Dir. 2008:98
Översyn av gränserna för svårföryngrad
Kommittédirektiv
Översyn av gränserna för svårföryngrad
skog, fjällnära skog och skyddsskog
Dir.
2008:98
Beslut vid regeringssammanträde den 21 augusti 2008
Sammanfattning av uppdraget
I syfte att undersöka möjligheterna till regelförenkling för
skogsbruket ska utredningen se över gränsen för svårföryngrad
skog och regelverket kopplat till denna gräns. Utredningen ska
även se över gränsen för fjällnära skog och regelverket kopplat
till gränsen eftersom gränsen för svårföryngrad skog och
gränsen för fjällnära skog har starka kopplingar till varandra.
Översynen av dessa gränser ska göras med beaktande av andra
regelverk som rör samverkan mellan skogsbruk, rennäring och
andra näringar i den berörda regionen för att undvika eventuella
negativa effekter i nämnda gränsområden vid ett eventuellt
borttagande av gränsen för svårföryngrad skog. Utredningen
bör fokusera på de värden som gränserna är tänkta att skydda
samt gränsernas betydelse för samverkan mellan olika näringar.
Avsikten med översynen är inte att sänka dagens ambitionsnivå
avseende dessa värden. Utredaren ska även lämna förslag på hur
gränsen för skyddsskog ska kunna avvecklas.
Utredaren ska även undersöka under vilka förutsättningar
som staten ska kunna teckna s.k. renskötselavtal med markägare
i områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2009.
2
Bakgrund
En skogspolitik i takt med tiden
I propositionen En skogspolitik i takt med tiden (prop.
2007/08:108) gör regeringen bedömningen att en översyn bör
göras av gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och
skyddsskog samt de regelverk som är kopplade till dessa
gränser.
I 15–17 §§skogsvårdslagen (1979:429) (SVL) anges särskilda
krav på skogsbruket i fjällnära och svårföryngrade områden.
Regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om att
skog ska avsättas som svårföryngrad skog eller skyddsskog, om
skogen är svår att föryngra på grund av dess ogynnsamma läge
eller om skogen behövs som skydd mot sand- eller jordflykt
eller för att förhindra att fjällgränsen flyttas ned (15 §).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
meddelar också föreskrifter om vilka delar av den
svårföryngrade skogen som ska anses utgöra fjällnära skog.
Gränserna för dessa områden anges i Skogsstyrelsens
föreskrifter om svårföryngrad skog och skyddsskog respektive
om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1983:1 respektive
1991:3). Gränsdragningen är sådan att hela det fjällnära
området också ligger inom gränsen för svårföryngrad skog.
Enligt 16 § SVL krävs det tillstånd från Skogsstyrelsen för
avverkning i svårföryngrad skog eller i skyddsskog. I 17 § SVL
anges att ett sådant tillstånd inte får lämnas om avverkningen
medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. När det
gäller den fjällnära skogen anges det i 18 § SVL att tillstånd till
avverkning inte får lämnas om den är oförenlig med intressen
som är av väsentlig betydelse för naturvården eller för
kulturmiljövården. I 19 § skogsvårdsförordningen (1993:1096)
SVF anges att Skogsstyrelsen kan genomföra en särskild
inventering för att klarlägga naturvärdena innan tillstånd ges till
avverkning i de områden av den fjällnära skogen där
3
naturvärdena inte är fullständigt kända men antas vara höga. I
20–23 §§ SVF anges ytterligare krav på brukandet av fjällnära
skog. Det gäller exempelvis hyggesstorlek, hyggesutläggning,
villkor om föryngringsmetod och markberedningsbegränsningar
m.m.
Enligt 21 § SVL ska sökanden i samband med en ansökan
om tillstånd till avverkning enligt 16 § SVL, redovisa vad han
eller hon avser göra för att tillgodose rennäringens intressen.
Motiv till de särskilda bestämmelserna
Bestämmelsen om att avverkning inte får ske utan tillstånd är
ett uttryck för att en viss försiktighet ska gälla i samband med
exploatering av skogen. För svårföryngrad skog handlar det om
att trygga återväxten i ogynnsamma lägen eller om att förhindra
att fjällgränsen flyttas ned. För skyddsskogar är motivet att
motverka eller förhindra sand- eller jordflykt. Delar av den
svårföryngrade skogen i norra Sverige omfattas av begreppet
fjällnära skog. Som namnet antyder är detta områden inom det
svårföryngrade området som ligger närmare fjällen. Utöver de
grundläggande regler som gäller för all svårföryngrad skog
finns här ytterligare regler om hur skogsbruk får bedrivas.
Samverkan mellan skogsbruk och rennäring
Regler om att skogsbruket ska ta hänsyn till renskötseln och
rennäringens intressen finns i 20–21 §§ SVL. Det handlar om
att bereda berörd sameby tillfälle till samråd innan avverkning
sker i ett område där renskötsel får bedrivas under hela året
enligt rennäringslagen (1971:437), dvs. renskötselns året-runt-
marker. Reglerna handlar vidare om att sökanden vid ansökan
om avverkning ska ange vad han eller hon avser att göra för att
tillgodose rennäringens intressen. Slutligen regleras i vilka fall
som tillstånd till avverkning inte får lämnas och om vilken
hänsyn som ska tas till rennäringen när Skogsstyrelsen lämnar
tillstånd till avverkning.
Under åren 2002–2007 har s.k. renbruksplaner upprättats i
några samebyar i samverkan med Skogsstyrelsen. Planerna
tydliggör vilka områden som är särskilt viktiga för rennäringen.
4
Tillsammans med skogsägarnas skogsbruksplaner kan renbruks-
planerna utgöra ett bra verktyg för samverkan mellan rennäring
och skogsbruk. Under år 2008 har Skogsstyrelsen fått
ytterligare resurser för att i samråd med Sametinget arbeta
vidare med att upprätta renbruksplaner.
Gränsen för svårföryngrad skog
Regeringen gav i juli 2007 Skogsstyrelsen i uppdrag att utreda
konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad
skog (Jo2007/2288). Det var i första hand ett uppdrag inom
ramen för regeringens regelförenklingsarbete med målet att
företagens administrativa kostnader till följd av statliga
regelverk ska minska med minst 25 procent till år 2010.
Skogsstyrelsen konstaterar i sin redovisning (19 oktober
2007, dnr 2007/5093) att ett borttagande av gränsen för svår-
föryngrad skog medför konsekvenser såväl för skogsbruket och
rennäringen som för natur- och kulturmiljövården. Gränsens
ursprungliga syfte var att förhindra att återväxten efter en
ovarsam avverkning blir undermålig. Skogsstyrelsen anser att
detta syfte i viss mån har spelat ut sin roll eftersom det i dag
finns tillgång till bättre plantmaterial, säkrare föryngrings-
metoder samtidigt som lönsamheten har ökat i skogsbruket. En
avveckling av gränsen för svårföryngrad skog underlättar enligt
Skogsstyrelsen sannolikt skogsbrukets administration vid
avverkning samtidigt som konsekvenserna för att trygga
återväxten är hanterbara. Konsekvenserna för natur- och kultur-
miljövårdens intressen bedöms vara små i norra Sverige medan
en viss risk för försämrad hänsyn befaras för Gotland och
Öland. Följderna för skogens sociala värden bedöms bli
begränsade. Skogsstyrelsen anser däremot att konsekvenserna
för rennäringen blir påtagliga om inte åtgärder vidtas för att
lindra de olägenheter som uppkommer.
Sammantaget bedömer Skogsstyrelsen att en omreglering
eller borttagande av gränsen för svårföryngrad skog kan med-
föra positiva effekter för skogsbruket genom en ökad
produktion i vissa områden inom den nuvarande gränsen och
genom en minskad administration. De positiva effekterna ska
5
dock vägas mot de nackdelar som ett borttagande eller en
omreglering av gränsen innebär.
Gränsen för fjällnära skog
Bestämmelserna om gränsen för fjällnära skog och om
skogsbruket i de fjällnära skogarna tillkom relativt sent, år
1991. Gränsen för fjällnära skog får enligt Skogsstyrelsen anses
vara en bra och relevant avvägning mellan produktions- och
miljöintressen. Behovet av en översyn av regelverket för de
fjällnära skogarna är därmed mindre än för svårföryngrad skog.
Regeringen anser dock att det i samband med en översyn av
gränsen för svårföryngrad skog är lämpligt att även se över
gränsen för fjällnära skog. Det finns starka samband mellan
gränserna och regelverken.
Gränsen för skyddsskog
I samband med översynen av skogspolitiken år 2004 pekade
dåvarande Skogsvårdsstyrelsen på behovet av en översyn av
gränsen för skyddsskog. Genom att brukningsformerna har
ändrats och igenplantering skett av nedlagd jordbruksmark kan
nuvarande gräns avvecklas utan att syftet med gränsen
äventyras.
Klimat- och sårbarhetsutredningen
Klimat- och sårbarhetsutredningen (M 2005:03) diskuterar i
betänkandet (SOU 2007:60) Sverige inför klimatförändringarna
– hot och möjligheter, de förändringar och anpassningsbehov
som ett förändrat klimat innebär för bl.a. de areella näringarna.
Utredningen bedömer bl.a. att konsekvenserna för skogsbruket
blir betydande och att förutsättningarna för att bedriva rennäring
i Sverige allvarligt påverkas av klimatförändringarna.
Utredningen föreslår ett antal åtgärder för att minska
intressekonflikterna mellan olika näringar i fjällen samtidigt
som skogsbruket kan utnyttja en ökad produktionspotential.
6
En ny rennäringspolitik
Rennäringspolitiska kommittén (Jo 1998:03) föreslår i
betänkandet En ny rennäringspolitik (SOU 2001:101) att det
bör övervägas om staten ska kunna sluta renskötselavtal med
markägare på områden som är av synnerlig betydelse för
renskötseln och som därför behöver ett särskilt skydd. Avtalen
är en motsvarighet till de naturvårdsavtal som staten tecknar
med markägare om naturvården i ett område. Syftet med
renskötselavtalen är att tillgodose det allmänna intresset av att
skydda områden som är av synnerlig betydelse för renskötseln.
Avtalen innebär att markägaren åtar sig längre gående
begränsningar i sin markanvändning än de allmänna hänsyn
som krävs enligt rennäringslagen (1971:437) och SVL. Det kan
exempelvis röra sig om att i skogsbruket helt avstå från
markberedning, att tillämpa särskilda avverkningsmetoder eller
att helt avstå från att avverka skog. Förutsättningen för avtalen
är att berörd sameby lämnar sitt godkännande till överens-
kommelsen.
Kommittén lämnar inte något författningsförslag när det
gäller renskötselavtal och har heller inte närmare analyserat
under vilka villkor som avtal får slutas eller vilka kostnader
som förslaget medför.
Kommittén redovisar slutligen hur en samverkan mellan
skogsbruket och rennäringen kan utvecklas samt vilken hänsyn
som olika näringar bör ta till rennäringen.
Uppdraget
Gränserna för skyddsskog, svårföryngrad skog och fjällnära
skog
Utredaren ska se över gränsdragningen och regelverket som
gäller för svårföryngrad skog och fjällnära skog. Utredaren ska
beakta andra relevanta bestämmelser som rör samverkan mellan
skogsbruket och rennäringen och andra berörda näringar i
regionen samt bestämmelser om den hänsyn skogsbruket ska ta
7
till natur- och kulturmiljövärden. Syftet med översynen är att
åstadkomma en förenklad administration för skogsbruket med
avseende på krav på ansökan om tillstånd för avverkning av
skog. Översynen bör fokusera på de värden som gränserna är
tänkta att skydda samt deras betydelse för samverkan mellan
olika näringar. Översynen ska utgå från dagens ambitionsnivå i
fråga om hänsyn till de värden som gränserna ska skydda, i
synnerhet fjällskogarnas unika naturvärden, så som t.ex.
våtmarker och skogs- och myrmosaiker.
Utredaren ska lämna förslag till hur en förenkling kan
uppnås och genomföras med en bibehållen ambitionsnivå
avseende bevarandet av natur- och kulturmiljövärden och på
vilket sätt hänsyn tas till rennäringen och andra berörda
näringar så att man undviker olägenheter för dessa. Utredaren
ska beakta Klimat- och sårbarhetsutredningens och Rennärings-
politiska kommitténs förslag. Arbetet ska ske i samråd med
berörda myndigheter och övriga intressenter.
Utredaren ska lämna förslag på hur gränsen för skyddsskog
kan avvecklas.
Renskötselavtal
Utredaren ska undersöka möjligheten att införa renskötselavtal.
En analys ska göras av vilka krav på ett område och dess
betydelse för renskötseln som bör vara uppställda för att avtal
ska få slutas. Det ska beaktas att rennäringen är såväl ett allmänt
intresse som ett näringsintresse. Om utredaren finner att
renskötselavtal bör införas ska förslag lämnas till finansiering
och till de författningsändringar som krävs.
Arbetsformer
Under arbetet ska utredaren samråda med Skogsstyrelsen,
Sametinget och andra berörda myndigheter. Utredaren ska sam-
råda med Glesbygdsverket i relevanta delar av myndighetens
uppdrag om fjällanpassad planering. Samråd ska även ske med
andra berörda organisationer och intressenter.
8
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas till regeringen (Jordbruks-
departementet) senast den 31 mars 2009.
För de av utredningens förslag som påverkar lagstiftning ska
författningsförslag lämnas. Utredaren ska redogöra för vilka
konsekvenser utredningens förslag kan få för myndigheter och
företag. Om förslagen påverkar kostnader för staten,
landstingen, kommunerna och privata aktörer ska en beräkning
av dessa kostnader redovisas. Om förslagen medför
kostnadsökningar för stat, landsting eller kommuner ska
utredaren föreslå en finansiering av dessa. Förslagens
konsekvenser ska redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§
om konsekvensutredning vid regelgivning ska användas för att
belysa konsekvenserna för företag.
(Jordbruksdepartementet)