Dir. 2007:119
Utvärdering av instans- och
Kommittédirektiv
Utvärdering av instans- och
processordningen i utlännings-
och medborgarskapsärenden
Dir.
2007:119
Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska utvärdera den nya instans- och
processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden
som infördes den 31 mars 2006. Utredaren ska också utvärdera
vissa andra bestämmelser som infördes i samband med instans-
och processordningen. Utredaren ska föreslå de
författningsändringar och andra åtgärder som utvärderingen
visar behov av. Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari
2009. Frågor som rör förordnande av offentligt biträde och
sekretess i asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast
den 30 juni 2008.
Bakgrund
En ny utlänningslag med en ny instans- och processordning för
utlännings- och medborgarskapsärenden trädde i kraft den 31
mars 2006 (prop. 2004/05:170 Ny instansordning i utlännings-
och medborgarskapsärenden och prop. 2004/05:172
Uppehållstillstånd för tribunalvittnen, bet. 2004/05:SfU17 och
18 samt rskr. 2005/06:1 och 2).
Reformen innebar i huvudsak följande.
2
Den nya instans- och processordningen
Den nya instans- och processordningen innebar att
Utlänningsnämnden lades ned och att överprövningen av
Migrationsverkets beslut flyttades över till tre
migrationsdomstolar. Migrationsdomstolarnas avgöranden får
överklagas till en migrationsöverdomstol. En prövning i
Migrationsöverdomstolen kräver prövningstillstånd. Sådant
tillstånd ska meddelas om det är av vikt för ledning av
rättstillämpningen att överklagandet prövas av
Migrationsöverdomstolen (prejudikatdispens) eller om det
annars finns synnerliga skäl (extraordinär dispens). Länsrätten i
Göteborg, Länsrätten i Stockholms län och Länsrätten i Skåne
län är av regeringen utsedda att vara migrationsdomstolar.
Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol. Det går
inte längre att överlämna enskilda ärenden till regeringen för
vägledande beslut.
Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med
Migrationsverket och den sökande som parter.
Förutsättningarna för den sökande att få muntlig förh
T
andling
T
motsvarar vad som generellt gäller inom förvaltningsprocessen.
Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden kan överklagas
till regeringen. Överklagandet lämnas då till
Migrationsöverdomstolen som ska hålla muntlig förhandling
och yttra sig till regeringen. Om det enligt
Migrationsöverdomstolen finns verkställighetshinder blir detta
ställningstagande bindande för regeringen. Systemet med
yttrande från Migrationsöverdomstolen gäller inte
säkerhetsärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt
medborgarskap.
Den nya utlänningslagen i övrigt
De olika grunderna för uppehållstillstånd skiljs åt tydligare och
skyddsgrunderna får en mer framträdande plats än i 1989 års
utlänningslag. Skyddsbestämmelserna avser också den som på
grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad
fruktan för allvarliga övergrepp. Sådana omständigheter kunde
tidigare endast leda till uppehållstillstånd av humanitära skäl.
3
Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd finns inte i
den nya utlänningslagen. Om inte någon av huvudgrunderna för
uppehållstillstånd är tillämplig kan undantagsvis
uppehållstillstånd meddelas om det föreligger synnerligen
ömmande omständigheter. En samlad bedömning ska i sådana
fall göras, vid vilken särskilt sökandens hälsotillstånd,
anpassning till Sverige och situation i hemlandet ska beaktas.
Det tydliggörs i lagen att för barn behöver omständigheterna
inte vara av samma allvar och tyngd för att uppehållstillstånd
ska meddelas.
Tidigare kunde den som fått avslag på sin asylansökan och i
samband därmed fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut göra
en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) hos
Utlänningsnämnden. Denna ordning har upphört.
Migrationsverket prövar i stället på eget initiativ nya
omständigheter som kommer fram på verkställighetsstadiet.
Dessutom kan utlänningen själv åberopa sådana nya
omständigheter som gäller behovet av skydd. En ny prövning av
frågan om uppehållstillstånd kan då under vissa förutsättningar
komma till stånd. Ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja
ny prövning kan överklagas.
Syften med reformen
Syftet med reformen var att uppnå en ökad öppenhet och
rättssäkerhet i asylprocessen genom att låta överprövningen ske
i domstol.
Som grundläggande krav på den nya instans- och
processordningen framhölls i lagstiftningsarbetet
- ökad öppenhet i asylprocessen
- möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande
- tvåpartsprocess vid överklagande
- skyndsam handläggning
- tyngdpunkten i asylprocessen i första instans
- en utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och
processordningen.
4
Ökad öppenhet i asylprocessen
Den nya instans- och processordningen förutsattes medföra
ökad öppenhet i asylprocessen genom införandet av en
domstolsprövning (prop. 2004/05:170 s. 105, bet.
2004/05:SfU17 s.14).
Möjlighet till muntlig förhandling vid överklagande
Bestämmelsen om muntlig förhandling i instans- och
processordningen motsvarar bestämmelserna i 9 §
förvaltningsprocesslagen (1971:291). Särskilda regler gäller
därutöver för EES-medborgare och medborgare i Schweiz och
deras respektive familjemedlemmar. Bestämmelsen bedömdes
ge förutsättningar för ett ökat inslag av muntlig förhandling
jämfört med den ordning som gällde för Utlänningsnämnden
(prop. 2004/05:170 s. 129 f.). Barn ska höras när frågor om
tillstånd ska bedömas och barnet berörs av beslutet, om det inte
är olämpligt (1 kap. 11 § utlänningslagen). Med hänsyn till att
Migrationsöverdomstolen är prejudikatinstans gäller för denna
domstol en mer begränsad ordning för muntlig förhandling,
motsvarande vad som gäller för Regeringsrätten enligt
Tvåpartsprocess vid överklagande
Införandet av en tvåpartsprocess motiverades av att en sådan
ordning gynnar utredningen i målet eller ärendet. I en
tvåpartsprocess blir processmaterialet fylligare genom parternas
försorg. Den enskilda parten kan också vinna på att att
Migrationsverket är part i processen vid ett överklagande.
Genom den beslutande myndighetens agerande som part kan
den enskilde få bättre kunskap om på vilka grunder beslutet
fattats i de fall detta varit otillräckligt motiverat eller den
enskilde haft svårt att fullt ut förstå beslutsmotiveringen (a.
prop. s. 105).
5
Skyndsam handläggning
Det är av stor betydelse att domstolarna kan handlägga målen
skyndsamt med tanke på vad väntan på ett beslut innebär i
framför allt psykiskt lidande för den enskilde men också i
kostnader för samhället (a. prop. s. 106).
Tyngdpunkten i asylprocessen i första instans
Tyngdpunkten av prövningen i utlänningsärenden ska liksom
inom andra rättsområden ligga i första instans, dvs. i
Migrationsverket (a. prop. s. 153 f.). Utredningen i ett ärende
måste vara fullständig. Den enskilde kan annars gå miste om en
överprövning i egentlig mening. Det är vidare en förutsättning
för att en rättssäker prövning ska kunna ske hos överinstansen
inom rimlig tid.
En utlänningslagstiftning anpassad till den nya instans- och
processordningen
De övergripande krav som ställdes på den nya utlänningslagen
var följande:
- Tydlighet och överskådlighet. En mängd större förändringar
hade vid olika tillfällen skett i 1989 års utlänningslag, vilka
gjort att lagen kunde uppfattas som svårtillgänglig. Detta i
förening med de omfattande förändringarna av instans- och
processordningen ledde till bedömningen att en ny
utlänningslag behövdes för att få en god struktur och en
tydligare lagtext.
- Fokus på skyddsbestämmelserna. Som ett inslag i den nya
strukturen riktades fokus på skyddsbestämmelserna. I princip
samtliga skyddsrelaterade grunder för uppehållstillstånd fördes
samman. En viktig aspekt var att motverka att frågan om
uppehållstillstånd på grund av icke skyddsrelaterade
omständigheter av humanitärt slag uppfattades som en
flyktingpolitisk och flyktingrättslig fråga.
- Tillräcklig precisering av de materiella bestämmelserna.
Enligt den tidigare ordningen kunde regeringen ge vägledning
om tillämpningen av utlänningslagen om enskilda ärenden i
6
detta syfte överlämnades av myndigheterna. Eftersom
regeringen i den nya instansordningen inte längre har en sådan
funktion, eftersträvades att få utlänningslagens bestämmelser
tillräckligt preciserade så att inte rättsbildning som bör ske
genom lagstiftning överlåts till rättstillämpningen (a. prop.
s. 103 f.).
Resursbehoven
Finansieringen av den nya verksamheten baserades på
antagandet om ca 17 500 mål per år hos migrationsdomstolarna,
varav 8
100 asylmål. Migrationsöverdomstolens årliga
målvolym antogs komma att uppgå till knappt 75 procent av
antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna.
Personalbehovet beräknades till knappt 400 personer vid
migrationsdomstolarna och drygt 130 personer hos
Migrationsöverdomstolen. Domstolarna har vidare under tre år
fått särskilda medel för avarbetningen av de utlännings- och
medborgarskapsmål som övertogs när reformen trädde i kraft.
Överlämnande av ärenden till migrationsdomstolarna
I planeringen av övergången till den nya instans- och
processordningen beräknades att Utlänningsnämnden skulle
komma att överlämna 7 640 ärenden, varav 6 000 asylärenden.
Efter att Utlänningsnämndens ärendebalanser arbetats ned
överlämnade Utlänningsnämnden vid sin nedläggning den 30
mars 2006 till migrationsdomstolarna 3 080 ärenden (om ca
4 100 personer), varav ca 1 400 var asylärenden (om ca 1 850
personer).
Kartläggning och analys av bifallsfrekvenserna i
migrationsdomstolarna
Under hösten 2006 uppmärksammades skillnader i
bifallsfrekvens mellan migrationsdomstolarna. Det noterades
också att muntlig förhandling förekom i olika utsträckning vid
de tre domstolarna. Migrationsdomstolarna beslutade därför
gemensamt att genomföra en kartläggning och en analys av
7
detta. Undersökningen är redovisad i Kartläggning och analys
av bifallsfrekvenserna i migrationsdomstolarna, rapport 2007–
05–31. Av redovisningen framgår att det finns ett antal felkällor
och att möjligheten att dra säkra slutsatser är mycket begränsad.
Utifrån dessa förutsättningar har analysen ändå pekat på flera
faktorer som möjliga förklaringar till skillnaden i
bifallsfrekvens.
Utvärdering av reformen
Införandet av den nya instans- och processordningen är den till
verksamhetens omfattning största migrationspolitiska
förändring som beslutats och en av de största som skett av
domstolsväsendet på lång tid. Den gäller beslut av myndigheter
och domstolar som är av stor vikt för enskilda och som är av
grundläggande betydelse för migrationspolitiken i dess helhet.
Kostnaderna för den nya instans- och processordningen är
avsevärda.
Redan i propositionen uttalas att det borde göras en
övergripande utvärdering av hela reformen (a. prop. s. 262).
Beträffande frågan om vilken myndighet som ska förordna
offentligt biträde i första instans uppmärksammades särskilt
principen att det är den myndighet som handlägger målet eller
ärendet i sak som också ska besluta i frågor om offentligt
biträde (a. prop. s. 241). I propositionen framhålls emellertid att
det framförts kritik mot att Migrationsverket förordnar
offentliga biträden i de ärenden som handläggs hos verket. En
utvärdering borde därför ske snarast efter det att den nya
ordningen genomförts och delredovisas inom ramen för den
övergripande utvärderingen (a. prop. s. 243). Socialförsäkrings-
utskottet förutsatte också i sin behandling av propositionen att
så skulle ske (bet. 2004/05:SfU17 s. 23).
Det är således angeläget att nu utvärdera reformen.
8
Uppdraget
Det grundläggande syftet med utredningen är att klarlägga hur
den nya instans- och processordningen uppfyller de
grundläggande krav som ställdes upp vid dess införande (prop.
2004/05:170 s. 105 f och 153 f.). Ett annat syfte med
utredningen är att få underlag för ställningstaganden om - och i
så fall vilka – förändringar eller andra åtgärder som behöver
vidtas rörande instans- och processordningen eller
utlänningslagen i övrigt. Det är ännu tidigt att dra mer definitiva
slutsatser om utfallet av reformen. Utredaren ska därför försöka
särskilja förhållanden som kan vara av tillfällig art i en
genomförande- och inledningsfas och vad som kan antas vara
mer bestående förhållanden.
Utredaren ska föreslå de författningsförändringar och andra
åtgärder som utvärderingen visar behov av.
Den nya instans- och processordningen
Har öppenheten i asylprocessen ökat?
I vilken utsträckning öppenheten ökat i asylprocessen får främst
bedömas med utgångspunkt från utvärderingen av
tvåpartsprocessen och möjligheten till muntlig förhandling.
Ett annat sätt att öka öppenheten bedömdes vara att öka den
allmänna tillgången till sådan landinformation som ligger till
grund för besluten i asylärendena (a. prop. s. 156 f.). Av
intresse är också i vilken utsträckning instanserna uttryckligen
hänvisar till sådan landinformation. Utredaren ska belysa i
vilken utsträckning den eftersträvade ökade öppenheten har
uppnåtts vad gäller landinformationen.
Uppgift som rör utlänning omfattas under vissa
förutsättningar av sekretess hos alla myndigheter, se 7 kap. 14 §
första stycket sekretesslagen (1980:100). I verksamhet för
kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt
medborgarskap gäller enligt samma paragrafs andra stycke
sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om
det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde
eller någon närstående till den enskilde lider men.
9
Regeringsrätten har i en dom den 16 februari 2007 (mål nr
4582-06) slagit fast att 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen
är tillämpligt även hos migrationsdomstolarna. Om uppgifter
som omfattas av sekretess hos en domstol förebringas vid en
förhandling inför öppna dörrar eller tas in i en dom eller i ett
beslut upphör dock som huvudregel sekretessen att gälla för
uppgiften i målet eller ärendet (12 kap. 3 och 4 §§
sekretesslagen). Utredaren ska redovisa och belysa hur
bestämmelserna i 7 kap. 14 § sekretesslagen tillämpas av
Migrationsverket och domstolarna i mål enligt utlänningslagen
samt hur bestämmelserna i 12 kap.3 och 4 §§sekretesslagen
tillämpas i sådana mål hos domstolarna. Utredaren ska
analysera i vad mån tillämpningen kan tänkas ha påverkat de
asylsökandes uppgiftslämnande i samband med ansökningen
eller senare under asylprocessen. Kammarrätten i Stockholm
har vidare framfört att det finns skäl att i ett visst avseende göra
undantag från migrationsdomstolarnas diarieföringsskyldighet
när det gäller utlänningsmål och säkerhetsärenden (dnr
Ju2006/4244/L6). Utredaren ska analysera denna fråga.
Hur har möjligheten till muntlig förhandling vid överklagande
använts?
Utredaren ska analysera tillämpningen av de aktuella
bestämmelserna om muntlig förhandling i domstolarna.
Inställningen till och erfarenheterna av muntlig förhandling hos
de sökande och deras offentliga biträden ska om möjligt
redovisas.
Inte minst de ökade möjligheterna till muntlig förhandling
förväntades öka behovet av bl.a. rättstolkar. Åtgärder för att öka
tillgången på kvalificerade tolkar har vidtagits. Avsikten har
varit att få till stånd en sammanhållen tvåårig grundutbildning
för tolkar. Utredaren ska redovisa och belysa behov, tillgång
och användande av tolkar i den nya instans- och
processordningen.
10
Har tvåpartsprocessen vid överklagande fungerat på avsett sätt?
Utredaren ska undersöka om tvåpartsprocessen i domstolarna
fungerar på avsett sätt. Hur Migrationsverket fullgjort sin roll
som part ska klarläggas, exempelvis hur verket fört processerna
vid de olika migrationsdomstolarna och i vilken utsträckning
verket medverkat i rättsbildningen genom överklaganden till
Migrationsöverdomstolen. I sammanhanget ska även
verksamheten med omprövning av beslut i samband med
inkommet överklagande belysas.
Vidare förutsattes, att parterna i de enskilda ärendena skulle
förse domstolarna med nödvändig information om
förhållandena i berörda länder (a. prop. s. 156 f.). Utredaren ska
redovisa hur detta har fungerat.
Har kravet på skyndsam handläggning uppfyllts?
Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska domstolarna handlägga
mål om avvisning eller utvisning och mål om förvar skyndsamt.
I regleringsbreven avseende Migrationsverket för åren 2006 och
2007 har angetts mål med de tidsfrister inom vilka myndigheten
ska fatta beslut över vissa kategorier ansökningar. Mot
bakgrund av att det i den nya ordningen införts en tredje instans
och med beaktande av den ökade möjligheten till muntlig
handläggning i processen ska utredaren klarlägga hur kravet på
skyndsam handläggning uppfylls i den nya instans- och
processordningen.
Har tyngdpunkten i asylprocessen legat i första instans?
Utredaren ska redovisa i vad mån Migrationsverket under den
inledande utredningsfasen förmår klarlägga alla relevanta
omständigheter. Bland dessa har frågan om den sökandes
medborgarskap och andra identitetsfrågor central betydelse.
I samband med analysen av Migrationsverkets verksamhet
som första instans ska utredaren även redovisa och belysa på
vilket sätt verkets uppgift att vara central utlänningsmyndighet
påverkats av den nya instans- och processordningen.
Förutsättningarna har förändrats genom att viss samordning
11
som tidigare skett mellan Migrationsverket och
Utlänningsnämnden inte längre är möjlig när överprövning sker
i domstol.
Hur har praxisbildningen fungerat?
Utredaren ska belysa hur praxis utvecklas i den nya instans- och
processordningen genom avgöranden av Migrations-
överdomstolen. I den utsträckning praxis utvecklats enbart
genom beslut av migrationsdomstolarna eller Migrationsverket
ska även detta belysas.
Utredaren ska också undersöka hur information om praxis
förmedlas inom verket och domstolarna.
Övriga processuella frågor som ska utredas
För domstolarna gäller vad som allmänt är föreskrivet om
länsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte
något annat följer av utlänningslagen. Strävan har varit att
förfarandena i så stor utsträckning som möjligt ska vara
överensstämmande (a. prop. s. 112). Sista instans inom de
allmänna förvaltningsdomstolarna är Regeringsrätten medan
Migrationsöverdomstolen är sista instans för utlännings- och
medborgarskapsärenden. Utredaren ska, om han eller hon finner
anledning till det, belysa detta förhållande, t.ex. om
Migrationsöverdomstolen fått avgöra processuella frågor där
förvaltningsprocessuell vägledning av Regeringsrätten saknats.
Bestämmelserna om rättens sammansättning i lagen
(1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar gäller även i
mål enligt utlänningslagen. Det innebär att rätten i
migrationsdomstolen som huvudregel består av såväl lagfarna
ledamöter som nämndemän. Mål kan i viss utsträckning avgöras
av en lagfaren domare ensam. Erfarenheterna av hur
domstolarna tillämpat reglerna om rättens sammansättning ska
belysas av utredaren.
För Migrationsöverdomstolen finns i 16
kap. 3
§
utlänningslagen en möjlighet till förstärkt sammansättning med
sju lagfarna ledamöter. Syftet är att främja en enhetlig
praxisbildning. Utredaren ska redovisa och belysa
12
erfarenheterna av den ordning som nu gäller och, om han eller
hon finner skäl för det, föreslå justeringar.
myndighet som handlägger målet eller ärendet i sak som också
ska besluta i frågor om offentligt biträde. Utredaren ska
redovisa och belysa erfarenheterna av den nu rådande ordningen
att Migrationsverket förordnar offentligt biträde samt i vilken
utsträckning verket förordnar om biträde med tillämpning av 18
kap. 1 § utlänningslagen. Utredaren ska, om det finns anledning
till detta, lägga fram förslag till förändringar.
Utredaren ska vidare överväga om det finns skäl och behov
av att Migrationsöverdomstolen ges möjlighet att bevilja
prövningstillstånd begränsat till att gälla viss del av det beslut
som den fullföljda talan avser (partiellt prövningstillstånd).
Vid tillämpningen av den nya ordningen har begreppet
"handläggande myndighet" vållat vissa problem. Begreppet kan
behöva tydliggöras i de fall beslut om förvar och uppsikt har
överklagats (jfr 10 kap.12-17 §§utlänningslagen). I frågor om
förvar har det även noterats oklarheter i lagstiftningen
beträffande kravet på muntlig förhandling och beräkningen av
frister för ny prövning av förvarsfrågan efter överklagande.
Utredaren ska analysera dessa frågor och lämna de förslag som
analysen föranleder.
Utredaren får uppmärksamma även andra frågor av
processuell eller annan karaktär som aktualiseras.
Vissa organisatoriska frågor
Dimensionering av verksamheterna
Utredaren ska redovisa kostnadsutfallet för instans- och
processordningen som helhet, bedöma om olika verksamheter
bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt och om de är rätt
dimensionerade i förhållande till uppdragen och mängden
ärenden samt lämna de förslag som övervägandena föranleder.
13
Migrationsverkets organisation
Utredaren ska redovisa och bedöma hur Migrationsverkets
organisation anpassats till instans- och processordningen samt
lämna de förslag som övervägandena föranleder.
Verksamhetens organisatoriska inordning i domstolarna
Erfarenheterna av hur migrationsmålen inordnats i länsrätterna
och Kammarrätten i Stockholm ska redovisas, liksom
domstolarnas beredskap för att tillgodose de behov av snabb
anpassning som de nya målkategorierna återkommande väntas
ställa.
Den nya utlänningslagens bestämmelser i övrigt
Övergripande krav på den nya utlänningslagen
Vid utformningen av den nya utlänningslagen eftersträvades
tydlighet och överskådlighet. Utredaren ska klarlägga i vilken
utsträckning den åsyftade tydligare åtskillnaden mellan olika
grunder för uppehållstillstånd uppnåtts, genom bl.a. de vidare
bestämmelserna om skyddsbehövande i övrigt (4 kap. 2 § första
stycket 3 utlänningslagen). Om så är möjligt ska det även
redovisas på vilket sätt ansökningarnas utformning och hur de
sökande i övrigt för sin talan påverkats av den tydligare
åtskillnaden i lagen mellan skyddsrelaterade och icke
skyddsrelaterade omständigheter.
Utredaren ska vidare belysa om de materiella
bestämmelserna i utlänningslagen är tillräckligt preciserade för
att vara lämpade för domstolsprövning. Om det finns anledning
ska utredaren lämna förslag till ytterligare preciseringar.
Om utredaren vid sin utvärdering i övrigt finner otydligheter
och andra liknande brister ska han eller hon lämna förslag till
hur dessa ska undanröjas.
14
Hur har rekvisitet synnerligen ömmande omständigheter
tillämpats?
Möjlighet till uppehållstillstånd på grund av icke
skyddsrelaterade humanitära skäl fanns tidigare inom ramen för
2 kap. 4 § första stycket 5 i 1989 års utlänningslag. Utredaren
ska analysera hur bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund
av synnerligen ömmande omständigheter (5 kap. 6 §
utlänningslagen) tillämpats. Utredaren ska därvid se närmare på
om uttrycket synnerligen ömmande omständigheter fått den
undantagskaraktär som var avsikten (jfr s. 185).
Hur har den nya ordningen för prövning av
verkställighetshinder fungerat?
Den tidigare ordningen i 1989 års lag, med prövning av ny
ansökan om uppehållstillstånd (NUT) efter lagakraftvunnet
beslut om avvisning eller utvisning under förutsättning att
omständigheterna inte prövats tidigare, ansågs ofta fördröja
återvändandet. Verkställighet av avvisnings- och
utvisningsbeslutet förhindrades dock i sig inte av en ny
ansökan, om inte beslutet inhiberades. Oavsett om inhibition
meddelades av Utlänningsnämnden kom dock självmant
återvändande eller verkställighet av avvisnings- eller
utvisningsbeslutet i många fall inte att ske innan den nya
ansökan prövats.
Den nya ordningen för prövning av verkställighetshinder
innebär att om det kommer fram nya omständigheter ska
Migrationsverket självmant pröva om de utgör hinder mot
verkställighet (12 kap. 18 § utlänningslagen). Åberopar
utlänningen nya omständigheter som kan antas utgöra sådant
verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 §
utlänningslagen, dvs. vid bland annat risk för dödsstraff, tortyr
eller förföljelse vid ett återvändande till hemlandet, ska
Migrationsverket under vissa förutsättningar ta upp frågan om
uppehållstillstånd till ny prövning samt besluta om inhibition i
verkställighetsärendet (12 kap. 19 § utlänningslagen). Om
Migrationsverket beslutar att inte ta upp frågan om
uppehållstillstånd till ny prövning kan detta beslut överklagas.
15
Utredaren ska kartlägga tillämpningen av de nya reglerna
om verkställighetshinder. Utredaren ska bedöma vilket behov
bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen visat sig fylla
utöver vad som gäller enligt 12 kap. 18 § samma lag samt om
det finns skäl att i något avseende ändra bestämmelserna.
Utredaren ska undersöka det förhållandet att en särskild
bestämmelse i utlänningslagen saknas om inhibition av ett
beslut om avvisning eller utvisning inom ramen för
handläggningen i ett överklagat mål avseende ny prövning av
frågan om uppehållstillstånd enligt 12
kap. 19
§
Vilken effekt har de nya bestämmelserna om avvisning och
utvisning fått?
Enligt 1989 års utlänningslag fick avvisning på materiella
grunder inte ske senare än tre månader efter ankomsten till
Sverige. Enligt den nu gällande utlänningslagen (8 kap. 5 §) ska
beslut om avvisning fattas inom tre månader efter den första
ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige. För
beslut som fattas senare används uttrycket utvisning. Utredaren
ska klarlägga vilken betydelse denna förändring fått för
tillämpningen av vissa bestämmelser som förts över
oförändrade från 1989 års lag, t.ex. 8 kap. 6 § och 19 kap. 5 §
gällande utlänningslag.
EG-rätten och utlänningslagen
Sverige har genomgått och genomgår fortfarande en process
med allt fler EG-direktiv och överordnade förordningar inom
utlänningsrättens område. Utredaren ska analysera förhållandet
mellan utlänningslagen och sådana överordnade EG-instrument,
exempelvis förordningen (EG) nr 343/2003 (den s.k.
Dublinförordningen) och förordningen (EG) nr 562/2006 om en
kodex om Schengengränserna.
16
Ekonomiska konsekvenser m.m.
Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i
14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Särskild vikt
ska läggas vid att redovisa de ekonomiska konsekvenserna samt
förslag till finansiering i de delar där redovisade förslag innebär
ökade kostnader för det allmänna.
Samråd m.m.
Utredaren ska rörande frågor om sekretess i asylärenden
samråda med den särskilda utredare som har i uppdrag att
utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av
rättsväsendet, m.m. (Dir. 2007:120).
Utredaren ska ha tillgång till en referensgrupp bestående av
representanter för frivilligorganisationer.
Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagar-
organisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att
yttra sig.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009. Frågorna
rörande förordnande av offentligt biträde och sekretess i
asylärenden ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 juni
2008.
(Justitiedepartementet)