Innehåll

Sammanfattning ................................................................ 13

Summary .......................................................................... 25

1 Vårt uppdrag och arbete.............................................. 37

1.1 Vårt uppdrag............................................................................. 37

1.2 Disposition av betänkandet..................................................... 38

1.3 Arbetets bedrivande................................................................. 38

2 Förtroende................................................................. 41

2.1 Sammanfattning ....................................................................... 41

2.2 Allmänt om förtroende ........................................................... 43 2.2.1 Inledning ....................................................................... 44 2.2.2 Vad fyller förtroendet för funktion i samhället? ........ 45 2.2.3 Vad ryms i förtroendebegreppet?................................ 46 2.2.4 Hur skapas förtroende för en samhällsinstitution? .................................................................... 50

2.3 Undersökningar av medborgarnas förtroende för domstolarna i Sverige............................................................... 52 2.3.1 Inledning ....................................................................... 52 2.3.2 SOM-institutets årliga förtroendeundersökningar .... 54 2.3.3 Nationell trygghetsundersökning (NTU) .................. 56 2.3.4 Våra undersökningar .................................................... 58 2.3.5 Huvudresultaten från våra enkätundersökningar ....... 60

5

Innehåll SOU 2008:106

2.4 Internationell utblick ...............................................................66 2.4.1 Förtroendet för rättsväsendet i andra länder – en jämförelse...............................................................66 2.4.2 Vad beror det försämrade förtroendet på och vad har gjorts för att stärka det? ..................................68

2.5 Närmare om förtroendet för domstolarna – vad som påverkar förtroendet, hur man bygger förtroende och vad som kan hända om förtroendet sviktar ............................70 2.5.1 Särskilda utmaningar för domstolarna från förtroendesynpunkt ......................................................71 2.5.2 Vikten av att domstolarna förmedlar de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten till allmänheten och medierna ......................................72 2.5.3 Vikten av att domare kommunicerar de rättssäkerhetsprinciper som styr processen till enskilda parter och bevispersoner ..........................74 2.5.4 Vad kan hända om medborgarna inte har förtroende för domstolarna? ........................................76 2.5.5 Närmare om förtroendets betydelse för de allmänna domstolarna ...................................................77 2.5.6 Närmare om förtroendets betydelse för förvaltningsdomstolarna...............................................78 2.5.7 Förtroendet för myndigheter som står nära domstolarna...................................................................79 2.5.8 Behovet av etiska regler för domare.............................79

3 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol .......................... 83

3.1 Sammanfattning........................................................................83

3.2 Inledning ...................................................................................84

3.3 Vad är kvalitetsarbete? .............................................................84 3.3.1 Allmänt om modeller för kvalitetsarbete ....................85 3.3.2 Allmänt om kvalitetsarbete i domstol .........................87 3.3.3 Omvärldsbeskrivning....................................................90 3.3.4 Kvalitetsarbete i Sveriges Domstolar ...........................98 3.3.5 Sveriges Domstolars akademi för utbildning ............104

6

Innehåll

3.4 Våra förslag............................................................................. 105 3.4.1 Systematiskt kvalitetsarbete....................................... 106 3.4.2 Domstolschefens roll ................................................. 108 3.4.3 Budgetstöd för kvalitetsarbete m.m. ......................... 111 3.4.4 Domstolsverkets roll – Ett bättre metod- och resursstöd .................................................................... 113 3.4.5 Metodstöd i kvalitetsarbetet från domstol till domstol........................................................................ 115

4 Bemötande av parter och bevispersoner ...................... 117

4.1 Sammanfattning ..................................................................... 117

4.2 Inledning................................................................................. 118

4.3 Begreppet bemötande, m.m................................................... 119 4.3.1 Begreppet bemötande................................................. 119 4.3.2 Hur vi avgränsar begreppet bemötande i domstol ... 127 4.3.3 Föreskrifter om domstolarnas serviceskyldighet ..... 127 4.3.4 Kort tillbakablick när det gäller arbete och förslag på bemötandeområdet ................................................ 128

4.4 Omvärldsbeskrivning............................................................. 133 4.4.1 Domstolar i andra länder............................................ 134 4.4.2 Andra myndigheter i Sverige ..................................... 140 4.4.3 Bemötanderegler i övrigt............................................ 145

4.5 Våra förslag............................................................................. 146 4.5.1 Inledning ..................................................................... 147 4.5.2 Konkreta riktlinjer för personbemötandet ............... 151 4.5.3 Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet ............................................................... 154 4.5.4 Informationen till parter och bevispersoner, m.m. .. 156 4.5.5 Bemötande vid inställelse i domstol .......................... 158 4.5.6 Utbildning i bemötandefrågor ................................... 160 4.5.7 Återkommande undersökningar av bemötandet ...... 162 4.5.8 Det ska finnas en bemötandeombudsman ................ 166

5 Utformning av domar och beslut ................................ 169

5.1 Sammanfattning ..................................................................... 169

5.2 Inledning................................................................................. 170

7

Innehåll SOU 2008:106

5.3 Sveriges Domstolar – lägesbeskrivning när det gäller utformning av domar och beslut ...........................................171 5.3.1 Rättsliga regler om domskrivning..............................172 5.3.2 Språkvårdspublikationer för domstolarna .................173 5.3.3 Tidigare utredningar och rapporter om domskrivning...............................................................173 5.3.4 Utbildning ...................................................................177

5.4 Internationell utblick .............................................................179 5.4.1 Danmark ......................................................................179 5.4.2 Finland .........................................................................180 5.4.3 Norge...........................................................................182

5.5 Verktyg för analys av språklig begriplighet i domar ............183 5.5.1 Begriplighetsundersökningar .....................................183 5.5.2 Professionell textanalys ..............................................183 5.5.3 Verktyg för självvärdering av texters begriplighet ....184 5.5.4 Våra undersökningar av begripligheten i domar .......185 5.5.5 Vårt verktyg för självvärdering av begripligheten i domar ...........................................................................188

5.6 Våra förslag .............................................................................189 5.6.1 Inledning......................................................................190 5.6.2 Närmare om varför det brister i dag ..........................190 5.6.3 Hur i fortsättningen arbeta med domskrivning? ......192 5.6.4 Vad utmärker bra kvalitet i domskrivning?...............193 5.6.5 Sveriges Domstolar ska ha föreskrifter för formell och grafisk utformning av domar och beslut............................................................................196 5.6.6 Det ska finnas rekommendationer för hur domar och beslut bör utformas när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ........................................197 5.6.7 Alla domstolsjurister ska utbildas i frågor som rör utformningen av domar och beslut......................200 5.6.8 Kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ska återkommande undersökas.........................................202 5.6.9 Närmare hållpunkter för strategin .............................205 5.6.10 Domskrivning och domares självständighet .............206

8

Innehåll

6 Domstolarnas kontakter med medierna ....................... 209

6.1 Sammanfattning ..................................................................... 209

6.2 Inledning................................................................................. 211

6.3 Medierna på 2000-talet .......................................................... 211 6.3.1 Inledning ..................................................................... 211 6.3.2 Mediernas genomslagskraft och betydelse................ 212 6.3.3 Det svenska mediesystemets uppbyggnad ................ 213 6.3.4 Journalistik – ideal och verklighet ............................. 214 6.3.5 Medielogik................................................................... 216 6.3.6 Mediernas arbetsformer ............................................. 218 6.3.7 Massmediernas rapportering om verksamheten i domstolarna ................................................................ 220

6.4 Sveriges Domstolars nuvarande organisation för mediekontakter ...................................................................... 222 6.4.1 Inledning ..................................................................... 222 6.4.2 De enskilda domstolarna............................................ 222 6.4.3 Domstolsverket – Informationsavdelningen ............ 224 6.4.4 Mediegruppen ............................................................. 225

6.5 En omvärldsbeskrivning ........................................................ 227 6.5.1 Inledning ..................................................................... 227 6.5.2 Internationell utblick.................................................. 227 6.5.3 Vissa myndigheters kontakter med massmedierna... 233

6.6 Våra förslag............................................................................. 241 6.6.1 Inledning ..................................................................... 241 6.6.2 Särskilt viktiga aktörer i mediearbetet....................... 243 6.6.3 Övergripande målsättningar med strategiarbetet m.m.............................................................................. 246 6.6.4 Domarna...................................................................... 249 6.6.5 Domstolscheferna....................................................... 251 6.6.6 Mediedomare .............................................................. 252 6.6.7 Mediegruppen ............................................................. 253 6.6.8 Domstolsverket .......................................................... 255 6.6.9 Talespersonen för Sveriges Domstolar...................... 257 6.6.10 Slutord ......................................................................... 259

9

Innehåll SOU 2008:106

7 Andra åtgärder för att stärka förtroendet för domstolarna ............................................................. 261

7.1 Sammanfattning......................................................................261

7.2 Inledning .................................................................................263

7.3 Webbaserad kommunikation.................................................264 7.3.1 Inledning......................................................................264 7.3.2 Planer, strategier och visioner för ITanvändningen i Sveriges Domstolar...........................267 7.3.3 Regeringens handlingsplan för eFörvaltning m.m. ...269 7.3.4 Omvärldsanalys...........................................................270 7.3.5 Våra förslag..................................................................277

7.4 Domstolens öppenhet och tillgänglighet i övrigt.................285 7.4.1 Skolklasser i domstolarna ...........................................286 7.4.2 Domstolens dag eller ”Öppet hus” i domstolarna ....287 7.4.3 Nätverksskapande .......................................................288 7.4.4 Avkunnande av dom ...................................................289

7.5 TV-sända rättegångar .............................................................290 7.5.1 Inledning......................................................................290 7.5.2 Fotograferingsförbudet i tidigare lagstiftningsärenden....................................................291 7.5.3 TV-sända rättegångar i andra länder ..........................292 7.5.4 Argument för och mot TV-sända rättegångar ..........295 7.5.5 Våra förslag..................................................................297

8 Hur går vi vidare? ..................................................... 301

8.1 Domstolarnas och Domstolsverkets roll i strategiarbetet...301 8.1.1 Bemötande av parter och bevispersoner ....................301 8.1.2 Utformning av domar och beslut...............................302 8.1.3 Domstolarnas kontakter med medierna ....................302

8.2 Domstolsverkets roll i övrigt.................................................303

8.3 Regeringens roll......................................................................304

10

Innehåll

9 Konsekvenser av förslagen......................................... 305

9.1 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 305 9.1.1 Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser för staten.............................................. 305 9.1.2 Ekonomiska konsekvenser i övrigt............................ 308

9.2 Andra konsekvenser av förslagen ......................................... 309

Referenser ...................................................................... 311

Bilaga

1 Kommittédirektiv 2007:93 .................................................... 333

11

Sammanfattning

Uppdraget

Vårt uppdrag har varit att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna

TPF

1

FPT

fungerar, särskilt inom områdena

bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna. I uppdraget har ingått att beakta det kvalitetsarbete som bedrivs inom Sveriges Domstolar, i övriga nordiska länder samt i de utomnordiska länder som vi bedömt vara av intresse. Vår uppgift har varit att mot bakgrund av kartläggningen överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Våra förslag ska enligt direktiven vara utformade på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för det fortsatta arbetet inom domstolarna med frågor om bemötande, domskrivning och kontakter med medierna.

Förtroende för domstolar

Övergripande har vårt uppdrag varit att föreslå åtgärder som kan förväntas stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Vi har därför valt att något belysa vad förtroende fyller för funktion i samhället och då särskilt i relationen mellan medborgarna och domstolarna.

Vår kartläggning tillsammans med forskningen på förtroendeområdet visar att det i dag finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. Dessa kan förenklat, utan någon inbördes rangordning, och sammanfattande beskrivas på följande sätt.

TP

1

PT

I betänkandet använder vi begreppen medborgare och allmänheten synonymt. Med med-

borgare avses med andra ord även personer som inte har svenskt medborgarskap men som är bosatta i Sverige.

13

Sammanfattning SOU 2008:106

• Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner

• Domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner

• Domstolarnas handläggningstider

• Transparensen i domstolarnas beslutsprocesser

• Utformningen av domar och beslut

• Den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet

• Allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet

• Domarnas uppträdande

Att medborgarna har förtroende för rättsväsendet i allmänhet och domstolarna i synnerhet är centralt i en demokratisk rättsstat och den kanske viktigaste anledningen till att man faktiskt rättar sig efter domar och beslut. Jämfört med förtroendet för andra samhällsinstitutioner i Sverige är medborgarnas förtroende för domstolarna relativt stort. Förtroendet för rättsväsendet i dess helhet i Sverige är också stort i jämförelse med de flesta andra västerländska demokratier.

Enligt en enkätundersökning med allmänheten som vi har gett Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att genomföra har sex av tio personer i Sverige stort eller mycket stort förtroende för domstolarna. Av denna enkätundersökning och en annan enkätundersökning som vi själva har genomfört med advokater och åklagare framgår att det framför allt är förtroendet för domstolarnas förmåga att avgöra målen inom rimlig tid som brister hos såväl medborgare som advokater och åklagare. Än lägre är förtroendet för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i domstolarna.

I grunden handlar det förtroendeskapande arbetet i domstol naturligtvis om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvalitet. Vid sidan av den professionella kvaliteten är det emellertid också viktigt att se till att verksamheten håller en hög brukarupplevd kvalitet. Medan den professionella kvaliteten något förenklat kan sägas vila på medarbetarnas kunskap och kompetens bestäms den brukarupplevda kvaliteten av medarbetarnas attityder, värderingar och förhållningssätt.

Att säkerställa att parter och bevispersoner får ett gott bemötande är när det gäller den brukarupplevda kvaliteten centralt. I detta ligger inte bara att bemöta parter och bevispersoner med respekt och

14

SOU 2008:106 Sammanfattning

värdighet utan också att domstolarna och domstolspersonalen är tillgängliga så att de som har frågor eller synpunkter på ett enkelt sätt kan komma i kontakt med domstolarna. Ett gott bemötande innefattar också att ge parter och bevispersoner tillgång till lättillgänglig information om hur det går till i domstolen och vad som förväntas av dem i deras roller.

När det gäller utformningen av domar och beslut är det viktigt att domstolsjurister sätter sig in i parternas situation och funderar över syftet med sina texter och hur de kommer att uppfattas och förstås av de berörda. Med ett sådant förhållningssätt blir det lättare för parter och andra som inte är juridiskt kunniga att förstå och bli övertygade av domstolens resonemang.

De flesta människor kommer dock inte i kontakt med domstolarna. Det är därför också viktigt att domstolarna på andra sätt förmedlar till medborgarna vad som är domstolarnas roll och uppgift i samhället, varför de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten är så betydelsefulla och hur de kommer till uttryck i handläggningen av enskilda mål och ärenden. Den enkätundersökning med allmänheten som SCB genomfört visar också att ju större kunskap medborgaren har om verksamheten i domstolarna, desto större förtroende har han eller hon för domstolarna.

Medierna har här en central funktion som en förmedlande länk mellan domstolarna och medborgarna. För att det ska vara möjligt för medierna att ge en allsidig och nyanserad bild av domstolarna måste beslutsprocesserna i domstol så långt det är möjligt vara observerbara, eller med andra ord präglas av transparens. Varje enskild domare måste också vara tillgänglig för att förklara sina ställningstaganden i enskilda mål och ärenden och stå upp till försvar för de universella principerna om bl.a. oavhängighet, opartiskhet och likabehandling.

Domarnas uppträdande har även på andra sätt stor betydelse när det gäller medborgarnas förtroende för domstolarna som institutioner. Om domare uppträder olämpligt eller förekommer i olämpliga sammanhang, riskerar det nämligen att minska medborgarnas förtroende för domstolarna. För att stärka domares etiska medvetenhet kan det enligt vår mening finnas anledning att man inom domarkåren kommer överens om gemensamma etiska regler för domare.

Om förtroendet för domstolarna skulle minska, kan följden bli att människors benägenhet att på olika sätt frivilligt medverka i domstolsprocesserna minskar. Det leder till en mer ineffektiv och tungrodd handläggning av mål och ärenden, som i sin tur leder till

15

Sammanfattning SOU 2008:106

längre handläggningstider. En annan konsekvens kan vara att medborgarna i allt större utsträckning vänder sig till alternativa tvistelösningsorgan. Den yttersta konsekvensen av att förtroendet för rättsväsendet börjar svikta generellt är rättsstatens sammanbrott.

Domstolarna måste prioritera arbetet med kvalitetsfrågor

Vi menar att grunden till ett framgångsrikt arbete med att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna ligger i att domstolarna i framtiden själva kontinuerligt arbetar med dessa frågor. Övergripande handlar detta arbete om att domstolspersonalens attityder måste förändras och att personalen måste förstå vilka krav och förväntningar som de människor som kommer i kontakt med domstolarna har på verksamheten. Erfarenheten visar att det inte går att åstadkomma sådan förändring genom endast enskilda projekt eller punktinsatser. Vi framhåller därför vikten av att det bedrivs systematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar och betonar domstolschefens centrala roll i detta arbete.

Vi föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att ta fram en modifierad resursfördelningsmodell, enligt vilken hänsyn kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver. Det skulle innebära en tydlig viljeyttring från statsmakternas sida att det inte bara är kvantitet – som i dag är den viktigaste grunden för fördelning av medel mellan domstolarna – utan även kvalitet som räknas när medel fördelas. Det skulle också ge en tydlig koppling mellan tilldelade medel och kvalitetsarbete som kan utgöra ett starkt incitament för domstolarna att sätta igång och driva arbete med systematiska kvalitetsfrågor.

Domstolsverket måste vidare i framtiden ha en betydligt mer aktiv roll som ett metod- och resursstöd åt domstolarna i kvalitetsarbetet än vad som är fallet i dag. Stöd i kvalitetsarbetet kan också ges från domstol till domstol genom att medarbetare i domstolar som har erfarenhet av systematiskt kvalitetsarbete bildar grupper som exempelvis regionalt stödjer andra domstolar som vill starta sådant arbete.

För att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna på de i direktiven särskilt utpekade områdena – bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut och domstolarnas kontakter med medierna – ser vi ett behov av att Sveriges Domstolar tar fram enhetliga och långsiktiga strategier.

16

SOU 2008:106 Sammanfattning

Med sådana strategier blir det också lättare för domstolarna att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följa upp effekterna av de olika förbättringsåtgärder som vidtas. Strategiernas innehåll ska bestämmas av domstolarna. Domstolsverket ska ha en övergripande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategierna, driva arbetet med dessa framåt och hålla arbetet levande. En viktig uppgift för Domstolsverket i detta sammanhang blir att tillsammans med domstolarna finna formerna för hur strategierna ska ”antas” av domstolarna. Detta kan exempelvis ske inom ramen för större domarmöten eller i andra sammanhang då många domare och annan domstolspersonal träffas.

Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att försöka slå fast vad strategierna i detalj bör innehålla. För att säkerställa ett brett genomslag i domstolarna är det nämligen, enligt vår uppfattning, domstolarna själva som måste bestämma hur bemötandet av parter och bevispersoner, utformningen av domar och beslut och domstolarnas kontakter med medierna närmare ska ta sig uttryck. Vi menar emellertid att strategierna bör vila på några olika hörnstenar och funktioner. I det följande presenterar vi dessa och vad som bör vara utgångspunkter i arbetet med att ta fram strategierna inom respektive område.

Åtgärder för ett bättre bemötande av parter och bevispersoner

Den strategi som vi föreslår att Sveriges Domstolar ska ta fram när det gäller bemötande av parter och bevispersoner bör vila på följande hörnstenar.

• Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevispersoner har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet.

• Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller telefon- och öppettider och kontakter per e-post.

• Informationen till parter och bevispersoner om hur det går till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig.

• Bemötandet vid inställelse i domstol ska bli bättre och i de större domstolarna ska det finnas särskilda servicevärdar.

17

Sammanfattning SOU 2008:106

• All domstolspersonal ska utbildas i bemötandefrågor.

• Parters och bevispersoners uppfattning om och förväntningar på domstolarnas bemötande ska återkommande undersökas.

• Det ska finnas en bemötandeombudsman.

Bemötande är ett mångbottnat begrepp. Man kan övergripande skilja mellan personbemötande och institutionellt bemötande. Personbemötande handlar om hur medarbetarna uppträder i direkta kontakter med de personer som kommer i kontakt med i vårt fall domstolarna medan institutionellt bemötande tar sikte på hur domstolen som sådan upplevs av de människor som besöker eller på andra sätt kommer i kontakt med den.

Vid sidan av det uppenbara skälet – att alla medborgare som kommer i kontakt med domstolarna har ett berättigat krav att bli bemötta med respekt och värdighet – är det även för domstolarnas förmåga att fullgöra sin samhällsuppgift viktigt med ett gott bemötande av parter och bevispersoner. För att de personer som hörs i domstolen ska kunna lämna en fri och fyllig och också mer korrekt berättelse krävs nämligen att de känner sig trygga och lyssnade på i förhörssituationen. Att parter och bevispersoner får ett gott bemötande är alltså ytterst en rättssäkerhetsfråga som handlar om att säkerställa att domstolen får bästa möjliga underlag för sin bedömning i målen.

Detta kräver i sin tur att parter och bevispersoner är klara över vad som ska hända och vad som förväntas av dem i domstolen. Den skriftliga information som kommer från domstolen måste vara lättfattlig och får inte uppfattas som otrevlig eller hotfull. Det krävs också att den känsla av utsatthet som man som part eller bevisperson kan uppleva inte förstärks av att det är svårt att komma i kontakt med någon på domstolen som kan svara på frågor. Ett gott bemötande i samband med ankomsten till domstolen kan bidra till en känsla av lugn och trygghet. Under förhandlingen måste parten och bevispersonen kunna känna att domstolens ledamöter verkligen lyssnar och är uppmärksamma på de behov av information, pauser eller annat stöd som den hörde kan ha för att klara av att lämna en utförlig berättelse.

18

SOU 2008:106 Sammanfattning

Åtgärder för att förbättra utformningen av domar och beslut

Den strategi som vi förordar när det gäller utformningen av domar och beslut syftar i första hand till att stimulera diskussioner i domstolarna för att förbättra läsbarheten och den juridiska argumentationen. I detta ingår också att uppnå ett rationellt utnyttjande av de resurser som används för domskrivning. Strategin bör vila på följande hörnstenar.

• Sveriges Domstolar ska ha föreskrifter för formell och grafisk utformning av domar och beslut.

• Det ska finnas rekommendationer för hur domar och beslut bör utformas när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation.

• Alla domstolsjurister ska utbildas i frågor som rör utformningen av domar av beslut.

• Kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ska återkommande undersökas.

Våra undersökningar av domar och beslut när det gäller läsbarhet visar att det finns en hel del problem som berör allt från struktur och disposition till uttryckssätt och ordval. Även den juridiska argumentationen i avgörandena är ibland bristfällig.

Den viktigaste orsaken till att det finns sådana problem i domar och beslut är förmodligen att domstolsjurister sällan har ett mottagarperspektiv när de skriver sina texter. Detta beror nog främst på traditionen för hur domstolsjurister lär sig hur domar och beslut bör utformas. Denna innebär att tidigare avgöranden fungerar som rättesnören och mallar, även när det gäller frågor som har med den språkliga utformningen att göra. När domarens uppfattning om hur domar och beslut bör se ut formas av vad kollegorna under åren har utvecklat blir det inte naturligt att fundera över hur texten kommer att uppfattas och förstås av enskilda parter.

För att förbättra läsbarheten och den juridiska argumentationen krävs det enligt vår mening att nuvarande domskrivningsideal förändras. Domstolsjurister måste i framtiden i större utsträckning ta intryck av klarspråksarbete när det gäller utformningen av domar och beslut. Det språkpolitiska målet att ”den offentliga svenskan ska vara vårdad, enkel och begriplig” gäller även domstolarna (prop. 2005/06:2bet. 2005/06:KrU4).

19

Sammanfattning SOU 2008:106

Vi har därför tagit fram några språkrapporter och andra hjälpmedel som domstolsjurister själva ska kunna använda för att undersöka läsbarheten och den juridiska argumentationen i sina texter.

Kraftfull satsning på att förbättra domstolarnas kontakter med medierna

Den strategi som vi föreslår när det gäller domstolarnas kontakter med medierna innebär en kraftfull satsning på särskilt viktiga aktörer och funktioner. Vi syftar då på följande.

• Domarna ska i första hand sköta mediekontakterna med anledning av mål och ärenden som de ansvarar för.

• Domstolscheferna ska bidra till att skapa en stämning på domstolen av öppenhet och en vilja att förmedla information till medierna. De och domarna ska också planera arbetet på domstolen på ett sådant sätt att enskilda domare kan vara tillgängliga när en informationsinsats krävs.

• Mediedomare ska finnas på de domstolar som har behov av en sådan domare. Mediedomaren ska ha till uppgift att på olika sätt underlätta domstolens kontakter med medierna.

• Mediegruppen ska bestå av mediedomarna och ska ha i huvudsak samma uppgifter som i dag och bl.a. vara ett organ för fortlöpande erfarenhetsutbyte när det gäller mediekontakter och föra ut ny kunskap till domstolarna.

• Domstolsverket (i förekommande fall Domstolsakademin) ska ha det övergripande ansvaret för utbildningen av domare i mediefrågor och tillsammans med mediegruppen utarbeta innehållet i denna utbildning. Verket ska också uppmärksamma talespersonen för Sveriges Domstolar på frågor som kan föranleda initiativ från talespersonen.

• En presstjänst hos Domstolsverket ska fungera som startpunkt för journalister och andra som har frågor om verksamheten i domstolarna, upprätthålla pressjour och vid behov ge enskilda domare råd och stöd inför mediekontakter.

• En nyhetsredaktion hos Domstolsverket ska internt och externt bevaka flödet av information som rör domstolarna.

20

SOU 2008:106 Sammanfattning

• En talesperson för Sveriges Domstolar ska vara en person som kan företräda domstolarna och informera om domstolsverksamhet i rikstäckande etermedier och genom klargörande insändare och artiklar i rikstäckande tidningar.

En av domstolarnas viktigaste uppgifter från förtroendesynpunkt är att säkerställa att den information om domstolarna som når medborgarna genom medierna är så allsidig och korrekt som möjligt. För att domstolarna ska kunna fullgöra denna uppgift på ett bra sätt krävs enligt vår mening dels att domarkåren har ett betydligt mer aktivt förhållningssätt till medierna än i dag, dels att informationen från domstolarna blir mer lättillgänglig för medierna.

Med ett aktivare förhållningssätt menar vi att domare måste vara beredda att t.ex. publicera pressmeddelanden och hålla presskonferenser, men också att det måste finnas en beredskap hos domare till egna kontakter med journalister för att bemöta felaktigheter i rapporteringen eller klara ut missförstånd. Domare bör också ställa upp och informera om domstolsverksamhet i samband med olika diskussioner och intervjuer i radio och TV eller genom klargörande insändare och artiklar. Dessutom bör den externa informationen präglas av föregripande och proaktivitet.

Att informationen från domstolarna till medierna ska vara lättillgänglig innebär bl.a. att domare någorlunda enkelt och kortfattat måste kunna förklara även komplicerade juridiska resonemang för journalister och tillhandahålla informationen i ett format och på tider som i någon utsträckning tar hänsyn till de villkor som medierna arbetar under. Det handlar här bl.a. om att skapa en organisation för mediekontakter som innebär att journalisterna normalt kan få tag i någon person som kan svara på olika frågor.

Andra åtgärder för att stärka förtroendet för domstolarna – bättre webbplatser och ökad öppenhet

Vi har valt att behandla några ytterligare åtgärder för kommunikation än de som berörts i det föregående som kan ha stor betydelse för förtroendet för domstolarna. Åtgärderna tar på lite olika sätt sikte på att öka domstolarnas tillgänglighet och öppenhet och att öka medborgarnas kunskap om domstolarna.

I första hand menar vi att webben bör kunna användas på ett bättre sätt än i dag för att göra domstolarna mer tillgängliga för parter

21

Sammanfattning SOU 2008:106

och för att sprida information till allmänheten om domstolarnas verksamhet. Att utnyttja webbtekniken för att förbättra tillgängligheten för parter är särskilt angeläget mot bakgrund av den pågående utvecklingen mot allt färre domstolar i landet. Enligt regeringens handlingsplan för eFörvaltning är målsättningen att det år 2010 ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. Om domstolarna halkar efter andra myndigheter i denna process, kan det uppstå ett glapp i bemötandekulturen som inte utfaller till domstolarnas fördel.

Vi föreslår därför att regeringen ska ge Domstolsverket i uppdrag att utarbeta en plan för hur och när det i Sveriges Domstolar kan införas system med elektronisk akthantering som gör det möjligt för parter att följa sina mål och ärenden och för både parter och domstolar att skicka handlingar elektroniskt via domstolarnas webbplatser. Som ett allra första steg, innan ordningen med elektronisk akthantering blir verklighet, föreslår vi att regeringen ska ge Domstolsverket i uppdrag att utreda möjligheterna för parter att via webbplatserna dels få tillgång till samma information om just sina egna mål och ärenden som i dag finns tillgänglig i domstolarnas presentationsterminaler, dels betala ansökningsavgifter och liknande via webben.

Vi föreslår vidare att Domstolsverket ska introducera funktioner på verkets webbplats som gör det möjligt för allmänheten att både komma åt information om kommande förhandlingar i samtliga domstolar och ställa och få svar på domstolsrelaterade frågor. Vi föreslår också att verket ska introducera nya ljud- och bildpresentationer på sin webbplats med möjlighet för besökaren att aktivt påverka presentationens upplägg.

Vi menar dessutom att verket måste låta översätta den viktigaste informationen till fler språk samt se till att utveckla presentationsterminalerna i domstolarnas väntrum så att det blir möjligt för allmänheten att komma åt även den webbaserade informationen om domstolarna genom dessa. Verket bör slutligen skapa rutiner för att följa informationen om domstolarna på olika bloggar, mötesplatser och informationssidor på Internet och när det behövs – ofta kanske genom någon mediedomare – påpeka eller rätta felaktigheter i egna kommentarer.

Med visst bistånd av Domstolsverket bör domstolarna även på andra sätt än som vi föreslagit ovan kunna vidta åtgärder för att öka öppenheten och tillgängligheten för medborgarna och förbättra deras

22

SOU 2008:106 Sammanfattning

kunskap om domstolarna. Det handlar t.ex. om att bättre ta vara på de möjligheter som besök av skolklasser i domstolarna erbjuder att informera om domstolsverksamhet och att bjuda in allmänheten till s.k. ”Öppet hus” i domstolarna. Det handlar också om att från domstolarnas sida erbjuda sig att komma och berätta om domstolsverksamhet i olika sammanhang.

Domstolarna bör dessutom oftare än i dag försöka avkunna dom, särskilt i sådana fall när rättegången följts av t.ex. en skolklass eller målet rönt stor uppmärksamhet och av det skälet haft många åhörare.

Däremot tror vi inte att TV-sända rättegångar i nämnvärd utsträckning kan bidra till att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Om TV-sända rättegångar skulle tillåtas, kan man nämligen förutsätta att dessa måste omgärdas av en mängd restriktioner som på olika sätt begränsar insynen i rättegången. De kommer därför normalt inte att kunna förmedla en heltäckande och saklig bild av en rättegång. Mycket talar dessutom för att etermedieföretagen i samband med rättegångsproduktioner kommer att använda sedvanliga bearbetningstekniker för att fånga sin publik. En begränsad insyn, eventuellt i förening med en långt driven dramaturgi, ger knappast medborgarna någon möjlighet att själva bilda sig en korrekt uppfattning om verksamheten i domstolarna. Dessutom finns det en risk för att parter och bevispersoner på olika sätt kan komma att anpassa sig till det förhållande att TV-mediet är närvarande i rättssalen, till ytterligare men för medborgarnas – och även domstolens – möjlighet att bilda sig en korrekt uppfattning om vad förhörspersonen ska höras om. Vi menar att insyn i domstolarnas verksamhet och kunskap om den kan förmedlas på ett bättre sätt än genom TV-sända rättegångar.

23

Summary

Remit

Our remit has been to undertake a review of how communication between courts of law and citizens

TPF

1

FPT

works, particularly with regard

to the reception of parties and people giving evidence, the formulation of judgements and decisions and courts’ contacts with the media. Our remit has also included taking account of the qualityenhancement efforts underway in the Swedish courts, in other Nordic countries and in the non-Nordic countries that we considered were of interest. Based on this review, our task has been to consider how communication between the courts and citizens can be further developed. Under the terms of reference of the Inquiry, our proposals are to be designed so that they can provide a basis for continued work in the courts on issues concerning reception, how judgements are written and contacts with the media.

Public trust and confidence in the courts

Our main task has been to propose measures that can be expected to strengthen the trust of citizens in the courts. We have therefore chosen to focus somewhat on the function that trust has in society, and particularly as regards the relation between citizens and the courts.

Our survey, together with findings in research related to trust, shows that at present, there are a number of factors that are particularly important for the trust that the general public has for the courts. These can be described simply, briefly and not in their order of importance in the following manner.

TP

1

PT

In our report, we use the concepts of ‘citizens’ and the ‘general public’ synonymously.

Accordingly the term ‘citizens’ also refers to people who are not Swedish citizens but who reside in Sweden.

25

Summary SOU 2008:106

• The accessibility of the courts and the court staff for parties and people giving evidence

• The courts’ reception of parties and people giving evidence

• Processing times at the courts

• The transparency of the courts’ decision-making processes

• The formulation of judgements and decisions

• The way in which activities of the courts are portrayed by the media

• The knowledge of the general public about what goes on in the courts

• The conduct of judges

The trust of citizens in the legal system in general and in the courts in particular is at the heart of a democratic state governed by the rule of law and perhaps the most important reason for people actually complying with judgements and decisions. Compared with trust in other public institutions in Sweden, citizens have a great deal of trust in the courts, relatively speaking. In Sweden, trust in the legal system as a whole is relatively widespread compared with the majority of other western democracies.

According to an opinion poll among the general public that we commissioned Statistics Sweden to undertake, six out of ten people in Sweden have a high degree or very high degree of trust in the courts. From this poll and another opinion poll of our own that we conducted among lawyers and prosecutors, it appears that citizens, lawyers and prosecutors primarily lack trust in the ability of the courts to adjudicate cases in a reasonable time. There is even less trust in whether what is reported in the media corresponds to what is actually said and done in the courts.

Basically, trust-creating efforts in the courts are of course a matter of ensuring that adjudication maintains high, even standards. Apart from professional standards, it is, however, also important to ensure that activities in the courts maintain high standards from the point of view of the citizens coming in contact with them. While professional standards, somewhat simplified, can be said to depend on the knowledge and skills of members of staff, the way in which the citizens perceive standards is determined by the attitude, values and approach of these staff members.

26

Summary

Ensuring that parties and people giving evidence are given a positive reception is of key importance with regard to the way in which citizens perceive standards. This is not just a matter of treating parties and people giving evidence with respect and dignity, but also of the courts and the court staff being accessible, so that those who have questions or opinions are able to get in touch with the courts in a simple manner. Good reception also includes giving parties and people giving evidence access to easily available information about how the court works and what is expected of them in their roles.

With regard to the formulation of judgements and decisions, it is important that court lawyers put themselves in the parties’ situation and give some thought to the purpose of their texts and how they will be perceived and understood by those concerned. This approach makes it easier for parties and others who are not wellversed in the law to understand the reasoning of the court, and to be convinced by it.

The majority of people do not, however, come into contact with the courts. It is therefore also important that the courts inform citizens in other ways about the role and task of the courts in society, why the principles of legal security governing their activities are so important, and how they are expressed in the processing of individual cases and matters. The opinion poll conducted by Statistics Sweden among the general public also shows that the more a citizen knows about what goes on in courts, the more trust he or she has in them.

Here, the media have a key role as a communicating link between the courts and citizens. For the media to be able to give an allround and balanced picture of the courts, decision-making processes in courts must, as far as possible, be observable, or, in other words, characterised by transparency. Every judge must also be accessible so as to explain his or her standpoints in individual cases and matters and to stand up in defence of the universal principles of, among other things, independence, impartiality and equal treatment.

The conduct of judges is also very important in other ways when it comes to citizens’ trust in the courts as institutions. If the conduct of judges is inappropriate or takes place in inappropriate contexts, there is, in fact, a danger that citizens’ trust in the courts will decline. To strengthen the ethical awareness of judges, there may be reason, in our opinion, for the judiciary to agree on a common, ethical code of conduct for judges.

27

Summary SOU 2008:106

Should trust in the court system decline, it could result in people having less inclination to voluntarily participate in court proceedings. This would lead to a more ineffective and cumbersome processing of cases and matters, which in turn would result in longer processing times. Another consequence could be that citizens would increasingly turn to alternative dispute-solution bodies. The ultimate consequence of the onset of a general decline in trust in the legal system is a breakdown in the rule of law.

Courts must give priority to work on quality enhancement

We consider that the basis of successful efforts to improve communication between the courts and citizens is that the courts themselves continuously work with these issues in the future. In general terms, this work involves ensuring a change in the attitudes of staff in the courts so that they understand the demands on, and expectations of, the activities of the courts by the people coming into contact with them. Experience shows that it is not possible to achieve such change through individual projects or isolated measures alone. We therefore maintain the importance of systematic, quality-enhancement work conducted at all courts, and stress the key role of the head of the court in these efforts.

We propose that the Government instruct the National Courts Administration to draft a modified resource-distribution model, in which account may be taken to the quality-enhancement work conducted by the courts. This would mean a clear expression of will on the part of the Government and its agencies that not only quantity – which is currently the most important criterion for distribution of funds among courts – but also quality be counted when funds are distributed. This would also signal a clear link between the funds allocated and quality-enhancement work, which could be a strong incentive for courts to start conducting work on systematic quality-enhancement issues.

The National Courts Administration must also play a considerably more active role as a methods and resource support for the courts in their quality-enhancement work than is the case today. Support to quality-enhancement work can also be given from one court to another, for example by forming groups of the judiciary who have experience of systematic quality-enhancement work to regionally support other courts wishing to start similar work.

28

Summary

To improve communication between the courts and citizens in the areas that were specifically identified in the terms of reference – the reception of parties and people giving evidence, the formulation of judgements and decisions and contacts between the courts and the media – we see the need for the Swedish courts to draw up consistent and long-term strategies. These strategies will make it easier for the courts to follow up the effects of the various measures that are taken to improve services, in the framework of the systematic quality-enhancement work. The content of the strategies should be drawn up by the courts themselves. The National Courts Administration should have an overall role in the strategy work. Accordingly, the Administration should initiate the courts’ work with the strategies, drive this process forward and keep the work alive. In this connection, one important task for the National Courts Administration, is to, together with the courts, find the way in which the strategies should “be approved” by the courts. This can, for instance, take place in the framework of larger meetings between judges, or in another connection where many judges and other staff of courts come together.

We have thus not seen as our task to try to establish the content of these strategies down to the last detail. To guarantee a wide impact in the courts it is, in our opinion, the courts themselves who has to decide how the reception of parties and people giving evidence, the formulation of judgements and decisions and contacts between the courts and the media should be manifested more closely. We consider, however, that the strategies should be based on a number of different cornerstones and functions. These are presented in the following, together with what should be the points of departure for the work of producing the strategies in each area.

Measures for improving the reception of parties and people giving evidence

The strategy that we propose that the Swedish courts draw up concerning the reception of parties and people giving evidence should be based on the following cornerstones.

29

Summary SOU 2008:106

• There are to be concrete guidelines for what parties and people giving evidence have reason to expect and the demands that can be placed on the staff of courts with regard to the person-toperson reception.

• All courts should offer the same accessibility with regard to telephone and office hours and contacts by email.

• Information to parties and people giving evidence about what goes on in the court and what is expected of them will be improved and more easily available.

• The reception of people appearing at court is to improve and in the larger courts, there should be special service staff.

• All the staff at courts are to be trained with regard to reception issues.

• The views on, and expectations of, parties and people giving evidence of their reception at courts are to be examined regularly.

• There is to be a reception ombudsman.

Reception is a concept that can be interpreted in several ways. There is an overall distinction between person-to-person reception and institutional reception. Person-to-person reception is about the way in which staff behave in direct contacts with the people coming into contact with, in this case, the courts, while institutional reception focuses on how the court as such is perceived by the people who visit it or otherwise come into contact with it.

Apart from the obvious reason – that everyone who comes into contact with the courts has a justifiable demand to be treated with respect and dignity – it is also important for the courts’ ability to fulfil their public duties that parties and people giving evidence are treated in a positive way. For people at court hearings to be able to give a free, detailed and also more correct account, they need to feel secure and listened to when they are in the situation of being heard. Providing a good reception for parties and people giving evidence is thus ultimately a question of legal security, which is a matter of ensuring that the court obtains the best possible basis for its judgement in cases.

This, in turn, requires that parties and people giving evidence are clear about what is going to happen and what is expected of them at the court. Written information coming from the court must be

30

Summary

easy to understand and must not be perceived as unpleasant or threatening. It is also important that the sense of exposure that people may experience as parties or people giving evidence is not exacerbated by it being difficult to get in touch with someone at the court who can answer questions. Positive reception in connection with arrival at the court can contribute to a feeling of calm and security. During the hearing, the party and the person giving evidence must be able to feel that the members of the court are genuinely listening to, and are attentive, to their need for information, a break or other support that can be provided so that they are able to submit a detailed account.

Measures to improve the formulation of judgements and decisions

The purpose of the strategy we are advocating with regard to the formulation of judgements and decisions is primarily to encourage discussion at the courts so as to improve readability and judicial argumentation. This includes achieving rational use of the resources available for writing judgements. The strategy should be based on the following cornerstones.

• The Swedish courts are to have regulations on the formal and graphic design of judgements and decisions.

• There are to be recommendations for how judgements and decisions should be formulated with regard to readability and judicial argumentation.

• All court lawyers are to be trained in issues concerning the formulation of judgements and decisions.

• The quality of judgements and decisions, in terms of readability and judicial argumentation, will be regularly examined.

Our studies of judgements and decisions with regard to readability shows that there are quite a number of problems, involving everything from structure and outline to the way in which they are expressed and the vocabulary used. Moreover, judicial argumentation is sometimes insufficient.

The most important cause of such problems in judgements and decisions is probably that court lawyers seldom have the recipient

31

Summary SOU 2008:106

in mind when they write their texts. This may be assumed to be principally due to the traditions in the way in which court lawyers learn how to formulate judgements and decisions. This means that previous judgements and decisions serve as guides and templates, even with regard to issues to do with linguistic formulation. When judges’ views on how judgements and decisions should be formulated are determined by what colleagues have developed over the years, it does not come naturally to them to think about how the text will be perceived and understood by individual parties.

In our opinion, current ideals about how judgements are written need to be changed so as to improve readability and judicial argumentation. In the future, court lawyers must be more aware of plain language efforts when it comes to formulating judgements and decisions. The language policy objective that ‘Public Swedish is to be cultivated, simple and comprehensible’ also applies to the courts (Govt. Bill 2005/06:2, Report 2005/06:KrU4).

We have therefore produced some language reports and other aids that court lawyers could use to check the readability and judicial argumentation of their texts.

Vigorous measures to improve the courts’ contacts with the media

The strategy we propose with regard to the courts’ contacts with the media will entail forceful initiatives targeted at particularly important actors and functions. We refer to the following.

• Judges are primarily to manage contacts with the media concerning the cases and matters for which they are responsible.

• Heads of courts are to contribute to creating an atmosphere of openness at courts and a willingness to provide information to the media. Together with judges, they are also to plan work at the court so that individual judges can be available when information initiatives are required.

• Media judges are to be available at the courts where there is a need for such a judge. This media judge is to be responsible, in a variety of ways, for facilitating the court’s contacts with the media.

32

Summary

• The media group are to be made up of the media judges and are largely to have the same tasks as it has today, among other things acting as a body for the regular exchange of experience with regard to media contacts and for disseminating new knowledge to the courts.

• The National Courts Administration (where appropriate the Swedish

Courts’ Academy for Education) is to have overall responsibility for training judges in media issues and, together with the media group, for drawing up the content of this training. The National Courts Administration is also to inform the spokesperson of the Swedish courts of issues that may require initiatives from the spokesperson.

• A Press Service at the National Courts Administration is to act as a starting point for journalists and others who have questions about activities in the courts, should establish a press duty desk and should, if required, give individual judges advice and support before they are having contacts with representatives for the media.

• A News Desk at the National Courts Administration is to monitor the flow of information concerning the courts, both internally and externally.

• A Spokesperson for the Swedish courts is to be one person who can represent the courts and provide information about the activities of the courts in the national broadcasting media and through elucidating letters and articles in national newspapers.

One of the most important tasks of the court from the point of view of trust is to ensure that information about courts that reaches citizens via the media is as comprehensive and correct as possible. In our opinion, for the courts to be able to fulfil this task well, it will be necessary for the judiciary to have a considerably more active approach to the media than is the case today, and for information from the courts to be more easily accessible to the media.

What we mean by a more active approach is that judges must be prepared, for example, to publish press releases and hold press conferences. There must also be a preparedness among judges for contacts of their own with journalists, so as to deal with inaccuracies in reporting and to correct misunderstandings. Judges should also be prepared to provide information about the activities of the courts in connection with various discussions and interviews on the radio

33

Summary SOU 2008:106

and in TV or through letters and articles that clarify their work and decisions. In addition, external information should be of a proactive and anticipatory nature.

Ensuring that information from the courts to the media is easily available means that judges must also be able, fairly simply and briefly, to explain complicated legal reasoning to journalists and to provide information in a format, and at times that, to some extent, take into account the conditions under which the media work. Here, this is, among other things, a matter of creating an organisation for media contacts that means that journalists can normally get in touch with some person who can answer different questions.

Other measures to strengthen trust in the courts – better websites and greater openness

Apart from those discussed previously, we have chosen to deal with a few additional measures that may be of considerable importance for ensuring public trust and confidence in the courts. In different ways, these measures are intended to increase the accessibility and openness of the courts and enhance citizens’ knowledge about the courts.

As a first priority, we consider that the web should be used more effectively than it is today to make the courts more accessible to parties and to spread information to the general public about the activities of the courts. Using web technology to improve the accessibility for parties is especially important due to the ongoing trend towards fewer and fewer courts in the country. According to the Government’s action plan for e-government, the objective is that by 2010 it will be as simple as possible for as many people as possible to exercise their rights, fulfil their obligations and access public administration services. If the courts lag behind other government agencies in this process, a gap may emerge in the culture of reception that will not be favourable to the courts.

We therefore propose that the Government instruct the National Courts Administration to draw up a plan for how, and when a system of electronic case management could be introduced into the Swedish Courts, which would allow parties to follow the progress of their cases and matters and enable both parties and courts to send documents electronically via the websites of the courts. As an initial step, before the system with electronic case management becomes

34

Summary

a reality, we propose that the Government instruct the National Courts Administration to examine the possibilities of parties gaining access, via the websites, to the same information on their very own cases and matters that is now available in courts’ presentation terminals, and of paying application fees and similar charges via the web.

We also propose that the National Courts Administration should introduce functions on the Administration’s website making it possible for the general public both to access information on forthcoming proceedings in all courts, and to ask questions and receive answers on issues related to the courts. Moreover, we propose that the Administration should introduce new sound and image presentations on its website, enabling the visitor to actively influence the design of the presentation.

In addition, we consider that the National Courts Administration must have the most important information translated into more languages and also develop the presentation terminals in the waiting rooms of the courts in order to ensure that the information on the website is accessible for the public also through them. Finally, we consider that the Administration must create routines to cover the information on different blogs, communities and information pages on the Internet relating to the courts and, when necessary, often perhaps through a media judge, point out or rectify inaccuracies.

With the assistance of the National Courts Administration, the courts should otherwise take measures to improve openness and accessibility for citizens so as to improve their knowledge about the courts. This would involve, for example, making better use of the opportunities presented by visits of school classes to provide information about the activities of the courts, and inviting the general public to open house visits to the courts. It also involves the courts offering to come and talk about activities in the courts in different contexts.

Furthermore the courts should, more frequently than today, try to deliver judgements orally, particularly in situations in which a trial has been watched by a school class or a case has attracted considerable attention and for that reason there have been many spectators.

On the other hand, we do not consider trials broadcast on TV would help strengthen citizens’ trust and confidence in the courts to any noticeable extent. If trials broadcast on TV were permitted, these would probably have to be surrounded by a large number of restrictions which would, in various ways, limit insight into the trial. For this reason, they would normally not be able to portray a compre-

35

Summary SOU 2008:106

hensive and factual image of a trial. There is also much to indicate that, in connection with productions of trials, broadcasting companies would use the customary production techniques to attract an audience. Limited insight, possibly combined with exaggerated dramaturgy, would hardly give citizens the opportunity to form a correct opinion about what goes on in the courts. There is also a risk that parties and people giving evidence would adapt their behaviour in different ways to the fact that TV media are present in the court room, which would further prevent citizens – and the court – from being able to form a correct opinion about the point at issue of the hearing. We consider that access to the activities of the courts, and knowledge about them, can be better communicated via channels other than trials broadcasted on TV.

36

1 Vårt uppdrag och arbete

1.1 Vårt uppdrag

I våra direktiv framhålls att förtroendet för rättsväsendet är av stor betydelse för dess funktion. Att allmänheten har ett stort förtroende för rättsväsendet är viktigt både för rättsväsendets legitimitet och för dess möjligheter att arbeta effektivt. Rättsväsendets verksamheter ska utgå från enskilda människors behov och personer som kommer i kontakt med rättsväsendets myndigheter ska mötas med respekt och professionalism.

När det gäller domstolarna ställer detta höga krav på kompetens, snabb och effektiv handläggning samt kvalitet i domar och beslut. Det ställer också höga krav på tillgänglighet, servicenivå och säkerhet. Det är vidare angeläget att det förmedlas korrekt och saklig information om domstolarnas verksamhet. I direktiven framhålls att alla dessa faktorer är betydelsefulla för allmänhetens förtroende för domstolarna.

Ibland förekommer det emellertid enligt direktiven att domar som är helt oklanderliga ur ett juridiskt perspektiv utsätts för häftig kritik i den allmänna debatten, eftersom det kan vara svårt att förstå domstolarnas resonemang. En negativ beskrivning av domstolarna sägs ibland kunna bero på att domstolarna inte bemött parter och bevispersoner tillräckligt väl. I andra fall kan det enligt direktiven bero på att domarna inte är fysiskt tillgängliga för att förklara innebörden av ett avgörande. Gemensamt för de beskrivna situationerna är enligt direktiven att de visar på betydelsen av domstolarnas kommunikation med medborgarna.

Mot denna bakgrund har vi fått i uppdrag att kartlägga hur kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna fungerar i dag. I uppdraget ingår vidare att överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Regeringen har pekat ut tre områden som särskilt betydelsefulla för hur med-

37

Vårt uppdrag och arbete SOU 2008:106

borgarna uppfattar domstolarna. Det handlar om domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner, om utformningen av domar och beslut och om domstolarnas kontakter med medierna.

1.2 Disposition av betänkandet

I avsnitt 2 diskuterar vi begreppet förtroende och då särskilt betydelsen av att medborgarna har ett stort förtroende för rättsväsendet och domstolarna. Där redovisar vi också resultatet av förtroendeundersökningar som företagits i Sverige och vissa andra jämförbara länder.

I avsnitt 3 diskuterar vi det systematiska arbetet med kvalitetsfrågor i domstolarna, som vi menar är grundläggande för att säkerställa att våra förslag till åtgärder för att förbättra domstolarnas kommunikation med medborgarna verkligen blir genomförda i domstolarna.

Vår kartläggning och våra förslag till åtgärder inom de tre särskilt utpekade områdena – bemötande av parter och bevispersoner, utformning av domar och beslut samt domstolarnas kontakter med medierna – finns i avsnitt 4–6.

I avsnitt 7 redogör vi för vad som därutöver kan göras för att utveckla domstolarnas kommunikation med medborgarna. I avsnitt 8 finns en sammanställning av våra förslag och hur vi tänker oss att regeringen, Domstolsverket och domstolarna ska arbeta vidare med dessa. I avsnitt 9 redovisar vi konsekvenserna av förslagen.

Direktiven framgår i sin helhet av bilaga 1.

1.3 Arbetets bedrivande

Utredningens första sammanträde hölls den 1 november 2007 och vi har därefter haft ytterligare 7 sammanträden inom utredningen.

Vi har genomfört flera enkätundersökningar för att närmare undersöka vilket förtroende allmänheten och vissa av domstolarnas avnämare har för verksamheten i domstolarna och för att undersöka vilken syn de senare har på bemötandet från domstolarnas sida.

Sålunda har Statistiska centralbyrån (SCB) fått vårt uppdrag att utföra en enkätundersökning med allmänheten om förtroende för domstolarna och allmänhetens kunskap på vissa elementära områden om domstolarnas roll och uppgift i samhället. SCB har också

38

SOU 2008:106 Vårt uppdrag och arbete

genomfört en enkätundersökning med ett specialurval av personer med erfarenhet av att uppträda i domstol som innehållit förutom nyssnämnda frågor också frågor om bemötande av parter och bevispersoner. Vi har anlitat fil.mag. i statsvetenskap Björn Rönnerstrand för att göra en statistisk analys av resultaten från dessa enkätundersökningar.

Med bistånd av Advokatsamfundet, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket har vi genomfört enkätundersökningar om förtroende och bemötande med advokater, åklagare, domare och nämndemän. Vi har anlitat jur.kand. Joel Pälvärinne för att sammanställa resultaten av dessa enkätundersökningar.

Vi har inom utredningen genomfört en granskning av 50 domar och utformat en kriterielista för bedömning av en doms kvalitet när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation. Vi har anlitat fil.dr i nordiska språk Marie Sörlin för att genomföra en läsförståelseundersökning av domar och på vårt initiativ har fil.mag. i svenska språket Ulrika Ekman Öst genomfört en ordförståelseundersökning av domar. Vidare har vi anlitat utredningens språkexpert, Barbro Ehrenberg-Sundin, för att göra en läsbarhetsanalys av domar. Hon har också utformat ett instrument för att undersöka domar när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation.

För att informera oss om hur man i domstolarna ser på våra frågor och för att inhämta synpunkter på våra idéer har vi besökt flera domstolar, både allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar.

Vi har även anordnat en hearing med journalister och företrädare för ett antal massmedieföretag för att informera oss om hur man från mediernas sida ser på kontakterna med domstolarna och för att inhämta mediernas synpunkter på våra idéer.

Dessutom har vi medverkat i konferenser och seminarier, bl.a. har utredningens sekreterare deltagit i en konferens i Luxemburg om metoder för att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i domstol och därvid informerat sig om hur arbete med kvalitetsfrågor bedrivs inom rättsväsendet i Finland, Danmark, Belgien, Italien och Holland.

Sekreteraren har också besökt Holland och informerat sig om erfarenheter där av att bedriva kvalitetsarbete i domstol.

Under arbetets gång har vi tagit emot skriftliga och muntliga synpunkter från allmänheten om vårt uppdrag.

39

Vårt uppdrag och arbete SOU 2008:106

Samråd har ägt rum med Straffnivåutredningen (Ju 2007:04), med Riksåklagaren, med Brottsofferjourernas Riksförbund och med Sveriges Domstolars mediegrupp.

40

2 Förtroende

2.1 Sammanfattning

Att medborgarna

TPF

1

FPT

har förtroende för rättsväsendet i allmänhet och

domstolarna i synnerhet är centralt i en demokratisk rättsstat och den kanske viktigaste anledningen till att man faktiskt rättar sig efter domar och beslut. Jämfört med förtroendet för andra samhällsinstitutioner i Sverige är medborgarnas förtroende för domstolarna relativt stort. Förtroendet för rättsväsendet i dess helhet i Sverige är också stort i jämförelse med de flesta andra västerländska demokratier.

Enligt en enkätundersökning med allmänheten som vi har gett Statistiska Centralbyrån (SCB) i uppdrag att genomföra har sex av tio personer i Sverige stort eller mycket stort förtroende för domstolarna. Av denna enkätundersökning och en annan enkätundersökning som vi själva har genomfört med advokater och åklagare framgår att det framför allt är förtroendet för domstolarnas förmåga att avgöra målen inom rimlig tid som brister hos såväl medborgare som advokater och åklagare. Än lägre är förtroendet för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i domstolarna.

I grunden handlar det förtroendeskapande arbetet i domstol naturligtvis om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvalitet. Vid sidan av den professionella kvaliteten är det emellertid också viktigt att se till att verksamheten håller en hög brukarupplevd kvalitet. Medan den professionella kvaliteten något förenklat kan sägas vila på medarbetarnas kunskap och kompetens bestäms den brukarupplevda kvaliteten av medarbetarnas attityder, värderingar och förhållningssätt.

TP

1

PT

I betänkandet använder vi begreppen medborgare och allmänheten synonymt. Med med-

borgare avses med andra ord även personer som inte har svenskt medborgarskap men som är bosatta i Sverige.

41

Förtroende SOU 2008:106

De flesta människor kommer dock inte i kontakt med domstolarna. Det är därför också viktigt att domstolarna på andra sätt förmedlar till medborgarna vad som är domstolarnas roll och uppgift i samhället, varför de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten är så betydelsefulla och hur de kommer till uttryck i handläggningen av enskilda mål och ärenden. Den enkätundersökning med allmänheten som SCB genomfört visar också att ju större kunskap medborgaren har om verksamheten i domstolarna, desto större förtroende har han eller hon för domstolarna.

Medierna har här en central funktion som en förmedlande länk mellan domstolarna och medborgarna. För att det ska vara möjligt för medierna att ge en allsidig och nyanserad bild av domstolarna måste beslutsprocesserna i domstol så långt det är möjligt vara observerbara, eller med andra ord präglas av transparens. Varje enskild domare måste också vara tillgänglig för att förklara sina ställningstaganden i enskilda mål och ärenden och stå upp till försvar för de universella principerna om bl.a. oavhängighet, opartiskhet och likabehandling.

Medborgarnas förtroende för andra myndigheter och organisationer, särskilt de som står domstolarna nära, är också av betydelse, eftersom det över tid samvarierar med förtroendet för domstolarna.

Domarnas uppträdande har även på andra sätt stor betydelse när det gäller medborgarnas förtroende för domstolarna som institutioner. Om domare uppträder olämpligt eller förekommer i olämpliga sammanhang, riskerar det nämligen att minska medborgarnas förtroende för domstolarna. För att stärka domares etiska medvetenhet kan det enligt vår mening finnas anledning att man inom domarkåren kommer överens om gemensamma etiska regler för domare.

Om förtroendet för domstolarna skulle minska, kan följden bli att människors benägenhet att på olika sätt frivilligt medverka i domstolsprocesserna minskar. Det leder till en mer ineffektiv och tungrodd handläggning av mål och ärenden, som i sin tur leder till längre handläggningstider. En annan konsekvens kan vara att medborgarna i allt större utsträckning vänder sig till alternativa tvistelösningsorgan. Den yttersta konsekvensen av att förtroendet för rättsväsendet börjar svikta generellt är rättsstatens sammanbrott.

Våra undersökningar tillsammans med forskningen på området visar att det i dag finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. Dessa kan

42

SOU 2008:106 Förtroende

förenklat, utan någon inbördes rangordning, och sammanfattande beskrivas på följande sätt.

• Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner

• Domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner

• Domstolarnas handläggningstider

• Transparensen i domstolarnas beslutsprocesser

• Utformningen av domar och beslut

• Den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet

• Allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet

• Domarnas uppträdande

2.2 Allmänt om förtroende

Övergripande har vårt uppdrag varit att föreslå åtgärder som kan förväntas stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Vi har därför valt att något belysa vad förtroende fyller för funktion i samhället och då särskilt i relationen mellan medborgarna och domstolarna.

Förtroende är ett komplext begrepp, särskilt i relationen mellan allmänheten och samhällets institutioner. En viss fördjupning i begreppets innebörd är därför på sin plats. I det här avsnittet belyser vi något begreppet förtroende, och då särskilt i relationen mellan medborgarna och domstolarna. I avsnitt 2.2.2 redovisar vi något om vad förtroende fyller för funktion i samhället. I avsnitt 2.2.3 redogör vi närmare för vad som allmänt menas med förtroende för en samhällsinstitution och vad som ryms i förtroendebegreppet. Slutligen berör vi i avsnitt 2.2.4 hur förtroende för en samhällsinstitution skapas och tar upp olika faktorer som är av betydelse för storleken på förtroendet generellt i samhället.

43

Förtroende SOU 2008:106

2.2.1 Inledning

Varje samhällsbildning bygger på medborgarnas förtroende eller tillit.

TPF

2

FPT

På ett övergripande plan är förtroende mellan människor en

förutsättning för att samhällen över huvud taget ska uppstå.

TPF

3

FPT

Om

vi ska kunna leva tillsammans måste vi helt enkelt kunna lita på varandra, såväl inom familjen och i vänskapsförhållanden som i affärsvärlden och övriga samhällslivet. Förtroendet har alltså bäring både på relationer människor emellan och mellan ett samhälles medborgare och dess institutioner.

TPF

4

FPT

Att det finns ett ömsesidigt förtroende mellan ett samhälles medborgare och dess institutioner har också varit en förutsättning för att samhällen historiskt kunnat fortleva under längre perioder.

TPF

5

FPT

I komplexa samhällen måste vi nämligen utgå från att institutioner och organisationer fungerar även då vi som medborgare saknar möjlighet till insyn. I vårt dagliga liv hjälper förtroendet oss att göra invecklade saker i samhället enklare. För när vi saknar tillräcklig kunskap och insyn bygger våra bedömningar och handlingar i stället på generaliserade förtroenden som underlättar våra ställningstaganden.

Inom framför allt statsvetenskaplig forskning har det alltmer kommit att uppmärksammas att förtroendet också har betydelse för med vilken effektivitet en samhällsinstitutions uppgifter blir utförda.

TPF

6

FPT

Medborgarnas förtroende för rättsväsendet i allmänhet

och domstolarna i synnerhet är centralt i detta sammanhang. I litteraturen påpekas följaktligen ofta att en av de tydligaste skiljelinjerna mellan välfungerande demokratier och underutvecklade diktaturer är hur rättssäkert, effektivt och förtroendefullt rättsväsendet fungerar.

TPF

7

FPT

Våra direktiv utgår också från den självklara tanken att allmänhetens förtroende för rättsväsendet, däribland domstolarna, är viktigt både för rättsväsendets legitimitet och för dess funktion. Övergripande handlar hela vårt uppdrag om att föreslå åtgärder som kan förväntas stärka medborgarnas förtroende för domstolarna.

TP

2

PT

Förtroende och tillit används här synonymt. Det finns dock författare som skiljer be-

greppen åt, se t.ex. Putnam (1993).

TP

3

PT

Jalava (2006).

TP

4

PT

Luhmann (1979), Giddens (1991).

TP

5

PT

Toynbee (1961), Ramírez (2001).

TP

6

PT

Se t.ex. Putnam (1993, 2000), Rothstein (2000, 2003), Kumlin och Rothstein (2005).

TP

7

PT

Se t.ex. Goldsmith (2005).

44

SOU 2008:106 Förtroende

2.2.2 Vad fyller förtroendet för funktion i samhället?

Förtroende bland medborgarna, för varandra och till samhällets institutioner, ökar benägenheten att frivilligt rätta sig efter gemensamt fattade lagar och beslut.

TPF

8

FPT

Det leder till en effektivare stat och

till en bättre fungerande demokrati.

TPF

9

FPT

Ett ökat förtroende mellan

människor och i förhållande till samhället och dess institutioner skapar också ett ökat ekonomiskt välstånd.

TPF

10

FPT

Omvänt riskerar hela

samhället att falla sönder om institutionsförtroendet urholkas.

TPF

11

FPT

Förtroende för en samhällsinstitution kan definieras som en förväntan på att institutionen arbetar för medborgarens bästa och inte missbrukar sin maktposition.

TPF

12

FPT

I domstolarna finns de tydligaste

exemplen på samhällets maktutövning. Ur ett rättsstatsperspektiv är det därför viktigare att medborgarna har förtroende för domstolarna än för andra myndigheter. Att det finns ett förtroende för domstolarna är i en demokratisk rättsstat den kanske främsta anledningen till att man faktiskt rättar sig efter domar och beslut.

TPF

13

FPT

Att människor rättar sig efter domar och beslut är dessutom nödvändigt för att skapa eller upprätthålla förtroende mellan människor i ett samhälle. Verksamheten i domstolarna kan nämligen också ses som ett substitut för förtroende. När det inte finns förtroende mellan människor behövs lagregler och maktutövning i domstolarna för att förmå medborgarna att fullgöra sina förpliktelser mot varandra och som sanktion när medborgarna brutit förtroendekontraktet med varandra.

Ett stort förtroende hos medborgarna leder som sagt också till att institutionen blir mer effektiv. För möjligheten att fungera effektivt är det till och med viktigare att medborgarna har förtroende för institutionen än att den ur professionell synvinkel fungerar perfekt.

TPF

14

FPT

Däremot är det förstås ett mycket allvarligt problem om

medborgarna på grund av bristande insyn och kunskaper har stort förtroende för en institution som fungerar dåligt.

TPF

15

FPT

Med effektivitet brukar närmast avses vilken effekt eller måluppfyllelse som uppnåtts i förhållande till kostnaderna. Förtroendet fungerar här som ett smörjmedel som kortar beslutsvägarna,

TP

8

PT

Ayres & Braithwaite (1992).

TP

9

PT

Putnam (1993).

TP

10

PT

Fukuyama (1996).

TP

11

PT

Se Bok (1980), Holmberg och Weibull (1999, 2000), Rothstein (1999).

TP

12

PT

Elliot (1997).

TP

13

PT

Tyler (1984), Braithwaite (1998).

TP

14

PT

Se Kezar (2004).

TP

15

PT

Jfr Börjesson och Weibull (1990).

45

Förtroende SOU 2008:106

både genom att umgänget med avnämarna förenklas och genom att de interna beslutsprocesserna blir smidigare. Många forskare menar också att det kan antas finnas ett negativt samband mellan graden av förtroende i samhället och transaktionskostnadernas storlek. En annan del av analysen går ut på att om institutionen inte uppför sig på det sätt som människor förväntar sig så måste den lägga mycket kraft på att bevisa sin trovärdighet, vilket går ut över effektiviteten.

2.2.3 Vad ryms i förtroendebegreppet?

Inledning

Det saknas en allmänt vedertagen definition av begreppet förtroende.

TPF

16

FPT

Gemensamt för de definitioner som finns är dock att för-

troende inrymmer en förväntan på hur någon annan – person eller organisation – ska uppträda.

TPF

17

FPT

Förtroende är på det sättet framåt-

blickande och inbegriper också ett mått av ovisshet. Om man med säkerhet vet hur den andre kommer att uppträda, behövs inte något förtroende.

TPF

18

FPT

Att hysa förtroende innebär således ett visst mått av

risktagande.

TPF

19

FPT

För att man inte ska bli sviken eller ta onödiga risker

måste man veta när det är befogat att hysa förtroende för den andre.

När vi vill ta reda på vilket förtroende medborgarna har för domstolarna ställer vi oss gärna frågan vad människor anser eller tror i fråga om domstolarnas förmåga att fungera väl och om man verkligen kan lita på domare.

TPF

20

FPT

Underförstått ställer vi frågan vilken

attityd medborgarna har till domstolarna och domarna.

Förtroende betraktat som en attityd som människor har till samhällets olika institutioner har tre huvudsakliga komponenter; en kognitiv, en emotionell och en handlingsorienterad.

TPF

21

FPT

Ibland brukar

man säga att kognitivt och emotionellt förtroende leder till den handlingsorienterade aspekten av begreppet, nämligen genom att skapa en handlingsbenägenhet.

TPF

22

FPT

TP

16

PT

Luhmann (1998), Lewis och Weigert (1985).

TP

17

PT

Se t.ex. Fukuyama (1996), Sztompka (1996), Baier (1986) och Mayer m.fl. (1995).

TP

18

PT

Bouckaert m.fl. (2002).

TP

19

PT

Luhmann (2005).

TP

20

PT

Se Lambertz (2004).

TP

21

PT

Jfr Elliot (1997), McAllister (1995).

TP

22

PT

Lewis och Weigert (1985), Holmberg och Weibull (2000).

46

SOU 2008:106 Förtroende

Den kognitiva komponenten

Den första – kognitiva – komponenten kan sägas handla om att man på grundval av en rationell kunskapsbaserad riskbedömning väljer om man ska hysa förtroende eller inte.

TPF

23

FPT

För att kunna ta ställ-

ning till om det är befogat att hysa förtroende måste man följaktligen ha kunskap om institutionen. Kunskapen genererar en tankemässig föreställning om att institutionen kan erbjuda utbyten som är betydelsefulla för en. Det behöver inte innebära en förväntan om att institutionen har något positivt att erbjuda utan kan lika gärna handla om avsaknaden av något negativt eller om att normaltillståndet ska fortsätta råda.

TPF

24

FPT

Kunskapen består av ens egna erfarenheter av institutionen och rapporter om andras. Ju mer begränsade ens egna erfarenheter av institutionen är desto viktigare blir andras och vice versa. Mediernas rapportering fyller här en central funktion. På basis av ens samlade kunskaper kan man sedan göra en bedömning av institutionens pålitlighet. Med ökad kunskap följer en bättre möjlighet att förutse hur institutionen kommer att uppträda och därmed ökar ens benägenhet att faktiskt hysa förtroende.

TPF

25

FPT

Det är emeller-

tid inte givet att ytterligare kunskap leder till ett ökat förtroende, t.ex. kan ju den kunskap man får vara så negativ att det framstår som mest rationellt att inte hysa förtroende för institutionen.

Samtidigt kan en orsak till att man har stort förtroende för en viss institution vara att man saknar kunskap om att institutionen faktiskt fungerar dåligt. Detta är det allvarligaste problemet med bristande kunskaper som bidrar till att institutioner som inte fungerar tillfredsställande ändå kan fortsätta verka på oförändrade villkor.

TPF

26

FPT

Den kognitiva processen handlar alltså om att välja eller välja bort förtroende i ett tillstånd av osäkerhet. Utgångspunkten är då att det inte går att skaffa sig fullständig kunskap om institutionen. Förr eller senare kommer man till en punkt när man inte längre är mottaglig för ytterligare bevis om eller rationella skäl för institutionens kompetens och pålitlighet.

TPF

27

FPT

Förtroendet hjälper oss här att

överbrygga informations- och kunskapsbrister om institutionen.

TPF

28

FPT

TP

23

PT

Jfr Lewis och Weigert (1985).

TP

24

PT

Jfr Holmberg och Weibull (2000).

TP

25

PT

Jfr Moorman m.fl. (1992), Rempel m.fl. (1985).

TP

26

PT

Jfr Börjesson och Weibull (1990).

TP

27

PT

Se Lewis och Weigert (1985).

TP

28

PT

Jfr Sellerberg (1982).

47

Förtroende SOU 2008:106

Ju mer svårtillgänglig och komplicerad institutionen är, desto viktigare funktion fyller förtroendet som en mekanism för att förenkla invecklade saker i samhället och på det sättet underlätta ställningstaganden.

TPF

29

FPT

Därmed har också betydelsen och behovet av

förtroende generellt blivit allt större i takt med att systemen i det postmoderna samhället blivit alltmer komplexa och betydelsen av ens egna erfarenheter allt mindre.

TPF

30

FPT

Den emotionella komponenten

Det är på grund av det komplexa samhället som den andra – emotionella – komponenten får relevans. För att våga förlita sig på institutionen och hysa förtroende för denna måste bristen på kunskap och information ersättas av något annat, nämligen en förhoppning eller förtröstan om att institutionen trots allt kommer att uppträda i enlighet med våra önskemål eller förväntningar.

TPF

31

FPT

För-

troendet kan här ses som ett mentalt tillstånd som innefattar en känslomässigt präglad förväntan på hur institutionen ska uppträda och som visar sig i form av välvilja och öppenhet i förhållande till institutionen.

TPF

32

FPT

Den emotionella aspekten av förtroende har också att göra med behovet av att kunna känna trygghet. På individnivå handlar vår känslostyrda förväntan om att bli hederligt och välvilligt behandlade om vi kommer i kontakt med institutionen och på systemnivå – när det gäller andra än oss själva – om att institutionen automatiskt tillgodoser de krav som vi har på den.

TPF

33

FPT

Förväntan genereras

av upplevelsen av att institutionen intresserar sig för oss, bryr sig om oss och visar oss omsorg.

TPF

34

FPT

Institutionens rykte spelar ofta en

avgörande roll när det gäller att forma våra uppfattningar härvidlag. Ryktet kan ses som den samlade bilden av institutionens alla aktiviteter över tid.

TPF

35

FPT

Om ryktet är gott, bidrar det till att man identifi-

erar sig med och är solidarisk med institutionen.

TPF

36

FPT

TP

29

PT

Jfr Luhmann (2005), Holmberg och Weibull (1999, 2000).

TP

30

PT

Se Jerkeby (2001).

TP

31

PT

Jfr Mollering (2002), Holmberg och Weibull (2000).

TP

32

PT

Jfr Saparito (2004).

TP

33

PT

Jfr Rothstein (1999, 2000).

TP

34

PT

Johnson och Grayson (2005).

TP

35

PT

Nguyen och Leblanc (2001).

TP

36

PT

Rempel m.fl. (1985), Johnson-George och Swap (1982).

48

SOU 2008:106 Förtroende

Den handlingsorienterade komponenten

Den tredje komponenten – den handlingsorienterade – handlar om vad som måste till för att vi, i ett tillstånd där vi tänker och känner att vi litar på institutionen, ska ta steget till att låta våra handlingar styras av detta tillstånd. Det är först när vi omsätter vårt förtroende i handling som vi gör oss sårbara och utsätter oss för en risk, nämligen att bli svikna av institutionen. När vi hyser förtroende accepterar vi att utsätta oss för denna risk, eftersom vi har positiva förväntningar på institutionens intentioner och uppträdande.

TPF

37

FPT

Alla förtroendeinvesteringar innefattar en upplevelse av att vi har något att vinna på att hysa förtroende. Oftast genereras nog denna upplevelse av vana, särskilt i förhållande till sådana institutioner där allmänhetens faktiska kunskap om hur det egentligen förhåller sig är förhållandevis begränsad men där det finns en positiv samhällsnorm. Domstolarna torde vara ett bra exempel på en sådan institution. Vanan innebär då att vi har förtroende till dess vi överbevisats om motsatsen.

När vi kommer i kontakt med institutionen gör vi ibland också en värdering av vad det mer specifikt kommer att innebära för oss att handla på det ena eller andra sättet.

TPF

38

FPT

Det handlar här om en

målorienterad situationsbundenhet som är intimt förbunden med vårt behov av att känna kontroll. Det vi gör är att vi överväger vilket handlingsalternativ som med störst sannolikhet leder till det för oss själva mest positiva (eller minst negativa) resultatet.

TPF

39

FPT

Den

handlingsorienterade komponenten kan sägas anknyta till den tanketradition som ser förtroende som ett villkorat ställningstagande som kan förändras över tid och där förtroendet kan vara specifikt, dvs. skifta i förhållande till olika verksamhetsområden inom en institution.

TPF

40

FPT

Ett exempel för domstolarnas del kan vara den be-

nägenhet som finns inom näringslivet att dra sig för att låta domstolarna lösa kommersiella tvister, bl.a. eftersom man tycker att kunskaperna om förhållandena i det privata näringslivet brister i domstolarna och att detta inverkar negativt på dömandet i just dessa tvister.

TP

37

PT

Jfr Rousseau m.fl. (1998).

TP

38

PT

Mayer m.fl. (1995).

TP

39

PT

Wicks m.fl. (1999), McKnight m.fl. (1998), Mayer m.fl. (1995), Zand (1972).

TP

40

PT

Jfr t.ex. Blomqvist (1997).

49

Förtroende SOU 2008:106

2.2.4 Hur skapas förtroende för en samhällsinstitution?

Förtroende både skapas och bryts ned i ett ständigt samspel mellan ett subjekt (medborgaren), ett objekt (institutionen) och en kontext (situationen). Opinioner kan därvid skapas snabbt även om tendenserna till en början varit mångtydiga och svåra att tolka. Det gäller därför att hela tiden pröva motbilder och fråga sig hur en kortsiktig opinion förhåller sig till mer långsiktiga trender.

TPF

41

FPT

Medborgarnas förtroende för samhällets olika institutioner har också en tendens att samvariera både över tid och mellan olika grupper i samhället. Denna tendens är särskilt tydlig mellan organisationer och myndigheter som står nära varandra och för institutioner vars verksamhet många medborgare saknar uppfattning om. En del av förklaringen till detta fenomen verkar nämligen vara att medborgarna inte alltid har klart för sig vilka uppgifter som samhällets olika institutioner utför.

Närmare om vilka faktorer som avgör graden av förtroende i samhället

Något förenklat brukar man annars säga att det finns tre grundläggande faktorer som avgör vilket förtroende vi har för en viss samhällsinstitution. Den första handlar om vilken erfarenhet vi själva har av institutionens sätt att fungera. De flesta av oss saknar emellertid egen erfarenhet av domstolarna och då bestäms vårt förtroende i stället av den bild som domstolarna själva och andra aktörer i samhället, framför allt medierna, förmedlar till medborgarna och av hur medborgarna tar emot denna information.

TPF

42

FPT

Den andra faktorn

handlar om vårt beroende av institutionens verksamhet eller vår grad av berördhet av dess verksamhet. Ju mindre beroende eller berörda vi är, desto lägre förtroende tenderar vi att ha för institutionen. Den tredje faktorn slutligen handlar om vilken allmän respekt institutionen åtnjuter i samhället.

TPF

43

FPT

Analysen behöver dock fördjupas något. Inom statsvetenskapen har man länge intresserat sig för vilka mekanismer det är som skapar samhällen där människor hyser stort förtroende för varandra, dvs. är av uppfattningen att det i allmänhet går att lita på andra människor. Att man intresserat sig för denna fråga beror på att det finns ett

TP

41

PT

Jfr Holmberg och Weibull (2007).

TP

42

PT

Se Elliot (1997).

TP

43

PT

Se Holmberg och Weibull (2002).

50

SOU 2008:106 Förtroende

klarlagt samband mellan stort mellanmänskligt förtroende, stort förtroende för samhällsinstitutionerna och en väl fungerande demokrati. Frågan man försöker besvara är hur dessa samband ser ut och i vilken riktning de verkar. En utgångspunkt för resonemangen är att det finns ett mycket starkt negativt samband mellan graden av korruption i ett samhälle och storleken på det mellanmänskliga förtroendet.

TPF

44

FPT

Enligt det länge förhärskande synsättet ansågs också stort engagemang i civilsamhället, t.ex. i idrotts- eller välgörenhetsföreningar, bidra till att skapa ett stort mellanmänskligt förtroende och i förlängningen till samhällen där medborgarna hyser ett stort förtroende för institutionerna.

TPF

45

FPT

Inom ramen för denna

förklaringsmodell har det dessutom hävdats att stora välfärdsstatsprogram passiviserar medborgarna och utgör ett hinder för dem att engagera sig i civilsamhället, vilket leder till ett urholkat mellanmänskligt förtroende och därmed till ökad misstro till samhällets institutioner och en sämre fungerande demokrati.

TPF

46

FPT

På senare tid har det emellertid ifrågasatts om sambanden verkligen ser ut på det här sättet. Det verkar nämligen inte som att ett ökat engagemang i civilsamhället leder till att ens förtroende för andra människor ökar.

TPF

47

FPT

Det finns också empiriska belägg för att väl

fungerande institutioner har positiva effekter på medborgarnas benägenhet att följa lagar och regler och samarbeta i samhället. Sambandet gäller både för den situationen att institutionerna faktiskt fungerar väl och för den situationen att medborgarna upplever att de fungerar väl.

TPF

48

FPT

Paradoxalt nog visar dessutom empiriska studier i de nordiska länderna, däribland Sverige, att stora välfärdsstatsprogram kan samexistera med ett jämförelsevis mycket stort mellanmänskligt förtroende.

TPF

49

FPT

De nordiska länderna är allmänt sett unika när det gäller

de politiska institutionernas förhållande till det omgivande samhället, bl.a. på det sättet att det finns jämförelsevis starka band till näringslivet och medierna och fortfarande förs en förhållandevis aktiv politik även på dessa områden.

TPF

50

FPT

TP

44

PT

Se t.ex. Rothstein (2006).

TP

45

PT

Se Putnam (1993, 2000).

TP

46

PT

Se t.ex. Boli (1991), Zetterberg & Ljungberg (1997).

TP

47

PT

Wollebaek & Selle (2003).

TP

48

PT

Letki (2003).

TP

49

PT

Se t.ex. SOM-institutets medborgarundersökningar, Riks-SOM, www.som.gu.se.

TP

50

PT

Se t.ex. Hallin & Mancini (2004).

51

Förtroende SOU 2008:106

Det verkar alltså som att välfärdsstatens institutioner både kan bidra till att skapa och bryta ned det mellanmänskliga förtroendet, allt beroende på vilken funktion de har.

TPF

51

FPT

Det finns således empir-

iskt belägg för att personlig erfarenhet av institutioner som bygger på urval och behovsprövning leder till ett minskat förtroende för andra människor medan erfarenhet av institutioner som administrerar generella välfärdsprogram – t.ex. sjukvården eller skolväsendet i Sverige – leder till ett ökat förtroende för andra människor och därmed till ett ökat förtroende för samhällets institutioner överlag. Med hjälp av generella välfärdsprogram och genom att erbjuda medborgarna lika möjligheter, t.ex. i form av kostnadsfri utbildning, kan staten enligt detta synsätt bidra till att skapa s.k. högtillitssamhällen.

TPF

52

FPT

2.3 Undersökningar av medborgarnas förtroende för domstolarna i Sverige

2.3.1 Inledning

I Sverige är det framför allt två större undersökningar som genomförs återkommande och som specifikt tar sikte på att undersöka vilket förtroende människor har för domstolarna.

Den ena är SOM-institutets

TPF

53

FPT

årligen återkommande nationella

enkätundersökning, Riks-SOM, som genomförs i syfte att kartlägga den svenska allmänhetens vanor och attityder på temat samhälle, politik och medier (se avsnitt 2.3.2).

Den andra är Nationell Trygghetsundersökning (NTU), ett regeringsuppdrag som Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har låtit genomföra. I en årligen återkommande intervjuundersökning kartläggs den svenska befolkningens utsatthet för brott, trygghetsupplevelse samt förtroende för rättsväsendet (se avsnitt 2.3.3).

Av intresse är även domstolsväsendets egna undersökningar, låt vara att det såvitt vi känner till inte på senare tid har genomförts någon sådan undersökning som direkt tar sikte på förtroendefrågor. Särskilt intressanta är de intervjuundersökningar som genomförts

TP

51

PT

Se Rothstein (2003).

TP

52

PT

Se Kumlin och Rothstein (2005), Rothstein och Uslaner (2005).

TP

53

PT

SOM-institutet är ett centrum för den undersöknings- och seminarieverksamhet som drivs gemensamt av Institutionen för journalistik och masskommunikation (JMG), Statsvetenskapliga institutionen samt Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS) vid Göteborgs Universitet. SOM står för Samhälle Opinion Massmedia.

52

SOU 2008:106 Förtroende

med parter och vittnen som uppträtt i domstolarna. Sådana undersökningar har bl.a. genomförts i Hovrätten för Västra Sverige våren 2006 och vid Göteborgs tingsrätt hösten 2007.

TPF

54

FPT

I undersök-

ningarna har enskilda parter och vittnen tillfrågats om sina upplevelser av kontakterna med respektive domstol och hur de blivit bemötta av domstolspersonalen.

TPF

55

FPT

Svea hovrätt ska genomföra en motsvar-

ande intervjuundersökning våren 2009.

TPF

56

FPT

Hovrätten för Västra

Sverige har dessutom genomfört en uppföljande intervjuundersökning och då bl.a. ställt frågor om hur åtgärder som vidtagits med anledning av den första intervjuundersökningen uppfattas av parter och vittnen. Andra domstolar har låtit utföra enkätundersökningar för att undersöka hur bemötandet från domstolarnas sida uppfattas, bl.a. domstolarna i Västerbotten.

TPF

57

FPT

En annan undersökning som bör nämnas i sammanhanget är den attitydundersökning med medborgarna som Domstolsverket lät genomföra år 1985. Undersökningen genomfördes i intervjuform och innehöll bl.a. frågor om förtroendet för domstolarna och vad de tillfrågade grundade sitt synsätt på, bemötande, likabehandling och domstolarnas förmåga att stå emot påverkan utifrån.

TPF

58

FPT

TP

54

PT

Vad tycker brukarna? En intervjuundersökning om kvaliteten vid Hovrätten för Västra Sverige (2006); Rapport från en brukarundersökning genomförd år 2007 vid Göteborgs tingsrätt (2008).

TP

55

PT

Hovrätten för Västra Sverige intervjuade 65 personer och Göteborgs tingsrätt 189 personer.

TP

56

PT

Se Arbetsplan för hovrättens fortsatta arbete med bemötandefrågor (2008).

TP

57

PT

Enkäten riktades till målsägande och vittnen. Studien genomfördes som examensarbete av två studenter på juristprogrammet vid Umeå Universitet, se Rydbäck och Wiik Karlsson (2006).

TP

58

PT

Se Kvalitet och förtroende – En analys av överklagande- och ändringsfrekvensen i domstolarna samt av en undersökning om allmänhetens attityder till domstolarna (1987). Undersökningen är av visst intresse som jämförelsematerial. Totalt intervjuades 1 203 personer. 66,9 procent av de tillfrågade uppgav att de hade stort eller ganska stort förtroende för domstolarna och 79,7 procent att de grundade sitt synsätt på reportage i massmedierna. 43,5 procent var av uppfattningen att domstolarna i mycket eller ganska hög grad dömer alla människor lika oavsett utbildning, yrke eller ställning i samhället och 56,7 procent att domstolarna i mycket eller ganska hög grad står fria från påtryckningar utifrån när de dömer, t.ex. från regeringen, näringslivet eller massmedierna. Av dem som någon gång hade varit i kontakt med en domstol ansåg 87,9 procent att de vid detta eller dessa tillfällen hade blivit korrekt bemötta och behandlade. 74,7 procent svarade ja på frågan om de tycker att det är viktigt att domstolar informerar om sin verksamhet.

53

Förtroende SOU 2008:106

2.3.2 SOM-institutets årliga förtroendeundersökningar

I SOM-institutets enkätundersökning har det sedan år 1994 funnits med en fråga som rör medborgarnas förtroende för domstolarna. Frågeställningen söker fånga vilken attityd de tillfrågade har till domstolarna och rymmer både kognitiva och emotionella aspekter av förtroendet (se avsnitt 2.2.3).

TPF

59

FPT

Diagram 2.1 Förtroendet för domstolarna (andel i procent)

0 10 20 30 40 50 60

1994 1998 2002 2006

Stort förtroende Litet förtroende

Källa: Riks-SOM

TP

59

PT

Frågan som ställs lyder: ”Hur stort förtroende har du för det sätt på vilket domstolarna sköter sitt arbete?”. Det finns fem svarsalternativ; mycket stort förtroende, ganska stort förtroende, varken stort eller litet förtroende, ganska litet förtroende och mycket litet förtroende. Urvalet är 6 000 personer fr.o.m. år 2000.

54

SOU 2008:106 Förtroende

Diagram 2.2 Förtroendet för domstolarna jämfört med andra institutioner

och grupper (andel i procent)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

1994 2000 2006

Domstolarna Polisen Sjukvården Regeringen Storföretagen Dagspressen

Källa: Riks-SOM

Av undersökningen beträffande domstolarna kan – förutom av vad som framgår av figurerna – också utläsas att yngre personer har något större förtroende för domstolarna än äldre, att högutbildade har större förtroende än lågutbildade samt att tjänstemän har större förtroende än arbetare och företagare. Resultaten visar också att människor som säger sig stå till höger politiskt, över tid, har större förtroende än de som säger sig stå till vänster och att de som är intresserade av politik har större förtroende än de som inte är intresserade av politik. Vidare visar resultaten att människor som uppvisar en högre grad av mellanmänsklig tillit i betydligt större utsträckning har förtroende för domstolarna än de som inte har så stort förtroende för andra. Slutligen har människor som vuxit upp i Sverige ett större förtroende för domstolarna än människor som vuxit upp i andra länder.

55

Förtroende SOU 2008:106

2.3.3 Nationell trygghetsundersökning (NTU)

NTU har genomförts två gånger, första gången år 2006.

TPF

60

FPT

Frågan

som ställs är snarlik den som ställs i Riks-SOM och inbegriper följaktligen både kognitiva och emotionella aspekter av förtroendet (se avsnitt 2.2.3).

TPF

61

FPT

Diagram 2.3 Förtroendet för domstolarna (andel i procent)

0 10 20 30 40 50 60

2006 Alla 2006 Exkl.

personer som saknar

uppfattning

2007 Alla 2007 Exkl.

personer som saknar uppfattning

Stort förtroende

Litet förtroende

Källa: NTU

TP

60

PT

Undersökningen genomförs huvudsakligen genom telefonintervjuer. År 2006 genomfördes 10 000 intervjuer, varav ca 8 000 besvarade frågorna. År 2007 genomfördes 20 000 intervjuer, varav ca 15 000 besvarade frågorna.

TP

61

PT

Frågan som ställs lyder: ”Vilket förtroende har du för domstolarnas sätt att arbeta?”. Det finns sex svarsalternativ; mycket stort, ganska stort, varken stort eller litet, ganska litet, mycket litet samt ingen åsikt/vet ej.

56

SOU 2008:106 Förtroende

Diagram 2.4 Förtroendet för domstolarna jämfört med andra myndigheter

inom rättsväsendet (andel i procent)

0 10 20 30 40 50 60 70

2006 Alla 2006 Exkl.

personer som saknar

uppfattning

2007 Alla 2007 Exkl.

personer som saknar

uppfattning

Rättsväsendet som helhet

Polisen

Åklagarna

Domstolarna

Kriminalvården

Källa: NTU

Högerkolumnerna för varje år visar förtroendet för domstolarna och övriga myndigheter inom rättsväsendet efter det att de svarspersoner som inte tagit ställning i förtroendefrågan exkluderats. Denna jämförelse visar bl.a. att skillnaderna i förtroende mellan t.ex. domstolarna och polisen till betydande del verkar bero på att väsentligt fler människor saknar uppfattning om domstolarna. Det är en relativt stor andel av befolkningen som redovisar att de inte har någon uppfattning om domstolarna, 22 procent år 2006 och 21 procent år 2007. Troliga orsaker till detta är enligt rapporten brist på egen erfarenhet, bristfälliga kunskaper eller lågt intresse.

TPF

62

FPT

Den bild som framträder i NTU av skillnader i förtroende beroende på ålder, utbildning och andra bakgrundsfaktorer är ungefär densamma som i Riks-SOM.

Av båda de NTU-undersökningar som genomförts framgår att människor som uppgett att de utsatts för brott eller anmält brott under de senaste tre åren före undersökningen har lägre förtroende för domstolarna än de som uppgett att de inte har utsatts för eller anmält brott.

TPF

63

FPT

Sett till enskild brottstyp är utsatthet för sexual-

brott den faktor som i störst utsträckning samvarierar med ett lågt förtroende för rättsväsendet och dess olika myndigheter, inklusive

TP

62

PT

Endast två procent av de tillfrågade uppgav att de hade egen erfarenhet av att uppträda i domstol.

TP

63

PT

Skillnaden är fem procent både år 2006 och år 2007. Frågan gällde om man varit utsatt för brott år 2005 respektive år 2006, dvs. året före undersökningen.

57

Förtroende SOU 2008:106

domstolarna. Lägst förtroende för just domstolarna har emellertid de som uppger att de blivit utsatta för personrån.

Resultaten visar vidare att de som åtalats för brott under de senaste tre åren har lägre förtroende för rättsväsendet i dess helhet och för domstolarna än de som inte har åtalats. Slutligen framgår det av resultaten att människor har påfallande mycket lägre förtroende för att rättväsendet behandlar utsatta för brott bra än att rättsväsendet hanterar misstänkta rättvist. Huruvida denna skillnad även gäller specifikt för domstolarna framgår inte av undersökningen.

2.3.4 Våra undersökningar

Styrkan i SOM-institutets undersökningar och NTU-undersökningarna är att de genomförs återkommande och ger en bild av hur förtroendet varierar över tid och mellan olika grupper i samhället.

Endast en fråga i respektive undersökning rör emellertid förtroendet för domstolarna. Undersökningarna ger därför inte besked om vad den knappa majoritet av medborgarna, vars förtroende för domstolarna faktiskt brister, mer specifikt är missnöjda med i verksamheten.

TPF

64

FPT

Båda undersökningarna frågar dessutom efter förtroendet för samtliga rättsväsendets myndigheter i ett sammanhang vilket kan bidra till att domstolarnas speciella roll och funktion blir otydlig.

Vi har därför tyckt det angeläget att göra ytterligare undersökningar som rör allmänhetens förtroende för domstolarna och också hur bemötandet från domstolarnas sida uppfattas.

Statistiska centralbyråns enkätundersökningar

Till en början har vi gett Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att genomföra två enkätundersökningar med medborgarna. Den första undersökningen riktade sig till allmänheten och ett slumpmässigt urval om ca 3 000 personer från SCB:s register över totalbefolkningen (RTB). Sammantaget har 1 453 personer besvarat denna enkätundersökning.

Samma enkätformulär användes också i en annan undersökning riktad till ett specialurval om ca 500 personer med erfarenhet av att uppträda i domstol. Specialurvalet består av sex i princip lika stora

TP

64

PT

Jfr Kuechler (1991).

58

SOU 2008:106 Förtroende

grupper av personer som uppträtt som målsägande, tilltalade, kärande, svarande, enskilda parter i förvaltningsmål eller vittnen i antingen allmän domstol eller förvaltningsdomstol.

TPF

65

FPT

Sammantaget har 186 per-

soner besvarat denna enkätundersökning.

Vår egen enkätundersökning med advokater och åklagare

Vi har dessutom själva med hjälp av Advokatsamfundet och Åklagarmyndigheten genomfört en enkätundersökning med advokater och åklagare. Vi har i denna undersökning använt ett enkätformulär som i huvudsak överensstämmer med det som SCB använt i sina undersökningar. Advokaterna och åklagarna har dock haft möjlighet att särskilt kommentera svaren på respektive fråga. När det gäller bemötandet har frågorna ställts på ett sådant sätt att de professionella aktörerna även fått ange sin syn på hur klienter och målsägande uppfattar detta.

Undersökningarna har gått ut till samtliga landets 4 400 advokater och 1 500 biträdande jurister och till 250 slumpvis utvalda ordinarie åklagare vid ”vanliga” åklagarkammare. Enkäten har besvarats av 294 advokater (ett fåtal av dessa biträdande jurister) och 111 åklagare.

Vår egen enkätundersökning med domare och nämndemän

Slutligen har vi med hjälp av Domstolsverket genomfört en parallell enkätundersökning med domare och nämndemän, i första hand för att ta reda på vad de tror att allmänheten, advokater och åklagare eller andra offentliga parter har för uppfattning i de frågor om förtroende och bemötande som tas upp i enkäterna. Frågorna i det enkätformulär som använts i denna undersökning speglar alltså samma frågeområden som berörs i enkäterna till allmänheten, personer med domstolserfarenhet, advokater och åklagare. Dessutom har vi ställt några frågor om ordning och säkerhet i domstolen.

Undersökningen har gått ut till 363 slumpvis utvalda ordinarie och icke ordinarie domare och 400 slumpvis utvalda nämndemän. Enkäten har besvarats av 229 domare och 224 nämndemän.

TP

65

PT

Vårt underlag består av personer som uppträtt i mål i Kammarrätten i Stockholm, Hovrätten för Västra Sverige, Malmö tingsrätt, Södertörns tingsrätt, Hässleholms tingsrätt, Ångermanlands tingsrätt och Länsrätten i Västernorrlands län.

59

Förtroende SOU 2008:106

Vad frågar vi om och varför?

Vi har i samtliga undersökningar ställt sammantaget tio frågor som rör olika aspekter av förtroendet för domstolarnas verksamhet. I SCB:s enkätundersökningar ingår också några elementära kunskapsfrågor om domstolarnas roll och uppgift i samhället samt frågor om hur väl insatt allmänheten och de som har erfarenhet av att uppträda i domstol upplever att de är i domstolarnas roll och funktion i samhället och hur de får den mesta informationen om hur domstolarna fungerar. I samtliga enkäter ingår också ett stort antal frågor om domstolarnas bemötande. När det gäller SCB:s undersökningar har sistnämnda frågor endast besvarats av de som har domstolserfarenhet. Frågorna om bemötande berör hela ärendegången i domstolen och handlar om allt från kallelsen till domen. I samtliga enkäter har dessutom ingått ett antal bakgrundsfrågor om ålder, kön etc.

När det gäller förtroendet har vårt huvudsyfte varit att söka ta reda på mer i detalj vilket förtroende medborgarna och de professionella aktörerna har för olika aspekter av domstolarnas verksamhet och vilka samband som finns mellan medborgarnas förtroende för domstolarna och deras kunskap om domstolarnas roll och uppgift i samhället.

När det gäller bemötandet har vårt huvudsakliga syfte varit att söka ta reda på hur de människor som kommer i kontakt med domstolarna och de professionella aktörerna uppfattar olika aspekter av bemötandet från domstolarnas sida, i vad mån enskilda medborgares förtroende påverkas om man har varit i kontakt med en domstol och om det finns vissa aspekter av bemötandet som har större betydelse för förtroendet än andra.

2.3.5 Huvudresultaten från våra enkätundersökningar

I det följande redovisar vi översiktligt några resultat från våra undersökningar.

En djupare analys av resultaten från SCB:s enkätundersökningar liksom en sammanställning av resultaten från våra egna enkätundersökningar med advokater, åklagare, domare och nämndemän med åtföljande kommentarer från advokaterna och åklagarna finns i bilagedel A. I denna bilaga finns också de enkätformulär som använts

60

SOU 2008:106 Förtroende

och utförlig information om hur de olika undersökningarna har genomförts.

På Domstolsverkets webbplats, www.domstol.se, kommer så småningom att finnas fullständiga tabeller med resultaten från samtliga undersökningar.

Våra undersökningar tillsammans med forskningen på området visar att det finns ett antal faktorer som har särskilt stor betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. Dessa kan förenklat, utan någon inbördes rangordning, och sammanfattande beskrivas på följande sätt.

• Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet för parter och bevispersoner

• Domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner

• Domstolarnas handläggningstider

• Transparensen i domstolarnas beslutsprocesser

• Utformningen av domar och beslut

• Den bild som medierna förmedlar av domstolarnas verksamhet

• Allmänhetens kunskap om domstolarnas verksamhet

• Domarnas uppträdande

På olika ställen i betänkandet återkommer vi till dessa faktorer och diskuterar närmare betydelsen av dem.

I figuren nedan redovisas hur stor andel i procent av allmänheten, utredningens urval av personer med domstolserfarenhet, advokater och åklagare som har mycket eller ganska stort förtroende för olika aspekter av domstolarnas verksamhet.

61

Förtroende SOU 2008:106

0

20

40

60

80

10 0

12 0

Att domstolarna

dömer korrekt

Att domare har kompetens att döma

korrekt

Att nämndemän har kompetens att döma

korrekt

Att domstolarna avgör

målen inom rimlig tid

Att enskilda personer

som deltar i

domstolsförhandlingar

blir bemötta med respekt av personalen

i domstolarna

Att domstolarna är

omsorgsfulla och noggranna i sitt arbete

Att det som

rapporteras i tidningar och radio/TV stämmer överens med det som

faktiskt sägs och händer i domstolarna

För möjligheten att få

en rättvis dom i domstolarna oavsett om man har svensk

eller utländsk

bakgrund

Att domstolarna i övrigt behandlar alla människor lika när de

dömer.

Att domstolarna inte

låter sig påverkas utifrån till exempel av media när de dömer

A llm ä nhe

ten m

e d el

ler ut an dom

s tol s e rf a re nhe

t

Ut re dni ng ens

ur val av p

er s o ne r m ed dom

s tol s er far enh

et

Adv

o k a te r

Å k la gar e

62

SOU 2008:106 Förtroende

I det följande anges i punktform några ytterligare resultat från våra undersökningar.

Förtroende

• Sex av tio personer som är bosatta i Sverige har mycket eller ganska stort förtroende för att domstolarna dömer korrekt. Förtroendet för att domstolarna avgör målen inom rimlig tid och för nämndemännens kompetens att döma korrekt är dock lägre. Än lägre är förtroendet för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i domstolarna.

• Drygt sju av tio personer får den mesta informationen om hur domstolarna fungerar genom massmedierna. Ungefär en av tio får den mesta informationen från vänner och bekanta och en lika stor andel genom skolan.

• Knappt fyra av tio personer anser sig vara mycket eller ganska väl insatta i domstolarnas roll och uppgift i samhället.

• Ungefär två av tio personer har inte någon uppfattning eller åsikt om domstolarna.

• Ju större kunskap personen har om domstolarnas roll och uppgift, desto större förtroende har han eller hon för domstolarna och domarna. Ju bättre resultat man har på kunskapstestet, desto lägre förtroende har man dessutom för att mediernas rapportering är korrekt.

• Den bild som framträder i SCB:s undersökning med allmänheten av skillnader i förtroende när det gäller bakgrundsfaktorer är ungefär densamma som i Riks-SOM och NTU. Högutbildade har följaktligen större förtroende för att domstolarna dömer korrekt än lågutbildade, personer bosatta i storstäderna större förtroende än personer som är bosatta på mindre orter eller på landsbygden och kvinnor något större förtroende än män. Personer som har svensk bakgrund har större förtroende än personer som är födda utomlands eller som har annat hemspråk än svenska. Det finns däremot inga entydiga skillnader i förtroende med hänsyn till ålder i andra avseenden än att personer i åldern 16–29 år har lägst förtroende för domstolarna.

63

Förtroende SOU 2008:106

• Allmänhetens förtroende för den professionella kvaliteten, som vilar på medarbetarnas kunskap och kompetens, är större än förtroendet för den brukarupplevda kvaliteten, som bestäms av medarbetarnas värderingar, attityder och förhållningssätt (jfr avsnitt 3.3.2).

• Vissa aspekter av verksamheten har större betydelse än andra för benägenheten att hysa stort förtroende för domstolarna som institutioner. Av störst betydelse för det generella domstolsförtroendet är om man har förtroende för att domare har kompetens att döma korrekt.

• Personer med domstolserfarenhet har lägre förtroende för domstolarna än allmänheten i övrigt. Det behöver dock inte med nödvändighet betyda att det är kontakten med domstolen som minskar förtroendet utan en förklaring kan vara att dessa personer har ett lägre ingångsförtroende. Kontakten med domstolen har dock betydelse, bl.a. på det sättet att utgången i målet har stor betydelse för förtroendet.

• Närmare åtta av tio advokater och ungefär nio av tio åklagare har mycket eller ganska stort förtroende för att domstolarna dömer korrekt. Överlag har både advokater och åklagare ett större förtroende för olika aspekter av verksamheten i domstolarna än vad allmänheten har. Åklagare har i allmänhet större förtroende än advokater. Liksom hos allmänheten sviktar dock hos både advokater och åklagare förtroendet för domstolarnas förmåga att avgöra målen inom rimlig tid, nämndemännens kompetens och för att det som rapporteras i medierna stämmer överens med vad som faktiskt sägs och händer i domstolarna.

• Domare och nämndemän har generellt sett en korrekt uppfattning om vilket förtroende allmänheten och de professionella aktörerna har för olika aspekter av verksamheten. Något överskattar domare och nämndemän dock såväl parters och bevispersoners som de professionella aktörernas förtroende för den egna kompetensen.

64

SOU 2008:106 Förtroende

Bemötande

• När det gäller personer med domstolserfarenhet finns det en särskilt stark koppling mellan ett stort generellt domstolsförtroende och upplevelser av att det helt och hållet stämmer

U

att

U

man hade blivit respektfullt bemött av domaren under domstolsförhandlingen,

U

att

U

man hade möjlighet att tala till punkt och

U

att

U

domaren hade lyssnat på vad man sagt. Exempelvis har endast drygt 10 procent av de som uppger att de blivit respektlöst bemötta av domaren förtroende för domstolarna. Det finns också en stark koppling mellan ett stort generellt domstolsförtroende och upplevelser av att det stämmer helt och hållet

U

att

U

domstols-

personalen var vänlig och hjälpsam och

U

att

U

parten eller bevis-

personen förstod domstolens motivering i domen till varför den dömde som den gjorde.

• Runt fem av tio av de personer som har domstolserfarenhet uppger att det stämmer helt och hållet

U

att

U

domstolspersonalen var

vänlig och hjälpsam,

U

att

U

de blev bemötta med respekt av dom-

aren under domstolsförhandlingen och

U

att

U

domaren lyssnade

uppmärksamt på berättelsen. Ungefär fyra personer av tio uppger att det stämmer helt och hållet

U

att

U

de förstod domstolens

motivering i domen till varför den dömde som den gjorde och lika många att de förstod domarens resonemang om detta när domen avkunnades.

• Nästan samtliga advokater och åklagare uppger att bemötandet i domstolarna håller en god kvalitet i de delar som tas upp i föregående punkt. Det är dock få advokater och åklagare som anser att bemötandet helt och hållet håller god kvalitet.

• Domare har när det gäller de flesta av de ovan berörda aspekterna av bemötandet en tendens att underkatta vad parter, bevispersoner, advokater och åklagare tycker om kvaliteten på bemötandet medan nämndemän tvärtom har en tendens till överskattning. Både domare och nämndemän tror dock att de professionella aktörerna brukar förstå domsmotiveringarna i betydligt större utsträckning än vad som är fallet.

Vi tänker oss att de undersökningsmodeller som vi har tagit fram ska kunna användas av både Domstolsverket och domstolarna själva i det framtida arbetet med kvalitetsfrågor. Att det genomförs uppföljande undersökningar är nämligen en förutsättning för att

65

Förtroende SOU 2008:106

man ska kunna fånga upp hur förtroendet för domstolarna förändras över tid och för att kunna se vilka effekter olika förtroendestärkande insatser har haft.

2.4 Internationell utblick

I detta avsnitt redovisar vi vilket förtroende rättsväsendet och domstolarna åtnjuter i vissa andra med Sverige jämförbara länder och pekar översiktligt på vad förtroendebristerna består i och vad man gjort för att stärka förtroendet.

2.4.1 Förtroendet för rättsväsendet i andra länder – en jämförelse

Det påpekas ofta att förtroendet mellan människor liksom människors förtroende för staten och dess institutioner stadigt minskar i västvärldens demokratier.

TPF

66

FPT

Som framgår av figuren nedan omfattar denna utveckling till viss del även rättsväsendet. Figuren visar hur medborgarnas förtroende för rättsväsendet sedan 1980-talets början har förändrats i ett antal med Sverige jämförbara länder.

TPF

67

FPT

När det gäller förtroendet i nutid (år 2006) går det att urskilja tre grupper av länder. Den första består av Norge, Danmark och Finland, där en klar majoritet av befolkningen har förtroende för rättsväsendet. Den andra består av Sverige, Holland och västra Tyskland

TP

66

PT

Se t.ex. Putnam (2000), Uslaner (2002), Newton (1999).

TP

67

PT

Resultaten baserar sig i huvudsak på två olika intervjuundersökningar med medborgarna, European Values Study (åren 81–84) och Eurobarometern (åren 2002 och 2006). För Norges del baserar sig dock resultaten för åren 2002 och 2006 på Marked- og mediainstituttets (MMI) tiltrobarometer, som specifikt undersöker medborgarnas förtroende för domstolarna. European Values Study, www.europeanvalues.nl, är en del av ett större internationellt akademiskt nätverk, World Values Survey Organization, som sedan 1980-talets början har samlat in statistisk data från medborgare (ca 1 000 personer per undersökningsomgång) i ett stort antal länder i världen rörande värdefrågor och uppfattningar om olika samhällsinstitutioner (www.worldvaluessurvey.org). Eurobarometern grundades år 1973 och publicerar regelbundet resultat från opinionsundersökningar med ca 1 000 personer per omgång som genomförts i EU:s medlemsstater och kandidatländer. Undersökningarna tar främst upp frågor som är relaterade till EU och medborgarnas uppfattning om EU:s olika institutioner, se www.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm. Synovate MMI:s tiltrobarometer har genomförts sedan år 1986 och undersöker genom telefonintervjuer med ca 1 000 personer vilket förtroende norrmännen har för olika samhällsinstitutioner, däribland domstolarna. I stapeldiagrammet redovisas de som svarat att de har mycket eller ganska stort förtroende för ”the (nationality) justice system” (European Values Study och Eurobarometern) respektive ”domstolene” (MMI:s tiltrobarometer).

66

SOU 2008:106 Förtroende

där en majoritet litar på rättsväsendet. Den tredje gruppen består av Belgien, Storbritannien och Frankrike där en minoritet av befolkningen har förtroende för rättsväsendet.

Diagram 2.5 Förtroende för rättsväsendet år 1980–2006 (andel i procent

som har stort eller mycket stort förtroende)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

81-84

2002

2006

Belgien Holland UK Sverige Frankrike Tyskland V Danmark Finland Norge

Källor: European Values Study, Eurobarometer och Synovate Marked- og mediainstituttets (MMI) tiltrobarometer.

Ett problem med frågan som ställs i dessa undersökningar är från vårt perspektiv att det inte går att utläsa i vad mån förtroendet varierar för rättsväsendets olika myndighetsslag och då inte heller specifikt vilket förtroende domstolarna åtnjuter. Dock grundar sig redovisningen när det gäller Norge för åren 2002 och 2006 på en undersökning som tar sikte på medborgarnas förtroende för just domstolarna.

Ett annat problem hänger samman med att undersökningarna sträcker sig över flera decennier. Sedan 1980-talets början har både samhällena som sådana liksom de krav och förväntningar som människor har på samhällena och dess institutioner förändrats. Dessa förändringar har medfört att vi i dag lägger en delvis annan innebörd i begreppet förtroende än vad vi gjorde för närmare 30 år sedan. Att förtroendet för rättsväsendet överlag var större i början av 1980-talet än vad det är i dag behöver med andra ord inte innebära att rättsväsendet faktiskt fungerade bättre då. Skillnaden torde

67

Förtroende SOU 2008:106

snarare bero på att rättssystemet inte förmått möta människors förändrade krav och förväntningar. Följden är att människor upplever att rättsväsendet fungerar sämre i dag än vad det gjorde i början av 1980-talet.

TPF

68

FPT

2.4.2 Vad beror det försämrade förtroendet på och vad har gjorts för att stärka det?

Det faktum att förtroendet för rättsväsendet i de flesta av västvärldens demokratier är mindre i dag än det var i 1980-talets början har föranlett en debatt som går ut på att rättsväsendets legitimitet är i fara.

TPF

69

FPT

För att kunna ta ställning till vad som kan göras för att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna har man på vissa håll undersökt varför förtroendet brister och vilka delar av verksamheten som har störst betydelse för hur medborgarna uppfattar domstolarna.

I USA var man tidigt ute med den här typen av undersökningar.

TPF

70

FPT

Med hjälp av i första hand en landsomfattande enkät-

undersökning med allmänheten, How the Public Views the State Courts – A 1999 National Survey (1999), har man där identifierat fyra områden som är särskilt viktiga för hur människor uppfattar domstolarna.

Det första tar sikte på tillgänglighetsfrågor i vid mening eller hinder som människor upplever i kontakterna med domstolarna. Dessa hinder handlar om allt från att människor inte anser sig ha råd att vända sig till domstol till att domstolarna inte upplevs ha hängt med sin tid och är dåligt insatta i hur samhället har förändrats på senare år. Det sistnämnda synsättet finns särskilt hos den latinamerikanska och afroamerikanska befolkningen.

Det andra området handlar om att människor upplever att målen inte avgörs inom rimlig tid och att domstolarna har bristfälliga rutiner för att följa upp hur handläggningen av målen fortskrider.

TP

68

PT

Jfr Beck (1992).

TP

69

PT

Se t.ex. Loth (2007), National Action Plan: A Guide for State and National Organizations (1999). Jfr Lambertz (2004).

TP

70

PT

År 1987 påbörjades i USA ett landsomfattande projekt som ytterst syftade till att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna. Projektet utmynnade i att man utvecklade ett system, Trial Court Performance Standards (TCPS), för att närmare kunna beskriva, klassificera och mäta kvaliteten i domstolarnas arbete (se vidare avsnitt 3.3.3).

68

SOU 2008:106 Förtroende

Det tredje berör människors upplevelser av att domstolarna inte behandlar alla lika och därmed sammanhängande integritetsfrågor. Även här var det främst latinamerikaner och afroamerikaner som uttryckte sådana farhågor.

Det fjärde området handlar om upplevelser av att domsluten är färgade av politiserade ställningstaganden och ett ifrågasättande av domstolarnas oberoende.

Störst betydelse av de här nämnda områdena för förtroendet hade i vilken utsträckning de tillfrågade upplevde att domstolarna behandlar alla människor lika och uppfattade processerna som rättvisa.

TPF

71

FPT

Till viss del har domstolarna i Europa utsatts för liknande kritik. Således har det även i Europa framförts kritik som går ut på att handläggningen i domstolarna är för långsam samt att domstolarna saknar förmåga att möta medborgarnas krav på tillgänglighet och öppenhet i beslutsfattandet. Kritiken har bl.a. föranlett en diskussion om hur man ska gå tillväga för att förena domstolarnas oberoende med en skyldighet för domstolarna att redovisa att verksamheten håller godtagbar kvalitet.

TPF

72

FPT

I några europeiska länder har enskilda rättsskandaler blottat brister i rättsväsendet som i förlängningen lett till att åtgärder vidtagits för att förbättra rättsväsendets funktion och stärka medborgarnas förtroende. Således blev det i Belgien, bl.a. i samband med den s.k. Dutrouxaffären i mitten av 90-talet, tydligt att det fanns stora brister i samarbetet mellan rättsväsendets myndigheter.

TPF

73

FPT

Vid

ungefär samma tid ledde avslöjandet att en oskyldig man i Holland hade suttit i fängelse i 4 år till en debatt där som ifrågasatte rättsväsendets funktion. Debatten har i förlängningen lett till relativt radikala förändringar av den holländska domstolsorganisationen i syfte att höja effektiviteten och kvaliteten i domstolarnas arbete.

TPF

74

FPT

TP

71

PT

Se även Warren (2000).

TP

72

PT

Se t.ex. Loth (2007), National Action Plan: A Guide for State and National Organizations (1999). Jfr Lambertz (2004).

TP

73

PT

Marc Dutroux var centralfigur i ett Belgiskt pedofilnätverk som avslöjades i mitten av 1990-talet. Den mest massiva medborgerliga kritiken rörde Högsta Domstolens beslut att avsätta undersökningsdomaren i målet, Jean-Marc Connerotte. Undersökningsdomaren var mycket uppskattad eftersom hans insatser lett till att Marc Dutroux kunnat gripas och till att en mängd bevis mot Marc Dutroux kunnat säkras. Beslutet att avsätta Jean-Marie Connerotte grundades på att han ansågs jävig efter att i efterdyningarna av pedofilnätverkets verksamhet ha deltagit i en middag för insamling av pengar till sökandet av försvunna barn. Högsta Domstolens beslut och polisens misstag under själva utredningen fick mer än 300 000 belgare att delta i en protestmarsch med krav på omfattande reformer inom rättsväsendet.

TP

74

PT

Vad dessa förändringar gått ut på redovisas i avsnitt 3.3.3.

69

Förtroende SOU 2008:106

Insatserna för att stärka förtroendet bedrivs i de europeiska länderna enligt två huvudlinjer. Den ena tar sikte på att förbättra informationen från domstolarna till medborgarna om domstolarnas roll och funktion i samhället och villkoren för domstolarnas arbete. När det gäller informationsaspekten har framfört allt domstolarnas relationer till medierna i flera länder uppmärksammats som särskilt betydelsefull när det gäller att stärka medborgarnas förtroende.

TPF

75

FPT

Det handlar här i första hand om att göra domstolarna öppnare och mer tillgängliga i förhållande till medierna.

Den andra huvudlinjen tar sikte på domstolarnas egentliga arbete, dvs. om att få ned handläggningstiderna och utnyttja resurserna effektivare, att säkerställa oberoendet i beslutsfattandet, att förbättra kvaliteten och begripligheten i domar och beslut samt om att förbättra tillgängligheten för och bemötandet av parter och andra som kommer i kontakt med domstolarna.

Gemensamt för allt arbete som tar sikte på att stärka medborgarnas förtroende för domstolarna är att det till stor del handlar om att förändra attityder i domstolarna. Det krävs en övergripande plan eller strategi för att insatser på det här området ska bli framgångsrika. I avsnitt 3 redogör vi för hur man bedrivit kvalitetsarbete i vissa andra länder och i Sverige samt för metoder för kvalitetsarbete och kvalitetsuppföljning i domstol.

2.5 Närmare om förtroendet för domstolarna – vad som påverkar förtroendet, hur man bygger förtroende och vad som kan hända om förtroendet sviktar

I avsnitt 2.5.1–2.5.3 anknyter vi till avsnitt 2.2 och diskuterar några särskilda utmaningar som domstolarna har när det gäller att bibehålla och stärka medborgarnas förtroende för verksamheten.

Vi belyser i avsnitt 2.5.4–2.5.6 något om vad som kan hända om medborgarna inte har förtroende för domstolarna och vad som mer specifikt kan hända om förtroendet brister för de allmänna domstolarna respektive förvaltningsdomstolarna.

I avsnitt 2.5.7 berörs översiktligt betydelsen av att det för förtroendet för domstolarna är viktigt att medborgarna också har för-

TP

75

PT

Se t.ex. Conclusions of the 2nd European Conference of Judges, Justice and the Media, Cracow, 25–26 april 2005; Meeting of the Presidents of the Associations of Judges on ”Justice and Society”, Vilnius, 13–14 december 1999.

70

SOU 2008:106 Förtroende

troende för vissa andra myndigheter och organisationer som står domstolarna nära.

Slutligen uppehåller vi oss något i avsnitt 2.5.8 om betydelsen av domares uppträdande från förtroendesynpunkt och diskuterar behovet av etiska regler för domare.

2.5.1 Särskilda utmaningar för domstolarna från förtroendesynpunkt

I grunden handlar naturligtvis det förtroendeskapande arbetet i domstolarna om att säkerställa att dömandet håller en hög och jämn kvalitet. För att vinna medborgarnas förtroende är det emellertid inte tillräckligt att domstolarna i det dagliga arbetet tillämpar de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten. Domstolarna måste också på olika sätt visa för medborgarna att man gör det. De statsvetenskapliga forskningsresultaten som redovisas i avsnitt 2.2.4 hjälper oss att se två särskilt stora utmaningar som domstolarna har när det gäller att stärka medborgarnas förtroende.

Den ena har bäring på verksamheten i domstolarna i stort och att forskningen visar att människor är angelägna om att processen fram till slutresultatet är rättvis och att detta i princip är lika angeläget som att slutresultatet är till den enskildes fördel.

TPF

76

FPT

Utman-

ingen här ligger i att domstolarna förmår att till allmänheten förmedla de rättssäkerhetsprinciper som generellt styr verksamheten (se avsnitt 2.5.2 och avsnitt 6 om domstolarnas kontakter med medierna).

Den andra utmaningen handlar om att många av de personer som kommer i kontakt med domstolarna kan förväntas bära med sig en misstro eller misstänksamhet mot samhällets institutioner, däribland domstolarna. Utmaningen här ligger i att domstolarna inom ramen för handläggningen av enskilda mål och ärenden förmår kommunicera de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten till parter och bevispersoner (se avsnitt 2.5.3 och avsnitt 4 om bemötande). Hur domstolarna uppfattas av parter och bevispersoner får i förlängningen också betydelse för en bredare allmänhets uppfattning på det sättet att de som har erfarenhet av att uppträda i domstol förmedlar sin syn på domstolarna till vänner och bekanta.

TP

76

PT

Se t.ex. Thibaut & Walker (1975), Tyler (1998).

71

Förtroende SOU 2008:106

2.5.2 Vikten av att domstolarna förmedlar de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten till allmänheten och medierna

Som en förmedlande länk mellan domstolarna och allmänheten finns medierna. Den stora majoriteten kommer nämligen aldrig i kontakt med domstolarna och medborgarna har även i övrigt begränsad kunskap om verksamheten i domstolarna. Enligt SCB:s enkätundersökning med allmänheten får drygt 70 procent av medborgarna den mesta informationen om hur domstolarna fungerar genom massmedierna. Domstolarnas kanske viktigaste uppgift från förtroendesynpunkt är därför att söka säkerställa att informationen som når medborgarna genom medierna är allsidig och korrekt. I strävan att bygga förtroende är det särskilt viktigt att göra det möjligt för medierna att fånga upp innebörden av de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten och vad en rättvis behandling i domstol närmare innebär så att de kan vidarebefordra denna information till medborgarna (se vidare avsnitt 6 om domstolarnas kontakter med medierna).

Människor uppfattar processen som rättvis om den bygger på likabehandling, om de har blivit behandlade med respekt och värdighet samt om de haft möjlighet att göra sig hörda och institutionen lyssnat på deras argument. Det allvarligaste problemet från förtroendesynpunkt är om medborgarna skulle bibringas uppfattningen att det finns inslag i processen av diskriminering, korruption, fusk eller andra tecken på oärlighet från institutionens sida.

TPF

77

FPT

Domstols-

processen är normalt rättvis i denna mening, men en utmaning för domstolarna är att till allmänheten – vanligen genom medierna – förmedla de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten.

I administrationen av generella välfärdsprogram behöver inte institutionerna tolka regler och ta ställning till hur reglerna ska tillämpas i enskilda fall. Medborgarna uppfattar därför närmast per automatik att dessa system bygger på likabehandling och rättvisa.

TPF

78

FPT

Verksamheten i domstolarna däremot bygger, liksom administrationen av selektiva och behovsprövade välfärdsprogram, just på regeltolkning och att ta ställning till hur reglerna ska tillämpas i enskilda fall. Det leder lätt till en misstänksamhet hos medborgarna

TP

77

PT

Se Tyler (1998).

TP

78

PT

Jfr Kumlin and Rothstein (2005).

72

SOU 2008:106 Förtroende

om att det i beslutsfattandet finns inslag av fördomar, stereotyper och okunnighet.

TPF

79

FPT

Även om det torde vara oerhört sällsynt med oegentliga beteenden i domstolarnas beslutsprocesser hindrar det inte att misstankar härom kan få fäste hos medborgarna. T.ex. framgår av SCB:s enkätundersökning med allmänheten att medborgarna har ett jämförelsevis lågt förtroende för att domstolarna behandlar alla människor lika när de dömer och att möjligheterna till en rättvis prövning i domstolarna är desamma oavsett om man har svensk eller utländsk bakgrund.

Huruvida det faktiskt förekommer diskriminering eller annan form av oegentligt beteende i domstolarna ger inte SCB:s enkätundersökning med allmänheten något besked om. Däremot vet vi att utvecklingen på medieområdet (se avsnitt 6) har inneburit att domstolarna, liksom andra myndigheter, under det senaste decenniet har blivit föremål för en allt intensivare granskning från journalistkårens sida. Om domstolarna och domarna uppfattas vara slutna och det är svårt att få insyn i de beslutsprocesser som pågår, kan det i sig bidra till att skapa en uppfattning om att det kan förekomma någon form av oegentligt beteende där som inte tål dagens ljus. I förlängningen riskerar det att skapa en misstro hos medborgarna gentemot domstolarna.

För att undanröja sådana tvivel och vinna medborgarnas förtroende måste domstolarna visa för allmänheten att beslutsfattandet bygger på rättvisa och likabehandling utan inslag av godtycke. Det kräver bl.a. att företrädare för domstolarna står upp till försvar för de universella rättssäkerhetsprinciper som genomsyrar verksamheten. Det kräver också att domarna säkerställer att beslutsprocesserna är observerbara, eller med andra ord präglas av transparens.

TPF

80

FPT

Risken för att misstankar om att det förekommer oegentligt beteende i domstolarna ska få fäste motverkas dessutom av att det finns fungerande mekanismer för ansvar och ansvarsutkrävande.

TPF

81

FPT

Som framgår av avsnitt 2.2.3 byggs förtroende i första hand genom kunskap om institutionen och att institutionen uppfattas som välvillig och visar oss omsorg.

Enligt SCB:s enkätundersökning med allmänheten anser drygt sex av tio medborgare att de inte alls är insatta eller inte är särskilt väl insatta i domstolarnas roll och uppgift i samhället. För att öka

TP

79

PT

Jfr Lipsky (1980).

TP

80

PT

Jfr Ostrom och Walker (2003).

TP

81

PT

Se Thompson (2005), Sjölin (2004).

73

Förtroende SOU 2008:106

medborgarnas kunskap gäller det för domstolarna att på olika sätt informera medborgarna, både om varför utgången blivit som den blivit i enskilda mål och om domstolarnas roll och funktion i samhället. Domstolarna måste helt enkelt hitta kanaler för att på ett begripligt sätt förklara för allmänheten vilka överväganden som ligger till grund för olika avgöranden och varför de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna är så viktiga.

Den emotionella aspekten av förtroendet handlar främst om att domstolarna på olika sätt måste förmedla till allmänheten att man kan förvänta sig ett respektfullt och värdigt bemötande i domstol. Domstolarna måste därvid också förklara för medborgarna vad en rättvis behandling närmare innebär och att man kan förvänta sig ett sådant bemötande om man kommer i kontakt med en domstol.

2.5.3 Vikten av att domare kommunicerar de rättssäkerhetsprinciper som styr processen till enskilda parter och bevispersoner

Den andra utmaningen handlar om de förväntningar som många av de personer som kommer i kontakt med domstolarna har på den kommande prövningen. Det har nämligen visat sig att människor som har upprepade kontakter med myndigheter vars verksamhet bygger på urval och behovsprövning tenderar att ha ett mindre förtroende, både för sina medmänniskor och för myndigheter generellt.

TPF

82

FPT

Personer som har en historia av täta kontakter med

exempelvis socialtjänsten eller Försäkringskassan kan därför förväntas ha ett mindre förtroende för domstolarna än medborgare i allmänhet.

En jämförelse mellan de båda enkätundersökningar som SCB har genomfört visar att personer med domstolserfarenhet generellt har ett något lägre förtroende för domstolarna än allmänheten i övrigt. Det viktigaste skälet till att domstolserfarenhet leder till ett lägre förtroende för domstolen är att svarspersonen är missnöjd med utgången i målet. En förklaring kan emellertid också vara att personer som kommer i kontakt med domstolar har ett lägre ingångsförtroende. Exempelvis har personer med domstolserfarenhet – enligt SCB:s enkätundersökningar – något lägre utbildning än allmänheten i övrigt.

TP

82

PT

Se SOM-institutets medborgarundersökningar, Riks-SOM, www.som.gu.se.

74

SOU 2008:106 Förtroende

Ett lägre generellt ingångsförtroende kan också ha sin grund i att många av de personer som kommer i kontakt med domstolarna har täta kontakter med olika behovsprövande myndigheter. Vid bedömningen av om den enskilde är berättigad till eller har behov av det som ansökan till en behovsprövande myndighet gäller finns det ett relativt stort inslag av diskretionärt beslutsfattande. Den enskilde har därför ofta motiv och ibland också möjlighet att undanhålla information från beslutsfattaren för att på det sättet visa att man är kvalificerad för det bidrag eller stöd man har ansökt om.

I relationen mellan den enskilde och den behovsprövande myndigheten kan detta lätt eskalera på det sättet att misstro hos den enskilde leder till ökad kontroll från myndighetens sida, vilket leder till än större misstro hos den enskilde, osv.

TPF

83

FPT

Denna misstro eller

misstänksamhet mot samhällets institutioner inbegriper också möjligheten att få en rättvis prövning i domstolen. I förening med bakgrundsfaktorer som hänger samman med social status, klasstillhörighet och etnicitet ökar ofta misstron.

TPF

84

FPT

Att visa för människor som har sådana här erfarenheter av institutionskontakter att de kan lita på domstolarna är en stor utmaning som ställer särskilt stora krav på personalen i domstolarna att ge ett gott bemötande och tydligt kommunicera de rättssäkerhetsprinciper som styr verksamheten.

Det handlar här främst om att bemöta parter och bevispersoner med respekt och värdighet och att säkerställa att de lämnar domstolen med en upplevelse av att ha blivit rättvist behandlade. För att åstadkomma detta gäller det att domarna tydligt förklarar domstolens uppgift i det enskilda målet och förutsättningarna för domstolens prövning. Domarna måste också kunna förklara varför de grundläggande rättssäkerhetsprinciperna är så viktiga och vad de konkret innebär för domstolens prövning i det enskilda fallet.

Vid sidan av ett respektfullt bemötande är det särskilt viktigt att säkerställa att parter och bevispersoner lämnar domstolen med en känsla av att ha haft möjlighet att göra sig hörda och att domstolen lyssnat på vad de haft att säga. Enligt den rapport med analys av resultaten från SCB:s enkätundersökningar som vi har tagit fram finns det nämligen ett starkt positivt samband mellan att parten eller bevispersonen upplever sig ha fått ett mycket bra bemötande i

TP

83

PT

Se Hermansson (2003).

TP

84

PT

Jfr Kumlin and Rothstein (2005) och SOM-institutets medborgarundersökningar, Riks-SOM, www.som.gu.se.

75

Förtroende SOU 2008:106

just dessa avseenden och att han eller hon har förtroende för att domstolarna dömer korrekt.

En rättvis behandling av parter och bevispersoner innebär också att personalen i domstolarna måste markera ett tydligt avstånd till andra professionella aktörer, såsom advokater och åklagare eller processförare vid olika myndigheter. Många gånger håller människor nämligen inte isär de professionella aktörernas rollfördelning i processen. Om man redan från början är tveksam till om man kommer att få en rättvis prövning i domstolen, tenderar man i än högre grad att uppfatta att de professionella aktörerna har en och samma uppgift, närmare bestämt att se till att processen får en för den enskilde ogynnsam utgång.

På framför allt domare vilar därför ett särskilt ansvar att upprätthålla en rågång gentemot övriga professionella aktörer. T.ex. bör det inte komma i fråga att samspråka i pauser eller på andra sätt interagera med de professionella aktörerna på ett sätt som kan bidra till att uppfattningen att prövningen inte sker förutsättningslöst får fäste eller förstärks hos den enskilde. Det kan från denna utgångspunkt även ifrågasättas om det verkligen är lämpligt att samlokalisera domstolar med andra myndigheter. Att tydligt markera avstånd mellan instanserna är också viktigt. Det är därför mindre lämpligt att samlokalisera underrätter med överrätter.

2.5.4 Vad kan hända om medborgarna inte har förtroende för domstolarna?

Ett försämrat förtroende för domstolarna riskerar framför allt att leda till att människors benägenhet att frivilligt medverka i domstolsprocesserna minskar. Sådan medverkan kan handla om allt från att svara på olika förelägganden till att hörsamma kallelser till förhandlingar.

Visserligen har domstolarna i de flesta fall tillgång till påtryckningsmedel som möjliggör för dem att tvinga tredskande människor att medverka. Från effektivitetssynpunkt är det emellertid mycket allvarligt om domstolarna i allt större utsträckning måste ta till tvångsmedel som t.ex. beslut om hämtning och oftare döma ut viten eller annars utfärda olika slags förelägganden för att förmå människor att medverka. En sådan utveckling skulle dessutom leda till längre handläggningstider och därmed till en spiral av successivt minskat förtroende för domstolarna.

76

SOU 2008:106 Förtroende

Det bör dock framhållas att bristande medverkan även kan bero på befogad rädsla i vissa fall, särskilt när det gäller målsägande och vittnen i brottmål. Att öka rädda personers benägenhet att medverka är inte i första hand en förtroendefråga. I stället handlar det här om att stärka säkerheten i domstolarna. Det är dock tämligen ovanligt att bevispersoner utsätts för olika former av påverkansförsök.

TPF

85

FPT

För de personer som tror att det är farligt att höras som

målsägande eller vittna är det viktigt med information och olika former av projekt för att förmå människor att våga ställa upp och vittna. Särskilt viktigt torde det vara att till medierna förmedla budskapet att det i de allra flesta situationer faktiskt är ofarligt att höras i domstol.

Det finns naturligtvis ytterligare orsaker till varför en part eller bevisperson inte medverkar. T.ex. finns det nog en allmän tendens i samhällsutvecklingen av mer utbredd nonchalans och bristande respekt hos medborgarna för myndigheter generellt som inte direkt har något samband med ens förtroende för de olika myndigheterna.

Om förtroendet för domstolarnas förmåga att lösa tvister verkligen börjar svikta, är steget inte heller långt till att medborgarna vänder sig till alternativa tvistelösningsorgan. Ett minskat förtroende riskerar också att leda till att medborgarna i allt större utsträckning låter bli att rätta sig efter fattade beslut. I förlängningen finns en risk att medborgarna även börjar ifrågasätta gemensamt beslutade lagar och regler.

Om förtroendet för rättsväsendet börjar svikta generellt, finns det dessutom en risk för att medborgarna verkligen tar saken i egna händer och skapar s.k. medborgargarden eller på andra sätt sluter sig samman i syfte att komma runt domstolarna på områden där domstolarna har konfliktlösningsmonopol.

2.5.5 Närmare om förtroendets betydelse för de allmänna domstolarna

För de allmänna domstolarnas del finns det en särskilt tydlig risk för att ett minskat förtroende leder till att människor och företag söker efter alternativa sätt att lösa sina tvister. Till viss del kan utvecklingen sägas redan ha gått åt det här hållet. Inte sällan drar sig således kommersiella aktörer från att lösa sina tvister i domstol.

TP

85

PT

Jfr Otillåten påverkan mot brottsoffer och vittnen (2008).

77

Förtroende SOU 2008:106

Visserligen torde det finnas flera skäl än ett bristande förtroende för domstolarna som ligger bakom denna utveckling.

I vår enkätundersökning med advokater framkommer det emellertid att det finns en utbredd uppfattning bland advokater att kunskaperna om förhållandena i det privata näringslivet brister i domstolarna och att detta inverkar negativt på dömandet i kommersiella tvister. För att komma till rätta med detta efterfrågar advokaterna en ökad specialisering och att domstolarna i högre grad befolkas med personer som har erfarenhet av det privata näringslivet.

Advokaterna uppfattar också att brottmål regelmässigt prioriteras framför tvistemål och att det skapar orimligt långa handläggningstider för vissa tvistemål. Man tycker dessutom att domare får ägna sig för mycket åt administrativt arbete och efterfrågar en större renodling av domarrollen. För att få bukt med långa handläggningstider efterfrågas framför allt en tydligare processledning och en ökad användning av förelägganden.

2.5.6 Närmare om förtroendets betydelse för förvaltningsdomstolarna

Förvaltningsdomstolarna kan med sitt breda kompetensområde sägas ha en allmänt normbildande funktion i samhället. Om förtroendet för förvaltningsdomstolarna minskar, finns det alltså en specifik risk för att medborgarnas vilja att göra rätt för sig och ställa upp på välfärdsstatens gemensamma program inom exempelvis socialförsäkrings- eller skatteområdena minskar.

Den normbildande funktionen kommer kanske till särskilt tydligt uttryck på skatteområdet. Således finns det ett klarlagt samband mellan medborgarnas förtroende för uppbördssystemet i stort och viljan att göra rätt för sig. Förvaltningsdomstolarna har här en nyckelroll. En viktig aspekt av medborgarnas förtroende för förvaltningsdomstolarna handlar alltså om förmågan att avgöra just skattemålen korrekt. Det kan därför finnas anledning att vara bekymrad över att förvaltningsdomstolarna emellanåt kritiseras, inte minst av kommersiella aktörer, för att kompetensen på skatteområdet är bristfällig.

I vår enkätundersökning med advokater framkommer också synpunkten att förvaltningsdomstolarna har en tendens att alltför ofta gå på myndigheternas, tillika underinstansernas, linje i stället för att göra en självständig bedömning. Advokaterna menar dessutom att

78

SOU 2008:106 Förtroende

handläggningstiderna ofta är än längre i förvaltningsdomstolarna än i de allmänna domstolarna.

2.5.7 Förtroendet för myndigheter som står nära domstolarna

I grunden finns det ett positivt samband mellan medborgarnas samhällsintresse och engagemang i samhällsfrågor och storleken på förtroendet för alla samhällsinstitutioner. Med mer övergripande förändringar i samhällssynen följer också samvarierande förändringar i medborgarnas förtroende för alla samhällsinstitutioner. Exempelvis brukar förtroendet för samhällets institutioner minska generellt under perioder av lågkonjunktur. Särskilt tydlig är tendensen till samvariationer i förtroendet mellan institutioner som står varandra nära.

Det är därför viktigt att hålla i minnet att medborgarnas förtroende för vissa andra myndigheter och organisationer som står domstolarna nära även är av stor betydelse för förtroendet för domstolarna. Medborgarnas förtroende för t.ex. polisen, Skatteverket, Åklagarmyndigheten eller advokatkåren skulle därmed ha en särskilt tydlig tendens att samvariera med förtroendet för domstolarna.

Ett skäl till att förtroendet samvarierar på detta sätt är att medborgarna inte sällan är dåligt insatta i vad de olika myndigheterna och organisationerna gör och vilka ansvarsområden de har. Det kan därför i förekommande fall finnas anledning för domstolarna att på olika sätt reagera även när det inträffar händelser som riskerar att minska förtroendet för dessa närliggande myndigheter, t.ex. genom att förklara vilka uppgifter domstolen har i sammanhanget och tydligt markera avståndet mellan domstolen och den aktuella myndigheten.

2.5.8 Behovet av etiska regler för domare

Ofta skiljer sig medborgarnas förtroende för själva institutionen från förtroendet för de yrkesroller som är associerade med institutionen. Exempelvis har medborgarna ett större förtroende för lärare och präster än för skolan och kyrkan som institutioner medan förtroendet för journalister tvärtom är mindre än för medierna som institutioner. När det gäller domstolarna framgår av SCB:s enkät-

79

Förtroende SOU 2008:106

undersökning med allmänheten att medborgarna har större förtroende för domare än för domstolarna som institutioner.

De företrädare som man associerar med olika institutioner har med andra ord nyckelroller i det förtroendeskapande arbetet. Detta gäller inte minst domare. Den rapport med analys av resultaten från SCB:s enkätundersökningar som vi har tagit fram visar både att det finns en stark koppling mellan förtroendet för domarens kompetens och förtroendet för domstolarna och att de aspekter av bemötandet som är förknippade med domarens agerande har särskilt stor betydelse för förtroendet.

Med denna nyckelroll i förtroendearbetet följer naturligtvis att domares uppträdande även på andra sätt än hur det tar sig uttryck i bemötandet av parter och bevispersoner har stor betydelse, både när det gäller att bygga upp och bryta ned förtroendet för domstolarna som institutioner. Som ett exempel från ett område som inte är alltför avlägset kan nämnas att forskare som fuskar drar ned förtroendet för universiteten. På motsvarande sätt påverkas bilden av domstolarna av domarnas sätt att vara. Om domare uppträder olämpligt eller förekommer i olämpliga sammanhang, riskerar det med andra ord att på ett särskilt tydligt sätt minska medborgarnas förtroende för domstolarna.

Etiska frågor diskuteras regelbundet på olika kurser för domare och kommer också att ingå som ett moment i den utbildning för nyutnämnda ordinarie domare som Sveriges Domstolars akademi för utbildning (Domstolsakademin) kommer att bedriva fr.o.m. årsskiftet 2008/2009 (se avsnitt 3.3.5). För att ytterligare minska risken för olämpligt beteende från enskilda domares sida och i övrigt stärka och fördjupa domarnas etiska medvetenhet kan etiska regler för domare fylla en viktig funktion.

Inom de flesta andra professioner i Sverige som har att hantera situationer som emellanåt kan innefatta moraliska dilemman eller i övrigt berör etiska frågor har det utarbetats sådana regler.

TPF

86

FPT

I detta

sammanhang bör Advokatsamfundets vägledande regler om god advokatsed särskilt framhållas. En viktig funktion med sådana här regler är att skapa professionsidentitet och en kollegial sammanhållning. Reglerna kan också vara en stödstruktur för att utveckla

TP

86

PT

Se t.ex. Läkarförbundets etiska regler, etiska riktlinjer för terapeuter, Sveriges Tandläkarförbunds etiska riktlinjer, SULF:s yrkesetiska riktlinjer för universitetslärare, yrkesetiska riktlinjer för SEKOs medlemmar inom svensk kriminalvård och Akademikerförbundet SSR:s ”Etisk kod för socialarbetare”.

80

SOU 2008:106 Förtroende

en etisk integritet och känslighet inom yrkeskåren. En närliggande aspekt är att de kan ge vägledning i olika valsituationer i yrkeslivet.

När det gäller domare har det på det internationella planet, framför allt i Förenta Nationernas regi, bedrivits arbete med att utforma etiska principer. Arbetet har bl.a. utmynnat i att man år 2002 vid ett möte mellan representanter för de högsta domstolarna från skilda rättssystem antog The Bangalore Principles of Judicial Conduct.

TPF

87

FPT

De etiska regler som följer av Bangalore-prin-

ciperna är allmänt hållna och indelade i de värden som reglerna ska tillvarata, nämligen oavhängighet, opartiskhet, integritet, korrekt uppträdande, likabehandling samt kompetens och arbetsamhet.

Till grund för det internationella arbetet har främst legat de etiska regler för domare som sedan länge funnits i de flesta länder inom common law-systemet. Just Bangalore-principerna har dock anpassats för att kunna fungera även i länder som tillhör civil lawtraditionen. När det gäller internationellt arbete bör även nämnas att Europarådets ministerkommitté år 1994 antog rekommendationer om domares oavhängighet och effektivitet och om domarrollen.

TPF

88

FPT

Vad gäller enskilda länder är det alltså främst inom common law-systemet som det finns skrivna yrkesetiska regler eller principer för domare. Med undantag för Storbritannien är det följaktligen ovanligt med sådana regler i Europa. Dock utarbetade en arbetsgrupp tillsatt av Domstoladministrasjonen i Norge häromåret ett mycket omfattande utkast till etiska regler för domare, Etiske regler for dommere – utkast fra arbeidsgruppe oppnevnt av Domstolsadministrasjonen (2007).

TPF

89

FPT

Bortsett från Olaus Petri domarregler från omkring år 1540, som genom seklerna spelat en viktig roll som etisk kod för den svenska domaren, saknas i Sverige etiska regler för domare.

TPF

90

FPT

Ett

utkast till etiska regler utarbetades i mitten av 1990-talet i Domareförbundets regi. Förslaget möttes dock av massiv kritik från domarkåren och kom därför inte att genomföras. En anledning till missnöjet torde ha varit att förslaget inte hade förankrats ordentligt.

Av bl.a. samma skäl utsattes för övrigt utkastet till etiska regler för domare i Norge nyligen för stark kritik i samband med remissbehandlingen. Den sammantagna kritiken mot reglerna som sådana

TP

87

PT

Se www.unodc.org/pdf/crime/corruption/judicial_group/Bangalore_principles.pdf.

TP

88

PT

Recommendation No. R (1994) 12.

TP

89

PT

Se domstol.no/upload/DA/da/Aktuelt/Etiske%20regler%20for%20dommere.pdf.

TP

90

PT

Olaus Petri domarregler är knappast att betrakta som etiska regler i egentlig mening, se t.ex. Axberger (2008).

81

Förtroende SOU 2008:106

och sättet som de hade tagits fram på var för övrigt så kraftig att förslaget – som skulle ha antagits på ett domarmöte i Stavanger den 8–9 maj 2008 – drogs tillbaka före mötet.

TPF

91

FPT

Erfarenheten visar med andra ord att arbete med att skapa etiska regler som gäller grundläggande frågor i domares yrkesutövning bör inledas med en diskussion inom domarkåren så att kåren på ett tidigt stadium kan påverka reglernas form och innehåll och ge riktlinjer för det fortsatta arbetet.

Vi menar att det från förtroendesynpunkt skulle vara värdefullt om Sveriges domare kunde påbörja sådana diskussioner och så småningom komma överens om en uppsättning etiska regler för att på det sättet öka den etiska medvetenheten i kåren och skapa ett gemensamt förhållningssätt i etiska frågor. En utgångspunkt för att komma igång med sådana diskussioner kan kanske vara den generella jävsgrunden för domare som finns i 4 kap. 13 § p. 10 rättegångsbalken. De förslag som vi lägger i detta betänkande och de diskussioner som vi tänker oss ska äga rum i domstolarna kring olika lösningar kan kanske också bli en startpunkt för en vidare diskussion om mer renodlade etiska och moraliska frågor.

Om domarkåren kommer överens om etiska regler, är det för legitimiteten viktigt att också skapa en etisk nämnd eller liknande organ med främst eller kanske endast domare som kan pröva påstådda överträdelser mot reglerna och besluta om olika disciplinära påföljder. Förebilder kan här vara i första hand Advokatsamfundets disciplinnämnd, men kanske också Pressens opinionsnämnd. Eventuellt skulle Domarnämnden kunna fylla denna funktion. Fungerande mekanismer för ansvarsutkrävande är för övrigt särskilt ägnade att motverka att misstankar om att det förekommer oegentligt beteende i domstolarna ska få fäste hos allmänheten.

TPF

92

FPT

TP

91

PT

Se Tidskrift för Sveriges Domareförbund nr 2/2008.

TP

92

PT

Jfr Thompson (2005), Sjölin (2004).

82

3 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

3.1 Sammanfattning

Vi menar att grunden till ett framgångsrikt arbete med att förbättra kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna ligger i att domstolarna i framtiden själva kontinuerligt arbetar med dessa frågor. Övergripande handlar detta arbete om att domstolspersonalens attityder måste förändras och att personalen måste förstå vilka krav och förväntningar som de människor som kommer i kontakt med domstolarna har på verksamheten. Erfarenheten visar att det inte går att åstadkomma sådan förändring genom endast enskilda projekt eller punktinsatser. Vi framhåller därför vikten av att det bedrivs systematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar och betonar domstolschefens centrala roll i detta arbete.

Vi föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att ta fram en modifierad resursfördelningsmodell, enligt vilken hänsyn kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver. Det skulle innebära en tydlig viljeyttring från statsmakternas sida att det inte bara är kvantitet – som i dag är den viktigaste grunden för fördelning av medel mellan domstolarna – utan även kvalitet som räknas när medel fördelas. Det skulle också ge en tydlig koppling mellan tilldelade medel och kvalitetsarbete som kan utgöra ett starkt incitament för domstolarna att sätta igång och driva arbete med systematiska kvalitetsfrågor. Vi framhåller dessutom vikten av att regeringen i framtida regleringsbrev ålägger Domstolsverket att årligen redovisa vad som gjorts i Sveriges Domstolar för att förbättra kvaliteten generellt.

Domstolsverket måste i framtiden ha en mer aktiv roll som ett metod- och resursstöd åt domstolarna än vad som är fallet i dag. Vi föreslår därför också att det till Domstolsverket knyts flera personer med organisationsteoretisk bakgrund samt att verket på olika

83

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

sätt tar till vara de erfarenheter som finns i domstolarna av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i praktiken. Med stöttning från verket på olika plan kan stöd i kvalitetsarbetet också ges från domstol till domstol genom att medarbetare i domstolar som har erfarenhet av systematiskt kvalitetsarbete bildar grupper som exempelvis regionalt stödjer andra domstolar som vill starta sådant arbete.

3.2 Inledning

Vårt uppdrag går ut på att föreslå olika åtgärder som kan stärka allmänhetens förtroende för domstolarna. Vi ska särskilt kartlägga och överväga frågor om domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner, utformningen av domar och beslut samt informationen från domstolarna till medierna, allt i syfte att stärka allmänhetens förtroende för domstolarna. Vi är emellertid oförhindrade att ta upp andra frågor som vi menar kan ha betydelse för allmänhetens förtroende för domstolarna. En grundläggande och övergripande fråga innan man närmare går in på olika förtroendefrågor är hur domstolarna mer generellt ska arbeta med dessa frågor. Frågor som har med förtroendet att göra och som är relevanta för förtroendet utgör ofta kvalitetsfrågor, alltså områden som bör komma i fråga för kvalitetsutveckling hos domstolarna. I detta kapitel tar vi upp några generella utgångspunkter som vi menar bör vara vägledande i arbetet med kvalitet och förtroende för domstolarna.

3.3 Vad är kvalitetsarbete?

Vikten av att domstolarna bedriver ett systematiskt arbete med kvalitetsutveckling har på senare år kommit att uppmärksammas i allt större utsträckning i de flesta länder i västvärlden. Det finns numera en stor öppenhet inom domstolarna för att introducera nya metoder för att utvärdera arbetssätten och arbetsresultaten.

De främsta orsakerna till detta är att förtroendet för domstolarna successivt har minskat hos medborgarna i många länder och att enskilda rättsskandaler i vissa länder blottlagt brister i systemet.

TPF

1

FPT

Det minskade förtroendet och de påvisade bristerna har för-

TP

1

PT

Se avsnitt 2.4. Att döma av slutsatserna i rapporten ”Felaktigt dömda” från den svenska

justitiekanslerns rättssäkerhetsprojekt finns det brister även i det svenska domstolsväsendet, låt vara att slutsatserna är omstridda, se Axberger m.fl. (2006).

84

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

anlett ett behov av att utarbeta metoder för att undersöka eller mäta domstolarnas och enskilda domares prestationer. I USA genomför man i de flesta domstolar sedan länge regelbundna mätningar och utvärderingar av arbetssätt och arbetsresultat. Även i Europa har behovet av att mäta och utvärdera arbetet i domstolarna börjat uppmärksammas.

TPF

2

FPT

3.3.1 Allmänt om modeller för kvalitetsarbete

Begreppen kvalitet, kvalitetssäkring och kvalitetsförbättring är välkända företeelser inom det privata näringslivet. I princip samtliga större företag i världen använder sig av olika kvalitetsmodeller för att göra sina produkter bättre och för att förbättra kundservicen. Behovet av att utveckla och genomföra en kvalitetspolicy i verksamheten uppmärksammades ursprungligen i Japan på 1950-talet. Anledningen var att företagen ville göra något åt den då förhärskande uppfattningen att japanska produkter endast var billigare och sämre kopior av västerländska. Till en början var detta arbete inriktat på de interna processerna i företagen. I allt väsentligt handlade arbetet om kvalitetskontroll och kvalitetssäkring.

TPF

3

FPT

Under 1980-talet startade en ny era i kvalitetsarbetet i det privata näringslivet i västvärlden. Modellen Total Quality Management (TQM) utvecklades då enligt japansk förebild.

TPF

4

FPT

Inom TQM står

förståelsen av kundernas behov och önskemål i centrum. TQM är en uppsättning principer, metoder och procedurer som är tänkta att fungera som vägledning för styrningen av ett företag eller en organisation.

I grunden handlar modellen om att engagera alla i organisationen att kontrollera och ständigt förbättra det vardagliga arbetet i syfte att på ett bättre och mer effektivt sätt möta kundernas behov.

TPF

5

FPT

Begreppet TQM är flyktigt och tillämpningen av modellen

varierar mellan olika företag och organisationer.

TPF

6

FPT

Det finns ett stort

antal kvalitetsmodeller som bygger på TQM och som vilar på samma grundstenar. De mest kända av dessa i Europa är kanske European

TP

2

PT

Se vidare avsnitt 3.3.3.

TP

3

PT

Se Bergman & Klefsjö (2001).

TP

4

PT

Se www.tqe.com/tqm.html.

TP

5

PT

Se Carr och Littman (1993).

TP

6

PT

Se Grimsdal och Gunnarsson (1993).

85

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

Foundation for Quality Management (EFQM) och International Organization for Standardization (ISO).

TPF

7

FPT

I en allmän moderniserings- och effektivitetssträvan och för att tydligare fokusera behoven och önskemålen hos dem som kommer i kontakt med verksamheter som bedrivs i offentlig regi, kom i början av 1990-talet vikten av att bedriva kvalitetsarbete att uppmärksammas också inom offentlig sektor. Inom ramen för EU-samarbetet har det för att möta detta behov utvecklats en modell för kvalitetsutveckling, Common Assessment Framework (CAF), som särskilt tar sikte på offentlig förvaltning.

TPF

8

FPT

Gemensamt för alla modeller som bygger på TQM, inklusive CAF, är att det måste finnas ett engagerat ledarskap inom organisationen som aktivt följer och medverkar till kvalitetsutvecklingen.

TPF

9

FPT

Kvalitetsutvecklingen går sedan till på det sättet att man samlar in och analyserar information om de olika intressenternas behov och önskemål och därefter agerar och genomför förändringar baserade på denna analys. Det handlar då både om att tillgodose externa intressenters behov och behoven hos medarbetarna inom den egna organisationen.

TPF

10

FPT

Medan kundernas behov och önskemål alltid

kommer i första rummet enligt de flesta andra TQM-modeller, väger CAF i större utsträckning dessa mot de egna medarbetarnas och samhällets krav och förväntningar på organisationen. Man arbetar med processer vilket innebär att verksamheten ses som ett ständigt flöde av aktiviteter som upprepas gång på gång. Det huvudsakliga syftet med processerna ska då vara att tillgodose interna och externa intressenters krav och förväntningar.

TPF

11

FPT

De TQM-baserade modellerna förutsätter att samtliga medarbetare är delaktiga i och aktivt främjar förbättringsarbetet. Det är således nödvändigt att man inom organisationen skapar förutsättningar för delaktighet och engagemang.

TPF

12

FPT

En annan viktig del i

modeller som är baserade på TQM handlar om att alla beslut som tas om organisationsförändringar ska vila på väl underbyggda fakta.

TPF

13

FPT

Slutligen måste, enligt principen att det alltid finns ett bättre sätt att utföra arbetet på, arbete med kvalitetsutveckling bedrivas i en ständig process.

TPF

14

FPT

För att man ska kunna följa utvecklingen

TP

7

PT

Se www.efqm.org och www.iso.org.

TP

8

PT

Se www.eipa.nl/CAF/CAFmenu.htm.

TP

9

PT

Se vidare avsnitt 3.4.2.

TP

10

PT

Se t.ex. Deming (1986).

TP

11

PT

Egnell (1996).

TP

12

PT

Se Bergman & Klefsjö (2001).

TP

13

PT

Se Lund m.fl. (1990).

TP

14

PT

Se Deming (1986), Bergman & Klefsjö (2001), Svensson och Klefsjö (2002).

86

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

måste man utvärdera effekterna av sina förbättringsåtgärder. Utvärderingen kan antingen gå till på det sättet att man efter fastställda kriterier gör en egen bedömning av kvaliteten i verksamheten, s.k. självutvärdering, eller att man på olika sätt hör med kunderna eller brukarna hur deras uppfattning om verksamheten har förändrats. Oftast brukar utvärderingen bestå av en kombination av dessa metoder. För att utvärderingen ska bli framgångsrik krävs att man använder en metod som passar organisationen, att det sker ständig uppföljning och att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att alla medarbetare involveras.

TPF

15

FPT

Medan huvudsyftet med kvalitetsarbete inom det privata näringslivet i slutändan handlar om att förbättra vinstmarginalerna är det ofta svårare både att mäta och att utvärdera verksamhetsresultat inom offentlig sektor.

TPF

16

FPT

3.3.2 Allmänt om kvalitetsarbete i domstol

Det är inte helt enkelt att definiera vad som är kvalitet i domstolsarbete. I första hand associerar man nog till kärnverksamheten och vad som kan betecknas som juridisk kvalitet. Denna syn på kvalitet är då närmast förknippad med den juridiska argumentationen i domar och beslut, men också med möjligheterna att överklaga. Andra kvalitetsaspekter handlar om vilka mekanismer som finns för att säkerställa och förbättra positionen för den enskilde domaren från oberoende- och integritetssynpunkt. Gemensamt för detta sätt att definiera kvalitet är att det i allt väsentligt kopplas till den enskilde domarens prestationer och villkoren för hans eller hennes arbete.

Denna definition skulle då sammanfalla med vad som vid produktion av tjänster brukar betecknas professionell kvalitet. Den professionella kvaliteten svarar närmast mot den tekniska kvaliteten i tjänsteproduktionen. Kvaliteten är då definierad utifrån professionens kriterier samt gällande regelverk, lagstiftning, handläggningsordningar m.m. som syftar till att åstadkomma bl.a. rättssäkerhet och korrekta beslut.

När det gäller kvaliteten i domstolarna som organisationer och medborgarnas förtroende för dessa måste dock kvalitetskonceptet breddas, inte minst med beaktande av vad erfarenheterna av arbete

TP

15

PT

Se Samuelsson & Nilsson (2002).

TP

16

PT

Se Hood (1999).

87

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

med kvalitet enligt TQM-modellerna har inneburit. Enligt TQM är ju inte kvalitet begränsat till enskilda personer (domare och annan domstolspersonal) och deras arbetsinsatser. I stället fokuseras – inom ramen för en väsentligt bredare syn på kvalitet – vad organisationen som helhet presterar och då med intressenternas behov och önskemål i förgrunden.

TQM inbegriper alltså en annan komponent i kvalitetsbegreppet vid produktion av tjänster, nämligen brukarupplevd kvalitet. Denna vidare definition av kvalitetsbegreppet innefattar något subjektivt och upplevelsebaserat. Således har det visat sig att faktorer som pålitlighet, trovärdighet, tillgänglighet, bemötande och inlevelseförmåga har stor betydelse för brukarnas upplevelse av kvalitet.

Något förenklat kan man säga att den professionella kvaliteten vilar på medarbetarnas kunskap och kompetens medan den brukarupplevda kvaliteten handlar om attityder, värderingar och förhållningssätt. Från förtroendesynpunkt är ofta den brukarupplevda kvaliteten viktigare än den professionella. Som medborgare verkar vi nämligen ha en tendens att förutsätta att domstolarna liksom andra myndigheter följer regelverket, medan vi är mer skeptiska till förmågan att leva upp till de värdeorienterade kvalitetsaspekterna.

Detta bekräftas i de enkätundersökningar med allmänheten och personer med domstolserfarenhet som vi låtit SCB genomföra. Följaktligen har medborgarna större förtroende för domstolarnas och domarnas kompetens att döma korrekt och för att domstolarna är omsorgsfulla och noggranna i sitt arbete än de har för att domstolarna bemöter enskilda personer som deltar i domstolsförhandlingar med respekt och att domstolarna behandlar alla människor lika och inte heller låter sig påverkas utifrån när de dömer.

Ett av regeringens tydligt uttalade mål för förvaltningspolitiken är effektivitet i statsförvaltningen. För att få en statförvaltning med hög effektivitet som uppbär stort förtroende från medborgarna måste alla offentliga institutioner arbeta med ständiga förbättringar i verksamheten, öppenhet för omorientering och omprioritering samt kontinuerlig utvärdering av verksamhetens olika delar. Det handlar alltså om att utveckla både den professionella och den brukarupplevda kvaliteten på verksamheten. Just effektiviteten i domstolarna har för övrigt medborgarna särskilt lågt förtroende för enligt SCB:s enkätundersökningar.

88

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

KKR-utredningen

TPF

17

FPT

lyfter i betänkandet En statsförvaltning i ut-

veckling och förnyelse (SOU 2004:65) fram processorientering som en bas i modern verksamhetsutveckling. Alla verksamheter består av olika aktiviteter som följer efter varandra och som upprepas i tiden. Det som görs i processen skiljer sig från gång till gång, men sättet som man gör det på är ofta lika. Ett processynsätt innebär helt enkelt att man söker identifiera och beskriva vilket tillvägagångssätt man har inom verksamheten för att nå sina slutresultat, i domstolarnas fall olika domar och beslut.

Att orientera verksamheten kring processer bygger på att man fokuserar brukarnas krav, behov och önskemål och hur dessa ska uppfyllas. Med ett processorienterat synsätt går det lättare att se var kvaliteten brister eller vad som kanske utförs utan att det skapar något egentligt värde. Det finns därför en stor effektiviseringspotential i att anamma ett processorienterat synsätt. Till sin hjälp behöver man modeller, metoder och verktyg som ger vägledning för hur man kan gå till väga om man vill arbeta med en kontinuerlig verksamhets- och kvalitetsutveckling. Det handlar bl.a. om modeller för hur man kartlägger verksamhetsprocesser och instrument för att göra en självvärdering.

När man börjar mäta och utvärdera verksamheten i domstolarna blottläggs konflikten mellan å ena sidan den sortens kvalitet som handlar om att öka effektiviteten och produktiviteten och å andra sidan den sortens kvalitet som handlar om att förbättra den juridiska argumentationen i avgörandena. Om effektivitets- och produktivitetsaspekter fokuseras i alltför hög grad, går det lätt ut över den juridiska kvaliteten i avgörandena (justice hurried is justice buried). Samtidigt kan för stora krav på utförlighet i den juridiska argumentationen leda till obefogat långa handläggningstider (justice delayed is justice denied). Ett adekvat system för kvalitetsutveckling i domstol måste således inbegripa båda dessa aspekter av kvalitet och en möjlighet att balansera dem mot varandra.

Arbete med kvalitetsutveckling i domstol måste samtidigt bedrivas med respekt för de värden och principer som styr verksamheten i domstolarna, däribland de allmänna principerna om domarens självständighet och oberoende. Det är således viktigt att det holistiska

TPF

18

FPT

kvalitetsarbetet i domstol bedrivs enligt en metod

som är särskilt anpassad till verksamheten där. Det första initiativet

TP

17

PT

Utredningen hade till uppgift att göra en fördjupad prövning av Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR).

TP

18

PT

Holism – teori som hävdar att helheten är mer än summan av delarna.

89

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

att ta vara på kunskapen och erfarenheten av att bedriva kvalitetsarbete i det privata näringslivet och skapa en särskild metod för att bedriva sådant arbete i domstol togs i USA i början av 1990-talet.

TPF

19

FPT

3.3.3 Omvärldsbeskrivning

The European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ)

CEPEJ inrättades år 2002 och är en organisation under Europarådet som har till uppgift att förbättra effektiviteten och funktionen hos rättsväsendet i medlemsstaterna.

TPF

20

FPT

CEPEJ har publicerat två kompara-

tiva rapporter om medlemsstaternas rättsväsenden.

TPF

21

FPT

CEPEJ är särskilt engagerat i en specifik kvalitetsfråga, nämligen att förkorta handläggningstiderna och öka effektiviteten i medlemsstaternas domstolar.

TPF

22

FPT

Man har också publicerat en rapport som ger

praktisk vägledning i hur domstolarna kan gå till väga för att korta handläggningstiderna.

TPF

23

FPT

År 2007 inrättade CEPEJ en arbetsgrupp som bl.a. har till uppgift att samla information om olika kvalitetsmodeller som tillämpas i medlemsstaternas domstolar. Härutöver har arbetsgruppen till uppgift att utveckla ett verktyg för att mäta kvalitet i domstolsarbete. Arbetsgruppen ska också ta sig an frågan hur felaktigheter som begås i handläggningen av mål och ärenden bör kompenseras. Övergripande handlar uppdraget om att balansera principerna om domstolarnas oavhängighet mot system för att kontrollera och utvärdera att verksamheten håller en hög kvalitet i förhållande till brukarna.

TPF

24

FPT

Arbetsgruppen har bl.a. satt ihop en checklista för vad kvalitet i rättsväsendet och domstolarna närmare innebär. Tanken är att checklistan ska fungera som ett praktiskt verktyg för att hjälpa medlemsstaterna att samla in relevant information och analysera relevanta aspekter på kvalitet. Fem huvudområden har identifierats. Det första tar sikte på strategi- och policyfrågor och det andra på processer för att bl.a. stifta lag och hantera mål och ärenden i domstol. Det tredje handlar om tillgänglighets- och förtroendefrågor i vid mening och det fjärde om personal- och kompetensfrågor. Det femte och

TP

19

PT

Se Albers (2008).

TP

20

PT

Se www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/presentation/cepej

U

_

U

en.asp.

TP

21

PT

CEPEJ (2005) European Judicial Systems, CEPEJ (2006) European Judicial Systems.

TP

22

PT

Se CEPEJ studies No. 2 (2006) och CEPEJ studies No. 3 (2006).

TP

23

PT

Se CEPEJ (2005) Time Management Checklist.

TP

24

PT

CEPEJ (2007) 3.

90

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

sista området rör resursfrågor, bl.a. hur verksamheten i domstolarna finansieras och tillgången till olika tekniska hjälpmedel. Till varje område är kopplat frågor om vilka mätinstrument och utvärderingsmetoder som finns för att undersöka statusen inom respektive område.

Checklistan antogs av CEPEJ vid ett plenarmöte i Strasbourg den 2–3 juli 2008 och finns numera tillgänglig för enskilda användare i medlemsstaternas domstolar.

TPF

25

FPT

Arbetsgruppen håller dessutom på

att sammanställa en översikt över de kvalitetsmodeller som tillämpas inom medlemsstaternas rättsväsenden.

TPF

26

FPT

CEPEJ har nyligen också tillsammans med the Consultative Council of European Judges – ett rådgivande organ under Europarådet som arbetar med frågor om domares oberoende, opartiskhet och kompetens – utarbetat och påbörjat genomförandet av en enkätundersökning riktad till medlemsstaterna. Enkätundersökningen tar sikte på hur målen handläggs i domstolarna och hur man utvärderar att avgörandena håller god kvalitet. 40 länder har besvarat enkäten.

TPF

27

FPT

USA

År 1987 började några domare i USA att diskutera vilka grundläggande skyldigheter domstolarna har gentemot medborgarna. Diskussionerna utmynnade i att det ställdes upp s.k. Trial Court Performance Standards (TCPS). TCPS går övergripande ut på att beskriva, klassificera och mäta kvaliteten inom olika områden av verksamheten.

TPF

28

FPT

Fem olika områden pekades ut, nämligen tillgänglighet, handläggningstider, likabehandling/opartiskhet/integritet, oberoende/ansvarstagande samt allmänhetens förtroende. Till områdena kopplades ett stort antal mål för hur en bra och effektiv domstol bör fungera och ett än större antal metoder för att mäta hur enskilda domstolar presterar i förhållande till målen.

TPF

29

FPT

TCPS-systemet test-

ades i tolv olika domstolar. Systemet utsattes för kritik som gick ut på att det innehöll för många mål och mätmetoder och därför var

TP

25

PT

CEPEJ (2008) 2 Prov.

TP

26

PT

CEPEJ-GT-QUAL (2008) 2.

TP

27

PT

Enkätsvaren finns samlade på www.coe.int/ccje.

TP

28

PT

Se www.ncsconline.org/D

U

_

U

Research/TCPS/index.html.

TP

29

PT

TCPS innehåller 22 målsättningar och 68 mätmetoder.

91

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

alltför komplicerat och tidskrävande att tillämpa i enskilda domstolar.

Som en reaktion på denna kritik introducerades år 2005 ett enklare kvalitetsutvecklingssystem, CourTools. Detta system erbjuder de enskilda domstolarna tio indikatorer och metoder för att kunna mäta och utvärdera prestationerna på ett sätt som är praktiskt genomförbart.

Indikatorerna tar sikte på bl.a. tillgänglighet, bemötande, medarbetarnas arbetstillfredsställelse, handläggningstider och förhandlingseffektivitet. Domstolens prestationer inom de olika områdena mäts återkommande, i första hand genom enkätundersökningar med brukare och medarbetare samt analys av domstolsstatistik.

TPF

30

FPT

Holland

Under åren 1998–2002 reformerades det holländska domstolsväsendet i grunden. Reformprogrammet tog i första hand sikte på att få domstolsväsendet att bli mer utåtriktat och brukarorienterat, att korta handläggningstiderna och öka enhetligheten i rättstillämpningen.

Det tillsattes en projektgrupp med bl.a. domare och experter i organisationsteori som fick i uppdrag att utveckla ett system för att mäta och undersöka kvalitet i domstolsarbetet. Systemet för kvalitetsmätning kom att inbegripa fem mätområden, nämligen oberoende och integritet, handläggningstider, enhetlig rättstillämpning, kompetens samt bemötandet av parter. Man har till varje mätområde ställt upp flera mål för verksamheten. Arbetet har utmynnat i en modell för kvalitetsutvärdering, särskilt anpassad för domstolsväsendet.

TPF

31

FPT

Modellen är en del av ett mer omfattande kvalitetssystem för domstolsväsendet som kallas RechtspraaQ.

TPF

32

FPT

De holländska domstolarna är skyldiga att vartannat år utvärdera verksamheten med hjälp av den ovan nämnda modellen (INK). Utvärderingen inbegriper ett system med poängsättning som innebär att domstolen får högre poäng ju längre man har kommit med arbetet med kvalitetsutveckling inom ett specifikt område. Det finns

TP

30

PT

Utförlig information om CourTools finns på www.ncsconline.org/D

U

_

U

Research/CourTools/tcmp

U

_

U

courttools.htm.

TP

31

PT

Modellen kallas INK och är en modifierad variant av den TQM-baserade kvalitetsmodellen EFQM.

TP

32

PT

För vidare information om RechtspraaQ, se www.rechtspraak.nl.

92

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

oftast flera kvalitetsindikatorer för varje område.

TPF

33

FPT

Domstolarna

måste vart fjärde år genomföra enkätundersökningar med brukare och medarbetare. Verksamheten i domstolarna granskas och utvärderas dessutom vart fjärde år av en oberoende undersökningskommitté.

TPF

34

FPT

Det finns två organ som hjälper domstolarna med kvalitetsarbetet. Det ena har ansvar för att utforma och utveckla kvalitetsmodellerna och samlar bl.a. in och sammanställer erfarenheterna från domstolarnas kvalitetsarbete. Det andra är ett serviceorgan som erbjuder domstolarna praktiskt stöd i det dagliga kvalitetsarbetet.

TPF

35

FPT

Den holländska domstolsreformen har nyligen utvärderats. Det har då bl.a. visat sig att tonvikten i reformen har legat på att göra domstolarna mer effektiva, vilket faktiskt också har lett till att produktiviteten har ökat. Enligt domarna själva har detta emellertid fått negativa konsekvenser för den mer renodlade juridiska kvaliteten i avgörandena. De skärpta kraven på att kunna svara för arbetsprestationerna har också inneburit en spänning i förhållande till principen om domarnas självständighet i dömandet. T.ex. har reformen inneburit att man i sådan utsträckning söker undvika att förhandlingar ställs in att enskilda domare upplever att deras beslutanderätt i denna fråga blivit kringskuren. Reformen har slutligen haft en stark konformerande effekt på rutinerna för domstolarnas handläggning av mål och ärenden.

TPF

36

FPT

England

I England är det strategiska målet för domstolsväsendet för åren 2006– 2010 att alla medborgare oberoende av vilka förutsättningar man har och i vilken roll man kommer i kontakt med domstolarna ska

TP

33

PT

För att ta indikatorn för vilka instrument som används för att främja enhetlighet i rättstillämpningen som exempel får domstolen 1 poäng om det finns en informationsfolder i frågan för cirkulation på domstolen, 2 poäng om det finns ett internt system för rättstillämpningsfrågor, 3 poäng om det återkommande förs diskussioner på domstolen i rättstillämpningsfrågor, 4 poäng om domstolen diskuterar rättstillämpningsfrågor med andra domstolar och 5 poäng om man inom domstolen fattat principöverenskommelser om hur olika rättstillämpningsfrågor bör lösas och överenskommelserna publiceras internt och följs på domstolen. Andra indikatorer som rör just enhetlig rättstillämpning är vilken uppfattning de professionella aktörerna har i frågan och vilka handlingsprogram som finns på området.

TP

34

PT

De första undersökningsrapporten, som ger en samlad bild av kvaliteten i domstolsväsendet, publicerades år 2006.

TP

35

PT

Det första organet heter ”the Quality Bureau of the Dutch Council for the Judiciary” och det andra PRISMA.

TP

36

PT

Se Langbroek och Boone (2007).

93

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

ha samma möjlighet att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade. Prövningen ska äga rum så fort som möjligt och till den lägsta kostnad som är möjlig att uppnå med bibehållen öppenhet i den juridiska processen. Ett annat mål är att stärka medborgarnas förtroende och respekt för domstolarna.

TPF

37

FPT

Her Majesty’s Courts Service (HMCS), ett verkställande organ under Justitiedepartementet som närmast är att betrakta som Englands motsvarighet till Domstolsverket, har satt upp sex principer för att nå det strategiska målet. Den första är att medborgarnas behov ska komma i första hand. Med det menas bl.a. att domstolarna ska säkerställa att behoven hos de mest utsatta i samhället, särskilt barn, verkligen tillgodoses när de kommer i kontakt med domstolarna. Detta ska bl.a. uppnås genom att processer och procedurer ska utgå från brukarens behov snarare än personalens.

Den andra principen handlar om att på olika sätt underlätta medborgarnas kontakter med domstolarna. Olika servicefunktioner ska finnas tillgängliga på de platser och vid de tidpunkter de behövs. Information om domstolarna ska vara lätt att begripa och vara allmänt spridd. Tjänster som erbjuds över disk och uppgifter om domstolsförhandlingar ska finnas tillgängliga vid olika s.k. flerfunktionscenter. Lokalerna ska bli bättre och mer brukarvänliga och de som kommer till domstolen för att höras ska få ett bättre stöd. När det är lämpligt ska telefon- och videoteknik användas för att göra det lättare att delta i förhandlingar.

Den tredje principen handlar om att stärka medborgarnas respekt och förtroende för domstolarna. Detta ska uppnås genom att prioriteringsområden i domstolarnas förändringsarbete sätts utifrån medborgarnas behov och intressen. De som kommer i kontakt med domstolarna ska bemötas med värdighet och respekt. Man avser på dessa sätt bl.a. säkerställa att domstolarnas avgöranden respekteras och följs eller annars snabbt kan verkställas.

Den fjärde principen tar sikte på att förändra sättet som domstolarna tillhandahåller sina tjänster på, i första hand genom att utveckla de webbaserade systemen. T.ex. har man som målsättning att talan i 75 procent av alla civilmål ska väckas elektroniskt år 2010.

Den femte principen handlar om att stärka domstolarnas oberoende, bl.a. genom att ge domare erforderligt stöd för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Med sådant stöd avses t.ex. olika kompetenshöjande åtgärder.

TP

37

PT

Se Her Majesty’s Courts Service Business Strategy (2006) www.hmcourts-service.gov.uk/docs/publications/hmcs

U

_

U

business

U

_

U

strategy.pdf.

94

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

Den sjätte och sista principen syftar till att stärka domstolarnas roll som arbetsgivare och bli en arbetsgivare som de personer söker sig till som vill ge förstklassig samhällsservice. Med detta menas att domstolarna ska vara lyssnande, lärande och självbestämmande organisationer.

Genom The Courts Act (2003) skapades organet ”Her Majesty´s Inspectorate of Court Administration”. Detta är ett oberoende organ som har till uppgift att genom inspektioner utvärdera domstolarna. Inspektionsaktiviteterna omfattar inte de personer som ägnar sig åt att pröva juridiska frågor och fatta juridiska beslut. Inspektionerna tar alltså närmast sikte på hur domstolarnas administration fungerar. Syftet med inspektionerna är att skapa ett domstolsväsende som bättre kan tillgodose medborgarnas olika behov. Detta söker man åstadkomma genom att bl.a. uppmuntra domstolarna att på olika sätt återkommande utvärdera sina arbetssätt och arbetsresultat och att säkerställa att sådana utvärderingar tas i beaktande när verksamheten inspekteras. Inspektionsorganet framhåller vikten av att utvärderingarna baseras på ett objektivt och robust faktaunderlag som kan kontrolleras.

Finland

I Finland inleddes år 1999 ett kvalitetsförbättringsprojekt inom domstolarna i Rovaniemi hovrätts domkrets.

TPF

38

FPT

Vid en årligen åter-

kommande kvalitetskonferens väljs de områden av verksamheten ut som ska uppmärksammas särskilt. I konferensen deltar bl.a. domare, advokater, åklagare, journalister och forskare.

TPF

39

FPT

Syftet med projektet är att förbättra kvaliteten i verksamheten genom utvärdering enligt brukarorienterade kvalitetskriterier. Inom projektet har det ställts upp kriterier som rör sex olika aspekter av verksamheten, närmare bestämt handläggnings- och processfrågor, domar och beslut, bemötande, skyndsamhetsfrågor, domares professionella färdigheter och kompetens samt organisations- och ledarskapsfrågor. Analysen av kriterierna sker enligt en sexgradig poängskala. Hur domstolarna presterar enligt kriterierna undersöks genom

TP

38

PT

För utförligare information om vad kvalitetsprojektet går ut på, se rapporten Bedömning av kvaliteten på rättskipningen i domstolarna – Utgångspunkter och mätare (2006).

TP

39

PT

Quality Project in the Courts of the Jurisdiction of the Court of Appeal of Rovaniemi (2005). År 2007/08 har man valt att fokusera bevisupptagningsfrågor, bemötandet under förhandling, påföljdsbestämning samt handläggningsfrågor och beviskrav i samband med häktning.

95

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

bl.a. självutvärdering på domstolarna, utvärdering av en expertgrupp, enkätundersökningar och analys av domstolsstatistik.

TPF

40

FPT

Kvalitetskriteriernas och mätmetodernas användbarhet har nyligen prövats för första gången inom ramen för ett pilotprojekt i åtta domstolar. Vid utvärderingen konstaterades att de sex utvalda aspekterna av verksamheten och poängskalan var funktionella, men att man möjligen ställt upp väl många kriterier. Bl.a. tolkade man den påfallande låga svarsfrekvensen i vissa enkätundersökningar som ett tecken på detta.

TPF

41

FPT

Man tyckte att domarnas självutvärdering och

expertutvärderingen gav en mycket bra bild av kvalitetsläget i domstolarna. I pilotprojektet framkom också att domare var mer kritiska till sina egna arbetsprestationer än advokater, åklagare och parter.

Sedan kvalitetsprojektet påbörjades har man kunnat påvisa en ökad enhetlighet i handläggningen av målen och en minskad benägenhet att överklaga.

Danmark

Med ökade produktivitetskrav från statsmakternas sida har domstolarna tyckt sig sakna ett verktyg för att på ett mer hållfast sätt mäta hur dessa krav påverkar kvaliteten i domstolsarbetet. Det danska kvalitetsarbetet har därför till stor del kommit att handla om att försöka utarbeta en metod för att mäta kvalitet.

För några år sedan genomfördes en undersökning av kvaliteten i domstolsarbetet.

TPF

42

FPT

Till grund för slutsatserna i rapporten ligger dels

synpunkter på domstolarnas arbete som inhämtats från både professionella aktörer och enskilda brukare, dels erfarenheter från ett pilotprojekt om kvalitet i domstolsarbetet som genomförts vid Köpenhamns byret. Pilotprojektet innebar att domare själva utvärderade sitt arbete genom att sätta upp kriterier och poängsätta varandras domar samt bemötande under förhandlingar.

TPF

43

FPT

Behovet av att undersöka kvaliteten i domstolsarbetet har lett till att samtliga domstolar nu har erbjudits att genomföra en ut-

TP

40

PT

I expertgruppen ingår en domare, en advokat, en åklagare, en professor i juridik och en kommunikationsexpert.

TP

41

PT

T.ex. svarade endast ett par procent av parterna på enkäten och endast ca 15 procent av advokaterna.

TP

42

PT

Dokumentation og målning af kvalitet ved domstolene (2005).

TP

43

PT

Vad projektet närmare gick ut på beskrivs i avsnitt 4.4.1 (bemötande under förhandlingar) och 5.4.1 (domskrivning).

96

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

värdering av verksamheten enligt CAF-modellen.

TPF

44

FPT

Utvärderingen

inbegriper bl.a. enkätundersökningar med domstolens intressenter samt analys av bemötandet under förhandlingar och kvaliteten i den juridiska argumentationen i avgörandena.

Målet med erbjudandet är att domstolarna ska få upp ögonen för att kvalitetsarbete är något som måste ingå som en naturlig rutin i det dagliga arbetet och på alla nivåer inom organisationen. Ett annat mål är att etablera CAF-modellen och PDCA-cykeln

TPF

45

FPT

som naturliga hjälpmedel i arbetet med kvalitetsutveckling. I förlängningen är tanken också att skapa ett kvalitetsutvecklingscenter för domstolsväsendet.

Domstolsverkets motsvarighet i Danmark, Domstolsstyrelsen, pekar varje år ut fokusområden som domstolarna ska arbeta med under året.

TPF

46

FPT

Under år 2008 har bl.a. handläggningstider, kvalitet

och kompetensutveckling pekats ut som fokusområden. När det gäller t.ex. handläggningstider har representanter från Domstolsstyrelsen och domstolarna ställt upp gemensamma mål som publiceras på en webbsida. På webbsidan publiceras också uppgifter om hur de enskilda domstolarna presterar i förhållande till de uppsatta målen.

TPF

47

FPT

I Danmark har man vidare något som kallas ”Bedste praksiskonsulent” (hädanefter konsult). Det handlar här om en person, en f.d. assessor, som har särskilda kunskaper i domstolsadministrativt arbete. Konsulten hjälper de domstolar som önskar det med att förbättra de administrativa rutinerna och göra domstolsarbetet effektivare. Konsulten genomför deltagandeobservationer på domstolarna och kommer därefter med förslag till förändringar. Information om vad konsulten gjort dokumenteras och publiceras sedan på en särskild webbsida för andra domstolar att ta del av.

Konsulten hjälper även på begäran till med mer allmänt kvalitetsarbete i domstolarna och arrangerar seminarier i särskilda ämnen, t.ex. mellanchefens roll. Att man kommit att inrätta den här typen

TP

44

PT

CAF-modellen är en TQM-baserad kvalitetmodell som är särskilt tar sikte på kvalitetsarbete i offentlig förvaltning, se avsnitt 3.3.1.

TP

45

PT

PDCA står för Plan-Do-Check-Act och kan närmast ses som en beskrivning av hur man bör gå tillväga när man bedriver arbete med kvalitetsutveckling, se www.hci.com.au/hcisite2/toolkit/pdcacycl.htm.

TP

46

PT

Grunden härför är en uppsättning visioner och värden som all personal i domstolarna i början av 2000-talet gemensamt beslutade skulle vara vägledande för verksamheten i det nya århundradet. Visionerna tar sikte på bl.a. kvalitet, service och effektivitet och värdena på bl.a. bemötande, oberoende, ansvarstagande och öppenhet. Visionerna och värdena för verksamheten har samlats i en bok som delats ut till varje anställd och som fått stor genomslagskraft.

TP

47

PT

Se www.domstol.dk/om/talogfakta/statistik/Pages/default.aspx.

97

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

av kvalitetsstöd hänger till stor del samman med att konsulten är oberoende från både Domstolsstyrelsen och Justitiedepartementet. Därigenom känner domstolarna att de med förtroende kan vända sig till konsulten, vilket de också gör i betydande omfattning.

Liksom i andra länder ser man i Danmark en utmaning i att balansera kraven på effektivitet och kvalitetskontroll mot principerna om domstolarnas oavhängighet. Man ser också en utmaning i att få till stånd en bred acceptans i domstolarna för behovet av gemensamma kvalitetsmål och att hitta ett fungerande och effektivt sätt att samla och utbyta information mellan domstolarna.

3.3.4 Kvalitetsarbete i Sveriges Domstolar

Under ett möte för landets domstolschefer i september 2004 var deltagarna överens om att det fanns ett behov av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i domstolarna. Mötet uppdrog åt överrättspresidenterna att utse en kvalitetsgrupp med företrädare för allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar samt hyres- och arrendenämnderna. Kvalitetsgruppen hade i uppgift att lämna förslag på inriktningen av det fortsatta kvalitetsarbetet inom domstolsväsendet, att föreslå metoder och strategi för detta arbete samt att verka för att idéer och tankar om kvalitetsarbete sprids i domstolsväsendet.

Kvalitetsgruppens arbete utmynnade år 2005 bl.a. i den rapport, Att arbeta med kvalitet i domstolsväsendet (2005), som nämns i våra direktiv. I rapporten föreslås att samtliga domstolar ska sätta igång ett systematiskt kvalitetsarbete och att det arbetet ska understödjas och följas upp på central nivå. Rapporten kan närmast ses som en översiktlig vägledning med vissa hållpunkter för hur man bör bedriva systematiskt kvalitetsarbete i domstol.

I rapporten framhålls således att kvalitetsarbetet måste äga rum ute på de enskilda domstolarna och att det är de enskilda domstolscheferna som ansvarar för att det bedrivs sådant arbete. Enligt rapporten kan kvalitet bara definieras utifrån de krav som de olika intressenterna ställer på verksamheten. När man bedriver kvalitetsarbete är det därför nödvändigt att identifiera intressenterna och kartlägga vilka olika krav de har.

Till grund för kvalitetsarbetet bör, enligt rapporten, läggas principerna om ett utifrånperspektiv, ett engagerat ledarskap, allas delaktighet, medarbetarnas kompetensutveckling samt en långsiktig-

98

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

het baserad på ständig utveckling.

TPF

48

FPT

I rapporten framhålls vidare att

beskrivningen av vilka områden som bör komma ifråga för kvalitetsutveckling måste baseras på en dialog med olika intressentgrupper och inte bara på egna bedömningar av vad intressenterna kräver.

TPF

49

FPT

Det poängteras att det inom varje kvalitetsområde bör formuleras mål för verksamheten.

I rapporten presenteras ett förslag till hur man bör påbörja kvalitetsarbete. Förslaget går ut på att man först väljer kvalitetsområde och därefter startar en dialog med domstolens intressenter för att ta reda på hur de upplever domstolens arbete, dvs. genomför s.k. brukardialoger. Härefter redogörs för ett antal metoder för brukardialoger, nämligen fokusgrupper, samrådsgrupper, enkäter och paneler.

TPF

50

FPT

Det fortsatta arbetet bör, enligt rapporten, ta sikte på att

återrapportera resultatet från brukardialogen till medarbetarna, ta beslut om vilka åtgärder som ska vidtas och sedan vidta dessa åtgärder. Härvid framhålls vikten av att följa upp att åtgärderna leder till verkliga förändringar.

Det pekas i rapporten på metoder för hur man kan mäta kvaliteten i verksamheten och följa utvecklingen över tid. Man tar avslutningsvis upp att det i förlängningen bör tas fram enhetliga kvalitetskriterier för hela domstolsväsendet, vilket bl.a. skulle öppna en möjlighet för jämförelser mellan olika domstolar.

I rapporten framhålls att Domstolsverket fyller en viktig funktion för kvalitetsarbetet i de enskilda domstolarna. I första hand förutsätts verket kunna ge domstolarna råd och stöd i kvalitetsarbetet, t.ex. vid val av metod för att genomföra brukardialoger. Man tänker sig också att verket ska ansvara för att en bank eller exempelsamling av kvalitetskriterier byggs upp för domstolarnas användning och att mallar för enkäter tas fram.

Vidare bör det, enligt rapporten, på Domstolsverkets hemsida öppnas en kvalitetsmapp med bl.a. information om metoder för kvalitetsarbete och mallar för enkäter. Till verkets uppgifter bör också höra att genomföra regelbundna brukardialoger för hela dom-

TP

48

PT

De principer som lyfts fram i rapporten återkommer i stort sett i samtliga TQM-baserade kvalitetsmodeller.

TP

49

PT

De flesta TQM-modeller, se avsnitt 3.3.1, bygger på att områdena för kvalitetsutveckling tas fram i dialog med intressenterna. Enligt t.ex. CAF-modellen tas emellertid dessa områden fram på grundval av en egen bedömning av vad intressenterna kräver.

TP

50

PT

En fokusgrupp är en form av gruppintervju där en grupp brukare samlas och diskuterar ett på förhand givet område under en samtalsledare. Samtalsledarens uppgift är bara att lyssna och föra in nya frågor efterhand. En samrådsgrupp arbetar långsiktigt och träffas regelbundet. Den bör bestå av 10-20 representanter för olika grupper av brukare, även om inte alla behöver eller bör träffas samtidigt.

99

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

stolsväsendet. Slutligen verkar rapportförfattarna tänka sig att det är Domstolsverket som centralt ska vidareutveckla och ta fram enhetliga kvalitetskriterier för hela domstolsväsendet.

Under år 2006 tog Domstolsverket – tillsammans med en referensgrupp från domstolarna – fram en strategi för hur domstolarna kan arbeta mot visionen om 24-timmarsmyndigheten, 24-timmarsstrategi för Sveriges Domstolar (2006). Strategin innehåller tio prioriterade punkter för domstolarnas arbete och visar på konkreta aktiviteter som kan göras för att förbättra tillgängligheten. Punkterna är

U

att

U

vidareutveckla verksamhetsstödet Vera för att bl.a. ge parter

möjlighet att följa sitt ärende via webben,

U

att

U

anpassa öppet- och

förhandlingstider efter intressenternas behov,

U

att

U

se över domstol-

arnas telefonkultur,

U

att

U

skapa en central eller flera regionala kund-

tjänstfunktioner som kompletterar domstolens växel,

U

att

U

arbeta

med bemötandefrågor,

U

att

U

skapa rutiner kring domstolens kon-

takter med massmedia,

U

att

U

göra det möjligt att skicka domar och

beslut elektroniskt,

U

att

U

utöka möjligheterna till förhandling via

videokonferens,

U

att

U

se över språket i domar, kallelser och blanketter

samt

U

att

U

skapa enhetliga webbplatser för alla domstolar.

Strategin är tänkt att kunna användas som ett stöd i domstolarnas verksamhetsplanering. Strategin hänvisar på ett antal ställen till rapporten Att arbeta med kvalitet i Domstolsväsendet (2005). Begreppet 24-timmarsmyndigheten har år 2008 ersatts av en s.k. handlingsplan för eFörvaltning (2008), som innehåller nya grunder för IT-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning (handlingsplanen presenteras i avsnitt 7.3.3).

Nöjd-Medarbetar-Index (NMI)

Sedan år 2000 har det vartannat år genomförts en medarbetarenkät med samtliga anställda inom Sveriges Domstolar. Enkäten har alltså genomförts fyra gånger och genomförs nu år 2008 för femte gången. Genom enkäten får man fram ett helhetsbetyg, ett Nöjd-Medarbetar-Index, NMI (tidigare kallat Nöjd-Personal-Index, NPI). För Sveriges Domstolar totalt har NMI stadigt ökat, från 52 år 2000 till 61 år 2006.

En anledning till denna ökning kan vara de arbetsmiljöinsatser som genom åren har genomförts på olika domstolar med direkt anledning av medarbetarenkätens resultat. Sådana insatser har bestått i bl.a. arbetslagsutveckling med hjälp av externa konsulter,

100

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

utbildning i stresshantering och hjälp med att utveckla samarbetet över personalkategorigränserna och på andra sätt förbättra relationerna på arbetsplatsen. Andra arbetsmiljöinsatser har tagit sikte på att se över ledningsfunktionen och att kartlägga arbetsmiljön med hjälp av företagshälsovården.

Vad har Domstolsverket mer gjort?

Inom Enheten för Organisationsutveckling hos Domstolsverket finns ett s.k. konsultteam som arbetar med frågor om organisationsutveckling och kvalitetsarbete. Konsultteamet har bl.a. i samband med budget- och verksamhetsdialogerna kunnat fånga upp domstolarnas behov av olika utvecklingsinsatser. Konsultteamets arbete har under de senaste åren i första hand bestått i att stödja domstolarna i arbetet med att utveckla den inre organisationen (från rotel- till beredningsorganisation) och ta fram nya arbetsformer. Allt färre domstolar begär dock stöd i dessa frågor.

Deltagandet i domstolarnas utvecklingsarbete är alltid konsultativt och syftar till att öka domstolarnas egen kompetens. Konsultteamet tillhandahåller metoder och står för planering, uthållighet och uppföljning och visst praktiskt stöd. Själva utvecklingsarbetet måste emellertid bedrivas av domstolarnas egna medarbetare. Inom konsultteamet ser man ett stort värde i att medarbetarna själva identifierar problem, analyserar orsaker och föreslår lösningar och åtgärder. Konsultteamet har medverkat i ett antal projekt som syftat till att förändra organisation och arbetsformer i olika domstolar. En del av insatserna presenteras i rapporter som finns tillgängliga på domstolsväsendets intranät.

Domstolsverket har också under åren 2006–2008 på olika sätt specifikt stött domstolarnas arbete med bemötandefrågor. T.ex. har bemötandefrågor lagts till i grundutbildningarna för olika personalkategorier. Verket har även beviljat enskilda domstolar medel för utbildning i bemötandefrågor. Verket har dessutom genomfört utbildning i kvalitetsarbete för anställda i domstolar och anordnat seminarier i syfte att domstolarna ska kunna utbyta erfarenheter med varandra. Härutöver har verket tillhandahållit metodstöd till några enskilda domstolar, t.ex. i hur man genomför brukardialoger.

101

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

Vad har enskilda domstolar gjort?

Vi har frågat alla domstolar vilka särskilda insatser som domstolarna har gjort när det gäller bemötande, domskrivning och kontakter med medierna. Många domstolar har lämnat information till oss, vilket gett oss en relativt bra bild även över det kvalitetsarbete i stort som har bedrivits och som bedrivs i Sveriges Domstolar.

Vi kan följaktligen konstatera att de flesta domstolar verkar ha satt igång något kvalitetsarbete. Ett stort antal domstolar har satt upp kvalitetsmål för verksamheten inom olika områden. En del domstolar har genomfört interna dialoger i form av intervjuer med de egna medarbetarna. Ett något större antal domstolar har startat ett arbete med regelbundna externa dialoger. Inom ramen för främst fokus- och samrådsgrupper, men också genom enkätundersökningar och större diskussionsforum, har dessa domstolar inhämtat synpunkter från de professionella aktörer som uppträder i domstolen. Några domstolar har dessutom genomfört intervjuundersökningar med enskilda parter och vittnen.

En del domstolar har genomfört särskilda kvalitetssatsningar, t.ex. genom att bjuda in företrädare för lokala massmedier till möten i syfte att förbättra samarbetet och i förlängningen informationen om verksamheten till allmänheten.

Flera domstolar har även satt igång att bearbeta de idéer om hur verksamheten kan bli bättre som kommit upp under dialogerna. Bearbetningen har främst skett inom ramen för olika arbets- eller kvalitetsgrupper på den egna domstolen. Det har lett fram till konkreta förslag till förbättringsåtgärder som sedan kunnat genomföras.

I flera av de domstolar som har kommit långt i sitt systematiska kvalitetsarbete har man börjat med en intern dialog bland medarbetarna där alla medarbetare har engagerats i att ta fram förslag till kvalitetshöjande åtgärder.

TPF

51

FPT

Därefter har domstolschefen beslutat

om vilka av dessa åtgärder som ska genomföras.

I ett andra steg, när medarbetarnas engagemang och delaktighet i kvalitetsarbetet har väckts, har dessa domstolar haft en extern dialog med brukare och andra intressenter som fått ge sin syn på vad som behöver göras för att förbättra kvaliteten i verksamheten. Erfarenheten från dessa domstolar är att de externa synpunkterna lättare har kunnat omsättas i konkreta förbättringsåtgärder när

TP

51

PT

T.ex. Hovrätten för Västra Sverige, Hovrätten över Skåne och Blekinge samt Vänersborgs tingsrätt.

102

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

medarbetarna sedan tidigare är engagerade och delaktiga i arbetet med att förbättra kvaliteten i verksamheten. Detta överensstämmer med forskning på området som visar att medarbetarnas delaktighet i utvecklingsarbetet är avgörande för resultatet.

TPF

52

FPT

Några domstolar har också undersökt vad som kommit ut av förbättringsåtgärderna. Utvärderingen har mestadels skett inom ramen för samråds- eller fokusgrupperna eller genom intern uppföljning på den egna domstolen. Det har även förekommit att man med ett mer vetenskapligt anslag låtit utomstående utvärdera effekterna av förbättringsåtgärderna och kvalitetsarbetet i stort. I en av de domstolar som intervjuat brukare har alldeles nyligen genomförts en uppföljande intervjuundersökning för att utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder inom områdena information, bemötande och service (Hovrätten för Västra Sverige).

Utomstående granskningar av kvaliteten i Sveriges Domstolars arbete

Det genomförs återkommande vissa granskningar av olika aspekter av kvaliteten i domstolarnas arbete. T.ex. granskar riksdagens ombudsmän (JO) och justitiekanslern (JK) på olika sätt verksamheten i domstolarna för att kontrollera att domstolarna efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden.

Även Riksrevisionen genomför granskningar som tar sikte på verksamheten i domstolarna. Denna granskning består av årliga revisioner av några utvalda domstolars räkenskaper och s.k. effektivitetsrevision. Enligt granskningsplanen för år 2008 ska Riksrevisionen inom ramen för sistnämnda form av revision bl.a. undersöka i vad mån regeringen och ansvariga myndigheter säkerställer ett effektivt rättsväsende som har allmänhetens förtroende.

De granskningar som genomförs av verksamheten i domstolarna kan förstås i vissa fall få betydelse för kvalitetsarbetet på enskilda domstolar. Från våra utgångspunkter finns det dock inte anledning att närmare uppehålla oss vid de olika granskningsfunktionerna.

TP

52

PT

Se Norrgren (1996), Ingelgård & Norrgren (2001), Beer & Eisenstat (2004).

103

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

3.3.5 Sveriges Domstolars akademi för utbildning

Sveriges Domstolars akademi för utbildning (Domstolsakademin) kommer i fortsättningen att vara en viktig aktör när det gäller både den professionella och brukarupplevda kvaliteten i domstolarnas verksamhet. Organisatoriskt hör Domstolsakademin till Domstolsverket. Genom Domstolsakademin kommer utbildningen av ordinarie domare att ges ett både bredare och djupare innehåll. Även om Domstolsakademins verksamhet inledningsvis endast omfattar nyutnämnda ordinarie domare framstår det som både naturligt och lämpligt att all utbildning av ordinarie domare på sikt sammanförs till Domstolsakademin.

Det övergripande syftet med utbildningen vid Domstolsakademin ska vara att ge varje domare de bästa förutsättningarna att möta de höga kvalitativa krav som ställs i den dömande verksamheten. I detta ligger bl.a. att utveckla och förbättra domarens metodiska färdigheter och förmåga att göra rättsliga analyser på skilda rättsområden. Utbildningen ska i denna del inriktas på att ge domaren bästa förutsättningar att handlägga och avgöra mål självständigt, effektivt och rättssäkert.

De kvalitativa krav som ställs på en modern domare innefattar emellertid mer än juridisk skicklighet. Domaren ska i möten med parter, vittnen och andra uppträda på ett sätt som gör att den enskilde upplever sig ha fått en rättvis behandling i det enskilda målet, men också som skapar förtroende för domstolsväsendet i stort. Utbildningen ska därför ge deltagarna möjlighet att reflektera över och fördjupa sina kunskaper kring frågor om bl.a. domaretik, förhållandet till rättegångsaktörer, medierna och allmänheten samt medverkan i mer rättspolitiska sammanhang.

Det är viktigt att den som utnämns till domare kan förväntas fungera väl som medarbetare. Moderna arbetsformer ställer större krav på domaren att arbeta i team, oftast då i någon arbetsledande funktion. Att vara en god medarbetare och ledare förutsätter både självkännedom och kunskap om olika påverkansmekanismer på en arbetsplats. Domstolsakademin ska genom utbildning även i dessa frågor bidra till att nyutnämnda domare blir goda medarbetare och ledare och kan tjäna som förebilder för yngre jurister som söker sig till domarbanan.

Undervisningen vid Domstolsakademin kommer att koncentreras kring vissa huvudämnen. För nyutnämnda domare vid förvaltningsdomstol kommer huvudämnena att vara förvaltningsprocessrätt,

104

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

migrationsrätt, skatterätt och socialförsäkringsrätt. Motsvarande huvudämnen för nyutnämnda domare i allmän domstol kommer att vara familjerätt, processrätt och straffrätt. För båda domstolsslagen kommer dessutom att ges undervisning om offentlighet och sekretess, om domarens och domstolens roll och funktion, om mångfald, bemötande och mediekunskap samt om personlig utveckling och medarbetarskap.

Utbildningen i huvudämnena ska vara inriktad på frågeställningar som nära anknyter till den praktiska yrkesutövningen. Tanken är att undervisningen i icke ämnesrelaterade frågor i så stor utsträckning som möjligt ska integreras i undervisningen i de juridiska huvudämnena. Därigenom tänker man sig att sambandet mellan tillämpning av juridiska kärnkunskaper och mer beteendevetenskapliga frågor ska synliggöras och deltagarna stimuleras till diskussion kring detta.

Verksamheten ska fokusera på undervisningsformer som seminarier, arbeten i större och mindre grupper, rättegångsspel och självstudier. Också rena rollspel och interaktiv teater ska finnas med som inslag i undervisningen. Detta kan särskilt komma att aktualiseras när det gäller utbildning i medarbetarskap och andra ämnesområden inom vilka etik och värderingar har en mer framträdande plats. Det ska även ges utrymme för studiebesök.

Rektorn för Domstolsakademin har nyligen i samråd med de ämnesansvariga fastställt en undervisningsplan. Av planen framgår mål och syften med utbildningen i de olika ämnena. Vilket innehåll som utbildningen ska ha och i vilka former som undervisningen ska bedrivas framgår också av planen. Undervisningsplanen finns tillgänglig på Domstolsverkets webbplats, www.domstol.se. Undervisningen vid Domstolsakademin inleds efter årsskiftet 2008/2009.

3.4 Våra förslag

Vi framhåller vikten av att det bedrivs systematiskt kvalitetsarbete i alla domstolar och betonar domstolschefens centrala roll i detta arbete.

Vi föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att ta fram en modifierad resursfördelningsmodell, enligt vilken hänsyn kan tas till det kvalitetsarbete som domstolarna bedriver, och framhåller vikten av att regeringen i framtida regleringsbrev ålägger

105

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

verket att årligen redovisa vad som gjorts inom Sveriges Domstolar för att förbättra kvaliteten generellt.

Vi föreslår dessutom att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att förstärka verket så att verket i framtiden mer aktivt kan bistå domstolarna i deras systematiska kvalitetsarbete. Med stöttning från verket på olika plan kan stöd i kvalitetsarbetet också med fördel ges från domstol till domstol.

3.4.1 Systematiskt kvalitetsarbete

Vårt uppdrag går ut på att föreslå åtgärder som kan förväntas bidra till att stärka allmänhetens förtroende för domstolarna. Över tid bestäms graden av förtroende av både de av lagstiftaren givna förutsättningarna för domstolarnas arbete och sådana faktorer som vi ska uppmärksamma särskilt (hädanefter kommunikationsfaktorer).

Med av lagstiftaren givna förutsättningar avses t.ex. principer och regler för säkerställande av domstolarnas och domarnas oberoende, processen för rekrytering och urval av domare, domstolarnas ekonomiska villkor och framför allt utformningen av den materiella lagstiftning som domstolarna är satta att tillämpa.

Till skillnad från vad som gäller för de av lagstiftaren givna förutsättningarna, har domstolarna och domarna själva ett avgörande inflytande över de kommunikationsfaktorer som vårt uppdrag handlar om. Vi är därför övertygade om att grunden till ett framgångsrikt arbete med att uppmärksamma enskilda människors förutsättningar och behov i kontakterna med domstolarna ligger i att domstolarna själva arbetar med dessa frågor. Endast på det sättet går det enligt vår mening att uppnå en varaktig förbättring av kommunikationen mellan domstolarna och medborgarna.

Övergripande handlar detta arbete om att domstolspersonalens attityder måste förändras och att personalen måste förstå vilka krav och förväntningar som de människor som kommer i kontakt med domstolarna har på verksamheten. Erfarenheten visar att det inte är möjligt att åstadkomma sådan förändring genom endast enskilda projekt eller punktinsatser. Inte heller utbildningsinsatser verkar tagna för sig ha annat än begränsade effekter i detta avseende.

För att åstadkomma verklig förändring krävs enligt vår mening att det regelbundet och kontinuerligt bedrivs ett brukarorienterat kvalitetsarbete i domstolarna som involverar alla medarbetare. Domstolarna måste med andra ord ägna sig åt sådant systematiskt

106

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

kvalitetsarbete som vi redogjort för i avsnitt 3.3. I grunden handlar detta arbete på den enskilda domstolen om att i en fortlöpande process kartlägga de egna medarbetarnas och de utomstående intressenternas krav och behov och sedan söka tillgodose dessa genom förbättringar i rutinerna för arbetets bedrivande.

Att det bedrivs ett strukturerat arbete med kvalitetsfrågor i domstolarna ser vi följaktligen som en grundläggande förutsättning för att det över huvud taget ska vara möjligt att i praktiken omsätta många av de förslag som vi lägger fram i detta betänkande.

Det kan inte heller uteslutas att de olika kommunikationsfaktorernas betydelse för hur medborgarna uppfattar verksamheten varierar mellan enskilda domstolar och inte minst mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol. För att kunna avgöra vilka aspekter av verksamheten som är särskilt betydelsefulla för medborgarnas uppfattning om enskilda domstolar krävs att det i varje domstol bedrivs ett kontinuerligt arbete med kvalitetsfrågor.

Även från ekonomisk synpunkt är det nödvändigt att domstolarna verkligen ägnar sig åt kvalitetsutveckling för att på det sättet kunna hitta så kostnadseffektiva arbetsformer som möjligt. Den kompensation för beräknade löne- och prisökningar som sker när anslagen fastställs minskas nämligen – när det gäller löneandelen – med ett s.k. produktivitetsavdrag. Minskningen kommer sig av att regeringen har ett generellt krav på alla myndigheter att bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt eller med andra ord att bedriva ett ständigt arbete med verksamhetsutveckling.

Att utveckla effektivare arbetsformer är dessutom ett av de viktigare inslagen i strävan att korta handläggningstiderna. Just handläggningstiderna är särskilt problematiska från förtroendesynpunkt eftersom våra undersökningar visar att både allmänheten och de professionella aktörerna, bland de aspekter av själva verksamheten som vi har ställt frågor om, har lägst förtroende för att domstolarna avgör målen inom rimlig tid.

Rapporten Att arbeta med kvalitet i domstolsväsendet (2005) ger en god helhetsbild av vilka moment som måste ingå i ett systematiskt kvalitetsarbete. Som vägledning för hur man kan påbörja kvalitetsarbete i domstol fyller rapporten väl sitt syfte. Det bör dock framhållas att erfarenheten har visat att externa synpunkter lättare kan omsättas i konkreta förbättringsåtgärder om medarbetarna dessförinnan genom s.k. interna dialoger har engagerats i arbetet med att förbättra kvaliteten i verksamheten (jfr avsnitt 3.3.4).

107

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

En hel del domstolar ägnar sig numera, som sagt, åt kvalitetsarbete i olika former. Den samlade bilden är dock att det endast är ett fåtal domstolar som kan sägas bedriva sådant systematiskt kvalitetsarbete som tas upp i rapporten och som vi menar är en förutsättning för att åstadkomma en verklig attitydförändring i domstolarna, en varaktigt förbättrad kommunikation med medborgarna och kortare handläggningstider.

Vi lyfter i de följande tre avsnitten fram några som vi menar särskilt viktiga faktorer för att få till stånd ett systematiskt kvalitetsarbete i samtliga domstolar i landet. I ett avslutande avsnitt diskuterar vi på hur domstolarna kan ta hjälp av varandra i detta arbete.

3.4.2 Domstolschefens roll

Av domstolarnas instruktioner följer att ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, presidenterna i hovrätterna och kammarrätterna samt lagmännen i tingsrätterna och länsrätterna är administrativa chefer för domstolarna.

TPF

53

FPT

I instruktionerna anges bl.a.

att den administrativa chefen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.

Förutom ansvar för resultat, budget och personal innefattar domstolschefskapet ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner, planera domstolens verksamhet samt se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten ska kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt.

TPF

54

FPT

Inom ramen för

denna uppgiftsbeskrivning har domstolschefen ett ansvar för att tillse att det bedrivs systematiskt arbete med kvalitetsutveckling på den egna domstolen. Detta arbete hör till domstolschefens administrativa uppgifter.

Domstolschefen har en central roll i själva kvalitetsarbetet. Han eller hon är nyckelpersonen för att arbetet med systematisk kvalitetsutveckling ska bli framgångsrikt. Vi ser dessutom avdelningscheferna, chefsrådmännen och överrättslagmännen, som nyckelpersoner i detta arbete.

TP

53

PT

Förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen, förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten, förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion.

TP

54

PT

Se Kommitténs om domstolschefens roll och utnämning av högre domare betänkande Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om utnämningen av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99) s. 151 f.

108

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

Det är domstolschefen som måste avsätta tid och resurser för kvalitetsarbetet och på det sättet visa medarbetarna att det är viktigt att domstolen ägnar sig åt kvalitetsutveckling. Domstolschefen har helt enkelt en skyldighet att se till att arbete med systematisk kvalitetsutveckling prioriteras i domstolen, liksom avdelningschefen har motsvarande skyldighet på avdelningsnivå. I hans eller hennes uppgifter ligger att engagera och entusiasmera medarbetarna och att vara drivande i arbetet med att skapa en kultur på domstolen och avdelningen som innebär att arbete med kvalitetsutveckling blir ett naturligt inslag i det dagliga arbetet.

Det är lätt hänt att arbetet med kvalitetsutveckling stannar av om inte arbetet ständigt uppmärksammas av domstolschefen. Risken för det är kanske särskilt stor i domstol på grund av att medarbetarna är ovana vid att arbeta med kvalitetsfrågor på ett systematiskt sätt. Det räcker alltså inte med att domstolschefen är drivande när arbetet med kvalitetsutveckling påbörjas och sedan uppdrar åt andra medarbetare att inom ramen för olika kvalitetsgrupper eller liknande ansvara för kvalitetsarbetets bedrivande. Domstolschefen måste hela tiden själv engagera sig i och följa upp detta arbete. Det handlar således för domstolschefens del om att visa uthållighet i ledarskapet.

Att se till att det bedrivs systematiskt arbete med kvalitetsutveckling på den enskilda domstolen hör till domstolschefens administrativa uppgifter. Själva kvalitetsarbetet berör i princip inte det område som hör till den enskilde domarens självbestämmande. Det innebär att andra domare, liksom övriga anställda, i detta hänseende har lydnadsplikt i förhållande till domstolens ledning och domstolschefen.

TPF

55

FPT

En annan sak är att kvalitetsarbetet i domstol, när det väl bedrivs, måste anpassas till det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning. Det får alltså inte komma i fråga att utveckla modeller eller kvalitetskriterier som tar sikte på i vad mån domstolens ställningstaganden och juridiska bedömningar i enskilda mål är riktiga. Med detta undantag finns det emellertid inte, enligt vår mening, någon del av verksamheten som från självständighetssynpunkt bör undantas från arbetet med kvalitetsutveckling. Detta innebär att vi i princip inte kan se några konfliktproblem när det gäller domarnas självständighet och det systematiska kvalitetsarbetet.

TP

55

PT

109

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

Däremot kan det kanske finnas anledning för domstolschefen att någon gång tänka på att driva frågorna med känsla för medarbetarnas möjligheter och förmåga att helt uppfylla alla de krav som ställs på medarbetarna i en modern domstolsorganisation. I tider av mycket hög arbetsbelastning och många utifrån kommande krav kan det vara svårt att avsätta resurser för förändrings- och utvecklingsarbete. Sådant arbete kräver nämligen utrymme för såväl eftertanke och reflexion som lärande och inhämtning av kunskap.

Om detta utrymme inte finns, kanske man fortsätter att arbeta enligt principen ”göra saker rätt” utan att man hinner se att man inte ”gör rätt saker”. Gamla strukturer, vanor och tänkesätt hänger kvar och bidrar i sämsta fall till en ineffektiv verksamhet av låg kvalitet. Risken för en sådan utveckling kan vara större om personalen har en hög genomsnittsålder och lång anställningstid. Det är naturligt att människor som byggt upp en verksamhet och som arbetat länge i denna och kanske är djupt engagerade i sitt arbete, behöver mycket kraftiga incitament för att ändra sitt arbetssätt. Det är med andra ord inte alldeles lätt att ta till sig att omvärlden har förändrats och ställer nya krav.

Kvalitetsarbete, processtyrning och verksamhetsutveckling är alla uttryck för ett förändrings- och förnyelsearbete i en organisation. För att komma igång med ett utvecklings- och förnyelsearbete behöver cheferna stöd. De behöver kunskaper i hur man leder i förändring. De behöver också insikter om vad som händer med människor i förändring, hur man motiverar människor och hur man hanterar motstånd. Utvecklings- och förnyelsearbete kan leda till nya organisations- och arbetsformer. Cheferna behöver därför också ha kunskap om organisationsutveckling och hur människor reagerar på omorganisationer. De behöver dessutom ha kunskaper om processorientering och processbaserade arbetssätt. Vi tänker oss att i första hand Domstolsverket i framtiden ska kunna ge cheferna ett bättre stöd i dessa avseenden (se avsnitt 3.4.4).

Sammanfattningsvis har domstolschefen enligt vår mening ett stort och avgörande ansvar för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling och också ett betydande utrymme att driva detta arbete utan att komma i konflikt med domarens självständighet.

110

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

3.4.3 Budgetstöd för kvalitetsarbete m.m.

Vi har ovan slagit fast att arbetet med kvalitetsfrågor på domstolarna hör till domstolschefens administrativa uppgifter.

Redovisningen i avsnitt 3.3.4 av det kvalitetsarbete som har bedrivits och som bedrivs i Sveriges Domstolar visar att många domstolar har satt i gång något kvalitetsarbete. Inte sällan rör det sig om ett omfattande arbete, låt vara att det inte alltid bedrivs systematiskt i den mening vi redogör för i detta avsnitt. Såvitt vi kan förstå är kvalitetsarbetet många gånger framgångsrikt och domstolarna har ofta till följd av detta ändrat arbetssätt och rutiner på ett sätt som höjt kvaliteten i domstolen.

Vi är därför i och för sig övertygade om att domstolscheferna tar och även i fortsättningen kommer att ta sitt ansvar när det gäller kvalitetsarbetet på domstolarna. Det systematiska kvalitetsarbetet är emellertid så viktigt och avgörande för förtroendet för domstolarna att det enligt vår mening finns anledning att överväga om inte arbetet måste bedrivas från centralt håll på ett mer aktivt sätt än i dag. I första hand blir då frågan vad Domstolsverket ytterligare kan göra för att ge domstolarna stöd och assistans i kvalitetsarbetet.

Innan vi går in på Domstolverkets roll (avsnitt 3.4.4) vill vi ta upp en särskild fråga av närmast budgetmässig karaktär när det gäller domstolarnas kvalitetsarbete. Den fråga som vi ställt oss är om inte domstolarna på ett tydligare sätt än i dag borde tillföras medel för det arbete som de lägger ned på det systematiska kvalitetsarbetet. Då medel fördelas till domstolarna bör det alltså enligt vår mening övervägas om det inte uttryckligen bör framgå hur mycket av tilldelade medel som avser just det systematiska kvalitetsarbetet.

Nyligen har det beslutats om en ny resursfördelningsmodell för de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, med undantag för de båda högsta domstolarna. För samtliga domstolsslag är det numera en utgångspunkt att medelstilldelningen ska beräknas utifrån domstolarnas genomsnittliga antal inkomna mål de senaste två åren (Mercursystemet). Härutöver har det införts ett bättre system för tidredovisning som innebär att målsammansättningen får genomslag i medelstilldelningen. För tingsrätternas och hovrätternas del finns det dessutom ett system med individuell kompensation för den andel komplicerade och mer arbetsbelastande mål som de har. Den individuella kompensationen beräknas på grundval av indikatorerna huvudförhandlingstid och förtursmål.

111

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

Man kan, även beträffande den nya resursfördelningsmodellen, något förenklat säga att den till stor del bygger på antalet inkomna mål; det är kvantiteten som har störst betydelse.

Resursfördelningsmodellen avser naturligtvis att fördela medel till domstolarna för de flesta kostnader som domstolarna har, bl.a. kostnader för systematiskt kvalitetsarbete. Då medel tilldelas på grund av i första hand antalet inkomna mål ingår i detta medel för det systematiska kvalitetsarbetet.

Det finns dock enligt vår mening framför allt två fördelar med att särskilt fördela medel för domstolarnas systematiska kvalitetsarbete. Den ena fördelen är att det blir en tydlig viljeyttring från statsmakterna att det inte bara är kvantitet utan även kvalitet i domstolsverksamheten som räknas när medel fördelas. Kvaliteten ges ett tydligare fokus än i dag. Den andra fördelen är att en synlig och tydlig koppling mellan tilldelade medel och kvalitetsarbete kan utgöra ett starkt incitament för domstolarna att sätta i gång och driva arbete med systematiska kvalitetsfrågor.

Särskild resursfördelning för arbetet med det systematiska kvalitetsarbetet reser dock en del frågor av närmast praktisk karaktär. En sådan fråga är hur systemet ska konstrueras så att medlen fördelas rättvist mellan domstolarna. Detta förutsätter i sin tur att det ställs upp tydliga kriterier för olika sorters kvalitetsarbete enligt en kvalitetsutvecklingsmodell som gör det möjligt att jämföra domstolarnas insatser, både mot varandra och mot mer allmänt hållna målsättningar. En sådan modell skulle t.ex. kunna konstrueras med den holländska modell (INK) som nämns i avsnitt 3.3.3 som förebild. Ett annat alternativ skulle kunna vara att använda CAFmodellen som presenteras i avsnitt 3.3.1. Som framgår av avsnitt 3.3.3 erbjuds de danska domstolarna numera att utvärdera sina kvalitetsinsatser enligt denna modell.

En annan praktisk fråga är om medel ska fördelas med hänsyn till det systematiska kvalitetsarbete som domstolen har utfört eller det arbete som domstolen har för avsikt att utföra.

När det gäller sistnämnda frågor tror vi att de bäst löses genom diskussioner mellan Domstolsverket och domstolarna. Vi lämnar därför inga förslag här när det gäller dessa praktiska frågor om hur systemet närmare ska konstrueras och medlen fördelas.

Med tanke på regeringens ansvar för att verksamheten vid Sveriges Domstolar bedrivs med hög kvalitet och är effektiv är det naturligt om regeringen i regleringsbrevet till Domstolsverket ställer krav på att verket årligen inhämtar vilka särskilda insatser på om-

112

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

rådet som domstolarna gjort. Regeringen brukar också ha med sådana krav i regleringsbreven. Enligt regleringsbrevet för år 2008 ska verket t.ex. särskilt redovisa vilka åtgärder som vidtagits för att säkerställa att den dömande verksamheten håller en hög kvalitet. Vi vill framhålla vikten av att regeringen i framtida regleringsbrev ålägger Domstolsverket att årligen redovisa vad som gjorts inom Sveriges Domstolar för att förbättra kvaliteten generellt. En sådan överblick för verket är för övrigt nödvändig om verket ska kunna fördela budgetmedel särskilt för systematiskt kvalitetsarbete.

3.4.4 Domstolsverkets roll – Ett bättre metod- och resursstöd

I vårt uppdrag ingår i och för sig inte att se över det systematiska kvalitetsarbetet i stort. Domstolsverket har dock en viktig roll när det gäller att stärka förtroendet för domstolarna. Vi återkommer senare i olika sammanhang till detta. Här vill vi emellertid ta upp en särskild fråga, nämligen frågan om hur Domstolsverket bättre än i dag kan bistå domstolarna i deras systematiska kvalitetsarbete.

Erfarenheterna från de domstolar som kommit långt i sitt kvalitetsarbete är att det behövs stöd för att kvalitetsarbetet ska kunna starta på ett sätt som gör att det kan bli systematiskt och inte stannar av. Det är därför viktigt att det finns ett metodstöd att tillgå både vid upptakten av ett systematiskt kvalitetsarbete och i samband med uppföljning av vidtagna åtgärder. Även i senare skeden finns det behov av sådant stöd för att inte arbetet ska stanna upp eller mattas av.

Vi menar att verket måste ha en mer aktiv roll som ett sådant metod- och resursstöd åt domstolarna än vad som är fallet i dag. Som framgår av vår redovisning i avsnitt 3.3.4 förutsätts i rapporten från den i förhållande till verket fristående Domstolsväsendets kvalitetsgrupp att verket ska kunna erbjuda relativt omfattande stöd åt domstolarna i kvalitetsarbetet. Enligt vad vi erfarit är emellertid inte verket bemannat på ett sätt som gjort det möjligt för verket att, annat än i begränsad omfattning, ta på sig de uppgifter som förutsätts i rapporten.

Utöver de uppgifter som nämns i rapporten bör verket dessutom, enligt vår mening, ansvara för att hämta in och på verkets interna webbplats samlat redovisa information om enskilda domstolars kvalitetsarbete. Det finns ett värde i att alla domstolar har tillgång till vad som samlat görs när det gäller kvalitetsarbetet. I

113

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

första hand kan kunskapen om vad andra gör mer generellt stimulera till egna insatser. Men redovisningen kan också underlätta för domstolarna att ta kontakt med varandra när det gäller olika kvalitetsprojekt. Den domstol som exempelvis vill arbeta med domskrivningsfrågor kan få information om vilka andra domstolar som gör eller har gjort detta.

Verket bör dessutom ansvara för att utvärdera och analysera informationen om domstolarnas kvalitetsarbete. Detta arbete bör i förlängningen kunna leda till att man kan ta fram enhetliga kvalitetskriterier för hela domstolsväsendet. Det bör dessutom kunna leda till att man utvecklar en sådan modell för systematiskt kvalitetsarbete och kvalitetsuppföljning som diskuteras ovan (se avsnitt 3.3.2), särskilt anpassad för Sveriges Domstolar.

För att Domstolsverket ska ha möjlighet att utföra dessa uppgifter behöver verket i första hand förstärkas med flera personer som har organisationsteoretisk bakgrund och praktisk erfarenhet av att analysera och arbeta med utveckling av organisationer, gärna i andra myndigheter. Det kan också finnas anledning för verket att samverka med olika universitet och högskolor. Det förefaller naturligt att dessa personer knyts till det s.k. konsultteamet vid Enheten för organisationsutveckling hos Domstolsverket.

Dessutom finns det ju numera i domstolarna personer som har betydande erfarenhet av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete. Det är enligt vår mening angeläget att Domstolsverket inom ramen för sitt mer aktiva metod- och resursstöd åt domstolarna vänder sig till domstolar som bedrivit systematiskt kvalitetsarbete i praktiken och fångar upp dessa erfarenheter och för ut denna kunskap till andra domstolar.

Det är också viktigt att man tar till vara de erfarenheter som finns i domstolarna när man utformar en sådan gemensam modell och gemensamma kriterier för systematiskt kvalitetsarbete som diskuteras ovan. I förlängningen ser vi framför oss att vissa av de personer som varit engagerade i att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i domstol skulle kunna fungera som ett slags motsvarighet till den danska ”Bedste-praksiskonsulenten”, som enligt vad som redovisas i avsnitt 3.3.3 fyller en viktig och mycket uppskattad funktion i kvalitetsarbetet i de danska domstolarna.

En annan mycket viktig uppgift för Domstolsverket är att hjälpa domstolarna att utveckla effektivare arbetsformer för att på det sättet korta handläggningstiderna. Som vi framhållit är detta en särskilt angelägen uppgift för domstolarna från förtroendesynpunkt.

114

SOU 2008:106 Systematiskt kvalitetsarbete i domstol

Vi föreslår således att Domstolsverket förstärks på det sättet att det till verket knyts flera personer med organisationsteoretisk bakgrund samt att verket på olika sätt tar till vara de erfarenheter som finns i domstolarna av att bedriva systematiskt kvalitetsarbete i praktiken.

3.4.5 Metodstöd i kvalitetsarbetet från domstol till domstol

Metodstöd till domstolarna i kvalitetsarbetet kan också med fördel ges från domstol till domstol genom att medarbetare i domstolar som redan har erfarenhet av systematiskt kvalitetsarbete bildar grupper som exempelvis regionalt stödjer andra domstolar som vill starta sådant arbete. Det finns flera exempel på domstolar som i dag samarbetar på detta sätt, bl.a. i västra Sverige. Mycket talar för att det är lättare att vinna engagemang och få delaktighet i ett utvecklingsarbete som har initierats från domstolens egen personal och som får stöd och inspiration från motsvarande personalgrupper på en annan domstol, som har arbetat längre med frågorna och redan skaffat sig erfarenhet.

Det finns flera fördelar med att organisera metodstödet på detta sätt. En fördel är att de personer som ska stödja andra domstolar i deras systematiska kvalitetsarbete kan behålla sin arbetsplats på sin ordinarie domstol. De kommer därigenom att ha kvar en förankring i det ordinarie domstolsarbetet på ett sätt som är till fördel både för att de ska kunna följa och stödja kvalitetsarbetet samtidigt som de inte tappar kontakten med det dagliga domstolsarbetet utan behåller sin professionella trovärdighet. En annan fördel är att dessa personer kan medverka till att skapa regionala nätverk där samordning av insatser och utbyte av idéer kan ske.

TPF

56

FPT

De personer som ska

stödja andra domstolar i deras arbete kan också ofta göra detta på ett smidigt sätt inom en region, eftersom resorna vanligen inte behöver bli så långa.

Om man väljer ett regionalt förankrat stöd till de domstolar som vill starta och driva systematiskt kvalitetsarbete, så måste detta självfallet samordnas av Domstolsverket och förstärkas med extern kompetens i metodutveckling, mätning av resultat m.m. på riksnivå. Detta kan exempelvis ske genom att en eller ett par personer inom Domstolsverket är samordningsansvariga och i denna egen-

TP

56

PT

Jfr avsnitt 3.3.3 och det systematiska kvalitetsarbete som framgångsrikt bedrivits i närmare tio år i domstolarna i Rovaniemi hovrätts domkrets i Finland.

115

Systematiskt kvalitetsarbete i domstol SOU 2008:106

skap sammankallar regionalt verksamma metodstödjare till nätverksträffar för utbyta erfarenheter, rapportera resultat och få tillfälle till gemensam kompetensutveckling. Det är naturligtvis också nödvändigt att det finns ett sätt att ekonomiskt kompensera de domstolar som tillhandahåller personal för de gemensamma ändamålen.

116

4 Bemötande av parter och bevispersoner

4.1 Sammanfattning

Bemötande är ett mångbottnat begrepp. Man kan övergripande skilja mellan personbemötande och institutionellt bemötande. Personbemötande handlar om hur medarbetarna uppträder eller uppför sig i direkta kontakter med de personer som kommer i kontakt med i vårt fall domstolarna medan det institutionella bemötandet tar sikte på hur domstolen som sådan upplevs av de människor som besöker eller på andra sätt kommer i kontakt med den.

Vid sidan av det uppenbara skälet – att alla medborgare som kommer i kontakt med domstolarna har ett berättigat krav att bli bemötta med respekt och värdighet – är det även för domstolarnas förmåga att fullgöra sin samhällsuppgift viktigt med ett gott bemötande av parter och bevispersoner. För att de personer som hörs i domstolen ska kunna lämna en fri och fyllig och också mer korrekt berättelse krävs nämligen att de känner sig trygga och lyssnade på i förhörssituationen. Att parter och bevispersoner får ett gott bemötande är alltså ytterst en rättssäkerhetsfråga som handlar om att säkerställa att domstolen får bästa möjliga underlag för sin bedömning i målen.

Detta kräver i sin tur att parter och bevispersoner är klara över vad som ska hända och vad som förväntas av dem i domstolen. Den skriftliga information som kommer från domstolen måste vara lättfattlig och får inte uppfattas som otrevlig eller hotfull. Det krävs också att den känsla av utsatthet som man som part eller bevisperson kan uppleva inte förstärks av att det är svårt att komma i kontakt med någon på domstolen som kan svara på frågor. Ett gott bemötande i samband med ankomsten till domstolen kan bidra till en känsla av lugn och trygghet. Under förhandlingen måste parten och bevispersonen kunna känna att domstolens ledamöter verkligen

117

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

lyssnar och är uppmärksamma på de behov av information, pauser eller annat stöd som den hörde kan ha för att klara av att lämna en utförlig berättelse.

Vi menar att det nu finns behov av att ta fram en strategi för Sveriges Domstolar för vad ett gott bemötande av parter och bevispersoner mer konkret bör innebära på olika plan. Strategins innehåll ska bestämmas av domstolarna. Domstolsverket ska ha en övergripande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategin, driva arbetet med denna framåt och hålla arbetet levande. Strategin bör enligt vår mening vila på följande hörnstenar.

• Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevispersoner har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet.

• Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller telefon- och öppettider och kontakter per e-post.

• Informationen till parter och bevispersoner om hur det går till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig.

• Bemötandet vid inställelse i domstol ska bli bättre och i de större domstolarna ska det finnas särskilda servicevärdar.

• All domstolspersonal ska utbildas i bemötandefrågor.

• Parters och bevispersoners uppfattning om och förväntningar på domstolarnas bemötande ska återkommande undersökas.

• Det ska finnas en bemötandeombudsman.

4.2 Inledning

Enligt våra direktiv är det bemötande som parter och bevispersoner får av domstolen en faktor av stor betydelse för hur allmänheten uppfattar domstolarna och den verksamhet som bedrivs där. Det kan gälla frågor om hur domstolen förhåller sig till parter och bevispersoner, t.ex. hur de bemöts vid inställelse i domstolen, hur domarna leder muntliga förhandlingar, hur kallelser utformas och i vilken utsträckning domstolarna är tillgängliga för kontakter per telefon eller e-post.

I direktiven framhålls att en negativ beskrivning av domstolarna kan bero på att domstolarna inte har bemött parter eller bevis-

118

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

personer tillräckligt väl. Vidare poängteras i direktiven att bemötandet i domstolarna inte får avhålla människor från att vända sig till domstol eller komma till domstolen och vittna.

Enligt regeringen är det därför angeläget att kartlägga hur allmänheten bemöts i domstolarna och överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att säkerställa att alla personer som kommer i kontakt med domstolarna får ett gott bemötande. Utredningens kartläggning och överväganden ska redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för domstolarnas fortsatta arbete med dessa frågor.

4.3 Begreppet bemötande, m.m.

I avsnitt 4.3.1 belyser vi begreppet bemötande och förklarar vad som ryms i det. Vi diskuterar också vad som utmärker ett gott bemötande på olika plan. I avsnitt 4.3.2 redogör vi sedan kort för hur vi utifrån uppdraget i våra direktiv har avgränsat begreppet. Vi redovisar i avsnitt 4.3.3 de föreskrifter som rör domstolarnas serviceskyldighet. Slutligen redovisar vi i avsnitt 4.3.4 summariskt det arbete som har bedrivits och de viktigaste förslag som med bäring på domstolarna har lagts på bemötandeområdet under den senaste 10-årsperioden.

4.3.1 Begreppet bemötande

Inledning

Det var först under 1990-talet som man inom offentlig förvaltning mer regelmässigt började använda begreppet bemötande för att beskriva mötet mellan myndighet och medborgare. Tidigare hade detta möte kännetecknats av ett stort avstånd och av att medborgarna närmast betraktades som undersåtar. Som sådana saknade medborgarna i princip inflytande i den maktutövningsprocess de var involverade i. Numera respekteras medborgarens rätt till självbestämmande och värdighet. Under det senaste decenniet har medborgarna dessutom på olika sätt gjort sina röster hörda och också på det sättet flyttat fram sina positioner i förhållande till myndigheterna. I dag är det följaktligen en självklarhet att medborgarna ska vara delaktiga och ha inflytande i de maktutövningsprocesser som de deltar i. Det kräver i sin tur att myndigheternas arbetssätt präglas av hänsynstagande till den enskilde medborgarens behov och förut-

119

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

sättningar. Utvecklingen handlar helt enkelt om att betrakta varje person som kommer i kontakt med myndigheten som en unik individ med känslor, tankar och en egen vilja.

Bemötandebegreppet är mångbottnat och det är inte en helt enkel uppgift att slå fast vad som mer konkret ryms i detta. Ett sätt att närma sig frågan är att skilja mellan personbemötande och institutionellt bemötande.

TPF

1

FPT

Personbemötande handlar då om hur per-

sonalen uppträder eller uppför sig i direkta möten med personer som kommer i kontakt med myndigheten medan institutionellt bemötande tar sikte på hur myndigheten som sådan upplevs av de människor som kommer i kontakt med den.

Även om medborgarna numera kan ställa berättigade krav på delaktighet och inflytande i sina kontakter med myndigheterna kommer man förstås inte ifrån att det finns en maktobalans i dessa relationer. Maktobalansen kommer också till uttryck i användningen av själva bemötandebegreppet i så måtto att man endast talar om bemötande i sammanhang där det finns ett samspel mellan människor som bygger på en ojämlik relation. Jämfört med andra områden där bemötandefrågor kommit att uppmärksammas på senare år, som exempelvis i relationen vårdanställd–patient eller myndighetshandläggare–sökande/kund, är denna maktobalans särskilt stor i relationen mellan domstolarna och de medborgare som kommer i kontakt med dem som parter och bevispersoner. Maktobalansen innefattar dels en faktisk skillnad i fråga om makt och position, dels en känsla knuten till sådana skillnader. Just i de påtagligt ojämlika relationerna är det särskilt viktigt att relationens huvudaktör och makthavare har en hållning – personligt och institutionellt – till andra som uttrycker att ”även om jag har makt i den här situationen betraktar jag dig som en likvärdig person”.

TPF

2

FPT

Personbemötande

Personbemötandet omfattar medarbetarnas uppträdande i direkta kontakter med medborgarna. Sådana kontakter kan äga rum såväl i form av personliga möten som per telefon och e-post. Av omedelbar betydelse för hur personbemötandet uppfattas är språkbruk och tonfall samt i förekommande fall kroppsspråk, ansiktsuttryck, klädval etc. Uppfattningen påverkas också av den aktuella situationen,

TP

1

PT

Blennberger (2005).

TP

2

PT

Se Blennberger (2005).

120

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

dvs. olika miljöaspekter, liksom av tidigare erfarenheter och förväntningar hos den som kommer i kontakt med myndigheten. En annan faktor som spelar in är som berörts vilket maktförhållande som råder mellan myndighetsföreträdaren och den enskilde och därunder andra jämlikhetsaspekter som exempelvis kön, etnicitet och social tillhörighet.

Avgörande för att kunna ge ett gott personbemötande är att myndighetsföreträdaren har kunskap om vilka behov och förväntningar som de enskilda har som kommer i kontakt med myndigheten. Ett sätt att skaffa sig sådan kunskap är att myndighetsföreträdaren själv intervjuar eller frågar enskilda hur de upplever bemötandet (se vidare avsnitt 4.5.7). För domstolarnas del handlar det här bl.a. om att känna till hur olika grupper av enskilda, t.ex. brottsoffer, kan förväntas reagera i olika situationer. Därmed inte sagt att myndighetsföreträdaren också måste uppfylla alla förväntningar hos den enskilde för att kunna ge ett gott bemötande. Däremot måste myndighetsföreträdaren vara beredd på att förklara för den enskilde varför hans eller hennes förväntningar på bemötandet inte kan uppfyllas. Genom att exempelvis ge tydlig information till målsägande och vittnen om domstolens roll och uppgift och om hur en rättegång går till, kan domstolen bidra till att tona ned förväntningar på domstolen att bemötandet ska innefatta t.ex. explicita uttryck för medkänsla eller frånvaro av ifrågasättande.

Medan det i första hand är chefen som är ansvarig för myndighetens institutionella bemötande har varje myndighetsanställd ett eget ansvar för hur han eller hon uppträder gentemot de personer som kommer i kontakt med myndigheten. Alla medarbetare har därmed ett personligt ansvar att reflektera över vilka attityder som präglar hans eller hennes förhållningssätt och hur hans eller hennes uppträdande kan tänkas uppfattas av andra. Ansvaret innefattar också att skaffa sig allmänna kunskaper i t.ex. jämlikhets- och diskrimineringsfrågor liksom specifika kunskaper om hur enskildas förutsättningar och förväntningar tar sig uttryck i umgänget med den egna myndigheten. Ansvaret innebär dessutom att var och en måste ha förmåga till självkritik och kunna ta till sig synpunkter och vid behov ändra förhållningssätt.

Det finns ett särskilt behov av att närmare försöka ringa in vad ett gott personbemötande kan tänkas betyda för just domstolarnas del. Detta hänger i sin tur samman med domstolarnas speciella roll i samhället och rättssystemet. Det är nämligen inte alldeles lätt att ta ställning till hur de allmänna grundprinciperna för verksamheten

121

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

– oavhängighet, opartiskhet, neutralitet och likabehandling – i praktiken bör omsättas i medarbetarnas personbemötande gentemot parter och bevispersoner.

Att personbemötandet bör präglas av respekt för den enskilde i den mening att medarbetarna ska visa hänsyn samt vara artiga, sakliga och tydliga är okontroversiellt. Det torde vidare råda enighet om att ett respektfullt bemötande också handlar om att ha viss värdighet, t.ex. att inte klä sig hur som helst. Respekt kan emellertid förenas med antingen en distanserad och reserverad hållning eller med vänlighet, dvs. en hållning som innefattar mänsklig värme.

TPF

3

FPT

I

vad mån ett gott och respektfullt bemötande från domstolspersonals sida alltid bör innefatta den senare aspekten kan nog vara föremål för diskussion.

Nära det reserverade och distanserade förhållningssättet ligger vad som brukar kallas välvillig neutralitet, dvs. en opersonlig, oengagerad men allmänt välvillig hållning. Det är inte någon hållning som brukar rekommenderas, eftersom ett gott bemötande alltid bör innefatta ett visst mått av engagemang. Engagemang kan i sin tur uttryckas på olika sätt och brukar ofta sammanfattas i ordet empati. En sida av detta begrepp handlar om medkänsla, dvs. en förmåga att med en känsla av deltagande kunna leva sig in i en annan människas situation. Den andra sidan av begreppet handlar om att vara uppmärksam och intresserad, kort sagt att lyssna. Denna sistnämnda aspekt av empatibegreppet signalerar närvaro och att man ”ser” den andre. Härmed följer en lyhördhet som gör att man kan ana vilket bemötande i övrigt som är relevant inför den person och den situation det gäller.

TPF

4

FPT

Medan ett gott personbemötande sällan

behöver innefatta medkänsla har empati i form av uppmärksamhet en självklar plats i domstolspersonalens bemötande av parter och bevispersoner.

Man kan också dra en skiljelinje mellan begreppen sympati och empati. Med sympati menas då att man är välvilligt inställd till någon eller håller med någon och har alltså att göra med positiva värderingar. Empati däremot är ett i grunden neutralt begrepp som inte handlar om att tycka om utan om att förstå. Den empatiska processen – hur vi bär oss åt för att förstå en annan människas känslor – består av flera komponenter, nämligen egen eller andras erfarenhet, varseblivning och egna känslor.

TPF

5

FPT

För ett närmare studium av dessa

TP

3

PT

Se Blennberger (2005).

TP

4

PT

Se Blennberger (2005).

TP

5

PT

Holm (1995).

122

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

ganska komplicerade mekanismer kan hänvisas till Holm (1995) och Langs (1976).

Institutionsbemötande

Det institutionella bemötandet handlar om hur myndigheten som sådan uppfattas av de medborgare som kommer i kontakt med den. Till institutionsbemötandet hör bl.a. det samlade personbemötandet. När man talar om institutionsbemötande tänker man annars i första hand på sådant som tillgänglighet, lokalernas utformning och ordalydelsen i skriftliga dokument. Institutionsbemötandet omfattar även olika stödfunktioner som inrättats för att underlätta den enskildes kontakter med myndigheten samt myndighetens samverkan med andra myndigheter.

Med tillgänglighet avses t.ex. telefon- och öppettider. Numera får ett gott bemötande anses innefatta att medborgarna ska ha möjlighet att, åtminstone någon dag i veckan, komma i kontakt med myndigheten även utanför normal kontorstid och det både per telefon och genom personligt besök. Det måste numera också anses vara en självklarhet att det ska gå att ringa till myndigheten och avlägga ett personligt besök på myndigheten under lunchtid. En annan tillgänglighetsfråga handlar om vilka kontaktmöjligheter som finns per e-post. Ett grundläggande krav måste anses vara att myndigheten kan kontaktas per e-post och att den enskilde medborgaren får sin fråga besvarad eller besked om vart han eller hon annars bör vända sig inom högst ett dygn.

När det gäller lokalernas utformning tänker man nog i första hand för domstolarnas del på tillgången till separata väntrum för målsägande och vittnen samt olika säkerhetsarrangemang, t.ex. behovet av säkerhetssalar, övervakningskameror, larmbågar och säkerhetskontroller. Vi konstaterar att det numera bör kunna krävas att det finns en möjlighet att vänta i ett enskilt utrymme i samtliga allmänna domstolar. Att döma av SCB:s undersökning med personer med domstolserfarenhet verkar det fortfarande finnas en hel del att göra på detta område, inte minst när det gäller att informera parter och bevispersoner om möjligheten att vänta i ett enskilt utrymme. Endast 35 procent av svarspersonerna i denna undersökning som hade en motpart upplever nämligen att de kunde undvika att träffa motparten i domstolens väntrum. Frågan om tillgången till separata väntutrymmen och frågor som mer allmänt rör säkerheten

123

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

i domstolarna omfattas emellertid inte av vårt uppdrag. Dessa frågor kommer således i stort sett inte att beröras ytterligare i detta betänkande.

En annan central aspekt av lokalernas utformning berör sådant som hur medborgarna tas emot när de kommer till myndigheten, dvs. hur bemanningen ser ut, vilken information som tillhandahålls i de allmänna utrymmena samt hur det är ställt med skyltning och annan service. Andra aspekter handlar om vilka stämningslägen eller signaler som ges av inredning och estetisk nivå i lokalerna liksom av sådana detaljer som t.ex. vilka möjligheter till förströelse som finns medan man väntar.

TPF

6

FPT

När det gäller ordalydelsen i skriftliga dokument är det för domstolarnas del främst kallelseblanketterna som har uppmärksammats. Det har då handlat om att blanketterna anses vara onödigt hårda i tonen och om att informationen som följer med kallelsen är bristfällig. Trots att kallelseblanketterna genom åren varit föremål för en hel del översyner och omarbetningar, inte minst i samband med att det nya verksamhetsstödet Vera infördes, förefaller problemen i mångt och mycket kvarstå. En bidragande orsak till detta verkar vara att många domare anser att uppgifter om förhörspersoners olika skyldigheter och rättigheter som måste finnas med i kallelsen enligt reglerna i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291) leder till att kallelserna måste ha en starkt formell prägel.

Det finns flera stödfunktioner som på olika sätt har betydelse för hur människor uppfattar bemötandet från domstolarnas sida. Den viktigaste är kanske den verksamhet med vittnesstöd som främst Brottsofferjourerna (BOJ) bedriver i allmän domstol. Av de undersökningar som gjorts framgår att parter och bevispersoner sätter stort värde på denna verksamhet. Verksamheten innebär också en avlastning för domstolarna. Kontakterna med vittnesstöden före förhandlingarna bidrar till att målsägande och vittnen känner sig lugnare och tryggare under själva förhandlingen, och därmed i förlängningen till bättre rättegångar, vilket i sin tur ökar rättssäkerheten. Verksamheten med vittnesstöd har nyligen utvärderats i en rapport. I rapporten föreslås bl.a. att verksamheten med vittnesstöd bör bli permanent genom att bli en stadigvarande uppgift för Brottsoffermyndigheten och Domstolsverket och att den även fortsättningsvis bör bygga på ideella krafter.

TPF

7

FPT

En annan när-

TP

6

PT

Jfr Blenneberger (2005).

TP

7

PT

Se Vittnesstöd – Utvärdering med förslag för den fortsatta verksamheten (2008).

124

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

liggande men mer kurativt inriktad stödfunktion är målsägandes rätt enligt 20 kap. 15 § rättegångsbalken att åtföljas av lämplig person som personligt stöd (stödperson) under rättegången. Andra stödfunktioner kan röra t.ex. ersättningsfrågor eller möjligheterna till offentligt biträde. Stödfunktionerna omfattas inte av vårt uppdrag och kommer i stort sett inte att beröras ytterligare i detta betänkande.

Hur myndigheten uppfattas av de människor som kommer i kontakt med den bestäms också av hur samarbetet fungerar med andra närliggande myndigheter och vad som kommit ut av olika samverkansprojekt. Främst handlar det här om att på olika sätt systematisera informationsflödet mellan myndigheterna för att på det sättet åstadkomma en snabbare och smidigare ärendehantering. Regeringens Handlingsplan för eFörvaltning (2008) bygger också på att kontakterna mellan medborgare och myndigheter ska förenklas genom effektivare informationshantering och ökad sektorsvis samverkan mellan myndigheterna (se avsnitt 7.3.3). Andra viktiga former av samverkan avser myndighetsgemensamma utbildningsinsatser. För de allmänna domstolarnas del består samverkan i första hand av kontakter med polis- och åklagarmyndigheterna, socialtjänsten, kriminalvården och Brottsoffermyndigheten. Förvaltningsdomstolarna samverkar främst med Skatteverket, Försäkringskassan, Migrationsverket, socialtjänsten och i viss mån sjukvården. Vårt uppdrag tar inte heller sikte på domstolarnas samverkan med andra myndigheter och frågan kommer i stort sett inte att beröras mer i betänkandet.

En ytterligare faktor av institutionell betydelse för hur domstolarna uppfattas av parter och bevispersoner är rättens sammansättning ur ålders-, köns-, etnicitets- och social tillhörighetssynpunkt. Det ger således inte något bra intryck om endast ett kön eller endast en viss ålderskategori finns representerad i rätten. Än värre ter det sig när dessa faktorer samverkar på det sättet att samtliga rättens ledamöter utgörs av t.ex. äldre män. På de flesta håll finns det i dag en relativt god representation av såväl äldre och yngre som män och kvinnor, både i domar- och nämndemannakårerna. Vid utsättning av mål finns det med andra ord oftast inget som hindrar att man tänker på hur domstolen kan komma att uppfattas utåt och ser till att sträva efter en bra sammansättning i detta avseende.

Frågan om etnicitet och social tillhörighet är svårare. De anställda i domstolarna, liksom nämndemannakåren, utgör nämligen relativt

125

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

homogena grupper i båda dessa avseenden. En etniskt och socialt homogen sammansättning i rätten kan bidra till att skapa avstånd och uppfattas som främmande för vissa parter och bevispersoner. Det finns också i miljöer som är etniskt och socialt homogena en risk för att det utvecklas stereotypa föreställningar samt informella koder och förhållningssätt.

TPF

8

FPT

Det är viktigt att man inom dom-

stolarna är uppmärksamma på detta förhållande och den betydelse det kan ha för förståelsen av grupper som inte finns representerade i domstolarna i någon nämnvärd utsträckning.

I en undersökning bland åklagare och advokater om diskriminering inom rättsväsendet har kön, etnicitet och social tillhörighet ansetts kunna ha betydelse för bemötandet i domstolen. Skillnader kan t.ex. märkas i hur rätten behandlar och bedömer åtalade personer. Medan kvinnligt kön och hög social status hos åtalade enligt rapporten medför en särbehandling till den åtalades fördel innebär etnicitet i betydelsen icke-svensk bakgrund och låg social status hos åtalade snarare en särbehandling till den åtalades nackdel.

TPF

9

FPT

Kortsiktigt kan utbildningsinsatser och ökade kunskaper i diskrimineringsfrågor som inbegriper att identifiera sådana stereotypa föreställningar och informella koder och förhållningssätt som lätt utvecklas i etniskt och socialt homogena miljöer bidra till ett bättre bemötande i detta avseende. På sikt är det dock viktigt att sträva efter en personalsammansättning i domstolarna som är representativ i förhållande till befolkningen i stort. I första hand bör man då sträva efter att rekrytera människor med invandrarbakgrund till domstolarna. Men det är också viktigt att söka säkerställa att det i övrigt finns personer i domstolarna med olika social bakgrund. Med en bredare rekrytering och en mer representativ sammansättning av de anställda får domstolarna dessutom en ökad samlad kunskap som gagnar både den egna verksamheten och mötet med parter och bevispersoner.

Vi återkommer något till den diskrimineringsaspekt som berörts här i avsnitten 4.5.2 och 4.5.6. I övrigt omfattas inte frågor om rättens sammansättning av vårt uppdrag och kommer därför inte att beröras mer i betänkandet.

TP

8

PT

Se t.ex. Brå-rapporten Diskriminering i rättsprocessen, Om missgynnande av personer med

utländsk bakgrund (2008).

TP

9

PT

Se du Rées, Helena, Åklagares och advokaters syn på likabehandling i domstolen, SOU 2006:30.

126

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

4.3.2 Hur vi avgränsar begreppet bemötande i domstol

Som framgått av föregående avsnitt koncentrerar vi vårt arbete kring vissa aspekter av bemötandet. Dessa sammanhänger i huvudsak med vad som har undersökts i senare brukarundersökningar och kan sammanfattas enligt följande.

TPF

10

FPT

• Domstolspersonalens personbemötande av parter och bevispersoner. Utanför uppdraget faller följaktligen personbemötandet av andra personer som medverkar i domstolsprocesserna.

• Domstolarnas tillgänglighet i form av telefon- och öppettider samt möjligheter till kontakter per e-post.

• Domstolarnas information till parter och bevispersoner.

• Domstolarnas mottagande av parter och bevispersoner i samband med inställelse i domstolen. Utanför vårt uppdrag faller dock frågor om separata väntrum för målsägande och vittnen, säkerheten i domstolarna och olika stödfunktioner som rätten till ersättning för inställelse, möjligheterna till offentligt biträde och vittnesstödet.

• Utformningen av kallelser.

4.3.3 Föreskrifter om domstolarnas serviceskyldighet

Det finns inga föreskrifter som mer allmänt tar sikte på bemötandet. Det finns dock en del föreskrifter som rör domstolarnas serviceskyldighet. Här nämns några av dessa föreskrifter som är av intresse.

Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) är varje myndighet, däribland domstolarna, skyldig att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Sådana frågor ska besvaras så fort som möjligt. Enligt 5 § förvaltningslagen ska myndigheterna ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Myndighet ska också se till att det är möjligt att kontakta myndigheten med hjälp av fax och e-post och att svar kan lämnas på samma sätt. Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller i domstolarnas förvaltningsverksamhet, alltså i princip bara i administrativa ärenden.

TP

10

PT

Se särskilt Vad tycker brukarna? En intervjuundersökning om kvaliteten vid Hovrätten för Västra Sverige (2006), Rapport från en Brukarundersökning genomförd år 2007 vid Göteborgs tingsrätt (2008) och SCB:s enkätundersökning med personer med domstolserfarenhet (avsnitt 2.3.4–2.3.5).

127

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

Enligt 13 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. ska emellertid domstolar även i den del av sin verksamhet som inte omfattas av förvaltningslagen i lämplig utsträckning lämna upplysningar till enskilda i frågor som rör verksamheten. I förordningen finns också detaljerade bestämmelser om hur och när handlingar ska översändas till allmänheten.

Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515), som enligt domstolarnas instruktioner är tillämplig på verksamheten, ska myndigheter fortlöpande utveckla verksamheten och bl.a. verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.

Det finns även bestämmelser i 15 kap.4 och 1012 §§sekretesslagen (1980:100) om upplysningar som myndigheter ska lämna enskilda.

4.3.4 Kort tillbakablick när det gäller arbete och förslag på bemötandeområdet

Hur rättsväsendet, däribland domstolarna, bemöter parter och bevispersoner har under senare år fått allt större utrymme i den allmänna debatten. Oftast går diskussionerna ut på att bemötandet inte håller den standard som kan krävas. Detta har i sin tur inneburit att det bedrivits en hel del arbete med bemötandefrågor i vid mening och lagts många förslag på området. I detta avsnitt redovisar vi kortfattat i kronologisk form de viktigaste utredningsinsatserna på bemötandeområdet under den senaste 10-årsperioden.

• Med anledning av Kvinnovåldskommissionens slutbetänkande

Kvinnofrid (SOU 1994:56) beslutade regeringen bl.a. om att satsningar skulle genomföras på att öka kunskaperna hos domare som handlägger ärenden om våld mot kvinnor.

TPF

11

FPT

• I departementspromemorian Vittnen och målsägande i domstol

(Ds 1995:1) lades förslag som tog sikte på bl.a. att informationen i kallelserna skulle bli bättre och att kallelserna skulle få en ny och i tonen mjukare utformning samt att det skulle införas en möjlighet för domstolarna att förordna en särskild stödperson (vittnesbiträde) för vissa särskilt utsatta vittnen. I pro-

TP

11

PT

128

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

memorian diskuteras också vilka möjligheter en domare har att under förhandlingen minska vittnens upplevelser av att få sin heder och trovärdighet ifrågasatt. Vidare diskuteras lokalfrågor och hur domstolarna kan bli bättre på att ta emot målsägande och vittnen i samband med inställelse.

• I skrivelsen Domstolarnas bemötande av allmänheten – ett åtgärdsprogram (dnr Ju98/2513) aviserade Domstolsverket att verket skulle utarbeta ett informationsblad till vittnen. Verket rekommenderade domstolarna att ge någon person på domstolen i uppgift att ansvara för informationsmaterial och att målsägande och vittnen får information om rättegångsförfarandet m.m. med kallelsen.

• Brottsofferutredningen konstaterade i betänkandet Brottsoffer

Vad har gjorts? Vad bör göras? (SOU 1998:40) bl.a. att det fanns brister inom rättsväsendet vad gäller kunskap om brottsofferproblematik samt att det i huvudsak rörde sig om brister som svårligen kunde åtgärdas genom nya lagregler. I betänkandet redovisas resultatet från enkätundersökningar som utredningen genomfört och som visade att målsägande och vittnen främst efterfrågade bättre information, t.ex. om hur en rättegång går till. Utredningen föreslog också bl.a. att domstolslokalerna borde utformas på det sättet att målsägande och vittnen inte behöver konfronteras med den tilltalade samt att expeditionsvakterna i större utsträckning borde ges arbetsuppgifter som rör bemötande av målsägande och vittnen.

• I regeringens skrivelse Reformeringen av domstolsväsendet – en handlingsplan (skr. 1999/2000:106) berörs bl.a. frågor om bemötandet vid inställelse till domstolen. I skrivelsen framhålls att domstolarnas lokaler om möjligt bör vara utformade så att målsägande och vittnen inte behöver konfronteras med den tilltalade före förhöret samt att frivilligverksamhet med vittnesstöd på sikt borde finnas vid varje domstol.

TPF

12

FPT

• I propositionen Stöd till brottsoffer (prop. 2000/01:79) förklarade regeringen att man delade Brottsofferutredningens slutsats att brister i bemötande och omhändertagande till stor del har sitt ursprung i dåliga kunskaper om vad det innebär att ha blivit ut-

TP

12

PT

En uppföljning av handlingsplanen och andra av regeringen aviserade insatser för att förbättra domstolarnas bemötande av brottsoffer och vittnen gjordes år 2001, se Reformeringen av domstolsväsendet – information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/2001:112).

129

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

satt för brott. I samband med propositionen aviserade regeringen ett flertal uppdrag till i första hand rättsväsendets myndigheter.

• Domstolsverket redovisade i rapporten Brottsoffer – redovisning av tre regeringsuppdrag (2003:2) de uppdrag som gällde domstolsväsendet. Uppdragen avsåg

U

att

U

utreda och analysera den

verksamhet som bedrivs vid domstolarna avseende bemötande av och stöd till parter, vittnen och andra som kommer i kontakt med domstolarna,

U

att

U

upprätta en handlingsplan för verkets

arbete med brottsofferfrågor och

U

att

U

utarbeta en metod för

kvalitetssäkring av det arbete som sker vid domstolarna. Handlingsplanen gick bl.a. ut på

U

att

U

kallelseblanketterna skulle ses

över,

U

att

U

informationsmaterialet till brottsoffer och säkerheten i

väntsalarna utanför förhandlingsutrymmena skulle förbättras,

U

att

U

uppbyggnaden av verksamheten med vittnesstöd vid de allmänna domstolarna skulle stödjas samt

U

att

U

utbildning i brotts-

offerfrågor skulle erbjudas anställda på alla nivåer i domstolsväsendet. Arbetet med kvalitetssäkring borde enligt rapporten innefatta bl.a. myndighetssamverkande återkommande enkäter till brottsoffer, stöd till domstolarna att driva projekt för att höja kvaliteten genom t.ex. egna enkätundersökningar, speglingar och självvärderingar samt regelbundna sammanträffanden mellan domstolarna och professionella aktörer.

• I betänkandet En översyn av Brottsoffermyndigheten (SOU

2004:61) redovisas bl.a. att Brottsoffermyndigheten planerat och hållit i utbildningar för domstolspersonal i frågor om bemötande och information, våld mot barn och kvinnor samt skadestånd.

• År 2005 redovisade Domstolsverket och Brottsoffermyndigheten i rapporten Vittnesstöd – Slutredovisning av regeringsuppdrag (Ju2001/4716/KRIM) gemensamt vad som gjorts för att inrätta verksamhet med vittnesstöd vid samtliga allmänna domstolar. Enligt rapporten hade det vid denna tidpunkt inrättats sådan verksamhet vid samtliga tingsrätter och hovrätter, dock saknades fortfarande vittnesstöd vid ett antal mindre tingsställen. Arbete pågick dock, enligt rapporten, med att införa vittnesstöd även där.

TPF

13

FPT

TP

13

PT

Enligt en nyligen gjord utvärdering av verksamheten med vittnesstöd bedrivs det i dag sådan verksamhet vid samtliga tingsrätter och hovrätter och dessutom på samtliga kansliorter och sammantaget 10 av 28 tingsställen, se Vittnesstöd – Utvärdering med förslag för den fortsatta verksamheten (2008).

130

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

• Sexualbrottsofferutredningen konstaterar i departementspromemorian Anmälan och utredning om sexualbrott, Förslag på förbättringar ur ett brottsofferperspektiv (Ju 2004:1) att många som utsatts för sexuella övergrepp känner sig kränkta genom det sätt de blir bemötta på, bl.a. av rättsväsendets representanter. Det negativa och till synes okänsliga bemötandet beror enligt utredningen på bristande kunskap om hur sexuella övergrepp påverkar människor och avsaknad av utbildning om och erfarenhet av hur man ställer frågor om och hur man hanterar svar som gäller sexuallivet i allmänhet och sexuella övergrepp i synnerhet. Separata väntrum i domstolarna lyfts fram som en väsentlig faktor för att förbättra bemötandet. I promemorian diskuteras även hur bemötandet under förhandling kan förbättras. I promemorian lämnas ett stort antal förslag som syftar till att öka benägenheten att anmäla sexuella övergrepp och att minska påfrestningarna på målsäganden under brottsutredningen och den fortsatta rättsprocessen. Förslagen har bl.a. lett fram till att regeringen har gett Brottsoffermyndigheten i uppdrag att utforma och genomföra det utbildningsprogram för poliser, åklagare och domstolsanställda som nämns i våra direktiv (dnr Ju2007/4690/KRIM). Syftet med programmet är att öka kunskapen om sexualbrottsoffer och förbättra bemötandet av dessa brottsoffer i samband med polisanmälan, förundersökning och rättegång. Uppdraget ska vara redovisat och slutfört senast den 1 oktober 2009.

• I propositionen En ny sexualbrottslagstiftning (prop. 2004/05:45) berörs bl.a. hur målsägande i mål om sexualbrott bemöts under förhandling i domstol, vad som kan göras för att förbättra bemötandet och domstolens skyldigheter att avvisa ovidkommande frågor till målsäganden om t.ex. klädsel, sexuella erfarenheter eller allmän livsföring.

• I rapporten Att arbeta med kvalitet i domstolsväsendet (2005), lämnar en kvalitetsgrupp med företrädare för domstolsväsendet förslag på hur systematiskt kvalitetsarbete kan bedrivas i domstolarna. En central aspekt av det systematiska kvalitetsarbetet handlar om att förbättra bemötandet av parter och andra som kommer i kontakt med domstolarna och i rapporten presenteras metoder för hur domstolarna kan arbeta med detta.

TPF

14

FPT

TP

14

PT

För en djupare diskussion om det systematiska kvalitetsarbetet och våra förslag på det området, se avsnitt 3.

131

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

• Hovrätten för Västra Sverige genomförde år 2006 en intervjuundersökning med målsägande, vittnen och tilltalade i brottmål. Resultatet av undersökningen presenteras i rapporten Vad tycker brukarna? En intervjuundersökning om kvaliteten vid Hovrätten för Västra Sverige (2006). Undersökningen tar sikte på brukarnas uppfattning om kvaliteten i hovrättens information, service och bemötande i kallelsen, per telefon och Internet, i samband med inställelse till domstolen och under förhandlingen.

TPF

15

FPT

• Göteborgs tingsrätt genomförde år 2007 en motsvarande intervjuundersökning. Resultatet av undersökningen presenterades i februari 2008 i rapporten Rapport från en Brukarundersökning genomförd år 2007 vid Göteborgs tingsrätt (2008).

• Barnombudsmannen har låtit publicera en rapport, Förklara vad som händer – En pedagogisk brottmålsrättegång för unga (BI 2006:03), som bl.a. innehåller konkreta råd om hur domare kan bidra till att öka ungdomsperspektivet i brottmålsprocessen. Råden handlar bl.a. om att planera förhandlingen så att man har gott om tid, att välja en rättssal som passar målet, att vara uppmärksam på gängbildningar, att noga berätta för de inblandade hur rättegången går till, att tänka på sitt språk och gärna upprepa information samt att uppmuntra de sociala myndigheterna att vara med om en tänkbar påföljd är överlämnande till vård inom socialtjänsten.

• Utredningen om målsägandebiträde konstaterar i betänkandet

Målsägandebiträdet – Ett aktivt stöd i rättsprocessen (SOU 2007:6) bl.a. att det för målsägande som är i behov av juridisk hjälp, information och stöd är viktigt att detta tillhandahålls så snart som möjligt efter det att en förundersökning har inletts. Utredningen konstaterar också att det inte står i strid med objektivitetsprincipen att åklagare uppträder medkännande mot målsägande. Förslagen går ut på att på olika sätt ge målsägandebiträdet en mer framskjuten roll under förundersökningen. Utredningen har identifierat två grupper av målsägande som har särskilt stort behov av stöd och hjälp, nämligen sexualbrottsoffer och barn. I denna del föreslår utredningen att målsägande vid sexualbrott, med undantag för sexuellt ofredande, får en obliga-

TP

15

PT

Med Hovrätten för Västra Sveriges insatser som förebild ska tyngdpunkten även i Svea hovrätts arbete med bemötandefrågor enligt Arbetsplan för hovrättens fortsatta arbete med bemötandefrågor (2008) inledningsvis ligga på att genomföra en serie intervjuer med både den egna personalen och s.k. brukare (parter och vittnen).

132

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

torisk rätt till målsägandebiträde samt att målsägandebiträde alltid ska förordnas när ett barn utsatts för grövre brott.

• I Brå-rapporten Diskriminering i rättsprocessen, Om missgynnande av personer med utländsk bakgrund (2008:04) redovisas exempel på både direkt och indirekt diskriminering av personer med utländsk bakgrund, bl.a. under förhandling i domstol. Direkt diskriminering handlar då främst om stereotypa föreställningar, informella koder och förhållningssätt. Indirekt diskriminering handlar främst om kommunikationssvårigheter och språkskillnader och kan t.ex. bestå i dålig tolkning eller okunskap hos domare om tolkade rättssituationer.

• I rapporten Vittnesstöd – Utvärdering med förslag för den fortsatta verksamheten (Ju2006/5404/KRIM) gör Brottsoffermyndigheten och Domstolsverket en gemensam utvärdering av verksamheten med vittnesstöd och lämnar förslag för den fortsatta verksamheten. Förslagen handlar bl.a. om att verksamheten bör bli permanent och att den även fortsättningsvis bör bygga på ideella krafter.

• Hovrätten för Västra Sverige har alldeles nyligen gjort en uppföljande intervjuundersökning med parter och vittnen. I denna undersökning har hovrätten bl.a. tagit reda på hur brukarna uppfattar de åtgärder som hovrätten, med anledning av vad som kom fram i intervjuundersökningen år 2006, vidtagit för att förbättra bemötandet. En rapport med sammanställning av resultaten från undersökningen kommer att publiceras under år 2008.

Det viktigaste som har kommit ut av allt detta arbete och alla dessa förslag är – när det gäller det institutionella bemötandet – inrättandet av vittnesstöd i de allmänna domstolarna. Den personliga bemötandedimensionen har främst uppmärksammats inom ramen för olika utbildningsinsatser som byggt på frivilligt deltagande och i de brukarundersökningar som genomförts i ett fåtal domstolar.

4.4 Omvärldsbeskrivning

I avsnitt 3.3.3 redogör vi för hur arbete med kvalitet i vid mening bedrivs inom domstolsväsendet i vissa andra länder. En central del i allt kvalitetsarbete handlar om att på olika sätt åstadkomma ett bättre bemötande av parter och andra som kommer i kontakt med

133

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

domstolarna. I detta avsnitt beskriver vi översiktligt hur domstolarna i vissa andra länder arbetar med just bemötandefrågor. Vi fokuserar i denna del de viktigaste verktygen i detta arbete, nämligen etiska regler för domare och metoder för att undersöka bemötandet. Att etiska regler för domare tas upp här beror på att de ofta behandlar bemötandefrågor på ett ganska konkret sätt. En annan sak är att vi, som vi utvecklar i avsnitt 4.5.2, inte anser att riktlinjer för hur bemötandet i detalj bör ta sig uttryck hör hemma i etiska regler för domare. Vi redovisar också vissa svenska myndigheters arbete med att åstadkomma ett bättre bemötande och vissa bemötanderegler som finns på andra håll i samhället.

4.4.1 Domstolar i andra länder

Bemötanderegler för domare

Vi redovisar i avsnitt 2.5.8 olika internationella och nationella etiska regler och principer för domare. I dessa dokument berörs bl.a. hur domare bör uppträda mot parter och andra som kommer i kontakt med domstolen för att säkerställa upprätthållandet av de grundläggande principerna. Vi ska här något redovisa vad bl.a. nämnda dokument innehåller i fråga om bemötande.

I kommentaren till Bangalore-principerna om likabehandling tas bl.a. upp att domare måste undvika stereotypa föreställningar samt i tal, gester och annat beteende säkerställa att män och kvinnor behandlas lika. I det sammanhanget framhålls också att domare har en skyldighet att hålla sig informerade om samhälleliga förändringar i attityder och värderingar. Vidare uppmärksammas att det är domaren som sätter tonen under en rättegång och att han eller hon är skyldig att behandla alla som uppträder i domstolen med värdighet samt se till att alla som kommer till domstolen skyddas från alla former av fördomsfullt bemötande baserat på ras, kön, religion eller annan irrelevant grund. I kommentaren sägs också att domares uppträdande överlag bör präglas av tålmodighet och artighet och respekt för värdigheten hos dem som har ärenden i domstolen.

TPF

16

FPT

I Australien har ”The Australasian Institute of Judicial Administration” (AIJA) på grundval av svaren i en landsomfattande attitydundersökning med i första hand domare tagit fram riktlinjer för australiska domstolsjuristers uppträdande, Guide to Judicial Con-

TP

16

PT

www.unodc.org/documents/corruption/publications

U

_

U

unodc

U

_

U

commentary-e.pdf.

134

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

duct (2007).

TPF

17

FPT

I ett eget kapitel finns samlat hur domare (och andra

domstolsjurister) bör uppträda under förhandlingar. Enligt dessa regler bör domaren vara punktlig, hövlig, tålmodig, tolerant och vänlig. För att lätta på spänningen i rättssalen kan domaren emellanåt använda sig av humor, förutsatt att det inte sker på bekostnad av parter och vittnen. Domaren ska genomgående tänka på att respektera parter och vittnens värdighet. Domaren ska vara bestämd men samtidigt rättvis. Han eller hon ska skydda parter och vittnen från alla former av diskriminering på grund av ras, kön eller religion och bör skaffa sig nödvändiga kunskaper inom området så att inte förnärmanden på denna grund kan passera obemärkt förbi. Domaren bör också, särskilt i förhållande till parter som processar utan ombud, ha i åtanke att informell kommunikation med advokater kan medföra att förhandlingen framstår som förbehållen en exklusiv grupp.

Som nämnts har ett utkast till etiska regler för domare i Norge tagits fram år 2007, Etiske regler for dommere – utkast fra arbeidsgruppe oppnevnt av Domstolsadministrasjonen (2007). Frågor om domares uppträdande och bemötande av personer som kommer i kontakt med domstolarna spelar här en central roll. Redan i portalparagrafen framhålls t.ex. att reglerna har till syfte att främja att domare uppträder på ett sätt som är ägnat att skapa förtroende för domstolarna och deras avgöranden. I reglerna ställs inledningsvis upp allmänna krav på oavhängighet, opartiskhet, neutralitet och likabehandling (5–8 §§). Sistnämnda krav innebär dock inte att alla ska behandlas likadant utan tvärtom framhålls det att det ibland kan vara nödvändigt att anpassa t.ex. språkbruk för uppnå bästa möjliga kommunikation. Ett ytterligare allmänt krav handlar om att domare ska uppträda hänsynsfullt och korrekt i förhållande till alla personer som han eller hon kommer i kontakt med i sitt arbete (§ 12). Härmed avses bl.a. att domare ska behandla parter, vittnen och åskådare med vänlighet och respekt. Kravet hindrar inte att det emellanåt kan finnas behov av att domaren är fast och bestämd. I sådana fall är det dock viktigt att inte uppträda på ett sätt som skapar onödigt dålig stämning.

I ytterligare bestämmelser slås det mer konkret fast hur en domare bör uppträda i ovan berörda avseenden. Domaren ska t.ex. möta alla som kommer till rättssalen med respekt för den enskildes roll i processen och vara speciellt uppmärksam på aktörer som har sär-

TP

17

PT

Se http://www.aija.org.au/online/GuidetoJudicialConduct(2ndEd).pdf.

135

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

skilda behov (§ 17). Enligt anvisningarna till regeln ska domaren också sörja för att icke-professionella aktörer får tillräcklig information om vilka de olika aktörerna i rättssalen är och vad som ska hända i rätten. Domaren ska vidare använda sig av ett klart och lättbegripligt språk. Det är domarens uppgift att se till att ickeprofessionella aktörer ges möjlighet att lägga fram det de har att bidra med i målet och att de så långt det är möjligt lämnar rättssalen med en upplevelse av att ha blivit lyssnade på. När parter och vittnen hörs måste domaren visa förståelse för att det av språkliga eller kulturella skäl kan ta längre tid med vissa förhör. Domaren måste vara särskilt uppmärksam på frågor och uttalanden som kan uppfattas som diskriminerande eller fördomsfulla samt sådana som kan vara obehagliga för att de gäller privata förhållanden som t.ex. hälsa eller familj. Ofta är anvisningarna påfallande detaljerade, t.ex. sägs att det inte alltid är nödvändigt att reagera så starkt mot en person som glömt att stänga av sin mobiltelefon, eftersom vi alla lätt kan glömma en sådan sak.

Överlag måste domaren tänka på att det för många parter och vittnen är en ovanlig upplevelse att delta i en rättegång som ofta innebär en stor psykisk påfrestning samt att ett vänligt och respektfullt bemötande många gånger kan bidra till att minska denna påfrestning. Särskilt viktigt är det att uppmärksamma brottsoffers legitima intresse i brottmålsprocessen och därför i största möjliga utsträckning ordna de praktiska arrangemangen kring rättegången med hänsyn till brottsoffrets önskemål och intressen.

I sin processledning måste domaren enligt anvisningarna vara uppmärksam på att uttalanden, tonfall, mimik och kroppsspråk kan sända signaler som en part eller ett vittne kan tolka som att domaren är partisk eller bär på en förutfattad mening. Om domaren avbryter ett förhör kan det ge parten eller vittnet intryck av att inte ha fått komma till tals. Ibland måste domaren dock avbryta för att undvika onödig tidsutdräkt. I sådana fall bör domaren kort förklara för parten eller vittnet varför förhöret måste avbrytas. Domaren ska genomgående vara vaken, aktiv och koncentrerad i rätten och också visa det tydligt utåt.

Utkastet har, som tidigare sagts, mötts av massiv kritik från den norska domarkåren. Kritiken har bl.a. handlat om att syftet med etiska regler bör vara att skapa generella och överordnade principer för vad som är god domarsed. Av det skälet anser kritikerna att reglerna bör begränsas i förhållande till förslaget, såväl när det gäller omfång som detaljeringsgrad, och inte heller återge eller fylla ut exi-

136

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

sterande processuella bestämmelser om t.ex. skyldigheten att vägleda parter.

TPF

18

FPT

Metoder för att undersöka bemötande

I avsnitt 3.3.3 beskriver vi hur domstolarna i vissa andra länder bedriver arbete med kvalitetsfrågor. Inom ramen för sådant arbete har det i många länder utvecklats metoder för att närmare undersöka hur parter och andra som kommer i kontakt med domstolarna uppfattar bemötandet från domstolarnas sida. Enkät- eller intervjuundersökningar är kanske de vanligaste metoderna. Sådana undersökningar förekommer regelbundet bl.a. i USA, Holland och Finland.

I USA kompletteras dessa undersökningar med att man hämtar in professionella aktörers uppfattning inom ramen för s.k. fokusgrupper. Härutöver uppdrar man åt volontärer att genomföra systematiska observationer av domstolarnas arbete, bl.a. under rättegångar. Man låter dessutom volontärer testa bemötandet i andra avseenden, t.ex. genom att ringa till eller besöka domstolen och efterfråga viss information.

Inom ramen för de enkätundersökningar som de holländska domstolarna är skyldiga att vart fjärde år genomföra med parter och professionella aktörer som uppträtt i domstolen ställs bl.a. frågor om bemötandet. Exempel på frågor är i vad mån domaren låtit parterna komma till tals, lyssnat på de olika argument som förts fram, satt sig in i parternas situation och förklarat hur handläggningen av målet kommer att fortskrida. Resultaten följs upp genom att varje fråga ger poäng vid utvärderingen enligt den gemensamma kvalitetsutvecklingsmodellen (INK). Den enskilda domstolen får då mellan 1–5 poäng beroende på hur många procent av de tillfrågade som varit nöjda med respektive aspekt av bemötandet. För samma poäng krävs det i gruppen professionella aktörer att en högre procentandel är nöjd än i gruppen parter.

I Holland har man också, år 2002, inrättat ett särskilt förfarande för att ta hand om enskildas klagomål på hur de har blivit behandlade av domstolen. Förfarandet innebär att enskilda kan få sitt klagomål prövat i ett närmast rättegångsliknande förfarande inför en nämnd med domstolschefen som ordförande. De huvudsakliga syftena med förfarandet är att säkerställa att alla klagomål på be-

TP

18

PT

Se Tidskrift för Sveriges Domareförbund nr 2/2008.

137

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

mötandet behandlas lika och att få en samlad bild av hur klagomålen ser ut.

Inom ramen för det kvalitetsförbättringsprojekt som inleddes år 1999 i domstolarna i Rovaniemi hovrätts domkrets i Finland mäts enligt sex kriterier hur parter och andra som uppträtt i domstolarna har blivit bemötta. Det första kriteriet handlar om att de som deltar i en rättegång bör bemötas med respekt för sitt människovärde. Det betyder att domare inte ska bemöta parter och andra som opersonliga objekt, utan som individer med tankar, känslor och egen vilja. Det andra kriteriet går ut på att domstolarna bör sörja för att parter och andra får rådgivning om domstolsförfarandet och vad som krävs av dem som uppträder i en process i olika roller. Till detta krav hör att det bör finnas broschyrer och blanketter med adekvat information på synliga ställen i domstolarna och att dessa aktivt delas ut. Även det tredje, fjärde och femte kriteriet handlar om information. För att de som kommer till domstolen ska hitta rätt bör det finnas tydliga informationsskyltar i domstolarna och om möjligt en informationsdisk. Domstolarna bör tillhandahålla all nödvändig information om enskilda mål och ärenden, bl.a. vem som kommer att behandla dem, både på själva domstolen och på webbplatsen. Domstolarna bör också vid behov kunna bedriva mer utåtriktad informationsverksamhet gentemot allmänheten och bör för ändamålet ha en uppdaterad kommunikationsplan. Det sjätte och sista kriteriet handlar om att man bör inrätta de allmänna utrymmena i domstolarna på det sättet att olika gruppers speciella behov kan beaktas, t.ex. att målsägande och vittnen kan vänta i eget rum.

Vissa andra kvalitetskriterier som handlar om själva rättegången tar också delvis sikte på bemötandet. Exempelvis bör enligt dessa kriterier domaren bedriva effektiv och aktiv processledning och sörja för att rättegången inte orsakar parterna onödiga kostnader och att rättegången genomförs smidigt på ett öppet och transparent sätt i förhållande till parterna och organiseras på ett ändamålsenligt sätt.

Kvalitetskriterierna utvärderas enligt en poängskala från 0–5. Detta sker i sin tur genom att domstolarnas prestationer enligt kriterierna mäts på fem olika sätt. Det första bygger på att domarna själva värderar sin egen och domstolens verksamhet. Det andra består av enkäter riktade till såväl advokater, åklagare och parter som nämndemän, domare och domstolar. Domstolarnas prestationer bedöms också av en grupp sakkunniga. I denna grupp ingår en domare, en

138

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

advokat, en åklagare, en professor i juridik och en kommunikationsexpert. Den fjärde mätmetoden utgörs av analys av domstolsstatistik. Den femte och sista består i att domstolen själv får avge ett yttrande över vad som framkommit.

I Danmark genomfördes under åren 2004 och 2005 vid Københavns Byret ett pilotprojekt bl.a. i syfte att undersöka kvaliteten i förhandlingsarbetet. Undersökningen innebar att domare övervarade varandras förhandlingar och studerade förhandlingsarbetet enligt nio på förhand uppställda kriterier. Deltagandet baserades på frivillighet och det framhölls noga att syftet med undersökningen var att hitta sätt att förbättra kvaliteten och inte att kontrollera enskilda domare. De kriterier som ställdes upp handlade om följande.

1) Vägledning av parter och vittnen 2) Hur väl man höll sig till tidsplanen 3) Domarens uppträdande (neutral, vänlig, myndig, lyssnande) 4) Reda ut oklarheter i parternas ståndpunkter 5) Nödvändiga pauser 6) Service 7) Förlikningsverksamhet 8) Språkbruk 9) Om förhandlingen uppfyllde kraven på det ”gode” retsledelse

Resultatet presenterades sedan genom poängsättning av varje kriterium på en skala med jämna siffror mellan 0–8. Det framhålls vid utvärderingen att resultatet i siffror inte säger särskilt mycket i sig, utan att resultatet blir intressant först när uppföljning eventuellt sker och då som jämförelsematerial. Man uppmärksammar också att det kanske framför allt är deltagandet i själva kvalitetsarbetet – övervarandet av förhandlingar och de diskussioner som följt på detta – som verkligen har varit nyttigt. Därför förordas fler mindre omfattande kvalitetsvärderingar löpande under året i stället för en större en gång per år. De deltagande domarna säger sig ha blivit särskilt uppmärksamma på hur oerhört granskad rättens ordförande är under förhandlingen och hur åskådare uppmärksammar minsta lilla ansiktsskiftning. Man framhåller i detta sammanhang vikten av att domaren uttrycker sig kort, klart och koncist om alla ska förstå

139

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

vad som händer under rättegången liksom vikten av att domaren faktiskt förklarar för dem som deltar i rättegången vad som ska hända och varför.

4.4.2 Andra myndigheter i Sverige

Skatteverket

Den enskilt viktigaste åtgärden som Skatteverket under senare år har vidtagit för att förbättra bemötandet är att man formulerat en klar och gemensam idé om vad som är verkets uppgift. Tidigare fokuserade verket i hög grad kontrollfunktionen och såg till stor del som sin uppgift att kontrollera fel i efterhand. Numera fokuseras det förebyggande arbetet och uppgiften att hjälpa människor som vill göra rätt för sig.

Den beskrivna kursändringen har inte varit helt enkel att genomföra. En viktig del i genomförandet har bestått i att på olika sätt påvisa för medarbetarna att ett förändrat synsätt på verksamheten leder till en bättre måluppfyllelse, dvs. att skattefelet blir så litet som möjligt.

TPF

19

FPT

Man har då bl.a. lyft fram forskning som

visar att viljan att göra rätt för sig generellt ökar i takt med att förtroendet för verket ökar samt att förtroendet i sin tur ökar om servicen och bemötandet förbättras. För att undersöka hur medborgarna upplever Skatteverket i sistnämnda avseenden använder sig verket bl.a. av återkommande enkätundersökningar och fokusgrupper. Arbetet handlar alltså i mångt och mycket om att visa att bättre service och bemötande inte är något självändamål utan att det faktiskt leder till att verksamheten presterar ett bättre resultat. I genomförandearbetet har cheferna haft nyckelroller. Man har kunnat konstatera att det är närmast omöjligt att komma någon vart utan engagerade chefer som tar den gemensamma idén på allvar och kommunicerar till sina medarbetare att han eller hon är övertygad om värdet av att åstadkomma förändring.

Utöver regelrätta enkätundersökningar i syfte att undersöka hur medborgarnas förtroende för Skatteverket och upplevelsen av bemötandet från verkets sida förändras över tid har verket genomfört en attitydundersökning med medborgarna. Syftet med denna undersökning har varit att kartlägga vilka attityder medborgarna upplever

TP

19

PT

Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha blivit fastställd – om alla skattebetalare redovisade alla sina verksamheter och transaktioner korrekt – och den skatt som i praktiken fastställs.

140

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

från verkets tjänstemän, hur en önskad eller förväntad attityd ser ut samt vilka attityder som bäst bygger förtroende för verket.

TPF

20

FPT

Under slutet av 1990-talet inrättade verket skatteupplysningen, dit allmänheten kan vända sig med olika frågor. Till upplysningsverksamheten rekryterades i första hand personer inom verket med särskilt intresse och fallenhet för bemötande- och servicefrågor. Numera arbetar ca 500 personer inom upplysningsverksamheten. Dessa personer vidareutbildas kontinuerligt i bemötandefrågor. Utbildningsinslagen är ofta påfallande konkreta och kan t.ex. handla om att man får lära sig hantera arga människor och strategier för att reducera ilska.

Försäkringskassan

Försäkringskassans arbete med bemötandefrågor har till stor del handlat om att försöka skapa en samsyn inom myndigheten kring vad bemötandet betyder för kassan och hur kassan vill uppträda i förhållande till kunderna.

Samtliga kassans medarbetare kommer på sikt att erbjudas en tvådagars utbildning i bemötandefrågor. Hittills har det dock endast funnits utrymme att låta handläggare och personalen i kundtjänst genomgå utbildningen. Materialet till utbildningen har tagits fram bl.a. genom att kundsynpunkter som lämnats till kassan via en särskild webbaserad funktion har analyserats och återkopplats internt. Varje handläggare är dessutom skyldig att vidarerapportera kundsynpunkter som han eller hon fått del av. Även dessa synpunkter har utgjort underlag för utbildningsmaterialet. Utbildningen bedrivs i form av dialogundervisning. I utbildningen ingår bl.a. avsnitt som handlar om samtalsteknik och hur man hanterar hot och våld. Inför avsnittet om samtalsteknik får samtliga deltagare göra ett personlighetstest och utbildningen handlar sedan i denna del om att tillhandahålla förbättringsverktyg för den enskilde medarbetaren baserat på dennes personlighet och yrkesroll. Avsnittet om hot och våld handlar bl.a. om tekniker för att hindra att hotfulla situationer uppstår och hur man kan bromsa dessa ifall de uppstår. På sikt är tanken att grundläggande teorier och information ska kunna erbjudas på intranätet, bl.a. för att de tillfällen när man träffas i högre grad ska kunna ägnas åt rollspel, diskussioner och reflexioner kring hur man bör uppträda mot kunderna.

TP

20

PT

Invandrarnas syn på skatter och på Skatteverket (2005).

141

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

Parallellt med detta arbete har kassan inom olika fokus- och medarbetargrupper arbetat fram en gemensam värdegrund. Värdegrunden består av fyra ord som ska genomsyra kassans arbete, nämligen tydlighet, respekt, kundfokus och arbetsglädje. Kassans chefer har i uppdrag att återkommande beröra och diskutera värdegrunderna i samband med s.k. arbetsplatsträffar för att hålla dem ständigt aktuella i organisationen.

Migrationsverket

Efter det att Migrationsverkets verksamhet, till följd av några händelser som innefattade mindre gott bemötande från personalens sida, fått stort utrymme i medierna under hösten/vintern 2005 vidtogs ett antal åtgärder för att stärka arbetet med etik och bemötande. Åtgärderna samlades i ett s.k. sexpunktsprogram och innebar att man bl.a. inrättade en sökandeombudsman med uppgift att ta till vara de sökandes intressen och ett förstärkt etiskt råd. Man satte även ett större fokus på etik och bemötande i verkets interna utbildningsprogram.

TPF

21

FPT

Det etiska rådet, som numera utses av regeringen, har en rådgivande funktion. Verket kan således inhämta yttranden från rådet i frågor som rör utformningen av verkets verksamhet och som kan kräva etiska överväganden. Rådets yttranden publiceras på Migrationsverkets webbplats.

Funktionen med sökandeombudsman inrättades i början av år 2006. Till sökandeombudsmannen kan den vända sig som anser sig ha blivit dåligt bemött i sin kontakt med någon som arbetar på Migrationsverket. Sökandeombudsmannen tar emot synpunkter från antingen sökanden själv eller dennes representant och utreder klagomål på förhållningssätt och bemötande från handläggarnas sida. För att garantera sökandeombudsmannens trovärdighet är funktionen självständig i förhållande till verkets övriga verksamhet.

Under år 2007 tog sökandeombudsmannen i genomsnitt emot ca 3–5 telefonsamtal och lika många e-postmeddelanden per arbetsdag. Var tjugonde eller trettionde av dessa kontakter var ett renodlat bemötandeärende medan resterande kontakter skedde med

TP

21

PT

Övriga punkter innebar

U

att

U

verksamhetschefen för asylområdet fick i uppdrag att se över

myndighetsutövningen vid verkets samtliga mottagningsenheter,

U

att

U

det genomfördes sär-

skilda förbättringsinsatser vid förvarsenheterna med utgångspunkt i en översyn som gjorts avseende bl.a. etik och förhållningssätt samt

U

att

U

det tillsattes en utredning som skulle lämna

förslag till ytterligare åtgärder för att stärka etikarbetet.

142

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

anledning av att sökanden ville ha hjälp med ett pågående ärende. Vid varje kontakt klargör sökandeombudsmannen sitt mandat för sökanden. Eftersom mandatet inte omfattar ärendehantering hänvisas de sökande som har frågor om sitt ärende till den handläggare som har hand om ärendet.

Sökandeombudsmannen sammanställer de synpunkter och klagomål som kommer in. Dessa används sedan i utbildningar av verkets personal och annan verksamhetsutveckling. Sökandeombudsmannen kontaktar i varje ärende den enhet och den handläggare som varit inblandad. Återkoppling till sökanden sker oftast genom att någon enhetschef eller motsvarande kontaktar sökanden och förklarar vad synpunkten eller klagomålet resulterat i.

Sökandeombudsmannen får regelmässigt olika granskningsuppdrag av generaldirektören som gäller etik och bemötande. T.ex. genomförde sökandeombudsmannen under första halvåret 2007 en granskning av hur telefonister vid Migrationsverket uppmärksammar frågor om etik och bemötande.

TPF

22

FPT

En av sökandeombudsmannens

uppgifter är för övrigt att, bl.a. genom den här sortens uppdrag, ta vara på personalens erfarenheter när det gäller etik och bemötande och sprida denna kunskap inom organisationen.

Etik och bemötande har alltid varit viktiga inslag i Migrationsverkets olika internutbildningar. I och med sexpunktsprogrammet har dessa frågor kommit att fokuseras än mer. I stället för att utgöra ett särskilt utbildningsinslag tas frågorna upp ur en mängd olika perspektiv i så gott som alla utbildningar. Det innebär att diskussioner om etik och bemötande inte bara förekommer i utbildningar som rör t.ex. språkbruket inom verket och rollen som tjänsteman och beslutsfattare utan även i kurser som handlar om t.ex. rättsregler eller ärendehanteringssystemet. I stället för teoretiska diskussioner om etik och bemötande, som man lättare kan skjuta ifrån sig, leder detta angreppssätt till att frågeställningarna konkretiseras och att diskussionerna utgår från den verklighet som de anställda arbetar i. Frågor om etik, bemötande och förhållningssätt diskuteras också löpande bland personalen på de olika enheterna i samband med arbetsplatsträffar.

Sökandeombudsmannen har nyligen granskat hur frågor om etik och bemötande beaktas i olika delar av utbildningsverksamheten.

TPF

23

FPT

Ekonomistyrningsverket (ESV) har på uppdrag av Migrationsverket utvärderat hur verkets sökandeombudsman har utvecklats och

TP

22

PT

Hur arbetar Migrationsverkets telefonister med etik och bemötande? (2007).

TP

23

PT

Etik och bemötande som en del av Migrationsverkets utbildningar (2008).

143

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

bedrivits, samt analyserat behovet av förändringar rörande ombudsmannens organisation och finansiella förutsättningar. ESV konstaterar bl.a. att det funnits problem med en oklar uppdragsbeskrivning för funktionen, men också att funktionen fyllt vissa behov för de sökande. ESV föreslår bl.a. att Migrationsverket fortsatt utvecklar en central klagomålhanteringsfunktion som, åtminstone i delar, även kan ges uppgifter att granska och utveckla verkets arbete med etiska frågor. ESV föreslår också att den centrala samverkan som sker mellan frivilligorganisationer och Migrationsverket i högre utsträckning bör kunna utnyttjas i funktionens verksamhet. ESV föreslår dessutom att Migrationsverket bör ta ställning till om benämningen ombudsman återspeglar funktionens roll.

TPF

24

FPT

Polisen

I delbetänkandet Framtidens polis (SOU 2007:39) konstaterar utredningen om den framtida polisutbildningen att polisen för genomförandet av sitt uppdrag är beroende av medborgarnas förtroende. Kravet på ett korrekt och bra bemötande är i det sammanhanget centralt. Att möta ungdomar som lever i utanförskap i stora segregerade storstadsområden kräver en viss typ av bemötande, medan kontakter med en allt äldre befolkning i en allt glesare landsbygd kräver ett annat.

Utredningen uppmärksammar särskilt att medborgarna i framtiden kan förväntas bli allt mer ifrågasättande och ställa högre krav, inte minst i sina kontakter med myndigheter. Den enskilde medborgaren kan således lätt skaffa sig information genom exempelvis Internet och därmed – redan när han eller hon kontaktar polisen – förväntas ha kunskaper om det problem han eller hon har och ställa specifika krav. Den kritiske medborgaren kommer inte att låta nöja sig med vaga besked eller ett dåligt genomfört arbete. Mer pålästa, högre utbildade och ifrågasättande medborgare ställer med andra ord ytterligare krav på kompetens och kunskap hos polisen.

För att behålla ett stort förtroende hos allmänheten och kunna säkerställa att medborgarna får ett bra bemötande måste polisen enligt utredningen ha förankring i befolkningen. De polisanställda får därför inte när det gäller exempelvis kön och etnisk bakgrund avvika från befolkningen i stort. Med en bred rekrytering och en

TP

24

PT

Utvärdering av sökandeombudsmannen vid Migrationsverket (2008).

144

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

representativ sammansättning av de anställda får organisationen samtidigt en ökad samlad kunskap.

Det finns i 4 kap. 1 § polisförordningen (1998:1558) en bestämmelse om hur bemötandet från polisens sida närmare ska ta sig uttryck. Enligt föreskriften ska anställda inom polisen i arbetet uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. De ska uppträda hövligt, hänsynsfullt och med fasthet samt iaktta självbehärskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag av ovänlighet eller småaktighet.

4.4.3 Bemötanderegler i övrigt

Det finns bemötanderegler även i andra sammanhang. Ofta har sådana regler antagits inom ramen för utarbetandet av dokument som tar sikte på olika yrkesetiska frågor.

Ett exempel är de rekommenderade förhållningsregler för nämndemän vid domstolsförhandling som utarbetats av Nämndemännens riksförbund (NRF). I dessa regler sägs bl.a. att nämndemannauppdraget är utsatt för stark fokusering och kräver ett föredömligt beteende, att uppträdandet i rättssalen ska vara engagerat samt att hela nämndemannakåren bedöms efter hur alla i rättssalen – även besökare – uppfattar den enskilde nämndemannen.

Ett annat exempel är Advokatsamfundets vägledande regler om god advokatsed från år 1984. Av 2 § i dessa regler följer t.ex. att en advokats uppträdande ska vara sakligt och korrekt samt sådant att förtroendet för advokatkåren upprätthålls. Advokatsamfundet kommer i januari 2009 att anta nya vägledande regler om god advokatsed.

Liknande bemötanderegler finns inom många andra professioner. Enligt t.ex. läkarförbundets etiska regler från år 2002 ska läkare behandla patienten med empati, omsorg och respekt och får inte genom sin yrkesauktoritet inkräkta på vederbörandes rätt att bestämma över sig själv. Läkaren ska också respektera patientens rätt till information om sitt hälsotillstånd och möjliga behandlingsalternativ och om möjligt i behandlingen utgå från informerat samtycke samt avstå från att lämna upplysningar som patienten inte önskar. Läkaren får heller aldrig frångå principen om människors lika värde och aldrig utsätta en patient för diskriminerande behandling eller bemötande.

För att nämna några ytterligare exempel finns regler som rör bemötandet även i etiska riktlinjer för terapeuter, Sveriges Tand-

145

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

läkarförbunds etiska riktlinjer, Sveriges Universitetslärarförbunds (SULF) yrkesetiska riktlinjer för universitetslärare, yrkesetiska riktlinjer för Facket för Service och Kommunikations (SEKO) medlemmar inom svensk kriminalvård och Akademikerförbundet Sveriges Socionomers Riksförbunds (Akademikerförbundet SSR) ”Etisk kod för socialarbetare”.

4.5 Våra förslag

Vi föreslår att domstolarna och Domstolsverket ska utarbeta en strategi för domstolarnas arbete med bemötandefrågor. Strategins innehåll ska bestämmas av domstolarna. Domstolsverket ska ha en övergripande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategin, driva arbetet med denna framåt och hålla arbetet levande. Strategin bör vila på följande hörnstenar.

- Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevis-

personer har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet.

- Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller

telefon- och öppettider och kontakter per e-post.

- Informationen till parter och bevispersoner om hur det går

till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig.

- Bemötandet vid inställelse i domstol ska bli bättre och i de

större domstolarna ska det finnas särskilda servicevärdar.

- All domstolspersonal ska utbildas i bemötandefrågor.

- Parters och bevispersoners uppfattning om och förväntningar

på domstolarnas bemötande ska återkommande undersökas.

- Det ska finnas en bemötandeombudsman.

146

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

4.5.1 Inledning

Vår kartläggning av hur domstolarna bemöter parter, bevispersoner och andra som kommer i kontakt med dem visar på det hela taget att bemötandet är gott. De allra flesta personer som arbetar i domstolarna håller en hög servicenivå och uppträder klanderfritt i sina kontakter med allmänheten. Flera domstolar har inom ramen för sitt systematiska arbete med kvalitetsfrågor utarbetat egna handlingsplaner, policydokument eller åtgärdsprogram för att förbättra bemötandet. I huvudsak är det informations-, tillgänglighets- och lokalfrågor, dvs. institutionsbemötandet, som berörs i dessa dokument (jfr avsnitt 4.3.1).

Många domstolar har på olika sätt inhämtat synpunkter på bl.a. bemötandet från de professionella aktörer som regelmässigt uppträder i domstolen. Några domstolar har även genomfört enkät- eller intervjuundersökningar med andra personer som uppträtt vid domstolen och på det sättet fått reda på hur parter och bevispersoner själva uppfattar bemötandet. Utöver informations-, tillgänglighets- och lokalfrågor tas, särskilt i de senare undersökningarna, upp hur personbemötandet från domstolspersonalen uppfattas (jfr avsnitt 4.3.1).

Vid sidan av det uppenbara skälet – att alla medborgare som kommer i kontakt med domstolarna har ett berättigat krav att bli bemötta med respekt och värdighet – är det även för domstolarnas förmåga att fullgöra sin samhällsuppgift viktigt med ett gott bemötande av parter och bevispersoner som uppträder i domstolen. I de mål som avgörs efter förhandling är inte sällan den muntliga bevisningen av stor omfattning och har ofta avgörande betydelse för domstolens bedömning. Särskilt viktig brukar den muntliga bevisningen vara i brottmål i allmän domstol. För att de personer som hörs i domstolen ska kunna lämna en fri och fyllig och också mer korrekt berättelse om sina ofta traumatiska iakttagelser och upplevelser krävs att de känner sig trygga och lyssnade på i förhörssituationen. Det kräver i sin tur att förhörspersonen är klar över vad som ska hända och vad som förväntas av honom eller henne, kort sagt är informerad om spelreglerna i domstolen. Det kräver också att förhörspersonen kommer till förhandlingen med en känsla av att personalen i domstolen har förståelse för hans eller hennes situation och kommer att vara uppmärksam på de behov av information, pauser eller annat stöd som kan krävas för att han eller hon ska klara av att lämna en utförlig berättelse. Under förhöret

147

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

krävs sedan att domstolens ledamöter håller kvar denna känsla hos förhörspersonen genom att vara lyhörda för skiftningar i förhörspersonens sinnesstämning samt genom att verkligen lyssna och på olika sätt signalera att de är intresserade av vad förhörspersonen har att säga. Det viktigaste skälet till varför personalen i domstolarna måste se till att alla parter och bevispersoner får ett gott bemötande handlar följaktligen ytterst om rättssäkerhet och att säkerställa att domstolen får bästa möjliga underlag för sin bedömning i målen.

Ett gott bemötande inklusive god service fyller även en annan viktig funktion när det gäller själva verksamheten i domstolarna. Således visar forskningen att förbättrat bemötande och bättre service leder till ett ökat förtroende hos medborgarna. Brister i förtroendet leder till en handlingsobenägenhet hos individen.

TPF

25

FPT

Hand-

lingsobenägenheten kan ta sig olika uttryck och t.ex. innebära att man drar sig för att vända sig till domstol med sina tvister eller låter bli att frivilligt svara på domstolens förelägganden och hörsamma domstolens kallelser till förhandling. Med andra ord bidrar ett gott bemötande och en god service för domstolarnas del till att parter och bevispersoner i större utsträckning frivilligt medverkar i processerna på det sätt som förutsätts. Med ett förbättrat bemötande och en bättre service behöver domstolarna därmed mer sällan ta till olika tvångsåtgärder för att få parter och bevispersoner att fullgöra sina skyldigheter, vilket leder till en snabbare, smidigare och mindre kostsam handläggning.

Även om domstolarnas bemötande av parter och bevispersoner, som sagt, överlag är gott och de allra flesta personer som arbetar i domstolarna håller en hög servicenivå och uppträder klanderfritt i sina kontakter med allmänheten kan det förstås bli ännu bättre. Som framgår av redovisningen i avsnitt 4.3.4 har det under åren gjorts en hel del på bemötandeområdet. Den kanske enskilt viktigaste åtgärden när det gäller det institutionella bemötandet har varit inrättandet av vittnesstöd i de allmänna domstolarna. Personbemötandet har i första hand uppmärksammats inom ramen för olika utbildningsinsatser. Dessa har i sin tur främst handlat om att öka kunskapen i domstolarna om brottsofferfrågor. I allt väsentligt har alltså de viktigaste insatserna på bemötandeområdet handlat om att förbättra bemötandet av målsägande, men även vittnen.

Hur brottsoffer tas emot i domstolarna är onekligen en speciell och mycket central bemötandefråga. I detta sammanhang måste man

TP

25

PT

Jfr avsnitt 2 Förtroende.

148

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

emellertid hålla i minnet domstolens roll. Domstolen ska skipa rättvisa och vara självständig i dömandet. Den dömande verksamheten ska bedrivas objektivt och neutralt i förhållande till parterna. Ingen kategori av personer kan ges en särställning som kan rubba förtroendet för domstolens opartiskhet. Bemötandet i domstolarna ska alltså präglas av den roll som domstolarna har i rättssystemet. En vanlig uppfattning i domstolarna är att detta innebär att bemötandet överlag måste vara ganska formellt och utmärkas av viss distans. Med en sådan inställning blir det naturligtvis svårt för personalen i domstolarna att förhålla sig till vissa element i brottsofferdiskursen, som att det är viktigt för brottsoffer att bli betraktade som trovärdiga, att det för ett brottsoffer innebär ännu en kränkning att bli ifrågasatt och att bemötandet av brottsoffer bör präglas av medkänsla.

TPF

26

FPT

Man behöver dock inte bemöta parter och bevispersoner med antingen formell distans eller medkänsla och frånvaro av ifrågasättande. Det finns andra alternativ (jfr avsnitt 4.3.1). Nyckeln till att åstadkomma ett bättre bemötande generellt ligger, enligt vår mening, i att domstolarna själva diskuterar sig fram till en gemensam hållning för hur man kan säkerställa att parter och bevispersoner får ett gott personbemötande utan att de allmänna principerna om oberoende, opartiskhet, neutralitet och likabehandling sätts åt sidan. Någon samsyn kring vad som mer konkret bör prägla personbemötandet finns nämligen inte inom Sveriges Domstolar. Med undantag för den vision som presenteras i 24-timmarsstrategin finns det inte heller inom Sveriges Domstolar några övergripande gemensamma riktlinjer när det gäller frågor om tillgänglighet, information och hur parter och bevispersoner bör tas emot när de kommer till domstolen, där behovet av en gemensam hållning kanske rentav är än större.

Det saknas i dag en strategi för vad ett gott bemötande av parter och bevispersoner mer konkret bör innebära på olika plan. Med en sådan strategi skulle det bli lättare för domstolarna att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följa upp hur verksamheten utvecklas inom olika bemötandeområden (jfr avsnitt 3). Enligt vår mening bör Sveriges Domstolar nu skaffa sig en bemötandestrategi som ska säkerställa att alla parter och bevispersoner som kommer i kontakt med domstolarna får ett gott bemötande.

TP

26

PT

Se t.ex. Lindgren (2004) och FN-deklarationen (1985) om grundläggande rättsprinciper för offer för brott och maktmissbruk.

149

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

Strategins innehåll ska bestämmas av domstolarna. Domstolsverket ska ha en övergripande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategin, driva arbetet med denna framåt och hålla arbetet levande. En viktig uppgift för Domstolsverket i detta sammanhang blir att tillsammans med domstolarna finna formerna för hur strategin ska ”antas” av domstolarna. Detta kan exempelvis ske inom ramen för större domarmöten eller i andra sammanhang då många domare och annan domstolspersonal träffas. Vi har alltså inte sett det som vår uppgift att försöka slå fast vad bemötandestrategin i detalj bör innehålla. För att säkerställa ett brett genomslag i domstolarna menar vi nämligen att det är domstolarna själva som måste bestämma vad ett gott bemötande av parter och bevispersoner närmare bör innebära på olika plan. Strategin bör dock enligt vår mening vila på några hörnstenar som vi utvecklar i det följande. Först vill vi emellertid beröra en speciell fråga som har att göra med vad som har kommit fram i våra enkätundersökningar.

Av vår enkätundersökning med åklagare och advokater framgår att det trots att bemötandet generellt är gott finns enstaka personer i domstolarna som upplevs vara såväl arroganta och otrevliga som nonchalanta och respektlösa. Att så kan vara fallet bekräftas i SCB:s undersökning med personer med domstolserfarenhet i så måtto att ungefär en tiondel av de personer som i olika roller har uppträtt i domstol har uppgett att de inte blivit bemötta med respekt av personalen i domstolarna. Bland dessa personer har endast var tionde ganska stort förtroende för domstolarna. Ingen av dem har mycket stort förtroende. Bland de som uppger att det stämde helt och hållet att de blev bemötta med respekt har 76 procent mycket eller ganska stort förtroende för domstolarna. Med tanke på att varje domstolsanställd kommer i kontakt med ett mycket stort antal människor under sin yrkesgärning finns det enligt vår mening anledning att se allvarligt på detta förhållande som uppenbarligen är särskilt ägnat att försvaga medborgarnas förtroende för domstolarna.

Det reser i sin tur frågan vilka krav man mer principiellt kan ställa på en domare när det gäller hur han eller hon uppträder mot parter och bevispersoner. Inom ramen för domarnas uppgift att avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt, alltså själva kärnverksamheten, måste det enligt vår uppfattning också ligga att verka för att medborgarnas förtroende för domstolarna upprätthålls. Av detta följer bl.a. att en domare måste ge parter och vittnen som han eller hon kommer i kontakt med ett gott be-

150

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

mötande. Om en domare uppvisar brister i detta avseende, har domstolschefen en skyldighet att reagera. När det gäller övrig personal har domstolschefen samma skyldighet. Man måste i detta sammanhang utgå från att utsatta anmäler sådana här missförhållanden eller att cheferna genom övrig personal blir uppmärksammade på dem.

Den nya bemötandestrategin bör som sagt bygga på några hörnstenar. Dessa är följande.

• Det ska finnas konkreta riktlinjer för vad parter och bevispersoner har anledning att förvänta sig och vilka krav som kan ställas på domstolspersonalen när det gäller personbemötandet.

• Alla domstolar ska ha samma tillgänglighet när det gäller telefon- och öppettider och kontakter per e-post.

• Informationen till parter och bevispersoner om hur det går till i domstol och vad som förväntas av dem ska bli bättre och mer tillgänglig.

• Bemötandet vid inställelse i domstol ska bli bättre och i de större domstolarna ska det finnas särskilda servicevärdar.

• All domstolspersonal ska utbildas i bemötandefrågor.

• Parters och bevispersoners uppfattning om och förväntningar på domstolarnas bemötande ska återkommande undersökas.

• Det ska finnas en bemötandeombudsman.

4.5.2 Konkreta riktlinjer för personbemötandet

Om domare kommer överens om etiska regler (se avsnitt 2.5.8), bör dessa som vi ser det främst innehålla generella och överordnade principer för vad som är god domarsed och ta upp olika moraliska dimensioner av rollen som domare. När det gäller bemötandet innebär det att en etisk regel snarast bör ge uttryck för vad som allmänt sett bör prägla en domares uppträdande.

Vad som mer i detalj bör prägla en domares bemötande av parter och bevispersoner och vad domare särskilt bör tänka på i sådana kontakter är alltså, enligt vår uppfattning, frågor som normalt faller utanför etiska regler för domare. För att säkerställa ett bättre personbemötande generellt i domstolarna menar vi att det finns anledning för både domare och annan domstolspersonal att – vid sidan

151

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

av eventuella etiska regler för domare – komma överens om konkreta riktlinjer för vad ett gott personbemötande närmare bör innebära i praktiken.

Det finns flera skäl till varför sådana riktlinjer är önskvärda. Det kanske viktigaste av dessa är att domare och annan personal i domstolarna skulle tvingas att mer i detalj reflektera kring hur de uppträder i sina kontakter med parter och bevispersoner och vad som närmare bör prägla uppträdandet. Sådana diskussioner kan i sig förväntas förbättra bemötandet. Ett annat viktigt skäl handlar om att riktlinjerna ger parter och bevispersoner en möjlighet att förstå vad de har anledning att förvänta sig för bemötande när de kommer till domstolen. Vid sidan av att de tydligare kan avgöra om bemötandet verkligen håller godtagbar standard kan riktlinjerna därmed också förväntas bidra till att eventuella orealistiska förväntningar på bemötandet från parters och bevispersoners sida blir mindre vanliga.

Ett ytterligare skäl till varför det är värdefullt med gemensamma riktlinjer för personbemötandet handlar om att skapa en gemensam stil och gemensamma attityder för möteskulturen i domstol. Det är som vi berört i avsnitt 4.3.1 inte alltid alldeles lätt att avgöra hur man som enskild medarbetare bör uppträda i sina kontakter med parter och bevispersoner, vilka attityder som bör prägla uppträdandet eller hur man ska förhålla sig till olika personers förväntningar på bemötandet. Riktigt svårt kan det bli det när två motparter är närvarande samtidigt, t.ex. under en förhandling. Inte sällan leder nog strävan att värna om de allmänna principerna för verksamheten till att domare i dessa situationer är mer återhållsamma och kyliga i sitt bemötande av båda parter än vad som är nödvändigt. En gemensam stil och gemensamma värdeord för hur bemötandet generellt bör ta sig uttryck i domstolarna skulle kunna tjäna som vägledning i dessa situationer och bidra till att domare och annan domstolspersonal utvecklar en större integritet och känslighet i sitt personbemötande. Det skulle i sin tur leda till att man blir säkrare och mindre ofta låter sig hämmas av en oro för att ens bemötande riskerar att komma i konflikt med grundprinciperna för verksamheten.

En förutsättning för detta är förstås att riktlinjerna utformas på ett sådant sätt att de ger någotsånär konkreta råd om hur man bör uppträda i olika situationer. Utan att gå in i detalj på hur det bör gå till vill vi dock hävda synpunkten, som vi berört ovan, att det är långt ifrån givet att bemötandet i domstol bör präglas av formell

152

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

distans till parter och bevispersoner. Tvärtom finns det enligt vår mening all anledning att försöka eftersträva ett mer engagerat och lyhört förhållningssätt. Förutsatt att man förhåller sig på samma sätt till alla parter och bevispersoner i processen är det, enligt vår uppfattning, svårt att se hur ett visst engagemang och en lyhördhet skulle kunna komma i konflikt med de grundläggande principerna för verksamheten.

Det är givetvis också viktigt att de kunskaper som finns inom bl.a. beteendevetenskaplig och viktimologisk

TPF

27

FPT

forskning beaktas i

arbetet med riktlinjerna och att utformningen präglas av en medvetenhet om den särskilda utsatthet som många parter och bevispersoner upplever i sina kontakter med domstolarna. Riktlinjerna bör också uppmärksamma jämlikhets- och diskrimineringshinder som har bäring på kön, sexuell läggning, religion, funktionshinder, språk, etnicitet, kulturella faktorer etc. En annan speciell aspekt som bör tas upp i riktlinjerna är de särskilda krav på personbemötandet som förekomsten av unga personer i rättsprocessen ställer.

Attitydbegreppet rymmer såväl ett kunskapsmoment som en känsloaspekt och en handlingskomponent. Ens attityd påverkas med andra ord av vilken kompetens och kunskap man har, vilka värderingar man bär på samt ens förhållningssätt till omgivningen. I grunden har ens attityd till andra en omedelbar koppling till frågan om människosyn. Med en grundläggande humanistisk människosyn går det inte bara att säkerställa att parter och bevispersoner behandlas korrekt och respektfullt, utan också att utveckla ett i verklig mening gott bemötande med respekt för partens eller bevispersonens självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet. Detta bör enligt vår uppfattning vara en utgångspunkt i arbetet med riktlinjerna.

Strategin bör innehålla en detaljerad beskrivning av vilka frågor som ska beröras i riktlinjerna och i vilka former arbetet med att ta fram dessa närmare bör bedrivas. Riktlinjerna kommer inte att vara bindande. En särskild fråga för strategin blir därför att ta upp hur man ska få genomslag för riktlinjerna och hur man ska hantera olika meningar om hur riktlinjerna bör se ut.

TP

27

PT

Läran om brottsoffer.

153

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

4.5.3 Domstolarnas och domstolspersonalens tillgänglighet

Hur en part eller bevisperson upplever bemötandet från domstolarnas sida beror inte enbart på hur han eller hon blir bemött av enskilda medarbetare vid domstolen utan också på t.ex. vilka telefon- och öppettider som gäller och i vilken utsträckning det är möjligt att kontakta domstolen per exempelvis e-post. Den känsla av utsatthet som många parter och bevispersoner upplever i kontakterna med domstolarna förstärks sannolikt om det är svårt att få kontakt med någon på domstolen som kan svara på frågor. Det är bl.a. av detta skäl viktigt att inkludera tillgänglighetsfrågan i arbetet med bemötande.

Ett annat centralt skäl till varför det är viktigt att uppmärksamma tillgänglighetsfrågan är att telefon- och öppettider samt möjligheterna till kontakter per e-post så påtagligt skickar signaler till medborgarna om vilka attityder som präglar domstolarnas förhållningssätt till dem och med vilket mått av öppenhet domstolarna och dess personal är beredda att möta dem. Ett professionellt och medborgaranpassat förhållningssätt bidrar med andra ord på ett särskilt tydligt sätt till att förmedla bilden av domstolarna som en modern organisation som är lyhörd för medborgarnas behov, förutsättningar och önskemål. Ett första steg på denna väg bör enligt vår mening vara att man inom Sveriges Domstolar kommer överens om enhetliga telefon- och öppettider och en gemensam hållning när det gäller kontakter per e-post.

Under år 2006 tog Domstolsverket fram en särskild 24-timmarsstrategi för Sveriges Domstolar, som berör domstolarnas tillgänglighet i stort. I strategin sägs bl.a. att domstolarna bör anpassa sina öppettider efter intressenternas behov, att domstolarna bör se över sin telefonkultur samt att det bör skapas en central eller flera regionala kundtjänstfunktioner som kompletterar domstolarnas växlar. När det gäller frågan om telefonkultur i domstolarna pågår för närvarande ett arbete inom Domstolsverket med att ta fram ett förslag till telefonstrategi för Sveriges Domstolar. Strategin kommer bl.a. att innehålla riktlinjer för öppettider, svarstider, svarssätt och bemötande.

Vissa domstolar i storstadsområdena har i dag en gemensam telefonväxel. För närvarande pågår i Stockholmsområdet ett arbete med att utveckla denna telefonistorganisation ytterligare vad gäller servicenivå och undersöka i vad mån växeln kan omfatta samtliga domstolar i området.

154

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

Vi ser det kommande förslaget till telefonstrategi och de gemensamma telefonväxlarna som en bra början när det gäller att mer allmänt förbättra domstolarnas tillgänglighet. Arbetet med att utveckla telefonistorganisationen i Stockholmsområdet bör t.ex. kunna ge besked om hur man kan säkerställa att personalen i telefonväxeln har tillgång till samtliga berörda domstolars mål och ärenden i ärendesystemet Vera. Vi tänker oss att förslaget och existerande samarbeten kring telefonväxlar kan tjäna som utgångspunkt och underlag för en bredare diskussion inom domstolarna när det gäller olika tillgänglighetsfrågor. En sådan vidare diskussion bör – som framhålls i 24-timmarsstrategin – t.ex. handla om att på olika sätt anpassa domstolarnas öppettider generellt efter olika intressenters behov. Denna anpassning måste enligt vår mening innebära att medborgarna ska ha möjlighet att, åtminstone ett par dagar i veckan, komma i kontakt med domstolarna under kvällstid och det både per telefon och genom personligt besök. Vi ser det också som en självklarhet att det ska gå att ringa till domstolarna och avlägga ett personligt besök på samtliga domstolar under lunchtid. Även när det gäller kontakter per e-post finns det som sagt ett behov av samsyn inom domstolarna. Ett grundläggande krav är enligt vår mening att samtliga domstolar har en fungerande enhetlig rutin för kontakter per e-post och att den enskilde medborgaren kan få sin fråga besvarad eller besked om vart han eller hon annars bör vända sig inom högst ett dygn.

I början av år 2008 ersattes begreppet 24-timmarsmyndigheten av en handlingsplan för eFörvaltning (planen presenteras i avsnitt 7.2.3). För närvarande pågår ett arbete hos Domstolsverket med att utarbeta en plan för vad handlingsplanen för eFörvaltning mer konkret bör innebära för domstolarnas del. Vi utgår från att planen för domstolarna bl.a. kommer att fokusera sådana tillgänglighetsfrågor som vi tar upp här.

En speciell fråga när det gäller tillgängligheten handlar om utsättning av mål. Således har det till oss framförts kritik från främst advokater och åklagare att domstolarna generellt tar för dålig hänsyn till deras tidsplanering och önskemål när förhandlingar planeras. Konsekvensen blir inte sällan att den advokat eller åklagare som haft hand om ett visst mål är förhindrad att delta vid den tidpunkt rätten väljer att sätta ut målet till förhandling. Om advokaten eller åklagaren måste bytas, får det naturligtvis negativa konsekvenser även för enskilda parter och kan i värsta fall leda till sämre rättssäkerhet. Ofta medför förstås olika tidsfrister att domstolarna tvingas sätta ut

155

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

förhandlingar med kort varsel och därför har begränsade möjligheter att tillmötesgå olika önskemål från advokater och åklagare. Inte desto mindre anser vi att domstolarna generellt bör försöka visa större respekt mot enskilda parter i detta avseende så att samma advokat eller åklagare har möjlighet att följa sina mål och därmed sina klienter respektive målsägande hela vägen till dess målet slutligt har avgjorts.

4.5.4 Informationen till parter och bevispersoner, m.m.

En mycket central bemötandefråga är domstolarnas information till parter och bevispersoner. Utgångspunkten här är att få medborgare har närmare kännedom om verksamheten i domstolarna. De har ofta endast vaga uppfattningar om hur det egentligen går till där. De allra flesta som kommer i kontakt med domstolarna som parter och bevispersoner har endast enstaka sådana kontakter i livet. I dessa lägen har man sällan klart för sig vad som kommer att hända i domstolen och vad den egna rollen i processen närmare innebär. För att parten eller bevispersonen ska kunna fullgöra sina uppgifter i domstolen på ett bra sätt och känna sig trygg i kontakterna med domstolen krävs därför att han eller hon har möjlighet att informera sig om detta.

För en del parter och i princip samtliga bevispersoner innebär kallelsen till förhandling den första kontakten med domstolen. Genom den bild av sig själva som domstolarna förmedlar i detta första skede skapar många parter och bevispersoner sin uppfattning om domstolen. Detta första intryck kan det ofta vara svårt att ändra på. Det finns således en risk för att en part eller bevisperson som upplever att tonen i kallelsen är otrevlig och hotfull bär med sig en negativ inställning till domstolen.

Kallelsernas språkliga utformning har som berörts i avsnitt 4.3.1 kritiserats genom åren. Vårt samlade intryck är att de översyner som skett tyvärr inte verkar ha haft annat än marginell inverkan på den språkliga utformningen. De synpunkter som redan år 1995 framfördes i departementspromemorian Vittnen och målsägande i domstol (Ds 1995:1), nämligen att många uppfattar kallelserna som bryska i tonen och svåra att förstå, är fortfarande relevanta. Att kallelserna uppfattas vara aggressivt formulerade och svåra att förstå bekräftas i vår enkätundersökning med advokater och åklagare. Vi menar att det förslag till språklig utformning av kallelsen

156

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

som lämnades i departementspromemorian efter viss modernisering håller väl än i dag. Vi har därför, bl.a. med förslaget i promemorian som underlag, tagit fram förslag till nya kallelseblanketter för målsägande, tilltalade och vittnen. Förslagen finns i bilagedel B. Domstolsverket bör snarast se till att dessa kallelseblanketter finns att tillgå i verksamhetssystemet Vera.

Det sagda visar att det sätt som domstolarna hittills har bedrivit arbetet med att se över den språkliga utformningen av kallelser och andra blanketter inte fungerar tillfredsställande. En hake verkar vara att många domare anser att uppgifter om förhörspersoners olika skyldigheter och rättigheter som måste finnas med i kallelsen enligt reglerna i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291) sätter tydliga gränser för hur mycket språket kan mjukas upp och leder till att kallelserna måste ha en formell prägel. Vi ställer oss frågande till detta och menar att det är möjligt att hitta alternativa formuleringar och uttryckssätt som är mer lättbegripliga och mindre bryska i tonen och samtidigt uppfyller kraven i lagstiftningen. En viktig punkt i den nya bemötandestrategin bör således vara att åstadkomma en ordning för detta arbete som säkerställer att det verkligen kommer ut något av det.

Vid sidan av kallelsernas språkliga utformning är den information som följer med kallelsen av central betydelse för partens eller bevispersonens möjligheter att fullgöra det som förväntas av honom eller henne i processen på ett bra sätt. Av SCB-undersökningen med personer med domstolserfarenhet framgår att endast sex av tio av de som i olika roller har deltagit i förhandling i domstol förstod vad som förväntades av dem. Domstolsverket tillhandahåller informationsblad anpassade till några av de grupper av aktörer som uppträder i domstolarna som parter och bevispersoner, t.ex. målsägande, tilltalade och vittnen. Vi menar att informationen i dessa blad måste bli tydligare när det gäller att förklara domstolens roll och samhällsuppgift, vilka spelregler som gäller i domstolen i den aktuella processen och vad processen kommer att innebära för den enskilde i hans eller hennes roll. Informationsbladen bör dessutom översättas till olika språk och anpassas till fler aktörsgrupper och olika personkategorier, t.ex. unga. Ett annat inslag i den nya bemötandestrategin bör därför vara att Domstolsverket låter se över informationsbladen. En del domstolar har utarbetat egna informationsblad som bör tas in som underlag i detta arbete. Domstolarna måste sedan se till att informationsbladen undantagslöst följer med samtliga kallelser tillsammans med övriga upplysningar

157

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

om t.ex. hur man hittar till domstolen och i förekommande fall verksamheten med vittnesstöd.

Det är emellertid inte tillräckligt att denna typ av information skickas ut tillsammans med kallelsen. Avsikten med informationen är att alla parter och bevispersoner som kommer till domstolen ska kunna vara väl förberedda på vad som kommer att hända där. Av de brukarundersökningar som genomförts framgår det att långt ifrån alla är beredda att ta del av information om den kommande förhandlingen redan när de får kallelsen. Ofta kan ett sådant intresse väckas närmare inpå rättegången och det är viktigt att parten eller bevispersonen även då har möjlighet att ta del av informationen. För att säkerställa detta bör det vara möjligt att hämta informationsbladen på domstolarnas webbplatser. På själva kallelseblanketten bör det finnas uppgift om adressen till domstolens webbplats och att den nu aktuella informationen finns där. Självfallet måste det också finnas beredskap i domstolarna att lämna informationen per telefon och det även utanför normal kontorstid (se avsnitt 4.5.3).

Innan Sveriges Domstolar tagit fram bättre ljud- och bildpresentationer på webben om domstolarnas roll och uppgift i samhället, hur mål och ärenden hanteras i de olika domstolsslagen och vad som förväntas av de olika aktörerna bör i vart fall målsägande och vittnen kunna hänvisas till Brottsoffermyndighetens webbaserade rättegångsskola (se vidare avsnitt 7.2.4 och våra förslag till nya kallelser, bilagedel B).

4.5.5 Bemötande vid inställelse i domstol

Inställelsen i samband med förhandling är för många personer det första besöket på en domstol. De flesta kommer till domstolen för att berätta om händelser som på olika sätt inbegriper traumatiska upplevelser eller iakttagelser. Detta medför att många parter och bevispersoner är stressade, oroliga och osäkra när de kommer till domstolen. Ett gott bemötande i samband med ankomsten till domstolen kan bidra till att parten eller bevispersonen blir lugnare och tryggare och att han eller hon på ett bättre sätt förmår fullgöra sin uppgift under själva förhandlingen. Hur domstolarna tar emot parter och bevispersoner när de kommer till domstolen är därför en särskilt viktig aspekt av det institutionella bemötandet (jfr avsnitt 4.3.1).

När det gäller mottagandet av parter och bevispersoner fyller förstås vittnesstöden i de allmänna domstolarna en mycket viktig

158

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

och uppskattad funktion. Emellertid är det inte rimligt att vittnesstöden, som nog är fallet på många håll i dag, har det största ansvaret för mottagandet av parter och bevispersoner. I förvaltningsdomstolarna saknas dessutom vittnesstöd. Vi menar att domstolarnas huvudansvar för att ta emot parter och bevispersoner måste bli tydligare och att servicenivån generellt bör vara högre och mer enhetlig. Detta bör vara en utgångspunkt i den nya bemötandestrategin.

T.ex. bör det i samtliga domstolar finnas en tydligt markerad och lätt tillgänglig informationsdisk som alltid är bemannad när domstolen har öppet. Domstolarna måste självfallet också ha beredskap att muntligen lämna sådan information som berördes i föregående avsnitt, dvs. om hur förhandlingen kommer att gå till och vad som förväntas av den enskilde i hans eller hennes roll.

I samtliga domstolar bör det i anslutning till entrén finnas en tydlig informationstavla med en skiss över salar, toaletter samt kaffe- och varuautomater. I de större domstolarna med ett stort antal olika salar kan det emellertid vara svårt att få grepp om vart man ska ta vägen även om det finns en tydlig informationstavla. Det rör sig dessutom ofta många människor i dessa domstolar, vilket gör det svårare för personalen att uppmärksamma dem som kommer. Det bör därför finnas särskilda servicevärdar i de större domstolarna med ansvar för att ta emot parter och bevispersoner och visa dem till rätta.

Domstolarna måste vidare ha en fungerande rutin för att informera om eventuella förseningar. Det är inte alldeles ovanligt med förseningar och vid längre förseningar måste rutinen innefatta att domstolspersonal varskor parten eller bevispersonen genom att ringa eller skicka sms till honom eller henne. Ibland kan det också vara lämpligt att använda sms för att påminna parter och bevispersoner inför förhandlingar. I detta sammanhang bör det framhållas att det normalt inte är acceptabelt att kalla samtliga bevispersoner till förhandlingens början, om förhandlingen beräknas pågå mer än en halv dag.

Vi utgår från att det åtminstone i alla allmänna domstolar inom en nära förestående framtid finns separata väntutrymmen för alla parter och bevispersoner, dvs. även för tilltalade som så önskar. Utöver trygghetsaspekten handlar det här om att det ska finnas möjlighet för parter att föra förtroliga samtal med sitt ombud. Enligt SCB:s enkätundersökning med personer med domstolserfarenhet upplever emellertid endast 35 procent av de som hade en mot-

159

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

part att de kunde vänta i ett separat utrymme. Den främsta orsaken till detta låga resultat är nog inte att det saknas separata väntutrymmen, utan att parter och bevispersoner inte har blivit tillräckligt informerade om att det finns ett sådant utrymme att tillgå på domstolen. I första hand kan följaktligen frågan om parters och bevispersoners rätt att kunna vänta på förhandlingen i ett separat utrymme på domstolen antas handla om att informationen till dem om att det finns sådan möjlighet måste bli bättre och tillhandahållas på fler sätt (se avsnitt 4.5.4). Bl.a. måste det finnas en fungerande rutin för att informera om detta i samband med att parter och bevispersoner kommer till domstolen.

Andra trygghetsfrågor handlar om att det alltid ska finnas domstolspersonal på plats i de allmänna utrymmena samt att det bör finnas ordningsvakter, åtminstone i alla allmänna domstolar.

Även domarna måste i betydligt större utsträckning än i dag vara beredda att kortfattat informera parter och bevispersoner om hur rättegången kommer att gå till och vad den mer specifikt kommer att innebära för den enskildes del. Av SCB:s undersökning med personer med domstolserfarenhet framgår att många parter och bevispersoner inte känner att de kan fråga en domare om detta under förhandlingen. Domare bör därför rutinmässigt fråga parter och bevispersoner om de är klara över hur rättegången kommer att gå till. Även i övrigt har domare ett ansvar för att skapa en sådan stämning i rättssalen att rättegångsdeltagarna känner att de kan ställa allmänna frågor.

Avslutningsvis är det också önskvärt att domstolarna tar sitt ansvar för inredning och estetisk nivå i de allmänna utrymmena. Där bör det också finnas tillgång till tidningar och tidskrifter samt till kaffeautomater etc. Sistnämnda aspekt är inte minst viktig med tanke på att det som sagts ofta händer att förhandlingar blir försenade.

4.5.6 Utbildning i bemötandefrågor

Utbildningsinsatser på bemötandeområdet kan sägas fylla två huvudsakliga funktioner för den enskilde medarbetaren. Den ena är att öka medarbetarens förståelse och därmed lyhördhet för andra genom att han eller hon skaffar sig allmänna kunskaper om vad som generellt kännetecknar olika gruppers förväntningar, behov och förhållningssätt i kontakterna med domstolarna. Den andra handlar om

160

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

att omsätta dessa kunskaper i praktiken och mer allmänt reflektera över hur man själv uppträder och identifiera situationer som man upplever som besvärliga från bemötandesynpunkt.

Av redovisningen i avsnitt 4.3.4 framgår att många av de förslag och insatser som under åren har förekommit på bemötandeområdet just har handlat om olika utbildningsinsatser, främst i olika slags brottsofferrelaterade frågor. För närvarande utformar och genomför t.ex. Brottsoffermyndigheten i samråd med Rikspolisstyrelsen, Domstolsverket och Åklagarmyndigheten ett utbildningsprogram riktat till bl.a. personal inom domstolarna i syfte att öka kunskapen om sexualbrottsoffer och förbättra bemötandet av dessa brottsoffer i samband med bl.a. rättegång.

Ett annat projekt som bör nämnas i detta sammanhang är specialistprojektet Humanjuridik som under åren 2004–2006 har bedrivits i vissa domstolar i Stockholmsområdet samt i Hovrätten för Västra Sverige med den övergripande målsättningen att höja kvaliteten och öka effektiviteten i handläggningen av mål och ärenden av humanjuridisk karaktär. Viktiga inslag i projektet har handlat om att ge deltagarna fördjupade kunskaper om barn och konflikter i familjer samt – genom att öka deltagarnas förståelse för brottsoffer – ge dem en bättre förmåga att möta sårbara brottsoffer.

Ett ytterligare specialiseringsprojekt inriktat på familjerättsliga frågor startade våren 2007 och beräknas pågå i tre år. Projektet riktar sig främst till domare under Hovrätten över Skåne och Blekinge och Göta hovrätt. Meningen är att domare som handlägger mål och ärenden om våld och övergrepp mot kvinnor och barn, ingripande mot unga lagöverträdare samt om vårdnad, boende och umgänge, förutom de rättsliga reglerna, ska få kunskap om hur människor reagerar i kris, hur parterna bör bemötas i domstol och kunskap om det patriarkala samhälls- och familjesystemet.

Ett viktigt inslag i bemötandestrategin bör vara fortlöpande utbildningsinsatser i bemötandefrågor av nu berört slag för samtliga personalkategorier i domstol. Domstolsverket (i förekommande fall Domstolsakademin) ska ha det övergripande ansvaret för att anordna och utforma innehållet i denna utbildning. Utbildningen bör dessutom vara obligatorisk.

Det vore också värdefullt om utbildningsinsatserna kunde breddas något och i större utsträckning inbegripa annat än olika brottsofferrelaterade frågeställningar. Vi efterfrågar särskilt utbildningsinslag som tar sikte på att identifiera sådana stereotypa föreställningar samt informella koder och förhållningssätt som lätt

161

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

utvecklas i etniskt och socialt homogena miljöer som domstolarna (jfr avsnitt 4.3.1).

Ett annat utbildningsinslag som vi anser att det finns för lite av är det som berörts i början av avsnittet och som tar sikte på att omsätta kunskaper om olika bemötandesituationer i praktiken och som inbegriper mer allmänna reflektioner kring ens eget uppträdande. Ett sådant, som vi förstår, uppskattat inslag har varit de interaktiva seminarier med konsultföretaget ”Vardagens Dramatik” som anordnats på olika håll i landet. Vi ser framför oss att andra sådana utbildningsinslag skulle kunna hänga samman med den funktion med en bemötandeombudsman som vi föreslår i avsnitt 4.5.8.

Till en början tänker vi oss att utbildningen i bemötandefrågor ska kretsa kring att ta fram de konkreta riktlinjerna för personbemötandet (se avsnitt 4.5.2). Riktlinjerna bör sedan finnas med som underlag i utbildningen i bemötandefrågor.

4.5.7 Återkommande undersökningar av bemötandet

Med undantag för vittnesstödet har det kanske inte för domstolarnas del kommit ut så mycket konkret av alla de förslag som under årens lopp har lagts på bemötandeområdet. Det kan ha många orsaker. En är att det tar lång tid att förändra attityder oavsett hur man går till väga för att åstadkomma sådan förändring. En annan orsak är trögheten i IT-utvecklingen och att det tar tid att få de system på plats som måste finnas för att det ska gå att få till stånd en förändring när det gäller t.ex. tillgängligheten per telefon och epost samt bemötandet på webbplatserna. Domstolarnas stora arbetsbörda har nog också inneburit att bemötandefrågorna inte alltid har kunnat uppmärksammas i den utsträckning som hade varit önskvärt. Det torde vidare hos domstolspersonalen ha funnits visst motstånd till förändringar och kanske också ett bristande intresse för den typen av ”mjuka” frågor som bemötande handlar om. Förslagen har dessutom många gånger, inte minst när det gäller utbildningsinsatser, haft en tydlig rättskedjeprägel och därmed inte varit särskilt inriktade på domstolarna.

En avgörande faktor för framgång är – som vi har utvecklat i fråga om kvalitetsarbetet över huvud taget i avsnitt 3 –

U

att

U

domstolarna

själva kontinuerligt gör grundarbetet,

U

att

U

domstolschefen är nyckel-

person i detta arbete samt

U

att

U

Domstolsverket stödjer domstolarna

i arbetet.

162

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

Grundarbetet handlar bl.a. om att på olika sätt undersöka hur parter och bevispersoner m.fl. uppfattar domstolarnas bemötande. Det finns en hel del metoder som domstolarna kan använda sig av för detta och för att komma igång att diskutera och reflektera kring bemötandefrågor. För att dessa metoder ska vara långsiktigt meningsfulla i arbetet med att åstadkomma ett bättre bemötande krävs att domstolarna gör återkommande undersökningar av bemötandet på den egna domstolen. En viss domstol kan alltså inte använda sig av resultaten från en annan domstols undersökningar av det enkla skälet att man då inte kan fånga upp hur uppfattningarna om bemötandet förändras över tid på den egna domstolen och därmed inte vilken effekt olika insatser har haft.

Det vanligaste sättet för domstolarna att undersöka bemötandet har varit att inom ramen för olika fokusgrupper och diskussionsseminarier inhämta synpunkter från professionella aktörer som mer regelmässigt uppträder i domstolen. Oftast har sådana sammankomster visserligen tagit sikte på mer renodlade handläggningsfrågor och hur samarbetet kan bli smidigare och effektivare, men inte sällan har det också framkommit synpunkter på i första hand det institutionella bemötandet (jfr avsnitt 4.3.1). Om domstolen är ute efter att undersöka mer renodlade aspekter av personbemötandet (jfr avsnitt 4.3.1), är nog andra undersökningsmetoder att föredra. Såväl fokusgrupper som diskussionsseminarier innebär ju att de professionella aktörerna lämnar sina synpunkter muntligen till personalen i domstolarna vilket för med sig en generell obenägenhet att framföra synpunkter som kan uppfattas som personlig kritik. Särskilt känsligt är det därför att kritisera personbemötandet.

En annan metod för att inhämta synpunkter på både person- och institutionsbemötandet är att be parter och bevispersoner fylla i enkäter med frågor om hur bemötandet i domstolen har uppfattats av dem. Flera domstolar har använt sig av denna metod. Även om fördelen med en sådan metod är att de tillfrågade kan besvara enkäten anonymt har det visat sig att svarsfrekvensen blivit mycket låg, särskilt för tilltalade. Det har därför varit svårt att dra några säkra slutsatser av resultaten. Samma erfarenhet har vi gjort när det gäller SCB:s enkätundersökning med personer med domstolserfarenhet. Således har svarsfrekvensen i denna undersökning varit för låg för att det skulle vara möjligt att analysera eventuella skillnader i hur de olika grupperna av aktörer – målsägande, tilltalade, kärande, svarande, enskilda parter i förvaltningsmål och vittnen – uppfattar bemötandet.

163

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

Några domstolar har i stället valt att intervjua parter och bevispersoner inom ramen för kvalitativa undersökningar genomförda av den egna personalen. Även om det kan vara så att intervjupersonerna i viss mån är obenägna att framföra kritik till domstolspersonalen kan detta uppvägas av att en s.k. kvalitativ metod används i samband med intervjuerna. Syftet med denna metod är inte att ta reda på hur många som är nöjda eller missnöjda med bemötandet utan att få veta vad parter och bevispersoner är nöjda med och vad de är missnöjda med. Om en intervjuperson svarar att han eller hon är nöjd/missnöjd med exempelvis personbemötandet i rättssalen, följs frågan alltid upp med en fråga om vad personen var nöjd/missnöjd med. På det sättet får de som intervjuar en djupare och mer mångfasetterad kunskap om och förståelse för hur parter och bevispersoner uppfattar bemötandet från personalens och domstolens sida. Till detta bidrar också att det i en kvalitativ undersökning ställs öppna frågor och att följdfrågor kan ställas, något som inte är möjligt i en enkätundersökning.

En ytterligare fördel med att använda egen personal för att intervjua parter och bevispersoner är att de som intervjuar får en direkt insikt i hur parter och bevispersoner upplever bemötandet i domstolen. De som intervjuar får nya idéer till hur bemötandet kan förbättras för att stärka förtroendet för domstolen. Erfarenheterna från de domstolar som intervjuat med egen personal visar att detta är en mycket effektiv form av utbildning när det gäller personbemötande.

Att låta parter och bevispersoner komma till tals på det här sättet har också visat sig vara förtroendeskapande i sig. Även de som inte är helt nöjda med bemötandet uppskattar att domstolen på detta tydliga sätt intresserar sig för vad de tycker och tänker kring sina kontakter med domstolen och visar för dem att deras synpunkter är viktiga.

Undersökningar om bemötandet bör inte bara ta sikte på hur parter och bevispersoner faktiskt uppfattar bemötandet. Från förbättringssynpunkt är det väl så viktigt är att undersökningarna innehåller frågor om vilka förväntningar man har på bemötandet från domstolarnas sida.

Andra undersökningsmetoder är olika former av tester av systemet. Såvitt vi känner till har sådana tester inte förekommit i någon nämnvärd utsträckning i Sverige. Testerna kan bl.a. innebära att domstolen uppdrar åt någon eller några utomstående personer, t.ex. studenter, att vid olika tidpunkter ringa till eller besöka dom-

164

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

stolen och efterfråga viss information för att på det sättet undersöka kvaliteten i bemötandet per telefon och i informationsdisken. Man kan också ge utomstående i uppgift att övervara förhandlingar och undersöka hur parter och bevispersoner bemöts. För att den här typen av undersökningar ska vara meningsfulla krävs att de sker enligt en på förhand överenskommen rutin och att den som genomför undersökningen följer en strukturerad plan eller frågelista.

Vi vill slå ett särskilt slag för en annan sorts undersökningar som innebär att personalen i domstolarna själva undersöker och utvärderar sitt eget bemötande. Någon domstol har genomfört sådana undersökningar genom att låta administrativ personal på domstolen övervara förhandlingar och komma med synpunkter på domarens bemötande enligt en på förhand utarbetad frågelista.

Bemötandet under förhandlingar kan även undersökas av domarna själva genom att man övervarar varandras förhandlingar enligt den modell som förekommit i det danska pilotprojekt som redovisas i avsnitt 4.4.1. Till skillnad från andra modeller erbjuder denna modell domarna en särskilt påtaglig möjlighet att själva reflektera kring förhållningssätt och attityder i bemötandet. En av erfarenheterna från det danska pilotprojektet är att man t.ex. blir mycket uppmärksam på hur bemötandet uppfattas av andra när man aktivt studerar en annan domares uppträdande. Kriterier som skulle kunna användas för att genomföra den här sortens undersökning av bemötandet under förhandling kan vara följande.

• Parters och bevispersoners rätt till information under förhandlingen om olika rättegångsdeltagares funktion, hur förhandlingen går till, om tidsplaneringen etc.

• Parters och bevispersoners rätt att normalt få tala till punkt.

• Parters och bevispersoners upplevelse att bli lyssnade på och sedda av domstolen.

• Parters och bevispersoners rätt att mötas av ett enkelt och begripligt språkbruk i rätten.

• Parters och bevispersoners rätt att särskild hänsyn tas till deras utsatthet, ungdom, språkproblem, främmande etnicitet etc.

• En avkunnad dom måste vara begriplig för parterna.

165

Bemötande av parter och bevispersoner SOU 2008:106

Ett inslag i den nya bemötandestrategin bör vara en närmare beskrivning av de olika metoderna för hur enskilda domstolar kan undersöka bemötandet och hur man praktiskt går tillväga för att använda dessa. Strategin bör härvid innehålla en plan för hur ofta domstolarna bör undersöka bemötandet och vilka metoder som är att föredra. Med planen som utgångspunkt kan sedan enskilda domstolars insatser få betydelse för fördelningen av medel (jfr avsnitt 3.4.3). I planen bör också ingå att Domstolsverket återkommande ska genomföra sådana rikstäckande bemötandeundersökningar med parter och bevispersoner som vi har genomfört inom ramen för vårt uppdrag. Domstolsverket ska dessutom tillsammans med bemötandeombudsmannen (se avsnitt 4.5.8) kunna ge domstolarna stöd i arbetet med att genomföra olika lokala brukarundersökningar.

4.5.8 Det ska finnas en bemötandeombudsman

På flera håll inom förvaltningen finns funktioner för att fånga upp brukarnas synpunkter på verksamheten. Skatteverket och Försäkringskassan har t.ex. särskilda e-postadresser som brukarna kan använda sig av om de vill framföra klagomål eller beröm över hur de blivit bemötta i sina kontakter med myndigheterna. Andra myndigheter har gått längre och infört en särskild ombudsmannafunktion för att inhämta dessa synpunkter. Migrationsverket är ett exempel på en sådan myndighet (se avsnitt 4.4.2).

Vi menar att det vore värdefullt att inrätta en funktion med motsvarande uppgifter även för Sveriges Domstolar. Ett skäl till detta är att det då skulle bli tydligt för enskilda vart de kan vända sig med synpunkter på bemötandet. Ett annat skäl är att inrättandet av en funktion av det här slaget skickar signaler till enskilda att deras synpunkter är viktiga för domstolarna. Ett ytterligare skäl är att enskilda kan ”prata av sig”, med den möjlighet till känsla av upprättelse som det kan innebära att få besked om att det finns en organisation för att ta tillvara synpunkterna inom ramen för domstolarnas arbete med att utveckla verksamheten. Det viktigaste skälet är emellertid den möjlighet en sådan här funktion erbjuder att få en mer samlad bild av vad som upplevs som bra och mindre bra i domstolarnas bemötande.

Vi menar att ”bemötandeombudsman” kan vara en bra benämning på en denna funktion. Det kan självfallet inte uteslutas att

166

SOU 2008:106 Bemötande av parter och bevispersoner

domstolarna i arbetet med att ta fram den nya strategin för bemötandefrågor hittar en term som bättre återspeglar funktionens roll.

Ombudsmannen ska alltså ha till uppgift att ta emot synpunkter på bemötandet i domstolarna från enskilda. Inget hindrar förstås att även professionella aktörer framför synpunkter till ombudsmannen. Efter att ha tagit emot synpunkten bör ombudsmannen ha en skyldighet att föra synpunkten vidare till den berörde medarbetaren och hans eller hennes närmaste chef.

Domstolsverket och ombudsmannen bör ha till uppgift att årligen sammanställa de synpunkter som kommit in i en rapport och redovisa vad som kommit ut av de enskilda synpunkterna. Rapporterna bör också innehålla en allmän redovisning av hur arbetet med bemötandefrågor bedrivs inom Sveriges Domstolar och uppmärksamma särskilda insatser i de enskilda domstolarna.

En annan viktig uppgift för Domstolsverket och ombudsmannen bör, som berörts i avsnitt 4.5.6, vara att delta i utformningen och genomförandet av vissa centrala utbildningsinslag på bemötandeområdet. Dessa inslag skulle då handla om att med synpunkterna från enskilda som underlag sätta upp rollspel och diskutera olika konkreta bemötandesituationer.

Domstolsverket och ombudsmannen bör också, som tas upp i avsnitt 4.5.7, ha ett ansvar för att det återkommande genomförs rikstäckande bemötandeundersökningar med parter och bevispersoner. Därutöver ska Domstolsverket och ombudsmannen kunna ge domstolarna råd och stöd i arbetet med att genomföra brukarundersökningar lokalt.

Ombudsmannen bör också kunna vara domstolarna och Domstolsverket behjälpliga i arbetet med att hålla den nya bemötandestrategin för Sveriges Domstolar uppdaterad när den väl är på plats.

För att verkligen markera avståndet till den dömande verksamheten talar mycket för att ombudsmannen inte bör vara jurist. Med hänsyn till uppdragets natur och de uppgifter vi tänker oss att ombudsmannen ska ha är det kanske mest naturligt om ombudsmannen har beteendevetenskaplig eller liknande bakgrund.

När det gäller ombudsmannens hemvist förefaller det naturligt att knyta funktionen till Domstolsverket. För att garantera ombudsmannens trovärdighet i förhållande till medborgarna är det dock viktigt att funktionen är självständig i förhållande till verkets övriga verksamhet. Med ett uttalat och tydligt markerat avstånd till den dömande verksamheten ser vi inte några principiella hinder mot att knyta ombudsmannen till verket.

167

5 Utformning av domar och beslut

5.1 Sammanfattning

Vår utgångspunkt är att nyckeln till ett framgångsrikt arbete med att generellt höja kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ligger i att domare själva i väsentligt större utsträckning än i dag diskuterar frågor som rör utformningen av dessa texter. Vi är övertygade om att sådana diskussioner kommer att leda till att det blir lättare för personer som inte är juridiskt kunniga att förstå och bli övertygade av domstolarnas resonemang. Vi har därför sett som vår viktigaste uppgift att söka hitta ingångar till hur man kan komma igång med sådana diskussioner i domstolarna.

Våra undersökningar av domar och beslut när det gäller läsbarhet visar att det finns en hel del problem som berör allt från struktur och disposition till uttryckssätt och ordval. Även den juridiska argumentationen i avgörandena är ibland bristfällig.

Den viktigaste orsaken till att det finns sådana problem i domar och beslut är förmodligen att domare sällan har ett mottagarperspektiv när de skriver sina texter. Detta beror nog främst på traditionen för hur domstolsjurister lär sig hur domar och beslut bör utformas. Denna innebär att tidigare avgöranden fungerar som rättesnören och mallar, även när det gäller frågor som har med den språkliga utformningen att göra. När domarens uppfattning om hur domar och beslut bör se ut formas av vad kollegorna under åren har utvecklat blir det inte naturligt att fundera över hur texten kommer att uppfattas och förstås av enskilda parter.

För att förbättra läsbarheten och den juridiska argumentationen krävs det enligt vår mening att nuvarande domskrivningsideal förändras. Domstolsjurister måste i framtiden i större utsträckning ta intryck av klarspråksarbete när det gäller utformningen av domar och beslut. Det språkpolitiska målet att ”den offentliga svenskan

169

Utformning av domar och beslut SOU 2008:106

ska vara vårdad, enkel och begriplig” gäller även domstolarna (prop. 2005/06:2bet. 2005/06:KrU4).

Vi har därför tagit fram några språkrapporter och andra hjälpmedel som domare själva ska kunna använda för att undersöka läsbarheten och den juridiska argumentationen i sina texter.

För att stimulera diskussioner i domstolarna för att förbättra läsbarheten och den juridiska argumentationen finns det enligt vår mening ett behov av en strategi för utformningen av domar och beslut. I detta ingår också att uppnå ett rationellt utnyttjande av de resurser som används för domskrivning. Med en strategi på området blir det också lättare för domstolarna att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följa upp arbetet med att förbättra utformningen av domar och beslut (jfr avsnitt 3). Strategins innehåll ska bestämmas av domstolarna. Domstolsverket ska ha en övergripande roll i strategiarbetet. Verket ska således initiera domstolarnas arbete med strategin, driva arbetet med denna framåt och hålla arbetet levande. Strategin bör vila på följande hörnstenar.

• Sveriges Domstolar ska ha föreskrifter för formell och grafisk utformning av domar och beslut.

• Det ska finnas rekommendationer för hur domar och beslut bör utformas när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation.

• Alla domstolsjurister ska utbildas i frågor som rör utformningen av domar och beslut.

• Kvaliteten i domar och beslut när det gäller läsbarhet och juridisk argumentation ska återkommande undersökas.

5.2 Inledning

I direktiven framhålls att domstolarnas sätt att kommunicera med medborgarna genom utformningen av domar och beslut är en faktor av särskilt stor betydelse för medborgarnas förtroende för domstolarna. Vi har fått i uppgift att kartlägga hur denna kommunikation fungerar och mot bakgrund av kartläggningen överväga hur domstolarnas kommunikation med medborgarna kan utvecklas vidare. Utredningens kartläggning och överväganden ska redovisas på ett sådant sätt att de kan ligga till grund för domstolarnas fortsatta arbete med dessa frågor.

170

SOU 2008:106 Utformning av domar och beslut

I direktiven uppmärksammas att även domar som är helt oklanderliga ur ett strikt juridiskt perspektiv ibland utsätts för häftig kritik i den allmänna debatten, eftersom det kan vara svårt att förstå domstolarnas resonemang. En betydelsefull faktor för förståelsen av domstolarnas verksamhet är således utformningen av domar och beslut. Det konstateras i direktiven att domskrivningen traditionellt har varit anpassad för juridiskt utbildade läsare och att en viktig målgrupp självfallet är ledamöter i högre rätt. Samtidigt framhålls att det är angeläget att parter och andra som inte är juridiskt kunniga kan förstå och bli övertygade av domstolens resonemang.

Att domen ska vara begriplig för allmänheten är alltså en utgångspunkt enligt direktiven. Samtidigt har ju en dom flera andra adressater, t.ex. högre rätt, andra jurister och myndigheter. Direktivens utgångspunkt om begriplighet tar enligt vår mening rimligen sikte på alla tänkbara målgrupper för en dom eller ett beslut.

Vi ger först i avsnitt 5.3 en lägesrapport för hur man inom Sveriges Domstolar har uppmärksammat frågor som rör utformningen av domar och beslut. I avsnitt 5.4 redovisar vi hur man arbetar med dessa frågor i Danmark, Finland och Norge. Därefter redogör vi i avsnitt 5.5 översiktligt för metoder att undersöka rent språkliga aspekter av texters begriplighet. Vi berör i det sammanhanget mer ingående några undersökningar av språket i domar som vi har tagit fram och frågan hur den språkliga kvaliteten och kvaliteten i den juridiska argumentationen i domar och beslut kan undersökas. Slutligen redovisar vi i avsnitt 5.6 våra förslag när det gäller hur domstolarna i fortsättningen bör arbeta med frågor som rör utformning av domar och beslut.

5.3 Sveriges Domstolar – lägesbeskrivning när det gäller utformning av domar och beslut

I detta avsnitt redogör vi först översiktligt för de rättsliga regler som tar sikte på utformningen av domar och beslut. Därefter redovisar vi de språkvårdspublikationer som genom åren getts ut för domstolarna och kortfattat vissa utredningar och rapporter som berört frågor om utformningen av domar och beslut och vad som kommit ut av dessa. Slutligen beskriver vi vilken utbildning som ges till domare på detta område.

171

Utformning av domar och beslut SOU 2008:106

5.3.1 Rättsliga regler om domskrivning

I 17 och 30 kap. rättegångsbalken finns bestämmelser om vilka formella krav som ställs på domar och beslut i de allmänna domstolarna. Motsvarande bestämmelser när det gäller domstolsärenden finns i 2730 §§ lagen (1996:242) om domstolsärenden. För förvaltningsdomstolarna regleras innehållet i domar och beslut i 2832 §§förvaltningsprocesslagen (1971:291).

För de allmänna domstolarnas del återfinns de närmare innehållskraven för tvistemålsdomen i 17 kap. 7 § och för brottmålsdomen i 30 kap. 5 § rättegångsbalken. Bestämmelserna är i huvudsak likalydande. Utöver vissa formkrav om att ange tid och ställe för domens meddelande och om domslut och parternas yrkanden m.m., framgår att domstolen är skyldig att ange domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet. Härmed avses de skäl som varit bestämmande för avgörandet i såväl rätts- som bevisfrågan. En högre rätts dom ska också i den utsträckning det behövs innehålla en redogörelse för lägre rätts dom.

För domstolsärendenas del följer av 28 § lagen om domstolsärenden att det av ett beslut varigenom domstolen avgör ärendet ska framgå de skäl som bestämt utgången, om beslutet går någon part emot eller om det annars behövs. Av bestämmelsen framgår vidare att det i ett beslut som innebär att ett överklagat beslut fastställs endast behöver anges skäl om de avviker från skälen i det överklagade beslutet.

I 30 § förvaltningsprocesslagen finns en bestämmelse som föreskriver att förvaltningsdomstolarnas avgörande av mål ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet samt att de skäl som bestämt utgången ska framgå av beslutet. I lagtexten regleras inte om avgörandet ska kallas dom eller beslut.

TPF

1

FPT

Bestämmelser om att ett avgörande av saken ska ha doms-

beteckning finns i stället i 30 § förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av lagtexten följer att även förvaltningsdomstolarnas avgöranden ska motiveras. Det framgår emellertid inte närmare av lagen eller förordningen hur domskälen ska utformas.

TPF

2

FPT

TP

1

PT

I prop. 1971:30 s. 584 uttalar departementschefen att det inte bör komma ifråga att gene-

rellt föreskriva att förvaltningsdomstolarnas avgöranden ska kallas dom.

TP

2

PT

Se härom Lavin (1999).

172

SOU 2008:106 Utformning av domar och beslut

5.3.2 Språkvårdspublikationer för domstolarna

De första riktlinjerna för den språkliga utformningen av officiella texter gavs ut av Statsrådsberedningen år 1967. Riktlinjerna tar särskilt sikte på språket i lagar och andra författningar. Med mer specifik inriktning på språkvården i domstolarnas arbete lät Svea hovrätt år 1984 publicera skriften Språket i domar och beslut (1984). Syftet med skriften var att inspirera domstolsjurister till modern språkbehandling och en ökad medvetenhet i språkfrågor. Domstolsverket publicerade sedan år 1988 studiehäftet Ord och uttryck inom domstolsväsendet (1988). År 1991 gav Statsrådsberedningen ut den första upplagan av Myndigheternas skrivregler (2004).

En vidareutveckling av de tankar kring språkhantering som hade kommit till uttryck i publikationen från Svea hovrätt skedde sedan i Domstolsverkets regi och utmynnade år 1999 i skriften Språk och struktur i domar och beslut (2005). Denna skrift är avsedd att användas i överrätternas utbildning, i Domstolsverkets kursverksamhet och som daglig inspirationskälla för alla som skriver i domstolarna. Skriften gavs år 2005 ut i en ny och omarbetad upplaga.

5.3.3 Tidigare utredningar och rapporter om domskrivning

Offentliga utredningar

Utformningen av domar och beslut har inte varit föremål för något större intresse från lagstiftarens sida genom åren. De överväganden som gjordes inför införandet av den nya rättegångsbalken år 1942 är därför fortfarande av visst intresse. Processlagberedningen (bet. SOU 1938:44 II) uttalade att det är av vikt att det klarläggs på vilka grunder rätten stöder sin övertygelse om vad som är bevisat i målet. En sådan redogörelse ansågs också ha betydelse som kontroll av rättens bevisprövning. Hur utförlig redogörelsen skulle göras var, enligt beredningen, beroende av omständigheterna. Beredningen, liksom dessförinnan Processkommissionen (bet. SOU 1926:31), riktade kritik mot dåtidens domskrivning, som den ansåg var alltför knapphändig och inte sällan också otydlig.

TPF

3

FPT

Särskilt i samband med

överklagande var det både för parterna och den högre rätten av stor betydelse att underrättens uppfattning om både bevis- och rättsfrågor kommit till klart uttryck i domen.

TPF

4

FPT

Processnämnden, som

TP

3

PT

TP

4

PT

SOU 1938:44 II s. 218 f.

173

Utformning av domar och beslut SOU 2008:106

bl.a. hade i uppdrag att ta fram lämpliga tryckta framställningar om rättegångsreformens innebörd, har visat några exempel på hur domar kan utformas enligt den moderna tekniken med s.k. vävda domskäl.

TPF

5

FPT

Tekniken innebär att rätten genom hänvisningar till den åberopade bevisningen i sammanfattande form redogör för vad som förekommit och för hur bevisningen bör värderas.

I 1999 års rättegångsutrednings betänkande En modernare rättegång (SOU 2001:103) kartläggs bl.a. domskrivningens utveckling ur ett historiskt perspektiv samt redogörs för de motiveringskrav som följer av Europakonventionen och den nuvarande svenska lagstiftningen på området. Syftet var att undersöka om det går att underlätta domstolarnas arbete genom ett system där avgörandet inte skrivs ut fullständigt i sådana fall där varken parterna eller någon annan har behov av det. Utredningen konstaterar att rätten, utöver att ange vad som är bevisat, också bör upplysa varför den har funnit något bevisat. I detta sägs ligga en redovisning av hur rätten bearbetat bevismaterialet. Man ska alltså av domen kunna få upplysning både om hur rätten sammanställt materialet och vilka bevis som enskilt eller tillsammans styrkt en viss händelse.

TPF

6

FPT