Dir. 2012:17

Utformning av beslut och domar inom migrationsområdet

2011-03-03

Ramöverenskommelse mellan regeringen och Miljöpartiet de gröna om migrationspolitik

Sverige ska ha en human asylpolitik och vara en fristad för dem som flyr undan förföljelse och förtryck. Samtidigt ska den som vill komma till Sverige för att arbeta kunna göra det. Arbetskraftsinvandring ger enskilda möjligheter att förverkliga sina drömmar och förutsättningar att utveckla den svenska välfärden. Regeringens och Miljöpartiets gemensamma mål är därför att säkerställa en human, rättssäker och ordnad migrationspolitik. Asylrätten ska värnas. Särskild hänsyn ska tas till barns bästa. Inom ramen för den reglerade invandringen ska rörligheten över gränserna underlättas. Migrationens utvecklingseffekter ska tillvaratas bättre och det internationella och europeiska samarbetet ska fördjupas.

Utgångspunkter

1. Värna asylrätten

Rätten och möjligheten att söka asyl ska värnas i alla lägen och i alla länder. Vi ser idag att flera av EU:s medlemsstater på ett oacceptabelt sätt brister i sin hantering av asylsökande. Sverige verkar i dessa sammanhang för att ge FN:s flyktingkommissariat, UNHCR, en framträdande roll.

I Sverige stod en enhällig riksdag bakom införandet av en ny instans- och processordning i asylärenden 2006. Den utvärdering som redan gjorts visar att syftena med reformen i huvudsak uppnåtts. Öppenheten och rättssäkerheten har stärkts. Reformen var en betydande investering och en tydlig målsättning var att handläggningstiderna inte skulle öka samtidigt som rättssäkerheten säkerställdes. Migrationsverket har med förbättrade arbetsmetoder kraftigt kunnat förkorta handläggningstiderna i första instans och även domstolarna har förbättrat sina handläggningstider. Det krävs dock fortsatt arbete för att förkorta handläggningstiderna.

För att ett rättssäkert asylsystem ska vara väl fungerande är det viktigt med ett tydligt avslut. De som beviljas uppehållstillstånd ska så snabbt som möjligt kunna påbörja etableringsprocessen i Sverige medan de som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som vunnit laga kraft är skyldiga att lämna landet. Ett väl fungerande återvändande, i första hand självmant men om det krävs med tvång, är en av förutsättningarna för att Sveriges asylsystem ska vara långsiktigt hållbart. Förvarsutredningen har gjort en översyn av utlänningslagens regler om förvar. Betänkandet ska remissbehandlas. Förvarstagande innebär ett stort ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet. Den tid en utlänning är förvarstagen ska därför vara så kort som möjligt. Samtidigt som förvar ska användas med försiktighet är möjligheterna till förvarstagande viktiga för att kunna upprätthålla en välordnad verkställighetsprocess.

Sverige ligger i toppen bland givarna till UNHCR och stödjer också UNHCR i dess arbete med att ge internationellt skydd och söka varaktiga lösningar för flyktingar. Sverige har en drygt 50årig tradition av vidarebosättning. Vidarebosättning är viktig för att visa de stora flyktingmottagande länderna att även länder i Europa tar ansvar och bidrar till varaktiga lösningar för personer i behov av internationellt skydd. Sverige driver dessutom på för ett gemensamt europeiskt vidarebosättningssystem och för att antalet vidarebosättningsländer ska öka.

Antalet ensamkommande barn som under de senaste åren sökt skydd i Sverige har ökat kraftigt. Det är viktigt att mottagandet av dessa barn fungerar väl, att det är ändamålsenligt utformat och att kommunerna tar sitt ansvar. Det finns ett behov av att se över kommunernas roll och ersättningssystemens utformning.

2. Underlätta arbetskraftinvandring och rörlighet över gränserna 2008 års arbetskraftsinvandringsreform är en viktig del i migrationspolitiken. Den har inneburit steg mot en ökad rörlighet och en ökad öppenhet mot omvärlden. Reformen ger fler vägar in i

Sverige och underlättar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring. De nya reglerna har rönt stort internationellt intresse. I Sverige görs ingen skillnad på de rättigheter man har på arbetsmarknaden om man har kommit som arbetskraftsinvandrare jämfört med om man är född i landet.

Ökat globalt utbyte är positivt för såväl enskilda som för samhällen. Den parlamentariska kommittén om cirkulär migration och utveckling ska lämna sitt slutbetänkande den 31 mars 2011. Den har bland annat i uppdrag att lämna förslag som syftar till att underlätta cirkulär migration till och från Sverige.

3. Tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter

Den framtida migrationspolitiken ska ta tillvara de positiva effekterna av mobiliteten och globaliseringen. Den parlamentariska kommittén om cirkulär migration och utveckling har även i uppdrag att lägga förslag om hur man bättre kan tillvarata positiva utvecklingseffekter av migration.

Sverige har sedan början av 2000-talet politiskt och ekonomiskt stött initiativ som syftar till att bättre tillvarata utvecklingspotentialen i migration. Sedan 2007 stödjer Sverige Globala forumet för utveckling och migration (GFMD). GFMD inriktar sig på kopplingarna mellan utveckling och migration på ett praktiskt och handlingsorienterat sätt. Sverige har aviserat att man erbjuder sig att stå värd för forumet 2014.

4. Fördjupa det europeiska och internationella samarbetet

Utgångspunkten för det europeiska samarbetet kring migration och asyl är genomförandet av Stockholmsprogrammet.

Sverige verkar för en gemensam asylpolitik i EU. Den övergripande målsättningen är att politiken ska vara human, rättssäker och effektiv. Det finns i dag brister inom EU i hanteringen av asylsökande. EU:s medlemsstater måste dela på ansvaret att erbjuda skydd och ge ett gott mottagande. Enskilda medlemsstater ska inte förhindras att ha en i förhållande till den asylsökande mer generös inställning än den som EU som helhet har. Vidare anser Sverige att UNHCR har en viktig roll inom ramen för EU-samarbetet. Förutom fortsatt arbete med att vidareutveckla EU:s gemensamma lagstiftning på asylområdet är det viktigt att de gemensamma reglerna tillämpas på avsett sätt i medlemsstaterna. Det europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO) har inrättats för att stödja det praktiska samarbetet i asylfrågor, stödja medlemsstater som är utsatta för ett särskilt starkt tryck och bidra till att genomföra det gemensamma europeiska asylsystemet.

Den fria rörligheten är en av de europeiska samarbetets viktigaste resultat. Sverige ser det som angeläget att denna frihet i högre grad kan utsträckas till personer som kommer till EU för att

arbeta eller utbilda sig. Detta är av vikt inte minst för att öka Europas attraktionskraft och därigenom tillgodose framtida arbetskraftsbehov.

EU:s globala ansats för migration (EU Global Approach to Migration) utgör det strategiska ramverket för EU:s gemensamma migrationspolitik i de yttre förbindelserna. Målsättningen som Sverige stödjer är att med ett brett angreppssätt och genom ett samstämmigt agerande mellan olika politikområden och i partnerskap med tredjeländer hantera migration och migrationsströmmar på ett mer effektivt, rättssäkert och humant sätt.

Det fortsatta samarbetet

Denna överenskommelse innebär ett gemensamt ansvarstagande för den samlade svenska asyl- och migrationspolitiken som den i dag är utformad, med de tillägg och förändringar som här presenteras. Samråd mellan regeringen och Miljöpartiet kommer att äga rum i lagstiftningsärenden för att säkerställa att de utgår från dessa gemensamma punkter.

Återkommande möten mellan regeringen och Miljöpartiet kring de frågor som diskuteras och förhandlas i EU ska äga rum i ett tidigt skede.

Nedanstående är vad regeringen och Miljöpartiet är överens om att genomföra under mandatperioden under förutsättning att det ekonomiska läget tillåter.

Förändringarna av migrationspolitiken har betydande konsekvenser för de offentliga finanserna. Den preliminära bedömningen, som är förknippad med stor osäkerhet, är att de aktuella förslagen kan medföra kostnader på upp till 1,7 mdkr. Bedömningen ska inte ses som en reformram utan ambitionen är, som alltid, att genomföra de aktuella förslagen på ett kostnadseffektivt sätt. Den exakta budgetramen kan fastställas först efter att utredningar och fullständig budgetberedning är genomförd. I den fortsatta hanteringen ska de samlade effekterna beaktas.

Regeringen och Miljöpartiet är överens om att samarbetet ska ske i en anda av samförstånd och att gemensamma lösningar ska eftersträvas.

Överenskommelsen skapar förutsättningar för att Sverige även i fortsättningen kommer att vara ett land, öppet mot omvärlden, som kan utgöra en fristad för dem som flyr undan förföljelse och förtryck. Med de överenskomna åtgärderna kommer fler människor att kunna bygga sin framtid i Sverige.

1. Värna asylrätten

För att uppnå ett rättssäkert, humant och ordnat asylsystem är regeringen och Miljöpartiet överens om att:

- En fjärde migrationsdomstol bör inrättas i syfte att korta handläggningstiderna och stärka rättssäkerheten.

- Migrationsverket inledde 2008 ett utvecklingsprojekt för biträdesfrågor, avseende både rutiner och kvalitet. Statskontoret bör nu ges i uppdrag att utvärdera Migrationsverkets handläggning av förordnanden av offentliga biträden.

- Migrationsverket ges i uppdrag att ta fram ett informationsmaterial som beskriver asylprocessen som särskilt riktar sig till gode män och som kan användas vid utbildning. Det är viktigt att behovet av kvalificerade gode män för ensamkommande barn tillgodoses.

- Migrationsverket ges i uppdrag att inom ramen för Lifos skapa ett system för redovisning av praxis och relevanta avgöranden från internationella domstolar och prövningsorgan.

- En särskild utredare bör tillsättas för att kartlägga hur beslut och domar inom migrationsområdet är utformade och hur parter och överinstanser uppfattar dessa. Mot bakgrund av kartläggningen skall utredaren överväga hur utformningen av beslut kan utvecklas. Kartläggning och överväganden skall redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för domstolarnas och myndigheternas fortsatta arbete med dessa frågor.

- Återvändandet för dem som fått avslag på sin asylansökan ska ske med humanitet och värdighet. Arbetet med att öka effektiviteten i såväl det självmanda som det tvångsvisa återvändandet ska fortsätta. Förvarsutredningens betänkande ska remissbehandlas.

Regeringen och Miljöpartiet noterar att:

- Statskontoret och Kammarkollegiet givits i uppdrag att utreda och analysera bland annat nationellt register och tillgång till auktoriserade tolkar.

- För det fall det av den pågående kartläggningen av bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter framgår att bestämmelsen tillämpats på ett annat sätt än vad lagstiftaren avsett, är regeringen och Miljöpartiet beredda att hitta en långsiktigt hållbar lösning som möjliggör att uppehållstillstånd beviljas de kategorier som enligt kartläggningen oavsiktligt hamnat utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen.

- Frågan om att utvidga skyldigheten för landstingen att erbjuda subventionerad hälso- och sjukvård åt asylsökande, personer som håller sig undan verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning samt personer som befinner sig i Sverige utan att ha ansökt om nödvändiga tillstånd för att vistas i landet är föremål för utredning. Ambitionen är att rätten till subventionerad hälso- och sjukvård ska utvidgas för vissa grupper som idag saknar tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård.

- Med utgångspunkt från de förslag som lämnats av utredningen om rätt till skolgång för barn som vistas i landet utan tillstånd ska rätten till skolgång utökas.

- Praxisavgöranden i anhöriginvandringsärenden har fått stora konsekvenser för vissa grupper. Med utgångspunkt i principen om barnets bästa och rätten till familjeåterförening ska en lösning hittas på problematiken med kravet på pass och styrkt identitet i familjeåterföreningsfall.

2. Underlätta arbetskraftsinvandring och rörlighet över gränserna

Regeringen och Miljöpartiet är överens om att 2008 års arbetskraftsinvandringsreform ligger fast. Vidare är man ense om att eventuellt missbruk av regelverket ska stävjas, att inte återinföra någon arbetsmarknadsprövning och om att fortsatt utveckla arbetskraftsinvandringsreglerna. Det ska vara lätt att komma till Sverige och försörja sig som anställd eller företagare. Regeringen och Miljöpartiet noterar att OECD för närvarande genomför en utvärdering av reformen.

3. Tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter

Regeringen och Miljöpartiet noterar att den parlamentariska kommittén för Cirkulär migration och utveckling lägger fram sitt slutbetänkande den 31 mars 2011. I det fortsatta arbetet kommer stor vikt läggas vid utredningens slutsatser och förslag.

Vidare är man ense om att Sverige även fortsatt ska engagera sig i det globala forumet för utveckling och migration (GFMD) med målet att stå värd för 2014 års forum.

Regeringen och Miljöpartiet är överens om att behovet av forskning på migrationsområdet är stort. Inrättandet av ett oberoende migrationsforskningsinstitut bör därför övervägas.

4. Fördjupa det europeiska och internationella samarbetet

Utgångspunkten är att Stockholmsprogrammet ska genomföras. Regeringen och Miljöpartiet prioriterar i detta sammanhang:

- Genomförandet av det gemensamma europeiska asylsystemet. Detta ska vara humant, rättssäkert och effektivt. Det är viktigt att arbetet med att omförhandla de grundläggande rättsakterna för asyllagstiftningen fortsätter. Den gemensamma asyllagstiftningen ska tillförsäkra att en asylsökande behandlas på likvärdigt sätt, oavsett vilken medlemsstat som har ansvaret.

- EU:s globala ansats för migration (Global Approach to Migration).

- Ett snabbt antagande av kommande propositioner, bl.a. de rörande återvändandedirektivet, EU:s viseringskodex, biometriska kännetecken i uppehållstillståndskort samt sanktioner mot arbetsgivare.

Kommittédirektiv

Utformning av beslut och domar inom migrationsområdet

Beslut vid regeringssammanträde den 15 mars 2012

Sammanfattning

En särskild utredare ska kartlägga hur Migrationsverkets beslut i migrationsärenden är utformade samt hur enskilda parter, överinstanser och andra myndigheter uppfattar dessa. Mot bakgrund av kartläggningen ska utredaren ge förslag till hur utformningen av Migrationsverkets beslut kan utvecklas. Med utgångspunkt från kartläggningen och förslagen beträffande Migrationsverkets beslut, ska utredaren ta ställning till om det finns anledning att utöver det arbete som inletts utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas.

Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för Migrationsverkets och Sveriges Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor.

Uppdraget ingår i den migrationspolitiska överenskommelsen med Miljöpartiet de gröna.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2013.

Utgångspunkter

Det är av central betydelse att ett förvaltningsbeslut är så utformat att den som tar del av det förstår dess innebörd. I annat fall kan den aktuella myndighetens legitimitet ifrågasättas och dess möjligheter att arbeta effektivt begränsas.

Orsakerna till att det ibland kan vara svårt att förstå skälen för en myndighets beslut varierar. Detta kan bero på dels svårigheten för myndigheten att förmedla innebörden av ett beslut, dels mottagarens möjligheter att tillgodogöra sig detta.

Av språklagen (2009:600) framgår att språket vid fullgörandet av uppgifter i offentlig verksamhet ska vara vårdat, enkelt och begripligt.

I 8 § förvaltningslagen (1986:223) och 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns allmänna bestämmelser om anlitande av tolk hos förvaltningsmyndigheter och allmänna förvaltningsdomstolar. Bestämmelserna om tolk är tillämpliga även på översättning av handlingar och avser såväl översättning av inkommande handlingar som översättning av handlingar som myndigheten själv har upprättat (prop. 1985/86:80 s. 27). Såväl Migrationsverket som migrationsdomstolarna har således en möjlighet att vid behov låta översätta till exempel beslut och domar till andra språk.

Förtroendeutredningen har i betänkandet Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag (SOU 2008:106) utfört en kartläggning av hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar, bl.a. när det gäller utformningen av domar och beslut. Förtroendeutredningen har gjort en allmän genomgång av domstolarnas utformning av domar och beslut och därför inte beaktat sådana särskilda förhållanden som kan föreligga inom olika rättsområden.

Behov av en utredning

Ett beslut i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild ska som huvudregel innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Allmänna bestämmelser om detta finns i 20 § förvaltningslagen. I 13 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) finns särskilda bestämmelser om motivering av vissa myndighetsbeslut inom migrationsområdet. För de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras innehållet i domar och beslut i 30 och 31 §§förvaltningsprocesslagen. Av nämnda bestämmelser framgår inte närmare hur skälen för beslut och domar ska utformas.

Myndigheternas verksamhet ska utgå från enskilda människors behov. Enskilda som tar emot beslut från Migrationsverket saknar ofta tidigare kontakt med svenska myndigheter. Svårigheterna att kunna tillgodogöra sig ett beslut kan kvarstå även om den enskilde får beslutet på ett språk som denne behärskar.

Inom migrationsområdet innehåller ärendena ofta komplicerade frågeställningar av stor betydelse för den enskilde. Det främsta underlaget för Migrationsverkets beslut är den enskildes uppgifter och den eventuella skriftliga dokumentation som denne åberopar. Vid prövningen av rätten till asyl och andra uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl ska Migrationsverket vid beslutsfattandet även ta ställning till förhållanden i hemlandet. Den landinformation som Migrationsverket har tillgång till är information som verket får del av från olika håll såsom svenska utlandsmyndigheter, organisationer, medier och den enskilde. Migrationsverket analyserar och sammanställer den föränderliga landinformationen. Det är viktigt att Migrationsverket i sina beslut tydligt anger hur verket bedömer förhållandena i den enskildes hemland och, med beaktande av hur verket värderar övriga uppgifter i ärendet, på vilket sätt denna bedömning påverkar utgången. Det är vidare av betydelse att det i varje enskilt beslut på ett klart sätt framgår vilka omständigheter som tillmätts betydelse och hur aktuella rättsregler tillämpats. När det gäller prövningen av uppehållstillstånd för barnfamiljer ska Migrationsverket i besluten särskilt ange hur verket bedömer barnens eventuella egna skyddsbehov.

Det är vidare angeläget att Migrationsverkets avgöranden är pedagogiskt utformade. Det är av central betydelse att enskilda parter och andra som inte har särskild juridisk kunskap kan förstå innebörden av Migrationsverkets beslut.

I de fall Migrationsverkets beslut överklagas är även migrationsdomstolarna mottagare av verkets beslut. I deras egenskap av mottagare av beslut skiljer sig domstolarna från de enskilda parterna bl.a. när det gäller behovet av redovisning av den rättsliga argumentation som ligger till grund för myndighetens beslut.

Utformningen av Migrationsverkets beslut kan även ha betydelse för andra myndigheter, såsom polisen och Kriminalvårdens transporttjänst som bl.a. har till uppgift att verkställa verkets avvisnings- och utvisningsbeslut.

Mot den angivna bakgrunden finns det ett behov av att kartlägga hur Migrationsverkets beslut är utformade och hur besluten uppfattas av olika mottagare. Det finns också anledning att ta ställning till hur utformningen av besluten på migrationsområdet kan vidareutvecklas. Bland annat bör övervägas hur frågor om barns bästa och barns egna asylskäl återges i verkets beslut.

När det gäller hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas har ett arbete redan genomförts av Förtroendeutredningen (betänkandet Ökat förtroende för domstolarna – strategier och förslag, SOU 2008:106). Till följd av Förtroendeutredningens förslag har Domstolsverket redovisat en handlingsplan för regeringen. Av handlingsplanen framgår bl.a. att Sveriges Domstolar under 2011—2014 ska undersöka sina avgöranden när det gäller språklig utformning och juridisk argumentation. Därefter ska domstolarna analysera vilka åtgärder som bör vidtas och sedan genomföra dessa. På grundval av de ställningstaganden som utredaren gör beträffande utformningen av Migrationsverkets beslut kan det finnas anledning för utredaren att överväga om det med hänsyn till de särskilda förhållanden som föreligger inom migrationsområdet finns anledning att ytterligare utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas.

Utredningens arbete ska utgöra en fördjupning av såväl det allmänna kvalitetsarbete som kontinuerligt genomförs inom myndigheter som det särskilda arbete som inletts inom domstolarna avseende utformningen av beslut och domar.

Uppdraget

En särskild utredare ska

  • kartlägga hur Migrationsverkets beslut är utformade,
  • kartlägga hur enskilda, överinstanser och andra myndigheter uppfattar Migrationsverkets beslut,
  • utifrån kartläggningen ge förslag till hur utformningen av Migrationsverkets beslut kan utvecklas,
  • mot bakgrund av kartläggningen och förslagen som rör Migrationsverkets beslut överväga om det finns anledning att – utöver det arbete som inletts – ytterligare utveckla hur migrationsdomstolarnas domar och beslut utformas.

Utredningen ska presenteras på ett sådant sätt att resultaten kan ligga till grund för Migrationsverkets och Sveriges Domstolars fortsatta arbete med dessa frågor.

Utredningen ska i enlighet med 14 § kommittéförordningen (1998:1474) redovisa eventuella kostnader av förslagen samt föreslå finansiering.

Uppdraget ingår i den migrationspolitiska överenskommelsen med Miljöpartiet de gröna.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska biträdas av en referensgrupp bestående av bland andra företrädare för Migrationsverket, domare, advokater samt personer med sakkunskap inom språkfrågor avseende enkelt och begripligt myndighetsspråk.

Utredaren ska hålla sig informerad om det pågående utvecklingsarbetet med utformningen av domar och beslut som utförs inom Sveriges Domstolar.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2013.

(Justitiedepartementet)