Dir. 2007:31

Tilläggsdirektiv till Utredningen om

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Utredningen om

slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall (M

2005:02)

Dir.

2007:31

Beslut vid regeringssammanträde den 1 mars 2007

Sammanfattning av uppdraget

Utredaren skall aktivt medverka till att ta fram en

kostnadsbedömning för byggande och drift av slutförvar av

kvicksilverhaltigt avfall på olika platser i Sverige. Olika

lösningar som ökar kostnadseffektiviteten bör undersökas,

exempelvis samordning med annan industri- eller

förvaringsverksamhet.

Utredaren skall i det sammanhanget också analysera om det

finns annat farligt och långlivat avfall för vilket ett djupförvar

skulle vara miljömässigt motiverat. Samhälls- respektive

företagsekonomiska för- och nackdelar med ett breddat

djupförvar skall redovisas, inklusive hur kostnadsbilden

förändras för innehavare av kvicksilverhaltigt avfall.

Utredaren skall även beskriva vilka alternativa lösningar för

förvaret som finns att tillgå i Norden och inom EU samt jämföra

dessa med möjliga lösningar i Sverige.

Bakgrund

Kvicksilver är en mycket giftig och bioackumulerande metall

som kan orsaka omfattande skador på hälsa och miljö.

Regeringen har i propositionen Ett samhälle med giftfria och

resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) redovisat

bedömningen att kvicksilver senast 2015 bör slutförvaras i djupt

2

bergförvar (jämför även Naturvårdsverkets rapport 4752

Slutförvar av kvicksilver och betänkandet Kvicksilver i säkert

förvar [SOU 2001:58]). Riksdagen delade regeringens

bedömning (bet. 2003/04:MJU4, rskr. 2003/04.13). Till skillnad

från ytlig förvaring bedöms ett djupt bergförvar isolera det

kvicksilverhaltiga avfallet från biosfären under mycket långa

tidsrymder och kunna utformas så att kommande generationer

inte behöver belastas med underhålls- och tillsynsansvar.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare (dir. 2005:83)

med uppgift att bidra till ett effektivt genomförande av ett

slutförvar av kvicksilverhaltigt avfall i djupt bergförvar. Enligt

direktiven skall utredaren agera som en samordnande aktör för

att stödja arbetet med att ta fram metoder och lämplig kemisk

form för sådan deponering. Därutöver skall utredaren bl.a.

stödja och samordna avfallsägarnas arbete att ta fram och

verifiera kriterier för det djupa bergförvaret när det gäller

miljömässig säkerhet och långsiktig stabilitet. Utredaren skall

även verka för att berörda avfallsinnehavare överväger

möjligheter till gemensamma lösningar samt former för

organisation och finansiering. Ett delbetänkande har lämnats i

juni 2006 med bl.a. förslag till kriterier för det djupa

bergförvaret samt förslag till kemisk form för det

kvicksilverhaltiga avfallet. En slutlig redovisning av arbetet,

med förslag till fortsatt arbete, skall lämnas senast den 31

december 2007.

Sedan utredningen påbörjades har arbetet med att analysera

och utreda slutförvarsfrågans praktiska genomförande pågått

hos berörda avfallsägare – Boliden AB, SAKAB AB samt Eka

Chemicals AB och Hydro Polymers AB – i samråd med

utredningen och berörda myndigheter.

Boliden AB innehar ca hälften av Sveriges kvicksilveravfall

och kommer vid fortsatt gruvbrytning och smältverkshantering

att inneha huvuddelen av Sveriges tillkommande

kvicksilveravfall. Enligt delbetänkandet har Boliden AB för sin

speciella situation dragit slutsatsen att man inte ser några

fördelar att deponera sitt kvicksilveravfall i en för svensk

industri gemensam anläggning. Företaget utreder därför i dag

möjligheterna att slutligt deponera sitt kvicksilveravfall samt

3

annat liknande farligt avfall samordnat med sin gruvverksamhet

i Västerbotten.

För att kunna deponera övrigt kvicksilverhaltigt avfall i

svensk berggrund krävs därför att man bygger ytterligare en

anläggning. Då Boliden AB enligt sin planering inte kommer att

bidra till finansieringen blir kostnaderna för övriga avfallsägare

högre jämfört med ett gemensamt förvar.

Av delbetänkandet framgår att Sveriges klor-alkaliföretag,

Eka Chemicals AB i Kungälv och Hydro Polymers AB i

Stenungssund, har avvecklat respektive kommer att avveckla

sina kvicksilverprocesser. Företagens planering ansluter till det

förslag till exportförbud samt säker lagring av metalliskt

kvicksilver som EG-kommissionen presenterade i oktober 2006

och som bygger på en preliminär överenskommelse om säker

transport och lagring mellan klor-alkaliindustrins

samarbetsorganisation Eurochlor och kommissionen.

Eka Chemicals AB har ansökt om tillstånd att få lagra sitt

existerande innehav av metalliskt kvicksilver vid företaget i

Kungälv medan Hydro Polymers avfall i Stenungsund kommer

att behöva tas om hand när processen läggs ner 2010.

SAKAB AB behandlar och innehar olika typer av

kvicksilverhaltigt avfall. Avfall med halter över 0,1 procent

samt i metallisk form mellanlagras för närvarande vid SAKAB

AB:s anläggningar i Kumla. Enligt delbetänkandet är

önskemålet från företagets sida att föra ut en betydande del av

detta avfall för deponering i tyska saltgruvor.

Gällande regler

Enligt 21 c och 21 d §§avfallsförordningen (2001:1063) i dess

lydelse fr.o.m. den 1 augusti 2005 skall avfall som innehåller

minst 0,1 viktprocent kvicksilver och som inte är slutligt

deponerat i enlighet med tillstånd meddelat med stöd av

miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken

senast den 1 januari 2015 bortskaffas genom djupt bergförvar.

Från och med 2010 införs en dispensmöjlighet som innebär att

Naturvårdsverket i det enskilda fallet får medge dispens om

föreskrivet bortskaffningsförfarande framstår som oskäligt. Om

4

avfallet innehåller mer än 1 viktprocent kvicksilver får dispens

medges endast om det finns synnerliga skäl eller om det är fråga

om så små mängder avfall att föreskrivet

bortskaffningsförfarande framstår som uppenbart oskäligt. Att

en dispensmöjlighet införs först 2010 beror på att en

skälighetsavvägning förutsätter att de närmare förutsättningarna

för ett djupt bergförvar är klara.

En anläggning för permanent lagring av kvicksilveravfall

med minst 0,1 viktprocent kvicksilver i djupt bergförvar kräver

tillstånd från miljödomstol.

Utredningsbehovet

Klor-alkaliindustrins överskott av kvicksilver – förslag till ny

EG- lagstiftning

För klor-alkaliindustrin innebär EG- kommissionens förslag till

ny förordning att överskott av kvicksilver från denna industri

skulle kunna tas om hand som flytande kvicksilver i

stålbehållare som deponeras i saltgruvor eller mellanlagras i

särskilda förvar, bl.a. i avvaktan på att teknik tas fram för att

stabilisera produkten. Förhandlingar mellan rådet och

Europaparlamentet om kommissionens förslag kommer att

inledas i mars 2007.

Möjligheten att garantera tillräcklig säkerhet för deponerat

kvicksilver i flytande form liksom frågan om det kan finnas

andra geologiska formationer som lämpar sig för förvar blir

nyckelfrågor i förhandlingarna. Enligt kommissionens förslag

krävs att säkerheten för hälsa och miljö vid deponering av

flytande kvicksilver, särskilt under mycket långa tider framåt,

behöver redovisas för myndigheternas bedömning. Detta kan

även gälla vid deponering av avfall med högt innehåll av

kvicksilver där det i dag kan finnas begränsningar beträffande

högsta halt vid mottagning. Den föreslagna lagstiftningen

aktualiserar även frågor som rör mellanlagring av

kvicksilveravfall.

5

Avfallets behandling – ökade satsningar önskvärda

Samhällets krav på avfallets behandling och lämplig kemisk

form vid deponering är en grundläggande fråga för slutförvarets

miljömässiga säkerhet. Behov av forskning och

teknikutveckling mot kostnadseffektiva lösningar har förstärkts,

inte minst genom ny EU-finansierad forskning inom området.

Utöver frågor som rör stabilisering av avfallet är det viktigt att

utreda teknik för direktdeponering av kvicksilverhaltigt avfall

och samspel med omgivande naturliga eller tillverkade

barriärer.

Möjligheter till kostnadseffektivare lagring i svensk berggrund

I tidigare utredningar har kostnaderna för att lokalisera, bygga

och driva ett svenskt djupförvar uppskattats vara väsentligt

högre än för t.ex. deponering i tyska saltgruvor.

Kostnadsunderlaget är dock osäkert och kan variera högst

väsentligt beroende på hur slutförvaringen kan komma att

utformas. De uppskattningar som hittills gjorts kan heller inte

på ett godtagbart sätt användas som underlag för en avvägning

mellan miljönytta och kostnader. Det krävs därför ett mer

konkret och detaljerat underlag innan ett ställningstagande till

eventuella investeringar för förvaret kan göras.

Enligt gällande direktiv skall utredaren ha en stödjande och

samordnande roll medan avfallsägarna själva förväntas ta fram

ett fördjupat underlag kring djupt bergförvar, t.ex. en

inventering av förvarsplatser samt en säkerhetsbedömning av

platserna. Med hänsyn till att avfallsägarnas möjligheter och

incitament förändrats sedan utredningen startade, bör utredaren

fortsättningsvis mer aktivt medverka till att ett sådant underlag

tas fram.

Hittills har främst kvicksilverhaltigt avfall varit föremål för

samhällets utredningar om slutförvar. Det kan emellertid finnas

annat farligt och långlivat avfall för vilket ett djupt bergförvar

också skulle kunna vara väl motiverat för att långsiktigt skydda

människa och miljö. En sådan breddad avfallsbas för ett svenskt

djupförvar kan reducera kostnaderna för innehavare av

6

kvicksilverhaltigt avfall, varför det är angeläget att utredningen

ges tilläggsdirektiv om att studera denna möjlighet.

Den fortsatta dialogen med berörda avfallsägare bör även

vinna på utarbetande av ett breddat beslutsunderlag som belyser

möjligheter och svårigheter med alternativa slutförvar, i Norden

och inom EU, på kortare och längre sikt. Det vore bland annat

värdefullt att dokumentera och jämföra miljö- och hälsomässig

säkerhet, kommande generationers ansvar för underhåll och

tillsyn, kostnadseffektivitet vid transport och lagring samt

rättsliga ansvarsförhållanden för de olika alternativen.

Uppdraget

Utredaren skall aktivt medverka till att ta fram en

kostnadsbedömning för byggande och drift av slutförvar av

kvicksilverhaltigt avfall på olika platser i Sverige. Exempelvis

bör utredaren vid behov initiera nödvändiga konsultstudier för

säkerhetsbedömning av möjliga förvarsplatser och för

detaljerade ekonomiska analyser av etablering och drift. Olika

lösningar som ökar kostnadseffektiviteten bör undersökas,

exempelvis samordning med annan industri- eller

förvaringsverksamhet.

Utredaren skall i det sammanhanget också analysera om det

finns annat farligt och långlivat avfall för vilket ett djupförvar

skulle vara miljömässigt motiverat, exempelvis avfall som

innehåller asbest, kadmium, bly eller sexvärt krom. Berörda

avfallsägare och aktuella avfallsvolymer skall identifieras.

Samhälls- respektive företagsekonomiska för- och nackdelar

med ett breddat djupförvar skall redovisas, inklusive hur

kostnadsbilden förändras för innehavare av kvicksilverhaltigt

avfall.

Utredaren skall även beskriva vilka alternativa lösningar för

förvaret som finns att tillgå i Norden och inom EU samt jämföra

dessa med möjliga lösningar i Sverige. I jämförelsen skall bl.a.

ingå graden av miljö- och hälsomässig säkerhet, kommande

generationers ansvar för underhåll och tillsyn samt

kostnadseffektivitet vid transport och lagring. Det skall också

beskrivas vilka rättsliga ansvarsförhållanden som gäller mellan

7

avfallsinnehavare, slutförvarsinnehavare och staten i de olika

alternativen. Analysen bör ha ett kortsiktigt (ca 50 år) och ett

långsiktigt (över 1000 år) perspektiv.

Arbetet skall genomföras i samråd med berörda myndigheter

och avfallsinnehavare. Slutlig redovisning av uppdraget skall

lämnas senast den 31 december 2007.

(Miljödepartementet)