HFD 2012:27
Förvaltningsrätts dom att ogiltigförklara ett avtal som slutits efter en offentlig upphandling har ansetts inte vara ett beslut av sådant slag som gäller omedelbart. Det har därför saknats förutsättningar för inhibition av förvaltningsrättens dom.
Förvaltningsrätten i Göteborg
Västra Götalandsregionen (regionen) genomförde en upphandling för att sluta ramavtal avseende livsmedel för särskilda näringsändamål och sondmatningstillbehör. I tilldelningsbeslut den 22 juni 2011 antogs 14 leverantörer varav Fresenius Kabi AB (bolaget) var en. Avtal ingicks den 29 augusti 2011. Därefter fattade regionen ett nytt tilldelningsbeslut den 2 september 2011 i samma upphandling och hänvisade däri till det första tilldelningsbeslutet och gällande avtal.
Bolaget ansökte om överprövning av beslutet från den 2 september 2011 och yrkade i första hand rättelse på så sätt att förvaltningsrätten skulle förordna att det andra tilldelningsbeslutet skulle upphävas och det första tilldelningsbeslutet gälla. I andra hand yrkade bolaget att avtalen, såsom de var utformade med tillägg och ändringar utifrån det andra tilldelningsbeslutet, utgjorde en otillåten direktupphandling och därför skulle ogiltigförklaras samt att avtalen baserade på det första tilldelningsbeslutet skulle bestå.
Regionen bestred bolagets yrkanden.
Förvaltningsrätten i Göteborg (2012-02-01, ordförande Hasselberg) biföll ansökan på så sätt att avtalet förklarades ogiltigt och således inte fick tas i anspråk i de delar som var hänförliga till tilldelningsbeslutet den 2 september 2011 och därtill hörande sortimentsbilagor.
Kammarrätten i Göteborg
Regionen överklagade förvaltningsrättens dom hos kammarrätten.
Bolaget yrkade i sitt svar på överklagandet att kammarrätten skulle upphäva beslutet att den överklagade domen tills vidare inte skulle gälla.
Kammarrätten i Göteborg (2012-03-02, Johansson, Lundberg, referent) meddelade prövningstillstånd i målet om överprövning och förordnade att förvaltningsrättens dom tills vidare inte skulle gälla.
Högsta förvaltningsdomstolen
Bolaget överklagade kammarrättens beslut och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle besluta att kammarrättens inhibitionsbeslut inte skulle gälla och att det interimistiskt skulle förordnas att regionen inte fick fullgöra avtalet i lydelsen enligt beslutet den 2 september 2011. Bolaget anförde i huvudsak följande. Frågan om vid vilken tidpunkt en dom om ogiltighet vinner tillämpning har inte prövats av Högsta förvaltningsdomstolen. Vid en fortsatt tillämpning av ett avtal som förklarats ogiltigt är det knappast fråga om en fortsättning på upphandlingen på så sätt att kontraktsskrivning utgör hinder för överprövning. Det är snarare fråga om att låta köp av viss vara eller tjänst fortgå vilket inte hindrar möjligheten till fortsatt prövning men däremot kan leda till stora förluster för leverantörer.
Regionen bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Regionens inställning är att ett beslut om ogiltigförklaring gäller omedelbart. I annat fall skulle syftet med att ogiltigförklara ett avtal motverkas. Det skulle innebära en respit för den upphandlande myndigheten att snabbt få ut så mycket som möjligt av ingånget avtal innan tiden löper ut. Ett sådant förfarande innebär en stor risk för vinnande leverantör. Konsekvenserna av ett beslut om att göra om en upphandling och ett beslut om ogiltigförklaring av ett avtal är desamma.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2012-06-11, Melin, Sandström, Nord, Jäderblom, Silfverberg) yttrade:
Skälen för avgörandet
I 16 kap. lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, finns bestämmelser som gör det möjligt för domstol att ogiltigförklara ett avtal som slutits mellan en upphandlande myndighet och en leverantör.
Kammarrätten har förordnat att förvaltningsrättens dom om ogiltigförklaring av ett avtal tills vidare inte ska gälla. En förutsättning för ett sådant beslut är att domen om ogiltigförklaring gäller omedelbart.
Huvudregeln är att förvaltningsdomstols avgörande är verkställbart först sedan det vunnit laga kraft. I författning kan emellertid föreskrivas att ett avgörande ska gälla omedelbart. Några sådana bestämmelser finns inte i LOU. Undantag från huvudregeln kan även motiveras av att beslutet är av sådan karaktär att det måste anses gälla omedelbart för att det ska kunna fylla sin funktion. Ett exempel på det senare förhållandet är RÅ 2005 ref. 17, där Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att en dom om att en upphandling ska göras om gäller omedelbart i den del domen kan sägas innefatta ett förbud mot att fortsätta upphandlingen.
I förevarande mål är situationen en annan. Upphandlingsförfarandet har slutförts. Det är fråga om ett avtal som ingåtts mellan två parter och där ett civilrättsligt bindande förhållande har etablerats dem emellan.
En ogiltigförklaring av ett avtal innebär att gjorda prestationer ska gå åter. I den mån en återgång inte kan ske (t.ex. avseende tjänster som levererats) ska avtalets ogiltighet regleras på så sätt att parternas förmögenhetssituation återställs till hur den var innan avtalet ingicks. Till detta kommer den rätt till skadestånd som kan tillkomma leverantör, oavsett om denne är avtalspart eller inte (prop. 2009/10:180, del 1, s. 136, 225 f. och 361 f.).
Mot denna bakgrund finner Högsta förvaltningsdomstolen att förvaltningsrättens beslut att ogiltigförklara det ingångna avtalet inte var av sådant slag att det finns skäl att avvika från huvudregeln. Det saknades därmed förutsättningar för kammarrätten att besluta att förvaltningsrättens dom tills vidare inte skulle gälla.
Bolagets yrkande avseende kammarrättens inhibitionsbeslut ska således bifallas. I det överklagade beslutet har kammarrätten endast tagit ställning till yrkandet om inhibition. Bolagets yrkande att regionen inte ska få fullgöra avtalet föranleder ingen åtgärd i detta mål.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens beslut om inhibition av förvaltningsrättens dom.