MIG 2018:18

AS ansökte om asyl i Sverige den 2 november 2015. Som skäl för ansökan uppgav han i huvudsak följande. Personer som tillhör IS kom till familjens bostad och bad om hans systers hand. Föräldrarna motsatte sig detta vilket ledde till att såväl föräldrarna som han själv misshandlades. Han förolämpade personerna och när han flydde från platsen sköt de efter honom. Vid ett återvändande riskerar han att dödas av personerna från IS.

Migrationsverket avslog den 7 december 2017 AS ansökan och beslutade att utvisa honom. Utvisningen skulle ske genom att han reste till Irak.

Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen

AS överklagade Migrationsverkets beslut och yrkade att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd samt statusförklaring och resedokument. Han ansökte även om uppehållstillstånd med stöd av 16 f § lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tillfälliga lagen).

Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (2018-07-06, ordförande Löndahl och Holmgren samt tre nämndemän), beslutade genom den överklagade domen att avslå överklagandet. Som skäl för detta angav migrationsdomstolen i huvudsak följande.

Migrationsdomstolen finner inte skäl att frångå Migrationsverkets bedömning att AS inte gjort sin identitet sannolik. Det är dock ostridigt att han gjort sin hemvist i Irak sannolik. Den allmänna situationen på hemorten är inte sådan att den i sig ger AS rätt till uppehållstillstånd. Enligt migrationsdomstolens mening har AS inte genom sin berättelse gjort sannolikt att det finns en hotbild mot honom från IS. Det som han anfört är inte heller tillräckligt, oavsett männens eventuella tillhörighet till någon gruppering, för att han ska anses ha gjort sannolikt att det finns en aktuell och konkret hotbild mot honom i hemlandet. Domstolen anser således att uppehållstillstånd inte kan beviljas på grund av skyddsskäl. Några synnerligen ömmande omständigheter bedöms inte heller föreligga.

När det gällde ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå anförde migrationsdomstolen bl.a. följande. De senast beslutade ändringarna i tillfälliga lagen innebär att en helt ny grund för uppehållstillstånd införts. Ändringarna innebär också att flera sedan lång tid etablerade principer inom utlänningsrätten av grundläggande karaktär frångås. Detta påkallar att särskilt stora krav ställs på processen för hur lagförslaget tas fram, bereds och motiveras, för att en god kvalitet i lagstiftningsarbetet ska kunna upprätthållas. Såväl Lagrådet som flera remissinstanser har framfört kritik mot den korta remisstiden. Regeringen har i propositionen besvarat kritiken (prop. 2017/18:252 s. 22). Regeringen ansåg att beredningskravet i regeringsformen var tillgodosett i tillräcklig omfattning. Även finansutskottet har i sin beredning ansett att beredningskravet får anses vara tillgodosett. - Domstolen noterar dock att ett antal remissinstanser i sina yttranden påtalat den korta remisstiden och därvid uttalat att det inte varit möjligt att granska förslaget på sedvanligt sätt eller att remisstiden, i kombination med lagförslagets komplexitet, gjort att det inte varit möjligt att helt förstå förslagen eller dess konsekvenser.

Migrationsdomstolen konstaterar emellertid att en formell beredning har genomförts genom remiss av utkastet till lagrådsremiss och att riksdagen - som folkets främsta företrädare - har bifallit regeringens proposition. Utrymmet för att vid en lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen (RF) komma till slutsatsen att beredningen uppvisar sådana brister att lagstiftning som i allt väsentligt motsvarar förslaget i utkastet till lagrådsremiss inte ska tillämpas, är därför mycket litet.

Domstolen noterar dock att en betydelsefull skillnad mellan utkastet till lagrådsremiss och den senare beslutade 16 f § är regleringen i tredje stycket rörande beviskravet för utlänningens identitet. I utkastet till lagrådsremiss var utgångspunkten att samma beviskrav - normalt sannolikt - rörande identitet som gäller i asylärenden skulle gälla i aktuella ärenden. Detta mötte starkt ifrågasättande under remissbehandlingen med hänvisning till att det är en väl etablerad princip i svensk utlänningsrätt att identiteten ska vara klarlagd vid andra tillståndsgrunder än skyddsskäl (se t.ex. MIG 2011:11 och där angivna förarbetsuttalanden).

Den motivering som lämnas i propositionen kring det sänkta beviskravet och de synpunkter som lyfts fram i remissyttranden avseende det ursprungliga lagförslaget är synnerligen kortfattad. Det saknas tillräcklig analys av hur det sänkta beviskravet förhåller sig till unionsrätten och Sveriges åtaganden inom Schengensamarbetet. Därtill kommer att förslaget i denna del, som är att betrakta som en stor och väsentlig förändring i förhållande till det remissbehandlade förslaget, inte varit föremål för sedvanligt remissförfarande. Av betydelse i sammanhanget är också att förslaget avviker från den tydliga och etablerade ordning som gällt under lång tid, vilket ytterligare understryker behovet av beredning. De begränsade åtgärder som vidtagits av finansutskottet i förevarande ärende kan, mot den angivna bakgrunden, inte anses tillräckliga.

Sammantaget finner migrationsdomstolen att de brister som förevarit i beredningen av det slutliga lagförslaget såvitt avser identitetsfrågan är sådana att stadgad ordning får anses ha åsidosatts i ett väsentligt hänseende vid lagens tillkomst. Detta även med beaktande av att riksdagen är folkets främsta företrädare och vad finansutskottets majoritet uttalat beträffande beredningen i ärendet. Konsekvensen av denna bedömning är att bestämmelsen i 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen inte får tillämpas. För tillstånd med stöd av denna reglering gäller då istället det normala beviskravet, dvs. identiteten ska vara klarlagd. Eftersom AS inte klarlagt sin identitet, kan han därmed inte beviljas uppehållstillstånd på denna grund.

AS överklagade domen och yrkade detsamma som i migrationsdomstolen. Han förde fram bl.a. följande. Migrationsdomstolen har bedömt att det finns hinder mot att tillämpa 16 f § tillfälliga lagen eftersom de brister som förevarit i beredningen av det slutliga lagförslaget såvitt avser identitetsfrågan av domstolen anses vara sådana att stadgad ordning anses ha åsidosatts i ett väsentligt hänseende vid lagens tillkomst. Gällande invändningarna mot att utkastet till lagrådsremiss har remitterats på kort tid (tre veckor) ska följande poängteras. Någon, i grundlag eller annan överordnad lag, stadgad tid under vilken ett lagstiftningsärende ska remitteras finns inte. Under 2008 genomförde konstitutionsutskottet en granskning där det erinrades om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in.

I det nu aktuella fallet har merparten av remissinstanserna inkommit med remissyttranden och de mest berörda instanserna har lämnat välmotiverade sådana. Detta talar för att den aktuella remisstiden inte har medfört betydande svårigheter för remissinstanserna att lämna in sina yttranden i tid.

Migrationsdomstolen anför vidare att förslaget, i den del som avser identitet, inte varit föremål för något remissförfarande som kan anses innebära en godtagbar beredning. Domstolens resonemang i denna del ifrågasätts starkt. Inledningsvis kan konstateras att justeringar av föreskrifter är vanligt förekommande även i ett sent skede av lagberedningen. Frågan är emellertid om det i detta fall överhuvudtaget skett en justering eller enbart förtydliganden. Lagrådet har beretts tillfälle att bemöta dessa förtydliganden, men har i sitt yttrande uppgett att Lagrådet inte på nytt granskat förslaget. Även bl.a. Migrationsverket har beretts tillfälle att bemöta dessa förtydliganden i ett kompletterande yttrande.

I nu aktuellt mål har en lagprövning skett till nackdel för den enskilde vilket ifrågasätts ur rättssäkerhetssynpunkt och dit tillhörande krav på förutsebarhet. Den grupp som omfattas av aktuell bestämmelse har i stor utsträckning litat på lagens ordalydelse, ingivits förhoppningar och därigenom anpassat sig efter densamma. Omständigheterna att den aktuella gruppen hamnat i en särskild utsatthet på grund av omständigheter bortom deras kontroll samt att ändamålet med den aktuella lagändringen uppenbarligen är att förstärka rätten till privatliv enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bör medföra att särskild försiktighet vidtas vid bedömningen av huruvida lagregeln ska åsidosättas. Mot anförd bakgrund bör det inte anses föreligga hinder mot att tillämpa 16 f § tillfälliga lagen.

Migrationsverket vidhöll att AS inte är flykting eller annan skyddsbehövande m.m. men medgav att han beviljades tidsbegränsat uppehållstillstånd i tretton månader med stöd av 16 f § tillfälliga lagen och förde fram bl.a. följande. Det aktuella lagstiftningsarbetet har visserligen kritiserats hårt av många remissinstanser. Regeringsformens regler om beredning av ett lagstiftningsarbete lämnar dock ett tämligen stort utrymme för bedömningen beträffande vad som är godtagbar beredning. Beträffande innehållet i aktuell bestämmelse har flertalet utskott och berörda myndigheter, däribland Migrationsverket, yttrat sig. Även Lagrådet har beretts tillfälle att yttra sig innan finansutskottet slutligen bedömde att beredningskravet var tillgodosett. Riksdagen har således, såsom folkets främsta företrädare, vidtagit åtgärder för att förvissa sig om att beredningskravet varit tillgodosett och bedömt att så varit fallet. Även om det står klart att beredningen av lagstiftningsarbetet kan ifrågasättas och kritiseras anser Migrationsverket sammantaget att förfarandet inte inneburit att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid lagens tillkomst.

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2018-09-25, Rolén, Linder, Fridström, Eriksson, Reimers, Hjulström, referent, och L Axelsson/ föredragande Björklund) yttrade:

1. Vad målet gäller

AS har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skyddsskäl och andra skäl. Domstolen ska först ta ställning till om han uppfyller förutsättningarna för att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande m.m. och om så inte är fallet, om han kan beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå enligt 16 f § tillfälliga lagen. Migrationsdomstolen har funnit att bestämmelsen om sänkt beviskrav för identitet i tredje stycket i denna bestämmelse inte får tillämpas på grund av att stadgad ordning i ett väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst och Migrationsöverdomstolen ska därför också ta ställning till denna fråga.

2. Migrationsöverdomstolens bedömning av frågan om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl m.m.

Migrationsöverdomstolen instämmer i migrationsdomstolens bedömning att AS inte har gjort sannolikt att han behöver skydd i Sverige och att det inte finns några synnerligen ömmande omständigheter. Han kan alltså inte beviljas uppehålls- och arbetstillstånd på grund av sådana skäl.

3. Uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå

3.1 Rättslig reglering

I 16 f § tillfälliga lagen anges bl.a. följande. En utlänning som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska beviljas ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om

1. utlänningens första ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos Migrationsverket med registreringsdatum den 24 november 2015 eller tidigare,

2. det för utlänningen har, eller borde ha, anvisats en kommun som ska ordna boendet enligt 3 § andra stycket lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.,

3. beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, 15 månader eller senare från registreringsdatumet men tidigast den 20 juli 2016,

4. beslutet om utvisning har fattats, eller annars skulle fattas, när utlänningen är 18 år eller äldre,

5. utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå görs, och

6. a) utlänningen studerar eller har för avsikt att studera i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan eller på heltid på en annan motsvarande utbildning.

Uppehållstillstånd får beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader.

Enligt bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § RF får en domstol inte tillämpa en föreskrift om den finner att föreskriften står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövning av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.

Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. (7 kap. 2 § RF.)

3.2 Särskilt om lagprövning m.m.

Av förarbetena till 7 kap. 2 § RF framgår bl.a. följande angående regeringsarbetet. En allmän utgångspunkt bör vara att man visar återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag. Att det som ett led i beredningen av regeringsärende i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess. Det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. (Prop. 1973:90 s. 179 samt s. 287 och 288.)

Konstitutionsutskottet har granskat hur beredningskravet enligt RF fullgörs för regeringsärenden och fört fram följande. Den ordning som där föreskrivs ska tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt bör också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. (Bet. 2008/09:KU10 s. 63.)

Av förarbetena till 11 kap. 14 § RF framgår vidare bl.a. följande. Lagprövningen sker mot bakgrund av de principer som kommer till uttryck i 1 kap. 1 § RF, nämligen principerna om folkstyrelsen och om att den offentliga makten utövas under lagarna. Riksdagen är den högsta beslutande makten. Om en konflikt uppstår mellan olika riksdagsbeslut ska grundlag gå före lag. Lagprövningen utgör en betydelsefull beståndsdel i ett normkontrollsystem då det av olika anledningar, trots förhandskontroll, kan uppkomma frågor om förenligheten mellan en lag och grundlag. Det kan exempelvis röra sig om fall som aktualiseras när lagen ska tillämpas men som inte uppmärksammats under lagstiftningsskedet. Ett område där möjligheten till lagprövning framstår som särskilt angelägen rör vissa centrala delar av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. RF. Här är det av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rättstillämpningen. På andra områden, t.ex. statsorganens arbetssätt och funktionsuppdelning, framstår det däremot som motiverat med ett mer begränsat utnyttjande av möjligheten till lagprövning. (Prop. 2009/10:80 s. 147.)

I samband med att regeringen år 1979 lade fram propositionen om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m.m. fördes bl.a. följande fram angående lagprövningsrätten. För att rättighetsskyddet ska få erforderlig styrka krävs att reglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. En sådan kontroll av att reglerna efterlevs utövas för närvarande inom ramen för lagprövningsrätten. Det är därför värdefullt om också lagprövningsrätten kommer till uttryck i grundlagen. Lagprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan enligt gällande synsätt bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger. (Prop. 1978/79:195 s. 31 och 40.)

I samma lagstiftningsärende uttalade konstitutionsutskottet bl.a. följande i fråga om lagprövningen. För att underlåta tillämpning av en av riksdagen beslutad föreskrift måste det fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i grundlag eller riksdagsordning om lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna. (Bet. KU 1978/79:39 s. 13.)

Som skäl för att införa det nuvarande andra stycket i 11 kap. 14 § RF anfördes bl.a. följande. Regeringen anser att en erinran om de grundläggande principerna om folksuveränitet och lagbundenheten har ett värde i regeringsformens lagprövningsbestämmelse. En erinran av detta slag utgör en påminnelse om att riksdagen är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare samtidigt som den tydliggör att det politiska beslutsfattandet i en rättsstat är bundet av vissa begränsningar. Regeringen anser därför liksom utredningen att det i bestämmelsen om lagprövning bör införas en erinran som anger att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av en föreskrift som beslutats av riksdagen. (Prop. 2009/10:80 s. 148.)

3.3 Beredningen av 16 f § tillfälliga lagen

Inom Regeringskansliet utarbetades ett utkast till lagrådsremiss med förslag bl.a. om en ny möjlighet till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för vissa ensamkommande unga. Utkastet till lagrådsremiss remissbehandlades och synpunkter hämtades in från ett brett urval av instanser. Remissinstanserna fick tre veckor på sig att svara och gavs även möjlighet att delta i ett remissmöte som hölls två veckor innan tiden för att svara på remissen gick ut. Flera remissinstanser anmärkte på att den korta svarstiden begränsat möjligheterna att granska förslaget. Vidare uppmärksammades regeringen av remissinstanserna på att förslaget avsågs innebära ett avsteg från huvudregeln att sökanden ska ha klarlagt sin identitet för att beviljas uppehållstillstånd. Av denna anledning arbetades det inom Regeringskansliet fram ett förslag till ett nytt tredje stycke i 16 f § tillfälliga lagen som skulle lösa denna fråga och där det framgår att uppehållstillstånd får beviljas även om utlänningens identitet är oklar och han eller hon inte kan göra sin uppgivna identitet sannolik. Denna bestämmelse, som alltså inte fanns med i det första utkastet till lagrådsremiss, remitterades inte på sedvanligt sätt utan endast Migrationsverket gavs möjlighet att lämna synpunkter på förslaget innan regeringen beslutade om lagrådsremiss.

Utskottet

Efter att Lagrådet yttrat sig beslutade regeringen den 19 april 2018 att överlämna propositionen 2017/18:252 Extra ändringsbudget för 2018 - Ny möjlighet till uppehållstillstånd, till riksdagen. Ärendet bereddes i finansutskottet som beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de två lagförslagen i regeringens proposition. Utskottet beslutade vidare samma dag att ge Migrationsverket och Sveriges Kommuner och Landsting tillfälle att lämna in kompletterande upplysningar i ärendet, vilket de också gjorde. Även konstitutions-, socialförsäkrings-, utbildnings- och arbetsmarknadsutskotten gavs möjlighet att yttra sig över propositionens och följdmotionernas förslag. Konstitutionsutskottet och socialförsäkringsutskottet valde att yttra sig.

4. Migrationsöverdomstolens bedömning

4.1 Får bestämmelsen om sänkt beviskrav för identiteten i den tillfälliga lagen tillämpas?

Ett viktigt syfte med lagprövningsinstitutet i 11 kap. 14 § RF är att vissa av de centrala fri- och rättigheterna i 2 kap. RF ska få fullt genomslag i rättstillämpningen. Den nu aktuella regleringen i den tillfälliga lagen gäller möjligheten för vissa utlänningar att beviljas uppehållstillstånd för att studera på gymnasium. Det är alltså inte frågan om regler som inskränker någon grundlagsskyddad fri- och rättighet utan om gynnande bestämmelser i utlänningsrätten som införts i syfte att ge ökad möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en utsatt grupp (jfr prop. 2017/18:252 s. 30). Den brist som migrationsdomstolen ansett innebära att den aktuella bestämmelsen om identitet inte får tillämpas rör beredningen under lagstiftningsärendet, det vill säga en fråga som gäller riksdagens och regeringens sätt att arbeta när ny lagstiftning tas fram. Prövningen rör vidare en föreskrift i lag, det vill säga en föreskrift som har beslutats av riksdagen. Vad som nu har sagts innebär enligt Migrationsöverdomstolens mening att särskild försiktighet bör iakttas vid prövningen av om 11 kap. 14 § RF leder till att den aktuella bestämmelsen i 16 f § tillfälliga lagen inte får tillämpas.

Formerna för beredning av regeringsärenden är endast i liten utsträckning reglerade i regeringsformen. I 7 kap. 2 § RF uttrycks ett allmänt krav på att det vid beredningen av regeringsärenden ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. berörda myndigheter och kommuner. Det är alltså inte frågan om ett absolut krav utan ett remissförfarande ska användas i den mån det behövs. Några närmare bestämmelser om hur ett sådant förfarande ska gå till finns inte i regeringsformen och närmare vägledning ges inte heller i dess förarbeten. Lagrådet har fört fram att beredningen av förslaget till 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen inför lagrådsremissen inte var godtagbar. Därefter har finansutskottet under riksdagsbehandlingen av lagförslaget genomfört ytterligare beredning innan lagändringarna antogs av riksdagen. Migrationsöverdomstolen anser sammantaget att stadgad ordning inte har åsidosatts i något väsentligt hänseende vid tillkomsten av 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen. Något sådant hinder mot att tillämpa bestämmelsen finns alltså inte.

Migrationsöverdomstolen har i dom denna dag i mål nr UM 13063-18 kommit fram till att den aktuella EU-rättsliga regleringen inte hindrar en bestämmelse som innebär ett sänkt beviskrav rörande identitet på det sätt som anges i 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen. Inte heller i övrigt finns något hinder mot att tillämpa bestämmelsen.

4.2 Ska AS beviljas uppehållstillstånd för gymnasiestudier?

AS uppfyller förutsättningarna i 16 f § tillfälliga lagen för att beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. Överklagandet ska därför bifallas delvis och AS beviljas uppehållstillstånd i tretton månader.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen bifaller överklagandet delvis och beviljar AS ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå i tretton månader från dagen för denna dom.