Dir. 2018:92

Skadestånd vid överträdelser av

Kommittédirektiv

Skadestånd vid överträdelser av

grundlagsskyddade fri- och rättigheter

Beslut vid regeringssammanträde den 30 augusti 2018

Sammanfattning

En parlamentariskt sammansatt kommitté får i uppdrag att utreda

frågan om skadestånd från det allmänna för skada som orsakats

vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i

2 kap.regeringsformen (RF).

Kommittén ska bl.a.

• analysera vilken rätt till ersättning som finns enligt gällande

rätt vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter

enligt 2 kap. RF,

• överväga om rätten till ersättning från det allmänna för skada

som orsakats vid överträdelser av grundläggande fri- och

rättigheter enligt 2 kap. RF bör utvidgas,

• oavsett om den bedömer att rätten till ersättning bör utvidgas

eller inte, överväga om det är ändamålsenligt och önskvärt

att rätten till ersättning från det allmänna för skada som

orsakats vid överträdelser av de grundläggande fri- och

rättigheterna i 2 kap. RF regleras i lag, och

• lämna de författningsförslag som kommittén bedömer vara

motiverade.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2020.

Dir.

2018:92

2

Bakgrund

Grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen

I 2 kap. RF regleras skyddet för de grundläggande fri- och

rättigheterna. Skyddet gäller i förhållande till det allmänna.

Regleringen innebär att de grundläggande fri- och rättigheterna

ges en varierande grad och form av skydd. För vissa rättigheter

ges endast ett skydd vid normgivningen. Detta gäller t.ex.

diskrimineringsskyddet i 2 kap. 12 § där det föreskrivs att lagar

eller andra föreskrifter inte får innebära att någon missgynnas på

grund av att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till bl.a.

etniskt ursprung eller sexuell läggning. Ett annat exempel är

2 kap. 16 § där det föreskrivs att författare, konstnärer och

fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som

meddelas i lag. Andra bestämmelser i 2 kap. RF skyddar den

enskilde inte bara vid normgivningen utan också vid

rättstillämpningen i enskilda fall, t.ex. 11 § andra stycket som

föreskriver att en rättegång ska genomföras rättvist och inom

skälig tid.

Vissa av fri- och rättigheterna i 2 kap. RF är absoluta och kan

inskränkas endast genom en grundlagsändring. Det gäller t.ex.

religionsfriheten (1 § första stycket 6) samt förbuden mot

åsiktsregistrering (3 §) och dödsstraff (4 §). Andra fri- och

rättigheter kan begränsas genom andra föreskrifter än grundlag.

Vissa av dessa fri- och rättigheter kan enligt 20 § begränsas

endast genom lag och under de förutsättningar som anges i 21–

24 §§. Exempel på sådana fri- och rättigheter är yttrandefriheten

(1 § första stycket 1), skyddet för den kroppsliga och personliga

integriteten (6 §) och rörelsefriheten (8 §). Andra fri- och rättig-

heter kan begränsas utan tillämpning av 20–24 §§. Det gäller

exempelvis egendomsskyddet (15 §) och näringsfriheten (17 §).

Det finns inte någon särskild lagreglering om rätten till

ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och

rättigheterna i 2 kap. RF. Utgångspunkten i svensk rätt anses vara

att det krävs särskilt lagstöd för att en rätt till ersättning för ideell

skada ska anses föreligga.

3

Europakonventionen och EU:s stadga

Det finns också ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter

genom den europeiska konventionen angående skydd för de

mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

(Europakonventionen) och genom Europeiska unionens stadga

om de grundläggande rättigheterna.

Europakonventionen gäller sedan 1995 som svensk lag.

Enligt 2 kap. 19 § RF får inte lag eller annan föreskrift meddelas

i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Av artikel 13 i Europakonventionen följer att konventions-

staterna har en skyldighet att tillhandahålla ett effektivt

rättsmedel vid kränkningar av enskildas rättigheter enligt

konventionen. Detta innebär en rätt att få ett påstående om en

konventionsöverträdelse prövat av en nationell domstol eller

myndighet och få rättelse, avhjälpande eller gottgörelse vid en

konstaterad överträdelse. För att Sverige fullt ut ska uppfylla

detta krav har det i rättspraxis utvecklats en rätt till skadestånd

vid överträdelser av Europakonventionen. Enligt denna praxis

kan det finnas en rätt till skadestånd utan särskilt lagstöd även vid

krav på ersättning för ideell skada, om gottgörelse för skadan inte

kan ske på annat sätt. För att tydliggöra rättsläget, och därigenom

stärka rättighetsskyddet i Sverige, har det nyligen införts en

bestämmelse i 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207) om rätten

till skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen (se

propositionen

Skadestånd

och

Europakonventionen,

prop. 2017/18:7, bet. 2017/18:KU12, rskr. 2017/18:140).

Bestämmelsen, som trädde i kraft den 1 april 2018, ger rätt till

ersättning för personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada,

kränkning och annan ideell skada.

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig-

heterna ger ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter inom

unionsrättens tillämpningsområde. Vid överträdelser av enskil-

das rättigheter enligt unionsrätten kan en rätt för enskilda att få

ersättning från det allmänna grundas på praxis från EU-

domstolen enligt den så kallade Francovich-doktrinen (se dom

Francovich, C 6/90 och C 9/90, EU:C:1991:428).

4

Ersättning vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen

Som nämns ovan finns det inte någon särskild lagreglering om

rätten till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri-

och rättigheterna i 2 kap. RF. I vissa fall kan det dock finnas en

rätt till ersättning vid sådana överträdelser genom tillämpning av

regleringen i skadeståndslagen. Exempelvis finns det, enligt

3 kap. 2 § skadeståndslagen, en rätt till ersättning för person-

skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom

fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för

vars fullgörande staten eller kommunen svarar. I de fall som

avses med den bestämmelsen kan ersättning även betalas för

skada på grund av att någon allvarligt kränks genom brott som

innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära.

Av 3 kap. 7 § skadeståndslagen följer dock att talan om ersätt-

ning enligt 3 kap. 2 § inte får föras med anledning av beslut av

riksdagen eller regeringen eller av Högsta domstolen eller

Högsta förvaltningsdomstolen, om inte beslutet upphävts eller

ändrats. Detsamma gäller vid sådana beslut av lägre myndighet

som efter överklagande prövats av regeringen, Högsta domstolen

eller Högsta förvaltningsdomstolen, utan att beslutet upphävts

eller ändrats.

Det finns också reglering i andra författningar än skade-

ståndslagen som kan ge rätt till ersättning vid överträdelser av de

grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Ett exempel är

lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra

tvångsåtgärder, som kan bli tillämplig vid överträdelser av

skyddet mot frihetsberövanden i 2 kap. 8 §.

Det har inte utvecklats någon rättspraxis som ger en generell

rätt till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och

rättigheterna i 2 kap. RF. Högsta domstolen kom dock i rättsfallet

NJA 2014 s. 323 (Medborgarskapet I) fram till att staten var

ersättningsskyldig, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, för

ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborgar-

skap i strid med 2 kap. 7 § andra stycket RF. Högsta domstolen

anförde i domen bl.a. följande:

En överträdelse i ett enskilt fall av förbudet i 2 kap. 7 § andra

stycket RF betar den drabbade de rättigheter som följer av

medborgarskapet. Den innebär att staten bryter mot den

5

grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som

medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse har skade-

verkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock.

Även om bestämmelsen i första hand riktar sig till lagstiftaren

och myndigheter, utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg

från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna

åberopas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet

för staten.

Högsta domstolen har därefter i rättsfallet NJA 2018 s. 103

(Medborgarskapet II) avgjort frågor om beräkningen av

ersättningen och om preskription vid överträdelser av 2 kap. 7 §

andra stycket RF.

Det kan konstateras att de skäl som medförde att staten

bedömdes vara ersättningsskyldig vid överträdelser av 2 kap. 7 §

andra stycket delvis är andra än de som legat bakom praxis-

utvecklingen kring skadestånd vid överträdelser av Europa-

konventionen, där uppfyllandet av Sveriges folkrättsliga

förpliktelser varit av stor betydelse.

Det finns inte något vägledande avgörande där det prövats om

ersättning för ideell skada kan utgå vid överträdelser av andra fri-

och rättigheter i 2 kap. RF än skyddet för medborgarskapet.

Högsta domstolen har dock gjort bedömningen att det i vissa fall

är möjligt att få annan typ av ersättning genom tillämpning av

bestämmelser i 2 kap. RF. I NJA 2014 s. 332 kom Högsta

domstolen fram till att regeringsformens bestämmelse om

egendomsskyddet (numera 2 kap. 15 § RF), ger uttryck för en

allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning vid rådighets-

inskränkningar i vissa fall. I NJA 2015 s. 374 fann Högsta

domstolen att det av bestämmelsen i 2 kap. 11 § andra stycket RF

om rätten till rättvis rättegång måste anses följa att en enskild

som vinner ett överklagat utmätningsmål har rätt att under vissa

förutsättningar få ersättning av staten för rättegångskostnader.

Behovet av en utredning

Den 7 april 2016 beslutade riksdagen två tillkännagivanden om

ersättning vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter

(bet. 2015/16:KU15 punkterna 14 och 15, rskr. 2015/16:192).

6

Det första tillkännagivandet avsåg fysiska och juridiska

personers möjlighet att få skadestånd av staten eller en kommun

vid överträdelse av Europakonventionen. Regeringen slut-

behandlade det tillkännagivandet genom den nämnda ändringen

i skadeståndslagen. I det andra tillkännagivandet uttalar riks-

dagen att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att

analysera frågan om skadestånd vid överträdelser av grundlags-

skyddade fri- och rättigheter i regeringsformen och att föreslå de

lagändringar som bedöms erforderliga. Bakgrunden till detta

tillkännagivande är Högsta domstolens dom i rättsfallet

Medborgarskapet I. Enligt regeringens bedömning har praxis-

utvecklingen på området medfört ett behov av att utreda frågan

om ersättning vid överträdelser av 2 kap. RF. En parlamentariskt

sammansatt kommitté bör därför ges i uppdrag att utreda frågan.

Genom beslutet om dessa kommittédirektiv anser regeringen att

tillkännagivandet är slutbehandlat.

Uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté får i uppdrag att utreda

frågan om skadestånd från det allmänna för skada som orsakats

vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt

2 kap. RF. Som ett första steg ska kommittén analysera i vilken

utsträckning det enligt gällande rätt är möjligt att få ersättning

vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i

2 kap. RF, både enligt befintlig författningsreglering om ersätt-

ning i exempelvis skadeståndslagen och enligt rättspraxis. Med

utgångspunkt i denna analys ska kommittén bedöma om rätten

till ersättning från det allmänna för skada som orsakats vid

överträdelser av 2 kap. RF bör utvidgas. Vid denna bedömning

bör kommittén beakta att de grundläggande fri- och rättigheterna

i 2 kap. RF är utformade på olika sätt och ger en varierande grad

av skydd, och att det därför kan finnas skäl att behandla dessa

olika när det gäller rätten till ersättning. Oavsett om kommittén

bedömer att rätten till ersättning bör utvidgas eller inte, ska

kommittén överväga om det är ändamålsenligt och önskvärt att

ersättningsrätten för skada som orsakats vid överträdelser av

grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF regleras i lag.

7

I det sammanhanget bör beaktas att utgångspunkten i svensk rätt

anses vara att det krävs särskilt lagstöd för att en rätt till

ersättning för ideell skada ska anses föreligga.

Om kommittén bedömer att det finns ett behov av lagreglering

om rätten till skadestånd, ska den lämna förslag till sådan

reglering. Det ska i så fall övervägas hur regleringen lämpligast

bör infogas i nuvarande system för det allmännas skadestånds-

ansvar. En fråga i det sammanhanget är om rätten att föra talan

om ersättning från det allmänna bör vara begränsad på det sätt

som följer av 3 kap. 7 § skadeståndslagen.

Det kan konstateras att det, jämfört med systemet för

ersättning vid överträdelser av Europakonventionen, finns fler

frågor som behöver övervägas vid utformningen av ett system för

ersättning för överträdelser av 2 kap. RF. Detta beror bl.a. på att

det finns en omfattande praxis från Europadomstolen som ger

svar på många frågor när det gäller prövning av påståenden om

överträdelser av konventionen och gottgörelse för konstaterade

överträdelser. Det är dessutom Sveriges folkrättsliga åtaganden

som i stor utsträckning definierar gränserna för rätten till

skadestånd vid överträdelser av Europakonventionens rättig-

heter.

I arbetet ska kommittén bl.a. mot den bakgrunden överväga

om en eventuell ersättningsrätt vid överträdelser av grund-

läggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen bör vara

beroende av att den skadelidande uttömt andra möjligheter att ta

tillvara sina rättigheter, t.ex. genom att överklaga myndighets-

beslut eller domar. Kommittén ska också bedöma om det finns

skäl att göra skillnad mellan överträdelser som sker vid norm-

givning och andra överträdelser, t.ex. överträdelser som sker i

rättstillämpningen. Kommittén ska vidare överväga vilka typer

av skador som en lagreglerad rätt till ersättning bör omfatta.

Därutöver finns andra frågor som det kan finnas anledning för

kommittén att överväga, bl.a. om andra företrädare för det

allmänna än staten, exempelvis kommuner, ska vara ersättnings-

skyldiga, kretsen av personer eller organ vars åtgärder bör kunna

leda till ansvar för det allmänna, om en förutsättning för

skadeståndsskyldighet ska vara att skadan orsakats vid myndig-

hetsutövning, hur kretsen av ersättningsberättigade personer kan

8

bestämmas, hur storleken på ideella skador ska beräknas och om

ersättningsansvar kan uppkomma bara vid aktiva handlingar eller

även vid passivitet.

Vid utförandet av uppdraget ska kommittén göra en

internationell jämförelse av möjligheterna att få ersättning vid

överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter i vissa utvalda

länder, däribland minst två nordiska länder.

I kommitténs uppdrag ingår inte att överväga eller lämna

förslag till grundlagsändringar.

Konsekvensbeskrivningar, samråd och redovisning av

uppdraget

Kommittén ska hålla sig informerad om och beakta relevant

arbete som bedrivs inom Regeringskansliet och inom

utredningsväsendet. Under genomförandet av uppdraget ska

kommittén inhämta synpunkter från berörda myndigheter och

organisationer i den utsträckning kommittén finner lämpligt.

Om kommittén lämnar författningsförslag, ska förslagens

konsekvenser redovisas enligt 14–15 a § kommittéförordningen

(1998:1474).

Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2020.

(Justitiedepartementet)