HFD 2012 not 27

Not 27. Ansökan av Vapstens sameby om rättsprövning av ett beslut om bearbetningskoncession enligt minerallagen. - Bergmästaren beviljade i två beslut den 23 juni 2010 IGE Nordic AB bearbetningskoncessionerna Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 enligt minerallagen (1991:45). Koncessionerna innebar rätt till utvinning och tillgodogörande av nickel, kobolt, guld, silver, platina och palladium enligt minerallagens bestämmelser. - Vapstens sameby överklagade båda besluten och yrkade att de skulle upphävas. Vidare yrkade samebyn att regeringen skulle hämta in yttrande från Sametinget ang. lagligheten och lämpligheten av besluten. - Regeringen (Näringsdepartementet, 2010-10-21) avslog överklagandena med följande motivering. Av 4 kap. 2 § minerallagen framgår att en bearbetningskoncession ska meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har påträffats och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I koncessionsärendet ska reglerna i 3 och 4 kap.miljöbalken om hushållning med mark och vatten tillämpas. Om koncessionsärendet avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller någon annan lag ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid prövningen av koncessionen. I underlaget ska finnas en miljökonsekvensbeskrivning. Beslutet får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser. - Av Bergmästarens beslut framgår att Bergmästaren anser att koncessionerna inte strider mot minerallagens bestämmelser. Vidare framgår att Länsstyrelsens i Västerbottens län yttrande baseras på förutsättningen av ett vattenbaserat sandmagasin, vilket också införts som ett villkor för koncessionerna. Av länsstyrelsens yttrande framgår även att under förutsättning att Bergmästaren finner att projekten har långsiktigt ekonomiska förutsättningar bedömer länsstyrelsen att koncession kan meddelas utan några hinder i 3, 4 och 6 kap.miljöbalken. Bergmästaren godkänner i beslutet miljökonsekvensbeskrivningen. - De ansökta koncessionerna ligger inom ett område som pekas ut som riksintresse för rennäringen enligt 3 kap. 5 § miljöbalken och inom område, som med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området i sin helhet, är av riksintresse enligt 4 kap.miljöbalken. Vapstens sameby har framfört att gruvverksamheten bl.a. kommer att omöjliggöra användandet av två av de tre existerande möjligheterna till flyttning mellan året-runt-marker och vinterbetesmarker. Regeringen konstaterar att Bergmästaren har funnit att gruvverksamhet på platsen kommer att ha en negativ inverkan på samebyns rennäringsverksamhet. Med de villkor som framgår av Bergmästarens beslut bedömer dock regeringen att det inte framkommit några omständigheter som talar för att de sökta koncessionerna skulle påtagligt försvåra bedrivande av rennäring i området. - Den 25 augusti 2010 beslöt Sveriges geologiska undersökning (SGU) med stöd av förordningen (1998:896) om hushållning med mark och vattenområden m.m. om utpekande och detaljavgränsning av området Rönnbäcken i Storumans kommun som riksintresse för materialutvinning enligt 3 kap. 7 § miljöbalken. SGU konstaterar i sin motivering att området är viktigt ur försörjningssynpunkt och av vikt för gruvnäringen samt har en god potential för framtida gruvdrift. I ärendet om utpekande av riksintresset för materialutvinning har Länsstyrelsen i Västerbottens län ansett att mineralintresset ska ha företräde framför såväl områdets naturvärden som rennäringens intressen i området. Vid en kommande miljöprövning förutsätts dock att gruvverksamheten så långt möjligt utformas med hänsyn till dessa intressen. - Regeringen bedömer att hinder mot verksamheten inte föreligger enligt 3 och 4 kap.miljöbalken. Regeringen, som inte finner skäl att inhämta något yttrande från Sametinget, delar Bergmästarens uppfattning om att koncessionerna inte strider mot minerallagens bestämmelser. Förutsättningarna för att bevilja bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 är därmed uppfyllda. Vad samebyn anfört föranleder ingen annan bedömning. Överklagandet av de två bearbetningskoncessionerna bör därför avslås. - Vapstens sameby ansökte om rättsprövning och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för förnyad prövning. Samebyn begärde även att ersättning skulle utgå till L.Å. för kostnader vid inställelse till muntlig förhandling i målet med 3 718 kr för resa och 6 610 kr för övernattning. Vittnet P.U. i begärde för egen del motsvarande ersättning. - Regeringen, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anförde bl.a. följande. Regeringen har gjort bedömningen att det med de villkor som framgår av Bergmästarens beslut inte framkommit några omständigheter som talar för att de sökta koncessionerna skulle påtagligt försvåra bedrivandet av rennäring i området. Av detta framgår att regeringen vid prövningen tillämpat 3 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Regeringen har alltså gjort bedömningen att rennäringen kan bedrivas inom det område som är av riksintresse för rennäringen parallellt med mineralutvinningen inom områdena för de beviljade koncessionerna. En prövning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken av vilket riksintresse som ska ha företräde behöver ske endast om ett område är av riksintresse för två oförenliga intressen. Eftersom det var uppenbart för regeringen att en sådan situation inte var för handen, saknade regeringen skäl att göra en avvägning mellan rennäringen och mineralutvinningen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken. - Nickel Mountain AB, innehavare av de aktuella mineralrättigheterna, anförde bl.a. att den rennäringsanalys som gjorts i samband med miljökonsekvens-beskrivningen är vederhäftig och kan läggas till grund för en bedömning av gruvverksamhetens påverkan på rennäringen samt att bolaget har förklarat sig berett att vidta ytterligare skydds- och kompensationsåtgärder för att undvika att samebyn lider oacceptabel skada till följd av gruvverksamheten. - Professor Öje Danell anförde i skriftligt yttrande och vid den muntliga förhandling som Högsta förvaltningsdomstolen höll i målet bl.a. följande. Vapstens sameby hör till de samebyar i hela det nordiska renskötselområdet som har de längsta avstånden mellan högsommarbete och vinterbete, ca 35 mil mellan ytterändarna. Området kring Rönnbäcksnäset, som ligger vid byns och året-runt-markens smalaste ställe, ligger ca fyra mil från västgränsen. Förutom att området utgör ett mycket viktigt betesområde är det en förbindelselänk mellan den västra och den östra delen av året-runt-marken vid renarnas egna strövningar samt utgör en viktig passage vid flyttning till och från denna mark. Området används kontinuerligt av renarna under hela den tid de befinner sig på året-runt-marken. Utan detta område är denna mark mycket svåranvänd och dess kapacitet reduceras avsevärt. Den aktuella gruvetableringen skulle komma att medföra en störningszon på fem kilometer med en undvikelseeffekt om 50-95 procent. Störningarna utgörs av buller, tekniska ingrepp och mänsklig närvaro. Den sammantagna konsekvensen av den störning som gruvetableringen kan förutses ge är att ett område av storleksordningen minst 300 kvadratkilometer med centrum vid Rönnbäcksnäsets södra del och Atjiknäset inte kommer att kunna användas för renskötsel. Det skulle vara möjligt att ha renar i områdena väster och öster om den planerade gruvan men renarna kommer mycket ogärna att passera förbi gruvanläggningen, särskilt vid den södra delen av Rönnbäckens dalgång. Året-runt-marken kommer därmed att vara delad i två delar utan funktionellt samband och varje del för sig är otillräcklig som betesland under barmarkstiden. Det förefaller omöjligt att hitta några verksamma åtgärder som kan vidtas för att minska skadeverkningarna. Vapstens sameby kan vid en etablering av gruvverksamheten komma att tvingas att helt upphöra med sin renskötsel. - Sametinget förklarade sig i en skrivelse till Högsta förvaltningsdomstolen stödja de slutsatser som Öje Danell dragit beträffande konsekvenserna för samebyns renskötsel av en gruvetablering enligt koncessionerna. - Högsta förvaltningsdomstolen (2012-05-25, Melin, Almgren, Dexe, Brickman, Jäderblom) : Skälen för avgörandet. Tillämpliga bestämmelser m.m . - - - Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Reglerna i 3 och 4 kap.miljöbalken ska då tillämpas. Om ett ärende om koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar ska 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. - I 3 kap.miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk ska enligt 3 kap. 5 § första stycket så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas bedrivande. Enligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Enligt 3 kap. 7 § första stycket ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller mineral så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Enligt andra stycket ska områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. - Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska enligt 3 kap. 10 § första stycket företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. - Förarbeten till miljöbalkens bestämmelser . - Enligt förarbetena till miljöbalken ska bestämmelserna i 3 kap. om hushållning med mark och vatten kunna utgöra ett instrument för samlade bedömningar i samhällsplaneringen för en hållbar utveckling där mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt god hushållning tryggas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 245). - När miljöbalken trädde i kraft upphävdes lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen. Bestämmelserna i 3 kap.miljöbalken motsvarar den tidigare regleringen i 2 kap. naturresurslagen. I förarbetena till denna angavs bl.a. följande. - I en god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt ligger ett krav att intressen och anspråk som hänger samman med livsmedelsförsörjningen, industrins råvaruförsörjning, energiförsörjningen och samhällsbyggandet ska beaktas. Däri ligger bl.a. ett krav på att lämpliga områden ställs till förfogande för samhällsbyggandets olika led i form av t.ex. anläggningar för produktion och teknisk försörjning, för skilda vetenskapliga, kulturella och rekreativa behov samt för det militära och civila försvaret. I en god hushållning ingår också att disponera resurserna och att utforma nödvändiga ingrepp med hänsyn till människornas behov och så att mångformigheten i natur- och kulturmiljön bevaras. Beslut om användningen av våra naturresurser innebär i många fall att man måste göra avvägningar mellan ett flertal, ofta motstridiga intressen. Ekologiska, sociala och samhällsekonomiska synpunkter måste därvid vägas mot varandra på ett sätt som sammantaget främjar en god hushållning. Vid valet mellan att bevara naturresurser eller att ta dem i anspråk bör i princip en samhällsekonomisk bedömning göras av vilken åtgärd som är att föredra. Den samhällsekonomiska värderingen måste göras bl.a. med utgångspunkt i målen för den ekonomiska politiken. Det innebär att effekterna på sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten måste tillmätas stor betydelse (prop. 1985/86:3 s. 150 ff.). - Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen syftar enligt förarbetena till att bibehålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Betydelsen av olika markområden inom renskötselområdet varierar starkt. Skyddet ska ta sikte på sådana områden som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika samebyar är särskilt angeläget att skydda. Sådana områden kan omfatta t.ex. flyttningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betesförhållanden. Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riksintresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas. Som regel har storleken och kvaliteten på dessa marker en avgörande betydelse för det antal renar som kan hållas. Det är områden av detta slag som det är av stor betydelse från nationell synpunkt att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även förhållandevis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln (prop. 1985/86:3 s. 161). - Vad gäller skyddet enligt 3 kap. 7 § miljöbalken anfördes i förarbetena att det är angeläget att områden som innehåller kända tillgångar på värdefulla ämnen eller material skyddas mot åtgärder som kan förhindra eller försvåra ett framtida utnyttjande av ifrågavarande resurs. Det underströks att det endast var väl dokumenterade naturresurser av stor betydelse för landet som skulle anses vara av riksintresse (prop. 1985/86:3 s. 69 f. och 166). - Högsta förvaltningsdomstolens bedömning . - Av utredningen framgår att det nu aktuella området anses vara av riksintresse för både mineralutvinningen och rennäringen. - Vad gäller områdets betydelse för mineralutvinningen kan noteras att endast naturresurser av stor betydelse för landet ska förklaras utgöra riksintressen. Det har i målet också framkommit att den planerade mineralutvinningen kan få avsevärd betydelse för den ekonomiska utvecklingen och sysselsättningen i Storumans kommun. - Samebyn har anfört att koncessionsområdena, som ligger inom byns året-runt-mark, har en mycket stor betydelse för rennäringen inom samebyn och att reella alternativ till det aktuella bortfallet av mark i stort sett saknas. Av utredningen framgår att Rönnbäcksnäset och området norr och söder om detta används dels som betesmark under flera årstider, dels som förbindelselänk mellan den västra och den östra delen av året-runt-marken. Öje Danell har i yttrande till domstolen bl.a. uppgett att det aktuella området har central betydelse för renskötseln under ungefär åtta månader om året och att utan detta område är året-runt-marken, i synnerhet dess västra del, mycket svåranvänd. - Det är uppenbart att i vart fall de markområden där den direkta gruvdriften kommer att bedrivas skulle tas i anspråk på ett sätt som omöjliggör att renar vistas där. Av främst de uppgifter som Öje Danell lämnat avseende både forskningsläget i allmänhet rörande renskötsel och omständigheterna kring det nu aktuella fallet framgår att även ett visst område i anslutning till den direkta gruvdriften skulle påverkas på ett sådant sätt att renarna kan komma att undvika det. Det är svårt att mera exakt ange det område inom vilket undvikelseeffekten skapar en störningszon som tydligt påverkar renskötseln. En gruvetablering enligt koncessionsbesluten innebär dock med nödvändighet att rennäring inte kan bedrivas på åtminstone delar av det område som i dag utgör område av riksintresse för samebyns rennäring. - Klart är således att det i fråga om nu aktuellt område finns en konflikt mellan de båda riksintressena - intresset av att utvinna mineral och intresset av att bedriva rennäring. Intressena måste anses vara oförenliga i den mening som avses i 3 kap. 10 § miljöbalken. För att avgöra vilket intresse som då ska ges företräde ska en avvägning göras för att bedöma vilket intresse som bäst främjar det mål för hushållning med mark som ställts upp i miljöbalken. Mot bakgrund av att bestämmelsen reglerar motsättningar mellan särskilt prioriterade intressen måste en sådan avvägning tydligt redovisas. - Regeringens beslut innehåller inte en sådan intresseavvägning och strider således mot bestämmelsen i 3 kap. 10 § miljöbalken. Det är inte uppenbart att felet har saknat betydelse för avgörandet. Beslutet ska därför upphävas. - Ersättningsyrkandena . - Enligt 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får enskild part som inställt sig till muntlig förhandling tillerkännas ersättning av allmänna medel för sina inställelsekostnader om domstolen finner att han skäligen bör ersättas. Med hänsyn till målets karaktär och de uppgifter som framkommit vid den muntliga förhandlingen bör L.Å. som ställföreträdare för samebyn beviljas ersättning för sin inställelse. Ersättning får dock inte lämnas för längre bortovaro än som skäligen krävts. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening bör ersättning lämnas för två nätters bortovaro samt för resa. - P.U. har enligt 26 § förvaltningsprocesslagen som vittne rätt till ersättning för sina kostnader för inställelsen vid den muntliga förhandlingen. Ersättningen till honom bör bestämmas till samma belopp som ersättningen till L.Å. - Högsta förvaltningsdomstolens avgörande . Högsta förvaltningsdomstolen upphäver regeringens beslut. - Högsta förvaltningsdomstolen beviljar L.Å. och P.U. ersättning av allmänna medel för kostnader för inställelse vid muntlig förhandling med vardera 8 124 kr, varav 3 718 kr för resa och 4 406 kr för nattlogi. - (mål nr 443-11, fd 2012-04-18, Borlid)