HFD 2020 not 7

6. Ett antal fastighetsägare överklagade länsstyrelsens beslut till regeringen och yrkade att beslutet skulle upphävas.

7. Regeringen avslog överklagandena. I regeringens beslut angavs följande. De berörda områdena har sådana värden att det är motiverat med utvidgat strandskydd för att långsiktigt säkerställa allemansrättslig tillgång till strandområdena och för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv. Vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen har det inte kommit fram några omständigheter som utgör skäl för att ändra länsstyrelsens beslut.

Yrkanden m.m.

8. Sökandena ansöker om rättsprövning av regeringens beslut och yrkar att det ska upphävas. De anför följande.

9. Regeringens beslut strider mot 7 kap. 14 § miljöbalken. Av beslutet går inte att utläsa vilka specifika skyddsvärden som utgör ett så starkt intresse för strandskyddets syften att det kan anses vara behövligt eller proportionerligt att deras fastigheter ska omfattas av utvidgningen. Det är av väsentlig betydelse att det görs en bedömning i förhållande till varje enskild fastighet eftersom fastigheterna har olika egenskaper och används på olika sätt. Beslutsmotiveringen är alltför generellt utformad för att uppfylla kraven som uppställs i bestämmelsen.

10. Beslutet strider också mot 7 kap. 25 § miljöbalken, 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, EKMR. Varken länsstyrelsen eller regeringen har gjort någon intresseavvägning där konsekvenserna för respektive sakägare har beskrivits och beaktats. Beslutet strider också mot artikel 14 i EKMR eftersom regeringens beslut innebär att de diskrimineras i förhållande till markägare i inlandet. Deras rätt till skydd för egendom enligt EKMR liksom enligt 2 kap. 15 § regeringsformen har därför inte respekterats.

11. E.B. och U.B. anför för egen del att deras fastighet är en bebyggd lantbruksenhet. En utvidgning av strandskyddet riskerar att påverka användningen av marken i betydande omfattning, då möjligheterna att utveckla den areella verksamheten kan komma att försvåras. Även deras planer på att exploatera delar av marken för bostads- och fritidsändamål, för att på så sätt trygga sin pension, kan komma att förhindras av det utökade strandskyddet. Den ekonomiska skadan är betydande.

12. A.G., D.G., F.G. och M.G. anför för egen del att de under lång tid har haft planer på att bebygga fastigheten för bostads- och/eller fritidsändamål. Beslutet om utvidgat strandskydd innebär att de inte kan nyttja fastigheten på det sätt som de önskar samtidigt som den ekonomiska skadan är betydande.

Skälen för avgörandet

Rättslig reglering m.m.

Rättsprövning

13. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i EKMR.

14. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.

15. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234).

Strandskydd

16. Enligt 7 kap. 13 § miljöbalken gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Av 14 § andra stycket framgår att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.

17. Av förarbetena framgår att den nuvarande regleringen innebär en skärpning av det krav som ställs för att få utvidga det område som omfattas av strandskydd. Ett beslut om utvidgat strandskyddsområde ska grundas på hänsyn till berörda områdens värden samt till nuvarande och förväntade behov av tillgängliga strandområden. Det kan avse exempelvis områden som omfattas av annat områdesskydd som inte innebär samma skydd för strandområden som bestämmelserna om strandskydd samt riksintresseområden som är relevanta för strandskyddet. Andra exempel som anges i förarbetena är välbesökta friluftsområden eller områden som har tydlig potential att bli det och som riskerar att gå förlorade utan ett nybyggnadsförbud, tätortsnära strövområden samt ekologiskt känsliga områden som inte omfattas av annat områdesskydd (prop. 2008/09:119 s. 99).

18. Av 15 och 16 §§ följer att det inom ett strandskyddsområde är tillåtet att uppföra nya byggnader, om de behövs för bl.a. jord- eller skogsbruket och de för sin funktion måste finnas inom strandskyddsområdet. Nya byggnader för bostadsändamål får dock inte uppföras.

19. Vid prövningen krävs enligt 25 § att hänsyn även tas till enskilda intressen. Inskränkningar i enskilds rätt att använda mark eller vatten får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

20. Bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket miljöbalken innebär att strandskydd inte får beslutas genom generella föreskrifter (prop. 2008/09:119 s. 99). Detta medför dock inte att behovet av skydd måste avvägas i förhållande till varje enskild fastighet eller fastighetsdel. Vid bedömningen av det skyddsvärda områdets omfattning får även beaktas omständigheter som inte är direkt hänförliga till en viss fastighet utan till det större område som fastigheten ingår i (HFD 2016 ref. 76 samt HFD 2017 ref. 48 I och II). Den omständigheten att det utvidgade strandskyddet omfattar i stort sett alla områden mellan 100 och 300 meter från strandlinjen innebär därför inte att beslutet är oförenligt med 14 §.

21. Det klandrade beslutet, som hänvisar till redogörelserna i länsstyrelsens beslut inklusive bilagd samrådsredogörelse, grundas på såväl en allmän redogörelse för bedömningen av behovet av en utvidgning av strandskyddet som områdesspecifika beskrivningar. Det saknas tillräckliga skäl att ifrågasätta att det finns höga natur- och friluftsvärden i de aktuella områdena och således ett starkt allmänt intresse av att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområdena och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Regeringens beslut uppfyller därmed kraven i 14 § andra stycket.

22. Den intresseprövning som krävs enligt bl.a. 25 § innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning.

23. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening får det beslutade strandskyddet anses vara både ändamålsenligt och nödvändigt för att uppfylla det allmänna intresset av att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområdena och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Det som ska skyddas är såväl nuvarande som förväntade behov av tillgängliga områden (prop. 2008/09:119 s. 99). Ett sådant behov är särskilt påtagligt i högexploaterade områden, där det i ett långsiktigt perspektiv är viktigt att bevara sammanhängande större strandområden.

24. Mot det allmänna intresset ska ställas sökandenas intressen. Dessa består av att kunna utnyttja sina fastigheter för jordbruk respektive bostadsbebyggelse.

25. Intresset av att kunna utnyttja fastigheter för jord- och skogsbruk tillgodoses enligt 16 § genom att det är tillåtet att bl.a. uppföra byggnader om de behövs för jord- eller skogsbruket och de för sin funktion måste finnas inom området.

26. Högsta förvaltningsdomstolen har tidigare uttalat att de inskränkningar i fastighetsägarens förfoganderätt som ett beslut om utvidgat strandskydd medförde inte innebar en oproportionerlig begränsning av möjligheterna att fortsatt bedriva jord- och skogsbruk eller annars nyttja fastigheterna (HFD 2016 ref. 76 och HFD 2019 not. 9).

27. De inskränkningar i sökandenas förfoganderätt som beslutet om utvidgat strandskydd medför innebär inte en oproportionerlig begränsning av sökandenas möjligheter att nyttja fastigheterna.

28. I målet har inte heller i övrigt kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna ger eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast.