RÅ 2006:78

Domskäl

Länsrätten i Västerbottens län (2002-09-26, ordförande Johansson) yttrade: Enligt 10 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) får bl.a. beslut av en nämnd överklagas, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. Beslut som fattas med stöd av delegation från en nämnd anses fattade av nämnden och är överklagbara enligt samma regler som gäller för nämndbeslut. - C.Å. har begärt att få ett beslut av skolstyrelsen angående rätt till kostnadsfri skolskjuts för hennes barn. Något beslut i frågan har inte tagits av skolstyrelsen och enligt vad som uppgetts av kommunen har rektors beslut inte fattats i enlighet med någon delegation. Beslutet är därmed inte överklagbart enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. C.Å:s överklagande skall därför avvisas. - Länsrätten avvisar överklagandet.

C.Å. överklagade länsrättens avvisningsbeslut.

Kommunen bestred ändring.

Kammarrätten i Sundsvall (2003-12-29, Sjödin, Eberstein, referent) yttrade: I målet är fråga om ett beslut, som fattats av en kommunal tjänsteman utan stöd av delegation, kan överklagas i den ordning som anges i 10 kap.kommunallagen. - Kammarrätten vill inledningsvis anföra följande. Rätten att fatta beslut i kommunens namn tillkommer - för det fall det inte är fråga om beslutsbehörighet som tillkommer beslutsfattaren enligt lag - i princip det folkvalda organet, dvs. kommunfullmäktige. Den rätt som kommunstyrelsen och övriga nämnder har att självständigt fatta beslut grundar sig på att kommunfullmäktige genom delegation överlåter rätten att besluta i vissa frågor. Inom nämnderna ges också möjlighet att delegera till bl.a. en anställd hos kommunen att fatta beslut på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Om sådan delegation givits anses besluten formellt sett fattade av nämnden i fråga. Också i de fall nämnden härleder sin beslutsbefogenhet direkt av lag kan delegation till tjänsteman ske förutsatt att lagen i fråga inte hindrar detta och också då är formellt sett fråga om ett av nämnden fattat beslut. För att beslut av en tjänsteman skall kunna härledas till den beslutsbefogenhet som följer av antingen kommunallagen eller någon specialförfattning krävs enligt kammarrättens mening att det antingen föreligger en uttrycklig delegation eller en i lagen uttryckt beslutsbefogenhet. Om sådan delegation eller i lag uttryckt beslutsbefogenhet inte föreligger är det enligt kammarrättens mening inte ett beslut enligt kommunallagen eller ifrågavarande specialförfattning. - I förevarande mål har rektor fattat beslut i fråga om skolskjuts enligt 4 kap. 7 § skollagen utan att han fått någon formell delegation. Av skollagen framgår i och för sig inte närmare vem som skall fatta beslut om att bifalla respektive avslå en ansökan om skolskjuts men det kan inte tolkas på annat sätt än att beslutsbefogenheten tillkommer den nämnd som anges i 2 kap. 1 § skollagen. Någon rätt för en rektor att fatta beslut i frågan går inte att härleda ur skollagens bestämmelser. Kommunen har i den delen gjort gällande att det ligger inom rektorns ansvarsområde att själv, utifrån skollagens bestämmelser och skolans i Umeå riktlinjer om skolskjuts, fatta beslut och att beslutet är av rent verkställande art då det saknas möjligheter för rektor att göra skönsmässiga bedömningar för när skolskjuts skall medges samt att beslutet på den grunden inte är överklagbart. Redan av det förhållandet att ställning måste tas till bl.a. trafikförhållandena följer emellertid enligt kammarrättens mening att fråga inte kan vara om ett rent verkställande beslut utan att fråga är om ett självständigt beslutsfattande som - enligt vad som förut angetts - kräver att beslutsbefogenheten delegerats till rektor. Då någon delegation - enligt vad som anförts ovan - inte föreligger har rektor alltså inte haft rätt att fatta ifrågavarande beslut. - Fråga uppkommer då om det utan stöd av delegation fattade beslutet, som alltså inte enligt kammarrättens mening kan anses utgöra ett beslut som grundar sig på några vare sig i kommunallagen eller i skollagen givna beslutsbefogenheter, ändå kan angripas med stöd av bestämmelserna i 10 kap.kommunallagen. Av praxis och förarbeten (se t.ex. prop. 1990/91:117) framgår att tjänstemannabeslut utan stöd av delegation inte är överklagbara. Anledning för kammarrätten att i detta mål göra avsteg från denna princip föreligger inte. Den omständigheten att en kommun på detta sätt avsiktligt kan fatta beslut som inte går att angripa genom laglighetsprövning medför inte en annan bedömning. I den mån en kommun fattar sådana beslut är detta något som i stället får uppmärksammas av den kommunala revisionen. Överklagandet skall därför lämnas utan bifall. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Kammarrättsassessorn Törnered var skiljaktig och anförde följande. Enligt 10 kap. 2 § kommunallagen får bl.a. beslut av en nämnd överklagas, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. Beslut som fattas med stöd av delegation från en nämnd anses fattade av nämnden och är överklagbara enligt samma regler som gäller för nämndbeslut. - I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 223-224) uttalas bl.a. följande. "Om någon agerar helt utan rättsligt stöd, dvs. om det inte finns något beslut om att vederbörande har rätt att vidta en viss åtgärd, torde någon laglighetsprövning inte kunna göras. Å andra sidan bör då beslutet normalt anses vara behäftat med ett så väsentligt och uppenbart fel, att det får betraktas som en nullitet, vilket innebär att det inte får verkställas eller på annat sätt tillämpas." - Kommunen har i målet anfört att beslutanderätten i skolskjutsärenden inte är delegerad men att det ligger inom varje rektors ansvarsområde att själv, utifrån skollagens bestämmelser och skolans riktlinjer, fatta beslut. Enligt kommunens uppfattning är det ett beslut av rent verkställande art då det saknas möjlighet för rektor att göra skönsmässiga bedömningar för när skolskjuts skall medges. - Beslut av annat kommunalt organ än fullmäktige kan enligt 10 kap. 2 § kommunallagen inte överklagas om det är av rent verkställande art. Såväl Regeringsrätten som kammarrätterna och länsrätterna har prövat ett stort antal mål rörande beslut om skolskjuts. Domstolarna har uppenbarligen inte ansett att fråga varit om beslut av rent verkställande art. Beslutsfattande genom tillämpning av skollagen har karaktär av myndighetsutövning och saknar inte helt inslag av skönsmässig bedömning. Besluten är därför generellt sett inte heller enligt min mening av rent verkställande art. Den omständigheten att det inom kommunen finns riktlinjer som tillämpas kan inte heller anses medföra att rektors beslut blir av rent verkställande art och därmed inte skulle gå att överklaga. - Enligt kommunens uppfattning är det rektor som har att utan delegation fatta beslut i skolskjutsfrågor. Majoritetens uppfattning att rektors beslut inte är överklagbara måste vid ovan angivna förhållanden innebära att alla de positiva och negativa beslut som rektorerna i Umeå kommun fattar i skolskjutsärenden är nulliteter och därmed inte kan verkställas eller tillämpas. - Konsekvensen av att en kommun ändå verkställer och tillämpar sådana beslut, samtidigt som de inte kan laglighetsprövas, blir att kommunen tillåts sätta medborgarkontrollen ur spel (jfr RÅ 2003 ref. 14). - Enligt min mening kan den bristande formella delegationen inte ges sådana konsekvenser att rektors beslut inte kan överklagas. Länsrätten borde därför inte ha avvisat överklagandet på den angivna grunden utan i stället prövat beslutets laglighet enligt 10 kap.kommunallagen. Enligt min mening skall överklagandet därmed bifallas på så sätt att länsrättens beslut upphävs och målet visas åter till länsrätten för prövning.

C.Å. fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och yrkade att rektors beslut skulle laglighetsprövas.

Umeå kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Kommunen vill till skillnad från kammarrätten hävda att det överklagade beslutet är av rent verkställande art och därmed inte överklagbart. Praxis gav vid tillfället för aktuella beslut inte anledning att tro att beviljande av skolskjuts skulle vara något annat än ren verkställighet och frågan har behandlats därefter. Beslutet har inte fattats av nämnd utan av en tjänsteman, som inte kan härleda sin behörighet till någon delegation från nämnden. I ett sådant fall kan beslutet självfallet aldrig anses vara fattat av nämnden och det oavsett om man i efterhand skulle komma fram till att beslutet innefattat inslag av skönsmässig bedömning och tjänstemannen därför borde ha haft stöd av delegation.

Regeringsrätten (2006-11-28, Billum, Almgren, Kindlund, Fernlund, Jermsten) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 4 kap. 7 § skollagen är hemkommunen skyldig att sörja för att det för eleverna i grundskolan anordnas kostnadsfri skolskjuts, om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, funktionshinder hos en elev eller någon annan särskild omständighet. Av de riktlinjer skolstyrelsen i Umeå har uppställt framgår bl.a. att skolvägen måste vara av viss längd för att skolskjuts skall beviljas men att rektor med hänsyn till trafikförhållanden, elevs handikapp eller hälsa kan bevilja undantag från riktlinjerna. I en senare uppdatering av bestämmelserna som gjorts på uppdrag av skolstyrelsen framgår därutöver att vid gemensam vårdnad och växelvis boende har elev rätt till skolskjuts från den bostad där eleven är folkbokförd om övriga krav för rätt till skolskjuts föreligger men inte från den andra adressen. Såväl skollagen som kommunens riktlinjer ger således ett visst utrymme för bedömningen när behov av skolskjuts skall anses föreligga.

Av Regeringsrättens praxis framgår att skollagen innebär att kommunen är skyldig att göra en individuell bedömning av varje elevs behov av skolskjuts (RÅ 1993 ref. 77 och RÅ 1994 ref. 84) och att skolskjuts kan komma i fråga vid växelvis boende i vart fall inom samma kommun (RÅ 2002 ref. 91). Skolstyrelsen har således inte haft grund för sin uppfattning att rektors beslut i en fråga om skolskjuts utgör ett rent verkställighetsbeslut.

Vad därefter gäller frågan om rektors beslut i avsaknad av formell delegation inte är överklagbart gör Regeringsrätten följande bedömning.

C.Å. har krävt att av skolstyrelsen erhålla ett beslut om barnens rätt till skolskjuts. Hon har emellertid inte erhållit något beslut av skolstyrelsen utan av rektor, eftersom ett beslut om skolskjuts ansågs som verkställighet inom ramen för rektors befogenheter och ansvar. Av kommunens riktlinjer för skolskjuts framgår också att rektor fattar beslut om skolskjuts. Rektor har uppfattat sig handla som delegat och rubricerat sitt avslagsbeslut den 30 maj 2002 som ett delegationsbeslut.

Skolstyrelsens agerande att överlämna till rektor att fatta beslut får vid angivna förhållanden anses ha inneburit att skolstyrelsen överlämnat till rektor att besluta på skolstyrelsens vägnar (jfr RÅ84 2:85). Ett sådant beslut får överklagas enligt 10 kap. 2 § kommunallagen. Underinstanserna hade således bort pröva C.Å:s överklagande.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens beslut och återförvisar målet till länsrätten för ny behandling.

Föredraget 2006-11-01, föredragande M. Larsson, målnummer 460-04