MIG 2011:19
En ekonomiskt passiv unionsmedborgare som uppbär äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg har inte ansetts sakna tillräckliga tillgångar för sin försörjning enligt 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen endast på grund av att hon uppbär sådant stöd. Hon kan därför inte på den grunden anses ha förlorat sin uppehållsrätt.
Länsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen
A reste in i Sverige den 4 september 2006 med ett giltigt polskt hemlandspass och ansökte den 1 november samma år om uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. Migrationsverket avslog ansökan den 12 mars 2007 och förordnade att hon skulle utvisas från Sverige. Migrationsverket uttalade i beslutet även att A inte visat att hon hade uppehållsrätt i Sverige enligt 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen (2005:716). A överklagade beslutet till Länsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen, och yrkade att hon skulle beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Migrationsdomstolen avslog överklagandet den 25 juni 2007 (mål nr UM 447-07) dock utan att ta ställning till frågan om eventuell uppehållsrätt. Migrationsöverdomstolen upphävde migrationsdomstolens dom och återförvisade målet, eftersom frågan om eventuell uppehållsrätt inte prövats av migrationsdomstolen (MIG 2007:53). Migrationsdomstolen biföll överklagandet den 17 mars 2008 (mål nr UM 2150-07) och upphävde Migrationsverkets beslut om utvisning. Den 28 mars 2008 utfärdade Migrationsverket bevis om registrering av uppehållsrätt för A.
Med anledning av att Migrationsverket därefter fick vetskap om att Försäkringskassan sedan februari 2009, och även retroaktivt, betalat ut äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg för pensionärer till A inledde Migrationsverket ett ärende om utvisning. I yttrande anförde A att hon hade uppehållsrätt då hon hade egna medel för sin försörjning samt att det på grund av hennes sjukdom förelåg hinder mot att utvisa henne. Migrationsverket tolkade det sistnämnda som en ansökan om uppehållstillstånd. Den 12 maj 2009 beslutade Migrationsverket att avregistrera A som EU/EES-medborgare med uppehållsrätt, avslå hennes ansökan om uppehållstillstånd och utvisa henne till Polen. Migrationsverket uttalade bl.a. följande. A är inte ekonomiskt aktiv i Sverige och har heller inte varit det tidigare. Hon kan ha uppehållsrätt som person med tillräckliga tillgångar för sin försörjning och har måhända också tillräckliga tillgångar för sin försörjning, antingen själv eller genom sina här bosatta döttrar. Hon utnyttjar emellertid inte dessa tillgångar utan lever på ersättning från det allmänna. Denna ersättning jämställs med socialt bistånd. Hon har levt på denna ersättning under lång tid och till stor kostnad. Hon har inte vidtagit några åtgärder för att avbryta detta mottagande eller betala tillbaka ersättningen. Hon missbrukar rätten till rörlighet för ekonomiskt passiva. Därmed finns skäl för att avregistrera A och utvisa henne till Polen.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen och yrkade att beslutet om utvisning skulle upphävas och anförde att hon hade uppehållsrätt genom tillräckliga tillgångar för sin försörjning enligt 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen samt att hon i vart fall skulle beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Länsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2009-11-11, ordförande Samuelsson samt tre nämndemän, varav en skiljaktig), biföll överklagandet på så sätt att beslutet om utvisning upphävdes och yttrade:
Med uppehållsrätt avses en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige mer än tre månader utan uppehållstillstånd i enlighet med vad som sägs i 3 a kap. 1 § utlänningslagen. En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning och har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige (3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen). Uppehållsrätten finns så länge villkoren är uppfyllda (3 a kap. 5 § utlänningslagen). Bestämmelserna om uppehållsrätt har sin bakgrund i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, fortsättningsvis benämnt rörlighetsdirektivet eller direktivet. Uppehållsrätt förutsätter inte något myndighetsbeslut, ansökan eller annan åtgärd från personen i fråga, utan uppstår direkt med stöd av gemenskapsrätten. Uppehållsrätten kan förändras beroende på vad unionsmedborgaren gör eller hur denne försörjer sig. På samma sätt som en person som ansöker om uppehållstillstånd måste visa att han eller hon uppfyller förutsättningarna för detta, åligger det den som påstår sig ha uppehållsrätt att styrka att villkoren härför är uppfyllda (jfr MIG 2009:11 och MIG 2007:56).
A har enligt beslut från Försäkringskassan den 9 februari 2009 erhållit bostadstillägg med 4 650 kr och äldreförsörjningsstöd med 3 817 kr per månad. Beslutet avser månaderna januari - juni 2009. I en bilaga till beslutet finns antecknat att A har tillgångar om 110 458 kr. Frågan i målet är vilken betydelse det har för A:s uppehållsrätt att hon får och har fått ersättning från Försäkringskassan.
En EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning. Bestämmelsen i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen om tillräckliga tillgångar har sin bakgrund i artikel 7.1 b i direktivet. Artikeln handlar om uppehållsrätt för längre tid än tre månader. Av artikeln framgår att uppehållsrätt ska tillkomma den som ”…har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen…”. Ordalydelsen i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen och artikel 7.1 b i direktivet kan jämföras med ordalydelsen i 8 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen. Denna bestämmelse handlar om avvisning av EES-medborgare som vistats i Sverige i högst tre månader. Avvisning får då ske av andra än arbetstagare, egenföretagare och arbetssökande ”om någon av dem efter inresan i Sverige visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen (2001:453)”. Bestämmelsen har sin grund i bl.a. artikel 6.1 i direktivet. Enligt denna artikel ska en unionsmedborgare ha rätt att under högst tre månader vistas i en annan medlemsstat utan andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass. Enligt artikel 14.1 i direktivet ska dock rätten att vistas i en medlemsstat enligt artikel 6 endast bestå så länge personen inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. Lagstiftaren har således när det gäller frågan om avvisning enligt 8 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen angett att det ska vara fråga om ”belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen (2001:453)”. Begreppet "belastning" borde enligt regeringen förstås så att det för avvisning krävs att utlänningen i fråga har anlitat socialtjänsten i mer än endast obetydlig utsträckning (prop. 2005/06:77, s. 72 f.). Av förarbetena går vidare att utläsa att även i de fall då en utlänning redan under de tre första månadernas vistelse i Sverige uppfyller förutsättningarna för uppehållsrätt enligt t.ex. artikel 7 i direktivet är innebörden av begreppet "belastning" densamma som enligt artikel 14.1 (a. prop. s. 193 f.). Med tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning enligt 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen får därmed förstås att EES-medborgaren inte anlitar socialtjänsten mer än i endast obetydlig utsträckning.
A har fått ersättning från Försäkringskassan och har således inte genom det utgjort en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen. Frågan är då om A i dag har tillräckliga medel till sin försörjning. A hade så sent som den 26 oktober 2009 enligt ett kontoutdrag ett utgående saldo om drygt 97 000 kr. Hon kan därför inte anses sakna medel till sin försörjning. Hon har således uppehållsrätt i Sverige. Det har inte framkommit på vilken grund det i A:s fall varit fråga om ett missbruk av gemenskapsrätten. Beslutet om utvisning av A ska således upphävas.
I fråga om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen yttrade migrationsdomstolen bl.a. att det inte framkommit något i målet som, ensamt eller sammantaget, utgör synnerligen ömmande omständigheter och avslog överklagandet i den delen.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och yrkade, med ändring av domen, att verkets beslut den 12 maj 2009 skulle fastställas. Migrationsverket anförde i huvudsak följande.
Frågan i målet är hur rekvisitet ”tillräckliga medel för sin försörjning” i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen ska tolkas vid bedömning av s.k. ekonomiskt passiva unionsmedborgares uppehållsrätt. Bestämmelsen grundar sig på artikel 7.1 b i rörlighetsdirektivet, vari framgår att uppehållsrätt förutsätter att unionsmedborgaren har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen. Migrationsdomstolen synes i likhet med Migrationsverket anse att en ekonomiskt passiv unionsmedborgare saknar tillräckliga medel för sin försörjning och har därmed inte uppehållsrätt i Sverige, om han eller hon blir en belastning för det sociala biståndssystemet. Migrationsverket och migrationsdomstolens majoritet tolkar emellertid begreppet ”socialt biståndssystem” olika. Migrationsverket finner det angeläget att det klargörs hur nämnda rekvisit ska tolkas. Bestämmelsen i 8 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen, som migrationsdomstolen fäster avgörande betydelse vid, tar sikte på möjligheten att avvisa annan EES-medborgare än arbetstagare, egenföretagare, arbetssökande samt dennes familjemedlemmar. Förutsättningen härför är att någon av dem efter inresan i Sverige visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen. I detta specifika avseende har alltså lagstiftaren uttryckligen preciserat att den belastning av det sociala biståndssystemet som kan beaktas är bistånd som beviljas med stöd av socialtjänstlagen. Begreppet socialt bistånd i rörlighetsdirektivets svenska version är en direkt översättning av den franska texten. Tolkningen av begreppet, så som det formulerats i bl.a. direktivets artikel 7.1.b, måste göras med utgångspunkt i den EU-rättsliga kontexten. Den svenska socialtjänstlagen är en nationell konstruktion och utgör endast en del av det sociala trygghetssystem från vilket enskilda kan erhålla skattefinansierat och behovsprövat bistånd här i landet. De bidrag i form av äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg som Försäkringskassan efter behovsprövning utbetalat till A bör således anses utgöra sådan ersättning från det allmänna som inryms i det EU-rättsliga begreppet socialt biståndssystem. A har under relativt lång tid för sin försörjning uppburit den aktuella ersättningen. Ersättningen har uppgått till ett ansenligt belopp. Hon är ålderspensionär med svåra hälsoproblem och kan inte förväntas försörja sig själv. Utnyttjandet av det sociala biståndssystemet kan inte i hennes fall bedömas vara av tillfällig karaktär. A kan därmed inte anses ha tillräckliga tillgångar för sin försörjning, detta oavsett vilket tillgodohavande hon samtidigt har på sitt bankkonto. Hon har därför inte uppehållsrätt med stöd av 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen. Vad som ovan framkommit utgör också grund för att utvisa A, även med beaktande av direktivets preambel punkt 16.
A bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande.
Migrationsverkets överklagande ska avslås på i första hand den grund att hon har uppehållsrätt. I andra hand hänvisar hon till grunder för uppehållstillstånd. Det är i och för sig riktigt att hon erhåller äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg. Försäkringskassan har upplyst henne om att hon i egenskap av unionsmedborgare har rätt till dessa och anmodat henne att ta emot och underteckna till henne översända handlingar. Utanordningar till henne som grundar sig på hennes rätt som unionsmedborgare kan aldrig utgöra en belastning av det svenska socialtjänstsystemet. Det torde vara så att det krävs en varaktig oförmåga att försörja sig själv för att en belastning som får konsekvenser enligt utlänningslagen ska anses föreligga. Migrationsverkets tolkning av det franska begreppet i rörlighetsdirektivet skulle annars leda till en märklig konsekvens medförande att så snart en svensk medborgare erhåller A-kassa i ett annat EU-land eller hamnar på sjukhus under viss tid så skulle personen vara utvisningsbar. Att åtnjuta de samhällsförmåner som förekommer i olika EU-länder är en rättighet man har som unionsmedborgare, annars skulle det vara fråga om diskriminering. Den tolkning som Migrationsverket gör av begreppet i direktivet är sålunda alltför extensiv och motsvarar inte lagstiftarens intentioner. De förmåner som kan erhållas av olika samhällsinstitutioner är dessutom av den arten att de kan erhållas regressvis från den främmande medborgarens hemland och kan därmed inte anses vara belastande enligt lagens mening. De behovsgrundade och icke inkomstgrundade utanordningar som hon anmodats erhålla av svensk myndighet i sin egenskap av unionsmedborgare utgör inte sådan belastning som åsyftas i lagstiftningen. Hon har ostridigt ett betydande tillgodohavande i svensk bank, vilket innebär att hennes förmåga att försörja sig är dokumenterad. Att hon inte har behövt använda sina medel fullt ut tack vare EU-regler är en annan sak.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2011-06-26, Trägård och Aldestam), yttrade:
Prövningsram
Migrationsverket yrkar att dess beslut om att utvisa A enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen med hänvisning till att hon inte längre anses ha uppehållsrätt i Sverige ska fastställas. Frågan i målet är följaktligen om Migrationsverket hade fog för sitt beslut.
A har i sitt yttrande över Migrationsverkets överklagande anfört, som en alternativ grund för avslag, att förutsättningar för uppehållstillstånd föreligger.
Migrationsöverdomstolen konstaterar emellertid att det är Migrationsverket som är klagande och att Migrationsverkets överklagande enbart avser migrationsdomstolens beslut att på grund av A:s uppehållsrätt upphäva Migrationsverkets beslut om utvisning. A har inte själv överklagat migrationsdomstolens dom. Den ram inom vilken Migrationsöverdomstolen har att pröva målet bestäms således av Migrationsverkets överklagande. Frågan om uppehållstillstånd omfattas inte av överklagandet och kan därför inte prövas av Migrationsöverdomstolen.
Uppehållsrätt, avvisning och utvisning
I utlänningslagen finns ett nära samband mellan rätten att resa in i Sverige och vistas eller arbeta här och reglerna om avvisning och utvisning. Enligt 8 kap. 1 § 2 utlänningslagen får en utlänning avvisas om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. Enligt 8 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen får en utlänning som har uppehållsrätt inte avvisas. Enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen får en utlänning som inte avvisas enligt 1 § 1 eller 2 utlänningslagen utvisas ur Sverige om han eller hon uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att uppehålla sig i landet. En EES-medborgare som inte har uppehållsrätt och inte heller har uppehållstillstånd kan således avvisas med stöd av 8 kap. 1 § 2 utlänningslagen alternativt utvisas enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen. Med ”avvisning” förstås det avlägsnandebeslut som meddelas inom tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och med ”utvisning” det avlägsnandebeslut som meddelas efter dessa tre månader.
Rätten för en EES-medborgare att uppehålla sig i en annan medlemsstat härrör från rörlighetsdirektivet. I direktivet görs en skillnad mellan- uppehållsrätt i högst tre månader utan några andra villkor knutna till rätten än kravet på att personen måste inneha ett giltigt identitetskort eller pass (artikel 6) och- uppehållsrätt för längre tid än tre månader och då vissa förutsättningar måste vara uppfyllda (artikel 7).
I svensk rätt har reglerna om uppehållsrätt för längre tid än tre månader placerats i 3 a kap.utlänningslagen. Några regler för uppehållsrätt som motsvarar uppehållsrättsreglerna i artikel 6 i direktivet finns inte i utlänningslagen. Skälet till att lagstiftaren valt att inte uttryckligen ta upp detta i utlänningslagen måste enligt Migrationsöverdomstolens mening rimligen vara att en utlänning enligt 1 kap. 1 och 3 § samt 2 kap. 5 §utlänningslagen e contrario anses ha rätt att vistas i Sverige i tre månader utan krav på uppehållstillstånd. Däremot har direktivets bestämmelser i artikel 14.1 om bibehållen uppehållsrätt enligt artikel 6, artikel 14.3 som stadgar att en utvisningsåtgärd inte ska vara den automatiska följden av att en unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar har anlitat det sociala biståndssystemet i den mottagande medlemsstaten och artikel 14.4 om undantag från reglerna om utvisning, enligt förarbetsuttalanden (prop. 2005/06:77, s. 192 ff.) införlivats i svensk rätt genom 8 kap. 2 § tredje stycket andra meningen utlänningslagen. Av 8 kap. 2 § tredje stycket andra meningen utlänningslagen framgår det att andra EES-medborgare än arbetstagare, egenföretagare, arbetssökande samt deras familjemedlemmar får avvisas om någon av dem efter inresan till Sverige visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen. Motsvarande bestämmelse gällande utvisning finns inte i utlänningslagen.
Således saknas det bestämmelser i utlänningslagen vad gäller uppehållsrätt under de tre första månaderna en EES-medborgare vistas i Sverige men det finns bestämmelser i vart fall i 8 kap. 2 § tredje stycket andra meningen utlänningslagen när avvisning får ske under dessa tre månader. Däremot finns det bestämmelser i utlänningslagen som gäller uppehållsrätt för en EES-medborgare för längre tid än tre månader men det finns inga särskilda bestämmelser som avseende utvisning motsvarar bestämmelserna om avvisning i 8 kap. 2 § tredje stycket andra meningen utlänningslagen. I dessa fall kan dock personen utvisas enligt utlänningslagens vanliga regler om utvisning i 8 kap. 7 § utlänningslagen (som inte fått sitt innehåll som en följd av direktivet).
Migrationsöverdomstolens bedömning
I förevarande mål är det ostridigt att A tidigare har ansetts ha uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen. Enligt den bestämmelsen har en EES-medborgare uppehållsrätt (dvs. rätt att vistas här i mer än tre månader) om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt har en heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige. Det är också ostridigt att A vid den tidpunkten ansågs ha tillräckliga tillgångar för sin försörjning.
Enligt 3 a kap. 5 § utlänningslagen gäller uppehållsrätten så länge villkoren är uppfyllda. Bestämmelsen genomför artikel 14.2 i direktivet.
Den fråga som Migrationsöverdomstolen har att ta ställning till för att därefter kunna ta ställning till om Migrationsverket hade fog för sitt beslut att utvisa A är således om hon inte längre kan anses ha tillräckliga tillgångar för sin försörjning i den mening som avses i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen.
Bestämmelsen i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen bygger på artikel 7. 1 b i rörlighetsdirektivet. Enligt artikel 7. 1 b i direktivet ska varje unionsmedborgare ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium under längre tid än tre månader om den berörda personen för egen och sina familjemedlemmars räkning har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under vistelsen. Skälet till att lagstiftaren valt att i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen formulera kravet på tillräckliga tillgångar som ”tillräckliga tillgångar för sin försörjning” i stället för - såsom vore i enlighet med direktivet - ”tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för det svenska sociala biståndssystemet” framgår inte av förarbetena till de av direktivet föranledda ändringarna i utlänningslagen (prop. 2005/06:77).
Av artikel 8.4 i rörlighetsdirektivet framgår att medlemsstaterna inte får fastställa något fast belopp som de anser vara ”tillräckliga tillgångar” utan de måste ta hänsyn till den berörda personens personliga omständigheter. Vidare sägs i den svenska språkversionen av direktivet att detta belopp i varje fall inte får överstiga den beloppsgräns under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd, om detta kriterium är tillämpligt. I andra språkversioner av direktivet har detta uttryckts på andra sätt. I t.ex. den tyska versionen anges att beloppet inte får överstiga beloppsgränsen för när socialhjälp (Socialhilfe) beviljas.
Enligt Migrationsöverdomstolens mening får innebörden av artikel 8.4 i direktivet tolkas så att det är medlemsstaterna som ska avgöra vad ”tillräckliga tillgångar” är men när de gör det får de inte fastställa ett fast belopp utan hänsyn måste tas till den berörda personens personliga förhållanden och beloppet i det enskilda fallet får inte överstiga den beloppsgräns under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd, om detta kriterium är tillämpligt.
Som framgått ovan har lagstiftaren beträffande kravet på tillräckliga tillgångar för vissa EES-medborgares vistelse under kortare tid än tre månader konkretiserats i 8 kap. 2 § tredje stycket andra meningen utlänningslagen på så sätt att denna grupp EES-medborgare får avvisas om någon av dem efter inresan till Sverige visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen. Som nämnts saknas en motsvarande uttrycklig bestämmelse avseende beslut om utvisning. Det anges dock inte någonstans i förarbetena till utlänningslagen (a. prop. s. 73 f. och 185 f.) att någon skillnad beträffande vistelse i landet under längre tid än tre månader i förhållande till vad som gäller för vistelse under de tre första månaderna är avsedd beträffande försörjningsvillkoret. Under författningskommentaren till 8 kap. 2 § utlänningslagen synes tvärtom begreppen ”det svenska biståndssystemet enligt socialtjänstlagen” och ”det svenska biståndssystemet” användas synonymt (a. prop. s. 193 f.). Det framgår också att lagstiftaren vid införlivande av artiklarna 7.1 b och 14.1 i direktivet har avsett att innebörden av begreppet ”belastning” ska vara densamma. Det konstateras också att en person som under de tre första månaderna och även därefter utgör en belastning för det sociala biståndssystemet inte kan anses ha uppehållsrätt med stöd av artikel 7.1 b (a. prop. s. 194). Dessa förarbetsuttalanden tyder på att lagstiftaren har avsett att kravet på tillräckliga tillgångar för sin försörjning i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen ska tolkas på samma sätt som i 8 kap. 2 § utlänningslagen.
Bestämmelsen i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen bör enligt Migrationsöverdomstolen i vart fall tolkas i ljuset av direktivet (direktivkonform tolkning) och då direktivet enligt Migrationsöverdomstolens mening ålägger medlemsstaten att konkretisera innebörden av ”tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem” samt att kravet på tillräckliga tillgångar i artikel 14.1 i direktivet formuleras på samma sätt som i artikel 7. 1 b (dvs. ”tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstaten”) förefaller den rimliga slutsatsen vara att kravet på ”tillräckliga tillgångar för sin försörjning” i 3 a 3 § 4 utlänningslagen ska tolkas analogt med kravet på tillräckliga tillgångar i 8 kap. 2 § tredje stycket, andra meningen utlänningslagen. En sådan tolkning av kravet på ”tillräckliga tillgångar för sin försörjning” i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen skulle inte strida mot artikel 8.4 i direktivet och är också det mest gynnsamma för A i förevarande mål. Migrationsöverdomstolen lägger därför denna tolkning till grund för sin fortsatta bedömning.
Eftersom äldreförsörjningsstöd eller bostadstillägg inte beviljas i enlighet med socialtjänstlagen kan A inte anses sakna tillräckliga tillgångar för sin försörjning enligt 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen endast på grund av att hon uppbär sådant stöd. A kan därför inte anses på den grunden ha förlorat sin uppehållsrätt. Migrationsverket har inte anfört något annat förhållande som skulle innebära att A skulle anses sakna tillräckliga tillgångar i den mening som avses i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen eller att hon på grund av någon annan omständighet inte längre skulle ha uppehållsrätt. Migrationsverket hade därför inte fog för att på den anförda grunden fatta beslut om utvisning av A. Migrationsverkets talan ska därför ogillas.
Domslut
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår Migrationsverkets överklagande.
Skiljaktig
Kammarrättsrådet Tunudd (referent) var skiljaktig och anförde.
Vid en prövning av om A:s uppehållsrätt i Sverige ska anses ha upphört måste en tolkning göras av rekvisitet ”tillräckliga tillgångar för sin försörjning” i 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen. Frågan är då hur detta rekvisit förhåller sig till rörlighetsdirektivets rekvisit i artikel 7.1 b i vilken det anges ”tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”. Majoriteten anser att direktivet överlämnar till medlemsstaterna att konkretisera innebörden av såväl rekvisitet ”tillräckliga tillgångar” som rekvisitet ”belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”. Jag delar majoritetens uppfattning avseende den del av bestämmelsen som avser ”tillräckliga tillgångar”. Jag anser dock att det inte framstår som klart att motsvarande gäller för vad som i direktivets mening ska omfattas av eller begränsa rekvisitet ”belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”. Enligt min uppfattning uppkommer då frågan om detta rekvisit i stället bör utformas gemenskapsrättsligt, och om rättsläget är sådant att det klart kan fastställas huruvida de ersättningar A erhåller faller inom eller utom den mottagande medlemsstatens, i detta fall Sveriges, sociala biståndssystem såsom det avsetts i rörlighetsdirektivet.
Viss ledning kan möjligen ges genom en analys av ett närliggande område, nämligen rätten till sociala förmåner inom EU. I betänkandet från utredningen om socialtjänsten och den fria rörligheten (SOU 2005:34) uttalas bl.a. följande (s. 37 f.). Med social trygghet avses de förmåner som omfattas av rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. Sociala förmåner regleras däremot i rådets förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. Socialt skydd är ett överordnat begrepp och avser hälso- och sjukvård, social trygghet och social hjälp. Även begreppen social hjälp och socialt bistånd förekommer som EU-rättsliga begrepp. Skillnaden mellan begreppen social trygghet och sociala förmåner är att social trygghet avser vissa inom EU-rätten bestämda socialförsäkringsförmåner medan sociala förmåner är ett vidare begrepp och inkluderar i princip alla förmåner som har någon social betydelse. För att det ska vara fråga om sociala trygghetsförmåner krävs dels att förmånen beviljas mottagaren − utan någon skönsmässig bedömning i enskilda fall av personliga behov − på grundval av förhållanden som definieras i lag, dels att förmånen hänför sig till en av de situationer som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71. Social hjälp är undantaget från tillämpningsområdet för förordning 1408/71. Social hjälp omfattas dock av begreppet sociala förmåner i artikel 7.2 i förordning 1612/68. Enligt EU-domstolens praxis avser social hjälp i princip bistånd som inte grundas på verksamhets- eller avgiftsperioder och som lämnas för att täcka människors grundläggande behov efter en individuell prövning i det enskilda fallet och inte enligt lagfästa och objektiva kriterier. Begreppet socialt bistånd förekommer i rörlighetsdirektivet. Begreppet har inte definierats i direktivet. Det förekommer även i andra rättsakter från domstolen och med detta begrepp torde i allt väsentligt avses detsamma som med begreppet social hjälp. Förmåner kan i vissa fall kännetecknas av att de dels har drag av social trygghet, eftersom de tillkommer de personer som uppfyller villkoren för att få den sociala trygghetsförmån som de är hänförliga till, dels har drag av socialt bistånd, eftersom de inte grundas på verksamhets- eller avgiftsperioder och eftersom de avser att lindra en situation där det finns uppenbara behov. Förmåner av denna art kan då utgöra särskilda icke avgiftsfinansierade förmåner i den mening som avses i artikel 4.2 a i förordning nr 1408/71 om de ska utges i stället för eller som tillägg till en social trygghetsförmån och har karaktären av socialt bistånd som grundas på socioekonomiska hänsyn. Förmånen ska också beslutas på grundval av objektiva kriterier som fastställs i lagstiftningen. Typiskt för förmåner som är att bedöma som sådana särskilda förmåner enligt förordning 1408/71 är att de endast beviljas personer inom den medlemsstats territorium där de är bosatta.
Från den 1 maj 2010 är rådets förordningar 1408/71 och 1612/68 ersatta av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Liksom förordning 1408/71 ska den nya förordningen tillämpas på sådana stöd som kan definieras som särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner. I bilaga till förordningen anges just äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg som sådana förmåner för svensk del. De framstår således som ett mellanting mellan social trygghet och socialt stöd och anges vara tillägg till trygghetsförmåner men har karaktär av socialt bistånd.
Med anledning av vad som ovan angetts uppkommer därför enligt min uppfattning en tveksamhet hur dessa stöd ska betraktas vid tillämpning av de i förevarande mål aktuella bestämmelserna i rörlighetsdirektivet. Enligt min bedömning är det i vart fall oklart om de i förordning 883/2004 angivna särskilda avgiftsfinansierade förmånerna innefattas i rekvisitet ”medlemsstatens sociala biståndssystem” och huruvida mottagande av dessa stödformer kan anses utgöra en ”belastning för medlemsstatens sociala biståndssystem” i rörlighetsdirektivets mening. Det kan enligt min mening i vart fall inte anses vara så uppenbart att det inte finns något rimligt tvivel om den korrekta tolkningen av gemenskapsrätten såsom den utformats i rörlighetsdirektivet i förhållande till vad som framgår av förordningen 883/2004, med avseende på vad som kan utgöra en ”belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”. Vid sådana förhållanden, och då frågan avser tolkning av bestämmelser i EU-direktiv, anser jag att förevarande mål inte kan avgöras av Migrationsöverdomstolen om inte frågeställningen klargörs genom att domstolen begär förhandsavgörande av EU-domstolen (jfr EU-domstolens dom den 6 oktober 1982, mål nr 283/81, CILFIT). Att rörlighetsdirektivet medger att medlemsstaterna tillämpar för den enskilde mer förmånliga regler förändrar inte min uppfattning eftersom frågan om de svenska bestämmelserna är mer förmånliga i förhållande till direktivet uppkommer först då det kan konstateras vad som avses i direktivet med rekvisitet ”belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem”.
Överröstad i denna del gör jag vidare följande bedömning.
Frågan i målet är om A:s uppehållsrätt i Sverige har upphört. Vid denna prövning måste nationell rätt tolkas i ljuset av EU-rätten. Vid en sådan prövning bör utgångspunkten i prövningen enligt min uppfattning vara 3 a kap. 3 § 4 utlänningslagen. Denna bestämmelse har sitt ursprung i artikel 7 i direktivet, och motsvarar den i målet aktuella situationen. Att Sverige har stadgat rörande avvisning av EES-medborgare som vistats i Sverige i högst tre månader (8 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen) föranleder enligt min mening inte att denna bestämmelse ska läggas till grund för förevarande prövning.
Äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg framstår som ett mellanting mellan social trygghet och socialt stöd men har karaktär av socialt bistånd. Det är därmed, såsom jag ovan beskrivit, oklart om dessa stöd omfattas av det ”sociala biståndssystemet” såsom begreppet används i rörlighetsdirektivet. Då förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen uttryckligen är tillämplig på äldreförsörjningsstöd och bostadstillägg och de stöden således inte anses utgöra social hjälp får de enligt min mening anses ligga utanför det sociala biståndssystemet i rörlighetsdirektivets mening. En sådan tolkning är i det aktuella fallet till fördel för A. Vidare har A konstaterats ha uppehållsrätt i Sverige under flera år. Min bedömning är att den omständigheten att A utnyttjar ovan angivna stöd inte innebär att hon utgör en belastning för det sociala biståndssystemet. Jag delar därför majoritetens slutsats att Migrationsverket inte haft fog för att fatta beslut om utvisning av A. Migrationsverkets talan ska därför ogillas.