RÅ 2008:4
I mål om en friskolas rätt till bidrag från kommunen är friskolan - men inte Skolverket - kommunens motpart när denna överklagat Skolverkets beslut.
Länsrätten i Stockholms län
Skolverket godkände i beslut den 20 december 2006 Föreningen Transtrands Friskolas (härefter Transtrands Friskola) ansökan avseende fristående förskoleklass och fristående grundskola i Torsby kommun. Skolverket förklarade också att Transtrands Friskola hade rätt till bidrag fr.om. den 1 juli 2007.
Torsby kommun överklagade beslutet hos länsrätten vad gällde rätten till bidrag. Till stöd för sin talan anförde kommunen i huvudsak följande: Skolverkets beslut innebär att kommunens ekonomi negativt kommer att påverkas vilket kommer att få negativa följdverkningar på den övriga kommunala skolverksamheten. Kommunen har beslutat att avveckla Transtrands skola på grund av att elevantalet kraftigt har sjunkit i rektorsområdet. Elevantalet har även sjunkit i övriga kommunen under de senaste åren och prognosen är fortsatt sjunkande elevantal. Mot bakgrund av detta har kommunen tidigare beslutat att koncentrera skolverksamheten till Stöllet och Sysslebäck för att kunna upprätthålla kvaliteten på utbildningen. Kommunen är av den uppfattningen att det inte kan ha varit lagstiftarens intention med friskolereformen att den skulle syfta till att "rädda" skolor som är under avveckling. Kommunen anförde även att Skolverket under år 2005 behandlade motsvarande ansökan från Transtrands Friskola och då beslutade att inte bevilja friskolan kommunalt bidrag. Ärendet överklagades och länsrätten fastställde Skolverkets beslut. I och med att förutsättningarna inte ändrats ansåg kommunen det anmärkningsvärt att Skolverket nu hade ändrat uppfattning.
Skolverket yrkade att överklagandet skulle avslås och anförde i huvudsak följande. Torsby kommun har under senare år haft som målsättning att rationalisera sitt skolväsende. Det är emellertid inte tillräckligt att i allmänna ordalag hänvisa till denna målsättning. Det måste framgå av utredningen att etableringen av just den aktuella fristående skolan omkullkastar kommunens planering så att etableringen innebär påtagligt negativa konsekvenser för kommunens skolväsende på lång sikt. Av utredningen framgår att kommunen rationaliserat skolväsendet under de senaste åren genom att minska antalet skolenheter inom grundskolan från 18 till 10 och att man avser lägga ned ytterligare skolor, däribland Transtrands skola. Skolverket har uppmärksammat att de faktiska förhållandena i Klarälvdalens rektorsområde har förändrats jämfört med 2004 års ansökan. Av utredningen framgår att kommunen har beslutat att lägga ned Bograngens skola, F-5, från och med läsåret 2007/08 och flytta skolans elever till Kvistbergsskolan. Det kommer således, förutom Transtrands skola, att finnas två kommunala grundskolor i området, nämligen Kvistbergsskolan F-9 (ca 168 elever) och Stölletskolan F-9 (96 elever). En betydelsefull skillnad från 2004 års ansökan är vidare att det i utredningen inte framkommer uppgifter om att en etablering av Transtrands Friskola hotar fortlevnaden av någon kommunal skola. Kommunen anförde i överklagandet att en stor del av Kvistbergsskolans elevunderlag kommer att försvinna på grund av friskoleetableringen. Av kommunens överklagande framgår att Kvistbergsskolan, trots sjunkande elevantal, år 2010/11 kommer att ha cirka 121 elever. Transtrands skola och Stölletskolan kommer vid samma tidpunkt att ha 37 respektive 77 elever. Dessa förhållanden tyder på att det finns utrymme för Transtrands skola och att en fortlevnad av skolan enligt Skolverkets mening inte kan anses medföra sådana svårigheter att organisera skolväsendet som kommunen vill framhålla. Vidare innebär 37 elever vid Transtrands skola år 2010/11 ett betryggande elevunderlag. Enligt Skolverkets bedömning innebär således en etablering av Transtrands Friskola inte de långsiktiga och påtagliga negativa följder för kommunens skolväsende som avses i skollagen.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2007-06-20, ordförande Lundholm) yttrade: Enligt 2 b kap. 10 a § skollagen (1985:1100) skall en fristående skola som av Statens skolverk har fått godkännande att anordna utbildning som motsvarar förskoleklassen av Skolverket förklaras berättigad till bidrag för varje elev i enlighet med vad som föreskrivs i 2 b kap. 10 b § skollagen. Skolverket skall dock inte lämna någon förklaring om rätt till bidrag, om verksamheten skulle innebära påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. - Enligt 9 kap. 6 § skollagen skall en godkänd fristående skola som motsvarar grundskolan av Statens skolverk förklaras berättigad till bidrag för varje elev i enlighet med vad som föreskrivs i tredje stycket i samma paragraf. Förklaring skall dock inte lämnas, om skolans verksamhet skulle innebära påtagligt negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Beträffande rätt till bidrag för en fristående skola som erhållit godkännande anförs i förarbetena bl.a. följande (prop. 1995/96:200 s. 53 f.). Huvudregeln är att en skola som godkänts också skall förklaras ha rätt till bidrag. Skäl för att en skola skall kunna förklaras inte ha rätt till bidrag skall vara, att etableringen av en ny bidragsberättigad fristående skola medför påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. - Valfriheten för vissa elever får inte inskränka andra elevers frihet att välja att gå i en skola nära hemmet. Med påtagliga negativa följder avses t.ex. om tillkomsten av en fristående skola medför att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas att lägga ned en redan befintlig skola och detta medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen. - I små kommuner kan etableringen av en fristående skola påverka kommunens skolorganisation och medföra betydande kostnadsökningar, som är bestående. I en del fall kan inrättandet av en fristående skola leda till ökade kostnader för kommunen till följd av att skolverksamhet bedrivs i mindre effektiv omfattning och med lågt kapacitetsutnyttjande. Överkapacitet kan i vissa fall komma att bestå på lång sikt, t.ex. i det fall en fristående skola bildas av en kommunal skola som skall avvecklas. I sådana fall motverkas kommunens ansträngningar att upprätthålla en kostnadseffektiv skolorganisation, vilket minskar resurserna för övriga elever i kommunen. Det skall ankomma på lägeskommunen att påvisa att de negativa följderna har bestående karaktär och är så påtagliga att bidrag inte bör ges. Det ankommer på Skolverket att göra en helhetsbedömning av följderna för skolväsendet i kommunen och att därvid inte endast se till de ekonomiska konsekvenserna. - Enligt vad som sägs i prop. 2001/02:35 och utbildningsutskottets ställningstagande (UbU 2001/02:7) skall tyngdpunkten vid prövning av en ansökan om rätt till bidrag ligga på en helhetsbedömning av samtliga omständigheter som kan inverka på den aktuella friskoleverksamhetens betydelse för skolväsendet. Det är också viktigt att prövningen görs ur ett elevperspektiv och beaktar om nyetableringen berikar eller försvårar ett breddat och efterfrågestyrt utbud. - Länsrätten gör följande bedömning. - En skola som godkänts skall enligt huvudregeln förklaras ha rätt till bidrag. Undantagsregeln - att en fristående skola som uppfyller förutsättningarna för godkännande ändå inte förklaras berättigad till bidrag - är avsedd att tillämpas med återhållsamhet. För att en skola inte skall ha rätt till bidrag fordras därför att etableringen av skolan medför påtagliga negativa konsekvenser för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen. Det ankommer på lägeskommunen att påvisa att de negativa följderna har en bestående karaktär och är så påtagliga att bidrag inte bör ges. Frågan i målet är således om kommunen kunnat påvisa att de negativa följderna har bestående karaktär och är så påtagliga att bidrag inte bör ges. - Kommunen har lämnat uppgifter om vilka effekter en etablering av en fristående skola med rätt till bidrag skulle kunna få för kommunen. Bland annat har hävdats att på grund av att elevunderlaget kraftigt sjunkit i kommunen har det beslutats att kommunen skall avveckla Transtrands skola till följd av ett tidigare beslut att koncentrera skolverksamheten i kommunen för att kunna upprätthålla kvaliteten på utbildningen. Skolverkets beslut skulle enligt Torsby kommun för kommunen innebära en kostnadsökning om sammanlagt 2,4 miljoner kronor samt att ytterligare en eller flera skolenheter kommer att behöva avvecklas. Skolverket har anfört i huvudsak att kommunen under senare år har rationaliserat sitt skolväsende och att det även har framkommit uppgifter att elevprognosen för Transtrands skola är god. - Av utredningen framgår att Torsby kommun de senaste två åren har rationaliserat sitt skolväsende. Enligt länsrättens uppfattning får tillgången på elever enligt elevprognosen för Transtrands Friskola anses tillfyllest. Länsrätten finner vid en helhetsbedömning av vad som framkommit det inte visat att den i målet godkända friskolan med förskoleklass skulle innebära så påtagliga negativa följder för kommunen att bidrag till Transtrands Friskola skall vägras. Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Torsby kommun vidhöll sin talan i överklagande hos kammarrätten.
Kammarrätten i Stockholm (2007-07-27, Dinnetz, Sundlöf, referent, Hedin) yttrade: Kammarrätten, som meddelar prövningstillstånd, gör samma bedömning som länsrätten och ändrar inte den överklagade domen.
Torsby kommun överklagade hos Regeringsrätten och yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas. Kommunen anförde att rättsläget måste klarläggas i fråga om hur uttrycket "påtagliga negativa följder" för skolväsendet i den kommun där friskolan är belägen ska tolkas och tillämpas.
Skolverket anförde i yttrande bl.a. följande. I propositionen "Fristående skolor" (prop. 1995/96:200 s. 46) slås fast att det "ankommer på Skolverket att göra en helhetsbedömning av följderna för skolväsendet i kommunen och att därvid inte endast se till de ekonomiska konsekvenserna". Skolverket gör den sammantagna bedömningen av hur intresset av att det finns tillgång till fristående skolor ska vägas mot kommunens intresse av att inte betungas med ökade kostnader för skolverksamheten. Kommunen har utöver att vara företrädare för det allmänna även ett eget intresse i dessa avgöranden som kan jämföras med ett enskilt intresse. Om Skolverket inte längre skulle inta partsställning i dessa ärenden, skulle följden bli att det allmännas intresse inte kommer att beaktas fullt ut såsom lagstiftaren har avsett. Till detta kommer också den olägenheten av praktisk natur att partsställningen i domstol blir beroende av hur Skolverket beslutar i sakfrågan. En strikt tolkning av bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) enligt dess ordalydelse ger stöd för ståndpunkten att det endast är friskoleföreningen som kan vara motpart till kommunen i målet. En tolkning med utgångspunkt i ändamålet att ta till vara det allmännas intresse kan dock leda fram till att kommunen inte i tillräcklig grad kan anses representera allmänintresset. Av det skälet har Skolverket ett legitimt och beaktansvärt partsintresse i målet.
Regeringsrätten
Regeringsrätten beslutade den 10 september 2007 att interimistiskt förordna att Skolverkets beslut den 20 december 2006 om godkännande av och rätt till bidrag för en fristående förskoleklass och fristående grundskola i Torsby kommun skulle gälla intill dess att Regeringsrätten avgjorde målet eller beslutade annat.
Regeringsrätten (2008-02-19, Heckscher, Stävberg, Kindlund, Lundin, Jermsten): yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Transtrands skola, ideell förening (föreningen), ansökte hos Skolverket om tillstånd att få starta förskola och grundskola. Skolverket godkände fristående förskoleklass och grundskola och förklarade att föreningen hade rätt till kommunalt bidrag. Torsby kommun överklagade Skolverkets beslut i fråga om rätten till bidrag. Länsrätten och kammarrätten behandlade enbart Skolverket som kommunens motpart vid handläggningen av målet.
Den fråga som är aktuell för Regeringsrätten att pröva hänför sig till partsställningen i målet i underinstanserna. Regeringsrätten gör i den frågan följande bedömning.
Föreningen initierade ärendet som sökande hos Skolverket och har därför ett berättigat intresse av domstolarnas avgöranden med anledning av kommunens överklagande av verkets beslut. Enligt Regeringsrättens mening kan föreningen på grund härav inte uteslutas från att som part få delta i processen. Underinstanserna borde därför ha behandlat föreningen som motpart till kommunen.
I 7 a § första stycket förvaltningsprocesslagen anges att, om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, den myndighet som först beslutade i saken ska vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Eftersom kommunen som huvudman för förskoleklassen och grundskolan tillgodoser det allmänna intresset av att skolväsendet fungerar inom kommunen har kommunen i den nu aktuella situationen inte ställning som enskild. I ett sådant fall följer av bestämmelsen i förvaltningsprocesslagen och Regeringsrättens praxis att den beslutande myndigheten inte får ställning som part i processen, se RÅ 2002 ref. 68. Skolverket borde således inte ha tagits upp som part i målet i underinstanserna.
Felen får anses vara av sådan art att målet ska visas åter till länsrätten för ny behandling i sak.
Regeringsrättens interimistiska förordnande avseende Skolverkets beslut bör även fortsättningsvis gälla.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar och visar målet åter till länsrätten för ny behandling.
Regeringsrätten förordnar med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen att Skolverkets beslut den 20 december 2006 om godkännande av och rätt till bidrag för en fristående förskoleklass och fristående grundskola i Torsby kommun ska gälla intill dess länsrätten avgör målet eller beslutar annat.
Regeringsrådet Heckscher anförde till utveckling av sin mening: Lagstiftarens avsikt vid tillkomsten av 7 a § förvaltningsprocesslagen var bl.a. att säkerställa att det allmännas intresse bevakades när en förvaltningsmyndighets beslut överklagades och att genom tvåpartsprocess bidra till prejudikatbildningen. I det här målet har Skolverkets beslut angripits, och det finns tre aktörer med legitima intressen, nämligen föreningen, kommunen och Skolverket.
Bestämmelsens ordalydelse anger emellertid att det är när myndighetens beslut överklagas av en enskild som den beslutande myndigheten ges ställning som part. Och det går inte att i målet betrakta kommunen som en enskild. Möjligen har en situation som den aktuella inte föresvävat lagstiftaren.
Enligt min mening vore det bäst förenligt med syftena bakom bestämmelsen och med allmänna förvaltningsrättsliga principer att ge alla tre ställning av part. Men mot bakgrund av bestämmelsens ordalydelse och Regeringsrättens praxis får det ankomma på lagstiftaren att bedöma om rättsläget bör ändras.