Dir. 2008:54
Dir.
Kommittédirektiv
Dir.
2008:54
Tilläggsdirektiv till utredningen om reglering
av elnätstariffer m.m. (M 2006:03)
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2008
Förlängd utredningstid och komplettering av uppdraget
Förlängd utredningstid
Tiden för att slutredovisa uppdraget förlängs till senast den 22
december 2008.
Komplettering av uppdraget
Utredaren ska vid sin översyn av regler för tillstånd till
elnätsverksamhet m.m. analysera om beslut i tillståndsfrågor
bör överklagas till förvaltningsdomstol i stället för till
regeringen och, om utredaren bedömer det vara lämpligt, lämna
förslag till ändrad instansordning. Den prövning som regeringen
gör som första instans omfattas härmed inte av
tilläggsdirektiven.
Utredaren ska även analysera om tillstånden kan förenas med en
omprövningsmöjlighet i stället för att vara tidsbegränsade och,
om utredaren bedömer det vara lämpligt, lämna förslag till
förändringar av lagstiftning och regelverk i övrigt. Utredaren
ska beakta vad som framkommit i Ellagstiftningsutredningens
tidigare förslag (SOU 1995:108) som behandlades i regeringens
proposition Ny ellag (prop. 1996/97:136, bet. 1997/98:NU3,
rskr. 1997/98:27).
2
Utredaren ska ta till vara erfarenheterna från projektet
Stockholms Ström och analysera om nuvarande regelverk för
tillståndsprövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl
region- som stamledningar, är ändamålsenligt vid
strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet. Om
utredaren bedömer att så inte är fallet, ska han föreslå lämpliga
åtgärder.
Utredaren ska klargöra samt redovisa för- och nackdelar med
det förslag till förändring av tillstånd enligt ellagen (1997:857)
som avser s.k. enskild linje, vilket i en särskild skrivelse och i
betänkandet Bättre kontakt via nätet (SOU 2008:13),
överlämnats till regeringen. Utredaren ska lämna förslag till den
närmare utformningen av ett sådant tillstånd.
Bakgrund
Inledning
Regeringen beslutade den 30 mars 2006 att bemyndiga chefen
för Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
(M2006/1496/E) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag
att lämna förslag till reglering av elnättariffer m.m. (dir.
2006:39). Utredningen har antagit namnet
Energinätsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bl.a. den 14 juni
2007 (dir. 2007:86) fick utredaren förlängd tid till senast den
1
december 2007 att delredovisa förslag till regler för
förhandsprövning av nätföretagens tariffer, förslag som avser
prövning av nätföretagens anslutningsavgifter och förslag som
avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska
regionnätet. Uppdraget skulle slutredovisas senast den 30 april
2008 och avser i övrigt följande frågeställningar.
− Utredaren ska analysera om den nuvarande uppdelningen
mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess
3
koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är
lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och
kostnadseffektiva elnät och om så inte är fallet föreslå åtgärder
för detta.
− Utredaren ska beakta de slutsatser i fråga om
naturgasmarknaden som dras vid analysen av den nuvarande
uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession
på elmarknaden och som är relevanta för jämförelse mellan
marknaderna, i det förslag till utvidgat koncessionskrav för
naturgasmarknaden som lades fram i slutbetänkandet El- och
naturgasmarknaderna – energimarknader i utveckling (SOU
2004:129). I detta ingår även att analysera behov av undantag
från koncessionskrav samt, om sådant behov finns, lämna
förslag i denna del.
Utredaren delredovisade sitt uppdrag den 5 december 2007 och
har därefter påbörjat arbetet med att analysera den nuvarande
ordningen för tillstånd till elnätsverksamhet samt dess koppling
till reglerna för tariffsättning och redovisning.
Ändrad instansordning
Under förberedelsearbetet har det identifierats vissa
rationaliseringsmöjligheter när det gäller regeringens roll som
överprövande myndighet i tillståndsärenden.
En elektrisk starkströmsledning får enligt 2 kap. 1 § första
stycket ellagen inte byggas utan tillstånd av regeringen.
Regeringen får emellertid enligt paragrafens andra stycke
bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om tillstånd som
inte avser en utlandsförbindelse. Nätmyndigheten har också i
betydande omfattning fått sådana bemyndiganden. Regeringen
är i dag överprövande myndighet av överklagade beslut om
tillstånd för elledningar på region- och lokalnätsnivå enligt 2
och 16 §§ elförordningen (1994:1250). Därutöver prövar
regeringen tillstånd som första instans enligt 3 § elförordningen
för utlandsförbindelser och elledningar med en spänning över
4
145 kilovolt om någon sakägare, kommun eller statlig
myndighet motsätter sig att tillstånd meddelas. Detta innebär att
stamledningar vanligen blir föremål för regeringens prövning. I
dagsläget prövar alltid regeringen tillstånd för
naturgasledningar som första och sista instans. Det tidigare
nämnda förslaget om ett utvidgat koncessionskrav för
naturgasmarknaden innebär dock att regeringen också kan
komma att inta rollen som överprövande instans.
Regeringen bedömer att en översyn motiveras dels av att
motsvarande rationaliseringsarbete bedrivs inom
Regeringskansliet när det gäller regeringens roll som
överprövande myndighet, dels av ett allmänt behov av att
fortlöpande se över hur tillståndsprocesser kan rationaliseras.
Omprövning av tillstånd som gäller tills vidare
Bestämmelser om tidsbegränsade tillstånd har funnits i ellagen
sedan lagens tillkomst. Genom de ändringar som genomfördes
år 1996 (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr.
1993/94:358) begränsades giltighetstiden för ett tillstånd till
högst 40 år.
En anledning till utredningens ursprungliga uppdrag att
analysera den nuvarande uppdelningen mellan
områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till
reglerna för tariffsättning och redovisning är att samma
prövningsförfarande tillämpas för linjekoncessioner med en
spänning från 0,4 kilovolt upp till 400 kilovolt. Detta gäller
även vid omprövningar av tillstånd. Av naturliga skäl är inte ett
prövningsförfarande lika komplext för ledningar på lägre
spänningsnivåer som vid högre spänningsnivåer. Antalet
nätkoncessioner för linje uppgår till ca 2 000–3 000. Det
innebär en omfattande administration att ompröva dessa. På
lägre spänningsnivåer, upp till och med 130 kilovolt, meddelas
samtidigt vanligen förnyat tillstånd utan att prövningen har gett
upphov till några svårare överväganden i sak.
5
I Ellagstiftningsutredningens tidigare förslag (SOU 1995:108)
som behandlades i regeringens proposition Ny ellag (prop.
1996/97:136, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27) diskuterades
för- och nackdelar med tidsbegränsade tillstånd eller tillstånd
tills vidare. Utredningen ansåg att införandet av tillstånd tills
vidare skulle leda till att nätägarens ställning i förhållande till
allmänna intressen skulle kraftigt förstärkas. Därför valde man
att inte lägga fram ett sådant förslag. Sedan ellagens tillkomst
1997 har dock en rad åtgärder vidtagits som innebär förbättrad
insyn i hur nätföretagen bedriver sin verksamhet. Bland annat
har informationskrav i fråga om leveranssäkerhet införts och en
lag om särskild förvaltning har tillkommit. Möjligheterna för
tillsynsmyndigheten att under ett tillstånds giltighetstid kunna
ingripa mot nätföretagen är således bättre än tidigare. Det finns
därför anledning att på nytt se över systemet med
tidsbegränsade tillstånd i syfte att minska den administrativa
bördan och rationalisera tillståndsprocessen. I en sådan översyn
bör det även ingå att undersöka hur t.ex. länsstyrelser,
kommuner eller andra intressenter kan ges möjlighet att begära
omprövning av ett tillstånd.
Tillstånd vid strukturförändringar
En förutsättning för att en nätkoncession ska beviljas är enligt
2 kap. 6 § ellagen att anläggningen är lämplig från allmän
synpunkt. Denna lämplighetsbedömning aktualiseras vanligen
när det gäller nätkoncession för linje, där den främst syftar till
att hindra att samhällsekonomiskt onödiga anläggningar byggs,
dvs. att ledningar byggs där det redan finns tillräcklig
överföringskapacitet. Enligt 5 § elförordningen ska en ansökan
om linjekoncession bl.a. innehålla uppgifter om det
överföringsbehov som ledningen är avsedd att tillgodose. Enligt
9 § kan tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet infordra de
ytterligare uppgifter som behövs för att ärendet ska kunna
avgöras. Vid ansökningstillfället förutsätts sökanden ha utrett
och förberett ärendet till en så detaljerad nivå att ledningens
tekniska konstruktion och huvudalternativ för sträckningen har
fastställts.
6
Prövningen har alltså hittills skett främst utifrån
förutsättningarna för varje enskild ledning. Det kan ifrågasättas
om denna tillämpning är ändamålsenlig vid större
omstruktureringar där t.ex. vissa ledningsprojekt är beroende av
varandra för sitt genomförande. Som en jämförelse kan det
nämnas att Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät),
enligt sin instruktion, har att bygga ut stamnätet för el baserat
på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Regeringen
gav i januari 2004 Svenska kraftnät uppdraget att utreda
utformningen av det framtida kraftledningsnätet 70–400
kilovolt i Stockholmsregionen (dnr N2004/585/ESB).
Uppdraget (Stockholms Ström) slutrapporterades den 31 januari
2008 och beräknas i sin tur generera ett 50-tal individuella
anläggningsprojekt. Sammanfattningsvis konstateras det i
utredningen Stockholms Ström att ellagen borde bli föremål för
en översyn med syfte att anpassa och modernisera
tillståndsprövningen för att åstadkomma en samlad prövning
där behovet, den tekniska utformningen, lokaliseringen och
miljökonsekvenserna av anläggningar i stamnätet blir föremål
för en övergripande tillåtlighetsprövning.
Regeringen konstaterar att den nuvarande ellagstiftningen tar
sin utgångspunkt i att enstaka ledningar byggs för att
komplettera den befintliga infrastrukturen, men att det finns
behov av att anpassa tillståndsprövningen till de nödvändiga
strukturförändringar av det befintliga ledningsnätet som
kommer att bli aktuella både på regionnäts- och stamnätsnivå.
Utredaren ska ta till vara erfarenheterna från projektet
Stockholms Ström och analysera om nuvarande regelverk för
tillståndsprövning av en nätkoncession för linje, dvs. såväl
region- som stamledningar, är ändamålsenlig vid
strukturförändringar av elnätet. Om utredaren bedömer att så
inte är fallet, ska han föreslå lämpliga åtgärder.
7
Enskild linje
Regeringen beslutade den 1 februari 2007 att tillkalla en
särskild utredare med uppgift att utvärdera om det nuvarande
regelverket för förnybar elproduktion skapar hinder för en
storskalig utveckling av den förnybara elproduktionen (dir.
2007:10). Bedömdes förändringar av regelverket krävas skulle
utredaren lämna sådana förslag. Utredningen överlämnade sina
förslag den 20 februari 2008 i betänkandet Bättre kontakt via
nätet – om anslutning av förnybar elproduktion (SOU 2008:13).
Som ett andra steg i det paket med åtgärdsförslag som
betänkandet innehåller föreslår utredaren att
Energinätsutredningen, som enligt utredningsdirektiven ska
göra en översyn av koncessioner, analyserar lämpligheten i att
genomföra en förändring i ellagen som ger möjlighet att
beviljas nätkoncession för s.k. enskild linje. I betänkandet
anförs att det inte går att inom ramen för den aktuella
utredningen genomföra nödvändiga större förändringar i fråga
om kravet på tillstånd för anslutningsledning mellan en
elproduktionsanläggning och angränsande nät eller mellan
elproduktionsanläggningar. Utredaren har såväl i betänkandet
som i en särskild skrivelse föreslagit att regeringen överlämnar
till Energinätsutredningen att analysera om det är lämpligt att
genomföra det föreslagna tillståndet för enskild linje.
Regeringen bedömer att denna fråga bör behandlas inom ramen
för den aktuella utredningen. Utredaren ska klargöra samt
redovisa för- och nackdelar med det föreslagna tillståndet för
enskild linje och lämna förslag till den närmare utformningen
av ett sådant tillstånd.
Genomförande m.m.
I tilläggsuppdraget ingår att ta fram en konsekvensbeskrivning
och förslag till finansiering om föreslagna åtgärder kräver
tillkommande sådan. Redovisningen ska innehålla en
8
bedömning av vilken miljöpåverkan förslagen får om de
genomförs. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att
utredningstiden bör förlängas. Utredaren ska slutredovisa sitt
uppdrag senast den 22 december 2008.
(Näringsdepartementet)