MIG 2012:18
Fråga om vilka krav som kan ställas på parterna när det gäller att presentera landinformation till stöd för sin talan, samt fråga om domstolens utredningsskyldighet.
Migrationsverket
Migrationsverket beslutade den 23 mars 2011 att bevilja A permanent uppehållstillstånd och alternativ skyddsstatusförklaring men avslog hans ansökan om flyktingstatusförklaring. Som skäl för beslutet angavs bl.a. att den allmänna situationen för hazarer i Afghanistan inte är sådan att hazarer generellt kan anses vara flyktingar och att en individuell bedömning av de åberopade skälen därför måste göras. Spänningarna mellan olika etniska och religiösa grupper i vissa delar av Afghanistan är mycket allvarliga men det framgår inte att det finns ett orsakssamband mellan de övergrepp och trakasserier som A och hans familj utsatts för och A:s etnicitet. Snarare tycks det familjen har utsatts för ha sin grund i det allvarliga säkerhetsläget i Afghanistan. Migrationsverket fann vidare att det är allmänt kända fakta att talibanernas närvaro i dagsläget är starkast i de södra och sydöstra delarna av Afghanistan. Det är dock inte heller uteslutet att de även försöker rekrytera i andra delar av landet och att det förekommer att barn tvångsrekryteras som soldater. Oaktat detta är det inte tillräckligt för att A ska anses ha gjort sannolikt att det finns en individuell hotbild mot honom på hans hemort.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen
A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen och yrkade att han skulle beviljas flyktingstatusförklaring och resedokument. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Vid ett återvändande riskerar han att förföljas på grund av ras eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp. Han tillhör minoritetsgruppen hazarer och riskerar förföljelse på grund av sitt etniska ursprung. I byn som han kommer ifrån är majoriteten hazarer. Byborna utsattes ständigt för övergrepp från talibanerna. Även hans far blev trakasserad av talibanerna som brukade komma till byn och kräva honom på pengar. Talibanerna dödade hans far och äldre bror när fadern inte längre hade råd att betala dem. Den pågående konflikten mellan de pashtutalande talibanerna och den hazariska minoritetsbefolkningen i Afghanistan är notoriskt känd och Migrationsverket verkar inte ifrågasätta dess förekomst. Han skulle inte ha utsatts för samma förföljelse om han tillhörde någon annan etnisk grupp.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2011-06-20, ordförande Lundblad), avslog överklagandet med bl.a. följande motivering. Av 4 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) följer att en utlänning ska förklaras vara flykting (flyktingstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 1 § och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 2 b §. Konflikten mellan talibaner och hazarer i Afghanistan är inte en sådan notorisk omständighet att A inte behöver underbygga sitt påstående om detta i form av landinformation. Då det i målet saknas stöd i landinformation för att hazarer eller barn i X generellt riskerar förföljelse av talibaner är det inte tillräckligt att vara hazar och barn från X för att betraktas som flykting. Fråga är då om det av A:s berättelse framkommit omständigheter som gör sannolikt att just han är mer utsatt än hazarer och barn i X i allmänhet på grund av att han är hazar eller tillhör den särskilda samhällsgruppen barn. De uppgifter som A lämnat i sin berättelse ifrågasätts inte men A har inte gjort sannolikt att just han var särskilt utsatt bland de hazariska barnen i byn. A har inte heller gjort sannolikt att han kommer att utsättas för förföljelse vid ett återvändande. Vid en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter och anförda grunder kan det inte föreligga grund för flyktingskap. A omfattas därmed inte av definitionen i flyktingbestämmelsen och kan inte beviljas vare sig flyktingstatusförklaring eller resedokument.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen
A överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och yrkade i första hand att domstolen skulle undanröja migrationsdomstolens dom och återförvisa målet till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning. I andra hand yrkade A att Migrationsöverdomstolen skulle bevilja honom flyktingstatusförklaring och resedokument. Som grund för överklagandet åberopade A i huvudsak följande. Han har i överklagandet av Migrationsverkets beslut anfört att den pågående konflikten mellan de pashtutalande talibanerna och den hazariska minoriteten är notoriskt känd och att Migrationsverket inte synes ifrågasätta konfliktens förekomst och inte tillbakavisat påståendet. Migrationsdomstolen har emellertid - utan någon kompletterande utredning på eget initiativ eller anvisning om hur utredningen bör kompletteras - enbart konstaterat att konflikten mellan talibaner och hazarer inte är en sådan notorisk omständighet att sökanden inte behövt underbygga sitt påstående genom att ge in landinformation. Om domstolen inte delade hans uppfattning om att förföljelse av hazarer är ett allmänt känt faktum kunde bristen på underlag enkelt ha avhjälpts genom föreläggande att komplettera överklagandet med relevant landinformation eller åtminstone förfrågan om sådan fanns tillgänglig. Detta gäller särskilt då det klart framgick av överklagandet att ombudets uppfattning var att påståendet inte behövde underbyggas. Domstolens handläggning av målet måste således anses vara behäftad med allvarliga fel och brister, särskilt med hänsyn till att migrationsdomstolen fäste avgörande vikt vid den aktuella situationen i hans hemland. Migrationsdomstolens dom bör således upphävas och målet återförvisas till domstolen för fortsatt handläggning. A vidhöll att han riskerar asylgrundande förföljelse i hemlandet på grund av ras, religiös uppfattning eller tillhörighet till en viss samhällsgrupp. A gav in tre rapporter bl.a. om hazarernas situation i Afghanistan.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Det torde ha stått klart för A:s ombud att de åberopade omständigheterna inte var notoriska då verket i sitt beslut gett uttryck för motsatt uppfattning. Vidare kan ifrågasättas om uppgifter om förhållanden i en konflikt kan vara notoriska då dessa växlar över tid. Enbart den omständigheten att en konflikt pågår kan anses vara notorisk, något som alla känner till. I ett ansökningsärende är det upp till den enskilde att styrka sitt anspråk inför myndigheten samtidigt som det är myndigheten som har den primära utredningsskyldigheten. Detta innebär att om det föreligger en brist i utredningen, är det den enskilde som får bära risken för att bevisbördan inte blir uppfylld.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2012-04-25, Wahlqvist, Råberg och Silfverhjelm, referent), yttrade:
Bestämmelser om handläggningen, m.m.
Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, ska rätten se till att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov ska rätten anvisa hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.
I förarbetena till 8 § FPL anförde departementschefen (prop. 1971:30 s. 529) att det ytterst är domstolen som har ansvaret för utredningen i målet och att detta ansvar sträcker sig olika långt i olika typer av mål.
I förarbetena till utlänningslagen berörs parternas bevisbörda och Migrationsverkets utredningsansvar i mål om asyl (prop. 2004/05:170 s. 153 ff.). Där anges bl.a. följande. Tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga i första instans. En förutsättning för att Migrationsverket ska kunna göra en fullständig prövning är att alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas läggs fram när prövningen sker i första instans. Sökanden och Migrationsverket har ett delat ansvar. Sökanden ska presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt åberopade bevis. Migrationsverket har i egenskap av förvaltningsmyndighet ett utredningsansvar. Myndigheten har ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden. Myndighetens initiativ i ett ansökningsärende utgörs i normalfallet av att den ger parten besked om att ansökan behöver kompletteras och med vad. I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets utgång utreds. Däremot har den sökande ett stort inflytande över hur långt utredningen kan komma, eftersom det i många fall är sökanden som sitter inne med svaren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar. Migrationsverkets utredningsskyldighet kvarstår alltså samtidigt som ett stort ansvar läggs på den sökande och hans eller hennes biträde när det gäller att tidigt presentera yrkanden, grunder och eventuell bevisning. Det övergripande ansvaret för att den sökandes skäl och grunder har blivit tillräckligt utredda ligger alltjämt hos verket.
I förarbetena till genomförandet av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet uttalas bl.a. följande kring parts bevisbörda och domstolens utredningsskyldighet i mål om asyl (prop. 2009/10:31 s. 127). Inom asylrätten är det en grundläggande princip att den asylsökande ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt. Det är således den asylsökande som enligt svensk rätt har bevisbördan, vilket innebär att det är han eller hon som i första hand har att tillhandahålla relevanta uppgifter till ledning för bedömningen av hans eller hennes behov av skydd (se t.ex. MIG 2006:1). Det är emellertid inte enbart den sökande som ansvarar för att ett tillräckligt beslutsunderlag tas fram. Förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar ansvarar enligt officialprincipen för att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Det innebär att både Migrationsverket och migrationsdomstolarna ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in.
I ”Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning” (handboken) som har getts ut av Förenta Nationernas flyktingkommissarie finns principer och metoder för fastställande av fakta i punkterna 195-205. Där anges bl.a. att den sökande själv i det enskilda fallet måste tillhandahålla relevanta uppgifter och att sökanden måste anstränga sig att underbygga sina uppgifter genom att använda all tillgänglig bevisning och i förekommande fall ge tillfredställande förklaringar till varför bevisning saknas.
Migrationsöverdomstolen har tidigare tagit ställning i frågan om underinstansernas utredningsskyldighet, bl.a. i MIG 2006:1 och där uttalat följande. Trots att det är fråga om ansökningsmål, där den enskilde - oftast biträdd av ett offentligt biträde - har bevisbördan för sina påståenden, och trots att fråga är om tvåpartsprocess kan således domstolen - beroende på omständigheterna - få ett utredningsansvar. Givetvis innebär detta inte att domstolen själv i alla lägen måste genomföra utredningar utan domstolen kan även ge anvisningar till parterna vilken utredning som behövs, vid äventyr att målet kommer att avgöras i befintligt skick om part inte följer uppmaningen.
Migrationsöverdomstolen gör följande bedömning
Under handläggningen av ärendet i Migrationsverket har A genom sitt offentliga biträde som huvudsaklig grund för sin asylansökan angett att han tillhör den etniska minoriteten hazar som gör att han är extra utsatt för talibanernas attacker. Någon bevisning om detta har inte getts in till verket. Migrationsverket har i sitt beslut inte funnit att det finns ett orsakssamband mellan de övergrepp som A och hans familj har utsatts för och deras etniska tillhörighet. Verket har inte heller funnit att A gjort sannolikt att det finns en individuell hotbild mot honom på hemorten. I migrationsdomstolen har A angett att den aktuella konflikten mellan talibaner och den hazariska minoriteten är notoriskt känd. Talan i migrationsdomstolen har inte heller kompletterats med någon bevisning, t.ex. i form av landrapporter, avseende konflikten. Först i samband med överklagandet till Migrationsöverdomstolen har A gett in bevisning i den delen.
Migrationsöverdomstolen anser inledningsvis att konflikten mellan talibaner och den hazariska minoriteten inte är ett notoriskt faktum. A har således behövt föra bevisning om konflikten. Frågan i målet är om migrationsdomstolens utredningsskyldighet enligt 8 § FPL aktualiseras på så sätt att domstolen måste påtala för en part att en viss omständighet inte är notorisk och att bevisning därför måste föras om denna.
Migrationsöverdomstolen har i tidigare avgöranden slagit fast att utredningsskyldigheten inträder i de fall beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att ett avgörande ska kunna fattas eller om det krävts ytterligare handläggningsåtgärder, t.ex. muntlig förhandling, för att beslutsunderlaget ska bli komplett (se t.ex. MIG 2006:1).
A:s ombud har i migrationsdomstolen betecknat konflikten som notorisk och inte givit in någon bevisning om den. Det framgår emellertid av Migrationsverkets beslut att verket funnit att den allmänna situationen för hazarer i Afghanistan inte är sådan att dessa generellt kan anses vara flyktingar och att det därför krävs att det finns ett orsakssamband mellan de övergrepp och trakasserier som A och hans familj utsatts för och hans etnicitet. Detta innebär att verket inte var av samma uppfattning som A om att konflikten var allmänt känd.
A:s ombud borde redan på grund av det nu anförda ha dragit slutsatsen att bevisning för konfliktens existens borde ges in till migrationsdomstolen. Med hänsyn härtill var migrationsdomstolen enligt Migrationsöverdomstolens mening inte skyldig att upplysa A om att konflikten enligt domstolens bedömning inte var notoriskt känd och ge honom tillfälle att komplettera utredningen i målet.
Migrationsdomstolen handlade därför inte felaktigt då den grundade sitt avgörande på den utredning som fanns i målet. Några skäl att visa målet åter till migrationsdomstolen finns därför inte.
Flyktingstatusförklaring och resedokument
Vad A har anfört och åberopat i överklagandet om sina flyktingskäl föranleder inte Migrationsöverdomstolen, som beaktar att A ännu inte fyllt 18 år, att göra någon annan bedömning än den migrationsdomstolen gjort. Överklagandet ska därför avslås.
Domslut
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.