HFD 2011 not 26

Not 26. Ansökan av Naturskyddsföreningen i Stockholms län m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.miljöbalken. - Vägverket överlämnade med eget yttrande till regeringen en vägutredning - ”Effektivare nord-sydliga förbindelser i Stockholmsområdet” - med miljökonsekvensbeskrivning för tillåtlighetsprövning enligt 17 kap.miljöbalken av en ny vägförbindelse över Saltsjö-Mälarsnittet. Regeringen (Miljödepartementet, 2009-09-03) fattade följande beslut. Regeringen tillåter att en motorväg byggs mellan E 4/E 20 söder om Kungens kurva i Huddinge kommun och E 4 norr om Häggvik i Sollentuna kommun. Utbyggnaden ska ske inom den vägkorridor som benämns Förbifart Stockholm och med de tunnellägen som redovisas på (karta). - - - För beslutet gällde ett antal villkor om samråd med andra myndigheter m.m. och vidtagande av olika åtgärder. - Naturskyddsföreningen i Stockholms län, vissa andra föreningar och några privatpersoner yrkade hos Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut skulle undanröjas. En rad invändningar framfördes. Muntlig förhandling hölls. - Högsta förvaltningsdomstolen (2011-03-17, Almgren, Dexe, Hamberg, Lundin, Brickman) : Skälen för avgörandet . - - - Sökandenas talerätt . Regeringens tillåtlighetsbeslut innebär att en motorväg ska få byggas inom en vägkorridor och med tunnellägen som närmare redovisas i en bilaga till beslutet. Den exakta sträckningen av vägen och den slutliga utformningen av tunnellägena ska fastställas först genom senare beslut. Vid prövningen av detta mål är det därmed i och för sig inte närmare klarlagt hur den framtida vägen kommer att beröra de enskilda som är sökande och som äger fastigheter på Lovön inom den aktuella korridoren. Genom det nu klandrade beslutet avgörs emellertid frågan om vägens lokalisering till korridoren på ett sådant sätt att den inte kan bli föremål för prövning i domstol vid någon annan process rörande vägprojektet (jfr RÅ 2008 ref. 89). En domstolsprövning av lokaliseringsfrågan kan således äga rum bara genom rättsprövning av regeringens nu klandrade beslut. Med hänsyn till detta finner Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut får anses innefatta en prövning av dessa sökandes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. - De sökande organisationerna är sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken (MB) och det klandrade avgörandet är ett sådant tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. - Högsta förvaltningsdomstolen finner således att regeringens beslut kan bli föremål för rättsprövning på ansökan av sökandena. - Rättsliga prövningar av vägprojektet . Det klandrade tillåtlighetsbeslutet är det första ledet i den föreskrivna beslutskedjan för ett vägprojekt av det slag som målet gäller. Av förarbetena till miljöbalken framgår följande. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan bör vara bindande för den efterföljande prövningen på så sätt att, om regeringen har prövat tillåtligheten av en verksamhet, domstolar och andra prövningsmyndigheter inte kan pröva den frågan (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436). En utgångspunkt för regeringens prövning bör vara att den ska äga rum i ett förhållandevis tidigt skede i processen och främst gälla tillåtligheten av en verksamhet. I frågan om tillåtlighet ingår också frågan om lokaliseringen av verksamheten (a. prop. s. 442). - Efter regeringens tillåtlighetsbeslut har Trafikverket (tidigare Vägverket) att ansöka om de tillstånd och göra de anmälningar som enligt miljöbalken kan krävas för vägprojektet, bl.a. tillstånd enligt 7 kap. Vidare gäller enligt 15 § väglagen (1971:948) att en arbetsplan ska upprättas innan vägen byggs. Planen ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och de uppgifter som i övrigt behövs för att genomföra projektet. Den ska som huvudregel fastställas av Trafikverket efter samråd med länsstyrelsen (17 och 18 §§väglagen). - Vidare följer det av MB:s regler att tillståndsprövningen i ett fall som detta ankommer på miljödomstolen när det gäller vattenverksamhet och på länsstyrelsen - med möjlighet att överklaga hos miljödomstol - när det gäller verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Vid den prövningen är, som redan nämnts, länsstyrelsen och domstolarna bundna av regeringens tillåtlighetsbeslut i fråga om lokaliseringen av vägen till en viss korridor. Tillstånd kan dock, efter en prövning mot de bestämmelser i miljöbalken och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. som närmast motsvarar artikel 6 i art- och habitatdirektivet, komma att vägras om sökanden inte lyckas prestera tillräckliga kompensationsåtgärder för de skador som projektet orsakar. - Alternativa platser . Enligt sökandena var både Diagonal Ulvsunda och Kombinationsalternativet orealistiska alternativ till Förbifart Stockholm, bl.a. genom att de inte kunde uppfylla de projektmål som verket ställt upp. Sökandena anser att miljökonsekvensbeskrivningen därmed har varit bristfällig och att regeringen inte haft tillräckligt underlag för valet av plats för projektet. - För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det enligt 2 kap. 6 § MB väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. I 3 och 4 kap. finns bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, ska enligt 3 kap. 10 § företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. I 4 kap. 2 § finns en bestämmelse som ger ett särskilt skydd för bl.a. Mälaren med öar och strandområden. - Av 6 kap. 1 § MB framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska finnas vid en tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. Enligt 6 kap. 7 § första stycket ska miljökonsekvensbeskrivningen, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla syftet enligt 6 kap. 3 §. I detta lagrum anges att syftet med en miljökonsekvensbeskrivning bl.a. är att beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra i flera olika närmare angivna avseenden. Enligt 6 kap. 4 § ska samråd äga rum. Av 6 kap. 7 § andra stycket 4 framgår att miljökonsekvensbeskrivningen för ett projekt som detta ska innehålla en redovisning av alternativa platser, om sådana är möjliga, samt alternativa utformningar tillsammans med dels en motivering varför ett visst alternativ har valts, dels en beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd. Enligt 6 kap. 7 § tredje stycket får, när en miljökonsekvensbeskrivning ska redovisa alternativa utformningar enligt andra stycket 4, länsstyrelsen inom ramen för ett samrådsförfarande ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas. - - - De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB, däribland de om försiktighetsprincipen i 3 § och om platsval i 6 §, liksom bestämmelserna i 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och vattenområden, är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Det har enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inte kommit fram att Diagonal Ulvsunda och Kombinationsalternativet varit utformade på sådant sätt att de inte kan anses utgöra alternativ i en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen kan därför inte anses ha saknat erforderligt underlag för att bedöma lämplig lokalisering av projektet. Regeringens beslut strider därför inte mot de angivna bestämmelserna. - Påverkan på Natura 2000-området Edeby ekhage . - - - Av handlingarna framgår att Natura 2000-området Edeby ekhage inte kommer att bli föremål för något direkt intrång med anledning av vägprojektet Förbifart Stockholm. Med hänsyn till den aktuella korridorens närhet till Edeby ekhage riskerar projektet dock att påverka miljön där. Regeringen har därför vid sin tillåtlighetsprövning haft att överväga om det föreligger förutsättningar för att ge tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB. Av regeringens beslut framgår att Länsstyrelsen i Stockholms län bedömt att det utifrån dagens kunskap bör vara möjligt att ge sådant tillstånd, förenat med villkor avseende korridoren, när läge och utformning är mer studerade inför fastställelse av arbetsplan enligt väglagen. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att sådant tillstånd kunde ges. Som villkor i regeringens beslut anges bl.a. att åtgärder ska vidtas som begränsar påverkan på skyddsintressena i Natura 2000-området Edeby ekhage. - Med hänsyn till vad som har kommit fram om omfattningen av miljökonsekvenserna av projektet Förbifart Stockholm på Natura 2000-området Edeby ekhage och möjligheterna att begränsa dem i samband med den närmare utformningen av projektet finner Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut inte strider mot bestämmelserna om skydd för särskilda bevarandeområden i 7 kap. MB eller motsvarande regler i art- och habitatdirektivet. - Miljökvalitetsnormer . Sökandena gör gällande att Förbifart Stockholm kommer att medföra att miljökvalitetsnormer för utomhusluft överskrids när det gäller främst halten av små partiklar (PM10 och PM2,5) och att detta står i strid med luftkvalitetsdirektivet. Det förs också fram att Högsta förvaltningsdomstolen bör inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen i frågan om överskridande av miljökvalitetsnormer. - I artikel 13 i luftkvalitetsdirektivet finns bestämmelser om gränsvärden och tröskelvärden för larm för skydd av människors hälsa. Direktivet innehåller gränsvärden för partiklar (PM10). I artikel 15 anges nationella exponeringsminskningsmål för partiklar (PM2,5) till skydd för människors hälsa. Enligt artikel 33.1 ska medlemsstaterna före den 11 juni 2010 sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. - I MB finns bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. Vid tiden för regeringens beslut gällde följande. Av 5 kap. 3 § första stycket följde att regeringen skulle säkerställa att miljökvalitetsnormerna uppfylldes vid prövningen enligt 17 kap. I 5 kap. 4-8 §§ fanns bestämmelser om åtgärdsprogram som behövdes för att man skulle kunna uppfylla miljökvalitetsnormer. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket gällde att den rimlighetsavvägning som skulle göras enligt första stycket i paragrafen inte fick medföra att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. åsidosattes. Enligt 16 kap. 5 § fick tillstånd, godkännande eller dispens inte meddelas för en ny verksamhet som medverkade till att en miljökvalitetsnorm överträddes. Verksamheten fick dock tillåtas, om verksamhetsutövaren vidtog sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphörde eller minskade så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökade i inte obetydlig utsträckning. - Vid tiden för regeringens beslut gällde vidare förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Den förordningen upphörde att gälla den 1 juli 2010 då luftkvalitetsförordningen (2010:477) trädde i kraft. - Enligt 9 § förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft gällde som miljökvalitetsnorm för partiklar (PM10) att till skydd för människors hälsa fick sådana partiklar efter den 31 december 2004 inte förekomma i utomhusluft med mer än i genomsnitt ett visst värde under ett dygn och ett annat, lägre värde under ett kalenderår. Dygnsmedelvärdet fick dock överskridas ett angivet antal gånger per kalenderår. Några liknande bestämmelser för partiklar (PM2,5) fanns inte. - - - Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det vid tiden för regeringens beslut inte fanns någon särskild miljökvalitetsnorm för de minsta partiklarna (PM2,5). Vidare kan konstateras att regeringens beslut är förenat med villkoret att Vägverket ska upprätta en plan som ska innehålla bl.a. de åtgärder som ska vidtas för att miljökvalitetsnormerna för utomhusluft inte ska överskridas och så att luftföroreningar i tunnlarna begränsas. - Mot denna bakgrund finner Högsta förvaltningsdomstolen att det i målet inte förekommer någon sådan fråga rörande miljökvalitetsnormer som bör föranleda att ett förhandsavgörande från EU-domstolen inhämtas. - Högsta förvaltningsdomstolen, som har att utgå från förhållandena vid tiden för regeringens beslut, finner vidare att det inte har kommit fram att regeringens beslut skulle strida mot de då gällande bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Det kan tilläggas att denna bedömning inte påverkas av de ändringar i projektet som gjordes efter det att miljökonsekvensbeskrivningen upprättades, bl.a. förlängningen av den längsta sammanhängande tunneln från cirka åtta till cirka femton kilometer. - Följdföretag . Sökandena har även invänt att breddningar av Ekerövägen och Lindötunneln är s.k. följdföretag som enligt 16 kap. 7 § MB ska beaktas vid regeringens tillåtlighetsprövning men att detta inte skett. Sökandena åberopar ett avtal mellan Vägverket och Ekerö kommun den 20 februari 2009. - Enligt 16 kap. 7 § MB ska vid prövningen enligt balken hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. - I det åberopade avtalet mellan Vägverket och Ekerö kommun anges bl.a. att Vägverket åtar sig att planera, säkra finansiering för och genomföra vissa infrastrukturinsatser på kort sikt, däribland vissa reversibla körfält samt trimningsåtgärder för att öka kapaciteten vid Drottningholm. På längre sikt åtar sig verket att verka för breddning av Ekerövägen och en utökning av projektet Förbifart Stockholm så att det inkluderar en breddning av Lindötunneln. - Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att någon breddning av Ekerövägen eller Lindötunneln inte är förutsatt i avtalet. Vidare kan det noteras att det aktuella beslutet inte innebär att regeringen tagit ställning till hur anslutningen mellan Förbifart Stockholm och Ekerövägen ska utformas. Den frågan, som även kan beröra Lindötunneln, ska avgöras först genom senare beslut. Innan så sker bör, enligt regeringen, olika alternativa lösningar till anslutning studeras och konsekvensbeskrivas utförligare. - Med hänsyn till det anförda har det enligt domstolens mening inte kommit fram att regeringens tillåtlighetsprövning skulle strida mot 16 kap. 7 § MB. - Formellt ställningstagande till miljökonsekvensbeskrivningen m.m. - - - Av utredningen i målet framgår att Länsstyrelsen i Stockholms län den 10 maj 2005 har godkänt miljökonsekvensbeskrivningen. För de kompletteringar och ändringar som Vägverket därefter gjort i ärendet har miljökonsekvenserna redovisats. Av länsstyrelsens yttrande över kompletteringarna framgår bl.a. att länsstyrelsen ansett att beslutsunderlaget är tillräckligt för att ta ställning till tillåtligheten enligt 17 kap. MB samt att inga ytterligare utredningar och kompletteringar behövde göras i detta skede. Regeringen instämde i den bedömningen med beaktande av att den tillåtlighetsprövning som ska göras enligt 17 kap. ska ske i ett tidigt skede av planeringsprocessen. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening har regeringen därmed i samband med sitt avgörande bedömt att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. Beslutet strider därför inte mot 6 kap. 9 §. - Det har också gjorts gällande att regeringen vid sin prövning inte gjort någon slutavvägning enligt de bestämmelser i 2 kap. 9 § MB som kan gripa in när balkens övriga hänsynsregler inte räcker till för att åstadkomma ett tillräckligt skydd mot farliga verksamheter och åtgärder. - Av regeringens beslut framgår inte uttryckligen att regeringen gjort en avvägning enligt 2 kap. 9 § MB. En prövning enligt 17 kap. 1 § avser emellertid tillåtligheten av framför allt verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen samtidigt som de riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivningspåverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser (prop. 1997/98:45 del 1 s. 436). Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening får regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. 1 § därför anses innefatta en sådan avvägning som avses i 2 kap. 9 §. - - - Avslutande bedömning . Högsta förvaltningsdomstolen finner att det i målet inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av förevarande slag eller att det vid handläggningen förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Högsta förvaltningsdomstolens avgörande . Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (mål nr 7451-09, fd 2011-01-26, Öjemark)