rätt håll.

För att påskynda miljöanpassningen och omställningen av energi- och transportsystemen och mot bakgrund av de bedömningar regeringen gjort ovan bör ytterligare åtgärder inriktas på:

• Sida 259
•  Original

• effektivisering av användningen, produktionen och överföringen av energi inom industrin, energisektorn, bebyggelsen och transportsektorn för att främst minska utsläppen till luft,
• ökad satsning på förnybara energikällor med låga eller försumbara utsläpp av växthusgaser och andra luftföroreningar,
• planering och utveckling av bebyggelse och annan samhällsstruktur som gynnar miljöanpassade transporter och skapar förutsättningar för ett minskat transportbehov,

och en vidareutveckling av styrmedel, främst:

• ekonomiska styrmedel för ökad miljöstyrning,
• skärpta utsläppskrav på fordon och maskiner,
• forskning och utveckling, samt
• riktade informationsinsatser.

21.2.3. OECD:s utvärdering av miljöpolitiken

Som tidigare nämnts har OECD för andra gången utvärderat Sveriges miljöpolitik och lämnat ett antal rekommendationer (se bilaga 2). Följande rekommendationer är relevanta för denna strategi.

Sverige bör enligt OECD:

• vid alla beslut om en mera långtgående skatteväxling i högre grad överväga att använda de billigaste möjligheterna att minska utsläppen av växthusgaser med hänsyn till ett långsiktigt perspektiv.
• se över och justera transportpriserna så att de avspeglar alla externa kostnader, bl.a. skador som orsakas av partiklar, marknära ozon och buller. Trängselavgifter bör införas i Stockholm och införas även i andra större städer.
• fortsätta arbetet för en förbättrad energieffektivitet i en rad sektorer som energiintensiv industri och befintligt byggnadsbestånd och särskilt se över flexibla mekanismer för att maximera möjligheterna till energibesparing ur ett livscykelperspektiv liksom att även se på energianvändning utanför anläggningarna.
• inom det nationella klimatprogrammet prioritera de mest kostnadseffektiva instrumenten för att uppmuntra till energibesparingar och användning av förnybara energikällor och se över undantag, t.ex. för energiintensiv industri och torv.

Regeringens uppfattning är att ekonomiska styrmedel bör användas i stor utsträckning för att uppnå miljökvalitetsmålen.

En lagstiftning om trängselskatt har införts. Vad gäller förnybara energikällor har Sverige redan infört ett system med elcertifikat för att stimulera investeringar i elproduktion från förnybara energikällor. Systemet har utvärderats och nödvändiga förändringar införas för att systemet skall uppnå en större långsiktighet.

Vad gäller energieffektivisering pekar regeringen i denna proposition på en rad stödformer som stimulerar till energieffektivisering och miljöförbättringar i existerande bebyggelse.

• Sida 260
•  Original

Sverige har redan infört ett system som skall stimulera till energieffektivisering i den energiintensiva industrin som diskuteras i avsnitt 21.2.4 om energieffektivisering.

21.2.4. Förslag till åtgärder och utveckling av styrmedel

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/2001:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) redovisade och aviserade regeringen ett antal åtgärder för att miljökvalitetsmålen och delmålen skulle kunna uppnås. Ett antal av dessa åtgärder har genomförts. Långsiktigt måste åtgärdsarbetet fortsätta som en del i omställningen av energi- och transportsystemen mot en hållbar utveckling och för att uppnå generationsmålen.

I denna strategi redovisar regeringen de ytterligare åtgärder som regeringen bedömer krävs för att nå miljökvalitetsmålen och därmed sammanhängande delmål. Flertalet av dessa kommer också att behandlas i klimatpropositionen 2005, den transportpolitiska propositionen under 2005 eller i budgetpropositionen för 2006. De åtgärder som regeringen för fram i detta avsnitt har inte ingått i Miljömålsrådets rapport Miljömålen – allas vårt ansvar eller Miljömålen – hur når vi dem (dnr M2004/622/Mk). De finns därför inte medräknade i Miljömålsrådets prognoser om delmålen kommer att uppnås.

Energieffektivisering

Regeringens bedömning: En effektivare användning av energi är av stor betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen och en förutsättning för omställningen till ett uthålligt energisystem. De energipolitiska programmen för energieffektivisering tillsammans med skattereduktionen för vissa miljöförbättrande installationer i småhus och den investeringsstimulans för energibesparande åtgärder och konvertering till förnybar energi i offentliga lokaler som nyligen införts förväntas få en stimulerande effekt på energieffektivisering i existerande bebyggelse.

Förslag till genomförande av EG:s direktiv om byggnaders energiprestanda kommer under 2005.

Inom EU behandlas även ett direktiv om energitjänster som bl.a. omfattar ett energieffektiviseringsmål om en procent per år. Ett sådant mål är värdefullt för att stimulera det fortsatta effektiviseringsarbetet och kan, när direktivet antagits, vara ett mål för vad vi skall leva upp till på nationell basis. Om senare utvärderingar visar att det finns behov och möjligheter bör målet ses över. Fortsatt aktivt arbetet för att målet skall ingå i den slutliga utformningen av direktivet är angeläget.

Transportsektorn måste uppnå en effektivare energianvändning. För godstransporter måste transportlogistik och samordning mellan transportslagen förbättras. För person- och andra transporttjänster bör energieffektiva kollektiva transporter utvecklas liksom IT-kommunikation.

Uppföljning och utvärdering av de insatser som genomförs för en effektivare energianvändning i samverkan med berörda myndigheter är angelägen och vid behov bör ytterligare stimulanser övervägas.

• Sida 261
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

Att uppnå ett effektivare energisystem är en viktig del av arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen liksom för omställningen till ett hållbart energisystem. Sverige har under ett flertal år bedrivit en aktiv politik för energieffektivisering. Mot bakgrund av de stora utmaningar vi står inför bör detta arbete fortsätta och utvecklas såväl inom industrin och bebyggelsen som inom energisektorn i övrigt. Transportsektorn måste få en framträdande roll i detta arbete. Framför allt måste fordonen bli energieffektivare. Det gäller särskilt förbättrad bränsleeffektivitet för personbilar oavsett om dessa drivs med fossila eller förnybara bränslen. Godstransporter måste bli effektivare främst genom att förbättra transportlogistiken och samordningen mellan transportslagen. Det är också viktigt att utveckla effektiva kollektiva transportmedel liksom söka använda IT-kommunikation när det är tillämpligt för att kommunicera vissa tjänster.

Kommissionen antog i december 2003 ett förslag till ett direktiv om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster (KOM(2003)739 slutlig). Detta förslag syftar till att uppnå en mer kostnadseffektiv och rationell slutanvändning av energi och undanröja hinder för marknaden för energitjänster. Förslaget innehåller mål för varje medlemsstat om en procent årlig energieffektivisering med undantag för den energiintensiva industrin som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter. Förslaget behandlas nu i rådet och i parlamentet.

Regeringen anser att det behövs ett styrande mål för det svenska arbetet med energieffektivisering. Ett sådant mål skulle ge en klar signal till alla aktörer om vikten av energieffektivisering och vara en måttstock mot vilken de svenska insatsernas resultat kan mätas. Regeringen avser att aktivt driva denna fråga inom EU för att ett sådant mål skall ingå i den slutliga utformningen av direktivet. Statens energimyndighet bör nära följa EU-arbetet inom detta område och utveckla och precisera metoder för beräkning och uppföljning av den årliga energieffektiviseringen.

Regeringen anser att, liksom föreslås i EG-direktivet, den energiintensiva industrin som omfattas av handelsdirektivet undantas i detta fall. Det utesluter dock inte åtgärder inom andra delar av industrin eller frivilliga åtgärder.

Det är viktigt att berörda myndigheter agerar samstämmigt och koordinerat. Det gäller bl.a. Statens energimyndighet, Vägverket, Boverket och Naturvårdsverket men även andra aktörer i samhället. Regeringen avser av denna anledning att följa upp och utvärdera de insatser som genomförs för en effektivare energianvändning i samverkan med berörda myndigheter och vid behov överväga ytterligare stimulanser.

Insatser inom det energipolitiska programmet

Inom ramen för 2002 års energipolitiska program beräknas 1 000 miljoner kronor satsas under perioden 2003–2007 på åtgärder för en effektivare energianvändning. Syftet med insatserna är främst att stimulera användningen av befintlig energieffektiv teknik och främja introduktion av ny energieffektiv teknik. Åtgärderna omfattar bl.a. bidrag till kommunal energirådgivning och stöd till regionala energikontor, utbild-

• Sida 262
•  Original

ning och information, provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning samt stöd till teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik.

De långsiktiga energipolitiska insatserna kring forskning, utveckling och demonstration inbegriper också arbete kring ny teknik och nya tjänster för effektivare energianvändning.

Program för energieffektivisering i energiintensiv industri

Den 1 januari infördes ett särskilt program för energieffektivisering i energiintensiv industri (prop. 2003/04:170bet. 2004/05:NU7, rskr. 2004/05:90). Energiintensiva företag som i sina industriella verksamheter använder el i tillverkningsprocessen ges enligt förslaget en möjlighet att delta i femåriga program för energieffektivisering i utbyte mot befrielse från energiskatt på elektricitet. Ett deltagande i ett sådant program är uppdelat i två perioder. Under den första perioden om två år skall företaget bl.a. införa och certifiera ett standardiserat energiledningssystem, göra fördjupade kartläggningar och analyser av sin energianvändning samt åta sig att genomföra eleffektiviserande åtgärder. Efter denna periods utgång skall företagen lämna en redovisning till tillsynsmyndigheten av programtidens första två år och ge förslag på eleffektiviserande åtgärder. Om tillsynsmyndigheten fastställer företagens redovisning skall de, under den andra perioden om tre år, genomföra dessa eleffektiviserande åtgärder. Efter programtidens utgång skall företagen lämna en slutlig redovisning till tillsynsmyndigheten och myndigheten skall pröva om företagen uppnått en ökad effektivisering av elanvändningen. De företag, som så önskar, kan därefter påbörja en ny femårig programperiod.

Energieffektivisering i bebyggelse

Bostäder och lokaler står för ca 40 procent av den totala energianvändningen i Sverige och varav 80–90 procent kan tillskrivas användningsfasen. Drygt 60 procent av denna energianvändning avser uppvärmning och varmvatten. Resten utgörs av hushållsel och driftel.

Delmål 7 om energianvändning m.m. under God bebyggd miljö säger att miljöbelastningen från energianvändningen i bostäder och lokaler minskar och är lägre 2010 än 1995. Detta skall bl.a. ske genom att den totala energianvändningen effektiviseras för att på sikt minska. Regeringen bedömer att delmålet kommer att nås avseende miljöbelastningen till 2010.

Den minskade miljöbelastningen förklaras bl.a. genom en ökad övergång till fjärrvärme och att antalet värmepumpar har ökat kraftigt under senare år. Också den temperaturkorrigerade energianvändningen för uppvärmning per ytenhet har minskat för bostäder och lokaler. Däremot har den totala energianvändningen varit nästan konstant under många år och uppgick 2000 till knappt 160 TWh med en uppvärmd yta av 595 miljoner kvadratmeter. Prognoserna tyder på en viss ökad energianvändning efter 2010. Bakom utvecklingen ligger bl.a. att uppnådda

• Sida 263
•  Original

effektiviseringar till stor del har balanserats av en ökning av den totala bostads- och lokalytan och ett ökande antal hushåll.

Av det befintliga fastighetsbeståndet har ca 295 000 småhus och ca 86 000 lägenheter direktverkande el för uppvärmning. Detta försvårar en framtida konvertering till annat uppvärmningssystem och därmed en omställning till ett hållbart samhälle då detta kräver omfattande och kostsamma åtgärder. Regeringen ser därför över möjligheterna att väsentligt förbättra de skattemässiga villkoren för en övergång från direktverkande el i bostadshus till andra uppvärmningssystem.

Tillkomsten av småhus och flerbostadshus med direktverkande el som uppvärmningskälla är enligt en rapport från Boverket (Konsekvenserna av ett förbud mot direktverkande elvärme i nya byggnader, juni 2003) i dag marginell. Däremot har användningen av direktverkande el i fritidshus ökat avsevärt under senare år. I dag är mer än 90 procent av nybyggda fritidshus elanslutna medan motsvarande andel 1976 uppgick till ca 50 procent. Även användningen av el till annat än uppvärmning i bostäder har ökat markant. Motsvarande ökning i lokaler är ännu större.

Enligt Boverkets rapport (dnr M2003/2147/Bo) kan direktverkande elvärme vara ett kostnadseffektivt uppvärmningssystem för fritidshus och mycket välisolerade småhus som har ett mycket litet värmeenergibehov. Som ett alternativ till ett förbud mot direktverkande elvärme i nya byggnader föreslår Boverket därför skärpta energihushållningskrav i byggreglerna för byggnader som installerar direktverkande elvärme, alternativt för alla byggnader som använder el för uppvärmning.

I Boverkets reviderade byggregler som skickades på remiss den 1 mars 2005 föreslås ett gränsvärde för högsta tillåtna energianvändning per kvadratmeter oavsett uppvärmningskälla. Vidare föreslås särskilt skärpta krav avseende energianvändningen per kvadratmeter för en- och tvåfamiljshus med direktverkande elvärme.

Regeringen bedömer att med lämpligt utformade stimulanser är det möjligt att uppnå en väsentlig energieffektivisering och andra miljöförbättringar i både ny och existerande bebyggelse. Bedömningen styrks av ett flertal studier.

I utredningsbetänkandet Energideklarering av byggnader – för effektivare energianvändning (SOU 2004:109) framhålls att potentialen för att effektivisera energianvändningen i den befintliga bebyggelsen är mycket stor och att en betydande effektivisering av dagens energianvändning i bebyggelsen skulle vara genomförbar med konventionell teknik och god drift. Energibesparingspotentialen beräknas i betänkandet till drygt 30 procent.

Vidare har ett antal statliga fastighetsägare i ett uppdrag att i samråd med Statens energimyndighet, Boverket och Riksantikvarieämbetet beskriva förutsättningar och möjligheter för ökad effektivisering och minskat beroende av fossila bränslen (minskad miljöbelastning från energianvändning) redovisat stora effektiviseringspotentialer. Uppdraget redovisades den 1 juni 2004 och visar att en väsentlig energibesparing kan uppnås genom relativt enkla åtgärder och flera av föreslagna åtgärder uppges vara lönsamma på kort, respektive medellång tid.

Ovan beskrivna åtgärder samt införandet av EG-direktivet om energideklarering av byggnader (2002/91/EG) förväntas få en stimulerande effekt på energieffektivisering. Regeringen bedömer dock att det finns

• Sida 264
•  Original

skäl att överväga ytterligare kostnadseffektiva insatser för att säkerställa att den totala energianvändningen i sektorn på sikt minskar. Regeringen avser därför att återkomma med förslag till ytterligare insatser för energieffektivisering i bebyggelsen. I detta sammanhang är det viktigt att målkonflikter som kan uppstå vad gäller de kulturhistoriska värdena och inomhusmiljön uppmärksammas.

Skattereduktion för vissa miljöförbättrande installationer i småhus

Den 1 januari 2004 trädde lagen (2003:1204) om skattereduktion för vissa miljöförbättrande installationer i småhus i kraft. Tanken bakom lagstiftningen är att stimulera till vissa miljöförbättrande åtgärder på permanenthus. Den exakta avgränsningen av vilka installationer som skulle omfattas skulle ske med beaktande av miljönytta och energieffektivisering samt att kapa effekttoppar.

Den nu gällande lagen ger en permanentboende fastighetsägare möjlighet att antingen erhålla skattereduktion för installationer av biobränsleeldade uppvärmningssystem i ett nyproducerat småhus eller för installationer av energieffektiva fönster i ett befintligt småhus. Med energieffektiva fönster avses fönster där genomgångskoefficienten inte överstiger 1,2.

Skattereduktion medges med 30 procent av utgifterna för material och när det gäller energieffektiva fönster även för utgifterna för arbete. Skattereduktionen är beloppsmässigt begränsad och kan inte medges med mer än 10 000 kronor för utgifterna för energieffektiva fönster och med 15 000 kronor för biobränsleeldade uppvärmningssystem. Lagen är tidsbegränsad och gäller installationer som utförs under tiden 1 januari 2004–31 december 2006.

Skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus

Regeringen föreslog i 2004 års ekonomiska vårproposition att det s.k. ROT-avdraget skulle återinföras. I maj 2004 lämnade regeringen en proposition om skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus. Lagen, som är tidsbegränsad, trädde i kraft den 1 november 2004 men gäller åtgärder utförda under tiden 15 april 2004 – 30 juni 2005.

Skattereduktion skall enligt förslaget kunna ges för alla typer av byggnadsarbeten. Endast utgifter för arbete, inte för material, omfattas. En förutsättning för att skattereduktion skall kunna medges är att arbetet utförs på en bostadsbyggnad. Markarbete får endast ingå i underlaget om det avser t.ex. ledningar eller anläggningar för värmeförsörjning i direkt anslutning till en byggnad, vilket innebär att utgifter för arbete vid borrning för bergvärme omfattas. Även utgifter för arbete i energibesparande syfte, t.ex. tilläggsisolering, omfattas av möjligheten att medges skattereduktion. Skattereduktion medges till ägare av bostadshus, både småhus och hyreshus, med 30 procent av utgiften för arbetskostnaden men med högst 10 500 kronor för småhus, 5 000 kronor för innehavare av bostadsrätt och med det högsta av 20 000 kronor eller ett belopp motsvarande tre gånger fastighetsskatten för bostadsdelen för hyreshus. För hyreshus

• Sida 265
•  Original

finns den ytterligare begränsningen att skattereduktionen inte får överstiga 100 000 euro.

Investeringsstimulans för energibesparande åtgärder och konvertering till förnybar energi i offentliga lokaler

Med hänvisning till de energi- och miljöpolitiska målen gjorde regeringen i 2004 års ekonomiska vårproposition också bedömningen att en särskild investeringsstimulans för energibesparande åtgärder och konvertering till förnybar energi i offentliga lokaler borde införas för perioden den 1 januari 2005 till den 30 juni 2006. Åtgärderna skall även bidra till att öka investeringarna inom bygg- och fastighetssektorn och därmed stimulera till en ökad sysselsättning. I budgetpropositionen för 2005 föreslogs att genomförandeperioden för stödet utsträcks till den 31 december 2006 och när det gäller installation av solceller till den 31 december 2007. De åtgärder som omfattas innebär att lokaler som används för offentlig verksamhet under vissa förutsättningar medges en investeringsstimulans om investeringar sker i energieffektivisering eller konvertering till förnybara energikällor. Stödet medges med upp till 30 procent av de totala kostnaderna för sådana åtgärder upp till 10 miljoner kronor per byggnad. För installation av solceller uppgår stödet till högst 70 procent av den totala kostnaden för en sådan åtgärd upp till 5 miljoner kronor per byggnad. Det totala skattebortfallet beräknas till 2 miljarder kronor. Den förhöjda stimulansen för installation av solceller beräknas svara för 100 miljoner kronor av detta belopp. Det är regeringens ambition att, om behov finns, vid utvärderingen av dessa stöd undersöka möjligheterna till energieffektivisering i andra typer av bebyggelse av liknande karaktär oavsett funktion.

Fastighetsskatten

Taxeringsvärdet skall utgöra 75 procent av fastighetens marknadsvärde. Marknadsvärdet på en viss fastighet beror bl.a. på läge och standard. Miljöinvesteringar ger många gånger högre marknadsvärden vilket på sikt slår igenom på taxeringsvärdena och därmed på fastighetsskatten. Marknadsvärdena varierar över landet vilket innebär att en viss investering påverkar dessa värden, och därmed taxeringsvärdena, på olika sätt i skilda delar. Detta betyder att det inte finns något entydigt samband mellan en miljöinvesterings storlek och dess betydelse för taxeringsvärdet och fastighetsskatteuttaget. Miljömålsrådet har föreslagit att uttaget av fastighetsskatt skall anpassas så att energieffektiviseringsåtgärder inte leder till ökad beskattning. Regeringen avser att analysera förslaget, samtidigt som principen att marknadsvärdet är grunden för fastighetstaxeringen beaktas.

Uppdrag till Boverket

Byggnader står för ca 40 procent av den totala energiförbrukningen i Sverige varav 80–90 procent kan tillskrivas användningsfasen.

• Sida 266
•  Original

Flera studier visar att potentialen för energibesparingar i just användningsfasen är mycket stort och att uppemot en halvering av dagens energianvändning i bostäder och lokaler skulle vara genomförbar med konventionell teknik. I promemorian Strategi för energieffektiv bebyggelse (Miljövårdsberedningen 2004:2) presenterar Miljövårdsberedningen olika strategier för att kunna realisera denna stora potential. I strategin föreslår Miljövårdsberedningen bl.a. att fastighetsbeskattningen ses över och differentieras, att räntefria lån och bidrag införs för energieffektiva lösningar, miljömärkning av produkter och differentierad skatt på vitvaror allt efter deras energiprestanda och att ytterligare styrmedel utvecklas för energieffektivisering i industrin, t.ex. genom särskilda energisparfonder. Vidare föreslås en förändring av energibolagens prissättning som kan ge ökade prisincitament för konsumenternas energianvändning. Miljövårdsberedningen har också studerat möjligheten till skärpta regler för planering och byggande. Det gäller t.ex. förbättrad kommunal energiplanering och skärpta byggregler, energieffektivitetskrav vid bygglov, förbättrad tillsyn och förlängd garantitid. Särskilt stränga krav bör ställas på byggnader som värms med el enligt Miljövårdsberedningen. Ytterligare potential till minskningar finns vid nybyggnation även om effekterna där kommer att bli betydande först på lång sikt på grund av den långsamma omsättningshastigheten för byggnadsbeståndet.

Regeringen har därför uppdragit åt Boverket att i samverkan med Statens energimyndighet och Naturvårdsverket (dnr M2004/4246/Kb) analysera och konkretisera de åtgärdsförslag i Miljövårdsberedningens strategi för energieffektivisering i bebyggelsen som rör en ändrad lagstiftning vid ny- och ombyggnation samt införande av ekonomiska incitament. Syftet är att i samspel med redan beslutade åtgärder kunna realisera ytterligare energieffektiviseringar i byggnaders driftskede samtidigt som en god inomhusmiljö säkerställs.

Regeringen avser att återkomma med en proposition om ett program för energieffektivisering i bebyggelsen och energismart byggande. Boverkets regeringsuppdrag kommer att utgöra en del av underlaget till denna proposition.

Förnybara energikällor

Regeringens bedömning: Målen för förnybar energi utgör ett viktigt incitament för och styrning av introduktionen av förnybar energi.

Fortlöpande uppföljning av utvecklingen och vidareutveckling av målen är angelägen så att de fortsatt kan spela en stimulerande roll och ge stabilitet för långsiktiga investeringar.

Elcertifikatsystemet är det huvudsakliga styrmedlet för att öka användningen av el från förnybara energikällor. Systemet har utvärderats under 2004. Elcertifikatsystemet bör förlängas i den utsträckning som krävs för att investeringar, exempelvis i storskalig vindkraft, skall komma till stånd. Samtidigt bör ambitionsförmågan i systemet höjas ytterligare. Klimatinvesteringsprogrammet utgör ett viktigt instrument för att stödja introduktionen av förnybar energi vilket kan bidra till en långsiktig strukturell omställning mot en hållbar utveckling.

• Sida 267
•  Original

Förnybar energi blir en viktig fråga i uppföljningen av Johannesburgsdeklarationen och aktionsprogrammet för hållbar utveckling. Resultaten från den globala konferensen i Bonn i början av juni 2004 om förnybar energi bör följas upp nationellt och internationellt.

Skälen för regeringens bedömning

Andelen förnybar energi av den totala energitillförseln är mycket hög i Sverige. Närmare 30 procent baseras på förnybar energi och för elproduktionen är andelen 50 procent under ett normalår. Den svenska energipolitiken betonar vikten av att ytterligare öka användningen av energi från förnybara källor. Visionen är att Sverige på lång sikt skall basera hela sin energitillförsel på förnybar energi. Detta måste ses som ett viktigt steg i riktning mot ett miljömässigt hållbart samhälle och mot att uppnå miljökvalitetsmålen. Det finns uttryckliga mål på kort sikt om att andelen energi från förnybara källor skall öka, både för total energianvändning och för elproduktionen.

Sedan början av 1980-talet har andelen energi från förnybara källor i förhållande till totalt tillförd energi ökat. Den förnybara energins andel av fjärrvärmeförsörjningen har ökat mycket kraftigt under de senaste 20 åren, från mindre än 20 procent till drygt 70 procent. Den kraftiga ökningen av andelen förnybart förklaras till stor del med den ökade användningen av biobränslen, men användningen av värmepumpar har också ökat. En annan positiv trend med samma effekt är att användningen av industriell spillvärme har ökat och ersatt fossila bränslen. Den höjda skatten på fossila bränslen har haft stor inverkan på denna utveckling. Genom 1997 års energipolitiska program har tillförseln av förnybar el ökat med över 1,5 TWh per år.

EU har antagit ett särskilt direktiv (2001/77/EG), som har till syfte att främja användning av el från förnybara energikällor och skapa en grund för ett framtida rättsligt ramverk på gemenskapsnivå. Direktivet innehåller flera delar, bl.a. ursprungsgaranti för förnybar el och minskade hinder för en ökning av produktionen av el från förnybara energikällor. Medlemsstaterna skall anta nationella vägledande mål för den framtida användningen av el från förnybara energikällor utifrån referensvärden i direktivet. Det övergripande vägledande målet på gemenskapsnivå (EU-15) är 22 procent av elproduktionen 2010.

Den energipolitiska propositionen Energipolitik – Samverkan för en trygg och effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143, bet. 2001/02:NU17, rskr. 2001/02:317) innehåller flera åtgärder som syftar till att öka tillförseln av el från förnybara energikällor. Målet är att användningen av el från förnybara energikällor skall öka med tio TWh från 2002 års nivå till 2010. Om det visar sig att det finns förutsättningar för att ytterligare öka elproduktionen med förnybara energikällor bedömde regeringen att en lämplig ambitionsnivå skulle vara att öka den årliga förnybara elproduktionen med 15 TWh från 2002 års nivå till 2012. Medlet för att nå det uppställda målet är ett kvotbaserat elcertifikatsystem (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133). Systemet trädde i kraft den 1 maj 2003.

Inför introduktionen av elcertifikatsystemet infördes även ett antal åtgärder för vindkraften. Dessa innebär stöd till teknikutveckling och

• Sida 268
•  Original

marknadsintroduktion, ett nationellt planeringsmål för vindkraft och ett avtrappande övergångsstöd. Syftet med teknikutveckling och marknadsintroduktion är att i samverkan med näringslivet på sikt minska kostnaderna för nyetablering av vindkraft i havs- och fjällområden där också en stor vindkraftspotential finns. Statens energimyndighet har, med utgångspunkt från planeringsmålet, fortsatt arbetet med att utse områden av riksintresse för vindkraft. Myndigheten fattade beslut om sådana hösten 2004.

Klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) har också en mycket viktig roll i att stödja ett ökat nyttjande av förnybar energi. Inom ramen för programmet och dess föregångare lokala investeringsprogram (LIP) har stora satsningar gjorts på omställning till förnybara energikällor, bl.a. till utbyggnad av fjärrvärme och konvertering till biobränslen. Klimp diskuteras utförligare längre fram i avsnittet.

Den svenska energipolitiken är inriktad mot att underlätta omställning till ett hållbart samhälle. Landets elförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska, och förnybara energikällor. Visionen är att Sverige på lång sikt skall basera hela energitillförseln på förnybar energi. Visionen är tydligt uttalad i strategin för den fortsatta avvecklingen av kärnkraften. Elcertifikatsystemet innehåller tydliga mål på kort sikt för den förnybara elproduktionen. Fjärrvärmen baseras i allt högre grad på biobränslen och spillvärme och användningen av olja för uppvärmning av enskilda fastigheter minskar. Det är också viktigt att berörda statligt ägda bolag aktivt deltar i och bidrar till den omställning av energisystemet som beslutats av riksdagen. Flertalet av de statliga bolagen verkar på affärsmässiga grunder och skall följaktligen ta hänsyn till de villkor som följer av detta. Inom ramen för kravet på affärsmässighet bör dessa statligt ägda företag vara föredömen när det gäller omställningsarbetet.

Enligt regeringens mening finns det dock ett starkt behov av att tydliggöra för alla aktörer den långsiktiga inriktningen av omställningsarbetet för att stimulera investeringar i och driva på en ökad användning av förnybar energi. Av denna anledning avser regeringen fortlöpande se över målen för den förnybara energin och uppdatera och precisera dem för att fortsatt stimulera utvecklingen och skapa långsiktig stabilitet för investeringar i förnybar energi.

När det gäller transportsektorn har förnybara energikällor svårare att vinna inträde på marknaden. Av denna anledning avser regeringen även fortsättningsvis driva en ambitiös politik för introduktionen av biodrivmedel.

Uppföljning av elcertifikat

Elcertifikatsystemet ersatte från och med den 1 maj 2003 huvuddelen av de tidigare stöden till förnybar elproduktion som finansierats över statsbudgeten. Systemet är ett nytt marknadsbaserat styrmedel inom energisektorn som syftar till att stimulera förnybar elproduktion. Målet är att användningen av förnybar energi skall öka med tio TWh från 2002 års nivå till 2010. Systemet berör såväl elleverantörer, elproducenter och nätägare som elanvändare. Lagen (2003:113) om elcertifikat syftar till att

• Sida 269
•  Original

öka mängden el som produceras med hjälp av sol, vind, vatten och biobränsle.

Systemet bygger på att producenter av el från förnybara energikällor blir berättigade till elcertifikat för el som produceras från förnybara källor. Producenten kan sälja elen på elmarknaden. Även elcertifikaten kan säljas och ge producenten en ytterligare intäkt. Elproducenten som använder förnybara energikällor får på detta sätt intäkter från både försäljningen av el och från försäljning av certifikat.

För att skapa en efterfrågan på elcertifikat införs en s.k. kvotplikt. Kvotplikten innebär en skyldighet för elkonsumenten att varje år inneha elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under föregående kalenderår. Kvoten bestäms av riksdagen. Om kunderna och elleverantörerna inte fullgör sin kvotplikt skall en kvotpliktsavgift betalas. Allt eftersom mängden certifikat som kunder och elleverantörer måste köpa ökar stiger efterfrågan och därmed priset på certifikat.

Regeringen gav i december 2003 Statens energimyndighet i uppdrag (dnr N2003/9037/ESB) att göra en översyn av elcertifikatsystemet. Uppdraget består av flera delar: en allmän översikt av systemet, statistik, framtida kvotnivåer, torvens roll i systemet, kvotpliktsavgiftens utformning, villkor för konsumenten, vindkraftens förutsättningar och den elintensiva industrins undantag från kvotplikten. Uppdraget delredovisades i maj 2004 och slutredovisades den 1 november 2004.

Generellt kan sägas att elcertifikatsystemet fungerat tekniskt väl. Aktörerna på elcertifikatmarknaden har anpassat sig snabbt till det nya systemet. Den biobränslebaserade elproduktionen har ökat och ett antal investeringar planeras, bl.a. i biokraft och vindkraft. Regeringen anser dock att elcertifikatsystemet bör förlängas i den utsträckning som krävs för att investeringar, exempelvis i storskalig vindkraft, skall komma till stånd. Samtidigt bör ambitionsförmågan i systemet höjas ytterligare. Regeringen avser att återkomma med konkreta förslag före utgången av 2005.

Strategi för fortsatt introduktion av förnybara drivmedel

Regeringens bedömning: En långsiktig introduktion av förnybara fordonsbränslen bör fortsatt främjas.

Ett lagförslag om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen som kan träda i kraft den 1 januari 2006 läggs fram.

Specifikationen för miljöklass 1 diesel ändras, så att det blir möjligt att blanda in upp till fem procent RME i all diesel.

Ett drivmedelcertifikatsystem bör utredas vidare med målet att detta system skall kunna träda ikraft den 1 januari 2009.

Direktiv 98/70/EG bör ändras så att den högsta tillåtna mängden etanolinblandning i bensin höjs från fem procent till tio procent.

• Sida 270
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

En introduktion av förnybara drivmedel är ett komplement till åtgärder för att effektivisera transportsystemet när det gäller att minska nettoutsläppen av koldioxid från transportsektorn.

De biodrivmedel som används i större utsträckning i Sverige är bioetanol, rapsmetylester (RME) och biogas. Övriga biodrivmedel, såsom syntetisk biodiesel och tyngre bioalkoholer, förekommer i mycket små mängder. Stockholms kommun använder dessutom vätgas producerad med grön el för driften av tre bränslecellsbussar.

Regeringen har givit Vägverket i uppdrag att se över specifikationen för miljöklass 1 diesel, så att det blir möjligt att blanda in upp till fem procent RME i all diesel. I uppdraget ingår även att undersöka miljö- och hälsoeffekterna från fordonsemissioner vid inblandning av fem procent RME i miljöklass 1 diesel. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2005.

Under 2003 har importen av drivmedelsetanol ökat kraftigt från att tidigare ha legat på en relativt låg nivå. Importerad etanol utgör nu större delen av Sveriges totala användning av etanol som drivmedel. Svensk etanolproduktion för drivmedel utgörs i huvudsak av företaget Agroetanols produktion i Norrköping.

Omkring 85 procent av all drivmedelsetanol används för låginblandning i bensin. Vid årsskiftet 2003/04 innehöll ca hälften av all 95-oktanig bensin fem procent etanol. Resten av drivmedelsetanolen används i ren eller nästan ren form (E85) i personbilar och bussar för kollektivtrafik.

EG-direktivet (98/70/EG) om kvaliteten på bensin och bränslen tillåter högst fem procent inblandning av etanol i bensin. Under 2005 skall kommissionen göra en översyn av bl.a. bränslespecifikationerna i direktivet. Sverige driver att den tillåtna högsta inblandningen av etanol i bensin höjs från fem till tio procent.

Enligt Vägverkets publikation 2005:28 svarar biodrivmedel för 2,6 procent av den totala mängden drivmedel i transportsektorn

Det finns i dag ett hundratal tankställen i landet där bilister kan tanka förnybara fordonsbränslen. För att få ett större genomslag för alternativt drivna fordon behövs dock ett mer heltäckande distributionsnät. Ett arbete för att öka antalet pumpar med alternativa bränslen pågår därför f.n. inom Regeringskansliet.

Förnybara fordonsbränslen i kollektivtrafik är viktigt, liksom kommuners val att använda förnybara bränslen. LIP och Klimp har haft betydelse, exempelvis Östersunds offensiva satsning på miljöanpassade fordon och att hushållsavfallet i Vänersborg blir fordonsbränsle. Det är viktigt att lokala resurser kan tas till vara och utnyttjas. Till de bränslen som är särskilt lämpade för lokal produktion inom ramen för ett kretsloppstänkande hör biogas och deponigas. Miljömässigt har sådana projekt två effekter: dels minskar behovet av fossila bränslen med minskade koldioxidutsläpp som följd, dels minskar avgången av metan från avlopp och avfall. Ett flertal kommuner har satsat särskilt på biogasanläggningar, vilket gjort att Sverige i ett internationellt perspektiv har kommit långt på detta område.

I EG-direktivet (2003/30/EG) om främjande av användningen av biodrivmedel eller andra förnybara drivmedel ges allmänna riktlinjer som

• Sida 271
•  Original

innebär att varje medlemsland skall sätta nationella, vägledande mål för introduktionen av biodrivmedel och andra förnybara drivmedel. Målen skall sättas utifrån referensvärden som gäller för EU som helhet. Referensnivån är satt till två procent för 2005 beräknat som andel energiinnehåll av den totala energianvändningen inom transportsektorn och 5,75 procent för 2010.

I Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/2001: 130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) angav regeringen att en strategi skulle fastställas för hur introduktion av förnybara drivmedel skulle främjas med hjälp av skattenedsättning.

I budgetpropositionen för 2002 presenterades huvudkomponenterna för en sådan skattestrategi för alternativa drivmedel. För att garantera de koldioxidneutrala drivmedlens konkurrenskraft, har regeringen i budgetpropositionen för 2004 utvecklat den tidigare presenterade skattestrategin för alternativa drivmedel. Koldioxidneutrala drivmedel befrias från och med 2004 från både koldioxidskatt och energiskatt inom ramen för ett program som är avsett att sträcka sig över en femårsperiod. Detta gäller under förutsättning att strategin godkänns såsom förenlig med EGfördragets statsstödsregler.

Regeringen tillkallade i juli 2003 en särskild utredare med uppgift att föreslå mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen (dir. 2003:89). I uppdraget ingick bl.a. att utreda frågan om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla minst ett förnybart fordonsbränsle 2005. Vidare ingår att analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelscertifikat för att främja introduktion av förnybara fordonsbränslen och presentera författningsförslag till ett sådant system.

Den 30 januari 2004 överlämnade utredaren ett delbetänkande (SOU 2004:4) med förslag bl.a. till det nationella, vägledande målet för 2005. Delbetänkandet har remissbehandlats. Därefter har regeringen arbetat vidare på utredningens förslag om skyldighet för bensinstationer att tillhandahålla förnybara fordonsbränslen. Det nya förslaget syftar till en successiv utbyggnad av tankställen för förnybart motorbränsle med början 2006 och fram till 2009. Utbyggnaden skall årligen innebära en ökning av antalet tankställen med förnybara motorbränslen. Förslaget remissbehandlas under våren 2005.

Regeringen instämmer i utredarens bedömning att marknadsaktörernas ambition för 2005 kommer att vara högre än EU:s referensnivå på två procent. Riksdagen beslutade därför den 16 december 2004 (prop. 2004/05:1, UO:21, bet. 2004/05:NU3, rskr. 2004/05:120) att det nationella vägledande målet för 2005 sätts till tre procent.

En högre ambitionsnivå för det nationella vägledande målet utgör framför allt en signal till aktörerna på marknaden. Utfallet på kort sikt beror på hur marknaden utvecklats utifrån den skattestrategi som redan beslutats.

I slutbetänkandet, som överlämnades i januari 2005, föreslår utredaren att det nationella målet för 2010 skall sättas till 5,75 procent. Målet skall nås bl.a. genom att Sverige verkar för en ändring i direktivet (98/70/EG i dess lydelse enligt direktiv 2003/17/EG) om kvaliteten på bensin och bränslen så att en ökad låginblandning av biodrivmedel i bensin kan komma till stånd samt att gränsen för inblandning av FAME (fettsyra-

• Sida 272
•  Original

metylestrar, Fatty Acid Methyl Ester) i miljöklass 1 dieselolja ökas till fem procent. Utredaren föreslår också att ett drivmedelcertifikatsystem bör utredas vidare med målet att detta system skall kunna träda i kraft den 1 januari 2009. Utredaren föreslår även att staten skall finansiera forskning, utveckling och demonstrationsprogram med 150 miljoner kronor per år för perioden 2005–2009. Utredningens slutbetänkande om förnybara fordonsbränslen skall remissbehandlas fram till juli 2005.

Med syfte att nå de nationella målen har regeringen givit Vägverket tre särskilda uppdrag. I det första uppdraget skall Vägverket ta fram underlag för miljöklassning och beskattning av diesel med inblandning av fem procent fettsyrametylestrar. I det andra uppdraget skall Vägverket granska förutsättningarna för en svensk reglering som tillåter efterkonvertering av personbilar. De efterkonverterade personbilarna skall utan att komma i konflikt med EU:s tillverkaransvar för avgasrening drivas med alternativa eller förnybara drivmedel. Båda nämnda uppdrag skall göras i samarbete med Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter. I det tredje uppdraget skall Vägverket i samråd med Naturvårdsverket och Rikspolisstyrelsen utarbeta ett förslag till miljöbilsdefinition samt en strategi för hur definitionen kan utvecklas över tiden för att fortlöpande främja introduktionen av de miljömässigt bästa bilarna. Förslaget till definition skall kunna användas vid statens inköp och leasing av personbilar från och med 2006.

Ett av de viktigaste hindren som måste övervinnas för att klara EU:s indikativa mål på en substitution av bensin och dieselolja motsvarande 5,75 procent på energibas till 2010 är en ökad inblandning av alkoholer i bensin utöver de fem procent etanol som blandas in redan i dag. En ändring av gränserna för inblandning av alkoholer i bensin kräver att direktiv 98/70/EG förändras.

Den viktigaste orsaken till varför det är så svårt att få acceptans för bensin med en inblandning av tio procent etanol inom EU verkar vara kunskapsbrist. För att få till en ändring driver Sverige fortsatt frågan, bl.a. genom att sammanställa ett underlag som skall fylla denna brist.

Uppföljning av Bonnkonferensen juni 2004

Som en uppföljning till världstoppmötet i Johannesburg 2002 om hållbar utveckling har en global konferens om förnybar energi genomförts i Bonn, Tyskland, i början av juni 2004. Tyskland var värd för denna konferens. Konferensen, renewable2004, syftade till att samla världens länder kring ett program för att främja utvecklingen och introduktionen av förnybar energi globalt. Konferensen hade föregåtts av fyra regionala konferenser där regionala program för förnybar energi diskuterats.

Konferensen blev en betydande framgång och resulterade i en deklaration som representanterna för 154 länder stod bakom. Konferensen antog också ett aktionsprogram med ca 200 konkreta initiativ för att stödja förnybar energi världen över. Sverige bidrog i detta sammanhang med två internationella initiativ. De avser att stärka den institutionella kapaciteten i Östafrika respektive Östeuropa för att på så sätt gynna efterfrågan på förnyelsebar energi. Sverige bl.a. betonade betydelsen av teknikutveckling, att lämpliga drivkrafter för introduktion av förnybar energi måste införas, t.ex. en koldioxidbeskattning, och att

• Sida 273
•  Original

man bör se över och avskaffa snedvridande subventioner inom energisektorn. Konferensen bildar ett avstamp för den behandling av energifrågorna inom FN:s kommission för hållbar utveckling (CSD) som inleds 2006. Genomförandet av aktionsprogrammet bör följas upp och rapporteras till CSD.

Utvecklingen inom EU

Inom EU bedrivs f.n. ett intensivt arbete med att utveckla och förhandla ny lagstiftning med bäring på energieffektivisering och främjandet av förnybar energi, bl.a. som ett led i EU:s strävanden att nå åtagandena inom Kyotoprotokollet. Det är viktigt för Sverige att driva på denna utveckling och bidra till att utformningen av sådan ny lagstiftning ger kostnadseffektiva bidrag till arbetet med energieffektivisering och förnybar energi. Ett arbete pågår också att införa ett par nya viktiga direktiv i svensk lagstiftning.

Ett direktiv om byggnaders energiprestanda (2002/91/EG) skall vara genomfört i medlemsstaterna den 4 januari 2006. Syftet med direktivet är att främja en effektivare energianvändning i byggnader för att minska utsläppen av klimatpåverkande gaser samt att minska EU:s importberoende av energi. Hänsyn skall härvid tas till lokala förhållanden, inomhusklimat och kostnadseffektivitet.

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till hur direktivet om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige. Utredaren har redovisat uppdraget till regeringen i november 2004 (SOU 2004:109) och betänkandet remissbehandlas f.n. Regeringen avser att återkomma till riksdagen under 2005 med förslag till hur EGdirektivet om byggnaders energiprestanda skall genomföras i Sverige.

Direktivet om främjande av kraftvärme (2004/8/EG) syftar till ökad energieffektivisering och förbättrad försörjningstrygghet genom att skapa ett ramverk för främjande av högeffektiv kraftvärme. Utgångspunkten är att kraftvärme är ett effektivt redskap för att uppnå ökad energieffektivitet och bidra till minskade koldioxidutsläpp. Direktivet innebär bl.a. att ursprungsgarantier för högeffektiv kraftvärme införs. Det skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 21 februari 2006. Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03) har fått i tilläggsuppdrag att lämna förslag till hur direktivet skall genomföras i Sverige (dir. 2004:58). Tilläggsuppdraget har redovisats i betänkandet Fjärrvärme och kraftvärme i framtiden (SOU 2005:33) och remissbehandlas f.n.

Programmet Intelligent Energi – Europa innehåller åtgärder på energiområdet under perioden 2003–2006 och ersätter det tidigare ramprogrammet för energi som löpte ut 2002. Programmet inriktas på förstärkta åtgärder avseende energieffektivisering och förnybara energikällor. Nytt är energisamarbete med utvecklingsländerna och energianvändningen i transportsektorn. Ett särskilt genomförandeorgan – Exekutiva byrån för intelligent energi – ansvarar för genomförandet av programmet.

Kommissionen presenterade i augusti 2003 ett förslag till ramdirektiv om krav på ekodesign av energianvändande produkter (ändring av rådets direktiv 92/42/EEG (KOM/2003/0453 slutlig)). Direktivets syfte är att förbättra produkternas energieffektivitet och miljöpåverkan under hela livscykeln och integrera detta i produktdesignen. Genom att förbättra

• Sida 274
•  Original

energianvändande produkters resurseffektivitet vill man uppnå en hållbar utveckling och bidra till försörjningstryggheten för energi.

Sedan 1995 finns ett energimärkningssystem i enlighet med direktiv 92/75/EEG för hushållsapparater som f.n. omfattar ett tiotal produktgrupper. Konsumentverket är den myndighet som svarar för efterlevnaden av energimärkningssystemet i Sverige och utfärdar föreskrifter för energimärkningen av respektive produkt.

Åtgärdsprogrammen för kvävedioxid och partiklar i Stockholm och Göteborg

I december 2004 fastställde regeringen åtgärdsprogram för att klara miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid och partiklar i Stockholms län och i Göteborgsregionen. Programmen, som har utarbetats av länsstyrelserna i de berörda länen, anger bl.a. de åtgärder som behöver vidtas och vilken myndighet eller kommun som har ansvaret. Programmen riktar sig till myndigheter och kommuner och dessa är skyldiga att inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs. Några nya befogenheter följer inte av ett åtgärdsprogram utan åtgärderna skall genomföras med de verktyg som myndigheter och kommuner har till sitt förfogande.

Åtgärdsprogrammen bidrar också till att uppnå miljökvalitetsmålen Frisk luft och Bara naturlig försurning. Åtgärderna skall vara genomförda senast den 31 december 2005. Regeringen gav också länsstyrelserna i uppdrag att upprätta förslag till kompletterande åtgärdsprogram för att miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid respektive partiklar (PM10) skall kunna uppnås. Förslagen skall vara klara senast den 31 december 2005. Länsstyrelserna skall efter genomfört samråd fastställa de kompletterande åtgärdsprogrammen. Miljökvalitetsnormen för kvävedioxid får inte överskridas efter den 31 december 2005 och miljökvalitetsnormen för partiklar (PM10) får inte överskridas efter den 31 december 2004. Miljökvalitetsnormen för kvävedioxid överskrids i dag och kommer med stor sannolikhet att överskridas efter 2005 på ett antal gator och vägar i Stockholms län om inte åtgärder vidtas. Länsstyrelsen i Stockholms län anger att utgångspunkten för arbetet med åtgärdsprogrammet för kvävedioxid i Stockholms län har varit att förena uppfyllande av miljökvalitetsnormerna med Stockholmsregionens tillväxt så att angelägna trafik- och bostadsförsörjningsprojekt skall kunna genomföras.

Miljökvalitetsnormen för partiklar (PM10) överskrids i dag i stora delar av Stockholms innerstad samt längs med vägarna i länet med mer än 50 000 fordon per dygn. Även på kommunala gator utanför innerstaden i närheten av trafikleder med omfattande trafik överskrids normen. Överskridanden sker inte bara i Stockholms kommun utan även i andra kommuner i länet. Olika utredningar har också visat att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid kommer att överskridas i vissa delar av Göteborg, främst längs de stora lederna, om inga åtgärder vidtas.

Åtgärder som behöver vidtas i Stockholms län för att minska halterna av kvävedioxid är t.ex. att utveckla och tillämpa miljökrav vid upphandling av persontransporter och tunga transporter, åtgärder inom parkeringspolitiken samt åtgärder som rör tunga fordon, såsom skärpta miljökrav i miljözonen och åtgärder för att begränsa genomfartstrafiken på

• Sida 275
•  Original

Hornsgatan i Stockholm. I Göteborg behöver åtgärder vidtas för att minska halterna av kvävedioxid, t.ex. genom att öka utbudet av kollektivtrafik och öka framkomligheten för bussar. Åtgärder behöver också vidtas inom parkeringspolitiken och för att minska utsläppen från tunga fordon, t.ex. utvidga miljözonen geografiskt och öka lastfaktorn för distributionsfordon i inre delarna av miljözonen. Dessutom behövs satsningar på kollektivtrafiken.

Exempel på åtgärder för att sänka halten av partiklar i luften Stockholms län är åtgärder i de delar av vägnätet där det finns risk för extremt höga partikelhalter, åtgärder för att öka kunskapen om halkbekämpning samt användning av olika beläggningsmaterial och olika metoder för barmarksrenhållning. Dessutom behövs åtgärder för att minska bidragen till partikelhalterna från fartyg, arbetsmaskiner och småskalig fastbränsleeldning. De ansvariga parterna diskuterar f.n. utformningen av en sådan informationskampanj.

I Norge och Finland har andra åtgärder också prövats med viss framgång. I Trondheim liksom i Oslo har en särskild dubbdäcksavgift tagits ut för att minska användningen av dubbade vinterdäck. Detta har visat sig vara ett effektivt styrmedel. I Helsingfors har tvättad bergskross, där de finaste partikelfraktionerna tagits bort, använts i stället för sand. Man har också ökat saltanvändningen under vintern. I ogynnsamma situationer när dammhalten förväntats öka har gatorna bevattnats med en saltlösning.

Upphandling av entreprenadmaskiner och transporttjänster m.m.

Regeringens bedömning: Vägverket ges i uppdrag att i samråd med AB Svenska Miljöstyrningsrådet utveckla upphandlingskrav för entreprenadmaskintjänster samt för transporttjänster med tunga fordon med särskilt låga utsläpp med syftet att stimulera införandet av ren teknik innan den blir obligatorisk.

Skälen för regeringens bedömning

Större dieseldrivna arbetsmaskiner är i dag vanligen obeskattade och oregistrerade. Detta förhållande gör att det tekniskt sett är i praktiken omöjligt att införa ett skatteincitament som gynnar maskiner med särskilt låga utsläpp trots att EU nu antagit långt gående avgaskrav som introduceras i tre steg fram till 2016. Samtidigt kan sådan teknik lämna ett viktigt bidrag till att infria de delmål som knyts till utsläppen av partiklar och kväveoxider främst inom miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Då marknaden för entreprenadtjänster påverkas starkt av ett begränsat antal större kunder som statliga myndigheter, kommuner och större företag är samordnade upphandlingskrav ett effektivt alternativt styrmedel. Även om det är möjligt att differentiera beskattningen av tunga fordon för att gynna renare teknik, kan samordnade upphandlingskrav vara ett effektivt styrmedel även i det fallet.

Vägverket har nyligen övertagit ansvaret för den nationella tillämpningen av avgasregelverket från Naturvårdsverket och är dessutom den

• Sida 276
•  Original

största kunden på marknaden för entreprenadmaskinstjänster. Regeringen avser därför att ge Vägverket i uppdrag att i samråd med AB Svenska Miljöstyrningsrådet samordna utvecklingen av upphandlingskrav för entreprenadmaskintjänster samt för transporttjänster med tunga fordon.

För att öka andelen miljöanpassade bilar i den statliga förvaltningen beslutade regeringen i december 2004 i förordningen (2004:1364) om myndigheters inköp och leasing av miljöbilar att motsvarande 25 procent av alla statliga bilar som köps in 2005 skall vara miljöbilar. För 2006 har målet satts till 35 procent.

Kollektivtrafiken

En ökad andel kollektivt resande är en viktig komponent i ett långsiktigt hållbart transportsystem. Det senaste decenniet har dock resandet i den lokala och regionala kollektivtrafiken stagnerat samtidigt som vissa kvalitetsproblem börjat dyka upp. Även om huvudansvaret för kollektivtrafiken ligger på kommuner och landsting är det ett brett samhällsintresse att kollektivtrafiken utvecklas och av väsentlig betydelse för möjligheterna att uppnå flera miljökvalitetsmål. För att utreda och föreslå vad som utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv kan göras för att stimulera kollektivtrafikens utveckling tillsatte regeringen Kollektivtrafikkommittén 2001. Kommittén lämnade ett stort antal förslag i sitt slutbetänkande (SOU 2003:67). Regeringen avser att återkomma med ett samlat ställningstagande till Kollektivtrafikkommitténs förslag i den transportpolitiska propositionen 2005.

Godstransporter

Ett effektivt godstransportsystem är viktigt inte bara från ett näringslivsperspektiv utan också från ett miljöperspektiv. Mot bakgrund av den prognostiserade ökningen av godstransporterna måste utsläppen minska. Genom en förbättrad logistik kan man uppnå såväl effektivitetsvinster som minskad miljöpåverkan. I detta perspektiv framstår det som centralt att utveckla fordonen och infrastrukturen liksom att skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan trafikslagen genom en utveckling av terminaler, knutpunkter och informationssystem. Regeringen tillsatte 1998 en särskild Godstransportdelegation som hade i uppgift att forma en övergripande godstransportstrategi och vara ett forum för samverkan mellan staten och näringslivet. Delegationen lämnade i juli 2001 ett betänkande med en strategi för hur en hållbar utveckling kan uppnås inom godstransportsystemet (SOU 2001:61). År 2002 förnyades delegationens mandat. Huvuduppdraget för den nya Godstransportdelegationen var att föreslå åtgärder från statens sida för att främja samverkan mellan trafikslagen i arbetet med att uppnå ett hållbart transportsystem. Godstransportdelegationens slutbetänkande lämnades i juli 2004 (SOU 2004:76) och har remissbehandlats. Regeringen avser att återkomma med ett samlat ställningstagande till Godstransportdelegationens förslag i den transportpolitiska propositionen 2005.

• Sida 277
•  Original

Klimatinvesteringsprogrammet

Regering och riksdag har anslagit sammanlagt 1040 miljoner kronor för stöd till klimatinvesteringsprogram (Klimp) åren 2002–2006. I de två första bidragsomgångarna 2003 och 2004/05 har 810 miljoner kronor fördelats till 47 program med 289 olika åtgärder inom framför allt transport- och energisektorerna. Dessutom har sex särskilda projekt beviljats bidrag (s.k. guldklimpar). Sammanlagt har 23 procent gått till investeringar i transportsektorn där merparten avser fortsatt introduktion av biogasfordon. Ytterligare 56 procent har fördelats på energiprojekt, främst utbyggnad av fjärrvärme och konvertering till biobränslen. Dessutom gick tio procent av bidraget till olika informationsprojekt, där en stor andel är kopplad till trafikområdet. Till detta kommer att tio procent av bidragen går till avfallsområdet, huvudsakligen till främjande av biogasproduktion.

De beviljade programmen beräknas leda till minskade utsläpp av växthusgaser motsvarande 365 000 ton koldioxidekvivalenter per år. Det leder även till minskad energianvändning med 570 000 MWh. Investeringarna leder i många fall även till minskade utsläpp av andra ämnen, vilket bidrar till att uppnå bl.a. miljökvalitetsmålen Frisk luft, Ingen övergödning, Bara naturlig försurning och En god bebyggd miljö.

Investeringar med mycket lång livslängd är väsentliga i en långsiktig klimatstrategi eftersom investeringsbeslut i dag bestämmer förutsättningarna för resursanvändningen för en lång tid framöver. Byggnader, energi och transportinfrastruktur är i detta sammanhang nyckelområden. Vid nybyggnation finns de största förutsättningarna att minska energianvändningen till en låg kostnad. I samband med omfattande renoveringar är det också viktigt att incitamenten styr mot minskad energianvändning. Infrastrukturinvesteringar och lokaliseringsfrågor i den fysiska planeringen kan långsiktigt ha stor betydelse för hur transportarbetet utvecklas.

Det är också viktigt att skapa gynnsamma och stabila förutsättningar för ökad användning av förnybar energi, som är av stor betydelse för den fortsatta omställningen av transport- och energisystemet. Investeringar bör i första hand göras i sådan energiinfrastruktur som även på längre sikt kan användas när utsläppen av växthusgaser behöver minska ytterligare.

Ökad energieffektivitet i alla delar av samhället är ett annat nyckelområde. Den pågående utbyggnaden av fjärrvärmenätet som ersättning för bl.a. direktverkande el och olja för uppvärmning är ett exempel på en effektiviseringsåtgärd som kan bidra både till att kortsiktiga och långsiktiga mål nås. En förbättring av nya bilars bränsleeffektivitet ger vissa positiva effekter i ett kortsiktigt perspektiv men påverkar även utsläppen på lång sikt eftersom bilar i den svenska fordonsparken har en lång livslängd.

Teknikspridning och utveckling av ny teknik är centralt för att klara långsiktiga mål och förutsätter ett samspel mellan innovatörer, entreprenörer och marknad. För att teknikutvecklingen skall ta fart är en marknadsefterfrågan nödvändig och skapandet av nischmarknader kan vara ett bidrag för att de långsiktiga klimatmålen skall kunna uppnås. Investeringsbidrag är i detta sammanhang ett strategiskt viktigt instru-

• Sida 278
•  Original

ment för att forskningsresultat och ny teknik skall kunna introduceras på marknaden.

Utvecklingen av program för fysisk planering i kommunerna

Fysisk planering kan bidra till att minska utsläppen från energi- och transportsektorerna. En del i arbetet är att verka för att bättre integrera utbudet av bostäder, arbetsplatser och service för att begränsa transportbehovet. Genom en framåtsyftande trafikplanering i tätorterna med satsningar på goda kollektiva förbindelser och attraktiva och säkra gång- och cykelvägar kan biltrafiken minskas eller begränsas. I översiktsplaneringen kan kommunerna också utveckla systemtänkandet när det gäller såväl befintlig som tillkommande kollektivtrafik. En viktig åtgärd är att göra kollektivtrafiken mer kundorienterad så att den blir ett verkligt alternativ till bilen för så många som möjligt. För att minska långväga transporter på landsväg krävs att infrastrukturplaneringen gynnar spårbundna och vattenbaserade transportsätt. Den fysiska planeringen kan också medverka till att främja en bebyggelsestruktur som gynnar t.ex. fjärrvärmeanslutning vilket i sin tur kan bidra till minskade utsläpp vid uppvärmning. Kommunerna, som är ansvariga för den fysiska planeringen, har både en mycket viktig roll att spela i och ett stort ansvar för denna samhällsutveckling. Det gäller inte minst att utveckla program för transporter, energieffektivisering och introduktion av förnybar energi som kan vara underlag för den fysiska planeringen. En särskild fråga gäller externa handelscentra. Både när det gäller kommunernas detaljplaner och översiktsplaner kommer krav att ställas på miljökonsekvensbeskrivning (MKB) vid etablering av köpcentrum. Regeringens proposition (prop. 2004/05:59, bet. 2004/05:BoU6, rskr. 2004/05:169) om Miljökonsekvensbeskrivning enligt plan- och bygglagen, m.m. innehåller krav på miljökonsekvensbeskrivningar när en detaljplan medger etablering av bl.a. köpcentrum. Lagen trädde i kraft den 1 maj 2005.

Inom kort kommer också EG-direktivet om strategiska miljökonsekvensbeskrivningar (SEA) att genomföras vilket innebär att krav även kommer att ställas på MKB om översiktsplaner medger etablering av köpcentrum.

Ekonomiska styrmedel inom transportsektorn

Regeringens bedömning: För att nå uppsatta delmål krävs ytterligare utsläppsminskningar i transportsektorn. Redan i dag används ett stort antal ekonomiska styrmedel i transportsektorn. För att ytterligare öka miljöstyrningen och därmed minska utsläppen i transportsektorn behövs en fortsatt utveckling av de ekonomiska styrmedlen. Detta kan exempelvis ske inom ramen för den fortsatta gröna skatteväxlingen.

Det behövs ytterligare ekonomiska incitament för att få bilköpare att välja bränslesnålare bilar än vad som finns i dag. En koldioxidbaserad fordonsskatt för lätta fordon införs under 2006 för att öka miljöstyrningen i fordonsbeskattningen.

En miljöinriktad skatteomläggning för tunga fordon bör införas under 2006.

• Sida 279
•  Original

Trängselskatt kan bidra till en minskning av utsläppen av kväveoxider, partiklar, kolväten och koldioxid.

En kilometerskatt för tunga fordon kan vara en viktig åtgärd för att bidra till en hållbar utveckling av vägtrafiksektorn och till att miljökvalitetsmålen uppnås.

De nya svenska differentierade farledsavgifterna ökar de ekonomiska incitamenten för sjöfarten att minska utsläppen till luft genom att använda lågsvavlig olja och installera kväveoxidrening.

Fortsätta aktivt arbete för att ett system med differentierade sjöfartsavgifter införs inom EU är angeläget. Även systemet med differentierade landningsavgifter är viktigt för att minska flygets miljöpåverkan.

Skälen för regeringens bedömning

Kraftfulla kompletterande åtgärder krävs inom transportsektorn, i synnerhet inom vägtrafiken, om utsläppsmålen för växthusgaser, kväveoxider och partiklar skall nås. Enligt prognoser i Kontrollstation 2004 fortsätter utsläppen av växthusgaser från transportsektorn att fortsätta öka fram till 2020 utan ytterligare åtgärder.

Ekonomiska styrmedel kan användas för att internalisera de externa kostnader som transporter ger upphov till och därmed bidra till ett mer effektivt transportsystem. En korrekt prissättning av olika transportslag som tar hänsyn till effekter på miljö och människors hälsa gynnar mer miljöanpassade transporter och bidrar till att effektivisera energianvändningen i transportsektorn.

I budgetpropositionen för 2001 presenterade regeringen en strategi för grön skatteväxling. Det samlade utrymmet för skatteväxling under perioden 2001 till 2010 är 30 miljarder kronor. Hittills har en skatteväxling om drygt 13,5 miljarder kronor genomförts. Det övergripande syftet med skatteväxlingen är att bidra till att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen nås. Detta förutsätter att åtgärder riktas mot flera sektorer. De höjningar av energi- och miljöskatter som genomförts tidigare inom ramen för den gröna skatteväxlingen har haft sin tyngdpunkt på el och uppvärmningsbränslen. I skatteväxlingen 2001–2004 sänktes dessutom energiskatterna på bensin och dieselolja samtidigt som den generella koldioxidskatten höjdes. Höjningar av energiskatten på dieselolja har tillkommit 2001 och 2004. Den samlade beskattningen av vägtrafiken täcker inte alltid fullt ut de externa samhällskostnader, inklusive externa miljöeffekter, som transporterna ger upphov till.

I den gröna skatteväxlingen för 2005 lades tyngdpunkten för första gången på transportsektorn med höjningar av fordonsskatten för lätta fordon och energiskatten på bensin och dieselolja. Dessutom höjdes energiskatten på el som förbrukas av hushåll och servicenäringar.

Redan i dag används ett stort antal ekonomiska styrmedel i transportsektorn. Regeringen bedömer dock att en fortsatt utveckling av de ekonomiska styrmedlen behövs för att ytterligare öka miljöstyrningen och därmed minska utsläppen i transportsektorn. Detta kan exempelvis ske inom ramen för den fortsatta gröna skatteväxlingen.

• Sida 280
•  Original

Koldioxidbaserad fordonsskatt

Vägtrafikskatteutredningen lämnade i sitt slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63) förslag på en koldioxidbaserad fordonsskatt för lätta fordon under 3,5 ton. Utredningen föreslår att fordonsskatten läggs om till att vara baserad på koldioxidutsläpp i stället för på vikt i syfte att öka miljöstyrningen. Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds f.n. inom Regeringskansliet.

Regeringen bedömer att det behövs effektiva ekonomiska incitament för att få bilköpare att i större utsträckning välja bränslesnåla bilar. I budgetpropositionen för 2005 aviserades därför att en koldioxidbaserad fordonsskatt för lätta fordon bör införas. Inledningsvis skall den nya fordonsskatten gälla enbart för personbilar av modellår 2006 eller senare samt för personbilar som uppfyller minst miljöklass 2005, miljöklass El eller miljöklass Hybrid. Förutom personbilar skall även andra lätta fordon på sikt omfattas av den nya koldioxidbaserade fordonsskatten.

Regeringen avser att återkomma till denna fråga under året så att nya regler skall kunna träda i kraft under 2006. Det förslag om koldioxiddifferentierad fordonskatt för lätta fordon som Vägtrafikskatteutredningen presenterade beräknas innebära en marginell minskning av nya bilars genomsnittliga koldioxidutsläpp. Enligt utredaren kan en kraftigare koldioxidrelatering minska utsläppen ytterligare.

Miljöinriktad fordonsskatteomläggning för tunga fordon

Vägtrafikskatteutredningen har i sitt slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63) lämnat förslag på en miljöinriktad skatteomläggning av fordonsskatten för tunga fordon. Förslaget innebär att tunga fordon (över 3,5 ton), som uppfyller de senaste obligatoriska avgaskraven för nya fordon eller högre krav får en sänkt fordonsskatt. Förslaget bedöms öka användningen av fordon med liten miljöpåverkan genom att stärka incitamenten att tidigarelägga köp av nya fordon i bättre miljöklass.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att en starkare miljöstyrning av den tunga fordonsflottan är nödvändig. Eftersom nästa miljöklass blir obligatorisk under 2006 bör dock gränserna för vilka klasser som skall gynnas skattemässigt ses över. Regeringen avser att arbeta för att de nya reglerna skall kunna träda i kraft den 1 oktober 2006.

Förmånsbeskattningen av bilförmån

Förmånsbeskattningens utformning har betydelse för den svenska bilparkens sammansättning eftersom ungefär 17 procent av nybilsförsäljningen utgörs av tjänstebilar. Vägtrafikskatteutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande Skatt på väg (SOU 2004:63) att förmånsbeskattningen utgör ett verkningsfullt ekonomiskt styrmedel och att den bör användas för att styra mot trafiksäkerhet och bättre miljö. Nuvarande bilförmånsregler ändrades 1997. Regeländringen syftade till att bilförmånstagare skulle betala drivmedlet för privat körning. Utvärderingen av regeländringen visar att beslutet att beskatta det fria drivmedlet haft en signifikant effekt i form av minskad körsträcka.

• Sida 281
•  Original

Utsläppen av koldioxid beräknas som följd av detta ha minskat med 0,2 miljoner ton per år.

Trängselskatt

Lagen (2004:629) om trängselskatt trädde i kraft den 1 januari 2005. Lagen är utformad så att den kan tillämpas i olika tätorter. Den kommer inledningsvis endast att tillämpas vid passage av vissa angivna betalstationer i Stockholms innerstad under en försöksperiod fram till och med utgången av juli 2006. Enligt propositionen om trängselskatt (prop. 2003/04:145, bet. 2003/04:SkU35, rskr. 2003/04:265) kommer en utvärdering av effekterna av trängselskatten i Stockholms kommun att genomföras under försöksperioden.

Trängselskatt skall inte betalas för bl.a. miljöanpassade bilar, dvs. bilar som är utrustade med teknik för drift helt eller delvis med el, alkohol eller med annan gas än gasol (prop. 2004/05:1).

Trängselskatt kan, om försöket i Stockholms innerstad utfaller framgångsrikt och permanentas, bidra till att nå miljökvalitetsmålen Frisk luft och Bara naturlig försurning genom minskade utsläpp från trafiken av kväveoxider, partiklar, kolväten och koldioxid.

Kilometerskatt

Vägtrafikskatteutredningen (SOU 2004:63) har i sitt slutbetänkande lämnat förslag på hur ett kilometerskattesystem för tunga fordon kan utformas. Förslaget innebär att kilometerskatt tas ut för lastbilar med en totalvikt över 3,5 ton och omfattar hela det allmänna vägnätet. I ett inledningsskede anser utredningen att skatten endast bör differentieras med avseende på fordonets egenskaper (”EURO-klass” samt totalvikt). När systemet är stabilt kan komplexiteten öka genom en ytterligare differentiering med avseende på tätort och landsbygd. En sådan differentiering skulle bättre avspegla de externa marginalkostnaderna.

Regeringen anser att införandet av en kilometerskatt för tunga fordon kan vara en viktig åtgärd för att bidra till en hållbar utveckling av vägtrafiksektorn och till att miljökvalitetsmålen uppnås. En sådan skatt kan ge goda möjligheter att internalisera de externa kostnader som godstrafik på väg medför och därmed bidra till ett mer effektivt transportsystem. Vid den fortsatta behandlingen av utredarens förslag bör möjligheten att utnyttja potentialen för ytterligare differentiering och effekterna på företagens konkurrenskraft studeras närmare. Regeringen avser att återkomma till frågan i den transportpolitiska propositionen.

Enligt Vägtrafikskatteutredningen kan ett kilometerskattesystem tidigast införas 2008. Miljöeffekterna till 2010 bedöms därför bli små men kan på längre sikt bli betydande. Enligt beräkningar av Naturvårdsverket och Statens energimyndighet till Kontrollstation 2004 skulle införandet av kilometerskatt 2008 ge en koldioxidreduktion på 0,3 miljoner ton koldioxid per år och minskade utsläpp av kväveoxider med 1 200 ton 2010.

• Sida 282
•  Original

Differentierade farledsavgifter och landningsavgifter

I kommissionens vitbok om den gemensamma transportpolitiken, som lades fram 2001, framhölls de svenska miljödifferentierade farledsavgifterna som ett föredöme. Regeringen har nu gått vidare och utvecklat farledsavgifterna utifrån förslaget i departementspromemorian Nya farledsavgifter (Ds 2003:41). Förslaget innehöll bl.a. ökad miljödifferentiering genom ökade rabatter för fartyg som använder lågsvavlig olja eller har installerat kväveoxidrening. Mot bakgrund av remissbehandlingen av förslaget gav regeringen Sjöfartsverket i uppdrag att utveckla systemet för farledsavgifter. Sjöfartsverket införde de nya farledsavgifterna den 1 januari 2005 som innebär att miljörabatterna höjs med 20 procent för svavel och 40 procent för kväveoxider.

Det är ännu för tidigt att bedöma vilken effekt de nya farledsavgifterna kommer att få på utsläppen av svavel- och kväveoxider. Regeringens bedömning är dock att utsläppen kommer att minska ytterligare. Kundkrav och redarnas ambitioner att utveckla sjöfarten till en miljövänlig transportform väntas även i fortsättningen ha stor betydelse. I samband med att ett eventuellt kilometerskattesystem införs bör en ny översyn av systemet med differentierade farledsavgifter göras.

Sverige har verkat för att sprida miljödifferentieringen av sjöfartsavgifter internationellt. Detta arbete bör fortsätta, i synnerhet inom EU.

Luftfartens utsläpp av luftföroreningar i Sverige är relativt små jämfört med andra transportslag. Dess utsläpp av koldioxid kommer dock att öka med ca tolv procent fram till 2010 jämfört med 2000 och svarar då för ca sju procent av transportsektorns utsläpp av koldioxid. För att stimulera användningen av flygplan med bättre miljöegenskaper har Sverige sedan länge haft ett system med miljödifferentierade landningsavgifter. Sverige har också varit pådrivande i det internationella luftfartssamarbetet där det nu skapats förutsättningar för ett gemensamt europeiskt system för miljödifferentierade landningsavgifter. I mars 2004 reviderade Luftfartsverket landningsavgifterna på de statliga flygplatserna i enlighet med detta system. Regeringen anser att luftfarten i ökad utsträckning skall bidra till de utsläppsminskningar som behövs för att miljökvalitetsmålen skall uppnås. Sverige bör därför fortsatt arbeta aktivt nationellt och internationellt för en ökad miljödifferentiering av luftfartens avgifter. Olika ekonomiska styrmedel skall i detta sammanhang övervägas.

Höjning och breddning av kväveoxidavgiften

Regeringens bedömning: Systemet med miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion har varit framgångsrikt. Det har lett till kostnadseffektiv reducering av utsläppen av kväveoxider. Ytterligare åtgärder behövs dock för att nå delmålet 2010 för utsläpp av kväveoxider till luft.

Naturvårdsverkets bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Underlaget för att genomföra en höjning och breddning av kväveoxidavgiften är i dag otillräckligt och Naturvårdsverket har därför i uppdrag att komplettera underlaget.

• Sida 283
•  Original

Skälen för regeringens bedömning: Sedan 1992 gäller lagen om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion. Enligt lagen skall pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion om minst 25 GWh per år betala en avgift på utsläpp av kväveoxider. Avgiften är sedan starten 40 kronor per kilogram utsläpp av kväveoxider. Miljöavgiften återbetalas till de avgiftspliktiga i proportion till respektive produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Systemet är ett komplement till de utsläppsvillkor som varje anläggning har i sitt tillståndsbeslut, enligt miljöskyddslagen eller miljöbalken.

På uppdrag av regeringen har Naturvårdsverket utrett möjligheten att på ett kostnadseffektivt sätt utvidga kväveoxidavgiften till att omfatta fler verksamheter (dnr M2004/540/Mk). Verket föreslår i sin rapport att även skogsindustrins soda- och sulfatpannor samt vissa industriella processer skall omfattas av kväveoxidavgiften. Undantag bör göras för cementindustrin, anser verket, eftersom betydande utsläppsreduceringar nyligen har genomförts vid dessa anläggningar. Vidare anser verket att särskilda överväganden bör göras för kalkindustri, glasindustri, gruvindustri samt för industri som tillverkar spånplattor. Kväveoxidavgiftens storlek har varit oförändrad sedan den infördes 1992. I sin rapport konstaterar verket att det innebär att den har minskat i förhållande till det allmänna pris- och kostnadsläget. Naturvårdsverket föreslår därför i rapporten att avgiften skall höjas från 40 kronor per kilogram till 50 kronor per kilogram. Flera remissinstanser stödjer förslaget med en höjning av avgiften, så att avgiften behåller sitt relativa värde. Verkets förslag till utvidgning av kväveoxidsavgifter innebär att 19 500 ton kväveoxider per år skulle omfattas av systemet. Utsläppsminskningen vid en miljöavgift på 50 kronor beräknas till 6 500 ton, inberäknat de gamla anläggningarna. Kostnaden för utsläppsminskningar i de nya anläggningarna beräknas till i genomsnitt 35 kronor per kilogram. Regeringen bedömer att det är rimligt att en del av de ytterligare utsläppsminskningar av kväveoxider som behövs till 2010 genomförs vid de stationära utsläppskällorna såsom energiproduktion och industriella processer. Underlaget för att genomföra breddningen av kväveoxidavgiften är dock bristfälligt och Naturvårdsverket har fått i uppdrag att ytterligare utreda effekterna för den berörda industrin av att avgiftssystemet utvidgas enligt verkets eget förslag. Naturvårdsverkets rapportering kommer att ske hösten 2005. Enligt regeringens bedömning är det angeläget att ytterligare möjligheter till att minska utsläppen identifieras och utnyttjas. Samtidigt är det en förutsättning att systemet utformas på ett sådant sätt att det inte förorsakar den konkurrensutsatta industrin kostnader utöver vad som motsvaras av kostnaderna för att minska de egna utsläppen och därmed förknippad administration.

Skärpta utsläppskrav för fordon och maskiner

Regeringens bedömning: Den frivilliga överenskommelsen med fordonsindustrin inom EU om att minska bränsleförbrukningen med 25 procent till 2008 bör följas upp med ett nytt gemensamt program för

• Sida 284
•  Original

introduktionen av ny teknik för att fortsatt minska de specifika koldioxidutsläppen.

I arbetet med avgasfrågor inom EU bör frågor om kvalitetssäkring av regelsystemet, inklusive testmetoder, prioriteras.

EU:s kommande avgaskrav avseende utsläppen av kväveoxider för dieselbilar bör skärpas till en nivå som motsvarar bensinbilarnas nivåer.

EG-kommissionen har antagit en rekommendation om en frivillig kravnivå för lätta dieselbilar med särskilt låga partikelutsläpp och ett incitament som gynnar försäljningen av sådana bilar bör införas.

Skälen för regeringens bedömning

Medan utsläppen av kväveoxider, kolväten och giftiga ämnen har minskat som effekt av att avancerad avgasreningsteknik har införts ökar fortfarande vägtrafikens utsläpp av koldioxid. Tekniskt sett är det den enskilt svåraste frågan i arbetet med att minska vägtrafikens miljöpåverkan.

EU:s arbete med att stimulera en utveckling av energieffektivare fordon bör fortsätta och intensifieras. Den nuvarande frivilliga överenskommelsen med fordonsindustrin om att minska de nya bilarnas bränsleförbrukning med 25 procent till 2008 ser inte ut att uppfyllas. Det gör det extra angeläget att kommissionen etablerar ett program med syftet att möjliggöra en fortsatt teknisk utveckling och fortsatt minskade specifika utsläpp inom Europa.

Ett särskilt problem är den testmetod som används för att mäta bränsleförbrukningen för lätta bilar. Den har tekniska brister som gör att den inte särskilt väl avspeglar den verkliga förbrukningen. I dag har den fått en annan och tyngre roll, nämligen som legal grund för en koldioxiddifferentierad fordonsbeskattning. Dessutom återspeglar den inte dagens körsätt. Mot den bakgrunden kommer Sverige att verka för att EU ersätter den nuvarande testmetoden med en som är bättre anpassad till verkliga körförhållanden och väger in effekten av användningen av kringutrustning, t.ex. luftkonditionering.

Utvecklingen av avgaskrav i övrigt

Läget beträffande utvecklingen av avgaskrav för olika typer av fordon och arbetsmaskiner har förändrats väsentligt jämfört med 2001. Visserligen fanns redan då långsiktiga beslut om skärpta avgaskrav för både lätta och tunga fordon men sedan dess har det inom EU fattats ett flertal beslut som innebär att allt fler fordonstyper eller maskingrupper omfattats av avgaskrav som leder till att utsläppen begränsas:

• Avgaskraven för större dieseldrivna arbetsmaskiner kommer att skärpas i tre steg fram till 2016. I de senare stegen kommer det att krävas en långt gående reningsteknik.
• Motorer till dieseldrivna generatorer, lok och rälsbussar kommer att omfattas av avgaskrav i två steg.
• För små arbetsmaskiner har avgaskrav införts i två steg.

• Sida 285
•  Original

• Ett första steg med avgas- och bullerkrav har antagits för motorer till fritidsbåtar.
• Avgaskraven för motorcyklar har skärpts till en nivå som innebär att de i praktiken måste förses med avancerad reningsteknik.

Sverige har i samtliga dessa fall varit pådrivande i EU:s arbete. Med dessa beslut kan regeringen därför konstatera att Sverige nu kommit väsentligt närmare ett mycket viktigt långsiktigt mål för det svenska miljöarbetet inom EU: att alla motortyper skall omfattas av stränga avgaskrav. Vissa av de avgaskrav som antagits för olika fordons- och maskintyper bör kunna skärpas med ytterligare steg. Det gäller främst avgaskraven för fritidsbåtar, där de nuvarande kraven inte kräver modern avgasrening Även för motorcyklar och mopeder är det möjligt att införa avancerad avgasrening utan att åtgärdskostnaden blir oproportionerligt stor. Terrängskotrar behandlas i avsnitt 18.3.

Åtgärder mot vissa motorer med höga utsläpp

För vissa motortyper med enkel grundkonstruktion kan det ta lång tid innan skärpta avgaskrav får genomslag i form av minskade utsläpp. Det gäller bl.a. tvåtaktsmotorer till småbåtar och arbetsredskap. Därför krävs det åtgärder som minskar utsläppen från motorer i bruk t.ex. genom att stimulera utbyte av dessa motorer.

Tvåtakts utombordare på fritidsbåtar släpper årligen ut ca 15 000 ton kolväten, det mesta som oförbränd bensin, till vatten. Detta sker till största delen under sommaren, den biologiskt känsligaste delen på året. En viktig åtgärd för att utsläppen skall minska är att ersätta det konventionella bränslet med s.k. alkylatbensin som ger markant lägre utsläpp av de farligaste kolvätena. Det faktum att alkylatbensin endast innehåller mycket små mängder aromater och olefiner gör att alkylatbensin har avsevärt bättre emissionsegenskaper än standardbensin, i synnerhet i enklare motorer som tvåtaktare.

Som ett led i att göra alkylatbensinen mer attraktiv sänktes skatten på denna den 15 november 2002 med 1,50 kronor per liter före moms. Oljebolagen har också ett ansvar för att öka tillgängligheten. Det totala utbudet av alkylatbensin i Stockholms- och Mälardalsregionen har ökat kraftigt under den senaste tiden, men försäljningen av alkylatbensin har inte ökat i motsvarande grad.

I april 2005 fick Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet en begäran om ändring av alkylatspecifikationen från Svenska Petroleum Institutet (SPI) (dnr M2004/1065/Mk) i syftet att förenkla distributionen av alkylatbensinen. SPI:s hemställan har remissbehandlats och fått en positiv kritik från flertalet remissinstanser.

Utsläpp från fartyg

Det finns dock motortyper som inte omfattas av EG-rätten. Utsläppskrav för flygplan och havsgående fartyg, beslutas inom den internationella luftfartsorganisationen ICAO respektive den internationella sjöfartsorganisationen IMO. Särskilt havsgående fartyg svarar för betydande

• Sida 286
•  Original

utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid som kan åtgärdas till en i jämförelse låg marginalkostnad. Det faktum att det hittills inte ställts speciellt långtgående krav på sjöfarten trots att marginalkostnaden är väsentligt lägre jämfört med åtgärder som vidtas på land är i det långa loppet samhällsekonomiskt oacceptabelt. Sverige bör därför inom dessa organ, tillsammans med likasinnade länder, fortsatt driva krav att effektiv avgasrening och användning av lågsvavlig bunkerolja även skall införas i internationell sjöfart. Under tiden har Sverige infört och utvecklat systemet med differentierade farledsavgifter.

Partikelfilter och kväveoxidrening för dieselbilar m.m.

Den i dag enskilt viktigaste hälsorelaterade frågan när det gäller utsläpp från bilar och arbetsmaskiner är utsläppen av partiklar från dieselmotorer. Regler som innebär att nya tunga fordon förses med partikelfilter antogs av EU redan 1999. 2003 antog EU sådana gränsvärden för större dieseldrivna arbetsmaskiner (2004/26/EG). Motsvarande kravnivåer saknas för lätta dieselbilar. Sverige har tillsammans med ett par andra länder agerat för att sådana krav skall införas snarast möjligt.

Till och med 2004 var medlemsländerna genom en artikel i det s.k. Auto/Oildirektivet för lätta bilar (98/69/EG) förhindrade att införa ekonomiska incitament för fordon som uppfyllde strängare avgaskrav än de som antagits inom EU. Artikeln har hindrat medlemsländerna från att skattemässigt gynna dieselbilar med partikelfilter. Den upphörde dock att gälla den 1 januari 2005. I januari publicerade kommissionen därför ett dokument vari den preciserar en interimistisk kravnivå för partikelutsläppen från dieselbilar. Den är så sträng att den endast torde nås med partikelfilter. Tanken är att medlemsländerna som vill införa ett ekonomiskt incitament för dieselbilar med låga partikelutsläpp skall kunna utnyttja denna kravnivå. De dieselbilar som möter denna kravnivå har minst 80 procent lägre partikelutsläpp än dagens nya dieselbilar utan partikelfilter.

Regeringen har gett Vägverket i uppdrag att ta fram det underlag som behövs för att utforma ett incitament för dieselbilar med låga partikelutsläpp. Vägverkets redovisning (dnr N2005/3203/TP) remissbehandlas f.n. Regeringen avser att därefter återkomma till riksdagen med ett förslag om hur den interimistiska kravnivån för dieselbilar med låga partikelutsläpp kan införas i det svenska miljöklassystemet och hur ett skatteincitament kan kopplas till detta.

Även det andra kvarstående problemet med dieselmotorn, att dess kväveoxidutsläpp är högre än bensinmotorns, kan åtgärdas tekniskt med särskild utrustning för avgasrening. Regeringen avser att verka för att EU:s kommande avgaskrav för dieselbilar skärps till en nivå som innebär att sådan utrustning blir standard i nya dieseldrivna personbilar.

Tillverkarna av tunga fordon och större arbetsmaskiner kommer att utnyttja s.k. SCR-teknik för att möta de framtida kraven på kväveoxidutsläpp. Denna teknik bygger på att urea sprutas in i rökgaserna. Med ureainsprutning kan motorerna dessutom ställas in så att bränsleförbrukningen och därmed kväveoxidutsläppen blir avsevärt lägre utan att utsläppen av koldioxid ökar. Tekniken har således en positiv klimateffekt och sänker dessutom brukarens bränslekostnader. Nackdelen med

• Sida 287
•  Original

tekniken är att om ureatanken är tom blir utsläppen av kväveoxider mycket höga. De kan till och med nå de nivåer som gällde under 1980talet. I EG-rätten saknas regler som innebär att användarna av sådana fordon och maskiner åläggs att se till att det finns urea i systemet. Sverige anser att det är mycket angeläget att EG-rätten om tunga fordon och arbetsmaskiner kompletteras med sådana regler.

Introduktionen av partikelfilter och kväveoxidrening för nya dieselbilar har en väsentlig bieffekt. Med sådan teknik kan andelen dieselbilar i bilparken tillåtas öka utan att det har negativa effekter för luftkvaliteten samtidigt som deras högre bränsleeffektivitet har en positiv effekt på utsläppen av växthusgaser.

De nya tekniker som införs på bensinbilar för att öka bränsleeffektiviteten kan dock medföra att partikelutsläppen från dessa ökar påtagligt. För att undvika negativa effekter av dessa tekniker bör särskilda partikelgränsvärden införas även för dessa i EG-rätten. Några sådana krav finns inte i dag.

Testmetoder och tillverkaransvar

Syftet med avgaskrav är att utsläppen skall vara låga när bilar och arbetsmaskiner används i praktiken. Eftersom avgaskrav består av två olika delar, gränsvärden och testmetoder, är det viktigt att även testmetoderna är rättvisande beträffande utsläppen. I vissa fall är metoderna så dåligt anpassade att de ger en felaktig bild av utsläppens storlek. Mot den bakgrunden anser regeringen att Sverige i sitt arbete med avgasfrågor inom EU bör prioritera frågor kring kvalitetssäkring av testmetoder.

Sverige bör även fortsätta driva tekniska krav som har en liknande verkan. Ett s.k. tillverkaransvar för avgasreningen är nu infört för lätta bilar och införs troligen inom kort för tunga fordon. Regeringen avser verka för att erfarenheterna av de gemensamma systemen utvärderas och att regelverket ses över om det visar sig vara bristfälligt.

Ett annat problem är att enligt direktiv 99/100/EG får endast bensin, diesel, naturgas och gasol användas som provningsbränsle för bilar. Detta skapar problem när exempelvis etanolbilar skall typgodkännas. Sverige driver att provningen skall ske med det bränsle bilen är utvecklad för.

Information, forskning och utveckling

Regeringens bedömning: Informationen om miljökvalitetsmålen måste nå ut till alla berörda och allmänheten. Miljömålsportalen, www.miljomal.nu, spelar en viktig roll.

Medborgardialoger bör utvecklas på flera områden. Klimatinformation är viktig för att öka kunskaperna om växthuseffekten och om metoder för att minska utsläppen av växthusgaser och för att förankra åtgärder inom klimatområdet.

Fortsatt stöd till klimatinformation behandlas i den klimatpolitiska propositionen 2005.

Energiforskningsprogrammet bör förstärkas mot bakgrund av den intensifiering av omställningen av energisystemet som regeringen aviserat.

• Sida 288
•  Original

Skälen för regeringens bedömning

Insatser för att sprida kännedom om miljökvalitetsmålen och delmålen görs särskilt av miljömålsmyndigheter, länsstyrelser och många kommuner samt genom Miljömålsportalen, www.miljomal.nu. Dock krävs fler insatser för att alla berörda skall känna till vad miljökvalitetsmålen innebär. Kunskapen om miljökvalitetsmålen och delmålen verkar ännu inte ha trängt ut till företagen i Sverige i någon större omfattning. Därför bör informationen intensifieras och göras så tydlig som möjligt så att miljökvalitetsmålen blir kända för allmänheten och vägledande för företagens miljöarbete. Regeringen avser att inbjuda näringslivet till en dialog om hur man skall kunna öka dess medvetenhet och kunskap om miljökvalitetsmålen och delmålen.

För att miljökvalitetsmålen skall bli allas ansvar måste dialogen med medborgarna utvecklas. Dialogen är viktig såväl för att informera om och förankra miljökvalitetsmålen som för att genomföra de åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. Dialogen är också viktig för att fånga upp erfarenheter och synpunkter från medborgarna. Här bör man bl.a. utgå från och utveckla kommunernas och andras arbete. Myndigheter, kommuner, företag och organisationer måste stödja, utveckla och aktivt delta i dialogen med medborgarna. Delaktighet och bred medverkan är grunden för att samhället skall få acceptans för nödvändiga förändringar. Det är här viktigt att bygga vidare på Agenda 21-processen för att engagera näringsliv och invånare. Rådet för hållbar utveckling vid Boverket har en mycket vikig roll att spela i detta sammanhang. Erfarenheterna från partnerskap och näringslivsdialog som exempelvis Dialogen Bygga, bo och förvalta för framtiden samt Dialogen Framtida handel med dagligvaror bör kunna spridas aktivt till lokala och regionala miljömålsaktörer.

Naturvårdsverket har under 2002 och 2003 genomfört en särskild satsning på klimatinformation. Riksdagen har totalt anslagit 60 miljoner kronor till denna satsning. Huvudsyftet med satsningen, som gått under beteckningen Klimatkampanjen, har varit att öka allmänhetens kunskaper om växthuseffekten och metoder för allmänheten att själv påverka utsläppen av växthusgaser samt att öka acceptansen för styrmedel för att nå målen för klimatpolitiken.

Informationssatsningens resultat har utvärderats i en omfattande intervjuundersökning. Resultaten visar att kännedomen om växthuseffekten är mycket hög och att kunskaperna ökat. Målen med informationskampanjen har nåtts även om det är svårt att bedöma hur stor del av åsiktsförskjutningarna som kan hänföras till kampanjen. Kampanjen har också resulterat i att ett antal informationssatsningar inom klimatområdet inletts som åtminstone delvis finansieras av privata finansiärer. Klimatportalen, www.klimat.nu, är ett annat intressant och viktigt samarbete mellan en rad organisationer i syfte att föra ut klimatinformation brett, peka på organisationernas och individernas möjligheter att bidra till minskningar av utsläppen av växthusgaser och att etablera ett forum för frivilliga åtaganden.

Regeringen avser överväga huruvida en fortsatt statlig informationssatsning inom klimatområdet bör ske i samband med kommande klimatpolitiska proposition.

• Sida 289
•  Original

Energiforskning

Omställningen till ett hållbart energisystem förutsätter fördjupade kunskaper och teknisk utveckling. Insatserna inom det långsiktiga program som initierades genom det energipolitiska beslutet 1997 har inriktats mot att möjliggöra en hållbar utveckling på energiområdet genom att bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna och i näringslivet. Verksamheten har granskats och utvärderats genom utredningen (N 2002:07) om det långsiktiga energipolitiska programmet.

Utredningen visar att programmet fungerat tämligen väl vad gäller inriktning, kvalitet och relevans och att programmets mål till stor del uppnåtts. Utredaren lämnar dock flera förslag i syfte att öka möjligheterna att utnyttja resultaten från forskningsinsatserna.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1, bet. 2004/05:NU3, rskr. 2004/05:120) lämnat förslag till ett nytt långsiktigt program inriktat mot forskning, utveckling och demonstration för utveckling av teknik och processer för omställningen till ett hållbart energisystem.

Det nya programmet skall genomföras under perioden 2005–2011. Resursbehovet beräknas till 440 miljoner kronor per år, eller totalt 3 080 miljoner kronor för hela sjuårsperioden. I jämförelse med 1997 års program skall verksamheten under den sjuårsperiod som börjar 2005 i högre utsträckning koncentreras till insatser inom prioriterade områden och vid starka forskningsmiljöer. Ambitionen skall ökas när det gäller insatser för att omsätta resultaten från forsknings- och utvecklingsinsatser på energiområdet i kommersiella produkter, vilka kan bidra såväl till omställningen till ett hållbart energisystem som till Sveriges ekonomiska tillväxt. En samverkan mellan forsknings- och utvecklingsinsatser och andra styrmedel såsom energiskatter, elcertifikat, m.m. skall eftersträvas.

Målet för de långsiktiga energipolitiska insatserna är att bygga upp sådan vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och i näringslivet som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i Sverige, samt att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och introduceras på marknaden i Sverige och utomlands. De långsiktiga energipolitiska insatserna inriktas på att sänka kostnader för och främja introduktionen av ny energiteknik baserad på förnybara energislag eller teknik och metoder för effektiv och säker tillförsel, distribution och användning av energi. Detta skall också ske genom att med internationellt samarbete och omvärldsbevakning bygga upp en bild av utvecklingen och forskningsfronten vad gäller teknik, metoder och tjänster på energiområdet så att relevanta lösningar kan införas i det svenska energisystemet.

Verksamheten skall även inriktas mot att inom energiområdet skapa stabila förutsättningar för ett konkurrenskraftigt näringsliv, inklusive producenter av förnybar energi. Den syftar också till en förnyelse och utveckling av den svenska industrin samt att forskning, utveckling och demonstration skall prioriteras och genomföras så att nyttiggörandet av resultaten för kommersialisering och marknadsintroduktion underlättas.

• Sida 290
•  Original

Projekt som bedöms ha kommersiell potential skall även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas. I 2005 års ekonomiska vårproposition (prop. 2004/05:100) föreslås en förstärkning av anslagen till energiforskningen med 100 miljoner kronor 2006 respektive 2007. För att nuvarande program inom energiforskningen, där forskning inom förnybara energikällor som solenergi, bioenergi och vindkraft ingår, skall kunna fullföljas har möjligheter öppnats för ytterligare åtaganden skall kunna ingås redan under 2005.

21.2.5. Sammanfattande resultat

Regeringen har låtit sammanställa olika uppgifter om effekterna av de åtgärder som diskuteras i denna proposition. Underlaget till denna sammanställning har utgjorts av de rapporter och kommittébetänkanden som legat som grund för propositionen. Det gäller t.ex. Miljömålsrådets rapport Miljömålen – allas vårt ansvar (dnr M2004/622/Mk) med underrapporter och Kontrollstation 2004 (dnr M2004/2193/Mk). Regeringen har också låtit Konjunkturinstitutet göra beräkningar av effekterna av vissa nyligen genomförda skatteförändringar som ej kunnat redovisas av Miljömålsrådet. På grundval av detta underlag bedömer regeringen att de åtgärder som redovisas i denna strategi skulle till 2010 ge som resultat en ytterligare minskning av koldioxidutsläppen med 0,9– 1,1 miljoner ton koldioxid och för kväveoxidutsläppen en minskning med 9–11 tusen ton. Även utsläppen av flyktiga organiska ämnen och svaveldioxid minskar något. Detta förutsätter dock att åtgärderna slutligen genomförs fullt ut. Osäkerheten i uppskattningarna är också stor.

Enligt regeringens uppfattning kommer den vidareutveckling av styrmedel som aviseras kunna leda till ytterligare utsläppsminskningar. För att nå målet för kväveoxider och det nuvarande klimatmålet krävs dock ytterligare åtgärder. Regeringen avser därför att ge Miljömålsrådet och berörda myndigheter i uppdrag att noga följa utvecklingen och lämna förslag till kompletterande åtgärder för att delmålen skall uppnås. De nya partikelmålen kräver en noggrann uppföljning och regeringen förväntar sig att få åtgärdsbehovet väl belyst i underlaget till den kommande fördjupade utvärderingen. Klimatmålet kommer att närmare behandlas i den klimatpolitiska propositionen 2005.

21.3. En strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp

21.3.1. Strategin och dess koppling till miljökvalitetsmålen och delmålen

Regeringens bedömning: Åtgärderna under strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bidrar till att uppnå flera miljökvalitetsmål och delmål. De bidrar på lång sikt till att

• användningen av ändliga och förnybara resurser, inklusive både naturresurser och avfall, sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt,

• Sida 291
•  Original

• den sammanlagda exponeringen i arbetsmiljö, yttre miljö och inomhusmiljö för särskilt farliga ämnen är nära noll och för övriga kemiska ämnen inte är skadlig för människor,
• mark- och vattenområden är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar,
• användningen av ozonnedbrytande ämnen avvecklas samtidigt som utsläppen minskas,
• belastningen av näringsämnen inte får ha någon negativ inverkan på människors hälsa eller försämra förutsättningarna för biologisk mångfald,
• användningen av naturgrus minskas så att naturgrus nyttjas endast när ersättningsmaterial inte kan komma i fråga med hänsyn till användningsområdet,
• avfallets totala mängd och farlighet minskar,
• avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återförs i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan bebyggelsen och dess omgivning.

På kort sikt bör åtgärderna under strategin utformas så att de bidrar till att uppnå delmålen under miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö. Avsikten med åtgärderna är att förbättra kunskap och information om kemiska ämnen, utfasning av särskilt farliga ämnen, minskning av riskerna med kemikalier samt vägledning och andra åtgärder kring återvinning av avfall och restprodukter.

Politiken för främst avfall, kemikalier och produkter behöver samordnas så att åtgärder vidtas utifrån en helhetssyn med beaktande av den miljöpåverkan som material och ämnen medför under hela livscykeln.

Naturvårdsverkets förslag i rapport 5368: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Instämmer i stort med Naturvårdsverkets förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Strategins koppling till miljökvalitetsmålen och delmålen

Åtgärderna under strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö samt delar av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. De bidrar i begränsad omfattning även till att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Ingen övergödning, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Begränsad klimatpåverkan. Strategin omfattar framför allt användningen av kemikalier samt strömmarna av material och produkter under hela deras livscykel. Den är starkt kopplad till delmålen under Giftfri miljö avseende kunskap och information om, användning av och risker med kemiska ämnen. Delmålet om förorenade områden under Giftfri miljö kan nås genom åtgärder under strategin eftersom det handlar om

• Sida 292
•  Original

föroreningar som följer av farliga ämnen som har läckt ut på ett eller annat sätt till miljön. Motsvarande gäller för delmålen under God bebyggd miljö om naturgrus, avfall och fosfor. För Säker strålmiljö ligger fokus på resurssnål produktion, konsumtion och avfallshantering men inte återanvändande av radioaktiva källor. Avslutningsvis har strategin även en effekt på delmålet under Skyddande ozonskikt samt delmålet om utsläpp av olja och kemikalier under Hav i balans samt levande kust och skärgård. Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp ingick i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36), men har även behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117, bet.2003/04: MJU4, rskr. 2003/04:13).

Behov av helhetssyn och livscykelperspektiv

Politiken för avfall, kemikalier och produkter behövs och bör samordnas eftersom de är i stor utsträckning beroende av varandra. Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp är uppbyggd kring en helhetssyn och ett beaktande av den miljöpåverkan som material, ämnen och produkter medför under hela livscykeln.

Regeringen anser att det för att uppnå miljökvalitetsmålen inom en generation krävs att denna strategi utformas så att användningen och förvaltningen av samhällets naturresurser inklusive avfallet sker på ett hållbart sätt, dvs. att det sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt. Detta innebär att användningen av kemiska ämnen bör ske så att de negativa effekterna på människors hälsa eller på miljön i möjligaste mån undviks. Förorenade mark- och vattenområden måste saneras så att de är fria från gifter, skadliga ämnen och andra föroreningar i linje med Giftfri miljö. Samtidigt bör uppkomsten av nya förorenade områden förhindras. Vidare innebär det att genereringen av avfall inte bör öka, att avfallets farlighet bör minska och att avfallet i största möjliga utsträckning bör användas som en resurs i linje med God bebyggd miljö. Användningen av naturgrus bör minska och när naturgrus ersätts bör det ske med material som inte innehåller farliga ämnen eller av andra skäl inte bör användas. Ett framtida hållbart och kretsloppsanpassat va-system bör vara utformat så att slutna kretslopp mellan samhälle och jordbruk skapas samtidigt som risken för smittspridningen till människor och djur minimeras. Vidare bör slamanvändningen, varken på kort eller lång sikt, leda till negativa hälso- eller miljöeffekter (se även avsnitt 19.6 och 21.3.6).

Flera faktorer medför att avfallsmängderna ständigt ökar. Den ekonomiska tillväxten och levnadssättet med en snabb omsättning av produkter (ett ”slit- och slängsamhälle”) bidrar till en ökad materiell konsumtion, men ställer samtidigt större krav på att resursförbrukningen effektiviseras avsevärt. Miljömålsrådet konstaterar vidare att det ökade antalet småhushåll bidrar till ökad materiell konsumtion genom att varje hushåll har sin uppsättning av möbler, inventarier, hushållsartiklar, elektrisk utrustning etc. Den höjda levnadsstandarden har enligt Miljömålsrådet även medfört att användningen av kemikalier har ökat, vilket riskerar att spridningen av kemiska ämnen bli mer omfattande. Regeringen instämmer i Miljömålsrådets bedömning och anser att

• Sida 293
•  Original

strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp i större utsträckning bör utvecklas för att motverka att denna utveckling bidrar till en negativ miljöpåverkan. Regeringen har även tidigare (prop. 2000/01:130) konstaterat att miljökvalitetsmålen inte skall uppnås i Sverige på bekostnad av andra länders miljökvalitet. Risken för det finns om miljöförbättringar hos oss nås genom att miljöförstörande produktion flyttas utomlands, medan vi själva fortsätter att konsumera det som produceras. Även denna aspekt är viktig att väga in i utvecklingen av åtgärder i strategin. De övergripande målen för avfallshantering och resurshushållning bör eftersträvas genom att säkerställa att användningen av naturresurser och dess effekter inte överskrider vad miljön tål (se avsnitt 3.3) samtidigt som sambandet mellan resursanvändning och ekonomisk tillväxt bryts. Med utgångspunkt i slutsatserna från världstoppmötet i Johannesburg har regeringen tillkallat en särskild utredare (Jo 2004:01) med uppdrag att precisera begreppet hållbar konsumtion när det gäller hushållen (se vidare under avsnittet 21.3.5).

Analys av delmålen som berörs av strategin

En analys av de delmål som berörs av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp resulterar i insikten att åtgärder på kort sikt främst bör inriktas mot att bidra till att nå delmålen under Giftfri miljö men även vissa av delmålen under God bebyggd miljö och Ingen övergödning. För Säker strålmiljö berörs främst delmålet om utsläpp av radioaktiva ämnen.

Svårigheterna att nå miljökvalitetsmålet och delmålen under Giftfri miljö beror främst på den diffusa spridningen av gifter från varor och byggnader, på att giftiga ämnen även i fortsättningen kommer att bildas oavsiktligt och på att långlivade ämnen som redan finns spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. Detta påverkar även miljökvalitetsmålen och delmålen under God bebyggd miljö och Skyddande ozonskikt. För att komma en bra bit på vägen mot att uppnå Giftfri miljö krävs att kommissionens förslag till ny kemikalielagstiftning, REACH, antas och genomförs (se kapitel 8).

Vidare är det viktigt att den globala kemikaliestrategin utvecklas på ett sådant sätt att den bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålet och delmålen under Giftfri miljö, t.ex. vad gäller krav på kunskap om hälso- och miljöfarliga egenskaper i likhet med förslaget på krav om information om farliga ämnen i varor samt avvecklingen av särskilt farliga ämnen som diskuteras i samband med REACH inom EU. Sverige driver frågan om en begränsning och utfasning av användningen av vissa kemikalier och kemiska produkter även i detta sammanhang (se kapitel 23). Detta medför i nästa steg att det globalt kommer att finnas stora lager med farliga ämnen och avfall som innehåller farliga ämnen som skall omhändertas på ett säkert sätt. Sverige driver därför att det är nödvändigt att i den globala strategin även inkludera regler för ett miljöriktigt omhändertagande av avfallet (se kapitel 24). På liknande sätt är det viktigt att arbeta både inom det europeiska kemikaliearbetet och i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp.

Sedan 1990-talet har återvinningen av avfall ökat kraftigt till följd av frivilliga initiativ från näringsliv och kommuner samt av krav i lagstiftningen och andra styrmedel. Även delmålen under God bebyggd miljö

• Sida 294
•  Original

om begränsad deponering av avfall, ökad återvinning av avfall, begränsad användning av naturgrus genom användning av ersättningsmaterial samt återföring av fosfor från avlopp syftar till en ökad återvinning. Detta får dock inte leda till att farliga ämnen sprids genom att materialet används på nytt så att Giftfri miljö inte kan uppnås. Mot bakgrund av detta anser regeringen att det finns anledning att i större utsträckning öka kunskapen om innehållet i återvunnet material och effekterna av att använda avfall som en resurs. Åtgärder om detta beskrivs i avsnitt 21.3.6.

I dag saknas en helhetsbild över strålmiljön och dess påverkan på människor och natur. Flera verksamheter som kan ge upphov till strålning som en icke avsedd bieffekt av verksamhetsprocessen har identifierats. Det är viktigt att kartlägga var dessa verksamheter bedrivs och utreda de stråldoser som de ger upphov till. Under de senaste åren har medvetenheten ökat om behovet av ett regelsystem för hur radioaktivt avfall från icke kärnkraftsrelaterad verksamhet skall tas om hand.

21.3.2. Strategiska utgångspunkter

Regeringens bedömning: Strategin bör utformas utifrån kretsloppsprincipen, vilken innebär att vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas.

Livscykelperspektivet bör genomsyra förslagen till åtgärder i strategin så att åtgärder som föreslås så långt möjligt inte innebär en målkonflikt med andra mål.

En central tanke med strategin är att utveckla och identifiera åtgärder som skapar synergieffekter mellan flera av miljökvalitetsmålen för att uppnå hushållning med resurserna och avgiftning av kretsloppet. Detta kräver en ökad samsyn hos berörda aktörer.

Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bör utgöra grunden för Sveriges internationella arbete, både inom EU och på global nivå, avseende begränsning, användning och omhändertagande av kemikalier, produkter och avfall.

Kostnaderna för dagens miljöproblem och resursanvändning måste i större utsträckning identifieras så att en prissättning, som avspeglar kostnaderna för varans miljöbelastning under hela dess livscykel, blir möjlig.

Vägledning och tillsyn är avgörande både för att styra avfall till rätt behandling och för att säkerställa en hög nivå på miljöskyddet såväl vid produktion av varor och användning av produkter som vid omhändertagande av avfallet.

Utöver dagens lagstiftning är forskning och utveckling, information, offentlig upphandling och ekonomiska styrmedel exempel på områden där det bör undersökas i vad mån ytterligare åtgärder kan utvecklas inom strategin.

Naturvårdsverket bör som ansvarig myndighet få i uppdrag att utgå från dessa utgångspunkter i arbetet med att vidareutveckla strategin och

• Sida 295
•  Original

föreslå ytterligare åtgärder i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer.

Naturvårdsverkets förslag i rapport 5368: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak med Naturvårdsverkets förslag. Flera av remissinstanserna, däribland Nämnden för offentlig upphandling (NOU), Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Konsumentverket och Verket för näringslivsutveckling (Nutek), stöder särskilt förslaget om att miljökrav vid offentlig upphandling bör användas i större utsträckning. Nutek anser dock att man i sådant fall särskilt skall beakta effekterna för små och medelstora företag.

Skälen för regeringens bedömning

Kretsloppsprincipen och livscykelperspektivet

Redan i samband med riksdagens beslut 1993 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180, bet. 1993/94: JoU14, rskr. 1993/94:344) formulerades kretsloppsprincipen på följande sätt: "Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, återvinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att naturen skadas". Denna princip utgör alltjämt utgångspunkten för allt kretsloppsarbete.

Arbetet mot giftfria och resurssnåla kretslopp har hittills i stor utsträckning kännetecknats av åtgärder som riktar sig mot en enskild miljöaspekt eller ett enskilt miljökvalitetsmål, eller åtgärder som riktar sig till en enskild fas i en produkts livscykel. Åtgärder som riktar sig mot flera miljöaspekter eller flera livscykelfaser samtidigt är ett relativt nytt angreppssätt. Det har fått ett större genomslag genom den miljöorienterade produktpolitiken, som syftar till att minska varors miljöpåverkan från vaggan till graven. Detta synsätt är viktigt även i arbetet med strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Syftet med strategin är att utveckla och identifiera åtgärder som skapar synergieffekter mellan flera av miljökvalitetsmålen för att uppnå hushållning med resurserna och avgiftning av kretsloppet. Att livscykelperspektivet genomsyrar förslagen till åtgärder bör eftersträvas så att de åtgärder som föreslås så långt möjligt inte innebär en målkonflikt med andra mål. Konflikter är dock ofta förekommande och åtgärder bör då väljas utifrån en helhetsbedömning av dess miljöpåverkan.

Ökad samsyn bland aktörerna

Arbetet för att uppnå ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp är brett och det bedrivs på olika sätt och hos en rad olika aktörer. Naturvårdsverket konstaterar att ansvarsfördelningen mellan olika aktörer ofta är tydlig medan samordningen mellan aktörer och processer inte alltid är lika utvecklad. En utveckling av strategin behöver handla om vidareutveckling och användning av styrmedel och om vilka aktörer som behöver engageras för att förändringar skall komma till stånd. Reger-

• Sida 296
•  Original

ingen anser att Naturvårdsverket som ansvarig myndighet för strategin har en viktig uppgift i detta arbete. En ökad samsyn mellan aktörerna och processerna är nödvändig för att ge en bättre effektivitet i arbetet mot målet. Det handlar både om berörda aktörer inom näringslivet, konsumenterna och de regionala och lokala myndigheterna, men också om andra sektorer och sektorsmyndigheter.

Utvecklingen inom industrin har särskilt stor betydelse för möjligheterna att nå flera av miljökvalitetsmålen och delmålen. Åtgärder inom industrin för att minska utsläpp från produktionsanläggningar, välja bort eller rätt kemikalier och effektivisera användningen av material och energi påverkar framför allt miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Säker strålmiljö och Ingen övergödning. Det finns många drivkrafter för företag att anpassa sin verksamhet mot ökad hållbarhet. Samhällsacceptans är en sådan, medan miljöarbete som leder till besparingar, vinstmotiv och förmågan att utveckla nya produkter och tjänster är andra.

För att uppnå en ökad samsyn anser regeringen att det är nödvändigt med kontinuerliga diskussioner och kontakter. På avfallsområdet har regeringen inrättat Rådet för avfallsfrågor under Naturvårdsverket för att bistå verket i dess genomförande av politiken. Dialogprojekten Bygga, bo och förvalta för framtiden samt Framtida handel med dagligvaror samt Träbyggnadsstrategin (Ds 2004:1, Mer trä i byggandet) är andra exempel på arbeten för att främja en ökad samsyn och för att gemensamt hitta lösningar som kan bidra till hållbar utveckling. Regeringen anser att det finns goda möjligheter att vidga denna typ av samråd till andra områden och har bl.a. beslutat om att inrätta ett nationellt miljöteknikråd för samordning av insatser inom miljöteknik, miljödriven affärsutveckling och miljöteknikexport i Göteborg.

Kostnaderna för dagens miljöproblem

Ett effektivt utnyttjande av material och av alla andra resurser, är en förutsättning för en framgångsrik industriell produktion. Produktionen av varor bör anpassas så att ämnen som i något skede kan ge upphov till negativa effekter på hälsa och miljö undviks så långt som möjligt. Kostnaderna för dagens miljöproblem och resursanvändning måste i större utsträckning identifieras så att en prissättning, som avspeglar kostnaderna för varans miljöbelastning under hela dess livscykel, blir möjlig. Skatter och avgifter kan fungera effektivt under förutsättning att de tillämpas direkt på miljöproblemet. Vissa miljöproblem uppstår lång tid efter det att den miljöpåverkande aktiviteten påbörjats. Ett förebyggande arbete i enlighet med försiktighetsprincipen måste ske.

En översyn av dagens ekonomiska styrmedel för att främja miljöpolitiken aviseras i avsnitt 21.1.5. Regeringen anser att en sådan översyn även bör innehålla en analys av behov av ytterligare åtgärder för att främja ett giftfritt och resurssnålt kretslopp. I underlag från Naturvårdsverket om ekonomiska styrmedel (Rapporten Regeringsuppdrag 4 om utformningen av en fortsatt grön skatteväxling) (dnr M2004/1896/Hm) föreslås bl.a. en översyn av möjligheten att införa ekonomiska styrmedel på särskilt giftiga ämnen för att minska användningen eller uppnå en

• Sida 297
•  Original

utfasning av sådana ämnen. Regeringen instämmer i verkets förslag att en sådan översyn bör göras och att det bör ingå i den övergripande utredningen. Regeringen anser också att det kan finnas anledning att i det sammanhanget ytterligare undersöka möjligheten att använda sig av olika pantsystem för att exempelvis öka insamlingsgraden av sådana avfallsslag, exempelvis farligt avfall, som innebär miljörisker vid ett felaktigt omhändertagande.

Internationellt arbete

Kemikalie- och produktarbetet liksom avfallsarbetet är i hög grad präglat av den europeiska och den internationella arenan. Anpassningen till ett giftfritt och resurssnålt samhälle kräver därför ett nära samspel mellan olika aktörer både nationellt, inom EU och globalt. Den globalisering av handeln med varor och tjänster som utvecklas kräver ett samspel med och en påverkan på pågående processer inom framför allt EU, FN och WTO. Konsumtion i vårt land av importerade varor påverkar miljön i andra länder. Gemensamma åtgärder är därför av stor betydelse. Strängare regler i ett land får inte leda till ökade miljöproblem i ett annat land. Olika regler i olika länder försvårar den fria rörligheten för varor, vilket är en av kärnfrågorna för EU-samarbetet. Den nya EG-förordningen, REACH, kommer få stor betydelse för kemikaliearbetet i Sverige, när den väl beslutas och genomförs. Regeringen anser vidare att strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bör utvecklas så att den på kort och lång sikt kan tjäna som en viktig utgångspunkt för Sveriges internationella insatser avseende begränsning, användning och omhändertagande av kemikalier, naturresurser, produkter och avfall. Regeringens strategi för det internationella arbetet och arbetet inom EU beskrivs i kapitel 23 och 24.

Vägledning och tillsyn

Vägledning och tillsyn är avgörande både för att styra avfall till rätt behandling och för att säkerställa en hög nivå av miljöskydd vid såväl produktion av varor och användning av produkter som vid omhändertagandet av avfallet. Vägledning om reglernas tillämpning är viktigt för att säkerställa en hög och jämn nivå för att öka genomslaget för generella bestämmelser som miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Regeringen anser att både de centrala myndigheterna med ansvar för tillsynsvägledning och de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna med operativt ansvar har en viktig roll i detta arbete. Detta utvecklas specifikt för avfallsområdet i avsnitt 21.3.6. En beskrivning av tillsynsarbetet på regional och lokal nivå redovisas i kapitel 26.

Behov av ytterligare åtgärder

Den tekniska utvecklingen i samhället har gått mycket fort och stora delar av industrin har aktivt deltagit för att kretsloppsanpassa sina verksamheter. Regeringen bedömer att arbetet i många fall har varit framgångsrikt. Företagen har visat att förändringar är möjliga. En förut-

• Sida 298
•  Original

sättning för detta förändringsarbete är att det finns en god kunskap om miljöfrågor i stort. Regeringen bedömer det därför som särskilt viktigt att en diskussion mellan näringsliv, myndigheter, konsumentföreträdare och forskare utvecklas vidare så att de goda exemplen får genomslag i samhället. Det svenska miljöarbetet måste utformas i samverkan med bl.a. näringslivet och konsumentrepresentanter samt med hänsyn till utvecklingen av miljöinsatserna internationellt. För att ytterligare stärka arbetet behövs informationsinsatser gentemot aktörerna och information om varors och produkters miljöpåverkan så att konsumenter kan göra aktiva val (se avsnitt 21.3.5).

Utöver information och dagens lagstiftning är forskning och utveckling och ekonomiska styrmedel samt effektivisering och samordning av styrmedel exempel på områden där det bör undersökas vidare i vilken mån ytterligare åtgärder kan utvecklas inom strategin. Regeringen anser att forskningen om kemikalier och miljötoxikologi behöver stärkas. Detta behövs för att tidigt upptäcka skador som kan uppstå på människa och miljö, men också för att Sverige på ett trovärdigt sätt skall kunna driva kemikaliefrågorna i internationella förhandlingar. Det är också viktigt att konsumenternas behov och beteende beaktas i denna typ av forskning. Exempel på områden där det är angeläget att förbättra kunskapen är effekterna av exponering för låga doser av ämnen under lång tid och kombinationseffekter av flera ämnen (se kapitel 8). När det gäller gränsvärden i livsmedel har Livsmedelsverket det centrala ansvaret. Teknik avseende avfallshantering behöver utvecklas och ytterligare kunskap behöver byggas upp kring avfallshantering, deponier, förorenade områden och förebyggande arbete. Regeringen instämmer även i Naturvårdsverkets förslag att det finns stor potential att använda den offentliga upphandlingen som ett medel för att främja miljöanpassningen av produkter och tjänster. Frågan om miljökrav vid offentlig upphandling behandlas utförligare i avsnitt 21.1.5.

Miljömålsrådet konstaterar i rapporten Miljömålen – allas vårt ansvar (dnr M2004/622/Mk) att det finns stora problem med att uppnå flera av miljökvalitetsmålen och delmålen som gemensamt representerar delar av strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Regeringen anser att det i det fortsatta arbetet är nödvändigt att analysera vilka ytterligare delmål och åtgärder som kan behövas under tidsperioden fram till dess att miljökvalitetsmålen skall vara uppnådda. Dessa förslag till åtgärder bör företrädesvis inrymmas i de olika åtgärdsstrategierna och syfta till att skapa synergier och vara kostnadseffektiva. Arbetet inför nästa fördjupade utvärdering behandlas i avsnitt 27.2.

Naturvårdsverket ansvarar enligt sin instruktion (2001:1096) för att samordna arbetet inom ramen för strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Verket skall bl.a. samordna övriga berörda miljömålsmyndigheters och andras relevanta arbete. Rollen som samordningsansvarig innebär inte att Naturvårdsverket övertar miljömålsmyndigheternas ansvar att följa upp och utveckla respektive miljökvalitetsmål. Den innebär inte heller att Naturvårdsverket övertar de berörda aktörernas ansvar för att åtgärder vidtas. Regeringen anser att det är av stor vikt att Naturvårdverket fortsätter arbetet med att utveckla strategin och instämmer i att det finns skäl att i större utsträckning samordna verkets förslag och idéer med avseende på de effekter som de kan leda till för när-

• Sida 299
•  Original

liggande miljökvalitetsmål och delmål. Regeringen avser därför att uppdra åt Naturvårdsverket att fortsätta detta arbete i linje med ovanstående utgångspunkter.

21.3.3. Strategiska åtgärdsområden

Regeringens bedömning: Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp bör inrikta arbetet på tre åtgärdsområden. Dessa områden är

• giftfri och resurssnål produktion,
• giftfri och resurssnål konsumtion av produkter,
• giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall.

Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverket har haft i uppdrag att presentera hur strategin kan utvecklas. Regeringen anser att detta är ett arbete som måste fortgå och anser att Naturvårdsverket i sitt arbete hittills har identifierat ett antal frågor som är intressanta att utveckla vidare, exempelvis offentlig upphandling och miljöledningssystem som behandlas i avsnitt 21.1.5, ökad samverkan mellan aktörer, förbättrat informationsflöde längs produktkedjan, ökad användning av ekonomiska styrmedel, öka forskningen och förbättra den befintliga materialflödesstatistiken, åtgärder som behandlas i denna strategi. Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp omfattar framför allt användningen av kemikalier samt strömmarna av material och produkter under hela deras livscykel. Mot bakgrund av detta är det naturligt att inrikta arbetet på tre åtgärdsområden. Dessa områden är Giftfri och resurssnål produktion, Giftfri och resurssnål konsumtion av produkter och Giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall.

21.3.4. Giftfri och resurssnål produktion

En giftfri och resurssnål produktion behövs främst för att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö uppnås. Det handlar främst om att i produktionsfasen begränsa användningen av farliga kemiska ämnen och att minimera användningen av material generellt för att på det viset bidra till att begränsa mängden och farligheten i det avfall som uppstår. Producenterna har således en viktig roll att se till att varor och produkter kretsloppsanpassas.

Såväl globalt som inom EU och i Sverige pågår ett arbete att minska miljöriskerna av kemikalier. På FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002 enades man om att en global kemikaliestrategi skall finnas på plats senast 2005 (se kapitel 24). Strategin har till syfte att skapa ett gemensamt system för en global kemikaliesäkerhet.

Inom EU håller en ny kemikalielagstiftning, REACH, på att ta form (se kapitel 8). Förslaget REACH omfattar bl.a. att nya och redan existerande ämnen omfattas av samma system för registrering, bedömning och godkännande av kemikalier. Sverige driver även frågan om att principer om att kontinuerligt byta ut farliga ämnen och tillämpa försiktighetsprincipen vid riskbedömningar skall bli allmänt rådande.

• Sida 300
•  Original

Dessa åtgärder är också centrala i den svenska kemikaliepolitiken. Ansvaret för att ta fram kunskap om ämnens egenskaper läggs på industrin. Denna information skall registreras i ett gemensamt register för EU.

På global nivå sker också arbete för en hållbar konsumtion och produktion med hänsyn till varors gränsöverskridande miljöpåverkan (se kapitel 24). Vid världstoppmötet i Johannesburg beslutades att ett internationellt tioårigt ramverk av program för hållbara konsumtions- och produktionsmönster skall utvecklas. Ett första internationellt möte hölls i Marrakech 2003 varvid den s.k. Marrakech-processen att utveckla detta ramverk av program, inleddes. Ett nytt internationellt möte planeras till september 2005. Huvudansvariga för Marrakech-processen är UNDESA (United Nation Department for Economic and Social Affairs) och UNEP (FN:s miljöprogram). Sverige har tagit på sig en ledande roll för hållbar konsumtion samt ordförandeskap vid de internationella mötena. Dessutom har Sverige beslutat om ett extra anslag på 2 miljoner kronor till UNEP för arbetet med det tioåriga ramverket av program för hållbara konsumtions- och produktionsmönster.

Utöver arbetet som beskrivs ovan anser regeringen att det finns en del kompletterande åtgärder som är intressanta för att bidra till att en giftfri och resurssnål produktion kommer till stånd. De handlar framför allt om:

• att identifiera och åtgärda källorna till miljögifter,
• materialflödesstatistik och
• användningen av bekämpningsmedel.

Identifiera och åtgärda källorna till miljögifter

Regeringens bedömning: Källorna till de gifter som påverkar ekosystemen och motiverat kostråd gällande fisk bör identifieras och så långt möjligt åtgärdas. Detta bör ske genom ett förstärkt samarbete med berörda stater, HELCOM och Europeiska kommissionen som omfattar både konkreta åtgärder och kunskapsuppbyggnad. Vidare bör en nationell handlingsplan utformas för att minska den samlade belastningen på Östersjön och Västerhavet från Sverige av PCB, dioxiner och furaner samt andra särskilt angelägna ämnen.

Havsmiljökommissionens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till analys och åtgärder i Havsmiljökommissionens förslag. Flera instanser, däribland Länsstyrelserna i Södermanlands respektive Hallands län och Livsmedelsverket, anser dock att åtgärdsförslagen behöver definieras närmare. Naturhistoriska Riksmuseet (NRM) framhåller behovet av prioritering mellan åtgärder. Bl.a. Länsstyrelsen i Blekinge län, Stockholms Marina Forskningscentrum (SMF), Fiskeriverket, NRM och Kungliga Vetenskapsakademin betonar betydelsen av samarbete inom EU och mellan Östersjöstaterna. Ett antal remissinstanser, däribland Länsstyrelsen i Blekinge län, Uppsala universitet, Göteborgs Marina Forskningscentrum (GMF), Kungliga Vetenskapsakademin, Naturskyddsföreningen (SNF), Svenskt Vatten (SV) och Sveriges geologiska

• Sida 301
•  Original

undersökning (SGU) framhåller behovet av olika typer av forskning och utveckling av miljöövervakning. Många instanser, däribland SMF, SNF, Världsnaturfonden (WWF), Greenpeace och Helsingborgs kommun, betonar att åtgärder i form av restriktioner gällande ämnen med vissa farliga egenskaper snarast bör vidtas vid källan och några framhåller betydelsen av REACH i sammanhanget. Plast- och kemiföretagen anser att okunskapen om kemikaliers hälso- och miljöegenskaper är överdriven och att både nationell lagstiftning och REACH är inriktade på kunskap om ämnens egenskaper och riskreducering. SV anser att diskussion och åtgärder bör vidgas till att omfatta skydd av sötvatten. GMF och SGU pekar på att kommissionen inte tagit upp dumpade miljögifter i kemiska stridsmedel respektive industriavfall och GMF framhåller också att giftiga båtbottenfärger inte berörs.

Skälen för regeringens bedömning: Kraftfulla åtgärder måste vidtas för att förebygga och på sikt kunna sänka koncentrationerna av skadliga ämnen som t.ex. PCB och dioxiner till en sådan nivå att kostråden inte längre behövs för fisk och så att påverkan på ekosystemen upphör eller är försumbar. Detta är en viktig åtgärd för att bidra till att uppnå Giftfri miljö (se kapitel 8).

För vissa fiskarter från insjöar, Östersjön och Bottniska viken finns kostråd på grund av halterna av PCB, DDT, dioxiner och kvicksilver. Konsumtionen bör enligt Livsmedelsverket begränsas för särskilt känsliga grupper som ammande mödrar, gravida kvinnor, kvinnor i barnafödande ålder och flickor.

Undersökningar tyder på att svensken nu får i sig mindre dioxiner, PCB och DDT via födan än tidigare. Trots detta får var tionde svensk i sig mer dioxiner och PCB än vad som anses godtagbart. Riskbedömningen för vissa miljögifter har med åren blivit strängare. Halterna av dessa ämnen fortsätter också att påverka ekosystemen och den biologiska mångfalden. Exempel på detta är bl.a. att reproduktionen hos rovfåglar, säl och utter alltjämt är påverkad av förekomsten av miljögifter. Det finns också indikationer på samband med reproduktionsstörningar hos fisk både i sötvatten och i Östersjön.

Det finns stora brister i kunskapen både om vilka kemiska ämnen som finns spridda i miljön och vad dessa har för hälso- och miljöeffekter. Vattnet och därmed rovfågel, marina däggdjur samt fisk i Östersjön och Västerhavet belastas av gifter i utsläpp från både Sverige och övriga världen. Merparten av dessa gifter har sitt ursprung i den industrialiserade världen.

Ett omfattande arbete pågår i Sverige och internationellt bl.a. för att minska utsläppen av dioxiner vid förbränning, identifiera och sanera källor till PCB och begränsa användningen av kvicksilver. De direkta utsläppen har begränsats i Sverige, men det finns ännu betydande utsläppskällor i Nordeuropa och f.d. Sovjetunionen. När det gäller kvicksilver är den globala eldningen med kol en stor och viktig utsläppskälla. Skadliga ämnen som PCB och tungmetaller finns också lagrade i stora reservoarer i jord och sediment. Därifrån kan det läcka ut till den omgivande miljön eller aktiveras genom biologiska processer. Ett kostnadseffektivt sätt att minska halterna av PCB, dioxiner och furaner i bl.a. Östersjöns och Västerhavets ekosystem, kan därför vara att initiera åtgärder utanför Sveriges gränser. Tidigare belastningsminskningar som

• Sida 302
•  Original

uppmätts i t.ex. Östersjön indikerar att ytterligare begränsning av utsläpp från kvarvarande källor kan ge snabba resultat. Det finns också skäl att bredda åtgärderna till att omfatta fler ämnen än hittills. Cancerframkallande, arvsmassepåverkande och reproduktionsstörande ämnen samt ämnen som är långlivade och bioackumulerande bör ägnas särskild uppmärksamhet.

Halterna av t.ex. PCB, dioxiner och furaner har under det senaste decenniet inte minskat i en sådan takt att man kan förvänta sig någon ytterligare nedgång inom en snar framtid. Detta är mycket oroande. Om ingen minskning sker kan det komma att medföra att negativa effekter för rovfågel, marina däggdjur samt fisk i bl.a. Östersjön. Det kan t.ex. få till följd att kostråd även fortsättningsvis måste utarbetas för fisk i Östersjön. Regeringen anser därför att åtgärder skall vidtas som minskar halterna av dessa ämnen i fisk. Åtgärderna behövs för att bidra till att flera av delmålen under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö skall kunna uppnås.

De källor som potentiellt bidrar till belastningen i Östersjön bör enligt regeringens uppfattning prioriteras. Skälet till detta är att Östersjön har de högsta halterna av miljögifter och att minskningen går långsammare här på grund av det begränsade vattenutbytet.

Regeringen avser att i lämpliga internationella fora verka för att det bildas en arbetsgrupp för att minska förekomsten av gifter i Östersjöfisk. Gruppen som bör bestå av representanter för samtliga Östersjöstater och Europeiska kommissionen föreslås inrättas genom samverkan mellan berörda EU-organ och Helsingforskommissionen om Östersjöns marina miljö (HELCOM). Enligt regeringens uppfattning bör Sverige ta en ledande roll i detta arbete. Arbetet inom gruppen bör starta med en källkartering och bedömning av utsläppens storlek. Här bör stor vikt läggas vid att aktivt inkludera länder vilkas produktions-, konsumtions- och emissionsuppskattningar är osäkra. Gruppen bör bedöma vilka ytterligare insatser som krävs för att minska emissionerna av PCB, dioxiner och furaner och andra skadliga ämnen till nivåer som minskar belastningen på främst Östersjön, men även på Västerhavet. I sitt arbete bör gruppen prioritera begränsningar av utsläpp, omhändertagande och säker deponering av avfall från viktiga källor som exempelvis deponier, förorenad mark, sediment, samt fogmassor och andra material i byggnader. I arbetet bör även möjligheterna att minska utsläpp av farliga ämnen från förbrännings- och industriprocesser, framför allt halogenerade organiska föreningar, organiska ämnen och tungmetaller utredas. Slutligen bör insatser gällande produkter och processer som innehållande PCB och gamla PCB-lager omfattas av arbetet. Gruppen måste även arbeta med kunskapsuppbyggnad hos deltagande länder och institutioner.

Regeringens bedömning är även att en strategi för att åtgärda de nationellt viktigaste källorna bör utformas. Strategin bör syfta till att minska den samlade svenska belastningen av PCB, dioxiner och furaner, men också för vissa andra särskilt angelägna ämnen till Östersjön och Västerhavet. Detta arbete skulle kunna vara en fortsättning på det arbete som Naturvårdsverket nu genomför med att kartlägga dessa utsläppskällor (se avsnitt 21.3.6). Livsmedelsverket har initierat en utvärdering av sina kostråd för konsumtion av fisk. Utvärderingen innebär bl.a. att man tittar på om kostråden är adekvata och skyddar målgrupperna på ett tillräckligt

• Sida 303
•  Original

bra sätt, om de är enkla att tillämpa och om de berörda konsumentgrupperna följer råden.

Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen bedömningen att de föreslagna åtgärderna kommer att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö och God bebyggd miljö kommer att uppnås. Det har även en positiv effekt för Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Materialflödesstatistik

Regeringens bedömning: En utvecklad materialflödesstatistik behövs för att bedöma den samlade miljöpåverkan från vissa material. Kvaliteten på den befintliga statistik som materialflödesstatistiken bygger på måste i vissa fall förbättras. SCB bör få i uppdrag att lämna ett förslag för en redovisning av mängder i ton i industri- och utrikeshandelsstatistiken.

Naturvårdsverkets förslag i rapport 5368: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Verket föreslår även att ett användarråd för materialflödesstatistik med berörda aktörer skall inrättas vid SCB.

Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak i Naturvårdsverkets förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Problemet med användningen av material är förknippat med den miljöpåverkan som användningen för med sig. Vår produktion och konsumtion av varor och tjänster leder till ett materialflöde som har miljöpåverkan i alla led. Påverkan kan ske vid utvinning, produktion, användning, slutligt omhändertagande och vid transporter av naturresursen/materialet. Okunskapen om kemiska ämnens förekomst i varor försvårar arbetet med giftfria och resurssnåla kretslopp.

Med en utvecklad materialflödesstatisk kan trender och grad av måluppfyllelse följas i riktning mot miljökvalitetsmålet och delmålen under Giftfri miljö. En utvecklad materialflödesstatistik kan också utgöra ett underlag i uppföljningen av andra miljökvalitetsmål och delmål, såsom God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan. Uppgifter om materialflöden kan också användas för att beräkna varors påverkan på miljön, diffusa emissioner av t.ex. metaller och som underlag för modellering av kostnadseffektiva sätt att minska koldioxidutsläppen.

För att vara användbar måste materialflödesstatistik bygga på en strategisk analys av befintlig statistik och en prioritering av material för flödesanalys. I dag saknas analys för att identifiera vilka material som är intressanta att studera. Utgångspunkt för en prioritering mellan material är den effekt på miljön som materialen ger upphov till.

Statistik om materialflöden finns inte samlad hos en myndighet utan är splittrad på bl.a. Kemikalieinspektionen, Statistiska centralbyrån (SCB), Naturvårdsverket, Statens energimyndighet, SGU och Statens institut för kommunikationsanalys. Statistik över import, produktion och export av material finns i dag främst i den ekonomiska handels- och produktionsstatistik som SCB ansvarar för. Denna statistik behöver förbättras

• Sida 304
•  Original

eftersom risken för dubbelräkning av material och varuflöden med dagens dataunderlag är stor. Naturvårdsverket bedömer i sin rapport (dnr M2004/1204/Kk) att med små insatser kan den befintliga statistiken utnyttjas för materialflödesanalyser och analyser av miljöbelastning. Regeringen delar denna bedömning. Vidare bedöms att en utvecklad materialflödesstatistik inte kommer att utgöra en ökad börda för företagen.

Statistikansvar för stora materialflöden, fysisk varustatistik, statistik om läkemedel och kosmetika saknas f.n. SCB har under senare år byggt upp en kompetens inom materialflödesdata. Rapporten En framtida nationell materialflödesstatistik (MIR 2000:4, dnr M2000/3144/Hm) utgör en plattform för ytterligare arbete på området. SCB samarbetar nationellt och internationellt med andra viktiga aktörer inom området.

Inom EU pågår arbete med att utveckla ett system för materialflödesstatistik. Även OECD har beslutat om en rekommendation till medlemsländerna om att upprätta nationell statistik om materialflöden och resursproduktivitet. Regeringen kommer att ge SCB i uppdrag att lämna ett förslag för en redovisning av mängder, i ton, i industri- och utrikeshandelsstatistiken. Regeringen bedömer att åtgärden om en förbättrad materialflödesstatistik bidrar till en bättre kunskap om hur väl arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, God byggd miljö och Begränsad klimatpåverkan utvecklas. Naturvårdsverket föreslog även att ett användarråd för materialflödesstatistik skall inrättas vid SCB. Förslaget välkomnades av ett flertal remissinstanser. Inrättandet av sådana användarråd görs dock inte av regeringen utan av SCB.

Hälsorelaterad miljöövervakning

Den miljörelaterade ohälsan medför stora samhällsekonomiska kostnader, bl.a. i form av utebliven arbetsinsats på grund av sjukskrivning (se även avsnitt 27.1). Kunskapen om effekter och orsakssamband är mycket bristfällig när det gäller hälsa och miljö och det behövs mer forskning kring hälsoeffekterna av att utsättas för exempelvis buller och luftföroreningar. Naturvårdsverket bedriver viss hälsorelaterad miljöövervakning i samverkan med Socialstyrelsen, Livsmedelsverket m.fl. men fler aktörer skulle behöva involveras för att få bättre kunskap om människors exponering för miljöfaktorer och trender i exponeringsmönster. Den hälsorelaterade miljöövervakningen utgör ca tre procent (ca sex miljoner kronor) av anslaget för miljöövervakning. I dag följs människors exponering för några viktiga miljögifter i den yttre miljön, t.ex. bly, kadmium, PCB och vissa luftföroreningar. Hälsorelaterad miljöövervakning på inomhusområdet förekommer i stort sett inte alls. När kunskapsbilden avseende orsakssambanden för de miljörelaterade hälsoeffekterna har klarnat kan ett effektivt uppföljningssystem för miljörelaterade hälsofrågor upprättas. Regeringen anser att det är angeläget att Formas tillsammans med byggsektorn fördjupar och utökar den tvärvetenskapliga forskningen om inomhusmiljö, bl.a. när det gäller teknik, medicin, beteendevetenskap och ekonomi.

• Sida 305
•  Original

Användningen av bekämpningsmedel

Regeringens bedömning: Det finns starka skäl för att nationellt verka för en användning av bekämpningsmedel som minskar riskerna och är långsiktigt hållbar. Nuvarande nationella handlingsprogram förlängs till och med 2009. Att fortsätta arbetet med att påverka utformningen av regelverket inom EU avseende användning respektive godkännande av bekämpningsmedel (växtskyddsmedel) är angeläget för det nationella arbetet.

Skälen för regeringens bedömning: På regeringens uppdrag har Statens jordbruksverk och Kemikalieinspektionen i samråd med Livsmedelsverket, Naturvårdsverket och Arbetsmiljöverket presenterat förslag till ett handlingsprogram för användningen av bekämpningsmedel i jordbruket och trädgårdsnäringen under perioden 2002–2006.

För den framtida användningen av bekämpningsmedel är ambitionen att den skall vara långsiktigt hållbar på en risknivå som kan accepteras. Inriktningen på handlingsprogrammet är ett kontinuerligt arbete för att minska riskerna utifrån fem huvudområden: övergripande riskminskning, bekämpningsmedlens egenskaper, förekomst och risker i vatten, förekomst och risker vid konsumtion av vegetabilier samt risker i arbetsmiljön. Användningen av bekämpningsmedel inom jordbruk och trädgård påverkar de fyra miljökvalitetsmålen Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö samt ett antal delmål under dessa miljökvalitetsmål. Dessutom har regeringens mål för ekologisk produktion relevans för bekämpningsmedelsanvändningen. Myndigheterna föreslår att åtgärder vidtas utifrån specificerade risker kompletterat med generella åtgärder för att minska riskerna med användningen av bekämpningsmedel. Inom alla myndigheternas ansvar finns aktiviteter som syftar till detta. För att motverka att nya aktiva substanser med ur svensk synvinkel oacceptabla miljö- och hälsorisker godkänns på EU-nivå samt att förhindra att risken med användningen av bekämpningsmedel ökar eller att tidigare förbjudna medel eller användningsområden blir godkända igen bör arbetet med att påverka lagstiftningen inom EU fortsätta.

Regeringens bedömning av föreslagna åtgärder överensstämmer i väsentliga delar med myndigheternas. I den ekonomiska budgetpropositionen (prop.2003/04:1, bet. 2003/04:MJU1, rskr. 2003/04:103) antog regeringen i huvudsak förslaget till handlingsprogram för bekämpningsmedel. Regeringen ser inte någon anledning att ändra den huvudsakliga inriktningen på det fortsatta nationella arbetet med att minska riskerna med bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäringen. Det är därför lämpligt att förlänga nuvarande handlingsprogram till och med 2009. Därigenom erhålls en bättre koordinering med avseende på arbetet som bedrivs på EU-nivå och med nästa fördjupade utvärdering av miljömålsarbetet. Berörda aktörer bör även fortsättningsvis medverka i arbetet med att undersöka möjligheterna att tillämpa alternativa metoder genom teknikutveckling, ändrad växtföljd inklusive ökad vallodling, m.m. På sikt bör arbetet även inriktas mot en minskad användning av bekämpningsmedel. Därtill kan det i detta sammanhang nämnas att

• Sida 306
•  Original

regeringen avser att i en särskild skrivelse till riksdagen presentera mål för den ekologiska produktionen efter 2005.

Under 2005 planerar kommissionen att presentera en tematisk strategi för hållbar användning av bekämpningsmedel samt ett förslag till ett nytt direktiv om utsättande av växtskyddsmedel på marknaden. Arbetet för att uppnå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och det nationella arbete som bedrivits och bedrivs inom ramen för tidigare och nuvarande handlingsprogram bör kunna utnyttjas i samband med att kommissionens förslag behandlas. Regeringen anser således att det finns starka skäl för att fortsätta arbetet med att minska riskerna vid användning av bekämpningsmedel både på nationell nivå och inom EU.

Bekämpningsmedel används även i skogsbruket, om än i mindre volymer än i jordbruket. Även i skogsbruket bör dock den återstående användningen av bekämpningsmedel fortsätta att begränsas så att den blir långsiktigt hållbar. Berörda myndigheter bör fortsätta verka för en minskad användning av bekämpningsmedel i skogen och en ökad tilllämpning av alternativa metoder. Arbetet med att stimulera utvecklingen av sådana metoder bör fortsätta.

Genomgången av biocidprodukter, dvs. bekämpningsmedel som används inom andra områden än jordbruket, har nyligen påbörjats under biociddirektivet (98/8/EG). Direktivet är utformat så att produktvalsprincipen kan tillämpas vid godkännande av biocider, bl.a. genom att respektive produktgrupp behandlas samlat. Nationellt har Kemikalieinspektionen sedan en längre tid arbetat med översyn av flera kategorier av biocider (t.ex. träskyddsmedel och båtbottenfärger) i syfte att minska riskerna. Som ett led i riskminskningsarbetet har också behörighetsutbildningar för professionella användare samt informationskampanjer till konsumenter genomförts. Regeringen bedömer att det är lämpligt att avvakta erfarenheterna från arbetet under direktivet och utifrån detta ta ställning till behovet av ytterligare åtgärder nationellt och inom EU.

21.3.5. Giftfri och resurssnål konsumtion av produkter

En giftfri och resurssnål konsumtion av produkter behövs främst för att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Ingen övergödning, Giftfri miljö, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö. Det handlar främst om att förbättra informationen och kunskapen kring innehåll av ämnen i och risker med konsumtion av olika produkter så att aktiva val kan göras av hushåll, offentliga aktörer och näringsliv för att begränsa deras användning.

I förslaget till en ny konsumentpolitisk strategi (Ds 2004:51) föreslås att det skall bli tydligare hur konsumenterna bidrar till en hållbar utveckling. Dessutom skall allt konsumentpolitiskt arbete genomsyras av ett hållbarhetsperspektiv.

Nationellt och inom EU pågår arbete med att utveckla och genomföra en miljöorienterad produktpolitik (Integrated product policy, IPP) (se kapitel 23). Syftet är att förändra ohållbara konsumtions- och produktionsmönster för att förebygga och minska produkters och tjänsters negativa påverkan på miljö och människors hälsa under produkternas hela

• Sida 307
•  Original

livscykel. I juni 2003 presenterade kommissionen ett meddelande om IPP som innebar ett fokus på miljöinformation och miljöanpassad upphandling. Vidare syftar arbetet till att finna de mest prioriterade produktgrupperna, att starta pilotprojekt samt att uppmana medlemsstaterna att rapportera om nationella insatser till kommissionen.

På global nivå pågår även arbete med att ta fram en handlingsplan för en hållbar konsumtion och produktion (se avsnitt 21.3.4 och kapitel 24). Med utgångspunkt i slutsatserna från världstoppmötet i Johannesburg har regeringen tillkallat en särskild utredare (Jo 2004:01) med uppdrag att precisera begreppet hållbar konsumtion när det gäller hushållen. Utredaren skall vidare föreslå en handlingsplan med åtgärder för hur en ekologisk, social och ekonomisk hållbar konsumtion skall uppnås. En delredovisning, Hållbara laster, redovisades till regeringen (SOU 2004:119) i december 2004. En av grundförutsättningarna för hållbar konsumtion, som identifieras i betänkandet, är konsumentens rätt till öppen, saklig och kvalitetssäkrad information om varors och tjänsters miljöpåverkan. Betänkandet behandlas f.n. inom Regeringskansliet. Uppdraget skall slutredovisas den 31 maj 2005.

Utöver vad som beskrivits ovan kan en del ytterligare åtgärder bidra till att en giftfri och resurssnål konsumtion av produkter kommer till stånd. Det handlar framför allt om:

• information om kemiska ämnen i varor och
• information om produkters miljöbelastning.

Information om kemiska ämnen i varor

Regeringens bedömning: Krav på information om varors innehåll av kemiska ämnen bör utformas som regler. Sverige bör fortsätta att verka för att ett EU-gemensamt system tas fram för utformning av hälso- och miljöinformation för varor som inte är kemiska produkter, bl.a. inom REACH. Som komplement till regler bör även utvecklingen av frivilliga informationssystem stimuleras.

Skälen för regeringens bedömning: Det behövs mer kunskap om innehåll av kemiska ämnen i material och varor för att tillämpningen av försiktighets- och produktvalsprinciperna skall kunna öka och leda till utveckling av varor med minskade kemikalierelaterade risker. Detta är innebörden av delmål 2 under Giftfri miljö om information om farliga ämnen i varor som skall vara uppnått senast 2010 (se avsnitt 8.3). Regeringen presenterade denna inriktning redan i propositionen Kemikaliestrategi för giftfri miljö (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15, rskr. 2000/01:269). Kemikalieinspektionen presenterade hösten 2004, på regeringens uppdrag, förslag om varuinformationssystem i rapporten Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen (dnr M2004/ 3322/Kb). Rapporten har remitterats. Tillgång till information i tillräcklig omfattning och kvalitet är en viktig förutsättning för ett målmedvetet handlande som utgör grunden för en säker produkthantering och för miljöhänsyn vid produktutvecklingen.

Informationen behöver också förmedlas i produktionskedjorna för att senare produktionsled skall kunna följa annan lagstiftning, t.ex. arbets-

• Sida 308
•  Original

miljökrav och andra säkerhetskrav på produkter. Vidare behövs kunskap om varors innehåll av kemiska ämnen. Företag behöver information för att kunna undvika framtida krav på skadestånd och saneringskostnader. Materialåtervinnare behöver få information om materialets kemiska innehåll för att användningen av återvunnet material skall kunna ökas utan risker för miljön. Enskilda konsumenter behöver information för att få möjlighet att göra medvetna val utifrån hälsoaspekter, t.ex. allergisynpunkt och av miljöskäl.

Det finns flera olika frivilliga system för information om produkters miljöpåverkan, t.ex. miljömärkningar och miljövarudeklarationer. Dessa system ställer dock inte krav på redovisning av produkternas innehåll av farliga kemiska ämnen och deras egenskaper, och de flesta har relativt låg täckningsgrad.

De pågående förhandlingarna om en ny kemikalielagstiftning (REACH) inom EU förväntas vara avslutade tidigast 2006. Det förslag som finns f.n. bedöms inte vara tillräckligt i sig för att uppnå delmål 2 till Giftfri miljö om information om farliga kemikalier i varor eftersom kraven på information om kemiska ämnen i varor är mycket begränsade. Regeringen har därför presenterat ett preliminärt förslag om kemikalier i varor i REACH-förhandlingarna (se avsnitt 8.3).

Vidare bör utvecklingen av frivilliga informationssystem, som t.ex. miljövarudeklarationer stimuleras, liksom främjande av miljömärkningssystem inom EU.

Information om produkters miljöbelastning

Regeringens bedömning: Information om produkters miljöbelastning i syfte att förbättra informationen längs produktkedjan bör utvecklas.

Naturvårdsverkets förslag i rapport 5368: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak med Naturvårdsverkets förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Det behövs en samlad och bättre kunskap om produkters miljöbelastning. Tillgång till trovärdig, livscykelbaserad kunskap och information om produkters miljöprestanda är en grundförutsättning för en hållbar konsumtion och produktion. Kunskap både om produkter innehåller eller avger farliga ämnen och om energi- och resursanvändning krävs för att olika aktörer skall kunna fatta bra beslut.

Myndigheter, regering och riksdag behöver kunskap/information för att kunna göra prioriteringar av åtgärder och att följa utvecklingen, samt för att kunna göra utvärderingar av olika insatser för att nå miljökvalitetsmålen. Industrin behöver information/kunskap för att kunna fatta beslut om hur produkter skall utformas, användas och tas om hand på ett miljömässigt sätt när de är uttjänta. På företagsnivå finns också ett behov av att samordna och strukturera egna miljödata för att enklare kunna uppfylla olika rapporteringskrav. Hushållen behöver information och kunskap för att ha möjlighet att göra medvetna val som främjar hållbar utveckling.

• Sida 309
•  Original

Arbete med att förbättra miljöinformation pågår både på Naturvårdsverket och på Kemikalieinspektionen. Arbete på nationell nivå är dock inte tillräckligt, produkter sprids i dag över hela världen och det är sällan som alla produktionsstegen är lokaliserade till ett och samma land. Samordning behövs därför inom EU och på global nivå. Inom ramen för arbetet med en integrerad produktpolitik i EU pågår arbete med att utveckla en informationsstrategi. Kommissionen har också i september 2004 beslutat att tillsätta en särskild arbetsgrupp för att fortsätta detta arbete. För att kostnadseffektivisera åtgärder är det angeläget att identifiera de viktigaste produkterna och produktgrupperna. Kommissionen har därför lagt ut uppdrag om att utveckla metoder för en sådan identifiering.

Regeringen anser att det finns ett behov av att utveckla information om produkters miljöbelastning. I detta arbete bör de olika informationsverktyg som finns, exempelvis livscykelanalyser, miljömärkning och miljövarudeklarationer, kombineras och utvecklas så att arbetet med att kommunicera miljödata inte blir för kostnads- och tidskrävande för företagen. I den träbyggnadsstrategi (Ds 2004:1, Mer trä i byggandet) som regeringen presenterade i januari 2004 framförs förslag på effektivare användning av verktyget LCA inom byggsektorn. Verktygen behöver också i vissa fall utvecklas till att omfatta flera faser i produktens livscykel och beakta fler former av miljöpåverkan. Livscykelanalyser kan t.ex. inte hantera kemiska ämnen och naturresurser i tillfredsställande utsträckning f.n. Det är också viktigt att informationen är anpassad efter mottagargruppens behov och förutsättningar samt att den görs tillgänglig och enkel. Mot bakgrund av detta beslutade regeringen i november 2004 om ett uppdrag till Naturvårdsverket att driva på arbetet med att utveckla försörjningen av data, kunskap och information om produkters miljöbelastning längs hela livscykeln inom ramen för arbetet med en miljöorienterad produktpolitik. Arbetet skall ske både nationellt, inom EU och globalt. Uppdraget skall särskilt omfatta att identifiera brister avseende miljöinformation om produkter i dagens miljöinformationsverktyg, att sammanställa befintlig kunskap om drivkrafter och barriärer, att föreslå åtgärder för att öka dataförsörjningen, tillgängligheten och användningen av kunskap och information om produkters miljöbelastning, samt identifiera roller och ansvar, att utveckla Kemikalieutsläppsregistret och där införa organisationsnummer och fastighetsbeteckning som sökbegrepp, samt att i dialog med den finansiella sektorn tydliggöra sektorns behov av miljödata och hur miljörelaterade data hos myndigheter kan nyttiggöras av sektorn. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2006. Regeringen bedömer att framtagandet av miljöinformation om produkter även bidrar till att uppnå främst miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö och God bebyggd miljö.

21.3.6. Giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall

Ett giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall behövs främst för att bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö, Säker strålmiljö och God bebyggd miljö. Det handlar främst om att utnyttja avfallet utifrån dess inneboende egenskaper utan att bidra till spridningen av farliga kemikalier, men även om att särskilt se till att det

• Sida 310
•  Original

farliga avfallet samlas in och omhändertas på ett miljömässigt bra sätt så att innehållet av farliga ämnen så långt möjligt elimineras.

Regeringen presenterade i maj 2003 propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117, bet. 2003/04: MJU4, rskr. 2003/04:13). Där föreslog regeringen mål, strategier och åtgärder för att få ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Återvinningen av avfall är en bra princip som skall utvecklas i linje med Sveriges och EU:s avfallspolicy som bl.a. inbegriper avfallshierarkin. Avfallsmängden skall minska och dess farlighet förebyggas (avsnitt 19.6). Avfallshanteringen skall inte ses bara som en resursfråga och ett miljöproblem, utan också som en infrastrukturfråga.

Åtgärder enligt avfallshierarkin har resulterat i minskade mängder avfall som deponeras och en utbyggd återvinning, inklusive förbränning med energiutvinning. Mycket talar för att en skatt på avfall som förbränns ytterligare skulle gynna materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, av avfall. För att ytterligare främja materialåtervinningen, inklusive biologisk behandling, har regeringen tillsatt en särskild utredare (Fi 2003:06, BRAS-utredningen) för att dels föreslå hur en skatt på förbränning av avfall kan se ut, och dels utvärdera skatten på avfall som deponeras. En skatt på förbränning av avfall bör bedömas jämte skatten på avfall som deponeras så att en styrning enligt avfallshierarkin uppnås. I uppdraget ligger även att analysera andra ekonomiska styrmedel som kan användas för att uppnå samma mål. Utredaren redovisade sitt delbetänkande En BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) den 18 mars 2005. Delbetänkandet remissbehandlas f.n. Slutredovisningen skall ske senast den 30 juni 2005.

Det är viktigt att möjligheterna till elproduktion tas till vara i så hög utsträckning som möjligt vid förbränningen av avfall. Kraftvärmeproduktion är särskilt värdefull genom den resurseffektivisering som blir följden. En sådan resurseffektivisering är önskvärd enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregel om hushållning med energi. BRAS-utredningen har i uppdrag att beakta konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i högeffektiv kraftvärme vid avfallsförbränning.

Naturvårdsverket har nyligen redovisat ett uppdrag till regeringen (Kvalitet hos avfall som förs till förbränning, dnr M2004/4338/Kk) som innehåller förslag till kompletterande krav om karaktärisering och kontroll av avfall i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och i avfallsförordningen (2001:1063). Naturvårdsverket motiverar sitt förslag med att ökad kunskap om avfallet leder till att avfall förs till de förbränningsprocesser som är lämpliga för det aktuella avfallet. På så vis minskar risken för att avfall som med hänsyn till miljö och resurshushållning bättre lämpar sig för annan behandling än förbränning oavsiktligt förs till förbränning. Förslaget kommer att remitteras till berörda aktörer. Regeringen avser därefter att återkomma till Naturvårdsverkets förslag eftersom regeringen anser att bindande regler behöver beslutas om att avfall som avses att brännas skall vara väl sorterat, karaktäriserat och kontrollerat.

När det gäller omhändertagande och finansiering av radioaktivt avfall har utredningen om radioaktivt avfall från icke kärnteknisk verksamhet (IKA-utredningen) i sitt betänkande Radioaktivt avfall i säkra händer

• Sida 311
•  Original

(SOU 2003:112) föreslagit ett nationellt system. Regeringen avser att under 2005 återkomma med förslag i linje med IKA-utredningens förslag.

Inom EU pågår arbete med att ta fram tematiska strategier, om hållbar resursanvändning och om förebyggande och återvinning av avfall (se avsnitt 19.6 och kapitel 23). Sverige verkar i detta arbete för att strategierna utarbetas så att de samordnas med den sedan tidigare etablerade avfallsstrategin inom EU samt i linje med strategin för en integrerad produktpolitik. I strategin för förebyggande och återvinning av avfall driver Sverige frågorna om att stimulera en mer miljöanpassad produktutveckling och om att skapa en mer attraktiv marknad för återvunna material samt att se över definitionen av avfall och dess konsekvenser för återvinning. Kommissionen skall presentera förslag till tematiska strategier under 2005.

Utöver det arbete som redovisas ovan anser regeringen att det finns en del kompletterande åtgärder som är intressanta för att bidra till att ett giftfritt och resurssnålt omhändertagande av avfall kommer till stånd. De handlar framför allt om:

• användning av avfall för anläggningsändamål,
• föroreningar och risken för smittspridning från avloppsslam,
• rening av utsläpp från avloppssystemen och
• gifter från förbränning.

Användning av avfall för anläggningsändamål

Regeringens bedömning: Sedan kraftfulla styrmedel införts för att minska deponeringen av avfall används allt mer avfall till olika anläggningsändamål. Naturvårdsverket bör särskilt verka för att berörda aktörer får vägledning så att sådan användning av avfall sker på ett sätt som inte innebär risk för hälsa och miljö. Naturvårdsverket bör vidare få ett uppdrag att ta fram förslag till bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål.

Miljömålsrådets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak med Miljömålsrådets förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Den skatt på deponering som infördes 2000 har varit en kraftfull åtgärd för att styra bort avfall från deponier. De ökade kostnaderna för deponering har inneburit att avfallsinnehavare i stället söker olika möjligheter att utnyttja avfallet, exempelvis som konstruktionsmaterial i vägbankar eller bullervallar. För en del avfallsslag innebär detta en miljömässigt mycket bra hantering där dessutom jungfruliga resurser sparas utan att föroreningsrisk föreligger. Utan tydliga riktlinjer samt kunskap om materialet finns det dock en risk för att det sker en olämplig hantering av avfallet som innebär en diffus spridning av föroreningar, exempelvis vid användningen av förbränningsrester för anläggningsändamål. Riksrevisionen publicerade i februari 2005 rapporten Miljögifter från avfallsförbränning – hur fungerar tillsynen? (RIR 2005:4, dnr M2005/1748/R).

• Sida 312
•  Original

Regeringen anser att riktlinjer och vägledning behöver utvecklas för att förbättra hanteringen. Regeringen har därför formulerat ett mål i 2005 års regleringsbrev för Naturvårdsverket som innebär att berörda aktörer skall få vägledning om hur användning av avfall kan ske utan risk för människors hälsa och miljön. Det är väsentligt att verket samråder med Kemikalieinspektionen i arbetet. Regeringen anser dock att det även kan finnas ett behov av bindande krav om hur användningen av avfall för anläggningsändamål kan ske utan risk för människors hälsa och miljön. Regeringen kommer därför att uppdra åt Naturvårdsverket att föreslå hur sådana bindande krav kan formuleras. Regeringen bedömer att detta arbete bidrar till att uppnå främst miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö och God bebyggd miljö.

Föroreningar och risken för smittspridning från avloppsslam

Regeringens bedömning: För att minska tillförseln av föroreningar och risken för smittspridning vid återföring av avloppsslam på åkermark avser regeringen att besluta om en förordning med skärpta krav vid sådan användning.

Naturvårdsverkets förslag i rapport 5214: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Är generellt positiva till Naturvårdsverkets förslag till förordning.

Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverket har i rapport 5214, Aktionsplan för återföring av fosfor (dnr M2002/4113/Na), som utgångspunkt för återförandet av näring från avlopp föreslagit att ett långsiktigt mål bör vara att näring i avlopp återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa och miljö. För att kunna uppnå detta långsiktiga mål anser verket att åtgärder krävs som syftar till en ökad återföring av fosforföreningar och andra näringsämnen från avlopp. Denna del behandlar regeringen i avsnitt 19.6. En av flera metoder att återföra fosforföreningar är genom användning av slam från avloppsreningsverk på åkermark eller annan produktiv mark. För att användning av slam skall ske utan risk för hälsa och miljö bedömer Naturvårdsverket att regeringen bör besluta om en förordning som syftar till att minska tillförseln av föroreningar till åkermark samt en minskad risk för smittspridning. Verkets förslag är att förordningen skall innefatta smittskydd på all mark samt skärpta gränsvärden vid användning på åkermark för halter i avloppsslam respektive tillförsel vad gäller kadmium, kvicksilver, silver och tenn. Regeringen avser att ta ställning till förslaget och gör bedömningen att författningsförändringar behövs för att tydliggöra och skärpa kraven på användning av avloppsslam på åkermark så att den blir miljömässigt godtagbar. Detta kommer på sikt att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö och God bebyggd miljö kommer att uppnås.

• Sida 313
•  Original

Rening av utsläpp från avloppssystemen

Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör få i uppdrag att se över möjligheten till ett bidrag för utveckling och introduktion av ny teknik som syftar till att minska utsläppen av kväve- och fosforföreningar från enskilda avlopp.

Kvävereningen för de reningsverk som ännu inte uppfyller kraven i gällande bestämmelser bör åtgärdas och regeringen överväger att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utreda vad som är möjligt och lämpligt när det gäller utökade krav på kvävereduktion i kustnära reningsverk.

Naturvårdsverkets förslag i rapporten Fosforutsläpp till vatten år 2010 – delmål, åtgärder och styrmedel överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Havsmiljökommissionens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstansernas synpunkter avseende Naturvårdsverkets rapport: Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Hallands län, Konsumentverket, Norrtälje kommun, Stockholms kommun, Kalmar kommun, Karlskrona kommun, Ystads kommun, Göteborgs kommun, Götene kommun, Borlänge kommun, Örnsköldsviks kommun, Luleå kommun och Svenska Kommunförbundet stödjer förslaget att ett bidrag införs vid nybyggnad eller ombyggnad av enskilda avlopp.

Remissinstansernas synpunkter avseende Havsmiljökommissionens rapport: Flera remissinstanser, däribland Socialstyrelsen och Stockholms kommun, är positiva till förslaget om att utöka kvävereningen i vissa reningsverk. Svenskt Vatten, Norrtälje kommun och Svenska Kommunförbundet ställer sig negativa till förslaget. Flera remissinstanser stödjer förslaget att reningsgraden i enskilda avlopp skall förbättras.

Skälen för regeringens bedömning

Enskilda avlopp

Åtgärder för enskilda avlopp har stor betydelse för måluppfyllnaden av Ingen övergödning och främst för delmålet om fosforföreningar (avsnitt 11.4). De enskilda avloppen bidrar med ca 20 procent av de av människan orsakade utsläppen av fosforföreningar räknat vid källan. I Sverige finns närmare en miljon enskilda avloppsanläggningar varav hälften betjänar permanenthushåll och hälften fritidshus. De styrmedel som hittills haft störst genomslag för att upprusta de enskilda avloppen har varit hälsoskyddslagens bestämmelser till skydd mot sanitär olägenhet samt miljöbalkens och tidigare miljöskyddslagens krav på längre gående rening än slamavskiljning. Men trots tydliga krav uppfyller uppskattningsvis 50–60 procent av de enskilda anläggningarna för permanentboende kraven. Detta beror bl.a. på att kommunerna hittills endast i begränsad omfattning kartlagt problematiska avloppsanläggningar.

Naturvårdsverket har i uppdrag att ta fram allmänna råd och vid behov föreslå föreskrifter för enskilda avlopp under 2005. Resultatet av detta arbete, kommande miljökvalitetsnormer, nya utsläppskrav för enskilda

• Sida 314
•  Original

avlopp i känsliga områden samt nya tekniska lösningar, tillsammans med vattenmyndigheternas kartläggning av områden i avrinningsdistrikten, där åtgärder mot fosforövergödning är nödvändiga, kommer att ge kommunerna goda förutsättningar att målinriktat framöver vidta riktade åtgärder. Regeringen avvaktar Naturvårdsverkets redovisning av uppdraget innan regeringen tar ställning till frågan om ytterligare åtgärder behövs. Regeringen vill dock peka på att hanteringen av de enskilda avloppen skiljer sig åt mellan kommuner. Potentialen för enskilda avlopp har höjts med ny teknik. I dag finns bl.a. s.k. minireningsverk som renar hälften av kväveföreningar och upp till 90 procent av fosforföreningarna. I särskilt känsliga områden bedömer regeringen att det kan vara rimligt att i framtiden ställa krav på höggradig rening. Den enskilde medborgaren har delvis stora möjligheter att genom egna insatser bidra till att miljökvalitetsmål och delmål uppnås. Ett exempel är att aktivt välja bort fosfathaltiga tvättmedel om ens hushåll är anslutet till enskilda avlopp. Även näringsidkare har stor möjlighet att påverka konsumenternas val av tvättmedel genom att informera om dess miljöpåverkan. Många kommuner väljer dessutom att informera sina invånare om tvättråd och val av tvättmedel genom konsumentvägledare eller genom allmän miljöinformation.

Med syfte att ytterligare minska utsläppen av kväve- och fosforföreningar från enskilda avlopp avser regeringen att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utreda bidrag till utveckling och introduktion av ny teknik. Bidraget bör dock inte ges för åtgärder som syftar till att uppfylla gällande lagstiftning utan i stället till åtgärder som syftar till att uppfylla längre gående krav på rening eller kretsloppslösningar.

Kvävereduktion i avloppsreningsverk

I Sverige installerades fosforreduktion i reningsverken med början på 1970-talet medan utbyggnaden av kväverening inte tog fart förrän i mitten av 1990-talet. Mellan 1995 och 2000 minskade reningsverkens årliga utsläpp av kväveföreningar till havet med 4 800 ton. De kommunala reningsverken stod under perioden för ungefär 21 procent av utsläppen av kväveföreningar till havet. Rapporter från bl.a. Havsmiljökommissionen och Naturvårdsverket visar att reningen kan ökas ytterligare.

Regeringen vill poängtera vikten av att kvävereduktion för de verk som ännu inte uppfyller kraven i avloppsdirektivet åtgärdas och att bästa tillgängliga teknik (BAT) används. Flera reningsverk uppfyller inte utsläpps- eller reduktionskraven i Naturvårdsverkets föreskrifter. Dessa krav som är införlivade i svensk lagstiftning skulle ha uppfyllts den sista december 1998. Ansvaret för att följa en föreskrift ligger på verksamhetsutövaren, dvs. huvudmannen för avloppsreningsverket. Större insatser från både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter än hittills behövs. IVL Svenska Miljöinstitutet AB visade i en utredning beställd av Naturvårdsverket att drygt 20 reningsverk inte uppfyllde reglerna 2002. En fullständig utbyggnad i enlighet med Naturvårdsverkets föreskrifter kommer att innebära en reduktion av årliga utsläpp till havet med ytterligare 1 200 ton kväve. Kostnadsökningen uppskattas ligga på mellan 50

• Sida 315
•  Original

och 90 miljoner kronor per år vilket motsvarar en kostnad på mellan 40 och 70 kronor per kilo kväve.

Regeringen överväger att ge Naturvårdsverket i uppdrag att utreda vad som är möjligt och lämpligt när det gäller utökade krav på kvävereduktion i kustnära reningsverk. Regeringen avser dock att avvakta med det definitiva beslutet om uppdraget tills vi kan ta del av den internationella expertutvärdering av kväve-/fosforproblematiken i våra omgivande havsområden som initierats av Naturvårdsverket.

Regeringen bedömer att dessa åtgärder kommer att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Ingen övergödning, Giftfri miljö och God bebyggd miljö kommer att uppnås.

Gifter från förbränning

Regeringens bedömning: Det är angeläget att tillförseln och bildandet av gifter från förbränning minskar till ofarliga nivåer.

Havsmiljökommissionens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Instämmer i huvudsak med Havsmiljökommissionens förslag.

Skälen för regeringens bedömning: Havsmiljökommissionen har i sin rapport (dnr M2003/2247/Na) till regeringen angett att halterna av t.ex. PCB, dioxiner och furaner under det senaste decenniet inte har minskat i en sådan takt att man kan förvänta sig någon ytterligare nedgång inom en snar framtid. Regeringen finner ett sådant konstaterande mycket oroande mot bakgrund av att nivåerna av miljögifter i fet fisk från insjöar, Östersjön och Bottniska viken är så pass höga att kostråd utarbetats (se avsnitt 21.3.4). Regeringen bedömer att åtgärder behöver vidtas för att reducera bildning och tillförsel av miljögifter och andra skadliga ämnen till Östersjön och Västerhavet.

Regeringen har med anledning av Stockholmskonventionen om långlivade organiska föroreningar gett Naturvårdsverket i uppdrag att kartlägga källor till utsläpp av oavsiktligt bildade ämnen som dioxiner. I uppdraget ingår att föreslå åtgärder för att eliminera eller minska utsläppen från samtliga källor. Regeringen anser att denna utredning på ett annat sätt än Havsmiljökommissionen har möjlighet att ta ett helhetsperspektiv på utsläppen av långlivade organiska föroreningar och därför bör åtgärder inte beslutas innan regeringen kunnat ta ställning till Naturvårdsverkets utredning. Naturvårdsverket redovisade sitt uppdrag den 31 mars 2005 (dnr M2005/2427/Kk). Rapporten behandlas f.n. inom Regeringskansliet. Mot bakgrund av att halten av miljögifter i fisk är av central betydelse kommer särskild hänsyn tas till dessa frågor vid bedömningen av vilka åtgärder som bör genomföras. Regeringen bedömer att dessa åtgärder kommer att bidra till att miljökvalitetsmålen och delmålen under Giftfri miljö och God bebyggd miljö kommer att uppnås.

• Sida 316
•  Original

21.4. En strategi för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö

Regeringens bedömning: Syftet med strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö är att lägga fast en policy och ett förhållningssätt till arbetet på längre sikt. I strategin betonas miljön som en bas för god livskvalitet. Den har tre grundläggande beståndsdelar, nämligen ett hållbart brukande av mark och vatten, bevarande och hållbart brukande av särskilt värdefulla miljöer samt miljöanpassad fysisk planering och samhällsbyggande. Inför nästa utvärdering av miljömålssystemet bör strategin analyseras i syfte att utveckla den.

Miljömålsrådets bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna stödjer i stort Miljömålsrådets bedömning och instämmer i att det finns behov av att utveckla strategin. Några anser att sambanden mellan naturvårdsarbetet och kulturmiljövården inte är tillräckligt beaktade i miljömålsarbetet och inte heller i Miljömålsrådets rapport.

Skälen för regeringens bedömning: Utvecklingen inom de verksamheter som påverkar mark- och vattenanvändningen, inte minst de areella näringarna, bebyggelsen och infrastrukturen, har en avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålen. Viktiga verktyg i arbetet med att nå målen finns inom den regionala utvecklingspolitiken, inom naturvården och kulturmiljöarbetet samt den fysiska planeringen. Det finns ett stort antal mål inom andra politikområden som samspelar med och påverkar miljökvalitetsmålen. Främst gäller det jordbrukspolitiken, skogspolitiken, den regionala utvecklingspolitiken, transportpolitiken, energipolitiken och kulturpolitiken.

21.4.1. Miljökvalitetsmål och delmål

Strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag (kapitel 12), Grundvatten av god kvalitet (kapitel 13), Hav i balans samt levande kust och skärgård (kapitel 14), Myllrande våtmarker (kapitel 15), Levande skogar (kapitel 16), Ett rikt odlingslandskap (kapitel 17), Storslagen fjällmiljö (kapitel 18), God bebyggd miljö (kapitel 19) samt Ett rikt växt- och djurliv (kapitel 20).

I Ett rikt växt- och djurliv föreslår regeringen ett nytt miljökvalitetsmål och delmål för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. I denna strategi redovisas en rad åtgärder som har stark bäring på detta mål och dess delmål, men även på miljökvalitetsmålen knutna till en viss naturtyp och vissa av delmålen under dem.

Det finns goda förutsättningar att uppnå flertalet av de delmål som omfattas av strategin. Samtidigt kan konstateras att det trots de insatser som gjorts och görs är långt kvar till måluppfyllelse för flera av delmålen, särskilt när det gäller att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden.

• Sida 317
•  Original

De åtgärder som vidtas för att nå miljökvalitetsmålen bör så långt som möjligt också bidra till att andra viktiga samhällsmål kan uppnås. Ett tvärsektoriellt synsätt behövs för att öka kunskapen om hur miljökvalitetsmålen kan samverka med och stödja andra samhällsmål.

Regeringen ser ett behov av en fortsatt översyn och utveckling av strategin. En fördjupad analys behöver göras med avseende på hur samband och synergier mellan olika delmål och åtgärder kan utvecklas och tydliggöras. Det finns vidare ett behov av att utveckla metoder för tillämpningen av strategin. Regeringen avser därför att ge de myndigheter som främst berörs av denna strategi i uppdrag att i samverkan se över och lämna förslag till vidareutveckling av strategin inför nästa fördjupade utvärdering (se 27.2).

21.4.2. Strategiska utgångspunkter

Syftet med strategin är att lägga fast en policy och skapa ett förhållningssätt till arbetet på längre sikt. En fundamental princip bör vara att på ett tidigt stadium i alla planeringsprocesser beakta hushållningsaspekterna i det långsiktiga perspektivet och att se möjligheter att uppnå synergieffekter såväl mellan olika miljökvalitetsmål som med andra samhällsmål som bidrar till en långsiktigt hållbar samhällsutveckling. Strategin skall bidra till att skapa ökad medvetenhet, förståelse och intresse samt ett förhållningssätt i breda aktörsgrupper som möjliggör ett hållbart nyttjande av mark, vatten och bebyggd miljö. Det handlar om att se miljön som en resurs för god folkhälsa och livskvalitet.

Resursperspektivet är centralt i strategin liksom i arbetet för en hållbar utveckling. De resurser vi i första hand är beroende av är naturresurser, men också av människan skapade resurser som infrastruktur och bebyggelse samt natur- och kulturlandskap. De resurser som står i centrum tar ofta lång tid att bygga upp och påverka. Det gäller ekosystemen, resurserna i jord- och skogsbruk och de byggda miljöerna. Strategin innebär att befintliga värden skall tas till vara men också utvecklas. Långsiktiga intressen skall väga tyngre än kortsiktiga.

En viktig utgångspunkt är den s.k. ekosystemansatsen som har arbetats fram inom ramen för konventionen om biologisk mångfald, CBD. Denna innebär att varje beslut som rör resursanvändningen skall utvärderas utifrån hur ekosystemens funktion och produktivitet påverkas. Detta är viktigt eftersom vi är beroende av varor och tjänster som ekosystemen levererar.

En viktig utgångspunkt i naturvårds- och kulturmiljöarbetet är värden och behov som samhället och medborgarna finner angeläget att vidmakthålla och utveckla. För att korrekt kunna värdera konsekvenserna av olika handlingsalternativ ställs krav på ökad kunskap och stora informationsinsatser. Den ökade kunskapen bör leda till ett aktivt och förebyggande förhållningssätt och resultera i att välavvägda bevarande- och utvecklingsprogram tas fram.

Ett framgångsrikt miljöarbete bygger i väsentliga delar på att alla aktörer utifrån sina förutsättningar tar ett ansvar för att vidta de åtgärder som behövs för att målen skall nås. Det är samtidigt en angelägen uppgift

• Sida 318
•  Original

att engagera och skapa ökad delaktighet och mångfald i det lokala och regionala arbetet med att utveckla och förvalta våra natur- och kulturmiljöresurser. Incitament bör utvecklas för att flera aktörer skall engagera sig i och ha möjlighet att förvalta och utveckla gemensamma resurser, t.ex. natur- och kulturreservaten. Samverkan mellan staten, kommunerna och ideella organisationer, fastighetsägare och företag bör utvecklas.

De tre grundläggande beståndsdelarna i strategin är:

• Ett hållbart brukande av mark- och vattenområden samt goda produktionsförhållanden för att långsiktigt värna natur- och kulturvärden i miljön.
• Bevarande och hållbart brukande av särskilt värdefulla miljöer och resurser samt skapande av en rik kultur- och naturmiljö där väsentliga delar av kulturarvet är bevarat, liksom biologisk mångfald.
• Miljöanpassad fysisk planering och samhällsbyggande samt en hållbar regional utveckling för att skapa en bebyggelse- och infrastruktur med nya anläggningar av hög kvalitet, för ett balanserat uttag av naturresurser och för en god hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö.

21.4.3. Ett hållbart brukande av mark och vatten

Regeringens bedömning: Ett hållbart brukande av naturresurser bör ske i ett landskapsperspektiv. Regionala landskapsstrategier är ett verktyg som bör prövas. Ett par länsstyrelser bör få i uppdrag att i samarbete med andra aktörer utarbeta regionala landskapsstrategier för biologisk mångfald. Vidare bör sektorsmyndigheterna för de areella näringarna få i uppdrag att precisera begreppet ”hållbart nyttjande av biologiska resurser” för att underlätta den praktiska tillämpningen av begreppet.

En långsiktigt hållbar förvaltning av kulturmiljön bör utgå ifrån ett brett humanistiskt perspektiv på kulturarvets värden och möjligheter. Riksantikvarieämbetet bör få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utforma en strategisk och långsiktig kulturmiljöövervakning som redovisas i återkommande ”kulturmiljöbokslut”. Samordningen mellan natur- och kulturmiljövården bör utvecklas och fördjupas.

Skälen för regeringens bedömning

Ett hållbart brukande av mark och vatten innebär att biologisk mångfald värnas samtidigt som produktionsförutsättningarna inte försämras, att miljö- och naturresurser samt kulturmiljön och de historiska värdena tas till vara som tillgångar i samhällsutvecklingen och att skador som inte kan återställas undviks. På lång sikt är ett hållbart brukande en förutsättning för en sund ekonomisk utveckling. Det är framför allt jord- och skogsbruket, fisket, rennäringen och förnybar energiproduktion, som berörs i denna del. En ökad medvetenhet om dessa värden kan nås genom utbildning, rådgivning och information. Tyngdpunkten ligger på den fortsatta omställningen och miljöanpassningen inom olika sektorer. Lagstiftning som reglerar användningen av mark och vatten behövs för

• Sida 319
•  Original

att garantera att brukandet inte sker på ett sådant sätt att de övergripande värdena i miljöpolitiken hotas. Ekonomiska styrmedel som t.ex. bygger på frivilliga åtaganden, såsom jordbrukets miljöersättningar enligt Miljö- och landsbygdsprogrammet eller olika slags certifieringar, är också av stor betydelse för att skapa förutsättningar för ett hållbart brukande.

Genom den reform av EU:s gemensamma jordbrukspolitik som beslutades 2003 har ett steg tagits mot en marknadsanpassad livsmedelsproduktion som tar sin utgångspunkt i konsumenternas efterfrågan och kravet på hållbar utveckling. De beslutade förändringarna av jordbrukspolitiken innebär ökat fokus på miljö- och landsbygdsutveckling.

De reformer av EU:s gemensamma fiskepolitik som genomfördes 2002 har en tydlig inriktning på bevarande och hållbart brukande. Det är angeläget att beslutade åtgärder genomförs effektivt. Sverige bör verka inom EU för att väl underbyggda förvaltnings- och där så krävs uppbyggnadsplaner upprättas.

Det skogspolitiska beslutet från 1993 innebär att det finns två jämställda mål – ett miljömål och ett produktionsmål. Produktionsmålet innebär att skogen och skogsmarken skall utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig och god avkastning. Miljömålet innebär bl.a. att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga skall bevaras och att biologisk mångfald och genetisk variation i skogen skall säkras. Det är även angeläget att den framtida skogspolitiken tar hänsyn till andra näringar som är beroende av skogsmiljöer. Dessa näringar, t.ex. natur- och kulturturismen, har stora förutsättningar att, i delar av landet, bidra till både ökad miljöhänsyn och god ekonomisk avkastning. Det är viktigt att staten fortsatt aktivt främjar områdesskydd, rådgivning, information och utbildning.

Ett hållbart brukande av naturresurser och en helhetssyn på landskapet

Ett hållbart brukande av naturresurser, på land och i vatten, bör ske i ett landskapsperspektiv. Ett förhållnings- och arbetssätt som utgår från en helhetssyn på landskapet behöver därför utvecklas. Regionala landskapsstrategier är ett verktyg som bör prövas. Syftet med sådana strategier bör vara att integrera och effektivisera de åtgärder som krävs för ett hållbart nyttjande och bevarande av biologisk mångfald. Detta perspektiv innebär att hela landskapet beaktas vid planering och nyttjande, där både värdekärnor – områden som t.ex. omfattas av områdesskydd – bevaras och de areella näringarnas verksamhet och den förnybara energiproduktionen sker på ett hållbart sätt. En utgångspunkt är att processer och funktioner i ekosystemet skall upprätthållas så att ekosystemens förmåga att klara av förändring och att kunna vidareutvecklas vidmakthålls. Hållbart brukande av landskapet innebär också att de kollektiva nyttigheterna värnas samt att de historiska värdena i landskapet tas till vara. Åtgärderna som presenteras nedan relaterar till delmål 3 om hållbart nyttjande under Ett rikt växt- och djurliv, men även till andra delar av miljömålsarbetet.

Regeringen avser att uppdra åt några länsstyrelser att samordna arbetet med att ta fram regionala landskapsstrategier för biologisk mångfald på länsnivå. Detta arbete skall sedan analyseras och utvärderas. Ekonomiska och andra konsekvenser skall bedömas. På grundval av detta avser

• Sida 320
•  Original

regeringen därefter ta ställning till det fortsatta arbetet. Arbetet med ekologiska landskapsplaner, i första hand för landskapsavsnitt med höga natur- och kulturmiljövärden i ett nationellt perspektiv, bör genomföras integrerat med de regionala landskapsstrategierna. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med andra berörda centrala myndigheter och i nära dialog med de berörda länsstyrelserna ta fram vägledning för arbetet med de regionala landskapsstrategierna och de ekologiska landskapsplanerna. Dessa vägledningar skall vara klara under 2006. Strategierna och planerna syftar till att ta ett samlat grepp om åtgärder som handlar om hållbart nyttjande och bevarande av biologisk mångfald utifrån en helhetssyn på landskapet.

Förslaget om regionala landskapsstrategier och ekologiska landskapsplaner presenterades som delmål i Naturvårdsverkets förslag till Ett rikt växt- och djurliv. Regeringen bedömer att det till sin karaktär är utformat som en åtgärd. Skog, jordbruksmark, våtmarker, sjöar och vattendrag samt bebyggda miljöer förekommer ofta i en mosaik och det är därför viktigt att det finns en helhetssyn på arbetet med biologisk mångfald. Landskapsstrategierna behövs för att upprätthålla livsmiljöer i tillräcklig omfattning och ge arter och populationer tillräckliga spridningsmöjligheter. Regeringen bedömer att åtgärden är ett led i att tillämpa ekosystemansatsen som den lagts fast inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Åtgärden är av största vikt för att nå det föreslagna miljökvalitetsmålet och bidrar positivt till att nå flera andra miljökvalitetsmål. Även i betänkandet Levande kulturlandskap – en halvtidsutvärdering av miljö- och landsbygdsprogrammet (SOU 2003:105) understryks vikten av ett landskapsperspektiv. Landskapets kulturmiljövärden och det biologiska kulturarvet bör därför integreras i de regionala landskapsstrategierna. Detta förutsätter ökad samverkan mellan naturvårds- och kulturmiljöarbetet.

Exempel på områden där regionala landskapsstrategier kan tillämpas är bl.a. i länsstyrelsernas och kommunernas arbete med att bilda reservat och restaurering av biotoper, anläggning av våtmarker, skogsvårdsstyrelsernas insatser med biotopskyddsområden och naturvårdsavtal, jordbrukets miljöersättningar, vattenmyndigheternas arbete med biologisk mångfald i åtgärdsprogram och förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt, aspekter på biologisk mångfald i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar, översikts- och detaljplanering på kommunal nivå samt regional- och landsbygdspolitiska stöd för att utveckla det lokala näringslivet och en levande landsbygd. Det finns även goda exempel från arbetet med integrerad kustzonsförvaltning (se avsnitt 21.4.4) och från Skogsvårdsorganisationens arbete med Landskapsekologiska kärnområden (LEKO-projektet). De regionala landskapsstrategierna skall tas fram i en öppen process där markägare och övriga representanter från jord- och skogsbruket samt andra berörda organisationer och intressenter inbjuds att delta.

Vid OECD:s senast genomförda granskning av den svenska miljöpolitiken (se bilaga 2) rekommenderar organisationen Sverige att förstärka åtgärder för att förvalta och återställa strömmande vatten, våtmarker och ängsmarker inom ramen för en bredare landsbygdspolitik (rekommendation nr 16). Vidare rekommenderar OECD Sverige att förstärka miljö- och hållbarhetsaspekter i nuvarande och framtida utveck-

• Sida 321
•  Original

lingsprogram för regioner och landsbygd (rekommendation nr 28). Regeringen bedömer att de regionala landskapsstrategierna kan bidra till detta arbete. Arbetet med denna åtgärd relaterar till åtgärden nedan om Europeiska landskapskonventionen.

Kostnaderna för arbetet beräknas till ca 15 miljoner kronor per år (2006–2007) vilket innefattar kostnader för Naturvårdsverket, länsstyrelser, sektorsmyndigheter, kommuner samt markägare och näringsliv. Det är rimligt att anta att en stor del av kostnaderna kommer att kräva särskild tilldelning av medel. Arbetet med landskapsstrategierna och de ekologiska planerna bör involvera olika sektorer så att de åtgärder som genomförs redan i dag integreras i det helhetsgrepp på landskapet som detta arbetssätt syftar till. På så sätt kommer landskapsstrategiernas innehåll till viss del att utgöras av åtgärder som genomförs inom respektive sektor.

Den betesmarksinventering och de åtgärdsplaner för skötsel av värdefulla betesmarker som utarbetats inom ramen för nuvarande Miljö- och landsbygdsprogram är ett viktigt underlag för arbetet med landskapstrategierna.

Europeiska landskapskonventionen

Regeringen avser vidare att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att utarbeta ett förslag till nationellt genomförande av den Europeiska landskapskonventionen. Syftet med konventionen är att verka för skydd, förvaltning och planering av landskapsområden. I uppdraget ingår även att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheterna när det gäller landskapsfrågor. Landskapsstrategierna kommer att utgöra en viktig del i genomförandet av landskapskonventionen. Nyttan av insatsen är att få till stånd ett mer ändamålsenligt arbete vad avser bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv.

Praktisk tillämpning av hållbart nyttjande av biologiska resurser

Regeringen avser att ge sektorsmyndigheterna för de areella näringarna i uppdrag att utveckla och precisera begreppet ”hållbart nyttjande av biologiska resurser”. Detta bör göras under 2007. Syftet är att underlätta en tillämpning av begreppet inom framför allt den egna areella näringen. Detta uppdrag har redan aviserats i regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173). Uppdraget berör Skogsstyrelsen, Fiskeriverket, Statens jordbruksverk och Naturvårdsverket. Redovisningarna från sektorsmyndigheterna bör innehålla konsekvensbedömningar av redovisade förslag för såväl staten som berörda näringar. Denna åtgärd har en stark koppling till delmål 3 om hållbart nyttjande under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv. Nyttan av insatsen är att få till stånd en bättre tillämpning av hållbart nyttjande i de areella näringarna.

• Sida 322
•  Original

Ett kulturarvsperspektiv på kulturmiljön

Synen på kulturarvets betydelse förändras med ökad kunskap och som en följd av samhällets förändringar. Det är därför viktigt med ett aktivt förhållningssätt där värdena i kulturmiljön betraktas som en tillgång för samhällsutvecklingen.

Kulturarvet och kulturmiljöerna bidrar till att skapa historiska och humanistiska perspektiv på samhällsutvecklingen samtidigt som de är en resurs som kan och bör användas i syfte att bidra till goda livsmiljöer och hög livskvalitet. Ökat fokus behöver således läggas på att skapa goda förutsättningar för förvaltning av kulturmiljöns värden och att integrera kulturmiljön i arbetet med lokal och regional utveckling. En god grund för ett sådant synsätt utgörs av det nationella förnyelsearbete inom kulturarvsområdet som pågått under åren 2001–2003 inom ramen för projektet Agenda kulturarv (www.agendakulturarv.se). Arbetet har haft som syfte att förnya verksamhetens inriktning och arbetssätt och att öka den demokratiska förankringen och slagkraften.

För att långsiktigt följa, utvärdera och uppmärksamma kulturmiljöns förändringar och utvecklingsmöjligheter har regeringen för avsikt att ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna och andra berörda myndigheter utforma en strategisk kulturmiljöövervakning. Resultatet bör redovisas i återkommande ”kulturmiljöbokslut”. Arbetet bör framför allt fokusera på generella utvecklingstendenser för såväl den fysiska miljön som i fråga om attityder till kulturmiljöns värden och förvaltning. Nyttan av en sådan samlad insats är att uppmärksamma förändringar i kulturmiljön som har avgörande betydelse för möjligheten att tillgodose kulturmiljöambitionerna i miljökvalitetsmålen på lång sikt. Insatsen ger synergieffekter för samtliga miljökvalitetsmål som berör kulturmiljön.

Hållbart brukande av vatten

Brukande av vatten handlar om grund- och ytvattentäkter för hushållens behov, bevattning eller för industriella syften såsom processvatten och kylvatten, om vattenkraft och fiskodling, men även om hur vi utnyttjar vattenmiljön indirekt, t.ex. vid friluftsliv och annan rekreation i vattenmiljöer. Användning av sjöar eller vattendrag som mottagare för avloppsvatten är också en form av vattenbruk. Vattenuttag är sällan problematiska i vårt vattenrika land. I vissa områden finns dock problem med saltvatteninträngning i brunnar eller vattenbrist i vattendrag under torka.

I EG:s ramdirektiv för vatten är hållbar vattenanvändning en central princip. Riksdag och regering har nyligen genom ändringar i miljöbalken och genom en särskild förordning infört direktivet i svensk rätt. Som en följd därav kommer vi i framtiden att se ett antal miljökvalitetsnormer etableras, både för kvalitativa och kvantitativa aspekter. Dessa normer kommer att få överskridas endast om det är motiverat, t.ex. utifrån en samhällelig helhetssyn. I det fortsatta arbetet, där bl.a. de nya vattenmyndigheterna spelar en viktig roll, kommer en analys att ske av hur människans brukande av vatten påverkar vattenmiljön. I denna process ingår även att bedöma hur den nytta som brukandet av vatten medför

• Sida 323
•  Original

förhåller sig till de kostnader som uppstår för samhället exempelvis genom att miljövärden lider någon form av skada. Det kommer på sikt att finnas beslutsunderlag för att bedöma om ett visst nyttjande av vattenresurserna med kvalitetsförsämringar till följd går att motivera utifrån samhälleliga vinster och sett till helheten.

Grund- och ytvattentäkterna, både befintliga och framtida, är en särskilt viktig resurs vars skydd bör förbättras. EG:s ramdirektiv för vatten syftar till att skydda vattenkvalitet och ekosystem och att trygga en långsiktig vattenförsörjning. Ramdirektivet är ett viktigt styrmedel för att uppnå många av de vattenanknutna målen. Dessa frågor behandlas i kapitel 11 Ingen övergödning (särskilt avsnitt 11.2), kapitel 12 Levande sjöar och vattendrag, kapitel 13 Grundvatten av god kvalitet och kapitel 14 Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Den offentligt ägda marken som resurs

Staten och kommunerna äger direkt och via bolag betydande mark- och vattenområden. Innehavet är en resurs med många gånger stora natur- och kulturmiljövärden och det är samtidigt en viktig tillgång för friluftslivet. Förvaltningen bör inom ramen för de villkor som gäller de verksamheter som äger eller förvaltar dessa tillgångar präglas av en helhetssyn som förenar miljöansvar och effektivitet. Den offentligt ägda tätortsnära marken utgör en värdefull tillgång när det gäller att trygga behovet av områden för friluftsliv och natur- och kulturupplevelser. Merparten av denna mark ägs av kommunerna. Kommunerna har goda möjligheter att inom ramen för det egna markinnehavet, genom fysisk planering eller genom att bilda reservat, säkerställa områden för den tätortsnära natur- och kulturmiljövården och friluftslivet. Det är angeläget att dessa möjligheter tas till vara.

21.4.4. Bevarande och hållbart brukande av särskilt värdefulla miljöer

Regeringens bedömning: Områdesskyddet bör även i fortsättningen ges en central roll i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Arbetet med områdesskydd och utveckling av skyddade områden i linje med fastställda delmål skall fortsätta. Det är också viktigt att använda och vidareutveckla de övriga verktyg som finns i syfte att bevara och hållbart bruka särskilt värdefulla miljöer t.ex. genom jordbrukets miljöersättningar. Det är samtidigt angeläget att fortsätta att utveckla naturvårdens arbetsformer mot ökad delaktighet och en bra dialog. Ett antal länsstyrelser bör få i uppdrag att dels redovisa erfarenheter, dels ta fram program för hur arbetet kan fortsätta. Dessutom bör vissa länsstyrelser få i uppdrag att se över hur naturvård och utveckling av miljöanpassad turism och andra miljöanpassade näringar kan stödja varandra. Även i detta sammanhang bör möjligheter till samordning mellan naturvården och kulturmiljöarbetet tas till vara. Arbetet med kulturreservat bör vidareutvecklas och förstärkas.

Naturvårdsverket bör få i uppdrag att till 2006 analysera vilka åtgärder som behövs inom områdesskyddet med anledning av arbetsprogrammet

• Sida 324
•  Original

inom konventionen om biologisk mångfald och OECD:s rekommendationer.

Skälen för regeringens bedömning

Bevarande och hållbart brukande av särskilt värdefulla miljöer innebär att olika verksamheter måste bedrivas på ett sådant sätt att natur- och kulturmiljöns värden och särdrag finns kvar och kan utvecklas. De särskilt värdefulla områdena bör alltid ses och värderas i sitt landskapssammanhang. Det handlar också om att restaurera och återskapa värden i form av landskap, livsmiljöer och bestånd av växter och djur som gått förlorade. Grundläggande är att förlust av biologisk mångfald och andra värden i första hand skall upphöra. I detta ligger bl.a. att se till att arter som i dag inte är hotade bibehåller sin gynnsamma bevarandestatus. Andra hörnstenar i denna del av strategin är vikten av god delaktighet, försiktighetsprincipen, principen om val av bästa lokalisering i linje med miljöbalkens bestämmelser samt ansvaret för att kompensera skada på värden om sådan uppstår trots att förebyggande åtgärder har vidtagits. Detta har utvecklats närmare i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173).

Natur- och kulturmiljö med en rik biologisk mångfald

Regeringen anser att nyttan för människan med en god miljökvalitet skall göras tydligare. I skrivelsen En samlad naturvårdspolitik underströk regeringen att naturvården mer än hittills bör utgå från människan och samhällets behov. Det ger förutsättningar för synergier mellan flera av miljökvalitetsmålen, t.ex. det föreslagna nya Ett rikt växt- och djurliv, och andra politikområden som folkhälsa, storstadspolitik, integrationspolitik och demokratifrågor samt inte minst social- och kulturpolitiken. I det fortsatta arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen bör det ges möjlighet till delaktighet i olika processer och insatser som görs i de särskilt värdefulla områdena. Det bör också finnas en tydlig strävan att tillvarata människors kunskap, bl.a. om biologisk mångfald och om kulturarvet. Behovet av bostadsnära natur bör tryggas.

En utgångspunkt för regeringens bedömning är att de fastställda målen som rör särskilt värdefulla områden och miljöer inte kommer att kunna nås enbart med statliga insatser. Grupper av aktörer gör redan i dag värdefulla insatser, t.ex. kommuner, näringsliv, markägare och brukare, föreningsliv och lokala grupper samt enskilda. Konkreta exempel på detta är det ökade engagemanget från kommunerna när det gäller att bilda och förvalta skyddade områden, skogsnäringens frivilliga avsättningar av värdefull skogsmark (se kapitel 16 Levande skogar) och konkreta naturvårdsprojekt som drivs framgångsrikt av flera naturvårdsorganisationer. Även hembygds- och intresseföreningars kulturmiljöarbete kan räknas hit. Ett annat exempel är den framgång som marknadsrelaterade verktyg som miljö- och kvalitetsmärkningar har haft under senare år, där många konsumenter genom sina aktiva val bidrar till måluppfyllelse. Regeringen vill lyfta fram vikten av att detta engagemang fortsätter och förstärks.

• Sida 325
•  Original

Områdesskyddet har en viktig roll

Områdesskyddet bör även fortsättningsvis ha en central roll. Det innebär att rikta insatser till de områden som har särskilda värden. I begreppet områdesskydd inkluderas bl.a. naturreservat och kulturreservat. Regeringen redovisar i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik sin syn på områdesskydd. Denna innebär att de särskilt värdefulla områdena bör ses i sitt landskap, inte som ”öar” utan som en del av en större helhet. Andra viktiga element är förstärkning av insatserna i vattenmiljöerna, fortsatt kartläggning av vad som finns inom de särskilt värdefulla områdena av naturtyper och andra värden. Ytterligare väsentliga frågor är flexibilitet när det gäller om staten vid reservatsbildning bör köpa mark eller om intrångsersättning bör väljas (se avsnitt 16.1), förstärkning av förvaltningen av skyddade områden samt ett ökat nyttjande av de skyddade områdena, t.ex. genom natur- och kulturturism och friluftsliv.

Ett annat viktigt inslag är att samhället betalar för naturvårds- och kulturmiljötjänster i syfte att bevara gemensamma nyttigheter och värden, t.ex. ett rikt växt- och djurliv eller ett öppet, traditionellt kulturlandskap. Ett bra exempel är miljöersättningarna inom jordbruket till brukare för hävd av kvarvarande ängar och naturbetesmarker. Detta verktyg bör utvecklas i de fortsatta insatserna i de särskilt värdefulla områdena. Det räcker inte med skydd med stöd av miljöbalken eller annan lagstiftning för att trygga värden i sådana områden utan det behövs även ersättningar, avtal och liknande.

Naturvårdens arbetsformer

Det är angeläget att fortsätta att utveckla naturvårdens arbetsformer mot ökad delaktighet och bra dialog. Regeringen avser att ge ett särskilt uppdrag till ett antal länsstyrelser att dels redovisa erfarenheter, dels ta fram program för hur arbetet bör fortsätta. Detta bör inkludera hur angelägna frågor som t.ex. integration och jämställdhet har tagits in i naturvårdsarbetet. Denna åtgärd har även beröring med arbetsprogrammet för skyddade områden under konventionen om biologisk mångfald och dess programelement om styr- och demokratifrågor, delaktighet, rättvisa och fördelning av nytta. Nyttan med åtgärden är att ökad delaktighet kan optimera värdet av naturvårdsinsatser för inblandade intressenter och inte minst att kraften hos lokala aktörer kan mobiliseras och aktivt bidra till genomförandet och därmed till måluppfyllelse.

Det är också viktigt att fortsatt utveckla den kommunala naturvården och kulturmiljöarbetet och samtidigt ta till vara den kraft, kunskap och engagemang som finns på lokal nivå. Det som miljökvalitetsmålen ofta omfattar – t.ex. värdefulla områden, kulturhistorisk bebyggelse, bestånd av arter, bullerfria områden – återfinns alltid lokalt. Det som människan har nära omkring sig tenderar hon att bry sig om och engagera sig i. Denna kraft bör tas till vara i än högre grad än hittills i miljömålsarbetet. Redan i dag genomförs på regeringens initiativ en särskild satsning på lokal och kommunal naturvård. Satsningen riktar sig till kommunerna, men även till andra lokala aktörer. Under 2004–2006 har kommunerna möjlighet att söka medfinansiering från staten till lokala och kommunala naturvårdsprojekt. Möjligheten att bevara, förvalta och utveckla

• Sida 326
•  Original

bostadsnära natur har särskilt lyfts fram. Resultatet av denna satsning kommer att följas upp och utvärderas, bl.a. hur de olika projekten har bidragit till att olika miljökvalitetsmål och delmål uppnås, men även vilka effekter satsningen har fått på den kommunala naturvården i stort. I vilken utsträckning lokala aktörer har engagerats i projekten är också viktigt att följa upp. Regeringen avser återkomma till hur staten på olika sätt kan fortsätta att skapa drivkrafter för att ytterligare stärka det lokala och kommunala arbetet med de särskilt värdefulla områdena och miljöerna.

Regeringen avser att ge ett antal länsstyrelser i uppdrag att se närmare på hur natur- och kulturmiljövård och utveckling av turism ömsesidigt kan stödja varandra. Länsvisa program för hur särskilt värdefulla områden kan användas för hållbar natur- och kulturturism bör utarbetas. Framtagandet av sådana program bör ske i nära samarbete med turistnäringen och med utgångspunkt i vad som anförs i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik och i propositionen En politik för en långsiktigt konkurrenskraftig svensk turistnäring (prop. 2004/05:56). Regeringen avser även att ge i uppdrag till samtliga länsstyrelser att skaffa sig en överblick över tillgången på kvalificerad natur- och kulturmiljöguidning och stimulera fortsatt utbildning och en arbetsmarknad för sådana guider.

Arbetet med områdesskydd och kulturreservat fortsätter

Arbetet med områdesskydd i linje med fastställda delmål fortsätter. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att till 2006 analysera vilka åtgärder som bör vidtas inom områdesskyddet med anledning av konventionen om biologisk mångfalds (CBD) arbetsprogram om skyddade områden och OECD:s rekommendationer. Inom ramen för konventionen om biologisk mångfald har Sverige gjort åtaganden beträffande områdesskydd genom beslutet om arbetsprogrammet för skyddade områden. Målet är att till 2010 beträffande landmiljön, och till 2012 i den marina miljön, skapa ekologiskt representativa och ändamålsenligt förvaltade nationella och regionala system av skyddade områden, som tillsammans genom ett globalt nätverk skall bidra till att nå CBD:s tre mål liksom målet om biologisk mångfald från toppmötet i Johannesburg 2002.

Arbetet med kulturreservat bör vidareutvecklas. Sedan möjligheten att bilda särskilda kulturreservat tillkom genom miljöbalken har 20 sådana inrättats i landet. Kulturreservaten spelar en viktig roll i arbetet med att uppmärksamma kulturarvets stora mångfald, behov och möjligheter. Av särskild betydelse är att reservaten kan bidra till fortsatt användning av och tillgänglighet till levande och sammanhållna kulturmiljöer. Behovet av ett fortsatt och förstärkt arbete med kulturreservat är stort. Möjligheterna att arbeta med gemensamma förvaltningsstrategier inom natur- och kulturmiljövården behöver utvecklas.

Vidare har OECD i sin utvärdering av Sveriges miljöpolitik lämnat en rekommendation om att Sverige ytterligare bör öka antalet skyddade områden och deras representativitet, exempelvis av ekosystem i hav samt i sjöar och vattendrag (rekommendation nr 13, se bilaga 2). Sveriges genomförande av CBD:s arbetsprogram, liksom svar på OECDrekommendationen, kommer framför allt att ske inom ramen för arbetet

• Sida 327
•  Original

med de delmål som rör områdesskydd, men även genom fortsatt arbete med Natura 2000-nätverket. Nyttan av åtgärden är att få till stånd ett mer ändamålsenligt arbete med områdesskydd.

21.4.5. Miljöanpassad fysisk planering och samhällsbyggande samt en hållbar regional utveckling

Regeringens bedömning: Den fysiska planeringen kan och bör ännu mer aktivt än hittills medverka till att miljökvalitetsmålen uppnås. Detta gäller också den regionala utvecklingspolitiken. En viktig del är att skapa förutsättningar för en ökad användning av förnybara energikällor. Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar är strategiska verktyg för att besluten om planer, program och projekt skall få en från miljösynpunkt bra utformning. Människors hälsa, den biologiska mångfalden och kulturmiljöns värden bör ges en mer ändamålsenlig behandling i samband med miljöbedömningar och konsekvensbeskrivningar.

Den fortgående urbaniseringen måste mötas med insatser inom olika politikområden och genom en bättre samordning. Inte minst bör samordningen mellan den fysiska planeringen, miljöarbetet och den regionala utvecklingspolitiken utvecklas.

För en hållbar stadsutveckling är det angeläget att trygga tillgång till och möjlighet till utevistelse i natur- och kulturmiljön. I den handlingsplan för folkhälsa som regeringen avser ta fram kommer naturens roll att utvecklas. Nyckeltal för tillgång till bostadsnära natur och hur sådana kan användas på kommunal nivå i den fysiska planeringen bör tas fram till 2007.

Miljömålsrådets bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Miljömålsrådet stryker också under de viktiga kopplingar som finns mellan strategin, miljöbalkens allmänna hänsynsregler och plan- och bygglagen (1987:10), PBL.

Remissinstanserna: Flertalet betonar att det behövs en bättre samordning mellan miljöbalken och PBL för att öka förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen. Flera menar att det bör ställas högre krav på miljöbedömningar, bl.a. i samband med utbyggnad av infrastruktur.

Skälen för regeringens bedömning

Ramarna och därmed förutsättningarna för en hållbar utveckling sätts i hög grad av den fysiska planeringen och samhällsbyggandet. Den fysiska planeringen skall söka den lokalisering eller den fysiska struktur som är lämpligast från allmän synpunkt. Planeringen kan ge en samlad bild av bevarande- och utvecklingsfrågor, främja från miljösynpunkt lämpliga strukturer och skapa beredskap inför framtiden. Enligt Miljömålsrådet kan den fysiska planeringen bidra till att nå flertalet av miljökvalitetsmålen.

Kopplingen mellan markanvändnings- och miljöfrågor har väsentligt stärkts sedan miljöbalken trädde i kraft. Utvecklingen av miljöbedömningar som verktyg för att i ett tidigt skede belysa miljökonsekvenser av

• Sida 328
•  Original

skilda slag i samband med projekt, planer och program bidrar till att kvaliteten i beslutsunderlaget förbättras.

I den nationella strategin för hållbar utveckling (skr. 2003/04:129) betonas, inte minst mot bakgrund av den fortgående urbaniseringen, behovet av en samlad politik för hållbart samhällsbyggande. En sådan politik handlar om att långsiktigt forma infrastruktur och livsmiljöer så att de bidrar till en hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling.

Fysisk planering – ett verktyg för samordning

Den fysiska planeringen kan spela en viktig roll i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen, liksom andra mål som har betydelse för en hållbar utveckling. Ett exempel är Grundvatten av god kvalitet. Regeringen gör den bedömningen att målet, med hänsyn till vattenförsörjningen i framtiden, bör ges en starkare ställning i planeringen (se kapitel 13). Särskilt inom ramen för den kommunala översiktsplaneringen finns förutsättningar att sammanföra och integrera processer för en hållbar utveckling. Det är angeläget att miljökvalitetsmål, men också t.ex. folkhälsomål, integreras i planeringen. Det är regeringens uppfattning att den fysiska planeringen mer aktivt än hittills kan och bör användas i arbetet med att nå de miljöpolitiska målen.

Miljöbalken och PBL är viktiga verktyg för att hantera resurser som är knutna till mark och vatten på ett från miljösynpunkt ansvarsfullt sätt. Det finns samtidigt ett behov av att förbättra samordningen mellan PBL och miljöbalken. Kopplingen mellan miljöbalkens allmänna hänsynsregler och PBL behöver förstärkas. Det ligger i uppdraget till den kommitté som har i uppdrag att göra en översyn av plan- och bygglagstiftningen, PBL-kommittén (M 2002:5). I uppdraget ingår också att stärka den kommunala översiktsplaneringen så att den får den strategiska roll som lagstiftaren förutsatt. Kommitténs förslag skall i övrigt tillgodose kraven på främjande av en långsiktigt hållbar utveckling, där miljödimensionen manifesteras i miljökvalitetsmålen. Kommittén skall redovisa resultatet av sitt arbete i ett slutbetänkande senast den 30 juni 2005.

Jordbruksmark är en begränsad resurs som på olika sätt hotas av markförstöring och exploatering. Den bästa jordbruksmarken i kustzoner, dalgångar och slättbygder är ofta utsatt för ett särskilt hårt exploateringstryck. Dessutom nyttjas vattentillgångarna alltför hårt i många jordbruksområden, vilket kan hota den framtida produktionen. Behovet av mark som kan producera biologisk råvara kommer sannolikt att öka, inte minst mot bakgrund av de omställningar som behöver ske inom trafik- och energisektorerna i syfte att begränsa utsläppen av växthusgaser. Det är därför viktigt att val av lokalisering av bl.a. nya vägar och byggnader tar hänsyn till värdefull jordbruksmark. Det bör ske genom såväl fysisk planering som genom tillämpning av miljöbalkens allmänna bestämmelser och bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden.

• Sida 329
•  Original

Hållbar stadsutveckling

En viktig utmaning i arbetet för en hållbar utveckling är att hantera den fortgående urbaniseringen.

De regionala obalanserna är stora och stadsstrukturen relativt gles i Sverige. Större städer och regioncentra är viktiga innovations- och servicecentra för sin omgivning. Samtidigt är många livsmiljöer i våra storstäder bristfälliga. En långsiktigt hållbar utveckling kräver ett fungerande samspel mellan storstäder och landsort och mellan stad och landsbygd. Detta betyder att kommuner och regioner behöver utveckla metoder och ta fram underlag för att beskriva hur städer och samhällen fungerar i samspel med varandra och med omgivande landsbygd. En annan viktig fråga är vilka roller som stadsregionerna fyller i ett nationellt och regionalt perspektiv samt vilka roller storstadsregioner fyller i ett internationellt perspektiv. Det är angeläget att skapa en plattform för kunskapsutveckling kring funktionella regioner, där både städer och omkringliggande landsbygdsregioner behandlas i ett sammanhang. Regeringen kommer inom ramen för det fortlöpande arbetet med en strategi för hållbar utveckling bl.a. att utveckla förutsättningarna för en hållbar stadsutveckling. Även Kommun- och landstingsförbunden arbetar med att utveckla en politik för hållbar stads- och tätortsutveckling. Inom ramen för detta arbete behandlas långsiktiga frågor som kräver politisk samsyn, behovet av politiskt ledarskap samt av helhetssyn och samverkan.

Det handlar om hur en stad utifrån miljömässiga utgångspunkter kan förena en god livsmiljö med tillväxt och utveckling samt hur den täta energieffektiva staden kan förenas med bevarande av grönområden och med krav som ställs i de nationella miljömålen om bl.a. klimat och ren luft. Det handlar också om hur vi utifrån ekonomiska utgångspunkter kan skapa förutsättningar för ett dynamiskt näringsliv. Från sociala utgångspunkter är det viktigt att motverka social segregation, bostadsbrist och otillräcklig transportkapacitet. I arbetet med att motverka social segregation är erfarenheter från arbetet med de storstadspolitiska lokala utvecklingsavtalen av stor vikt och bör tas till vara i det framtida fysiska planeringsarbetet. Städer i tillväxt behöver bygga ändamålsenliga bostäder i trygga och tillgängliga miljöer som kan garantera hälsa och säkerhet och är öppna för alla samt bygga infrastruktur och samhällsservice på ett miljöanpassat sätt. Överskott på bostäder, underutnyttjad service och infrastruktur skapar däremot andra problem i samhällen med en stagnerande eller negativ befolkningsutveckling.

Miljön måste förbättras genom insatser för minskade utsläpp, minskat buller, ökad tillgänglighet, goda inomhusmiljöer och tätortsnära naturområden. Delmålet om planeringsunderlag under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö berör flera viktiga frågor som har anknytning till den fysiska planeringen, bl.a. behovet av grönområden och kulturmiljön, men också hur energianvändningen kan effektiviseras. Grönområdena har stor betydelse för den biologiska mångfalden men också – och inte minst – för människors möjlighet till utevistelse och rekreation. En särskilt angelägen fråga att hantera i planering och byggande är att begränsa bullerstörningar. Buller är ett utbrett miljöproblem och är den störning som berör flest antal människor i vårt land. Den fysiska planeringen är ett

• Sida 330
•  Original

viktigt instrument i arbetet med att långsiktigt komma till rätta med detta problem. Dessa frågor behandlas samlat i kapitel 19 God bebyggd miljö.

I februari 2004 presenterade Europeiska kommissionen ett meddelande om en temainriktad strategi för stadsmiljö (KOM (2004) 60 slutlig). I strategin presenteras ett antal förslag till hur städer och länder mer aktivt bör arbeta med de miljöproblem som finns i städerna. Det handlar bl.a. om att skapa en mer sammanhållen plan- och bygglagstiftning samt att utarbeta planer för städernas transporter och utveckling. Sverige anser att mycket av det som kommissionen efterfrågar redan i dag tas fram i de svenska kommunerna och utgör viktiga underlag i samband med kommunernas översiktliga planer. Samtidigt bör de tankar som förs fram av kommissionen övervägas i det nationella arbetet kring hållbar stadsutveckling.

Miljöbedömningar

Planer, program och beslut som kan påverka miljön måste prövas och bedömas utifrån om deras miljöpåverkan är acceptabel och om miljökvalitetsmålen främjas eller motverkas. Miljöbedömningarna bör redan från början vävas in i arbetet med att ta fram de slutliga besluten. De är viktiga instrument för en verkningsfull integrering av miljöhänsyn i planerings- och beslutsprocesserna. De hör samtidigt till de viktigaste verktygen i arbetet med strategierna för att uppnå miljökvalitetsmålen.

Inom såväl EG-rätten som i FN-konventioner införs allt mer heltäckande krav på miljöbedömningar av olika slags beslut. Sverige genomförde 2004 ett EG-direktiv om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2001/42/EG) genom ändring i miljöbalken, PBL m.fl. lagar. Tillämpningen av reglerna om miljöbedömningar kommer i Sverige främst att avse de kommunala fysiska planerna.

Den miljökonsekvensbeskrivning som ingår i miljöbedömningen skall bl.a. innehålla en beskrivning av hur relevanta miljökvalitetsmål beaktas i planen eller programmet. Genom att berörda kommuner och myndigheter och allmänheten har möjlighet att yttra sig över miljöbedömningen ges garantier för att frågan om hur miljökvalitetsmålen beaktats blir grundligt genomlyst. Med en utvecklad tillämpning av systemet med miljöbedömningar av planer och program och miljökonsekvensbeskrivningar av projekt får det regionala utvecklingsarbetet, samhällsplaneringen och tillståndsgivningen en ännu tyngre roll i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen.

Det miljöbegrepp som skall användas i miljöbedömningarna är brett och innefattar bl.a. hälsa, befolkning, kulturarv, biologisk mångfald och materiella tillgångar. Med komplettering av ytterligare aspekter på ekonomisk och social hållbarhet kan miljöbedömningarna utvidgas till att utgöra heltäckande hållbarhetsbedömningar och bli kraftfulla verktyg i arbetet för en hållbar samhällsutveckling.

Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att senast under 2007 redovisa hur påverkan på den biologiska mångfalden kan ges en ändamålsenlig behandling i miljökonsekvensbeskrivningar. Eftersom tillämpningen bl.a. kommer att gälla de kommunala fysiska planerna kommer samtliga kommuner i landet att behöva ta ställning till hur hänsyn kan tas till den biologiska mångfalden. För att en ändamålsenlig

• Sida 331
•  Original

och enhetlig tillämpning av dessa nya regler skall kunna växa fram krävs utveckling av metoder och kunskapsunderlag.

Regeringen avser vidare ge Riksantikvarieämbetet i uppdrag att senast under 2007 redovisa hur kulturmiljöaspekterna på ett ändamålsenligt sätt kan behandlas i miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar. En naturlig utgångspunkt för detta arbete utgörs av projektet ”MKB med kulturvärde”, som Riksantikvarieämbetet bedrivit under 2001–2003.

Natur- och kulturmiljön – en tillgång för folkhälsan

Tillgång till bostadsnära natur är enligt regeringens bedömning en av flera viktiga faktorer för att åstadkomma ökad fysisk aktivitet och välbefinnande. Möjlighet till vistelse i natur- och kulturmiljön är viktig för att främja en god folkhälsa, men även som en tillgång i hälso- och sjukvården. Regeringen vill lyfta fram följande åtgärder i detta sammanhang. Dessa är även ett svar på åtaganden under konventionen om biologisk mångfald, framför allt avseende ekosystemansatsen och riktlinjerna för hållbart nyttjande.

Statens Folkhälsoinstitut och Livsmedelsverket har på regeringens uppdrag tagit fram ett underlag till en nationell handlingsplan för goda matvanor och ökad fysisk aktivitet. Underlaget remissbehandlas under våren 2005 och en handlingsplan kommer därefter att utarbetas. I handlingsplanen avser regeringen återkomma och närmare utveckla hur bl.a. tillgång till och vistelse i naturmiljön, inte minst bostadsnära natur, kan bidra till en god folkhälsa.

Modeller för att åstadkomma tillgång till bostadsnära natur och hur de kan tillämpas på kommunal nivå i den fysiska planeringen skall tas fram. Regeringen avser att ge i uppdrag till Boverket att utveckla sådana modeller, med utgångspunkt i den erfarenhet som redan finns från flera kommuner och Stockholms läns landsting. Denna åtgärd har beröring med delmål 1 om planeringsunderlag under God bebyggd miljö. I förlängningen bör dessa modeller tillämpas av kommunerna i den fysiska planeringen. Kommunerna får därmed ett nytt verktyg som kan användas integrerat i den pågående planeringen, särskilt i större städer och tätorter där behovet är störst.

Utbildningsväsendet har en viktig roll

Värdet av att använda skolans uterum, skolgården, närmiljön och naturen i den pedagogiska verksamheten bör strykas under. I förskole- och fritidsverksamheten finns många hängivna och naturintresserade personer. Skolan skall inte endast förmedla teori utan också ge möjlighet att omsätta den i praktisk verksamhet. Undervisning och pedagogisk verksamhet bör inte vara hänvisad enbart till skolans innemiljö. Skolgården och närmiljön, liksom annan natur, utgör via utomhuspedagogik den naturliga resursen för samspelet mellan teoretiska studier och praktisk verksamhet. Lärande i kontakt med natur- och kulturmiljön, genom friluftsliv och annat nyttjande av naturresurser, kan förutom att berika lärandet, möjliggöra en konkret upplevelse av växt- och djurliv i närnaturen. På köpet får man ofta också ökad fysisk aktivitet och därmed

• Sida 332
•  Original

en förbättring av elevers hälsa. För att öka kunskapen om naturen, samt bevarandet och nyttjandet av den biologiska mångfalden som del av en miljömässigt hållbar utveckling, är det viktigt att utomhuspedagogik används i ökad utsträckning i skolan. Trots skrivningarna i läroplanen (Lpo94) utnyttjas naturmiljön i skolundervisningen i huvudsak i grundskolans tidiga år men i mindre utsträckning för de senare åren av grundskolan. Myndigheten för skolutveckling stöder utvecklings- och fortbildningsinsatser inom detta område. OECD har rekommenderat Sverige att ytterligare öka tillgången till naturen för alla invånare och öka deras kunskaper om naturens betydelse för hälsa och välbefinnande (rekommendation nr 17, se bilaga 2). Rekommendationen inkluderar även att uppmuntra till ekoturism. OECD har också uttryckt en rekommendation om att Sverige bör skydda fler grönområden i eller nära städerna och prioritera områden som kan erbjuda fritids- och friluftsmöjligheter samtidigt som naturmiljön skyddas (rekommendation nr 35). Vidare har OECD lämnat en rekommendation om att fortsätta att utveckla allmänhetens deltagande och uppmuntra medborgarinitiativ på regional och lokal nivå, t.ex. i miljökvalitetsmålen och Agenda 21processer (rekommendation nr 27). Regeringen bedömer att åtgärderna ovan kommer att bidra till att uppfylla dessa rekommendationer. Åtgärderna är även ett svar på åtaganden under konventionen om biologisk mångfald, framför allt avseende ekosystemansatsen och riktlinjerna för hållbar utveckling, vilka bl.a. poängterar vikten av decentralisering, lokalt deltagande och lokal kunskap.

Regionalt utvecklingsarbete

Flera av regeringens initiativ som tar sikte på miljöförbättringar har ett tydligt utvecklingsperspektiv. Det gäller bl.a. att regionala utvecklingsprogram med en tvärsektoriell helhetssyn för hållbar utveckling skall utarbetas för alla län. Genom att det i alla län utvecklas ett övergripande strategiskt styrinstrument för hållbar regional utveckling ökar förutsättningarna att förverkliga de miljöpolitiska målen.

Regeringen har gett 13 myndigheter, däribland Verket för näringslivsutveckling och Naturvårdsverket, i uppdrag att redovisa förslag till metoder som bidrar till att förstärka arbetet med regionala utvecklingsprogram. Inom ramen för uppdraget kommer myndigheterna att utreda hur miljökvalitetsmålen kan kopplas till det regionala utvecklingsprogrammet. Uppdraget innefattar även att redovisa hur det regionala utvecklingsprogrammet kan fungera som strategiskt instrument för att på regional nivå bryta ned och konkretisera den nationella hållbarhetsstrategin.

I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) tog regeringen initiativ till att regionala tillväxtprogram upprättas. Dessa program syftar till att samordna insatser där sektorssamverkan skapar en hållbar tillväxt och bidrar till en hållbar utveckling. Regeringen konstaterar att det finns ett behov av bl.a. informations- och utbildningsinsatser i breda kretsar för att öka kunskapen, ändra attityder och skapa intresse för att se miljö-, natur- och kulturförutsättningarna som drivkrafter och möjligheter för att skapa hållbar tillväxt och en god och attraktiv livsmiljö.

• Sida 333
•  Original

Regeringen beslutade i juni 2004 att tillsätta en kommitté med uppdrag att utarbeta en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdens utveckling (dir. 2004:87). Denna strategi skall ta ett samlat grepp om landsbygdsfrågorna och utgå från målet om en hållbar utveckling av landsbygden. Med de areella näringarna och natur- och kulturmiljön som bas är strategin tänkt att skapa förutsättningar för ökad tillväxt och ett mer mångsidigt företagande på landsbygden.

Kustzonsplanering

Det svenska genomförandet av EG-rekommendationen om genomförande av en integrerad förvaltning av kustområden är en viktig del av denna strategi, inte bara när det gäller kustområdena utan även för att utveckla samordnande och sektorsövergripande arbetssätt som förenar miljö- och hushållningsaspekter med insatser för regional utveckling.

Syftet med rekommendationen är att skapa en miljömässigt och ekonomiskt hållbar kustzonsförvaltning som samtidigt främjar social rättvisa och sammanhållning.

De hot mot värdena i kustområdena och de problem för en hållbar utveckling som anges i rekommendationen återfinns även i Sverige. Som en inledande del av Sveriges genomförande av rekommendationen har regeringen gett Boverket och ett antal berörda verk i uppdrag att till den 31 januari 2006 redovisa hur samhällsplaneringen för en hållbar utveckling av Sveriges kustområden överensstämmer med de principer och uppgifter som anges i EG-rekommendationen. I uppdraget ingår bl.a. att beskriva hur väl de kommunala översiktsplanerna i kustområdet är anpassade till den utveckling som sker i dessa områden och hur väl de överensstämmer med de strategier och program som har relevans för kustområdet. Det ingår även att göra en genomgång av hur de riksintresseområden enligt 4 kap. miljöbalken som finns i kustområdena beaktats i kommunernas översiktplaner.

Regionala miljö- och hushållningsprogram

Regionala miljö- och hushållningsprogram för landets fyra större skärgårdsområden har på regeringens uppdrag tagits fram av de berörda länsstyrelserna. Syftet var bl.a. att utveckla den potential för ökad sysselsättning och tillväxt som finns i resurshushållning och miljöanpassning och att uppmärksamma sådana områden där miljö- och hushållningsproblemen har regional räckvidd. Genom detta arbete har myndigheter, kommuner, organisationer och enskilda genomfört ett betydelsefullt arbete som bidrar till att uppnå miljökvalitetsmålen, särskilt målet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Ett motsvarande miljö- och hushållningsprogram för fjällområdet tas på regeringens uppdrag fram av de fyra länsstyrelserna i fjällänen och skall redovisas senast den 30 juni 2005. Arbetet med programmen visar på bredden hos de frågeställningar som blir aktuella när ett samlat grepp tas på frågor om miljötillstånd, hushållning och regional utveckling. De pekar även på behovet av ett mer samordnat kunskapsunderlag och arbetssätt såväl för det dagliga arbetet