HFD 2011:7
Beslut om anvisning av plats i förskoleklass har ansetts överklagbart enligt kommunallagen.
På utbildningsnämndens i Lidingö kommun vägnar beslutade rektor för Torsviks skola att avslå ansökningar från vårdnadshavarna för barnen Isac och Melker om antagning av elever till Torsviks skola årskurs F, läsåret 2009/2010. Som motivering för beslutet angavs att barnen beretts plats på annan förskola i deras närområde.
Länsrätten i Stockholms län
T.S. och A.E., vårdnadshavare för Isac, samt L.N. och M.N., vårdnadshavare för Melker, överklagade beslutet och yrkade i första hand att länsrätten, med ändring av det överklagade beslutet, skulle besluta att Isac och Melker bereddes plats i årskurs F i Torsviks skola läsåret 2009/2010. I andra hand yrkade de att länsrätten skulle upphäva det överklagade beslutet. Till stöd för talan anförde de bl.a. följande. Det överklagade beslutet har inneburit att antagning till Torsviks skola läsåret 2009/2010 har skett i strid mot skollagen (1985:1100) och de av kommunen själv utfärdade bestämmelserna för kommunens skolval. Detta har medfört att Isac och Melker inte beretts plats till Torsviks skola i enlighet med deras respektive förstahandsval i skolvalet. Det överklagade antagningsbeslutet är uppenbart olagligt. Enligt skollagen ska kommunen erbjuda barn plats inom förskoleverksamheten så nära barnets eget hem som möjligt, med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Isac och Melker har inte antagits till Torsviks skola trots att de har närmare till Torsviks skola än vad vissa andra antagna elever har. Således strider antagningsbeslutet mot skollagens bestämmelser. Lidingö kommun har på sin webbplats beskrivit de tre kriterier som gäller för urvalet av de elever som ska beredas plats på skolan. Dessa kriterier är 1) närhet till skolan, 2) huruvida barnet har äldre syskon som redan går på skolan och 3) förekomsten av eventuella särskilda skäl.
Domskäl
Länsrätten i Stockholms län (2009-06-23, ordförande Pedersen) yttrade: Tillämpliga bestämmelser - Enligt 10 kap. 2 § kommunallagen (1991:900), KL, får följande beslut överklagas:
1. beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund,
2. beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art,
3. beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art, samt
4. sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 §.
Länsrättens motivering - Länsrätten anser att beslutet som är fattat är av rent verkställande art då det gäller tilldelning av förskoleplatser enligt en klar turordningsprincip. Länsrätten anser inte att det har funnits utrymme för självständiga bedömningar i det beslut som fattats. Då beslut av rent verkställande art inte får överklagas enligt 10 kap. 2 § KL finner länsrätten att överklagandet ska avvisas. - Länsrätten avvisar överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm
Isacs och Melkers vårdnadshavare överklagade länsrättens beslut och yrkade bl.a. att kammarrätten skulle upphäva beslutet och visa målet åter till länsrätten för materiell prövning. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. De delar inte länsrättens uppfattning att det i kommunens beslut inte funnits utrymme för självständiga bedömningar. Den tillämpliga bestämmelsen, 2 b kap. 3 § första stycket skollagen, ger utrymme för självständiga bedömningar. Av lagtexten framgår att kommunen ska göra en skälighetsbedömning när det gäller hänsynstagande till vårdnadshavarens önskemål. Kommunen har även antagit kompletterande tillämpningsprinciper. Länsrätten skulle därför inte ha avvisat överklagandet utan prövat det i sak.
Utbildningsnämnden i Lidingö kommun bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Av bestämmelserna i 2 b kap. 12 § skollagen får motsatsvis anses följa att beslut att anvisa plats för ett barn vid en viss skola inte är överklagbara enligt skollagens och förvaltningslagens bestämmelser. Som framgår av nämndens tidigare beslut anser nämnden att övervägande skäl talar för att sådana beslut inte heller är överklagbara enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning. I förarbetena till kommunallagen uttalas bl.a. att om det finns klara målsättningar för en viss verksamhet, är det mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen kan hänföras till ren verkställighet, även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande (prop. 1990/91:117 s. 204). I förevarande fall finns principer och rutiner för anvisning av skola inom bl.a. förskoleklassen. Vidare framstår det inte som rimligt att varje beslut om platsanvisning till viss skola ska kunna bli föremål för laglighetsprövning. Det rör sig om ett mycket stort antal beslut årligen som varje kommunmedlem i så fall skulle ha rätt att överklaga. Dessutom skulle varje sådant beslut behöva fattas med stöd av delegation från nämnden och därefter anmälas till nämnden.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm (2009-12-10, Lindgren, Hemmingsson, referent, Boman samt särskilda ledamöterna Bergengren och Nilsson) yttrade: Av 10 kap. 2 § 2 KL framgår att beslut av en nämnd får överklagas, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. - I förarbetena till kommunallagen anfördes bl.a. följande (prop. 1990/91:117 s. 204 f.). Kännetecknande för ett beslut är bl.a. att det föreligger alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden eller bedömningar. I den kommunala förvaltningen vidtas dock också en mängd åtgärder som inte kan anses som beslut i lagens mening. Man talar om rent förberedande åtgärder eller rent verkställande åtgärder. Några klassiska exempel på rent verkställande åtgärder är avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa och tilldelning av daghemsplats enligt en klar turordningsprincip. Det får alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. Praktiskt sett kan en mycket stor del av den kommunala verksamheten antas höra till området ren verkställighet. Ibland kan gränsen mellan vad som hör till beslut i lagens mening och ren verkställighet vara svår att dra. Finns det klara målsättningar för verksamheten är det mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som i dag rättsligt sett är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är ett rent mekaniskt verkställande av beslut. Det kan t.ex. gälla interna frågor om inköp, fastighetsförvaltning och personaladministration där intresset av att överklaga genom kommunalbesvär normalt inte kan vara särskilt stort. - Av 2 b kap. 3 § första stycket skollagen framgår att plats i förskoleklassen ska anvisas så nära barnets eget hem som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Skälig hänsyn ska också tas till vårdnadshavarens önskemål. - Utbildningsförvaltningen i Lidingö kommun har utarbetat en promemoria den 12 november 2008 benämnd ”Principer och rutiner vid val av skola”. I den anges under rubriken ”Principer för placering i skola i kommunal regi” bl.a. följande. Eleverna kan ha flera skolor i sitt närområde där placering kan ske. Hänsyn ska tas till var samtliga barn bor i förhållande till den sökta skolan. Hänsyn tas också till befintlig organisation. Ytterligare kriterier är syskonförtur och särskilda skäl. Kommunens mål är att ge vårdnadshavarens val av skola hög prioritet. Rektor gör en helhetsbedömning utifrån ovanstående principer vid placering i kommunal skola. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Beslutet om placering i förskoleklass har enligt kammarrättens mening innefattat ett sådant inslag av självständig bedömning att det inte kan anses vara av rent verkställande art. Länsrätten skulle därför inte ha avvisat överklagandet på den angivna grunden. Länsrättens beslut ska därmed undanröjas och målet visas åter till länsrätten för ny handläggning. - Kammarrätten undanröjer länsrättens beslut och visar målet åter till länsrätten för ny handläggning.
Högsta förvaltningsdomstolen
Lidingö kommun överklagade kammarrättens beslut och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen, med ändring av beslutet, skulle fastställa länsrättens avvisningsbeslut.
A.E., T.S. samt M.N. och L.N. yttrade sig inte i målet.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-02-24, Melin, Sandström, Almgren, Hamberg, Saldén Enérus) yttrade: Skälen för avgörandet. Utbildningsnämnden i Lidingö kommun beslutade i enlighet med rektorernas bedömning att anvisa bl.a. Melker och Isac plats i förskoleklass i Bodals skola. Deras vårdnadshavare hade inte valt den skolan i första hand.
Frågan i målet är om beslutet att anvisa plats i förskoleklass i en viss skola är ett sådant beslut av rent verkställande art som inte är överklagbart enligt 10 kap. 2 § 2 KL.
Plats i förskoleklass ska enligt den i målet aktuella bestämmelsen, 2 b kap. 3 § skollagen, anvisas så nära barnets eget hem som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser. Vidare ska skälig hänsyn tas till vårdnadshavarens önskemål.
Utbildningsförvaltningen i Lidingö kommun har med beaktande av bestämmelserna i skollagen den 12 november 2008 upprättat promemorian Principer och rutiner vid val av skola.
I förarbetena till den nu gällande kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 204) uttalas i specialmotiveringen till bestämmelserna om delegering av ärenden inom en nämnd (6 kap. 33 och 34 §§ KL) att genom ökad målstyrning och decentralisering kan fler åtgärder än tidigare komma att hänföras till ren verkställighet. Vidare sägs att, när det finns klara målsättningar för verksamheten, mycket talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som i dag rättsligt är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande. Detta skulle t.ex. gälla interna frågor om inköp, fastighetsförvaltning och personaladministration där intresset att överklaga genom kommunalbesvär normalt inte kan vara särskilt stort.
Att förarbetsuttalandena skulle ha bäring på frågan om vilka beslut som ska tillerkännas överklagbarhet återspeglas emellertid inte i lagtexten. Bestämmelsen i 10 kap. 2 § 2 KL, som anger att beslut av rent förberedande eller rent verkställande art inte får överklagas, hade sin motsvarighet i 7 kap. 2 § i den upphävda kommunallagen (1977:179). Uttrycket ”beslut av rent förberedande eller rent verkställande art” har ordagrant hämtats från den lagen. När bestämmelsen fördes över till gällande kommunallag angavs uttryckligen i specialmotiveringen (a. prop. s. 223) att några ändringar i sak inte avsetts.
Uttrycket ”beslut av rent verkställande art” har i äldre praxis getts en restriktiv innebörd. Som rent verkställande beslut har ansetts beslut där beslutsfattaren saknat möjligheter att göra självständiga bedömningar såsom vid debitering av en avgift som kommunfullmäktige antagit eller vid en mekanisk tillämpning av en turordningsprincip.
I RÅ 2006 ref. 78 fann Högsta förvaltningsdomstolen att rektors beslut i fråga om skolskjuts inte utgjorde ett rent verkställighetsbeslut, då det av praxis avseende 4 kap. 7 § skollagen framgick att kommunen är skyldig att göra en individuell bedömning av varje elevs behov av skolskjuts.
I promemorian som utarbetats av utbildningsförvaltningen anges vilka principer som ska tillämpas vid anvisning av plats i skola i kommunal regi. Det framgår emellertid vidare att rektor ska göra en helhetsbedömning utifrån angivna principer vid placering i skola. Placeringsbeslutet innefattar enligt Högsta förvaltningsdomstolens bedömning mot denna bakgrund ett sådant inslag av självständig prövning att det inte kan anses vara av rent verkställande art. Kammarrättens beslut om återförvisning var därmed riktigt. Överklagandet ska därför avslås.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.