HFD 2011:51

Banverket överklagade Järnvägsstyrelsens beslut hos länsrätten och yrkade i första hand att tilldelningen enligt det överklagade beslutet av tåglägen för tiden den 17 juni - 8 december 2007 skulle upphävas. I andra hand yrkades att samma tilldelning skulle undanröjas och att ärendet i denna del skulle återförvisas till Järnvägsstyrelsen. I tredje hand yrkades att samma tilldelning ändrades på så sätt att länsrätten skulle begära ändring av Banverkets beslut att inte tilldela OBAS infrastrukturkapacitet. Som grund för sin talan uppgav Banverket bl.a. att Järnvägsstyrelsen inte kunde besluta som gjorts på grund av avsaknaden av lagstöd, på grund av att hänsyn inte tagits till konkurrerande ansökningar och på grund av att tågplan förelegat även för bl.a. perioden T07.3.

Järnvägsstyrelsen överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med undanröjande av domen, skulle fastställa att Järnvägsstyrelsens beslut den 9 mars 2007 såvitt avsåg den överklagade punkten 2 var lagligt och lämpligt och att Banverket var skyldigt att följa beslutet.

Banverket bestred bifall till överklagandet.

Kammarrätten i Sundsvall (2008-11-10, Pettersén, Helin, Waas, referent) gjorde följande bedömning: Av direktiv 2001/14/EG framgår att regleringsorganet ska övervaka att järnvägsinfrastrukturen används rättvist och på ett icke-diskriminerande sätt och inte heller på annat sätt kränker en sökande. När ett beslut av infrastrukturförvaltaren om att vägra tilldelning av infrastrukturkapacitet överklagas ska regleringsorganet antingen bekräfta att det inte behövs någon ändring av infrastrukturförvaltarens beslut eller begära en ändring av det beslutet i enlighet med riktlinjer som regleringsorganet anger. Direktivet ger således, enligt sin ordalydelse, inte något utrymme för regleringsorganet att undanröja infrastrukturförvaltarens beslut och ersätta det med sitt eget. Direktivet i denna del synes mera innebära att det prövande organet genom sitt beslut har att lämna bindande anvisningar om hur den där anhängiggjorda tvisten ska lösas. - Bestämmelsen i 8 kap. 9 § järnvägslagen innehåller inte någon motsvarande tydlig begränsning i hur ett tvistelösningsbeslut får utformas. Bestämmelsens utformning antyder dock att det är fråga om en mer inskränkt prövning än den överprövning som normalt sker vid överklagande i det svenska förvaltningsförfarandet. Enligt förarbetena kan tvistlösningen snarast jämföras med att en part för tillsynsmyndigheten påtalar att infrastrukturförvaltares agerande inte är förenligt med lagens bestämmelser varvid myndigheten är skyldig att utreda om det ligger något i påståendet och fatta beslut i saken. Ett exempel som ges är att ett beslut kan utformas som en anvisning för kommande tågplaner. - Enligt kammarrättens mening ligger det med beaktande av det nu anförda närmast till hands att tolka 8 kap. 9 § järnvägslagen i enlighet med artikel 30 punkt 5 tredje stycket i direktivet. Den heltäckande överprövning innefattande en rätt för en överprövande myndighet att inte bara fastställa ett överprövat beslut utan även röja eller ändra det och ersätta det med ett nytt beslut, som annars är vanligt i förvaltningsförfarandet, torde därmed inte kunna komma i fråga i detta slags tvistlösningsförfarande. - Med beaktande av vad som anförts ovan kan Järnvägsstyrelsens beslut den 9 mars 2007, i punkt 2 av beslutet att tilldela OBAS tåglägen på Banverkets järnvägsnät, för tiden den 17 juni 2007 till och med den 8 december 2007, inte anses lagligen grundat. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår Järnvägsstyrelsens överklagande.

Transportstyrelsen (tidigare Järnvägsstyrelsen) överklagade kammarrättens dom hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att domen skulle undanröjas och att styrelsens beslut den 9 mars 2007 skulle fastställas. Transportstyrelsen anförde bl.a. följande. Järnvägslagen bygger till övervägande del på EU:s s.k. första järnvägspaket, dvs. direktiven 2001/12/EG, 2001/13/EG, 2001/14/EG och 2001/16/EG. Bestämmelserna i direktiven gäller generellt oavsett i vilken form infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag eller andra aktörer uppträder och oavsett om de är statliga eller privata. De regler i järnvägslagen som genomför EG-direktivens bestämmelser gäller därmed också generellt, vilket innebär att Trafikverket har samma ställning som alla andra infrastrukturförvaltare. Trafikverket representerar därmed inte det allmänna avseende de allra flesta bestämmelser i järnvägslagen, utan är i den funktionen att anse som enskild. Det gäller bl.a. regleringen avseende tillhandahållande och tilldelning av infrastrukturkapacitet. - Beslut om tågplan är ett beslut som Trafikverket fattar i egenskap av infrastrukturförvaltare, enligt samma regelverk som alla andra infrastrukturförvaltare, alltså inte i egenskap av förvaltningsmyndighet. Resultatet av tilldelningsprocessen fastläggs i enlighet med 6 kap. 22 § järnvägslagen i ett civilrättsligt avtal, ett s.k. trafikeringsavtal, mellan infrastrukturförvaltaren och den som har tilldelats kapacitet. Avtal ska träffas för varje enskilt tågläge och utan ett sådant avtal får järnvägstrafik inte utföras. I förarbetena till järnvägslagen anges att sökandens relation till infrastrukturförvaltaren närmast är att betrakta som en kundrelation (prop. 2003/04:123 s. 119). Denna beskrivning visar att relationen mellan Trafikverket och en sökande är affärsmässig och inte ett förhållande mellan det allmänna och enskilda. När det gäller beslut om tilldelning av infrastrukturkapacitet och den process som föregår ett sådant beslut finns inget i järnvägslagen eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen som antyder att Trafikverket skulle agera som myndighet. - I enlighet med 8 kap. 9 § järnvägslagen får ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare eller den som har auktorisation för att organisera järnvägstrafik till tillsynsmyndigheten hänskjuta tvister om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut enligt denna lag står i överensstämmelse med lagen eller med föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Transportstyrelsen är i enlighet med 1 kap. 2 § järnvägsförordningen (2004:526) tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen. De beslut som avses kan exempelvis gälla hur tilldelningen av infrastrukturkapacitet har utfallit efter det att relevanta moment i tilldelningsprocessen har genomförts. I 11 kap. 1 § järnvägslagen anges att tillsynsmyndighetens beslut i enskilda fall enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även denna bestämmelse har sin grund i direktiv 2001/14/EG. Järnvägslagen medger att Transportstyrelsens beslut får överklagas till domstol och EU-rätten kräver att den möjligheten finns. Det finns inget som talar för att Trafikverket inte skulle ha rätt att överklaga Transportstyrelsens beslut. - I länsrättens dom anges, förutom OBAS, Transportstyrelsen som Trafikverkets motpart. Domen var riktad mot Transportstyrelsen och gick styrelsen emot i så måtto att den begränsar den rätt till ingripanden som Transportstyrelsen anser att lagen ger. Transportstyrelsen har således rätt att föra talan mot länsrättens dom.

Trafikverket (tidigare Banverket) bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Trafikverket har i sin egenskap av infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten till uppgift att besluta om fördelning av kapacitet på denna del av den svenska järnvägsinfrastrukturen. Beslut om kapacitetstilldelning fattas genom att en årlig tågplan fastställs. Att Trafikverket i sin egenskap av infrastrukturförvaltare har talerätt mot Transportstyrelsens beslut är väsentligt för praxisbildningen på området. I annat fall skulle Transportstyrelsen bli sista instans när Transportstyrelsen fattar för den enskilde tågoperatören gynnande beslut.