Prop. 1978/79:195

om förslärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

Prop. 1978/79: 195

Regeringens proposition 1978/79: 195 om förstärkt skydd för fri— och rättigheter m. m.:

beslutad den 22 mars 1970.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i billig-ade utdrag av regeringsprotokoll.

Pä regeringens vägnar

()LA ULLSTEN SVEN ROMA NUS

2 Allmän motivering

3 Upprättade lagförslag

l enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i regeringsformen. 2. lag om ändring i riksdagsordningen. 3. lag om lagrådet. 4_ fölkomröstningslag.

• Sida 60
•  Original

Prop. 1978/79:195 (>()

4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap. 7 &

I fråga om de överväganden som ligger till grund för de föreslagna ändringarna i denna paragraf fårjag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6).

Ändringarna överensstämmer i allt väsentligt med ändringarna "enligt rättighetsskyddsutredningens förslag. Två mindre _jämkningar har dock gjorts i förhållande till kom mitteförslaget. Sålunda har avfattningen av andra stycket första meningen ändrats genom att orden "sitt uttryckliga samtycke" bytts ut mot "uttryckligt samtycke". Därigenom har avfattningen anpassats till gällande regel i 7å ] lagen om svenskt medborgarskap. Departements- förslagets lydelse hindrar självfallet inte att det i vanlig lag föreskrivs att samtycket skall lämnas av den underårige själv. Vidare har kommittéförsla- gets andra undantag från grundregeln om skydd för medborgarskapet fått en något mindre detaljerad utformning (jfr den nya 7 aä i lagen om svenskt medborgarskap).

2 kap. 9 &"

Det nya tredje stycket har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). 1 sak överensstämmer föreskriften helt med kommitteförslagets motsvarande bestämmelser.

2 kap. 10 ä

1 fråga om de överväganden som ligger till grund för det nya andra stycket fårjag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). 1 sak har den ändringen gjorts i jämförelse med kommitteförslaget att retroaktivitetsför- budet i fråga om avgifter begränsas till avgifter till staten. Redaktionellt haren viss omarbetning gjorts.

Enligt undantagsregeln i andra meningen är retroaktivitet under angivna förutsättningar tillåten om regeringen eller riksdagsutskott när den omstän- dighet som utlöste skattskyldigheten inträffade hade lämnat förslag härom till riksdagen. Med förslag jämställs skrivelse från regeringen om att sådant förslag är att vänta. Den avgörande tidpunkten är den dag då proposition. utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän hand- ling hos riksdagen. F.nligt nuvarande regler härom bliravgörande tidpunkt för en proposition och ett meddelande från regeringen den dag då propositionen eller skrivelsen kommer in till kammarkanslict. För ett utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls .i kammaren. Retroaktivitet äri förvarningsfallen tillåten från och med dagen

• Sida 61
•  Original

Prop. 1978/79: 195 61

efter den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagts fram av riksdagsutskott förstås enba'rt utskotts- majoritetens förslag. således inte — som har förordats i ett remissyttrande — förslag som har framförts reservationsvis i utskottet.

För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt från dagen då propositionen i ärendet kom in till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget till föreskrift i propositionen och den sedermera antagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv tillämpning.

Vad gäller det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att föreslå en retroaktiv skatteregel är det tydligt. att meddelandet inte kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag. Det väsentliga är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion. intäkt. avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt. på vilket ingripandet skall ske. preciseras.

2 kap. 12 &

De grttndläggande bestämmelserna om det särskilda förfarandet som under vissa förutsättningar skall tillämpas vid behandlingen av förslag till rättighetsbegränsande lagstiftning har tagits in i tre nya stycken. tredje—femte styckena. i förevarande paragraf. 1 tredje stycket anges bl. a. huvudregeln angående tillämpningsomrädet för förfarandet. l fjärde stycket ges undan- tagen från tillämpningsområdet och i femte stycket en föreskrift angående vilket organ inom riksdagen som avgör om förfarandet är tillämpligt. Övriga bestämmelser om förfarandet återfinns i 2 kap. 20 & tredje stycket och 13 kap. 7 &.

I fråga om de överväganden som ligger till grund för de nya bestämmel- serna får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1 och 2.2).

1 sak överensstämmer departementsförslaget med kommittéförslaget. På grundval bl. a. av påpekanden under remissbehandlingen har emellertid vissa redaktionella ändringar gjorts. Tredje stycket har sålunda ändrats så att det klart framgår att förfarandet är tillämpligt inte bara på lagförslag som begränsar en rättighet utan också på sådana ändringar i en rättighetsbcgrän- sande lagstiftning som är neutrala från rättighetssynpunkt eller som syftar till att upphäva en rättighetsbegränsning. 1 fjärde stycket har bl. a. hänvisningen till TF fått jämkad avfattning. Föreskriften om konstitutionsutskottets särskilda befattning med förfarandet har tagits in i femte stycket och avfattats så att det klart framgår att utskottet prövar också frågan om någon av undantagsreglerna i fjärde stycket är tillämplig på ett lagförslag.

1 betänkandet redovisas utförligt vilka lagbestämmelser som enligt kommitténs uppfattning kommer att omfattas av det särskilda förfarandet

• Sida 62
•  Original

Prop. 1978/79zl95 62

(s. 84—94 och 178—209). Enligt min mening bör de allmänna grundsatser som kommitten här har tillämpat godtas. Jag får således hänvisa till betänkandet i dessa delar. Med anledning av vad som haranförts i ett remissyttrande bör det framhållas att det särskilda förfarandet inte skall tillämpas på sådan lag som vissa bestämmelser i TF (t. ex. 4 kap. 4 &. 5 kap. 1 och 2 && samt 7 kap. 3 & första stycket 3) hänvisar till.

Kommittén berör också frågan huruvida det särskilda förfarandet är tillämpligt när ett förslag till rättighetsbegränsancle lag utgör en följdändring till en grundlagsändring eller till ett godkännande av tillträdet till en konvention. 1 ett särskilt avsnitt diskuterar kommitten hur man skall förfara om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande är tillämpligt på ett lagförslag som angår rättighetsbegränsning. Även i dessa delar får jag hänvisa till betänkandet (s. 76 ff).

Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen bör det fram- hållas att det enligt paragrafen givetvis är möjligt att ändra ett förslag inom ett ärendes ram också innan förslaget har vilat den utsatta tiden.

Det har inte ansetts behövligt med en särskild regel om prövningen av frågan huruvida en ändring i ett vilande förslag ligger inom eller utanför det ursprungliga ärendets ram. Nuvarande bestäm melser. i första hand 2 kap. 9 »; RO. får anses vara tillfyllest. Någon risk för att frågan om vad som ligger inom ett lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem vid Iagprövningen synes inte föreligga. Det är givet att det är riksdagen som i praktiken avgör denna fråga.

2 kap. 18 &

1 fråga om ändringen i denna paragraf får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6).

2 kap. 20%

1 första stycket har punkt 3 och i andra stycket punkt 5 ändrats så att punkterna hänvisartill det nya tredje stycket i 2 kap. 9 &. Härigenom klargörs att även utlänning blir tillförsäkrad rätt att få ett frihetsberövande prövat av allmän domstol. även om prövningen inte har uppdragits åt domstol eller annan behörig myndighet.

I enlighet med vad jag har förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) har till denna paragraf fogats ett nytt tredje stycke som anger att det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning är tillämpligt på föreskrifter som avses i paragrafens andra stycke. Angående exempel på föreskrifter på vilka förfarandet blir tillämpligt på grund av tredje stycket får jag hänvisa till vad kommitten har anfört (betänkandet s. 210 f).

• Sida 63
•  Original

Prop. 1978/791195 63

8 kap. l &

Ändringen här är föranledd av de nya reglerna i 2 kap. 12 i".

8 kap. 4 &

Denna paragrafställer f. n. för de rådgivande fölkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beträffande utformningen av den fråga som skall ställas till medborgarna och tidpunkten för en viss fölktunröstning som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till para- grafen innebär att kravet på lagform för de regler som gäller själva omröstningsförfarandet kommer att omfatta också bestämmelser om folk- omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) skall däremot ett beslut att sådan folkomröstning skall äga rum inte fattas i form av lag.

Med uttrycket "föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandet av en folkomröstning. Hit hör således såväl bestämmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifter om röstningsproceduren. sammanräkningsförfarandet och besvärsförfarandet.

Uttrycket "grundlagsfråga" syftar såväl på frågor om stiftande. ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslut enligt särskilda regler i regeringsformen skall fattas i grundfagsstiftningsform.

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående förordar jag att en särskild folkomröstningslag införs.

8kap. 7å

År 1978 beslutade riksdagen en ny ransoneringslag (SFS 1978:268). 1 samband med lagens tillkomst uppkom frågan om hur ordet "näringsverk- samhet" i punkt 3 i första stycket i förevarande paragraf skall tolkas. Vad frågan ytterst gällde var om riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om ransonering. vilka inte riktar sig till näringsidkare och inte avser mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter utan tar sikte enbart på enskilda. Lagrådet fann för sin del att ett sådant bemyndigande kunde godtas men ansåg det angeläget att avfattningen av punkt 3 bringades till bättre överensstämmelse med en sådan tillämpning av delegationsbe- stämmelsen (prop. 1977/78:75 s. 145). 1 propositionen anfördes med anled- ning härav att vad lagrådet hade anfört kunde tas upp till övervägande i samband med att vissa bestämmelser i RF sågs över inom justitiedeparte- mentet (prop. s. 146). Försvarsutskottet uttalade att det var önskvärt att grundlagsstödet för ransoneringslagen blev helt entydigt (FöU 1977/78:l3 s. 16). Riksdagen godtog utskottets uttalande (rskr 1977/781214).

Mot bakgrund av vad som sålunda har förekommit har ordet "ransone- ring” lagts till i uppräkningen i första stycket punkt 3.

• Sida 64
•  Original

6 Innehåll SOU 1978:34

4.1.3 Rättighetsskyddsutredningens direktiv i den- na del . . . . . . . . . . . . 55 4.2 Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning . . . . . . . . . . . . 56 4 7 .1 Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform . 56 4.2 .2 Vid 1976 års relorm . . . . . . . . 57 4.3 Den materiella metodens möjligheter är begränsade". ocksa ett förfarant'leskyt'ld behövs . . . . . . . 60 4.4 Huvudproblemen . . . . . . . . . . . . . 62 4.5 Ett underlag för att lösa "bihangsproblemet" . . . 64 4.5.1 En slutsats av rättighetsskyddsutredningens "frekvensundersökning" . . . . . . . 64 4.5.2 Frågan om ett generellt undantag för "rena" frihetsstraff . . . . . . . . . . 65 4.5.3 Fragan om ett generellt undantag( för husrann— sakan och dylikt . . . . . . . . 66 4.5.4 Frågan om ett generellt undantag lör vissa tystnadsplikter . . . . . . . . . . . 67 4.5.5 Sammanfattning av 4.5 . . . . . . . 67 4.6 Övriga huvudproblem . . . . . . . . . . . 58 4.6.1 Det särskilda beslutsft'irfarandet bör vara tillämpligt bara på yrkande . . . . . . 68 A. Rättighetsskyddsutredningen bygger på grundlagsskyddets nuvarande upplägg-

ning . . . . . . . . . . 68 B. En metod att minska olägenheterna av gränsoklarheterna . . . . . . . . 60 4.6.2 1 princip ej bara skärpande ingrepp . . . 70 4.6.3 I fråga om lag som innehåller föresknfter av olika slag . . . . . . . . . 70 4.7 Ovriga huvudfrågor angående tillämpningsområdct . 71 4.7.1 Inledning . . . . . . . 71 4.7.2 1 fråga om den fackliga konflikträtten . . 72 4.7.3 1 fraga om utlänningar . . . . . . . . 72 4.7.4 Ett spörsmål rörande regeringsformens yttran- defrihetsbegrepp . . . . . . . . . . 73 4.7.5 Tidsbegränsad lag . . . . . . . . 74 4.7.6 Krig krigsfara och andra extraordinära situa- tioner . . . . . . . . . 75 4.7.7 Rättighetsbegransning som följdandring till grundlagsändring eller till konvention . . 76 4.7.8 Om mer än ett särskilt Iagstiftningsförfarande efter ordalagen '.ir tillämpligt . . . . . 77 4.7.9 Om rättigheter som bryter sig mot varandra m.m. . . . . . . . . . . . 78 4.710 Särskilt om ekonomiska ingreppsformer . 79 47.11 Särskilt om sekretesslag . . . . . . . 80

1 Yttrandefriheten Massmedierättcn

Brottsbalken m. m. .

Upphovsrätt och dylikt Reklam

Yrkesmässig kreditupplysning m.m.

Datalagen .

1 Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Förslag till lag som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas skall på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter vila hos riksdagen i tolv månader från det att det beredande utskottet avgav sitt betänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får stöd av fem sjättedelar av de röstande. är det dock antaget omedelbart. Ett förslag som har vilat tolv månader skall därefter anmälas i kammaren av det beredande utskottet med ett nytt betänkande. Därvid blir det möjligt att föreslå sådana jämkningar av det vilande förslaget som ligger inom ärendets

• Sida 104
•  Original

2 Grundlagsstiftning

1 syfte att öka möjligheterna till offentlig debatt kring väckta förslag till ändring av grundlag föreslår rättighetsskyddsutredningen att sådana förslag skall väckas minst tio månader före det riksdagsval. efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Med avseende på ordinarie riks- dagsval innebär regeln att förslag skall framläggas senast omkring mitten av november året före valet. Konstitutionsutskottct skall dock kunna medge undantag från regeln om tidsfrist. Härför fordras ett beslut i utskottet fattat med fem sjättedels majoritet.

Utredningen föreslår vidare att förslag till ändring av grundlag, som har antagits som vilande av riksdagen. skall underställas folkomröstning. om minst en tredjedel av riksdagens alla ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval. efter vilket det avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat. om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fler än

• Sida 105
•  Original

sou 1078-34 Sammanfattning lS

hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall skall förslaget behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen.

3 Lagprövningen

För närvarande gäller att domstol och annan rättstillämpande myndighet skall underlåta att tillämpa föreskrift. som till sitt innehåll avviker från grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller. om före- skriften har beslutats av ett organ som saknar kompetens att besluta i frågan eller om stadgad ordning i något annat hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller rege- ringen. skall den sättas åt sidan endast om felet är uppenbart.

De nu beskrivna grundsatserna. som hittills har ansetts giltiga till följd av utvecklingen i rättspraxis. skall enligt förslaget lagfästas genom en föreskrift i regeringsformen.

4 Lagrådsgranskningen

Lagrådets ställning och uppgifter har utretts av en särskild utredning. lagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen har utarbetat sitt förslag i denna del med lagrådsutredningens betänkande (bilaga I) som underlag.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår att _vttrande av lagrådet bör inhäm- tas. innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av ett antal uppräknade typer. Dessa är

grundlag om tryckfriheten lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna lag om kommunal beskattning lag som avses i 8 kap. 2 a' regeringsformen. dvs. lag om svenskt medborgarskap och civillag lag som avses i 8 kap. 3 & regeringsformen. dvs. offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (strafflag. lag om statlig skatt. lag om naturvård. lag om arbetarskydd. lag om marknadsföring. lag om tvångsåtgärder inom socialvården m. m.) Cl lag som avses i ll kap. regeringsformen. dvs. lag om rättegången. lag om offentliga tjänstemäns rättsställning. lag om överlämnande av myndig- hetsutövning till enskild organisation eller individ m. m.

5 Expropriation

Rättighetssl—zyddsutredningen föreslår att grundlagsregeln om rätt till ersätt- ning vid expropriation eller annat sådant förfogande (tvångsinlösen enligt byggnadslagen. enligt någon ransonerings- eller förfogandelag osv.) skall formuleras så att det blir fullt klart att den vilkens egendom tages i anspråk skall få ersättning för sin förlust. De närmare grunderna skall liksom hittills bestämmas i lag. Utredningen uttalar att nu gällande lagregler inte avviker från den standard som den föreslagna grundlagsregeln kräver.

6 Förbud mot retroaktiv skattelag

Rättighetsskyddsutredningen föreslår ett principiellt förbud mot retroaktiv skattelag såsom komplettering av det redan gällande förbudet mot retroaktiv strafflag. Den föreslagna regeln innebär att skatt eller avgift inte skall få tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten (att intäkten blev tillgänglig för lyftning. att den bokfördes eller skulle bokföras. att förmögen- hetstillgångcn var i den skattskyldiges ägo. att arvlåtaren dog osv.). Det undantaget skall dock gälla att riksdagen skall kunna besluta att föreskriften skall gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslag till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter det att regeringen hade

• Sida 107
•  Original

SOU 197334

lämnat riksdagen ett skriftligt meddelande i saken. Detta undantag syftar till att förebygga sådana orättvisor som kan uppkomma som en följd av att föreliggande legala möjligheter till skatteflykt utnyttjas efter det att det har blivit känt att lagändring förbereds. Vidare skall undantag gälla i händelse av krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

1 Ändringar i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 13 kap. 7—11 åå skall betecknas 13 kap. 8—12 åå. dels att 2 kap. 7.9. ll). 12. 18 och 20 åå. 8 kap. 1.4.15.16 och 18 åå samt 10 kap. 5 & skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i regeringsformen skall införas två nya paragrafer. 11 kap. 14 å och 13 kap. 7 &. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen fvt/else 2 kap. 7 # lngen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har lngen medborgare som är eller har

varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i

varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt. eller sin itt/lyckliga sam-

annan stat. f_l't'ké' eller genom att inträda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. Utan hinder härar lär dm'klll'ireskrii'as att barn under nder/on är ifråga om sin medborgarskap skall följa föräld- rarna eller en av dem. Vidare får I/öreskrivas att. i enlig/tet med överens- kmnme/se med annan stat. den som sedan./("nielsen är medborgare även i deti andra staten och sedan minst/'em är är varaktigt basal! diin förlorar sitt svenska medborgarskap vid adermn års ålder eller senare.

9 & l—lar annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

• Sida 110
•  Original

..

3 Förslag till lag om lagrådet

llärigenom föreskrivs följande.

l & Lagrådet utgörs av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det

skall bestå av mer än en avdelning.

• Sida 123
•  Original

SOU 1978134

2 ä l lagrådet tjänstgörjustitieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får ej samtidigt tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

39" Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende.

l avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 & andra stycket får ej tjänstgöra i avdelning.

4ä Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 åå hur många justitieråd och regeringsråd. som skall tjänstgöra i lagrådet. och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

S & Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings- råd. som skall vara ledamöterav lagrådet.och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen. som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

6 5 Om ej annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning. utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 13 &.

75 Justitieråd eller regeringsråd. som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod. får efter periodens utgång ej utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får ej utses till ledamot av lagrådet. Justitieråd eller regeringsråd. som har uppnått sextio års ålder. får ej utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet.

85 Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

95 Ordförande pä avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd. När lagrådets ledamöter sammanträder sammanfällt. förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning.

4 För/altnings/örslag

SOU ll)?ll:34

109" När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskansliet. skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag sotn har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets _vttrande ställa föredragande till förfogande. ] övrigt får lagrådet på allmän bekostnad anlita de sakkunniga och biträden som lagrådet anser sig behöva.

llä Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende. skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omrösming gäller den mening som omfattas av llest ledamöter eller. om flera meningar har fått lika många röster. den mening som biträds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12 & Har behandlingen av ärende ej avslutats vid lagrådsperiods utgång skall. till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

Bä Avgårjustitieråd eller regeringsråd. som är ledamot av lagrådet. från sitt domarämbete eller får han förfall. utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i hans ställe i lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den sotn har tjänstgjort på avdelningen under lörfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande. till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

145 Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall deltaga i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende. med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande. samt i behandlingen av mål eller ärende. som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet.

15 & Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får ej överstiga tre månader om året.

Andra stycket skall tillämpas också på ledamot. som är förordnad att deltaga i behandlingen av visst ärende.

165 Har regeringen meddelat lagrådet att det ej har att förvänta något ärende under viss tid. skall justitieråd och regeringsråd. som är i tjänst i lagrådet. under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör. såvida ej annat föranleds av brådskande ärende.

17 5 Om laga hinder ej möter. bör allajustitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från tjänstgöringsskyldighet deltaga i handläggningen av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

• Sida 125
•  Original

sol.! 107.234 Följ/armings/örslag 35

Denna lag träder i kraft samtidigt med de ändringar i regeringsformen. som. . . Lagen (19651l86) om lagrådet skall samtidigt upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession år 1079 ttppht'fn' när denna lag träder i kraft. Den första lagrådsperiot'len enligt den nya lagen pågår från sagda tidpunkt till dess att nästa lagrådsperiod skall inledas enligt oå i den nya lagen.

llar behandlingen av ärende ej avslutats närdenna lag träder i kraft. skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftträdande skall. med tillämpning av l—7 åå nya lagen. beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds när denna lag träder i kraft.

• Sida 126
•  Original

• Sida 127
•  Original

SOL? 197834

1 Utredningens direktiv

Rättighetsskyddsutredningens direktiv (den 20 januari 1977. Dir l977zl) är intagna i 1978 års kommitteberättelse del ll (5. 3 f.). Utredningen har fått tilläggsdirektiv (den 10 november 1977. Dir 1977112. kommittéberättelsen del ll s. lO8 f.).

l direktiven redogjorde departementschefen. statsrådet Romanus. inled- ningsvis för regeringsl'ormens nuvarande skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. llan nämnde också den lagstiftningsverksamhet som bedrivits parallellt med arbetet med regeringsformens grundlagsskydd och som varit inriktad på att bygga ut och förstärka det särskilda rättighetsskyddet i tryckfrihetslörordningen. De nu åsyftade ändringarna i regeringsformen ochi tryckfrihetsförordningen. vilka riksdagen beslutat under år 1976, utgjorde emellertid inte någon slutpunkt i arbetet på att förstärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter. Det var förutsatt att lagstiftningsarbetet skulle fortsätta. anförde departementschefcn. Han hänvisade därvid till proposi- tionen 1975/76:2()4. propositionen l975/76:209 (S. 89 f., 95 och 96) och konstitutionsutskottets betänkande l975/76:56 (s. 13 f.) vilket godtagits av riksdagen. Departementschefen anförde vidare:

Det fortsatta utredningsarbetet på fri- och rättighetsområdet bör nu inledas. Jag avser att inom kort hemställa om bemyndigande att tillkalla en parlamentarisk kommitté som skall få i uppdrag att med utgångspunkt i massmedieutredningens förslag utarbeta förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det kan visa sig lämpligt att i en sådan grundlag reglera också yttrandefriheten vid möten och demonstrationer. vilket i så fall skulle innebära att skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna flyttades över från RF till den nya grundlagen.

Det utredningsuppdrag som jag nyss har nämnt är av en sådan omfattning och svårighetsgrad att det inte kan påräknas leda till ett propositionsförslag redan under innevarande valperiod. Eftersom det är angeläget att snarast möjligt få till stånd en förbättring av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna anser jag emellertid att det nu genast bör tillkallas en särskild kommitté som skall få i uppdrag att lägga fram förslag till förstärkning av RF:s rättighetsskydd så snart att det första riksdagsbeslutet kan fattas före nästa ordinarie riksdagsval. Även denna kommitté bör ha parlamentarisk sammansättning.

Som framgår av den redogörelse som jag nyss har lämnat tillåter RF också efter den 1 januari l977 att vissa rättigheter begränsas genom vanlig lag inom delvis ganska vida ramar. Bl.a. gäller detta yttrande- och inlormationsfriheterna. Den särskilda yttran- defrihetsutredningens arbete kan förväntas leda fram till regler som innebär att de för vårt demokratiska samhällsskick särskilt betydelsefulla delarna av yttrandefriheten och de övriga opinionsfriheterna får ett grundlagsskydd av samma styrka som det nuvarande tryckfrihetsskyddet. Att åstadkomma en sådan omfattande materiell

• Sida 128
•  Original

8 Utredningens direktiv SOU länka-4

rättighetsreglering äremellertid.somjag nyss har nämnt. en tidskrävande uppgift. Med hänsyn till den begränsade tidsratn som gäller för den nu aktuella kommitten bör denna på hithörande område i första hand inrikta sig på att utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättigltetsbegränsande lagstiftning. Dessa regler skall ha till uppgift att ställa upp hinder mot att en riksdagsmajoritet. t. ex. Linder inflytande av påtryckningar från främmande makt eller påverkad av en tillfällig inhemsk opinion. utnyttjar möjligheten att inom de ramar som Rl-' ställer tipp besluta om rättighetsbegränsningar av ett slag som normalt skulle te sig helt oacceptabla. En naturlig lösning förefaller här vara att skapa regler som innebär att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig lag. Kommitten får vid sin utformning av sådana regler bl. a. ta ställning till om ett krav på särskild tidstttdräkt skall gälla undantagslöst eller om riksdagen under vissa förutsättningar— t. es. om en betydande majoritet kan vinnas för ett lagförslag — eller på vissa områden skall kunna få till stånd en rättighetsbegränsning utan särskild tidsutdräkt genom ett enda beslut. Det är uppenbart att behovet av att kunna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökarju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Kommittén bör därför också (.iverväga om dessa regler kan begränsas till att gälla opinionsfriheterna eller om de skall ha större räckvidd. '

Kommitténs andra huvuduppgift skall. i enlighet med vad riksdagen har förordat. vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt bör vara utformad i framtiden.

Den tredje av kommitténs huvuduppgifter gäller lagrådets ställning. linligt min mening talar starka skäl för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i Iagstiftningsarbetet. Såvitt gäller denna fråga bör det kommande utredningsarbetet bedrivas i två etapper. Jag avser att senare denna dag begära bemyndigande att tillkalla en särskild utredare som skall överväga frågorna om lagrådets sammansättning och arbetsformer och om inriktningen av lagrådets granskningsverlcsamhet samt om dess beräknade arbetsbörda vid olika avgränsningar av området för en obligatorisk lagrådsgranskning. Detta utredningsarbete. som bl. a. kan väntas leda till flera alternativa utformningar av ett system med obligatorisk lagrådsgranskning. bör vara avslutat vid halvårsskiftet i år. Det bör sedan lämpligen ankomma på den kommitté som nu skall tillkallas att mot bakgrund av det sålunda tillgängliga materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska granskningen. hur lagrådet skall vara sammansatt och hurdcss granskning av rättighetsbcgränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

[ samband med utskottsbehandlingen av förslaget till nya fri- och rättighetsregler avgavs ett stort antal reservatit'm'er med bl. a. krav på ytterligare förstärkningar av rättighetsskyddet. Här kan pekas på frågorna om förstärkning av skyddet för egendomsrätten. krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsänd- ring. förbud mot rättighetsbcgränsning på diskriminatorisk grund. utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfrihcten och den s.k. föräldrarä'tten. dvs. föräldrarnas rätt att ha vårdnaden om sina barn och att bestämma om deras uppfostran och utbildning. Den av mig nu förordade kommitten bör vara oförhindrad att ta upp även sådana frågor till behandling. Såvitt gäller egendomsrätten bör arbetet i första hand inriktas på uppgiften att närmare ange kvalitetskravet på den ersättning som enligt RF i gällande lydelse skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Om kommitten skulle finna att närings- friheten och föräldrarätten bör komma till uttryck i RF bör den ta ställning till om detta skall ske genom kompletteringar av programstadgandet i 1 kap. 2 & RF i detta lagrums nya lydelse eller om man i någon utsträckning bör bereda dessa rättigheter skydd med hjälp av bindande rättsregler i 2 kap. RF.

Kommittén bör under sitt arbete hålla kontakt med den särskilda yttrandefrihcts— utredning som jag har nämnt i det föregående.

Som jag redan har sagt bör det första riksdagsbeslutet om ett förstärkt rättighets-

• Sida 129
•  Original

501? 107834 Utredningens direktiv 39

skydd i RF kunna fattas före 1979 års val. Detta innebär att det nu diskuterade utredningsarbetet måste genomföras med skyndsamhet. Kommitténs förslag bör läggas fram senast vid utgången av första kvartalet år l*)78.

.lag vill i detta sammanhang slutligen nämna att jag avser att föreslå regeringen att redan under innevarande riksmöte förelägga riksdagen förslag till regler som bidrar till att förstärka skyddet för de medborgerliga f'ri- och rättigheterna genom att möjliggöra beslutande folkomröstning i grttndlagsstiftningsfrågor.

Direktiven (Dir l977:2) till den förberedande utredningen om lagrådets ställning och uppgifter återfinns till huvudsaklig del i den utredningens betänkande. vilket tagits in som bilaga 1 till rättighetsskyddsutredningens betänkande.

Rättighetsskyddsutrcdningens tilläggsdirektiv avser den nyssnämnda frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Departe- mentschefen anknöt till vad han anfört i utredningens direktiv därom. att han avsåg att föreslå regeringen att redan under riksmötet 1976/77 förelägga riksdagen förslag till regler som skulle möjliggöra sådan folkomröstning. Departementschefen fortsatte:

Arbete på att utforma sådana regler har bedrivits ijustitiedepartementet under våren l977. I samband härmed har. i enlighet med den praxis som har utvecklat sig i mer väsentliga grundlagsstiftningsärenden. förekommit samråd med företrädare för den parlamentariska oppositionen. Från oppositionen har därvid förts fram önskemål om att förslag i frågan inte skall läggas fram för riksdagen förrän resultatet av rättighets— skyddsutredningens arbete föreligger.

Enligt min mening talar starka principiella skäl för att medborgarna ges möjlighet att ta direkt del i den beslutsproccss som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som på deras vägnar skall utöva den offentliga makten. om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. Skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i RF har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida. En ordning som innebär att de enskilda medborgarna ges möjlighet att ta direkt del i beslut om ändring av dessa skyddsregler måste ses som en viktig förstärkning av det konstitutionella rättighets- skyddet. Jag är därför av den uppfattningen att ett första riksdagsbeslut om folkomröstning i grundlagsstif'tningsfrågor bör fattas redan under innevarande valpe- riod. Skäl talar emellertid för att man skall gå till mötes önskemålet om ett visst dröjsmål i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. Jag vill här först och främst peka på det stora värde som ligger i att lagar som reglerar demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet. Härtill kommer att det råder ett nära samband mellan de frågor som omfattas av rättighetsskyddsutredningens uppdrag och ärendet om folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Jag kan isammanhanget nämna att. enligt vad jag har inhämtat. även andra aspekter på grundlagsstiftningsförfarandet har aktualiserats inom utredningen.

Den önskvärda samordningen av reformartxztct på RF:s område uppnås lättast om detta i sin helhet läggs på rt'ittighetsskyddsutrafningen. Jag förordar därför att frågan om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsforfa- randet överlämnas till utredningen. Efter samråd med företrädare för utredningen anserjag mig kunna utgå från att detta inte kommer att medföra att kommitténs arbete fördröjs i någon högre grad.

Rättighetsskyddsutredningen bör vid sina överväganden i folkomr'östningsfrågan utgå från de förslag i ämnet som har lagts fram iolika sammanhang. Ett sådant förslag återfinns i författningsutredningens förslag till regeringsform (SOU 1963:l6 och l7'.

• Sida 130
•  Original

0 Utredningens direktiv SOU 197834

7 kap. 4 ål. Lösningar som nära ansluter sig till liirl'attningsutredningens har därefter lörts fram dels i en reservation till grundlagberedningens slutbetänkande (SOU I972: l5), dels i reservationer till konstitutionsutskottets betänkanden i samband med beslutet om [974 års RIMKU 197326) och beslutet om de nya reglerna i RF om skydd lör de medborgerliga l'ri- och rättigheterna (KU IMS/76:56). Dessa forslag innebär alla att en riksdagsminoritet av viss storlek (en tredjedel av ledamöterna) skall kunna lå till stånd en lblkumröstning om ett vilande gruntllagslörslag i samband med närmast Följande riksdagsval.

• Sida 131
•  Original

SOU l978134

2 Frågornas tidigare behandling

llur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt land har för tiden fram till och med tillkomsten av l974 års regeringsform utförligt skildrats av fri- och rättighetsutredningen (SOU 107575 5. 55—87 och 257—275). Rättighetsskyddsutredningen redogör för rättsutvecklingcn och tidigare reformförslag ide av utredningen behandlade frågorna i kapitlen 4—8. Fördenskull ges här bara en kort allmän översikt över bakgrunden till dessa frågor.

2.2 1809 års regeringsform

1809 års regeringsform innehöll i 16 å— i anslutning till den äldre traditionen — stadganden om visst skytld för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra. vrångvisa och orätt hindra och förbjuda. ingen fördärva eller fördärva låta. till liv. ära. personlig frihet och välfärd. utan att han lagligen förvunnen och dömd är. och ingen avhända eller avhända låta något gods. löst eller fast. utan rannsakning och dom. i den ordning. Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid fri utövning av sin religion. så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn ellerallmän förargelsc åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol. varunder han rätteligen börer och lyder.

Beträffande styrkan av det skydd som paragrafen gav, särskilt frågan i vad mån paragrafen avsåg även av konung och riksdag gemensamt beslutade föreskrifter. förblev doktrinen oklar. Någon reglering i 1809 års regeringsform av lagprövningen. dvs. domstolars och andra rättstillämpande myndigheters rätt och plikt att pröva om stadgande i lag eller annan författning står i överensstämmelse med grundlag. förekom heller inte.

Tryckfriheten garanterades dels i en särskild grundlag. tryckfrihetsförord- ningen. dels i 86 & regeringsformen, vilken hade följande lydelse:

Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att. utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder. utgiva skrifter: att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll. och att icke i annat fall kunna därför straffas. än om

• Sida 132
•  Original

-2 Frt'igornus tidigare helium/ling sot; (07834

detta innehåll strider mot tydlig lag. given att bevara allmänt lugn. titan att återhålla allmän upplysning. Alla handlingen" och protokoll i vad mål som helst. de protokoll undantagna. som i statsrådet och hos konungen i mintsteriella ärenden och kom- mandmnål föras. må ovillkorligen genom trycket kunna utgivas. Ej må tryckas banko— och riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ärenden. vilka böra hemliga hållas.

Sedan gammalt har vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Granskningen avsåg förslag till lag enligt 87% regeringsformen. främst allmän civil— och kriminallag. samt förslag till annan lag som enligt särskilda bestämmelser i regeringsformen också skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 ;".

Grundlag stiftades. ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslut (81 ; i 1809 års regeringsform). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 å i 1866 års riksdags- ordning).

Utvecklingen i Europa under 1930-talet aktualiserade frågan om rättighets- skyddet. År 1938 tillsatte regeringen på riksdagens begäran en utredning med uppgift att överväga frågan om införande i regeringsformen av sådana principer. som för det fortbestående svenska samhället var av den funda- mentala vikt att de ej borde kunna åsidosättas utan grundlagsändring. Utredningen. vari Herbert Tingsten var ordförande. avgav år 1941 ett betänkande (SOU 1941:20) med förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års regeringsform. Förslaget ledde inte till lagstiftning.

Tilläggen till 16 & enligt den tingstenska utredningen bestod i att en rad nya rättigheter fastslogs. Det gällde yttrandefrihet. församlingsfrihet och föreningsfrihet. rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke. rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation. rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom. olycksfall. lyte. invaliditet och arbetslöshet. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-. telegraf— och telefonhemligheten.

Förslaget var så utformat att rättigheterna fastslogs medan den närmare regleringen skulle göras genom samfällt stiftad lag. som dock ej fick kränka rättighetens grundsats. Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig ersättning vid expropriation och undantag från förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten till socialt understöd var närmast av programkaraktär. eftersom den inte garanterade någon minimistandard.

Beträffande lagprövningen anförde utredningen att det inte var klarlagt

• Sida 133
•  Original

sot; 101234 l'i'tZgor/ms tidiga/'t) behandling

genom bestämmelser eller praxis. om någon sådan tillkom domstolarna. Utredningen fann inte heller skäl att föresla någon klargörande bestämmelse på denna punkt.

4 Frågor/las tidiga/c behandling SOU 197834

riksdagens ledamöter begärde det. skulle grundlagsstiftningsfråga under- ställas folkomröstning i samband med detta riksdagsval.

1författningsutredningens grundlagsförslag blev starkt kritiserat under remissbehandlingen och i den allmänna debatten. Bland annat av detta skäl lades det inte till grund för någon allmän författningsreform.

3 Grundläggande synpunkter

Arbetet på att utforma grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har fortgått under fyrtio år. lolika utredningar. regeringsförslag. riksdagsbeslut och riksdagsuttalanden harsambandet mellan folkstyrelsc och rättighetsskydd diskuterats och analyserats.

Regeringsformen betonar starkt betydelsen av fri åsiktsbildning liksom också respekten för människornas frihet och värdighet. Den gör klart att lagstiftningen icke får kränka de grundläggande demokratiska värdena eller undertrycka politiska. religiösa. kulturella eller andra motsvarande åskåd- ningar. I enlighet med dessa principer framhöll l973 års fri- och rättighets- utredning. att det demokratiska styrelsesättet inte skulle bli annat än en tom form om det inte innefattade vidsträckt frihet för de enskilda medborgarna att ta del i opinionsbildningen. men också att skyddet för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet är ett oumbärligt inslag i demokra- tins rättsordning. Dessa grundsatser är också utgångspunkten för rättighets- skyddsutredningens överväganden.

Såsom uttalades av dåvarande chefen förjustitiedepartementet i 1976 års proposition om fri- och rättigheter i grundlag torde det råda allmän enighet om att å ena sidan medborgarnas aktiva demokratiska medvetande. utgör det starkaste skyddet för fri— och rättigheterna medan å andra sidan ett betydande värde också ligger i att rättigheterna kommer till uttryck i grundlag. Det kan givetvis inte komma i fråga att politisk makt skulle läggas hos sådana icke politiska organ som domstolar eller att en minoritet skulle få träffa politiska beslut i majoritetens ställe eller uppehålla avgörandena på obestämd tid. Detta hindrar inte att det kan ftnnas skäl för regler som avser att säkerställa nödig omsorg och eftertanke när lagstiftaren fattar beslut på särskilt betydelsefulla områden. Det gällande förfarandet vid stiftande och ändring av grundlag utgår från denna tanke. Samma tanke bör också kunna anses tillämplig när det gäller att utan för grundlagarna skapa rimligt skydd för enskildas och minoriteters berättigade intressen. Detta gäller exempelvis dem som med hänsyn till etniskt ursprung eller religiös övertygelse tillhör minoriteter. Självfallet måste det likaledes tillses. att de som tillhör politisk minoritet kan fritt arbeta för att vinna ökat gehör och kanske med tiden få majoritetens stöd för sina åsikter.

Grundlagarnas huvuduppgift är att fastställa den ram. inom vilken de demokratiska avgörandena skall träffas — vad som ofta kallas folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också att de åtminstone i stora drag reglerar enskildas fri- och rättigheter gentemot det allmänna. Det får inte råda någon tvekan om

• Sida 140
•  Original

4 Ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag

5 Lagprövningen

Vid utarbetandet av grundlagsregler till skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna måste bland annat det problemet lösas. hur man skall kontrol- lera att grundlagsreglerna efterlevs i den vanliga lagstiftningen. (.)/ika s_i's'teni /it'r denna kun/roll kan tänkas. [ olika länder finns också exempel på skilda lösningar.

En modell är att ha enbart politisk kontroll. Det politiska trycket på lagstiftaren att följa grundlagen förutsätts vara tillräckligt.

I många länder har man emellertid härutöver en rättslig ("efter)kontroll. En form härför är den s.k. abstrakta normkontrollen. Den innebär att en viss myndighet kan. utan anknytning till något konkret tillämpningsfall. pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogiltigförklaras lagen. Det är regelmässigt något särskilt organ. någon form av författnings- domstol. som inrättas för denna uppgift.

En annan form för rättslig kontroll är den. som utövas bara på grundval av konkreta tillämpningsfall. den s. k. konkreta normkontrollen. Detta system innebär att man ictt ärende. där tillämpningen av en lag aktualiseras. prövar om denna är grundlagsenlig. Vid nekande svar är sanktionen som regel att den handläggande myndigheten låter bli att tillämpa lagen i det ärendet. Det kan också tänkas att sanktionen är att den grundlagsstridiga lagen förklaras ogiltig. Det kan vara fallet främst när den slutliga kontrollbefogenheten inte tillkommer alla lagtillämpande myndigheter utan bara domstolarna eller viss domstol.

Konkret och abstrakt normkontroll kan kombineras. Ett exempel utgör "grundlagsskydds— och lörfattningsdomstolssystemet i Förbundsrepubliken Tyskland. Normkontrollen kan vidare utövas mer eller mindre återhållsamt. Förenta staterna ger exempel på en konkret normkontroll som utövats relativt aktivt av domstolama och fått en förhållandevis politisk karaktär. Danmark och Sverige ger exempel på det motsatta. En befogenhet till konkret normkontroll anses föreligga men anses böra tillämpas mycket återhåll- samt.

1 Sverige har av rättsliga kontrollmöjligheter bara den konkreta normkon- trollen haft någon praktisk aktualitet. Spörsmålet huruvida lagprövningsrätt — som den svenska termen traditio- nellt lyder — fanns eller ej var inte uttryckligen besvarat i [809 års l'('_L'('l'ill_L'.$/t)l'ltl. Delade meningar uppstod också. Under 1800-talet synes den uppfattningen ha övervägt att någon lagprövningsrätt inte existerade. Men under innevarande sekels första decennier förefaller opinionen åtminstone

• Sida 194
•  Original

6 Lagrådet

Lagrådet

• Sida 206
•  Original

1 16 Lag/"(idet

SOU 197834

bli införda i grundlagen. Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet förblev oreglerad.

1 enlighet med 'ad som föreslogs i promemorian förordades i fråga om graltskningmInträde/3 Uni/aiming att 87 & RF skulle ändras på så sätt att det överlämnades åt Kungl. Maj:t att fritt bestämma om lagrådets yttrande skulle inhämtas över ett lagförslag eller inte.

Föredragande departementschefen anförde (prop. 197024 5. 35):

Systemet med obligatorisk granskning av lagförslag från den högsta domarmaktens sida leder sitt ursprung från tider då maktfördelningen mellan en monark med personliga maktbefogenheter och fölkrepresentationen var den centrala konstitutio- nella frågan. ftl—':s bestämmelser om obligatorisk laggranskning synes i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning i lagstiftningssammanhang.

Med parlan'ientarismens införande har följt en överflyttning av konungens maktbe- fogenheter tilI statsrådets ledamöter. Därmed har också förutsättningarna för den obligatoriska lagrådsgranskningen väsentligt ändrats. Principiellt måste det i ett parlamentariskt system ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen.

Departementschefen yttrade i fortsättningen att det under 1969 hade inträffat en viss nedgång i lagrådets arbetsbörda och att den tredje avdelningen på grund härav hade kunnat dras in. Lagrådet arbetade således på två avdelningar. Lagstiftningsverksamheten låg alltjämt. yttrade departements— chefen. på en sådan nivå att det inte var osannolikt att inom någon tid ånyo en tredje avdelning kunde behöva inrättas.

Departementschefen fortsatte:

1 det lagstiftningsärende. som ledde till att den tredje lagrådsavdelningen kunde inrättas. var det en enhällig uppfattning såväl hos statsmakterna som hos lagrådet självt att en sådan utvidgning i och för sig inte var godtagbar och att den därför endast fick bli ett provisorium iavbidan på en långsiktig lösning av laggranskningsfrågan. Framför allt framhölls de menliga verkningarna för högsta domstolen och regeringsrätten av att alltför mångajustitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift.den dömande verksamheten.

Departementschefen redogjorde härefter för den inom departementet upprät- tade promemorian och remissbehandlingen av denna och yttrade:

Undersökningarna i promemorian utgår från att lagrådsinstitutionen tills vidare skall bestå. Vidare är det en utgångspunkt för övervägandena i promemorian att nya regler om lagrådsgramskningen skall vara så utformade. att granskningen inte får bromsa reformtakten i samhället. Slutligen slås det i promemorian fast. att lagrådsgransk- ningen inte skall få engagera lika många justitieråd och regeringsråd som enligt nuvarande regler behövs för tre lagrådsavdelningar.

Utifrån dessa utgångspunkter har i promemorian undersökts möjligheterna att genom organisatoriska förändringar eller genom ändrade regler beträffande lagrådets arbetsuppgifter åstadkomma den behövliga flexibiliteten i lagrådets verksamhet. Enligt promemorian är möjligheterna att nå ökad flexibilitet genom organisatoriska föränd- ringar snävt begränsade. Lösningen måste därför sökas i en ändring av lagrådets arbetsuppgifter. Övervägandena i promemorian leder fram till att det inte är möjligt att härvid gå fram genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdet. Promemorian utmynnar i förslag att granskningen skall göras fakultativ över hela fa'ltet. Det skall enligt promemorian tillkomma regeringen att fritt bestämma vilka

• Sida 207
•  Original

501! 107834

förslag som skall granskas av lagrådet.

Förslaget har vid remissbehandlingen gett upphov till delade meningar bland de juridiskt sakkunniga remissinstanserna. Grundlagberedningen.som vid sitt ställnings- tagande har haft tillgång till övriga remissyttranden. har enhälligt godtagit promemo- rieförslaget.

Från de kritiskt inställda remissinstanscrmt har i huvudsak anförts två invändningar. dels att det inte skulle föreligga något behov f.n. av ändrade regler beträffande lagrådsgranskningen. dels att förslaget skulle vara betänkligt från rättssäkerhetssyn- pttnkt.

Därefter anförde departe mentschefen:

För min del kan jag inte biträda uppfattningen att ett ställningstagande i frågan om lagrådsgranskningen bör anstå. Det är visserligen riktigt att belastningen på lagrådet just nu är något mindre än tidigare. Som jag redan har antytt kan det emellertid inom ganska kort tid visa sig behövligt att åter ta en tredje lagrådsavdelning i anspråk. Jag delar den uppfattning som kom till uttryck närmöjlighet öppnadesatt inrätta en tredje lagrådsavdelning att omfattningen av lagrådsverksamheten har en sådan menlig inverkan på högsta domstolens och regeringsrättens arbete att utvidgningen inte är godtagbar annat än som ett provisorium. F.tt fakultativt system är den enda lösning som kan garantera en önskvärd f1exibi|itet i lagrådets verksamhet utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men. Jag vill för övrigt framhålla att redan det förhållandet att lagrådet måste arbeta på två avdelningar innebär en olägenhet såtillvida att lagstiftningsarbetet i alltför stor utsträckning inkräktar på högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksanthet.

Den andra invändningen mot förslaget bygger på tanken att den obligatoriska lagrådsgranskningen skulle utgöra en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas i lagstiftningen på vissa områden. Med denna uppfattning skulle det innebära ett från principiella synpunkter betänkligt steg att överlämna till regeringen att fritt bestämma i vilka fall sådan granskning skall äga rum.

Redan av vad jag anfört inledningsvis framgår attjag haren annan principiell syn på systemet med lagrådsgranskning än kritikerna. Denna syn ansluter nära till grundlag- beredningens resonemang i ämnet. Enltgt min mening är det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Lagrådets verksamhet är otvivelaktigt ofta värdefull som ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagstiftningsprodukter. Det bör dock ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas och utformas. Regeringen har ansvar inför riksdagen men enbart inför riksdagen. En övergång till ett fakultativt system över hela lagstiftningsfältet är därför enligt min mening ett från principiella synpunkter riktigt steg.

Jag kommeralltså till slutsatsen att man nu bör gå över till en ordning med fakultativ lagrådsgranskning. Jag tror inte att detta kommer att leda till några mycket stora skillnader i fråga om urvalet av lagförslag som remitteras till lagrådet. Med hänsyn till lagrådets sammansättning har man anledning att räkna med att det även i fortsätt- ningen skall bedömas som värdefullt att lagrådet yttrar sig överjuridiskt komplicerade fagstiftningsprodukter på civil-. straff- och processrättens områden. Även utanför dessa ämnesområden kommer det sannolikt ibland att anses angeläget att höra lagrådet. t.ex. i en del fall när ett kommitteförslag efter remissbehandling blivit grundligt omarbetat Från de utgångspunkter för lagrådsgranskningen som jag tidigare har angett har man emellertid att räkna med att åtskilliga lagförslag över huvud taget inte behöver remitteras till lagrådet. Ofta kan det vara tillräckligt att lagrådet får yttra sig

Lagrådet

• Sida 208
•  Original

1 18 Lagrådet

SOU 197813—1

över en lag eller ett lagkomplex bara i vissa delar. Det är vidare givet att t-issa fall kan förekomma där lagrådsgranskning bör underlät-as av det skälet att granskningen skulle försena genomförandet av en angelägen reform. fin fakultativ granskning gör det möjligt att väga olika intressen mot varandra.

Propositionsförslaget antogs av riksdagen. Beslutet var dock inte enhälligt. Konstitutionsutskottets majoritet anförde med anledning av propositit'men (KU 197020 5. 3):

Den utredning som framlagts i ärendet visar enligt utskottets mening klart. att det inte föreligger möjligheter att genom organisatoriska förändringar få en behövlig flexibilitet i lagrådets verksamhet. Det framstår inte heller som möjligt llli nå detta syfte genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdct. I likhet med departe- mentschef'en anser därför utskottet att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet är den enda lösning som kan garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men.

Till förmån rör ett fakultativt system kan även åberopas vissa andra. tungt vägande skäl.

1 skilda sammanhang. bl. a. av författningsutredningen och i remissyttranden över utredningens förslag. har framhållits att det skulle vara värdefullt med en lagråds- granskning inom ytterligare kategorier av lagförslag än de som nu ingår i den obligatoriska sektorn. Utskottet kan ansluta sig till en sådan bedömning. Av betydelsei detta sammanhang är inte minst den omständigheten. att lagstiftningen visar en tendens att utvidgas till nya. förut oprövade områden.

I praktiken har det emellertid visat sig att det med gällande ordning inte finns något utrymme fören mera omfattande granskning inom det nuvarande fakultativa området. Detta måste betecknas som en stor brist. inte minst med tanke på att en lagrådsgransk- ning av ett lagförslag inom detta område i åtskilliga fall allmänt sett torde framstå som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den nuvarande obligatoriska sektorn. Vid en övergång till ett fakultativt system blir det möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstår som riktigast. Detta möjliggör otvivelaktigt ett bättre utnyttjande av lagrådsgranskningens fördelar.

Tio reservanteri utskottet (c. fp. mlavstyrkte förslaget. De ansångU 1970120 5. 6) att utskottet borde ha yttrat bl.a. fl.")Ijande:

Förslaget att nu slopa den obligatoriska lagrådsgranskningen har kraftigt kritiserats under remissbehandlingen. bl.a. i yttranden av högsta domstolens och regeringsrät- tens ledamöter. lin återkommande synpunkt har därvid varit att bestämmelserna om den obligatoriska lagrådsgranskningen utgör en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas vid lagstiftning på de i allmänhet centrala samhällsområden som dessa bestämmelser rör. Utskottet ansluter sig till denna uppfattning. En ändring i den gällande ordningen bör därför enligt utskottets mening i vart fall inte ske utan tungt vägande skäl.

Som motiv för en övergång till ett helt fakultativt system för lagrådsgranskningen anförs i propositionen i huvudsak två olika skäl. ett principiellt och ett praktiskt. Det första bygger på att det i ett parlamentariskt system i princip bör ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen. Departementschefen anser det inte vara förenligt med detta synsätt att ett organ som saknar parlamentarisk förankring tillförsäkras en ovillkorlig rätt att yttra sigi vissa lagstiftningsärenden. Det andra huvudskälet till stöd för reformen tar sikte på lagrådets arbetsbörda. Under hänvisning till erfarenheterna de senaste åren gör sålunda departementschefcn gällande. att lagstiftningsverksamheten inom någon tid kan

• Sida 209
•  Original

SOU l978:34

kontrna att ligga på sådan nivå att lagrådet föratt behörigen fullgöra stna uppgifter inom det nuvarande systemet måste arbeta på tre avdelningar. Detta skttlle enligt statsmakternas uttalanden Nos [ alltför stor utsträckning inkräkta på högsta domsto- lens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Vad gäller frågan om den nuvarande regleringen av lagrådets yttranderätt strider mot en konsekvent parlamentarism och därför bör ändras finner utskottet särskilt följande omständigheter böra beaktas. Lagrådets _vttrandcrätt inskränker inte på något sätt regeringens rätt att självständigt bestämma om innehållet i de lagförslag regeringen framlägger för riksdagen. Det ankommer sålunda helt på regeringen att avgöra om den vill beakta påpekanden av lagrådet. Vidare gäller enligt nuvarande stadgad praxis att lagrådets granskning endast omfattar lagförslagens juridiska sida. Prövningen av törslagens allmänna politiska grunder tttförs sålunda uteslutande av regering och riksdag. Mot denna bakgrund kan utskottet inte ansluta sig till departementschefcns uppfattning att det ur principiell synpunkt inte är godtagbart att lagrådets hörande i vissa fall är obligatoriskt. ] ärendet har inte förebragts någon utredning som ger stöd för antagande att lagrådets arbetsbelastning kommer att öka under de närmaste åren i sådan utsträckning att det till undvikande av olägliga förseningar i lagstiftningsarbetet skall bli erforderligt att åter inrätta en tredje lagrådsavdelning. Det redovisade materialet tyder snarare på motsatsen. lnte hellerarbetstekniska synpunkter utgör därför enligt utskottets mening något vägande skäl för att nu genomföra en ändrad ordning med avseende på lagrådsgranskningen.

Mot bakgrund av det anförda ansåg reservanterna att övervägande skäl talade föratt rådande ordning för lagrådsgranskningen förblev oförändrad i avbidan på resultatet av grundlagberedningens sftttliga överväganden i frågan.

6.4 1974 års regeringsform

l det förslag till ny regeringsform. som grundlagberedningen(GLB) lade fram 1972. höll beredningen fast vid 1970 och 1971 års beslut att lagrådsgransk- ningen inte skulle vara obligatorisk. Två ledamöter reserverade sig dock för en återgång till den tidigare obligatoriska ordningen. Som en nyhet föreslog beredningen emellertid rätt för riksdagsutskott att inhämta yttrande från lagrådet. Beslut härom skulle kunna fattas endast av utskottets majoritet. inte — såsom beredningen föreslog i fråga om remisser till andra statliga myndigheter — av en minoritet bestående av en tredjedel av ledamöterna.

Som skäl för att den ordning som beslöts åren l970—7l borde bestå anförde GLB (SOU l972115 s. l65):

Beredningen — — — har inte funnit det praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk granskning. Åtskilliga viktiga grupper av lagar. såsom grundlagar. skatteförfattningar och kommunallagar. föll utanför den obligatoriska granskningen. lnorn det område där granskning var obligatorisk måste däremot även okomplicerade förslag och sådana förslag där lagrådets yttrande eljest inte var sakligt behövligt remitteras till lagrådet, något som kunde få till följd att lagrådets arbetskraft utnyttjades mindre väl och som dessutom kunde leda till tidsförlttst. Lagrådet bör enligt beredningens mening om möjligt inte arbeta på mer än två avdelningar. Det är knappast möjligt att finna ändamålsenliga regler att avgränsa de förslag, där en lagrådsgranskning är påkallad. Då det är angeläget att lagrådet får yttra sigjust i de fall då dess yttrande är mest behövligt.

Lagrådet

• Sida 210
•  Original

20 Lagrådet

SOU 1978:.'l4

finns det knappast någon annan möjlighet än att frågan om remiss till lagrådet får prövas i varje särskilt lagärende.

l motiven till förslaget att utskott skulle kunna inhämta yttrande av lagrådet nämnde (jLB att det förekom att utskott informellt anhöll om lagrådets bistånd med granskning av lagförslag samt att. särskilt med tanke på att riksdagen enligt förslaget skulle bli ensam lagstiftare. det lämpligen borde bli möjligt för utskott att inte bara Linder hand utan också genom formligt beslut begära yttrande av lagrådet.

I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (R())(prop. l973z90) bibehölls den år 1971 införda ordningen med fakultativ lagrådsgransk ning. och reglerna om lagrådet föreslogs bli införda i 8 kap. 18 & RF. Enligt 4 kap. 10% i förslaget till RO skulle statlig myndighet i princip lämna upplysningar och avge yttrande när utskott begär det. Redan en tredjedel av utskottets ledamöter skulle kunna få till stånd en sådan begäran. Utskottsmajoriteten skulle emellertid kunna förhindra att yttrande inhäm- tades om den fann att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Regeln om remiss till statlig myndighet innehöll inte något undantag i fråga om lagrådet.

Förslagen i propositionen beträffande lagrådet tillstyrktes av konstitutions- utskottet (KU 1973126 5. 55 f.).

Sex borgerliga ledamöter reserverade sig och föreslog att någon förrn av obligatorisk lagrådsgranskning återinfördes.

De anförde (KU 1973226 5. 125):

Enligt vår mening utgör granskningen i lagrådet ett vidgat skydd för rättssäkerhets- intresset och för enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet. Genom att lagrådsgranskningen enligt stadgad praxis är begränsad till lagförslagens juridiska sida medan deras allmänna politiska grunder är en sak uteslutande för regering och riksdag kan några principiella invändningar utifrån parlamentarisk synpunkt inte riktas mot ett system med obligatorisk lagrådsgranskning.

Reservanterna föreslog att obligatorisk lagrådsgranskning i princip skulle föreskrivas för det centrala lagområdet sådant detta bestämts i 8 kap. 2 och 3 åå RF. det vill säga föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den. Undantag föreslogs dock för lagförslag av mindre ingripande art. i första hand lagändringsförslag av mindre vikt men även förslag till ny lagstiftning. som var sådant att lagrådets yttrande framstod som obehövligt. Av praktiska skäl fann reservanterna det vidare nödvändigt att lämna skattelagarna utanför det obligatoriska området.

Riksdagen biföll utskottsförslaget. I propositionen till 1974 års RF hade departementschefcn framhållit att lagrådet liksom hittills huvudsakligen borde bestå av domare från de två högsta instanserna men att det saknades anledning att grundlagsfästa de närmare reglerna om lagrådets sammansättning. 1 enlighet härmed föreskrivs i 8 kap. 18% RF att i lagrådet ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten och att närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag.

Enligt förslag i prop. 1974135 (5. 54) skulle de bestämmelser om lagrådets sammansättning. som fanns i 21 & 1809 års RF. tas in i lagen om lagrådet.

• Sida 211
•  Original

sou 107334 Lagrådet 121

Regeln i 21 ;" 1809 ars RF behölls alltså i sak oförändrad och fördes över till lagråt'lslagen. Denna regel är den nu gällande.

Den fakultativa lagrådsgranskningen behölls således. vilket också betyder att regler rörande omfattningen av lagrådets granskningsområde inte finns. Ej heller finns någonting stadgat i lag om inriktningen av lagrådsgransk- ningen.

6.5 Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning

6.5.1 Äfn(Irings/örs/ag (f/fclr 1974

Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning väcktes förslag om en föreskrift i RF enligt vilken lagrådet alltid skulle höras över förslag till lag som begränsari RF upptagen fri- och rättighet. Lagrådet skulle därvid särskilt yttra sig över förslagets grundlagsenlighet. Enligt fri- och rättighetsutredningens mening vore det dock lämpligt att vidga en bedömning av väckta förslag om lagrådsgranskningen till en förutsättningslös utredning om lagrådsinstitutet. gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakultativa lagrådsgransk- ningen. Givetvis skulle. enligt utredningen. då också frågan om lagråds- granskning av lagförslag som rör de medborgerliga fri- och rättigheterna komma in i utredningsbilden. 1 avvaktan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstitutet ansåg utredningen att man då inte borde ta ställning till frågan huruvida föreskrift borde införas i RF om lagrådsgransk- ning av förslag som gäller rättighetsbegränsningar (SOU 1975:75 s. 10911).

De tre borgerliga ledamöterna (c. fp och m) i utredningen yrkade i reservationer att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skulle granskas av lagrådet.

1 prop. 1975/76:209 angående förstärkning och utvidgning av grundlags- skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna behandlades frågan om lagrådets granskning av rättighetsbegränsande lagförslag. Departements- chefen anlörde (prop. 1975/76:209 s. 95 f.):

För egen del anser jag att det ofta kan vara lämpligt att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl.a. ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslut skall komma att underkännas i rättstillämpningen. l-ln ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighets- begränsande lagstiftning är emellertid förbunden med betydande nackdelar. Ett sådant system skulle bl.a. få till följd att alla författningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraffi skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna — t. ex. författningar om näringsverksamhet. miljöskydd. hälsovård etc. — och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Resultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning t. ex. av komplicerad civilrättslig lagstiftning. lin ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare. som framhålls av högsta domstolen. ge upphov till meningsskiljaktigheter huruvida grundlagen i ett visst fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats till lagrådet men där remiss. kanske till följd av ett rent förbiseende. inte har ägt rum. lin särskild komplikation. som har påpekats av kammarrätten i Göteborg. är att lagrådet knappast kan begränsa sina uttalanden om grundlagsstridighet till att avse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam

• Sida 212
•  Original

Lagrådet

5011 197834

i förhållande till grundlagens bud. I själva verket kommer lagrådet. om all rättighets- begränsande lagstiftning rctttittcras dit. att få en ställning som i hög grad liknar en lörfattningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryteras — högsta domstolen och regeringsrätten — oundvikligen kommer att dras in i det politiska kraftlältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt att föreslå att rättighetsbegränsandc lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. .lag har däremot inte något att invända mot förslaget att lagrådets ställning blir f("iremål för en förtttsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättigltctsbegränsande lagstiftning tttan som gäller lagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åt en parlamentariskt sammansatt kommitté och förenas med uppgifterna att utreda frågorna om särskilda uppskovsregler i fråga om rättighctsbcgränsande lagstiftning och om grundlagsteglering av lagprövningsrätten.

Det bör understrykas att ntitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter mig att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i denna fråga den uppfattning som har uttryckts av bl. a. högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske i betydande utsträckning.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet (KU 1975/76156). som också hade att yttra sig över ett antal borgerliga motioner angående lagrådsgranskning, alla i syfte att förstärka och utvidga denna (motionerna 197594. 994 och 999 samt motionerna 1975/7612551. 2553 och 25541.

1 motionen 1975z94 (c och fp) hemställdes om ändring av 8 kap. 18å regeringsförrnen av innebörd dels att lagrådets yttrande skulle inhämtas rörande lagförslag i ämne som avses i 2 och 3 åå samma kapitel med undantag för skattelagstiftning och lagförslag av ringa vikt. dels att ledamöter i lagrådet skulle utses enbart av högsta domstolen och regeringsrätten.

Motionen 19751999 (ml hade samma hemställan som den föregående samt innefattade därjämte yrkande om skyndsam utredning och regeringsförslag om inrättande av ett skattelagråd.

1 motionen 1975z994 (m) hemställdes som alternativ till yrkandena i de båda föregående motionerna och under förutsättning att dessa yrkanden inte vann bifall i riksdagen. att riksdagen beslutade att till 8 kap. 18 å RF fogades meningen "Om en lag skulle komma att verka retroaktivt i något avseende skall förslaget därom sändas till lagrådet för granskning".

1 motionen 1975/7612551 (fp) föreslogs att lag som begränsar de fri- och rättigheter som behandlades i propositionens förslag till 2 kap. 1 å 1—5 och i 6 och 8 åå och 11 å andra stycket RF skulle granskas av lagrådet. som skulle yttra sig om lagens förenlighet med RF. Fann lagrådet att ett lagförslag innebär begränsning av yttrandefriheten. inlörmatior-sfrihcten. mötesfrihe- ten. demonstrationsfriheten. föreningsfriheten eller skyddet för förtrolig meddelelse. skttlle en särskild föreslagen beslutsordning tillämpas.

Motionen 1975/76:2553fm) innehöll samma yrkande som ntotionen 2551 i förevarande fråga. dock att lagrådets granskning och formerna för beslut om rättighetsinskränkningar föreslogs gälla även vissa moment i föräldrarätten. som enligt ntotionen skulle upptagas i regeringsformen.

1 motionen 1975/7612554 (cl föreslogs att lagrådets yttrande alltid skulle inhämtas i fråga om lagförslag av rättighetsbegränsande innebörd. Yttrandet skulle därvid kunna begränsas till frågan om lagförslaget var grundlagsen- ligt.

• Sida 213
•  Original

SOU 1978:34

Utskottet. som avstyrkte motionsyrkandena. framhöll att det var förenat med svårigheter av olika slag att införa en ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av alla rättighetshegränsande lagförslag eller inom gene- rellt angivna stora lagstil'tningsområden över huvud taget (KU 1975/76:56 s. 15). l.?tskottet förordade i stället en förutsättningslös utredning om lagrådets ställning och uppgifter. Som ett led i utredningsarbetet borde enligt utskottet kunna prövas de förslag i denna del som framkommit i motionerna. Flera ledamöterfc. fp och m) i utskottet reserverade sig häremot och föreslog i tre olika reservationer att förslag till lag som begränsade i propositionen behandlade f'ri— och rättigheter alltid skulle granskas av lagrådet. som särskilt skulle yttra sig om förslagets förenlighet med RF(s. 66 ff.). Vidare föreslogs att lagrådet obligatoriskt skulle yttra sig över lagförslag i ämne som anges i 8 kap. 2 och 3 åå RF. med undantag för lagförslag med föreskrifter om skatt och lagförslag av ringa vikt(s. 83 f. och 124). Två ledamöterlm)ansåg vidare attett särskilt skattelagråd borde inrättas (s. 85).

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

6.5.2 lions/imlimmats/rollers gran.skningsbetc'inkariden

Konstitutionsutskottet (KU) har ägnat särskild uppmärksamhet åt omfatt- ningen och inriktningen av lagrådsremisserna för tiden efter 17.2.1971 (dagen för grundlagsändringen) till och med år 1976. Inom utskottets kansli har utarbetats promemorior. intagna som bilagor till KUzs granskningsbetän- kanden (KU 197220. 197320. 1974122. 1975:12. 1975/76:50 och l976/77:44). utvisande dels vilka lagförslag som remitterats till lagrådet. dels vilka som inte remitterats till lagrådet men som enligt de tidigare gällande reglerna torde ha hört till det obligatoriska granskningsområdct.

Under den obligatoriska lagrådsgranskningens sista två år. 1969 och 1970. uppgick antalet lagrådsremisser till omkring 50 respektive drygt 60. Enligt konstitutionsutskottets undersökningar remitterades under tiden 172—31.12.1971 21 lagförslag till lagrådet samtidigt som 12 lagförslag som enligt förut gällande regler torde ha hört till det obligatoriska gransknings- området. lämnades till riksdagen utan att ha remitterats till lagrådet (KU 1972:26 s. 29 f.).

År 1972 lade regeringen fram 15 propositioner med lagförslag som hade granskats av lagrådet (av dessa omfattas fyra också av den nyss angivna siffran för lagrådsremisser under år 1971) och 18 propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte hade granskats av lagrådet (KU 1973:20 s. 10 och 151 ff.).

Motsvarande siffror för år 1973 var 13. respektive 26 ("KU 1974122 5.28 och 235 ff.). för år 1974 10 respektive 32 (KU 1975112 5.21 och 151 ff.) och för år 1975 20 respektive 21 (KU 1975/76:50 s. 20 och 217 ff.). Av de under år1976 till riksdagen avgivna lagförslagen hade åtta granskats av lagrådet. Under 1976 hade vidare riksdagsutskott i tre fall begärt lagrådets yttrande över propositioneerU l976/77:44 s. 17 och B 66). Lftskottet redovisar för år 1976 inte vilka propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte har blivit föremål för lagrådsgranskning.

Konstitutionsutskottet uttalade beträffande år 197! att erfarenheterna av slopandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen ännu inte var tillräckliga

Lagrådet

12 3

• Sida 214
•  Original

1 24 Lag/titler

5012 197834

fören säker bedömning av Kungl. Maj:ts praxis på detta område (KU 1972:26 s. 7).

Då utskottet inte ville föregripa riksdagsbehandlingen av förslaget till ny författning (prop. 1973190) föranledde granskningen av lagrådsremisserna under år 1972 inte något utskottets uttalande i fk'jrevarande sammanhangtKlI 1973:20 s. 11).

1 sti/skilt vin-ande till utskottets betänkande avseende är [973 anförde sju borgerliga ledamöter av utskottet bland annat (KU 1973:20 s. 23):

Den redovisnitig som utskottet lämnarav lagrådsremisserna under 1972 visar enligt vår uppfattning betydelsen av lagrådsgranskning. Lagrådets synpunkter har sålunda föranlett ändringar i 14 av 15 remitterade lagförslag. Antalet lagrådsremisser har dock sjunkit väsentligt från 1971 till 1972.

1 övrigt hänvisade de sju ledamöterna till den förestående riksdagsbehand- lingen av förslaget till ny författning.

Beträffande år 1973 fann utskottet. enär utskottet inte ville föregripa behandlingen av två motioner (1974z99 och 1974:593). båda med syfte att utvidga lagrådsgranskningen. inte skäl låta granskningen av lagrådsremis— serna föranleda något utskottets uttalande (KU 1974:22 s. 29).

1 så"/skilt _vttrande till utskottets betänkande avseende år 19.73 anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1974:22 s. 58):

Den redovisning som utskottet lämnar angående lagrådsremisserna visar en kontinu- erlig nedgång av det antal lagförslag som årligen blir föremål för lagrådets granskning Detta måste anses betänkligt med hänsyn till det skydd för rättssäkerhetsintresset. enhetligheten. konsekvensen och klarheten i rättssystemet som lagrådsgranskningen enligt vår mening utgör.

[övrigt hänvisade ledamöterna till den borgerliga reservationen till utskottets betänkande rörande författningsreformen (KU 1973226 5. 55 och 125)samt till utskottets förestående behandling av ovannämnda motioner rörande lagråds- granskningen.

1 fråga om år [974 fann utskottet. med hänvisning till tre tidigare (s. 122) nämnda motionert1975:94. 1975:994 och 19751999). alla med syfte att utvidga lagrådsgransl-Lningen utöver gällande författning. ej skäl att föregripa moticmsbehandlingen genom något särskilt uttalande rörande granskningen av de till riksdagen avgivna lagpropositionerna (KU 1975112 5. 21 f.).

1särskilt_v/lrunrlc till utskottets betänkande anförde sju borgerliga utskottsv ledamöter bland annat (KU 1975: 12 s. 39):

Utskottets redovisning av lagrådsgranskningens omfattning visar en ytterligare nedgång under 1974 i förhållande till tidigare år. Som vi vid olika tillfällen framhållit anser vi lagrådsgranskningen utgöra ett skydd för rättssäkerheten och en garanti för enhetligheten. konsekvensen och klarheten i rättssystemet. Mot denna bakgrund är den kontinuerliga minskningen av antalet lagrådsremisser betänklig. Den verkställda granskningen visar också. att man inom regeringen varken följer några enhetliga principer eller företar någon samlad bedömning rörande vilka lagförslag som skall remitteras till lagrådet.

Granskningen av de under år [975 till riksdagen avgivna lagpropositionerna föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Utskottet hänvisade till den förestående propositionen 1975/76:209 rörande fri- och

• Sida 215
•  Original

SOU 107834

rättigheter i grundlag jämte de ovannämnda motionerna (KU 1975/76:50 s. 19 f.).

1 särskilt yttrande till granskningsbetänkandet anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1975/76:50 s. (15):

Som vi vid olika tillfällen framhållit tillmäter vi lagrådet en utomordentlig vikt som ett juridiskt granskningsorgan i lagstiftningsproeessen. — — — De ttndersökningar av lagrådsremissernas omfattning som utskottet företagit alltsedan 1072 visar att de 1971 ändrade reglerna för lagrådsgranskningen inte lett till att lagrådet kommit att utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt.

Beträffande år 1976 fann utskottet — med hänvisning till då pågående utredningsarbete (lagrådsutredningen samt rättighetsskyddsutredningen") — inte anledning göra något särskilt uttalande om utnyttjandet av lagrådsinsti- tutet under året (KU l976/77:44 s. 17).

6.6 Lagrådsutredningens förslag

Enligt direktiven för lagrådsutredningen skulle lagrådsutredningen överväga dels lagrådets sammansättning och arbetsformer. dels olika alternativ i fråga om inriktningen av granskningsverksamheten samt avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde.

Lagrådsutredningens direktiv framgår av vad chefen förjustitiedeparte- mentet. statsrådet Romanus. anförde vid regeringssammanträdet den 20 januari 1977 (Dir 197712). 1 direktiven redogjorde departementschefcn bland annat för nu gällande och tidigare bestämmelser på området. Vad departe- mentschefen i övrigt uttalade har införts i lagrådsutred ningens betänkande. s. 245.

Lagrådsutredningen har uttalat att det inte ankommer på utredningen att ta ställning till frågan om lämpligheten i och för sig av att återinföra obligatorisk granskning. Mot bakgrund av vissa överväganden rörande obligatorisk lagrådsgranskning på olika lagstiftningsområden har lagrådsutredningen utarbetat tre alternativ som innebär att endast en del av alla lagförslag skall obligatoriskt granskas av lagrådet. Alla de olika alternativen innehåller tre generella undantag från kravet på lagrådsgransk ning. nämligen för lagförslag som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda. för lagförslag som är brådskande samt för lagförslag av sådan art att det med hänsyn till granskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet. l sist- nämnda hänseende åsyftas t. ex. föreskrifter som har sin betydelse i fråga om de allmänna politiska grunderna och som inte innefattar lagtekniska svårigheter.

Beträffande den närmare utformningen av alternativen hänvisas till bilaga [(s. 240 f. och 306 ff.).

I fråga om avgränsningen av området för en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen ansett lämpligt att anknyta till regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om krav på Iagform på vissa ämnes- områden. Lagrådsutredningen har ansett att en obligatorisk lagrådsgransk- ning bör avse endast lagförslag. enär den normgivning som sker i Iagform är av sådan omfattning att det inte skulle vara möjligt att utöver denna ta upp

Lagrådet

• Sida 216
•  Original

126 Lagrådet

5013 197834

även regeringsförordningar. ”ur ett obligatoriskt gransknittgsområde än avgränsas får man. menar utredningen. räkna med att det finns lagförslag som i det särskilda fallet lämpligen bör granskas av lagrådet. trots att de faller utanför ett sådant område. Lagrådsutredningen har därför ansett att det bör vara möjligt att inhämta yttrande från lagrådet även i fråga om sådana lagförslag.

När det gäller metoden att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde har lagrådsutredningen påpekat att det inte är en framkomlig väg att räkna upp de lagar som bör omfattas av den obligatoriska granskningen. Om de olika lösningar som härvid kan tänkas anför lagrådsutredningen (s. 284 f.): En sådan är att granskningsområdet bestäms genom en allmänt hållen regel. som förenas med möjlighet att under vissa. likaså allmänt hållna förutsättningar avstå från att inhämta lagrådets yttrande. En sådan regel skulle t. ex. kanna innehålla att yttrande från lagrådet skall inhämtas över principiellt eller praktiskt viktiga lagförslag. om inte särskilda skäl häremot föreligger. Någon klar gräns mellan vad som måste resp. inte behövde granskas skulle emellertid då inte ftnnas. Detta skulle knappast innebära en obligatorisk granskning i den mening som förutsättes i utredningens direktiv. litt alternativ som i huvudsak bygger på en allmänt hållen bestämmelse synes också alltför lösligt. även om bestämmelsen kombinerades med en uppräkning av några typer av lagstiftning som den under alla förhållanden skulle omfatta (jfr lagtekniken i 8 kap. 2 och 3 åå RF). En ytterligare möjlighet att bestämma granskningsom rådet skulle vara att ange de lagstiftningsområden. som böromfattas. genom att anknyta till sådana begrepp som civillag. strafflag. skattelag etc. Dessa begrepp har emellertid inte någon fixerad innebörd och metoden skulle med all sannolikhet vålla åtskilliga problem i prakti- ken.

Lagrådsutredningen har funnit det ofrånkomligt att välja en annan lösning. varigenom gränsen för vad som ingår i det obligatoriska granskningsområdet bestäms mera konkret.

1 det förslag (alternativ 1). som lagrådsutredningen för sin del förordat. har en begränsning skett till sådan lagstiftning som till sin typ har ansetts mera väsentlig från granskningssynpunkt. Det föreslås omfatta bl. a.grund1agsbe- stämmelser om tryckfriheten. föreskrifter vilka begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna som behandlas i 2 kap. regeringsformen och civilrättslig lagstiftning. .Av offentligrättslig lagstiftning föreslås ingå föreskrifter som gäller brott eller rättsverkan av brott. utredning om brott. tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, tvångsmedel av annan anledning. rekvisition eller annat sådant förfogande. inskränkningar i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt. fastighetsbildning. konsumentskydd. natur- och miljövård, utsökning och konkurs samt föreskrifter som gäller skatt på inkomst, förmögenhet. arv eller gåva. Av annan lagstiftning som föreslås ingå i det obligatoriska granskningsområdet kan särskilt nämnas föreskrifter om domstolar och rättegång samt sekretesslagstif'tning.

Alternativ 11 är en utbyggnad av alternativ 1. Skillnaden mellan dessa båda alternativ och alternativ 111 hänför sig till beskrivningen av vilka föreskrifter inom området för 8 kap. 355 RF som skulle höra till det obligatoriska granskningsområdct. I stället för en uppräkning av ämnesområden skulle som rekvisit för granskningsobligatorium kunna anges i 3; t. ex. "före-

• Sida 217
•  Original

SOL? 197834

skrifter som avses i $&. om föreskrifterna måste anses-vara principiellt viktiga".

Från kravet på en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen i samtliga alternativ föreslagit dels det undantaget att strafffxtstämmelser i specialstraffrätten inte skall behöva granskas av lagrådet om inte strängare straff än fängelse i ett år stadgas. dels. som nämnts tidigare. generella undantag för föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet. för särskilt brådskande lagstiftning samt för föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till Iagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet.

Experten hos lagrådsutredningen. departementsrådet Gunnar Björne. förordade i ett särskilt yttrande att skattelagarna skulle falla utanför det obligatoriska granskningsområdet med undantag av föreskrifterom arvs- och gåvoskatt samt föreskrifter om grunderna för taxerings- och uppbördsförf; - randet vid den direkta beskattningen och därmed sammanhi-fngande proces- suell lagstiftning. Björne yttrade bl. a. att skr-ittelagstiftningcn ofta rör frågor som är politiskt kontroversiella. att bedömningen. hur lagstiftningen bör utformas. är starkt beroende av politiska värderingar samt att denna lagstiftning därför vore mindre väl lämpad för obligatorisk lagrådsgransk- ning. Erfarenheten visade vidare enligt Björne att skattelagstiftningen av de politiskt ansvariga vanligtvis ansågs vara av mycket brådskande natur. Björne erinrade om den av majoriteten föreslagna regeln att lagrådets hörande kunde underlåtas. om därav följande dröjsmål skulle leda till avsevärt men. och fann det sannolikt att denna regel skulle få åberopas ofta i fråga om skattelagstiftningen och snarare få karaktären av huvudregel än av undan- tag.

Lagrådsutredningen har också aktualiserat frågan om lagprövningsrätten. Härom yttrar utredningen (s. 284):

Även om bestämmelserna om vad som obligatoriskt skall granskas av lagrådet utformas så klart och entydigt som möjligt. måste fråga ibland kunna uppkomma om inte en av riksdagen antagen lag. som inte har granskats av lagrådet . rätteligen borde ha underkastats sådan granskning. Detta lederi sin tur till frågan om underlåtenhet att höra lagrådet när det skulle ha skett inverkar på lagens giltighet. _, —— Lagprövnings— rätten. som hitintills har förblivit oreglerad. är f. n. föremål för prövning av rättighetsskyddsutredningen. Anledning saknas därför att i nu förevarande samman- hang ta ståndpunkt till nämnda fråga. Utredningen vill emellertid framhålla följande synpunkter. Lagrådet har inte någon beslutande funktion utan har endast att avge begärt yttrande. vilket inte är bindande för regeringen och riksdagen. Det kan därför måhända sägas vara mindre följdriktigt. om underlåtenheten att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan kan inte bortses från att lagrådets hörande ofta Råranledcrändringar av remitterade förslag. Vidare skulle en ordning. som innebär att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande närså hade bort ske inte inverkar på en lags giltighet. kunna tänkas föranleda att minskad uppmärksamhet ägnas frågan om lagrådsremiss behövs. Om ogiltighet skall kunna ifrågakomma, bör det inte vara i andra fall än då det är uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats. 1 praktiken torde man knappast ha anledning räkna med att lagrådsremiss skall underlåtas när det av bestämmelserna klart framgår att lagrådets hörande skall vara obligatoriskt.

Lagrådsutredningen utgår från att laggranskningen även i fortsättningen skall ankomma på en särskild institution. benämnd lagrådet.

Lagrådet

• Sida 218
•  Original

1 28 Lagrådet SOU 197834

Oavsett hur ett obligatoriskt granskningsområde närmare bestäms måste man. enligt utredningen ls. 262). räkna med att flera lagförslag skall kunna granskas samtidigt. Utredningen förordar därvid att lagrådet behålls som en enhetlig institution som vid behov kan arbeta på avdelningar. Man får då en avsevärt smidigare organisation och därmed bättre möjlighet att utnyttja lagrådets arbetskapacitet.

Beträffande lagrådets sammansättning ftamhåller lagrådsutredningen att lagrådets karaktär av i princip en representation av högsta domstolen och regeringsrätten bör bibehållas. Som skäl för att laggranskningen skall utföras av ledamöter i högsta domstolen och regeringsrätten har. framhåller utredningen (s. 265). brukat anföras främst värdet av att den erfarenhet av den dömande verksamheten i högsta instans som dessa domare har förvärvat tillförs lagstiftningsarbetet. liksom den betydelse för rättstillämpningen som deltagandet i granskningen av lagförslag anses ha. Angivet skäl för att laggranskningen bör ankomma på domare i högsta domstolen och regerings- rätten är enligt lagrådsutredningens mening fortfarande i huvudsak bärande. Utredningen pekar även på andra omständigheter. som kan åberopas. till exempel att verksamhet i någon av de båda högsta instanserna är ägnad att ge stor förtrogenhet med rättssystemet och överblick över detta. att dessa instansers ledamöter i allmänhet har betydande erfarenhet av lagstiftnings- arbete samt att det förhållandet att laggranskningen åvilar ledamöter i dessa båda instanser dessutom ansetts utgöra en garanti för det granskande organets självständighet gentemot regeringen och riksdagen.

Enligt lagrådsutredningens direktiv skall lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från högsta domstolen och regeringsrätten än som motsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning. eller högst åtta domare med fri fördelning mellan antalctjustitieråd och regerings- råd.

För att lagrådets granskningskapacitet skall kunna ökas har lagrådsutred- ningen föreslagit att antalet ledamöter på lagrådsavdelning minskas. Frågan om lagrådsavdelnings sammansättning har. framhåller utredningen. också samband med antalet avdelningar som krävs för att lagrådet skall kunna bemästra den arbetsbörda som kan väntas. Med de alternativ i fråga om det obligatoriska granskningsområdet som utredningen lägger fram måste möjlighet finnas för lagrådet att arbeta på tre avdelningar. lnte heller kan ett behov av fyra avdelningar uteslutas. Utredningen menar att så många avdelningar inte bör finnas annat än rent tillfälligt.

Lagrådsutredningen föreslår (s. 268) att lagrådsgranskningen skall kunna utföras av avdelning med tre ledamöter. Vid en sammansättning med tre ledamöter kan man därvid — med sammanlagt nio ledamöter från högsta domstolen och regeringsrätten — alltid räkna med tre avdelningar och. om tre av ledamöterna rekryteras utanför kretsen av i tjänst varandejustitieråd och regeringsråd. även fyra avdelningar. Av de tre ledamöterna på en avdelning bör nämligen enligt utredningen en ledamot kunna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitieråd och regeringsråd.

Mot bakgrund av att det obligatoriska granskningsområde som utred- ningen föreslär omfattar lagförslag inom olika lagstiftningsområden fallande inte endast inom högsta domstolens verksamhetsområde förordar utred- ningen att lagrådets avdelningar skall kunna ha sinsemellan olika samman-

• Sida 219
•  Original

SOU 1078:34

sättning i fråga om proportionen mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd. Avdelning föreslås (s. 270) således kunna bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ett justitieråd och två regeringsråd. beroende på inom vilken domstols verksamhetsområde som ett remitterat lagförslag i första hand faller.

Möjligheten att anlita fackman bör enligt lagrådsutredningens mening kunna bibehållas. Sådan fackman bör förordnas att biträda som särskild sakkunnig och inte som för närvarande ha ställning som ledamot.

Lagrådsutredningen anser (s. 271) att den nuvarande tjänstgöringstiden om två år är väl avvägd. Redan med hänsyn till att tjänstgöringstiden inte bör vara längre än två år är det. enligt utredningens mening. inte lämpligt att organisera lagrådet som en ordinär myndighet med fast inrättade tjänster. man skulle då bland annat behöva laborera med tjänstledighet för de berörda domarna. Med bibehållande av den faktiska anknytningen till de två högsta domstolarna underlättas möjligheten att ta i anspråk justititeråden och regeringsråden för dömande verksamhet när deras deltagande i laggransk- ningen inte påkallas.

Med ett obligatoriskt granskningsområde enligt något av de alternativ som lagrådsutredningen lägger fram kan laggranskningen enligt lagrådsutred- ningen (s. 271) antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. Avdelning- arna bör enligt förslaget likställas formellt. sålunda bör den nuvarande ordningen med ordinarie och extra avdelningar överges.

Beträffande frågor om tjänstgöringsskyldighet. tjänstgöringstidens längd och utseende av ledamöter i lagrådet hänvisas till lagrådsutredningens förslag (5. 271 ff).

Beträffande lagrådets arbetsformer anför och föreslår lagrådsutredningen bland annat följande.

Lagrådets yttrande skall även fortsättningsvis inhämtas av regeringen och avse ett av regeringen godtaget lagförslag ts. 274). Detta utesluter i och för sig inte att lagrådet kan påbörja granskningen dessförinnan. Departement bör under beredningen av ett Iagstiltningsärcnde kunna begära att under hand få höra lagrådets synpunkter beträffande viss fråga. Sistnämnda förhållanden torde inte kräva någon uttrycklig reglering. Det böri fortsättningen liksom hittills ankomma på lagrådets ledamöter att själva avgöra vilket arbetssätt som är lämpligast. Lagrådet skall. enligt förslaget. vidare ha frihet att avgöra vad i ett remitterat lagförslag som äri behov av en närmare granskning. Det departement i vilket förslaget har utarbetats bör vara skyldigt att tillhanda- hålla lämplig föredragande. även om lagrådets yttrande har begäns av riksdagsutskott (s. 277). Om remiss från riksdagsutskott skulle avse ett lagförslag som har väckts inom riksdagen. bör det ankomma på utskottet att ställa föredragande till lagrådets förfogande. Bestämmelser om detta föreslås bli intagna i lagen om lagrådet. Lagrådets yttrande skall avges skriftligen. men liksom för närvarande bör redaktionella och liknande anmärkningar kunna göras under hand. 1 fråga om utformandet av yttrandena skall det ankomma på lagrådets ledamöter att själva bedöma hur man lämpligen bör förfara.

Lagrådsutredningen har funnit att det - med hänsyn till att lagrådet enligt nya RF inte principiellt torde skilja sig från andra myndigheter — framstår som naturligt att lagrådet. när det avger begärt yttrande över ett lagförslag. alltid redovisar myndighetens mening. Mot bakgrund härav föreslås regler om

Lagrådet

• Sida 220
•  Original

130 Lagrådet

SOU I97R:34

omröstning när skiljaktiga meningar förekommer och om vem som skall vara ordförande på avdelning. Se vidare härom i förslaget. s. 277 f.

6.7 Antalet lagrådsremisser efter 1971

Vid sin egen bedömning av hur regeringen utnyttjat lagrådsgranskningen efter 1971 har rättighetsskyddsutredningen hämtat material från såväl lagrådsutredningens betänkande som konstitutionsutskottets gransknings— betänkanden (jämför ovan avsnitt 6.5.2). Utredningen har därutöver inhämtat vissa uppgifter.

Efter övergången till det fakultativa systemet minskade antalet lagrådsre- misser kraftigt. Efter grundlagsändringen i februari remitterades under 1971 27 lagförslag till lagrådet. Under samma tid förelades riksdagen 12 lagförslag som inte remitterats och som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska området. sådant detta hade kommit att tillämpas. Motsva- rande siffror för de följande åren var för 1972 15(18). för år 1973 13 (26). för år 1974 11 (31)och för år 1975 20(21). Under 1976 remitterades av regeringen 8 lagförslag. Motsvarande siffror för 1977 var 26 (19).

Som exempel på lagförslag som inte lagrådsgranskades kan nämnas förslag till sjömanslag (prop. 1973140). till lag om tillfälligt omhändertagande (prop. l973zllS). till ledningsrättslag (prop. 19731157). till lag om rättegången i arbetstvister (prop. l974:77). till lag om ändring i föräldrabalken (prop. 19741142. gällande bl.a. grunderna för omyndighetsförklaring och dess hävande. förmyndares uppgifter och vissa ändrade processuella regler) samt till lag om bostadsdomstol (prop. 1974:151).

Propositionerna i lagärendcn under åren 1971—1977 utgjorde omkring 60 procent av samtliga propositioner. Till lagrådet remitterade lagförslag under samma tid uppgick år 1971 till 36 procent av lagpropositionerna. 1972 till 20. 1973 till 11. 1974 till 10. 1975 till 16..l976 till 6 samt 1977 till 30 procent.

Siffrorna visar att antalet lagrådsremisser sjönk kraftigt under åren 1971—1974 och att de under 1975 åter steg. Under år 1976 remitterade regeringen endast åtta lagförslag till lagrådet. Linder 1977 remitterades 26 lagförslag. medan 19 tillhörande det gamla obligatoriska området inte remitterades. Antalet sådana lagförslag. som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska gransk ningsområdet och som inte remitterades till lagrådet. ökade under åren 1971—1974. För år 1975 var antalet sådana förslag lägre än 1974 men högre än 1971.

Samtliga de förslag. som efter övergången till en fakultativ ordning och fram till och med 1977 har remitterats till lagrådet. kan. med något enstaka undantag under 1977. hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsom- rådet.

Möt bakgrund av den gemensamma borgerliga reservationen till konstitu- tionsutskottets yttrande över prop. 1970:24 och flertalet borgerliga motioner under de följande åren. alla i syfte att utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning. har utredningen funnit det vara av intresse att närmare undersöka hur lagrådet utnyttjats efter regeringsskiftet 1976.

Att bygga en sådan bedömning på andra halvåret 1976 är på grund av regeringsskiftet knappast rättvisande och denna tid torde kunna lämnas

• Sida 221
•  Original

5015 197834

utanför vidare jämförelser. Under år 1977 remitterades. som framgår ovan. 26 lagförslag till lagrådet. Nästan alla torde kunna hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsområdet. Under samma tid förelades riksdagen 19 lagförslag. som inte granskats av lagrådet och som torde likaledes kunna hänföras till det tidigare obligatoriska området.

(iällande regler. enligt vilka det överlämnas till regeringen att fritt bestämma över vilka lagförslag lagrådets _vttrande skall inhämtas. har tillämpats på ett relativt likartat sätt av regeringen. oavsett vilka partier den representerat. Det förefaller möjligen som om en viss förändring har skett under det senaste året. Emellertid finns ännu inte tillräckligt lång erfarenhet för att grundlägga ett slutgiltigt omdöme.

Av intresse vid bedömningen av lagrådets roll i lagstiftningsarbetet efter övergången till fakultativ granskning är i detta sammanhang vidare uppgifter om lagrådets tjänstgöring. Lagrådet arbetade på två avdelningar.en ordinarie och en extra. under hela är 1971 och fyra och en halv månad. fr. o. m. den 14 augusti till årets slut.år 1972. En extra avdelning var också i tjänst under hela år 1973. Under år 1974 var en extra avdelning förordnad sammanlagt sju månader. den ljanuari—den 11 april och den 16 september—den 31 december, och under år 1975 nio och en halv månad. den 1 januari—den 30juni och den 15 september—den 31 december. Under år 1976 varen extra lagrådsavdelning förordnad från årets början t. o. m. den 31 mars och fr. o. m. den 29 november till årets slut. En extra avdelning var förordnad under hela år 1977. Därutöver var ytterligare en extra avdelning i tjänst under drygt sex månader. den 7 februari—den 23 maj och den 29 augusti—20 november.

6.8 Överväganden

6. 8. 1 Allmänna utgångspunkter

1 direktiven för rättighetsskyddsutredningen har departementschefen anfört att starka skäl enligt hans mening talar för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i lagstiftningsarbetet (Dir 197711 5. 5). Utredningen har enligt direktiven att mot bakgrund av det av lagrådsutredningen redovisade materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska lagrådsgranskningen. hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

Direktiven för rättighetsskyddsutredningen är således i fråga om lagrådets ställning och uppgifter närmast inriktade på ett system med obligatorisk granskning av förslag till lagar på bestämda områden. Ett sådant system medför vissa krav på lagrådet i kvantitativt hänseende. Dessa krav måste ställas i relation till det antal personer som skall tjänstgöra i lagrådet. En given utgångspunkt är att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regeringsråd. Detta ger garanti inte bara för hög kompetens i allmänhet utan också för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande.

Många skäl talar för att de två högsta domstolarna inte bör bli större än de är nu. Enligt direktiven för lagrådsutredningen bör lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från de två högsta domstolarna än som

Lagrådet

• Sida 222
•  Original

132 Lagrådet

SOU 1978234

motsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning. Lagrådsut- redningens förslag innebär att högst nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt. Detta bör vara den yttersta gränsen.

Det råder allmän enighet om att lagrådets verksamhet är värdefull såsom ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet ären garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttages.

De regler om obligatorisk granskning som gällde fram till 1971 gav säkerhet föratt alla förslag till lagar på vissa centrala områden remitterades till lagrådet. Detta system var dock behäftat med vissa svagheter. Det fanns ingen möjlighet att göra undantag för obetydliga lagändringar så länge de föll inom obligatoriet. Lagrådets arbetstid kom alltså att tagas i anspråk för vissa föga angelägna uppgifter. Man kom i praxis inte helleratt i nämnvärd omfattning utnyttja möjligheterna att begära lagrådets yttrande över författningar som låg utanför det obligatoriska området. Skatteförfattningarna hänvisades t. ex. — med något undantag — inte till lagrådet.

Detta är bakgrunden till den ändring i fråga om lagrådets hörande som gjordes åren 1970 och 1971. Majoriteten inom konstitutionsutskottet yttrade att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet var den enda lösning som kunde garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstolar skulle lida men. Utskottsmajoriteten betecknade det som en brist att det med då gällande ordning inte fanns utrymme för en mera omfattande granskning inom det fakultativa området; en lagrådsgranskning av lagförslag inom detta område framstod. menade utskottsmajoriteten. i åtskilliga fall som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den obligatoriska sektorn. Vid övergång till ett fakultativt system skulle det bli möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstode som riktigast.

De förhoppningar som knöts till 1971 års reform har inte infriats. En förklaring härtill kan vara att arbetet med ett lagförslag ofta från i varje fall någon synpunkt framstår som brådskande. Endast ett par enstaka lagförslag utanför det gamla obligatoriska området har remitterats till lagrådet.

Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgransk- ningen bör vara att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning och inga andra.

När lagrådsgranskningen gjordes frivillig. åberopades inte bara praktiska skäl utan även principiella. Härvid framhölls att det inte var förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftnings- ärenden. Det borde. yttrades vidare. ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen borde förberedas och utformas.

Föredragande departementschefcn yttrade i 1970 års proposition att det tidigare förekom att lagrådet gjorde uttalanden med politisk innebörd. Sådana yttranden torde ha varit sällsynta under senare år. Riksdagen har vid olika tillfällen under efterkrigstiden uttalat att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida.

• Sida 223
•  Original

SOU 1978:34

Om man nu på nytt vill införa regler om att vissa lagar skall remitteras till lagrådet. är det angeläget att man samtidigt skapar säkerhet föratt lagrådet inte får ställningen av ett politiskt organ. Det torde numera råda full enighet om att lagrådets granskning bör omfatta endast lagförslagens juridiska sida och att prövningen av lörslagens allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Utredningen anser att denna sida av problemet är så viktig att regeringsformen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse i ämnet.

Då man med principiellt betonade resonemang har tagit avstånd från ett system med obligatorisk remiss till lagrådet i vissa fall. kan gällande grundsatser om lagprövning ha haft viss betydelse. Man kan ha hyst farhågor för att regler om obligatorisk remiss skulle kunna få den konsekvensen att rättstillämpande organ i efterhand skulle betrakta en av riksdagen beslutad lag. vilken inte hade granskats av lagrådet. såsom ogiltig därför att organet för sin del fann att lagen i själva verket löll inom det obligatoriska området. En sådan konsekvens av regelsystemet kan självfallet vara synnerligen allvarlig. Utredningen anser att man bör utforma reglerna om lagrådsgranskning så att risken för en rättstillämpning av nu skildrat slag bortfaller.

6.8.2 Inriktningen av lagråtfsgranskningen

Vad som utmärker lagrådsgranskningen i jämförelse med den granskning som remissinstanser i allmänhet utför är att lagförslagen remitteras till lagrådet först efter det att regeringen har fattat principbeslut om att förslagen skall läggas fram för riksdagen. Syftet med lagrådsremissen är endast att regeringen skall få råd i rättsliga och lagtekniska frågor.

Det torde vara ofrånkomligt att det i många fall råder skilda meningar om vad lagrådet bör befatta sig med. Vad som i ett läge ter sig som ett val mellan skilda tekniska metoder att nå ett mål kan senare. när de politiska partierna har börjat utforma sina ståndpunkter i frågan. vara ett politiskt omstritt problem. Självfallet får det inte komma i fråga att lagrådet exempelvis avstår från att hävda en mening i fråga om tolkning av en viss grundlagsbestäm- melse därför att något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan; detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan riksdagen och rättstillämpande organ.

1 departementschefens yttrande till 1970 års regeringsförslag angående lagrådet nämndes fyra moment i den granskning som skulle ankomma på lagrådet. nämligen

1 att undersöka om den tekniska metod som har valts för att realisera ett

lagförslags syften är ändamålsenlig.

att undersöka om olika regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra. 3 att undersöka om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. 4 att uppmärksammasvårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klarläggande uttalanden om hur svårig- heterna skall bemästras. IJ

Något förslag om att de skilda momenten i lagrådsgranskningen skulle komma till uttryck i grundlagens text framlades icke.

Lagrådet

• Sida 224
•  Original

134 Lagrådet

5011 1978134

lnte heller lagrådsutredningen har funnit det behövligt att föreslå någon grundlagsregel om granskningens inriktning. Principen att lagrådet inte bör gå in på de allmänna politiska överväganden som ligger till grund för lagförslagen iakttages. framhåller utredningen. sedan länge i lagrådets verksamhet. Utredningen ansluter sig i sin framställning nära till vad som sades i 1970 års proposition om de fyra momenten i granskningen. Utredningen tillfogar härvid det närmast självklara att lagrådet även bör kontrollera att det sakliga innehållet i ett granskat lagförslag har kommit till uttryck i lagtexten på ett adekvat sätt. Lagrådsutredningen yttrar vidare att bedömandet. huruvida ett lagförslag är förenligt med annan lag. t. ex. grundlag. kan leda in lagrådet på politiskt kontroversiella frågor: utredningen hänvisar här till 2 kap. 12 å andra stycket regeringsformen. Under hänvisning till direktiven framhåller utredningen vidare att lagrådet också bör bevaka rättssäkerhetsintresset. Eftersom det vidare. i praktiken inte alltid är möjligt att dra en bestämd gräns mellan en rent formell juridisk-teknisk granskning och en granskning av förslagens sakliga innehåll. måste lagrådet ibland även av andra skäl i sina yttranden ge sig in på förslagens materiella innehåll. Lagrådsutredningen erinrar emellertid om att lagrådet yttrar sig över ett förslag först sedan regeringen har ställt sig bakom det och att detta föranleder att lagrådet bör iaktta återhållsamhet när det uttalar sig i materiellt hänseende. Utredningen säger slutligen att lagrådet givetvis inte har att yttra sig i andra hänseenden än som omfattas av den sakkunskap och erfarenhet som representeras i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen vill framhålla att det under senare tid knappast har förekommit några nämnvärda meningsskiljaktigheter i fråga om lagrådsgranskningens inriktning i sak. Den uppräkning av ändamålen med granskningen som gjordes i motiven till 1970 års förslag kan rättighets- skyddsutredningen för sin del ansluta sig till. lnte heller de uttalanden som lagrådsutredningen har gjort i anslutning till denna uppräkning ger anledning till gensaga. Vad lagrådsutredningen anförtorde i själva verket rymmas inom momenten i uppräkningen. Att bevaka att ett granskat lagförslag inte strider mot rättssäkerhetens krav måste sålunda omfattas bl.a. av uppgiften att undersöka. om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Detsamma gäller uppenbarligen bedömandet huruvida lagförslaget är förenligt med grundlag. En sak för sig är att den nya regeringsformen och alldeles särskilt senare tillkomna mera preciserade bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter får till följd att lagrådet härvidlag får mera vidsträckta uppgifter än tidigare.

Vid 1970—71 års reform fann man det inte nödvändigt att i författningstext precisera inriktningen av lagrådets granskning. 1 och med att granskningen inte längre skulle vara obligatorisk. fanns inte något behov av en sådan precisering.

Om man emellertid nu skall låta grundlagen föreskriva att lagförslag av vissa typer skall eller bör granskas av lagrådet. kommer saken i ett annat läge. Det blir då betydelsefullt. inte minst med tanke på lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende.att grundlagen så långt möjligt gör det klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. Lagrådet skall inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning är politiskt inriktad eller för att det inte i den omfattning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis

• Sida 225
•  Original

SOU l978134

frågor om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhctskaraktär.

Från riksdagens och regeringens synpunkt kan det inte gärna råda någon tvekan om att det är en fördel att förfoga över ett högt kvalificerat fristående organ sådant som lagrådet för granskning av rättsliga frågor. inte minst de frågor om förenlighet med grundlag som med en fortgående utbyggnad av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter tenderat att bli allt viktigare. Förutsättningarna för att lagrådet skall fylla sin uppgift som rådgivare i rättsliga och lagtekniska frågor förbättras. om man genom att bestämma inriktningen av dess granskning lyckas åstadkomma att lagrådet inte på något håll uppfattas som ett politiskt organ. Ett väsentligt värde hos lagrådsgranskningen ligger i att den i hög grad minskar riSkerna för konflikter i rättstillämpningen mellan riksdagen och regeringen å ena sidan och domstolarna å den andra.

I samband med de nu behandlade problemen nämnde lagrådsutredningen att det hade inträffat att riksdagsutskott i beslut om remiss till lagrådet hade angivit att lagrådet skulle yttra sig över motioner som hade väckts med anledning av proposition. Sådana motioner hade ibland. nämnde utred- ningen. innehållit yrkanden som hade avsett propositionens allmänna politiska grunder. t. ex. att propositionen till följd av rent politiska övervä- ganden skulle avslås. Det var. yttrade utredningen. önskvärt att remissen till lagrådet inte kom att avse sådana motionsyrkanden.

Problem av detta slag torde få en naturlig lösning. om regeringsformen kommer att innehålla en föreskrift av här ifrågavarande slag angående inriktningen av lagrådets granskning. En sådan föreskrift måste få till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje enskilt fall begränsa remissen till de i den här avsedda meningen rättsliga frågor som önskas belysta. Oavsett hur remissen formuleras skall lagrådet hålla sig inom den ram som föreskriften om granskningens inriktning drar upp.

Remitteras till lagrådet förslag som faller utanför ett obligatoriskt område. kan granskningsuppgiften självfallet begränsas till något eller några av de i föreskriften angivna momenten. Av praktisk betydelse kan exempelvis vara att få en belysning av frågan. om ett förslag är grundlagsenligt.

6.8.3 Området/ör lag/'ädsgranskningen

' Rättighetsskyddsutredningen har i det föregående angivit de allmänna utgångspunkterna för sina förslag om lagrådet. Utredningen har därvid ställt upp för sig det tämligen självklara målet att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra.

Förarbetena till 1971 års ändring i grundlagen i fråga om lagrådet låter antaga att syftet med denna ändring var detsamma. Man sade sig vilja få ut av granskningen så mycket som möjligt av värde. Givetvis har lagrådsutred- ningen sökt tillgodose ett liknande syfte. Erfarenheten av tillämpningen visar att [971 års regler inte helt motsvarade det angivna syftet. Mycket talar föratt man hellre bör välja en metod i stil med den som lagrådsutredningen har förordat.

[ lagrådsutredningens huvudalternativ bestäms det obligatoriska gransk- ningsområdet genom en uppräkning av skilda typer av föreskrifter, de flesta

Lagrådet

• Sida 226
•  Original

[36 Lagrådet

SOU lf)78:34

typerna preciserade genom hänvisningar till olika bestämmelser i grundlag. Uppräkningen omfattar föreskrifter i grundlag om tryckfriheten. föreskrifter som innebärbegränsning av någon av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen. föreskrifter som avses i 8 kap. 2 & regeringsformen (i huvudsak hela civilrätten). vissa viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. 3 & regeringsformen. föreskrifter som avses i 8 kap. 5 ;" regeringsformen såvitt gäller den kommunala beskattningen. föreskrifter om lagrådets sammansättning eller tjänstgöring. vissa av de föreskrifter som enligt skilda bestämmelseri 11 kap. regeringsformen skall ha form av lag samt föreskrifter om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Ett generellt undantag skulle gälla för sådana specialstraffrättsliga föreskrifter enligt vilka maximistraffet var högst fängelse ett är. detta givetvis under förutsättning att föreskrifterna inte på annan grund tillhörde det obligatoriska gransknings- området. Vidare skulle undantag från den obligatoriska granskningen gälla om en av tre uppräknade förutsättningar var för handen. nämligen

1 att föreskriften ej var av mera ingripande betydelse för enskilda och ej heller var av invecklad beskaffenhet. att föreskriften var av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgransk- ningens ändamål var uppenbart obehövligt att höra lagrådet. att lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. rg '.'.)

Lagrådsutredningens förslag har avsevärda företräden ijämförelse med de regler som gällde intill l97l års ändring. Medan det principiellt obligatoriska området skulle omfatta de centrala lagar som föll inom det gamla obligatoriet (allmän civil-- och kriminallag). skulle det däremot bli möjligt att lämna åt sidan sådana lagändringar som har liten betydelse för enskilda och andra författningar som av en eller annan anledning saknar eller har endast ringa principiellt intresse. Förslaget skulle härigenom ge utrymme för granskning av lagar av väsentlig betydelse utanför det tidigare obligatoriska området. Det skulle också göra det möjligt att underlåta remiss till lagrådet i fall av extrem brådska. '

Av betydelse för bedömningen av lagrådsutredningens förslag är vad det rättsligt sett innebär att granskningen iangivna fall är obligatorisk. Härom har utredningen. med hänvisning till de resonemang som under senare år har förts om rättstillämptmde myndigheters lagprövning. yttrat (s. 284) att lagrådet inte har någon beslutande funktion utan endast har att avge yttranden. Som inte är bindande. och att det därför måhända vore mindre följdriktigt. om underlåtenhet att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan. fortsatte utredningen. kan det inte bortses från att lagrådets hörande ofta föranleder ändringar i remitterade förslag och att en ordning. enligt vilken underlåtenheten inte inverkade på en lags giltighet. kunde tänkas föranleda att man ägnade minskad uppmärksamhet åt frågan. om remiss till lagrådet behövs. Om ogiltighet skulle kunna komma i fråga. borde det. yttrade utredningen. inte vara i andra fall än då det var uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats.

Som tidigare anförts bör man utforma reglerna om lagrådsgranskning så att man avlägsnar risken för en rättstillämpning som innebär att lagar. som inte har granskats av lagrådet. betraktas som ogiltiga därför att rättstillämpande

• Sida 227
•  Original

SOU l978z3—f

organ för sin del finner att lagen i själva verket faller inom det obligatoriska området. Det finns goda skäl att antaga att det. om lagrådsutredningens förslag genomfördes.i praktiken intealls eller i vart fall ytterst sällan skulle bli aktuellt för rättstillämpande organ att ens allvarligt överväga att vägra tillämpa en lag på den grund att förslaget inte hade granskats av lagrådet. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening är emellertid lagrådsutred- ningens förslag från denna synpunkt inte helt tillfredsställande. Det är exempelvis knappast någon naturlig uppgift för ett rättstillämpande organ att i efterhand pröva. om det vid Iagstiftningsärendets behandling förelåg sådan brådska att avsevärt men skulle ha uppkommit såsom följd av lagrådets hörande. Något liknande gäller bedömandet. huruvida en föreskrift är av mera ingripande betydelse för enskilda. Det kan vidare sägas att hänvis- ningen i punkten 2 till lagrådsgranskningens ändamål måste framstå som oklar när grundlagstexten inte anger detta ändamål. Det senast sagda kommer i annan dager. om regeringsformen i enlighet med vad som har förordats här kommer att reglera inriktningen av lagrådsgranskningen. Som helhet vill emellertid rättighetsskyddsutredningen hävda att det yttersta bedömandet av undantag sådana som de nämnda bör ligga i händerna på riksdagen.

Med ett obligatoriskt granskningsområde. utformat enligt principerna i lagrådsutredningens huvudförslag. blir det i varje fall nödvändigt att modifiera förslaget så att det blir en uppgift för enbart riksdagen att slutligt tillämpa de skönsmässigt utformade undantagsreglerna.

Att man på detta sätt minskar riskerna för konflikter mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan de rättstillämpande organen kan i praktiken få till följd att regler sådana som de av lagrådsutredningen föreslagna uppfattas som mindre stela. Även med en sådan uppmjukning kan emellertid dessa regler stundom tänkas bli tillämpade på ett sätt som synes mindre tillfredsställande. Tidigare har nämnts att uppräkningen av före- skrifter som skulle tillhöra det obligatoriska området omfattade bl. a. vissa viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. Bä regeringsformen. dvs. sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt lagrådsutredningens förslag skulle sådana föreskrifter höra till det obligatoriska området. om de gäller brott eller rättsverkan av brott. utredning om brott. tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott. tvångsmedel av annan anledning. rekvisition eller annat sådant förfogande. inskränkning i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt. fastighetsbildning. konsument- skydd. natur- eller miljövård. utsökning. konkurs eller skatt på inkomst. förmögenhet. arv eller gåva.

En uppräkning av vissa ämnen inom det mycket vidsträckta område över vilket 8 kap. 3 & regeringsformen spänner måste. som lagrådsutredningen har framhållit (s. 293). bli i viss mån godtycklig. Såvitt rättighetsskyddsutred- ningen kan finna. är de typer av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skall föras till det obligatoriska området väl valda; det kan utan tvivel hävdas att granskning i lagrådet här som regel är angelägen. Det finns emellertid många andra slag av föreskrifter där en granskning också ofta vore till stor nytta. såsom föreskrifter om socialförsäkringar, vilka delvis faller in

Lagrådet

• Sida 228
•  Original

38 Lagrådet

SOU l978134

under 8 kap. 3 så". och vidare föreskrifter om personskydd på dataområdet eller kreditupplysning. Lagrådsgranskning kan också vara i hög grad påkallad i fråga om byggnadslagstiftningen. som enligt utredningsförslaget delvis skulle falla utanför obligatoriet.

Lagrådsutredningen har understrukit (s. 285) att det inte är möjligt att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde på sådant sätt att all lagstift- ning som lämpligen bör granskas av lagrådet innefattas och all annan lagstiftning faller utanför. I fråga om lagförslag som faller utanför det obligatoriska området men likväl kan behöva granskas har utredningen hänvisat till den fakultativa möjligheten att begära lagrådets yttrande.

Man befinner sig här i ett dilemma. i någon mån likt det som förelåg när man 1970 och 1971 beslöt att avskaffa det tidigare obligatoriet. Skall man ha någon utsikt att förverkliga det av rättighetsskyddsutredningen uppställda målet - att grundlagsregeln skall leda till att lagrådet granskar alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra — har man anledning att pröva andra utvägar än den som lagrådsutredningens huvudförslag innebär.

En utväg vore då att något minska den grupp av föreskrifter enligt 8 kap. 3ä regeringsformen som skall föras till det obligatoriska granskningsområdet och komplettera bestämmelsen härom med en annan grupp av föreskrifter. där remiss till lagrådet skulle rekommenderas men inte vara obligatorisk. Den förra gruppen skulle då givetvis omfatta de typer av föreskrifter där man räknar med att lagrådets synpunkter vanligen skulle behövas. Hit finge rimligen höra föreskrifter om brott eller rättsverkan av brott. om tvångsmedel eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott. om tvångsmedel av annan anledning. om skatt på inkomst. förmögenhet. arv eller gåva — däribland även lag om kommunal inkomstskatt —- om utsökning eller om konkurs. Den grupp av föreskrifter där remiss till lagrådet skulle rekommenderas i grundlagstexten men inte vara obligatorisk kunde omfatta lag enligt 8 kap. 3 & om rekvisition eller annat sådant förfogande.om rätten att förvärva. inneha eller utnyttja fast egendom eller tomträtt eller om konsu- mentskydd. flit skulle också kunna föras lag om socialförsäkring. om personskydd på dataområdet eller om kreditupplysning samt sådana lagfö- reskrifter om byggande som inte hör till det obligatoriska granskningsområ- det.

Givetvis skulle. liksom enligt lagrådsutredningens förslag. undantag i fråga om de obligatoriska fallen göras för specialstraffrättsliga regler med lindrigare straffpåföljder. Likaledes skulle de' tre allmänna undantagsreglerna för mindre betydelsefulla och mindre invecklade fall. fall där lagrådets hörande är obehövligt och brådskande fall göras tillämpliga. och det skulle vara enbart riksdagens sak att pröva. om någon av dessa undantagsregler kunde göra det försvarligt att underlåta remiss till lagrådet.

De största svårigheterna när det gäller att dra en gräns mellan de obligatoriska fallen och de fall där lagrådsgranskning blott rekommenderas vållar just föreskrifterna enligt 8 kap. 3å regeringsformen. Väljer man metoden med en delning i två sådana grupper. kan det finnas skäl att överväga. om man inte borde kunna föra vissa andra typer av föreskrifter från det i princip obligatoriska området till det där lagrådsgranskning blott rekommenderas. Här kunde komma i fråga föreskrifter om resning i avgjort ärende. om återställande av försutten tid. om befogenhet för annan

• Sida 229
•  Original

SOU lff7ffi3-f

myndighet än domstol att avgöra rättstvist mellan enskilda eller om statstjänstemännens rättsställning.

Det nu skildrade sättet att bestämma lagrådets granskningområde har vunnit sympatier inom rättighetsskyddsutredningen. Det obligatoriska området minskar något. och samtidigt ger man. till följd av att man i "rekommendationsområdet" kan ta upp vissa typer av föreskrifter som inte rymdes inom lagrådsutredningens obligatorium. ett incitament för rege- ringen att göra urvalet mellan föreskrifterna enligt 8 kap. 3 i regeringsformen i högre grad efter rationella kriterier.

Lagrådsutredningen har varit inne på tanken att mjuka upp gränsen kring det obligatoriska granskningsområdet ytterligare. Med avseende på före- skrifter enligt 8 kap. 3 & regeringsformen har nämligen utredningen ts. 309) diskuterat en grundlagsregel att förutsättningen för att dessa föreskrifter skulle falla inom det obligatoriska området skulle vara att de "måste anses vara principiellt viktiga". litt sådant grepp har utredningen betecknat som från vissa synpunkter överlägset skilda uppräkningsmetoder. Utredningen har emellertid ansett att ett allmänt hållet rekvisit ger en vag gräns för tillämpningsområdet och att det är vanskligt att förutse hur en bestämmelse av angiven innebörd kommer att tillämpas.

Med lagrådsutredningens utgångspunkt — att reglerna om obligatorisk granskning i lagrådet skall vara underkastade kontroll genom lagprövning — är det naturligt att man tar avstånd från allmänt hållna rekvisit av typen "principiellt viktig". Frågan kommer i ett annat läge. om kontrollen även i dessa fall. såsom här förutsättes. förbehålles riksdagen. Man förlorar emellertid i så fall. kan det hävdas. åtskilligt av regleringens bindande karaktär. och det kan göras gällande att man skulle komma i ungefär samma läge som efter l97l års reform.

lnom rättighetsskyddsutredningen har det dock hävdats att det skulle vara möjligt att komma nära det uppställda målet genom en reglering med karaktär av principlösning. En sådan lösning kan i viss mån uppfattas som motsatsen till en enumeration. Det avgörande blir inte. om lagförslaget hör till en viss typ av föreskrifter. bestämd till sin konstitutionella karaktär. utan i stället om förslaget fyller vissa på principiella grunder formulerade krav på exempelvis innebörd. räckvidd eller verkningar.

Med en sådan konstruktion finns det inte samma anledning att vid formuleringen av grundlagsregeln väga skilda typerav föreskrifter på guldvåg som vid en enumerationsmetod. Av praktisk betydelse är särskilt den stora och viktiga gruppen av föreskrifter enligt 8 kap. Sä regeringsformen. Man kommer ifrån den tidigare angivna nackdelen med ett enumerationssystem. att man inte kan undgå att få med vissa mindre angelägna ting och å andra sidan kan tappa bort förslag som. bedömda för sig. är av stor betydelse. En mindre bunden avvägning kan göras över ett större område. Det bör då inte föreligga något hinder att bland de författningar som normalt skall granskas av lagrådet nämna alla lagar enligt 8 kap. H regeringsformen. På liknande sätt kan man undgå att välja ut vissa av föreskrifterna enligt ll kap. regeringsformen; alla dessa föreskrifter bör nämnas bland dem som normalt skall granskas av lagrådet. ! övrigt bör hit föras de föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsom- rådet. nämligen grundlag om tryckfriheten. lag om begränsning av rätten att

Lagrådet

• Sida 230
•  Original

l40 Lagrådet

SOU 1978234

ta del av allmänna handlingar. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. lag om kommunal beskattning. lag som avses i 8 kap. 2 & och lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring. De problem som är förenade med att föreskrifter om skatt på inkomst och förmögenhet föres till granskningsområdet (se det särskilda yttrandet av lagrådsutredningens expert Gunnar Björne) blir mindre kännbara med en konstruktion av den här skildrade typen.

Som ett generellt villkor för att författning av det angivna slaget skall föras till den grupp där remiss till lagrådet skall vara regel bör kunna föreskrivas att lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Grundfagsregeln bör vidare innehålla motsvarigheter till de två undantagsregler i lagrådsutred- ningens fiiirslag som tar sikte på frågans beskaffenhet — lagrådets hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet — och på behovet av snabb behandling — lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Den senast presenterade metoden att bestämma lagrådets granskningsom- råde ger säkerligen. teoretiskt sett. bättre möjlighet än någon annan av de diskuterade metoderna att nå det uppställda målet att lagrådet granskarjust de förslag som bäst behöver dess granskning och inga andra. Frågan är om man kan konstruera metoden så att den erbjuder tillräcklig säkerhet för att urvalet av lagförslag som skall hänvisas till lagrådet bestäms av en strävan av att nå detta mål.

Ett sätt att försöka ge stadga åt denna metod skulle vara att grundlagsregeln finge föreskriva. att regeringen alltid är skyldig att skriftligen redovisa skälen till att ett lagförslag som tillhör någon av de uppräknade typerna inte hänvisas till lagrådet. när förslaget läggs fram för riksdagen. Motiveringsplikten skulle gälla varje lagförslag som tillhör någon av dessa typer. oavsett om lagen anses vara viktig och oavsett om någon av undantagssituationerna anses vara för handen. Regeringen skulle alltså i varje lagproposition. som innehåller ett lagförslag av någon av de typer som anges i gru ndlagsbestämmelsen men som inte hänvisas till lagrådet. förklara varför just detta förslag förelägges riksdagen utan föregående lagrådsgranskning. Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. bör detta klargöras och grunderna för uppfattningen redovisas. Om rege- ringen menar att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. skall regeringen motivera denna bedömning. På motsvarande sätt skall regeringen. om den anser förslaget vara så brådskande att remiss till lagrådet därför skulle vara till avsevän men. ange vad detär som gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet skulle bestå.

I ett annat sammanhang har en liknande motiveringsplikt visat sig ha gynnsamma verkningar. Utredningen syftar på skyldigheten för statsråd enligt nya riksdagsordningen (6 kap. l ;) att inom viss angiven tid antingen besvara interpellation eller förklara varför svar dröjer eller uteblir. Före- skriften härom anses ha fått till följd att interpellationer generellt sett besvaras avsevärt tidigare än under den gamla riksdagsordningens tid. Tanken med att här införa en motsvarande motiveringsplikt skulle vara att riksdagsopposi- tionen och nyhetsmedierna finge ökad anledning att följa regeringens sätt att tillämpa bestämmelserna om remiss till lagrådet och att diskutabla fall därför skulle bli belysta i den offentliga debatten.

• Sida 231
•  Original

SOU l978:34

Härtill kommer att regeringen finge räkna med att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande ofta nog kom att följas av att det beredande utskottet i stället föranstaltade härom. Sä skall enligt nu gällande regel ske. redan när en tredjedel av ledamöterna begär det. såvida inte utskottet finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men (4 kap. lflä RO). Den senast återgivna undantagsmöjligheten. som närmast syftar till att förebygga ren Obstruktion. finge givetvis tillämpas ytterst sparsamt i fråga om remisser till lagrådet. En sådan remiss torde vanligen vara avsevärt mindre tidsödande än en mera allmän remiss till grupper av statliga myndigheter. Ofta bör det vara möjligt att genom kontakter med det departement som har berett ärendet och med lagrådet få en väl grundad uppfattning om den tid som kan åtgå för granskningen.

Rättighetsskyddsutredningen anser att motiveringsplikten och möjlig- heten för utskottsminoritet att få till stånd remiss till lagrådet i förening ger tillräcklig säkerhet för att en bestämmelse med karaktär av principlösning kommer att tillämpas lojalt. Övervägande skäl talar därför enligt utred- ningens mening för att bestämmelsen i regeringsformen om lagrådets granskningsområde skall avfattas enligt den senast skisserade modellen.

Före en närmare diskussion om den nu förordade regelns räckvidd och dess tillämpning på skilda typer av författningar vill utredningen här anlägga några allmänna synpunkter på regelns innebörd.

Utredningen har i det föregående (6.8.1)yttrat att fler än niojustitie- eller regeringsråd inte under några förhållanden skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet. Om man samtidigt utgår från att lagrådsavdelning normalt skall ha tre ledamöter och att endast en av dessa skall kunna hämtas ur kretsen av jurister som inte tillhör någon av de två högsta domstolarna — utredningen återkommer till dessa frågor i nästa avsnitt (6.8.4) — kommer lagrådet att kunna arbeta på högst fyra avdelningar. Det är givetvis en fördel. om antalet kan hållas vid två eller tre.

Rättighetsskyddsutredningen har inte haft några möjligheter att själv skaffa in ett fullständigt material för att bedöma effekterna på lagrådets arbetsbörda av att granskningsområdet bestäms på det ena eller det andra sättet. Därvidlag har utredningen i allt väsentligt måst bygga på lagrådsut- redningens material. En bedömning av den framtida utvecklingen är emellertid under alla förhållanden förenad med osäkerhet. Man måste alltid räkna med variationer beroende på skilda värderingar av behovet att driva en snabb reformpolitik eller på andra omständigheter. Utan tvivel kan vårt nuvarande system med treåriga valperioder få till följd att lagstiftningsappa- raten tidvis blir utsatt för ett starkt tryck. Troligen kommer antalet lagförslag som sakligt sett borde granskas av lagrådet ibland att vara så stort att lagrådet. även när det undantagsvis arbetar på fyra avdelningar. kommer att ha svårt att hinna med en ingående granskning av alla.

Man måste alltså räkna med att det under vissa tider kommer att bli nödvändigt att gallra bland de lagförslag som noga taget borde hänvisas till lagrådet för granskning. Detta måste beaktas när man utformar de regler som skall göra det möjligt att underlåta lagrådsremiss. Som rättighetsskyddsut- redningen redan har framhållit. måste det ytterst ligga i riksdagens hand att pröva. om ett förslag skall remitteras till lagrådet. Reglerna bör göra det fullt klart att en rättstillämpande myndighet aldrig får underlåta att tillämpa en

Lag/ädel

• Sida 232
•  Original

.42 Lagrådet

SOU fl)—78:34

föreskrift därför att den inte har blivit granskad av lagrådet. förutsättning för tillämpningen av en undantagsregel bör med andra ord vara att riksdagen finner att den beskrivna undantagssituationen är för handen.

Vid behandlingen av lagrådsgranskningens inriktning (0.8.2) har rättig- hetsskyddsutredningen framhållit att en grundlagsregcl om inriktningen får till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje särskilt fall begränsa remissen till lagrådet till de frågor som önskas belysta. Möjligheten att på detta sätt begränsa remisserna kan likväl utnyttjas. när man av något skäl anser det lämpligt. exempelvis när lagrådet är mycket arbetsbelastat .

Principen bakom det förslag om lagrådets granskningsområde som rättig- hetsskyddsutredningen lägger fram sammanfaller till stor del med de skäl som åberopades i samband med 1970—71 års reform: lagrådets kapacitet skall utnyttjas så väl som möjligt. man Skall så långt möjligt söka åstadkomma att lagrådet ägnar sig åt de förslag som behöver dess granskning och inte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Det är naturligt att uppräkningen av skilda typer av lagar inte får lika stor betydelse som i ett enumerations- system. 1 stället kommer större vikt att ligga dels på inriktningsbestämmel- sen. dels på avfattningen av undantagsreglerna. dels på den bestämmelse som avser att avgränsa de viktiga lagförslagen. som framför andra bör granskas av lagrådet. Betydelsen i att grundlagsbestämmelsen får innehålla en uppräk- ning av vissa typer av lagförslag ligger främst i att här ges en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för riksdagen utan föregående remiss till lagrådet.

Under utredningens arbete har ansetts att bland de lagar som i första hand bör granskas av lagrådet bör nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämndes allmän civillag och kriminallag. Den förra gruppen av författ— ningar sammanfaller i det väsentliga med dem som faller under 8 kap. 2 & i den nya regeringsformen. den senare. hänföres under Bä i samma kapitel. Vissa andra grupper av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet har inte heller orsakat nämnvärda diskussioner under rättighetsskyddsutredningens arbete. nämli- gen grundlag om tryckfriheten. lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. Detsamma gäller rättegångsbalken. förvaltningsprocesslagen. grundläggande föreskrifter om statstjänstemän- nens rättsställning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. ] fråga om alla dessa typer av föreskrifter skall enligt den föreslagna bestämmelsen göras en prövning av frågan om remiss till lagrådet. Mynnar prövningen av ett visst förslag ut i att den föreslagna föreskriften är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. skall förslaget primärt föras till granskningsområdct. Remiss till lagrådet bör i så fall göras. om inte någon av de två undantagssituationerna är för handen. dvs. att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Förslag som inte anses viktiga i något av angivna hänseenden bör. vid tider när lagrådet är hårt pressat. generellt stå tillbaka för de viktiga förslagen.

De mest betydande svårigheterna torde de återstående lagförslagen bereda.

• Sida 233
•  Original

SOU 1978134

nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskildaeller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga "eller ekonomiska förhållanden, dock bortsett från "allmän kriminallag'". som har diskuterats redan i det föregående. Svårigheterna beror bl. a. på att det här till mycket stor del gäller lagar som hittills ofta inte har granskats av lagrådet. Den genomgång av skilda typer av föreskrifter som lagrådsutredningen har redovisat i sitt betänkande torde här kunna tjäna till belysning. Avgörande skall här. liksom i fråga om de nyss behandlade föreskrifterna. vara i första hand hur viktigt ett lagförslag i det särskilda fallet är. inte om det hör till den ena eller den andra kategorien. Vad särskilt gäller specialstraffrättsliga föreskrifter torde förslagets utformning ge underlag för en gränsdragning av ungefär samma slag som lagrådsutredningen har föreslagit: om ett lagförslag inte av annan anledning bör remitteras till lagrådet. bör den omständigheten att straffmaximum inte överstiger fängelse ett år kunna leda till att förslaget anses i grundlagsregclns mening inte vara "viktigt" för enskilda.

Särskilda överväganden synes vara påkallade i fråga om skattelagarna. Härom vill utredningen anföra följande.

Som lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) är det lika angeläget att skattelag tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. konsekvens och klarhet som att annan lag gör det. Skattelagarna upplevs av många som djupt ingripande i deras personliga och ekonomiska förhållanden. De innefattar ofta komplicerade frågor. inte minst av lagteknisk natur.

Förslaget innebär att skattelag börgranskas av lagrådet.om den är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Remiss till lagrådet kan emellertid underlåtas dels om dess hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. dels om det anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Tekniskt föres skattelagarna till granskningsområdet genom en hänvisning till 8 kap. 3 & regeringsformen och genom att lag om kommunal beskattning nämns särskilt; sådan lag regleras för grundlagens vidkommande i 1 kap. 7 & och 8 kap. 5 &. Under 8 kap. 3 & faller inte bara lag om skatt utan också lag om "betungande" avgifter. dvs. sådan avgiftsföreskrift som "gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden". Det blir då i detta sammanhang inte nödvändigt att närmare uppehålla sig vid gränsen mellan skatt och betungande avgift. inte heller mellan direkt skatt och indirekt skatt. Det är vidare fullt klart att tullar i regeringsformens mening är skatter. Utanför 8 kap. 3 & faller däremot sådana avgifter som inte är betungande i nyss angiven mening. Om exempelvis en avgift till staten erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader på området. faller avgiften under regeringens kompetensområde och alltså utanför 8 kap. 3 ;" (se prop. l973z905. 218 f.). Gränsen mot sådana avgifter torde dock i förevarande hänseende inte orsaka större problem. Är det tveksamt. om en avgift faller under lagkravet. lär det mera sällan finnas skäl att inhämta lagrådets yttrande.

Vad som gör lagrådsgranskning påkallad på detta område är inte främst bestämmelsernas konjunkturpolitiska eller samhällsekonomiska konse- kvenser utan deras betydelse i andra hänseenden.

Med tanke på lagrådets roll såsom bevakare av rättssäkerhetens krav finns

Lagrådet

• Sida 234
•  Original

l44 Lagrådet

SOU l978134

det anledning att här först peka på skattereglernas betydelse för fördelningen mellan enskilda av skattebördan. Självfallet åsyftas då inte fördelningen i stort mellan personer i skilda inkomst- eller förmögenhetslägen. såsom fördelningen av statsskatten mellan direkt och indirekt skatt. skatteskalornas uppbyggnad med avseende på progressivitet eller grunddragen av reglerna om avdrag vid den direkta beskattningen —sådant måste helt vara en fråga för de politiska organen — utan de metoder. med vilka kravet på likformighet vid beskattningen skall säkras. Bestämmelserna i taxerings- och uppbördslagarna om förfarandet eller om skilda typer av tvångsmedel bör givetvis från denna synpunkt som regel granskas av lagrådet. Det kan påpekas att dessa lagar innehåller vissa principiellt betydelsefulla regler av civilrättslig art och andra sådana regler av närmast straffrättslig eller rcpressiv art. 1 det förstnämnda hänseendet åsyftar utredningen bl. a. regler om det subsidiära betalnings- ansvar för innehållen preliminärskatt som enligt 77 a & uppbördslagen åligger ställföreträdare förjuridisk person. I det senare hänseendet vill utredningen fa'sta uppmärksamheten på de bestämmelser om förseningsavgift och om skattetillägg som har införts i taxeringslagen (116 a—j åå). Man kan erinra om att den lagrådsgranskning som hittills har förekommit på skatteområdet i huvudsak har avsett just förfaranderegler (t.ex. bevissäkringslagen. 197511027).

En annan synpunkt av intresse är skattelagens samband med andra rättsregler, såsom konstitutionella grundsatser.civilrättsliga regler eller andra offentligrättsliga regler. Den överblick över rättsordningen i dess helhet som ledamöterna på en lagrådsavdelning besitter måste vara av särskilt värde när det gäller att ta ställning i sådana hänseenden. l likhet med lagrådsutred- ningen föreslår rättighetsskyddsutredningen att en lagrådsavdelning skall kunna vara sammansatt antingen av tvåjustitieråd och ett regeringsråd eller av ett justitieråd och två regeringsråd (se närmare 6.8.4).

De verkningar som en indirekt skatt — mervärdeskatt. reklamskatt — kan ha för möjligheterna att sprida tryckta skrifter eller eljest för vidsträckt opinionsfrihet är exempel på sambandet mellan skattelag och konstitutio- nella grundsatser. Ett annat exempel är förhållandet mellan en regel om uppgiftsskyldighet inom taxeringsförfarandet och bestämmelser på yttrande- frihetens område om skydd för meddelare eller om rätt till anonymitet.

Lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) att skattelagar i många fall har anknytning till civilrättslig lag och att de i viss utsträckning bygger på begrepp hämtade från civilrätten. En granskning i lagrådet kan helt säkert främja en utveckling mot en fast och enhetlig terminologi och isin mån medverka till att reformer på skatteområdet inte utan sakliga skäl får olika verkningar för olika människor.

Skatteregler om aktiebolag eller liknande sammanslutningar har ett självklart samband med associationsrättsliga regler. och här torde en granskning i lagrådet därför ofta vara motiverad. Bestämmelser om kupong- skatt och utskiftningsskatt samt kommunalskattelagens föreskrifter om beskattning av s. k. vinstbolag och av partrederier kan nämnas som exempel. Stundom har problem med skilda former av s. k. skatteflykt skapat behov att ingripa mot förfaranden på bolagsrättens område eller inom försäkringsom- rådet.

Lagbestämmelser om realisationsvinstbeskattning måste i regel anknyta

• Sida 235
•  Original

SOU 1078134

till civilrättens regler om äganderätt. det må sedan vara fråga om aktier. andelar i föreningar. Iösöre eller fastigheter. Här är det av betydelse att de skatterättsliga reglerna anpassas efter innehållet i de civilrättsliga elleratt deti varje fall tillses att brist på samstämmighet inte uppkommer utan vägande skäl. Något liknande gäller åtskilliga ändringar inom arvs- och gåvobeskatt- ningen.

En tredje synpunkt av betydelse är hur invecklad och tekniskt komplicerad en skattelag är. Det har ofta framhållits att 1028 års kommunalskattelag med anvisningar och med anknytande skattelagar som helhet är synnerligen svåröverskådlig. Ändringar i dessa lagar innefattar ofta juridiskt-tekniska problem. som kan motivera en granskning i lagrådet.

Den nu gjorda genomgången kan ge anledning att förmoda att granskning i lagrådet är påkallad oftare i fråga om direkta skatter än i fråga om indirekta. Såvitt utredningen kan överblicka är detta också fallet. Grunderna för uttag av en indirekt skatt är generellt sett mera schematiska och ger mindre anledning till diskussion från liktbrmighctssynpunkt. En övergång till ett nytt system för indirekt beskattning i stil med övergången från den allmänna varuskatten till mervärdeskattcn eller en mera genomgripande reform av en indirekt skatt torde emellertid kunna gripa in i lagstiftningen i så många hänseenden och på sådant sätt att granskning i lagrådet allmänt sett måste vara högst befogad. Något liknande gäller andra fall när en indirekt skatt tas ut på förut icke tillämpat sätt. med ny teknik eller dylikt. exempelvis kilome- terskatten cnligt 17—21 åå vägtrafikskattelagen (1973:6f)l).

Att en skattelag hänvisas till lagrådet skall naturligtvis inte utan vidare leda till att lagrådet anser sig behöva granska alla föreskrifter i lagen lika ingående. Det kan emellertid. inte bara med tanke på lagrådets arbetsbörda utan också av hänsyn till önskemålet om en klar rågång kring lagrådets ansvarsområde. ofta vara motiverat att remissen klart anger varpå lagrådet främst skall inrikta sin granskning.

De här förda resonemangen har tagit sikte närmast på frågorna. huruvida skattelag är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och huruvida remiss till lagrådet kan anses sakna betydelse på grund av frågans beskaf- fenhet. Den här diskuterade bestämmelsen innehåller ännu en begränsning av den principiella skyldigheten att hänvisa lagförslag till lagrådet. nämligen för fall då lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. 'att avsevärt men skulle uppkomma.

Det är naturligt att det ofta framstår som angeläget att få en skattelag antagen snabbt. Motiven för skyndsam behandling torde ofta vara av konjunkturpolitisk natur. Då uppkommer i regel inga problem: ändringen består kanske ijustering av en skattesats. eller läget är eljest sådant att inga starka motiv för remiss till lagrådet är för handen. Gäller det att snabbt ingripa mot tendenser till skatteflykt. kan däremot en lagrådsgranskning ofta vara sakligt sett starkt påkallad. Det är inte möjligt att förutse i vilka typer av fall man kommer att känna behov av särskilt snabb behandling av ett förslag till skattelag. Det blir statsmakternas sak att väga behovet av lagrådsgranskning mot kravet på snabbhet.

Lagrådet

• Sida 236
•  Original

146 Lagräde/

SOU 107834

6.8.4 Lagrådets sumnumsr'ilming och (U'/.)r'rs/örnzcr

Lagrådsutredningen har lagt fram ett antal alternativa förslag till grundlags- föreskrifter, genom vilka lagrådets obligatoriska granskningsområde skulle bestämmas. Utredningen har försökt beräkna vilken arbetsbörda] de olika förslagen skulle medföra för lagrådet men funnit en betydande osäkerhet vidlåda varje försök i denna riktning. Utredningen har uttalat att. om det obligatoriska granskningsområdet bestäms enligt något av de framlagda alternativen. granskningen kan antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. 'I're avdelningarantas bli det vanliga. tidvis kan fyra avdelningar behövas.

Varje avdelning av lagrådet skall enligt lagrådsutredningen bestå av i regel tre ledamöter. I varje avdelning skall ingå minst ett justitieråd och ett regeringsråd. Sammanlagt högst nio justitieråd och regeringsråd skall samtidigt få tjänstgöra i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen har byggt upp sitt förslag angående området för lagrådets granskning på annat sätt än lagrådsutredningen och vill här göra ett försök att belysa förslagets effekter på lagrådets arbetsvolym.

Något i strikt mening obligatoriskt granskningsområde Skall enligt förslaget inte finnas. [ stället anges vissa typer av lagar. och det sägs att lagrådets yttrande över förslag till sådan lag bör inhämtas. innan riksdagen fattar beslut. under förutsättning dock att riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Ett par generellt angivna undantags- regler skall gälla. syftande dels på fall där lagrådets _vttrande är obehövligt med tanke på frågans beskaffenhet. dels på särskilt brådskande fall. Effekten av ”bör"-regeln förstärks genom att det ålägges regeringen att motivera uraktlåtenhet att till lagrådet remittera förslag till lag av något av de uppräknade slagen.

Om regeringen finner att ett lagförslag är viktigt för enskilda eller från allmän synpunkt och vidare att ingen av de två undantagssituationerna är för handen. är regeringen således principiellt skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslaget. innan regeringen lägger fram det för riksdagen.

Rättighetsskyddsutredningens förslag är utformat så att tillämpningen visserligen i största utsträckning ytterst är lagd i riksdagens hand men att det likväl tar sikte på de ifrågavarande förslagens beskaffenhet. 1 första omgången skall övervägas. om lagen är "viktig" i stadgandets mening. Anses detta vara fallet. skall man ta ställning till om det på grund av "frågans beskaffenhet" skulle sakna betydelse att höra lagrådet eller om lagrådsyttrandet skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Regler sådana som dessa är tänkta att tillämpas på samma sätt under skilda tider. Man måste dock räkna med att strömmen av lagförslag ibland kan vara så strid att undantagsregeln om brådska får vidgad tillämpning.

Rättighetsskyddsutredningens förslag angående ett särskilt kvalificerat förfarande för lagärenden som angår rättighetsbegränsningar innebär att en ny arbetsuppgift läggs på lagrådet. Om det i behörig ordning yrkas att detta förfarande skall tillämpas. skall. om förslaget inte blir vare sig antaget med 5/6 majoritet eller förkastat. konstitutionsutskottet för riksdagens vidkom- mande pröva. huruvida förslaget verkligen angår en rättighetsbcgränsning.

• Sida 237
•  Original

SOU 1978:34

l.!tskottet skall inte kunna besvara en sådan frågan nekande utan att lagrådet har avgivit yttrande i frågan. Utredningen vill emellertid hålla före att denna arbetsuppgift inte kommer att i högre grad påverka lagrådets arbetsbörda.

Det sagda leder fram till slutsatsen att det knappast är möjligt att mera exakt beräkna effekterna på lagrådets arbetsvolym av de förslag som rättighetsskyddsutredningen lägger fram. Det finns starka skäl att organisera lagrådet så att antalet avdelningar och därmed lagrådets kvantitativa kapacitet kan anpassas efter variationeri tillströmningen av granskningsupp- gifter.

Rättighetsskyddsutredningen har som en utgångspunkt tb.8.l)angivit att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regerings- råd. Utredningen har därvid åberopat bl. a. att detta ger garanti för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande. En annan utgångspunkt sades vara att högst nio justitie— eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet.

Lagrådsutredningens förslag att minska det normala antalet ledamöter i en lagrådsavdelning från fyra till tre får till följd att det blir möjligt att organisera tre lagrådsavdelningar utan att anlita någon utomstående. Rättighetsskydds- utredningen ser detta som en stor fördel. Även från andra synpunkter har rättighetsskyddsutredningen funnit förslaget i denna del godtagbart.

Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör möjligheten att anlita pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående jurist såsom ledamot av lagrådet utnyttjas främst när man undantagsvis behöver en Gärde avdelning eller en fjärde ledamot på någon av avdelningarna.

Den nu gjorda genomgången av de organisatoriska frågorna visar att rättighetsskyddsutredningen härvidlag i huvudsak ansluter sig till lagrådsut- redningens förslag.

Lagrådsutredningen har föreslagit att lagrådet vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlita person med särskilda fackkunska- per. Sådan sakkunnig tänkes bli förordnad av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande till gällande ordning att den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lagrådet utan biträda detta. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådet (10%).

Rättighetsskyddsutredningen har självfallet ingen erinran mot att lagrådet skall kunna förskaffa sig biträde av utomstående sakkunnig. Det äremellertid svårt att se något skäl till att en sådan sakkunnig skulle behöva förordnas av regeringen. Därmed torde det huvudsakliga motivet till att reglera frågan om sakkunnig i lag falla bort. 1 lagrådslagen behöver ingenting annat sägas i ämnet än att lagrådet på allmän bekostnad äger anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som det anser sig behöva. Självfallet skall varje avdelning kunna besluta därom för sin egen del.

1 övrigt kan rättighetsskyddsutredningcn i allt väsentligt ansluta sig till lagrådsutredningens förslag om lagrådets organisation och arbetsformer. Rättighetsskyddsutredningen återkommer till vissa särskilda frågor i speci- almotiveringen.

L agrddcl 147

• Sida 238
•  Original

• Sida 239
•  Original

SOU 1978234

7 Förfarandet vid grundlagsstiftning

7.1 Bakgrunden

Vårt nuvarande system för ändring av grundlag går tillbaka till regler som tillkom i samband med att vår första tryckfrihetsförordning infördes 1766. De gällande reglerna (8 kap. 15 & regeringsformen) innebär att en grundlagsänd- ring förutsätter två likalydande riksdagsbeslut och att det mellan dessa beslut skall ha hållits val till riksdagen i hela riket.

Frågan om en möjlighet att genomföra ändring av grundlag snabbare än genom proceduren med två riksdagsbeslut med mellanliggande val över- vägdes i samband med tillkomsten av 1949 års tryckfrihetsförordning. En sådan möjlighet avvisades dåtprOp. l948:230$. 79, 101 )därföratt den rådande proceduren ansågs ge säkerhet mot förhastade ändringar under oroliga tider; grundlagarnas kanhända främsta betydelse ansågs ligga i att de utgjorde en "garanti mot rubbning av landets konstitution samt dess grundläggande rätts- och förvaltningsprinciper under stämningslägen. som framkallats av utomordentliga inre eller yttre förhållanden”.

Författningsutredningen föreslogtSOU 1963116 och 17.7 kap. 4 & förslaget till regeringsform) att ett vilande beslut i ett grundlagsärende skulle underställas folkomröstning i samband med närmast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter gjorde framställning om det inom viss tid efter beslutet eller regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vilande grundlagsbeslutet skulle förfalla. om majoriteten av de delta- gande i folkomröstningen röstade mot det och denna majoritet svarade mot mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt förrättade riksdagsvalet. En sammanställning över de remissyttranden som avgavs över författningsutredningens förslag i denna del återfinns i SOU 1965134 s. 24 ff.

Grundlagberedningen tog i sitt förslag till regeringsform (SOU 197215) inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Tre av beredningens ledamöter förde emellertid i en gemensam reservation fram ett förslag i frågan som i sak anslöt sig mycket nära till vad författningsut- redningen hade förordat.

Under remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag uppehöll sig endast ett fåtal remissinstanser vid folkomröstningsfrågorna. En samman- ställning över yttrandena i denna del ftnns intagen i propositionen 197390 (.bil. 3 s.ll2f.1.

Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor har vidare

• Sida 240
•  Original

50 För/bram/el vid grunz/Iugssii/ining SOU tant-34

behandlats av riksdagen i samband med beslutet om 1974 års regeringsform (KU 197326) och beslutet om de nya regleri regeringsformen till skydd förde medborgerliga fri—och rättigheterna som trädde i kraft den ljanuari 1977(KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid dessa tillfällen yrkanden om införande av ett folkomröstningsinstitut av det slag som hade förordats av reservanterna i grundlagberedningen.

Regler med ändamål att ge säkerhet för längre betänketid vid grundlags— ändring övervägdes i samband med 1076 års beslut angående grundläggande fri- och rättigheter (SOU 1975:75 s. 94. 219 f.. prop. 1975/76:209 s. 90. KU 1975/76:56 s. 16. 75 f.). [ reservation till utskottsbetänkandet i ärendet föreslogs att det första riksdagsbeslutet skulle lättas minst sex månader före nästa ordinarie val till riksdagen och att det andra beslutet inte skulle få fattas förrän två månader efter valet.

7.2 Överväganden

7.2.1 Tidsfrist vid gmndlagsiindring

Det ligger ett betydande värde i att proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringar blir noga övervägda. Enligt rättighets- skyddsutredningens mening bör man hålla fast vid kravet på två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val.

Tanken att genom en särskild tidsfrist förlänga den nödvändiga betänke- tiden har skäl för sig. Det är också angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen närmast före valet. något som under senare decennier har varit regel snarare är undantag. Däremot är det svårt att se någon större fördel meden tidsfrist efter riksdagsvalet. Har de flesta medborgarna vid valet givit förtroende åt företrädare för meningsriktningar som stöder det vilande förslaget. kan oftast inte någonting vara att vinna på ytterligare anstånd.

En tidsfrist före valet kan utformas på skilda sätt. Det förslag som övervägdes l976 innebaratt en viss tid _sex månader—skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring forcerades. De gynnsamma effekter man strävar efter genom en föreskrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en viss minsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kan man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offentlig debatt.

Någon anledning att hindra att grundlagsändring genomföres i anslutning till extra val till riksdagen finns inte. Ett sådant val torde snarast ge bättre utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. lnte desto mindre kan man utgå från att flertalet grundlagsändringar kommer att genomföras i anslutning till ordinarie val. Om dessa. som hittills. skall äga rum den tredje söndagen i september månad. bör man bestämma tidsfristen för förslag om grundlagsändring så att riksdagen normalt kan slutföra behandlingen senast relativt tidigt under vårsessionen. Detta bör man kunna uppnå genom att bestämma att förslag till ändring av grundlag skall föreläggas riksdagen (anmälas i kammaren) minst

• Sida 241
•  Original

SOU 197834 Förfarande! vid grlmdlagssli/ming 151

tio månader före valet eller alltså. i förhållande till ordinarie val. senast omkring den 15—20 november året före valet.

Huvudsyftet med en tidsfrist sådan som den här förordade är att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undantagsvis kan det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd i samband med ett instundande val. ehuru frågan kommer tipp först när mindre än tio månader återstår till valet. Rättighetsskyddsutredningen anser det olyckligt att genom en undantagslös regel hindra något sådant. lin möjlighet att slutföra ett senare väckt grundlagsärende bör finnas. Undantagsregeln bör emellertid utformas så att man inte träder intresset av en omsorgsfull utskottsberedning för när. Det bör ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag från tiomånadersregeln. och en förutsättning för att undantag skall medges bör vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet förenar sig därom. Utredningen anser att gränsen bör dras vid fem sjättedelar av ledamöterna. vilket vid nuvarande sammansättning - femton ledamöter — innebär att tretton ledamöter måste stödja tanken på undan- tag.

I praktiken kan den föreslagna undantagsmöjligheten tänkas få till följd att. vad gäller de fall då grundlagsfrågan väcks av regeringen. det ansvariga statsrådet i god tid under arbetet med beredningen av frågan under hand begär konstitutionsutskottets medgivande att få avlämna förslag i ärendet. Det bör emellertid inte finnas något hinder mot att utskottet. vare sig framställningen görs på nu angivet sätt eller först senare. tar slutlig ställning i frågan om undantag först i samband med beredningen av ärendet. En föreskrift om tidsfristen bör inflyta i 8 kap. 15 & regeringsformen.

Det saknas anledning att i regeringsformen införa någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som väcks i riksdagen mindre än tio månader före ett ordinarie val utan att konstitutionsutskottet har medgivit eller senare medger undantag. Det bör inte ftnnas något hinder för riksdageh att fatta sitt första beslut. Det andra och avgörande beslutet får emellertid i sådant fall inte fattas redan efter det här nämnda ordinarie valet. utan frågan får vila över nästa val.ordinarie eller extra. Det kan också inträffa att ett extra val hålles efter det första beslutet i grundlagsfrågan men innan tio månader har förflutit från det att förslaget väcktes. Även i detta fall får förslaget vila över det därpå följande valet. De senast antydda komplikatio- nerna påkallar en jämkning av 5 kap. 12 ; riksdagsordningen.

7.2.2 Folkomröstning om vilande grundfags/örsfag

Det svenska statsskicket kan karakteriseras som en representativ. parlamen- tarisk demokrati. Detta innebär bland annat att den politiska verksamheten främst försiggår genom partier. De enskilda medborgarnas grundläggande konstitutionella uppgift är att vid regelbundet återkommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall företräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen. kommunfullmäktige och landsting. Det är tydligt att ett styrelseskick som är uppbyggt på detta sätt skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom att utgöra ett mera normalt återkommande inslag i det politiska beslutsfattandet. 1 svensk rätt förekommer för närvarande inte heller någon annan form av folkomröstning

• Sida 242
•  Original

152 Förfarande! vid grundlagssri/ining SOU 107834

än den rådgivande. För att en folkomröstning skall komma till stånd krävs att riksdagen genom vanligt majoritetsbeslut stiftar en lag i frågan.

Vad som nu har sagts utesluter emellertid inte att ett folkomröstningsin- stitut särskilt avsett för grundlagsfrågor kan vara av värde. Det har också vid skilda tillfällen föreslagits att en möjlighet till beslutande folkomröstning skulle öppnas såvitt gäller stiftande av grundlag. Enligt regeringsformens inledande stadgande utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Vissa principiella skäl talar därför för att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt. om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. De principiella skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i regeringsformen har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida.

Man kan erinra om att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av folkomröstningar — svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten — kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsomföstningar som får den formen att folket endast har att säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen.

Utredningen förordar mot bakgrund av det anförda att vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ett sådant institut skall kunna fylla sin funktion kan man tydligen inte. som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröstningen. överlämna åt riksdagsmajoriteten att avgöra om det skall komma till användning eller inte. Man får i stället antingen låta folkomröstning utgöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsstift- ningsproceduren eller ge en riksdagsminoritet av viss storlek rätt att få till stånd en folkomröstning.

Av dessa alternativ kan det första från rent principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måste emellertid beakta att många grundlagsänd- ringar är av ganska detaljbetonad. teknisk karaktär och utan större betydelse för folkstyrelsen som sådan. De betydelsefulla grundlagsändringar som har gjorts under de senaste åren är undantagsföreteelser snarare än normalfall. Grundsatsen att folket bör ha möjlighet att delta i beslut som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter kräver således inte att folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om det kom till användning alltför ofta.

Slutsatsen av det sagda blir således att folkomröstning av det slag som det här är fråga om bör komma till stånd först efter särskilt beslut men att ett sådant beslut skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöter. Ett beslut om folkomröstning bör emellertid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen att man inte behöver befara att omröstningsmöjligheten kommer att missbrukas. Det antal som genomgå-

• Sida 243
•  Original

SOU 1978:34 För/"urmiduf vid griiiidlugssriff/ling 153

ende har föreslagits i sammanhanget — en tredjedel av riksdagens ledamöter— synes innebära en lämplig avvägning i frågan. Som ytterligare en garanti mot illojal användning av folkomröstningsinstitutet bör. efter mönster av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring. föreskrivas att yrkande om folkomröstning får tas tipp till prövning bara om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det. Vidare bör gälla att ett sådant yrkande skall få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.

I fråga om tidpunkten för folkomröstning i en grundlagsstif'tningsfråga har inom utredningen hävdats å ena sidan att en fristående folkomröstning skulle kunna tänkas locka så få röstande att dess resultat inte blev representativt för folkmeningen och. å andra sidan. titt folkomröstning i sådan fråga är en så betydelsefull sak att tlen inte bör komma i skymundan av ett riksdagsval samt att folkomröstning inte bör anordnas i andra frågor än sådana där man verkligen kan påräkna ett stort intresse. Utredningen föreslår att folkomröst- ning i grundlagsstiftningsfråga skall anordnas samtidigt med det riksdagsval som enligt gällande ordning skall föregå det andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall ställas till folket bör gälla godtagande eller förkastande av ett visst vilande grundlagsförslag. Svaret skall alltså vara ja eller nej. Med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för att grundlagsändring skall kunna komma till stånd inte krävas aktivt stöd av huvuddelen av de röstande. Institutets syfte uppnås redan genom en reglering som istället innebäratt ett förslag är förkastat om merän hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgivits i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkt ansluter sig utredningen till de förslag i frågan som tidigare har framförts.

Möjlighet till beslutande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlags- stiftningsförm. Undantag bör emellertid göras för riksdagsordningen. Bestämmelserna i denna gäller uteslutande riksdagens arbetsformer och inre organisation och de har därför inte samma grundläggande betydelse för folkstyrelsen som reglerna i grundlagarna. Det bör därför även i fortsätt- ningen ankomma på riksdagen ensam att besluta i de frågor som regleras i riksdagsordningen.

För de rådgivande folkomröstningarnas del gälleratt besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga ställningstaganden av stor politisk betydelse. Som utredningen har nämnt i det föregående föreligger inte några sådana svårigheter såvitt gäller folkom- röstningar i grundlagsstiftningsfrågor. Både frågeställningen och tidpunkten är här på förhand givna. Det finns därför inte någon anledning vare sig att ge beslutet om en sådan folkomröstning Iagform elleratt bereda frågan i utskott. Beslutsförfarandet bör i stället utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mot statsråd. Den enda punkt i samman- hanget som skulle kunna ge upphov till svårighetergäller vad som skall anses vara ett vilande grundlagsförslag i motsats till två eller flera. Av 2 kap. 9 & riksdagsordningen följer att denna fråga i första hand skall avgöras av

• Sida 244
•  Original

154 Förfarandet vid grtnu!/ugssti/ining SOU 107834

talmannen i samband med kammarbehandlingen. Om kammaren inte skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätt avgöras av konstitutions- utskottet.

Fi'irslaget om folkomröstning i grundlagsfrågor kan sammanfattas på följande sätt. Ett som vilande antaget grundlagsförslag skall föras ut till folkomröstning samtidigt med riksdagsval. om detta krävs av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter. Yrkande om folkomröstning skall inom viss kortare tid efter det första grundlagsbeslutet framställas av minst en tiondel av ledamöterna och riksdagsbehandlingen av frågan skall i övrigt följa samma regler som för närvarande gäller för misstroendeförklaring mot statsråd. Folkomröstningen skall vara ett ställningstagande för eller emot det vilande förslaget. Detta skall vara förkastat om majoriteten av de röstande tar ställning mot det och antalet nej-röster även motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgetts i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. [ annat fall skall det vilande förslaget behandlas på vanligt sätt. det vill säga tas upp till definitivt avgörande av den nyvalda riksdagen.

• Sida 245
•  Original

SOU 1978:34

8 Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

8.1 Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning

Efter förslag av grtmrl/ugberer/rtingen infördes i 1974 års regeringsform ett förbud mot retroaktiv lagstiftning på ett rättsområde — straffrättens. ] samband med 1976 års reform omformulerades förbudet så att det riktades direkt tillde rättstillämpande tnyndigheterna och fördes över till det särskilda rättighetskapitlet (2 kap. 10% regeringsformen). Enligt bestämmelsen i nu gällande lydelse får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning som inte var belagd med påföljd. när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärning än den som var föreskriven då. Vad nu sagts gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Som ett förbud mot retroaktiv lagstiftning kan man även beteckna den regel. som urSprungligen föreslogs av grundlagberedningen och som åter- finns i 2 kap. ll & första stycket regeringsformen. Enligt denna får inte domstol inrättas för en redan begången gärning och inte heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål.

1073 (i,/'Sl/II'II- ()(-lr rärrig/reisu/rar/ning (SOU 1975:75 s. 157 ff.) övervägde att utvidga retroaktivitetsförbudet. Utredningen. som till en början fann att tillämpningsområdet för det gällande förbudet mot retroaktiv strafflag inte kunde utökas. gjorde i samband härmed ett uttalande om tolkningen av detta, som departementschefcn i propositionen 1975/76:209 (s. 125) senare anslöt sig till. Utredningen påpekade att retroaktivitetsförbudet -— åtminstone genom analogisk lagtillämpning — träffar även straffliknande administrativa "påföljder såsom skattetillägg. överlastavgift etc.

Fri- och rättighetsutredningen övervägde vidare att införa ett förbud mot retroaktiv skattelag och mot annan retroaktiv lagstiftning enligt 8 kap. 3å regeringsformen. dvs. föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av två skäl fann utredningen att det inte var möjligt att föreslå ett sådant förbud. För det första konstaterades att något undantagslöst förbud mot retroaktiv lagstiftning inte upprätthålls på de angivna rättsområdena. Och att i lagtext med någon grad av precision ange förtttsättningarna för när avsteg från huvudregeln får medges fann utredningen inte vara möjligt. Till det sagda kom problemet att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrättens område. menade utredningen. är det ofta oklart och föremål för delade meningar vad som skall anses vara en retroaktiv verkan av en lag.

'-Jt 'Jt

• Sida 246
•  Original

156 Förslt'irkniiigar (Il' .s'iiiiiski/iluji'i— och räliig/telvr SOL.! 107834

1 en rose/"Fulani till fri- och rättighetsutredningens betänkande (s. 248 f.) föreslog Per Ahlmark. fp. och Allan Hernelius. in. ett retroaktivitetsförbtid av samma lydelse som det som redovisas nedan under reservationen i konstitu- tionsutskottet.

Departementschefen . statsrådet Geijer, delade i lim/msi/iunwi 1975/76:31)? (s. 125 f.) fri-- och rättighetsutredningens bedömning. liksom kmisiiiiiiimisiii- skuiie/ (KU 1975/76:56 s. 35 ff.). Riksdagen följde konstitutionsutskottet.

1 en reservation till konstitutionsutskottets betänkande (Björn Molin. fp. samt Anders Björck och Allan l-lernelius. m.s. 58 f.)ladcs fram förslag till ett utvidgat retroaktivitetsförbud. Enligt den föreslagna lagtexten. vilken tänktes vara placerad i 2 kap. 10% regeringsformen, skulle ny eller förhöjd skatt. avgift eller annan pålaga inte få införas genom föreskrift som ges tillbakaverkande kraft. försåvitt det inte föranleddes av särskilda skäl i samband med svår ekonomisk kris. krig eller med krig jämförliga förhållan- den. Föreskrifter om annat än straff respektive skatter och andra pålagor och som har en för den enskilde betungande effekt skulle inte få ges tillbakaver- kande kraft med mindre än att synnerliga skäl föranledde det.

Till konstitutionsutskottets betänkande var i sam ma fråga fogat även ett särskilt_i'ltruiide (s. 92 f.)där Karl Boo. Bertil Fiskesjö. GustafJonnergård och Sven-Erik Nordin. alla c. angav att de godtog propositionen på denna punkt men att de ansåg att hela frågan om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning borde bli föremål för en förnyad utredning.

Rättighetsskyddsutredningen har funnit det vara en angelägen uppgift att fortsätta överväga om det är möjligt att föra in ett vidgat skydd mot retroaktiv lagstiftning i regeringsformen. Som de tidigare övervägandena har visat uppställer sig emellertid några ganska svårlösta problem när man undersöker möjligheterna att vidga förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Ett består i att man inte hittills helt har kunnat undvika retroaktivitet i lagstiftningsarbetet på något rättsområde utanför straffrättens. [ större eller mindre utsträckning. beroende på rättsområdet. kan det alltså finnas ett behov av att komplettera ett grundlagsförbud med undantag. Ett annat huvudproblem är att avgöra vad som skall förstås med att en lag är tillbakaverkande eller har retroaktiv verkan. Utanför straffrätten finns inga allmänt godtagna principer för att avgöra detta.

Det har inte varit möjligt att överväga hela frågan om en vidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Utredningen har begränsat sig till föreskrifter om skatt. Även avgifter till det allmänna omfattas av utred- ningens överväganden. Vad i det följande sägs om skatter avser. där ej annat framgår av sammanhanget. också avgifter.

Huvudskälet mot ret roaktiv lagstiftning är att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konse- kvenserna av sitt handlande. En medborgare som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar titt hans handling kommer att bedömas enligt regler som har tillkommit i efterhand. när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär skärpning av skattelag kan han 1. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för utgifter som var avdragsgilla när de bestreds. Ett annat exempel är att en gåva blir högre beskattad än givaren och mottagaren har räknat med. Ett resultat av retroaktiviteten kan alltså vara att annan skatt utgår. Ett indirekt resultat är ofta att den enskilde finner att han har gjort en

• Sida 247
•  Original

Sot' tt>7x:34 Förstiir/(ningar av siirski/thtjii- och rättigheter 157

civilrättslig handling som han inte skulle ha gjort — eller skulle ha gjort på annat sätt om han hade vetat hur den skulle bli bedömd skatterättsligt.

Det är ett rättssäkerhetsintresse av vikt att skattelagar inte utan starka skäl ges tillbakaverkande kraft. 1 en tid då en stor och växande andel av medborgarnas inkomster uttas i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklart innebär detta bland annat att lagstiftaren successivt måste se över skattesystemet och ingripa mot skattefusk och skatteflykt. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Utredningen övergår härefter till frågan hur ett grundlagsförbud skulle kunna utformas.

Fri- och rättighetsutredningen fann det vara omöjligt att i en kort grundlagsregcl klargöra vad som skall menas med en retroaktiv verkan av en lag på områden utanför straffrättens. Rättighetsskyddsutredningen har som ovan nämnts tagit upp till övervägande ett mera begränsat område. skatte- och avgiftslagstiftningen. Visserligen är det på dessa områden inte lika enkelt och entydigt att avgöra om en lag är retroaktiv som inom straffrätten. där man bara behöverji't'mföra tidpunkten för lagens ikraftträdande med tidpunkten för den brottsliga gärningen. För att skattskyldighet skall utlösas krävs nämligen att flera faktorer föreligger samtidigt. t. ex. att den det gäller är bosatt i riket. att en rättshandling sker yrkesmässigt eller att en viss relation finns mellan två parter (t.ex. anställningsförhållande. äktenskap). Men härutöver krävs regelmässigt att en transaktion av något slag sker. t. ex. att kontant betalning tas emot eller ges ut. att fakturor utfärdas eller tas emot eller att en gåva ges bort. Utredningen harefter en genomgång av olika typfall funnit att det är en framkomlig väg att låta en grundlagsregel bygga på att tidpunkten fören transaktion (rättshandling)av nu nämnt slag—jämförd med tidpunkten för lagens ikraftträdande — i regel blir avgörande för om lagen är retroaktiv eller inte. 1 andra fall. där någon rättshandling av angivet slag inte äger rum. kan man utan större svårighet ändå peka ut den omständighet. som direkt utlöser skattskyldigheten.

lnnebörden av det nyss sagda kan sägas vara att man beträffande existerande skatteformer knyter an till reglerna om skattskyldighetens inträde.

För inkomstskattens del är det främst fråga om reglerna i 41 .b" kommu- nalskattelagen (19281370). dvs. principen om beräkning av inkomst enligt bokföringsmässiga grunder respektive den s. k. kontantprincipen.

'v'id inkomst av tjänst. som alltid beräknas enligt kontantprincipen. är alltså den utlösande faktorn det förhållandet att lön. pension eller annan ersättning uppbärs. blir tillgänglig för lyftning eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo. Detta gäller även om inkomsten har tjänats in långt tidigare. En följd av en sådan regel om retroaktivitetsförbud är att lagstiftaren är förhindrad att under löpande beskattningsår skärpa gällande skatteskala med giltighet för hela beskattningsåret. Däremot är det inte otillåtet att skattesatsen höjs under beskattningsåret med verkan för lön eller ersättning som utbetalas under återstående del därav. något som för inkomstskattens » del dock torde vara opraktiskt. På motsvarande sätt förhåller det sig med t. ex. reglerna om rätt till avdrag vid inkomstberäkningen. Avdragsregler kan alltså

• Sida 248
•  Original

158 ["iii'stf'ii'k/iirigtil' (Il' särskilt'laji'i- och rättigheter SOU tum-34

ändras i skärpande riktning endast såvitt de berör utgifter som har bestritts efter de nya reglernas ikraftträdande.

[ motsats till övriga slag av inkomst enligt kommtinalskattelagen skall inkomst av rörelse och av jordbruksfastighet beräknas inte enligt kontant- principen utan enligt bokföringsmässiga grunder. Vid dessa inkomstslag får nya skatteregler inte träffa inkomst som enligt allmänt vedertagen köpman— nased eller enligt vad som beträffande jordbruk är allmänt brukligt har uppförts i räkenskaperna såsom intäktspost före de nya reglernas ikraftträ- dande. Motsvarande gäller för avdragsposter i allmänhet. Beträffande bokföringsåigärder som skall vidtas vid beskattningsårets utgång. t. ex. värdering av varulager. kan dock ändring i skattereglerna härom inte sägas vara retroaktiva. om de har trätt i kraft före beskattningsårets utgång. En annan sak är att de skäl som motiverar ett retroaktivitetsförbud i grundlag också med kraft talar för att lagstiftaren bör undvika att ändra regler av detta slag alltför nära den tidpunkt till vilken värderingen anknyter.

Avgörande betydelse vid beskattning av realisationsvinst har avyttringen eller. mera exakt. tidpunkten då (den första delen av) köpeskillingen lyfts av säljaren. Här bortses alltså från det förhållandet att viss. eventuellt betydande del av den skattepliktiga värdestegringen kan ha uppkommit under tid. då andra regler om realisationsvinstbeskattning eller inga sådana regler gällde. Det är vidare att märka att. eftersom realisationsvinstbeskattningen är en skatt på inkomst (av tillfällig förvärvsverksamhet) och kontantprincipen i detta sammanhang ges en särskild tolkning. en säljare inte kan vara säker på att försäljningen kommer att bli bedömd enligt de vid avtalsslutet gällande skattereglerna. om han inte samtidigt får uppbära åtminstone någon del av köpeskillingen.

1 lagen (19-111416) om arvsskatt och gåvoskatt finns detaljerade regler om när skattskyldighet för arvs- och gåvoskatt inträder. Vid arvsskatt är det i regel arvlåtarens död som utlöser skattskyldigheten. Gåvoskatteskyldighet inträder som huvudregel. då gåvan har fullbordats eller när en skriftlig gåvoutfästclse har överlämnats till mottagaren. I fråga om både arv och gåva kan skattskyldigheten undantagsvis. vid 5. k. framskjutna förvärv. utlösas av en händelse som inträffar senare än nu har sagts.

Enligt lagen (19471577) om statlig förmögenhetsskatt skall sådan skatt beräknas på visst sätt med hänsyn till förhållandena vid utgången av beskattningsåret. Förmögenhetsbeskattning kan därför inte sägas vara retroaktiv så snart den tidpunkt. per vilken förmögenhetsställningen beräk- nas. ligger efter lagens ikraftträdande.

Vad här har sagts om när den utlösande omständigheten inträffar vid de viktigare formerna av den nuvarande direkta beskattningen torde ge ledning också vid motsvarande bedömning i fråga om övriga direkta skatter. Något bör beröras även förhållandena vid annan beskattning.

Skattskyldighet för mervärdeskatt enligt lagen därom (l968:430) kan beräknas antingen enligt kontantprincipen eller enligt den s. k. fakturerings- metoden. som närmast motsvarar bokföringsmässiga grunder inom inkomst- beskattningen. Enligt lagens huvudregel inträder skattskyldigheten. när vederlag inflyter kontant eller i form av varor eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo och när uttag för egen räkning sker. Efter ansökan kan dock länsstyrelsen besluta att skattskyldig vid redovisning för mervärdeskatt

• Sida 249
•  Original

SOU t978:34 Färsliir/(ningar av särskilt/a_/i'i- och rättigheter

skall inräkna uppkomna fordringar i omsättningen. En höjning av mervär— dcskatten kan därför sägas träffa de skattskyldiga något olika beroende på redovisningsmetoden. När leverans har skett och faktura har utställts men betalning ännu inte har influtit på ikraftträdandedagen. träffar höjningen endast den som redovisar enligt kontantprincipen. Denna konsekvens är en ofrånkomlig följd av behovet att ha en enkel grundlagsregcl. som i princip anknyter till gällande skattelagars regler om skattskyldighetens inträde. 1 detta sammanhang förtjänar vidare påpekas att de skattskyldigaju också har möjlighet att i sina leveransavtal ta in en klausul om rätt att vid skattehöjning höja priset med motsvarande belopp.

Att en grundlagsregcl låter tidpunkten då en vara betalas respektive då en faktura sänds ut vara avgörande för retroaktivitetsprövningen. innebär självfallet inte att man vid en framtida höjning av mervärdeskattcn alltid måste knyta an till dessa tidpunkter. Grundlagsregeln säger bara att höjningen inte får träffa en omsättning. där betalning respektive fakturering redan har skett vid höjningens ikraftträdande. Däremot skulle grundlagsre- geln givetvis inte hindra — tvärtom skulle det ligga i linje med dess syften — att lagstiftaren vid en momshöjning låter den äldre skattesatsen gälla för vissa avtalade leveranser eller tjänster. som ännu ej har betalats eller fakturerats. då höjningen träderi kraft. Här kan erinras om att vid den senaste höjningen av mervärdeskatten.som trädde i kraft den ljuni 1977(prop. l976/77:144.SkU 48. rskr 302). beslöts att skattesatsen under övergångstiden i princip skulle bestämmas med utgångspunkt i tidpunkten för leverans av vara eller tillhandahållande av tjänst.

Inte heller beträffande de olika formerna av punktskatter torde det vara svårt att — med hjälp av ifrågavarande lags regler om skattskyldighetens inträde - fastställa vilken omständighet som utlöser skattskyldigheten.

Tull. som statsrättsligt är att betrakta som en skatt. utgår enligt tullagen (19731670) under angivna förutsättningar på vara som införs till Sverige. Den utlösande faktorn är här alltså införandet av en vara till landet.

Avgifterna torde inte vålla några särskilda problem. Vad gäller t.ex. socialförsäkringsavgifter — den ekonomiskt mest betydelsefulla fonnen av avgift — är det förhållandet att en arbetsgivare betalar ut lön till en arbetstagare eller att en uppdragsgivare ger ut ersättning till en uppdragstagare den utlösande faktorn. En ändrad uttagsprocent för någon av de olika arbetsgi- varavgiftcrna får alltså om retroaktivitetsförbud råder inte tillämpas på lön eller ersättning som redan har utbetalats.

1 det föregående har belysts med hänsyn till olika formerav skatt och avgift vilken som är den utlösande faktorn och när denna inträffar. Det har sagts att skattelagarnas nu gällande regler om skattskyldighetens inträde blir avgö- rande i dessa hänseenden. Men vad händer om reglerna angående skattskyl- dighetens inträde ändras. vilket naturligtvis måste vara möjligt"?

Svaret på den ställda frågan är. att en regel för skattskyldighetens inträde vad avser en existerande skatteform vid ett retroaktivitetsförbud inte får tillämpas så att skattskyldigheten utlöses av en omständighet som har inträffat redan när den nya regeln trädde i kraft.

Ett exempel kan belysa det nyss sagda. Enligt 6 & lagen om arvsskatt och gåvoskatt inträder. om en person genom testamente har tillerkänts nyttjan- derätt till viss egendom och en annan person har fått äganderätten till samma

• Sida 250
•  Original

160 Förstärkningar av särskilt/ahh och rättigheter SOU 1078:34

egendom. skattskyldighet för förvärvet av äganderätten först när nyttjande- rätten har upphört. Den angivna regeln gäller dock bara under vissa ytterligare fi'irutsättningar. bland annat att nyttjanderätten har viss varaktig- het. minst fem är. Låt oss anta att en person i testamente har förordnat att viss egendom med äganderätt skall tillfalla en anhörig men att nyttjanderätten till egendomen under fem år skall tillkomma en annan person. Låt oss vidare anta att kravet i () åarvsskattelagen på nyttjanderättens varaktighet skärps till att gälla minst tio år. 1 så fall innebär den nya regeln att skattskyldighet för förvärvet av äganderätten inträder omedelbart vid testators död enligt huvudregeln vid arvsbeskattning. Denna nya regel får dock inte tillämpas på sådana fall där testators död — den nya utlösande faktorn — redan har inträffat vid den nya regelns ikraftträdande.

I exemplet fordras alltså i tydlighetens intresse att man genom en övergångsbestämmelse gör klart att den nya regeln inte får tillämpas på de fall. där testators död redan har inträffat vid den nya regelns ikraftträdande. Just i de fall då man ändrar på reglerna för skattskyldighetens inträde torde det inte sällan erfordras övergångsbestämmelser av hänsyn till retroaktivi- tetsförbudet. Som jämförelse kan nämnas att samma behov i regel inte finns vid andra ändringar i befintliga skattelagar. Om i det ovan nämnda exemplet i stället inom fem år från testators död hade skett den ändringen i lagen om arvsskatt och gåvoskatt att skattesatsen hade höjts. hade ju den nya skattesatsen också gällt för beskattning av förvärvet av äganderätten. eftersom den na beskattning utlöses av att nyttjanderätten upphör.

I detta sammanhang återstår att ställa frågan vad ett retroaktivitetsförbud skulle betyda. om en helt ny skatt införs. Å ena sidan måste riksdagen givetvis ha frihet att konstruera skatten så som befinnes lämpligast t. ex. när det gäller den utlösande faktorn. Å tindra sidan får denna faktor inte ligga i förfluten tid. när den nya skatteformen träderi kraft. Om en skatt införs på t. ex. innehavet av viss egendom måste den tidpunkt som är avgörande för frågan om skatt skall utgå ligga efter den nya lagens ikraftträdande. Retroaktivitetsförbudet skulle hindra en beskattning av den typ som skedde genom 1939 års förordning om värnskatt. Enligt denna förordning utgick skatt med hälften av den statliga inkomst- och förmögenhetsskatt som hade påförts år 1939. varför skatten kom att utgå på 1938 års inkomster och förmögenheter. Förbudet innebär naturligtvis att det aldrig blir tillåtet att i ny skatteform använda en beräkningsnorm. som redan har lagts till grund för beskattning en gång. (Här avses vad som följer av huvudregeln. Angående undantag från denna. se i det följande.)

Föreskrifter om förfarandet i skatte- och avgiftslagstiftningen. till exempel om de beslutande organens sammansättning och arbetsformer. träffas inte av retroaktivitetsförbudet. Undantagsvis kan dock vissa föreskrifter som kan sägas höra till förfarandet. till exempel bevisbörderegler. falla under förbu- det.

Såsom har framgått flera gånger av det tidigare är det en självklar följd av det här förordade sättet att definiera begreppet retroaktivitet i fråga om skatte- och avgiftslag att definitionen inte täcker alla fall av sådan lag. som i någon mening medför retroaktiva ' effekter. För att till exempel anknyta till förmögenhetsbeskattningen skulle det inte anses vara en retroaktiv skattelag om man år ] beslutar att frimärken som innehas 31.12 är 2 skall tas upp till

• Sida 251
•  Original

SOI: man?—4 Fiitzstt'irkttitigar (Il' st'irs/i'i/t/ä/i'i— och rättigheter 161

förmögenhetsbeskattning. således inte heller till den del lagändringen avser frimärken som innehas då ändringen trädcri kraft. Lagändringar av detta slag måste uppenbarligen vara tillåtna.

Utredningen har ovan funnit både att det är önskvärt med ett grundlags- förbtid mot retroaktiva skatteroch avgifter och att begreppet retroaktivitet på dessa rättst'tmråt'len kan definieras tillfredsställande. Kvar står då en fråga. nämligen om en tänkt grundlagsregel måste ha undantag.

Till en början kan slås fast att ett förbud mot retroaktivitet i grundlag bara behöver träffa sådana ändringar i skatte- och avgiftslagstiftningen. som är till nackdel för de skatt- respektive avgil'tsskyldiga. Visserligen kan olägenheter Uppstå även som en följd av en lindring i skatt- eller avgiftsskyldighet. men dessa är knappast av den valören att något skydd i grundlag häremot är påkallat.

Den diskussion om retroaktiv skattelag som har förts under senare år har haft sin utgångspunkt i att riksdagen i flera lagstiftningsärenden haransett en viss retroaktiv tillämpning av nya skatteregler erforderlig. Det har i dessa ärenden regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansett innebära kringgående av gällande skattelag. För att få ett snabbt slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle utnyttjas i stegrad omfattning har en viss retroaktiv tillämpning beslutats. I allmänhet. men inte alltid. harden retroaktiva periodens början bestämts med utgångSpunkt i den dag. då någon form av förvarning om den kommande lagstiftningen har givits. till exempel dagen då ett utredningsbetänkande offentliggjordes eller då propositionen i ärendet lades på riksdagens bord.

Man står i situationer av denna typ inför ett besvärligt avvägningsproblem. Å ena sidan är det ett samhällsintresse av vikt att lagstiftaren skall kunna handla snabbt. sedan han väl har fått ögonen på ett oförutsett och inte önskvärt sätt att utnyttja gällande skatteregler och i princip har beslutat sig för att ändra dessa. Direkt stötande skulle det vara om just en sådan omstän- dighet som att regeringen lägger fram en proposition med förslag till lag som hindrar ett visst slag av kringgåendetransaktioner till följd av ett undantags- löst retroaktivitetsförbud skulle leda till en ökning av sådana transaktioner fram till dess att lagen har trätt i kraft. En sådan ordning skulle kunna åsamka det allmänna ett skattebortfall. som inte sällan kunde uppgå till avsevärda belopp. Men framför allt vore det förödande för skattemoralen hos alla lojala medborgare att åse hur förslaget i praktiken fungerar närmast som en uppmaning till kringgåendetransaktioner.

Å andra sidan kan den skattskyldige som vill förutse skattekonsekven- serna av sitt handlande känna sig osäker om lagstiftarens planer på att ändra skattereglerna. Dels kan han inte alltid förutse vilka förfaranden riksdagen kommer att bedöma som skatteflykt eller kringgående av skattelag och där de nya bestämmelserna därför kan komma att få retroaktivtillämpning. Dels har den vanlige skattskyldige svårt att följa med i alla uttalanden om regeringens och riksdagens avsikter i fråga om skattereformer.

Utredningen har funnit att rimlig hänsyn till de angivna motstående intressena tas om ett lörbtid mot retroaktiv skattelagstiftning kompletteras med ett undantag för sådana situationer. där de skattskyldiga i förväg har fått ett auktoritativt besked om att en kommande skatteregel avses få retroaktiv

• Sida 252
•  Original

l62 Färstär/(ningar av Sälö'Å'i/(/(II/t'i— och rättigheter sot! luta-34

tillämpning. Den naturliga tidpunkten för en sådan auktoritativ förhands- varning är — med hänsyn till den arbetsfördelning som i normala fall råder mellan regeringen och riksdagen — den dag då regeringen för riksdagen lägger fram en proposition med förslag till ny skatteregel. vilken föreslås bli tillämpad från den dagen. Visserligen är det ju ingalunda säkert att ett sådant förslag av regeringen. ens om den är en majoritetsregering. kommer att antas av riksdagen. I så måtto garanteras de skattskyldiga naturligtvis inte full förutsebarhet. Men det är enligt utredningen godtagbart att de skattskyldiga efter en sådan entydig viljeförklaring av regeringen så att säga får handla på egen risk. om de alltjämt inrättar sitt handlande efter de regler som har föreslagits bli ändrade med retroaktiv verkan.

] detta san'tmanhang måste betonas att utredningen givetvis förutsätter att regeringen vidtar särskilda åtgärder. till exempel håller en presskonferens. samtidigt med att prtiipositionen läggs fram för att snabbt sprida kännedom om innehållet i denna. Det senast sagda är i själva verket det primära från lörtttsebarhetssynpurikt.

Emellertid har utredningen funnit att det inte alltid är tillräckligt att en ny skatteregel skall kunna tillämpas från den dag. då en proposition med förslag till lagen förelades riksdagen. Situationen kan ibland tänkas vara sådan att retroaktiv tillämpning behövs redan från en tidigare tidpunkt under förbere- delsearbetet inför en lagändring. Det kan till exempel vara så att en viss form av kringgåendeförfarande har blivit allt vanligare i samband med att det har blivit allmänt känt att lagstiftning häremot förberedes. Om retroaktiv tillämpning av en kommande skatteregel skall kunna tillåtas från en dag som ligger tidigare än propositionens framläggande mäste å andra sidan från förutsebarhetssynpunkt även här krävas. att de skattskyldiga får någon form av auktoritativ förvarning. Vad som liggcrnärmast till hands äratt regeringen på ett otvetydigt sätt tillkännager sin avsikt att föreslå riksdagen en sådan lagändring. lin lämplig form härför är att regeringen avger en skrivelse till riksdagen i saken. Utredningen förordar därför att retroaktiv tillämpning av skattelag skall vara tillåten också om regeringen i skrivelse har meddelat riksdagen att den avser att föreslå viss ändring i gällande skattelag och att lagen i ändrad lydelse avses bli tillämplig från dagen för meddelandet. Även i detta fall förutsättes givetvis att regeringen eller vederbörande departement gör särskilda ansträngningar för att snabbt informera allmänheten om den planerade lagstiftningen.

lnom utredningen har övervägts om i grundlagsregeln borde föreskrivas en viss längsta tillåtna tid från meddelandet till dess att propositionen i ämnet föreläggs riksdagen.

Det är uppenbart att det kommer att råda ett osäkerhetstillstånd från de skattskyldigas utgångspunkt. och för övrigt också från myndigheternas. innan riksdagen har beslutat i det ärende som har aviserats genom meddelandet. Utredningen har trots detta stannat för att inte föreslå en sådan preciserad regel. Skälen härförär dels att den erforderliga bcredningstiden kan variera. dels att utredningen förutsätter att regeringen efter ett förhandsmed- delande mot den angivna bakgrunden alltid ser till att den fortsatta beredningen sker med stor skyndsamhet. Utredningen förutsätter vidare att regeringen i meddelandet till riksdagen anger åtminstone en ungefärlig tidpunkt. när propositionen kommer att bli avlämnad.

• Sida 253
•  Original

SOU man Färstt't'rlt'ningar av särskilt/a_fi'i- och t't't'ttt'gl'tcter 163

Utredningen har i det föregående knutit an lörvarningstidpunkterna till regeringens handlande. inte till riksdagens. tröts att det ju är riksdagen som ensam är lagstiftare. Anledningen härtill är naturligtvis att det har gällt att finna tidpunkter i det normala lagstiftningsft'jrfarandet som på en gång ligger tillräckligt tidigt och som å andra sidan är så bestämda att den aviserade lagstiftningen kan förmodas kontma till stånd. Att till exempel tillåta retroaktiv tillämpning av en skatteregel. som har föreslagits i en motion i riksdagen. från den dag då motionen väcktes är uppenbarligen orimligt från förutsebarhetssynpunkt. Om däremot skatteutskottet i riksdagen på eget initiativ eller med anledning av en proposition eller motion avger ett betänkande med förslag till nya skatteregler. bör retroaktivitet — om skatteutskottet föreslår det — vara tillåten från den dag då betänkandet avlämnas i kammaren. 1 detta fall ankommer det på utskottet att vidta särskilda publicitetsåtgärder.

Ett undantag från retroaktivitetsförbudet för de fall . då de skattskyldiga på något av de nyss angivna sätten har förvarnats. bör alltså göras. Det viktiga är här att en förvarning har givits. För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt bör härutöver krävas endast. att riksdagen finner detta påkallat av särskilda skäl. Att härmed avses främst lagstiftningsingripanden mot skat- teflykt och kringgående av skattelag har framgått av det tidigare.

Ytterligare ett undantag från retroaktivitetsförbudct behövs. Det torde allmänt anses att retroaktiv beskattning är ett tillåtligt medel. när samhället befinner sig i en allvarlig krissituation. I samband med både första och andra världskriget tillgreps retroaktiv beskattning. utan att kraftigare invändningar restes mot detta. Ett exempel härpå är den tidigare nämnda förordningen om värnskatt. som utfärdades år 1939. Även vid allvarlig ekonomisk kris kan staten bli tvingad att tillgripa retroaktiv skattelagstiftning. En sådan åtgärd får dock inte begagnas annat än om det råder svår ekonomisk kris. något som enligt utredningens uppfattning inte kan sägas ha rått i Sverige någon gång under tiden efter andra världskriget. Ett grundlagsförbud mot retroaktiv lagstiftning bör därför ha en särregel även för sådana undantagssituationer som nu har nämnts.

Mot bakgrund av de överväganden som här har redovisats föreslår utredningen ett förbud i regeringsformen mot retroaktiva skatter och avgifter. Förslaget kan sammanfattas på följande sätt. Skatt eller avgift får inte uttas i vidare mån än som följer av föreskrift. som gällde när den skatte- eller avgiftsutlösande omständigheten inträffade. Med den utlösande omständig- heten förstås det förhållande som enligt den aktuella skattc- eller avgiftslagen avgör när skattskyldigheten inträder. Två undantag finns. Retroaktivitet får förekomma från en tidpunkt då regeringen i proposition eller riksdagsutskott i betänkande har framlagt förslag till retroaktiv föreskrift. Detsamma gäller. om regeringen i särskild skrivelse har meddelat riksdagen sin avsikt att senare framlägga förslag till retroaktiv föreskrift. från dagen för meddelandet. 1 de nu nämnda fallen krävs vidare att riksdagen finner retroaktiv tillämpning påkallad av särskilda skäl. varmed främst avses att olika former av skatteflykt och kringgående av skattelag behöver hejdas snabbt. Enligt den andra undantagsregeln får riksdagen besluta om retroaktiv tillämpning av skatte- eller avgiftslag. om riksdagen finner det påkallat av särskilda skäl i samband med krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

• Sida 254
•  Original

164 Förstärkningar av särskilda/ri- ()L'll rättigheter som tt)?3;34

8.2 Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt

8.2.1 (irlimflags/rrigans hittillsvarande behandling

1 1809 års rrgt'rings/iu'nt innehöll den bekanta 16 & vissa ordalag som berörde egendomsrätten. lnnebörden härav var emellertid omtvistad. ! SOU 1941120 (den firms/miska Hirta/ningen) föreslogs att 1809 års regeringsform skulle tillföras ett stadgande om att "svensk medborgares egendom är tryggad". Vidare skulle föreskrivas att staten endast mot skälig ersättning fick förfoga över och expropriera egendom. Härom skulle stadgas i (samfälld) lag. För/allHingstalt':/ningen byggde till stor del på detta (SOU 1963316—17) och föreslog följande grundlagsstadgande: "Svensk medborgares egendom är tryggad. Expropriation och annat dylikt förfogande över egendom må ske allenast under förutsättningar som angivas i lag". Till skillnad från den tingstenska utredningen ville författningsutredningen inte skriva in någon uttrycklig ersättningsnorm i grundlagstexten. Varken ett krav på "skälig" eller ett krav på "full" ersättning skulle enligt författningsutredningen ge ett helt rättvisande uttryck för gällande ersättningsgrundsatser. Dessa grund- satser avsågs i stället komma till uttryck genom den föreslagna grundlags- regeln om egendomens trygghet (SOU 1963:17 s. 193). Varken den tingsten— ska utredningens eller författningsutredningens förevarande förslag ledde till lagstiftning.

GI"!(H(l,/(lght”I'vdllillgfli (SOU 1972:15) föreslog en regel i regeringsformen av följande lydelse: "Om egendom som ttågon har förvärvat tages från honom genom expropriation eller annat sådant förfogande. skall ersättning utgå enligt grunder som bestämmes i lag". Med hänsyn till den mångfald av olika situationer som kunde komma att omfattas av ett stadgande av denna innebörd ansåg grundlagberedningen att det varken var möjligt eller önskvärt att i grundlag slå fast efter vilka grunder ersättningen skulle bestämmas (s. 199).

1 propos/timtal] 19739!) med förslag till bl.a. ny regeringsform hade bestämmelsen givits rekommendationsform. Som skäl hänvisades till att gällande lag i vissa fall medgav ianspråktagande av mark utan kontant ersättning. Det hänvisades till 70 och 113 åå byggnadslagen (1947:385) och reglerna om delexpropriation i 4 kap. 1 ;" första stycket expropriationslagen (19722719). (irundlagsregeln borde inte få en utformning som gjorde att den uteslöt bestämmelser av nämnda slag och därmed kom i konflikt med gällande lag (5. 236).

Konstilutionsutskottet (1973126 5. 52) föreslog att grundlagsregeln skulle göras tvingande. Detta skulle inte innebära att ersättning alltid skulle behöva utgå i kontant form. Däremot skulle ersättning i någon form alltid förekomma vid sådana ingrepp som avsågs med bestämmelsen. Även i sitt ändrade skick skulle alltså bestämmelsen inte utgöra hinder för eller kräva ändring i t. ex. 70 och 113 så byggnadslagen eller 4 kap. 1 & första stycket expropriatiortslagen. Riksdagen följde utskottet (rskr 1973265. KU 197418. rskr 19741191.

1 [974 års regeringsform föreskrevs härefter i 8 kap. 1 & fjärde stycket: "Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande".

• Sida 255
•  Original

SOL; 103834 ['Vi/"stärkningar av sc'irski/t'la/i'i- och Millie/lerar

It”.? (iI'S /ri- ut'/7 I'd/light'Mflll't't/Hilly (SOU 1975—:75) föreslog endast redak- tionella förändringar i fråga om grundlagstexten i nu förevarande del. [ motiven anfördes att det var självklart att lag som anger ersättningsgrunderna inte ges den innebörden att expropriation får ske mot symbolisk ersättning (s. 155). 1 två skilda reservationer yrkades att grundlagstexten skulle innehålla uttrycket "skälig ersättning" i stället för bara "ersättning" (s. 249. 251—252).

[ pl'o/msiliu/lt'H 19.75! .7/.>.'3/I9 konstaterade departementschefen. dåvarande justitieminiStern Geijer. att tanken att grundlagen även i fortsättningen skulle innehålla en regel till skydd för den enskildes egendornsrätt inte kritiserats under remissbehandlingen. Också han fann det lämpligt att grundlagen ger uttryck för principen att ersättning skall utges vid expropria— tion eller annat sådant förfogande. Däremot ville han inte följa de remissin- stanser som förordat att grundlagen skulle ställa upp krav på "skälig" eller "full" ersättning. Han sade sig dela den uppfattning som grundlagbered- ningen uttryckt på denna punkt. Det fick emellertid anses självklart att en ersättning som är endast symbolisk inte uppfyllde grundlagens krav (s. 124).

Kr)/lslilllli/)Hslllsklnn'l ( 1075/70156) fann det värdefullt att regeringsformen i rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes egendoms- rätt. Det betecknades som självklart att ordet ersättning i grundlagsregeln har en materiell innebörd. llärmed utesluts möjligheten till att ersättning utges med enbart symboliska belopp. något som — framhöll utskottet — ej heller kommer i fråga enligt gällande rätt (5. 35).

1 två skilda I'PS'UI')WII-(II)?!" till utskottets betänkande (Anders Björck och Allan Hernelius. m. resp. Björn Molin. fp) underströks det angelägna i att grundlagens regler om de medborgerliga fri- och rättigheterna utformas så klart som möjligt. Den rättsliga innebörden av den dåvarande egendoms- skyddsparagrafen var oviss. Oklarheten efter ett eventuellt bifall till propo— sitionen skulle bli än större. Reservanterna anförde att det genom proposi- tionen inte föreslogs någon ändring av egendomssk_vcldsparagrafen. Samti- digt gjordes i propositionen uttalanden om innebörden av det skydd som ges. Det sades vara svårt att bedöma vilken vikt som skall fästas vid motivutta- landen som gjorts utan samband med ändring av ett stadgande. De föreslog att grundlagsregeln skulle kräva "skälig ersättning". En föreskrift härom innebär. sade reservanterna. att den som drabbas av ett expropriativt förfogande skall ges ersättning för den förlust som uppkommer (s. 62—64).

Riksr/a).'w1 följde utskottet (rskr 1975/761414. KU 1976/77zl. rskr 2). Härefter lyder den ifrågavarande grundlagsbestämmelsen (numera 2 kap. 18% regeringsformen) sålunda: "Varje medborgare skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande".

8.2.2 Gäl/ande ersättningsregler i vanlig lag

Reglerna i vanlig lag om ersättning vid expropriation återfinns i 4 kap. expropriationslagen (avser fastighet). Huvudregeln är enligt 1 ;" första stycket att löseskilling skall betalas med belopp som motsvarar fastighetens mark- nadsvärde. Med marknadsvärde förstås det pris som fastigheten sannolikt

• Sida 256
•  Original

166 Färsliir/(ningar av särskilda/ri— och I'ällight-Vt'l' SOL! 197834

skulle ha betingat vid en frivillig försäljning på den allmänna marknaden.

Exproprieras bara en del av fastigheten. utges ersättning med belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde. som uppkommer genom expropriationen. Om expropriationen också medför fördelar för fastigheten kan det hända att någon sådan minskning inte uppstår. Då förekommer alltså ingen — kontant — ersättning.

Emellertid kan löseskillingen i vissa fall avvika från marknadsvärdet eller minskningen därav. Detta framgår av bestämmelserna i 4 kap. ) å andra och tredje styckena och 2—5 åå expropriationslagen. Här bör särskilt uppmärk— sammas den s. k. presumtionsregeln i 3 å. Den innebär att ersättning för värdestegring efter presumtionstidpunkten skall utgå endast i den mån det blir utrett. att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Ersättning skall alltså inte utgå för värdestegring på råmark som beror på att marken kan väntas bli planlagd och bebyggd och inte heller för värdestegring på bebyggd mark som beror på fi.”)rväntningar att marken får större byggnadsrätt enligt en ny plan. Presumtionsregeln tar sikte på värdeutvecklingen efter en tidpunkt i förfluten tid. som lagts så långt tillbaka att några förväntningsvärden som har samband med en ändrad markanvändning normalt sett ännu inte har uppstått inom det aktuella området. Presumtionsregeln gäller den värdestegring som har ägt rum under tiden från dagen tio år före ansökningen om expropriation. dock högst femton år före talarts väckande vid domstol. Enligt en särskild övergångsbestäm- melse får presumtionstidpunkten aldrig vara tidigare dag än den 1 juli 1971. Ett syfte med att sålunda begränsa rätten till ersättning för förväntnings— värden var att dämpa markvärdesstegringen.

Expropriativa ingrepp med avseende på fastighet kan ske också enligt annan lagstiftning än expropriationslagen. 1 fråga om ersättningen för sådana ingrepp innehåller dessa andra lagar regler som hänvisar till eller eljest nära ansluter sig till expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Som exempel på sådana lagar kan nämnas byggnadslagen (19—47:385). naturvårdslagen (196—41822). väglagen(197l:948). vattenlagen(1918:523).gruvlagen(1974342). lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter. bostadssaneringslagen (19732531). bostadsförvaltningslagen (1977z792). fastighetsbildningslagen (1970z988). anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrättslagen (1973zll44).

Vissa bestämmelser (utöver den ovannämnda om s. k. delexpropriation) som medger expropriativt ingrepp utan kontant ersättning bör dock påpekas. Det gäller för det första vissa regler i byggnadslagen. nämligen 19. 20. 42. 43. 70. 112 och 113 åå. De fyra förstnämnda paragraferna gäller vägmark. som enligt plan alltjämt skall användas för detta ändamål eller dylikt. 1 70 och 113 åå avses den situationen att stadsplan resp. byggnadsplan läggs över område i en ägares hand. Då kan förordnas att mark som behövs för gata och dylikt skall avstås utan ersättning "i den mån det med hänsyn till den nytta ägaren kan förväntas få av planens genomförande och övriga omständigheter prövas skäligt". Enligt 112 å får mark som enligt byggnadsplan är avsedd till väg eller dylikt i den mån marken till följd av nybyggnad behövs för samfärdseln inom området utan ersättning tas i anspråk och nyttjas för det avsedda ändamålet. om marken är obebyggd och vid planens fastställande tillhörde antingen den fastighet. på vilken nybyggnaden företagits. eller

• Sida 257
•  Original

sou |ti7x34 Färsliir/("ningar av .vä/sA'i/t/ajri- och rti/ligheter

annan fastighet med samma ägare. Här bör också nämnas 7Så lagen ( 10301608) om enskilda vägar. Denna lag har dock föreslagits skola ersättas av ny" lagstiftning (SOU 1977:12). linligt de föreslagna reglerna skulle man i förekommande fall kunna kompensera markägare genom det sätt. varpå man fastställer skyldigheten att betala avgift till väght'lllningen. i stället för genom kontant ersättning (se t. ex. s. 122—124).

Ovan nämnd lagstiftning avser expropriativa ingrepp med avseende på fastighet. När det gäller lösa saker kan sådana ingrepp ske främst enligt förfogandelagstiftningen och annan för vissa extraordinära situationer avsedd lagstiftning. l-lär avses allmänna förfogandelagen (195-41270). allmänna ransoneringslagen (195—11280). rekvisitionslagen (1942:583) och beredskapsförfogandelagen (1942584). Dessa lagar är avsedda att ersättas med ny lagstiftning(propositionerna 1977/78:72och 75). Ersättningsreglerna skall emellertid enligt dessa förslag vara väsentligen desamma som tidigare. Det innebäratt ersättning fi.")ravstådd egendom enligt huvudregeln utgår med belopp som befinnes skäligt med hänsyn till nödvändiga kostnader vid produktion eller återanskaffning. Upplåts fast egendom eller dylikt utges skälig ersättning för förlorad avkastning eller nytta och för skada på egendomen. [ nödvändiga kostnader ingår bl. a. ersättning för företagarens egen arbetsinsats och för förräntning av eget kapital. Gottgörelsc utgår däremot inte för indirekta skador eller förluster. Skulle t. ex. en förfogande- åtgärd medföra att en fabriksägare måste inskränka driften. kan han inte i denna ordning få ersättning för den förlust som därigenom kan tillfogas honom. 'l'ill indirekta kostnader är också att hänföra utgifter som beror på att ingångna avtal inte kan uppfyllas. Det är förutsatt att samordning skall ske mellan prissättning enligt nu avsedd lagstiftning och prissättning enligt prisregleringslagstiftningen. Samordningen innebär att den ersättning som utges enligt Rirfogandelagstiftningen kommer att sammanfalla med det pris som kunde ha erhållits vid en frivillig försäljning. "Med den utgångspunkten kan man säga att ersättningsreglerna innebär att full ersättning utgår vid förfogandcn enligt" förfogandclagstiftningen (se till det nu sagda proposi— tionen 1977/78z75 s. 80—81 ). Här kan också nämnas ersättningsreglerna i 19 å andra stycket brandlagcn (1974z80). Enligt den lagen får transpt'n'tmedcl. redskap eller annan utrustning tas i anspråk för räddningstjänst. När så skett skall kommunen utge ersättning för skada på utrustningen och för förlorad avkastning eller nytta och för kostnad med anledning av att utrustningen ltar tillhandahållits.

8 . 2 . 3 Övervägande/t

Som framgått under 8.2.1 anses alltså ersättningskravet i 2 kap. l8å regeringsformen ha en materiell innebörd. Det är däremot oklart angivet vilken ersättningsstandard som grundlagsregeln kräver. Rättighetsskyddsutredningen föreslår att 2 kap. 18 å regeringsformen ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an till vad som enligt det föregående år föreskrivet i vanlig lag. I detta syfte föreslår utredningen att grundlagsstadgandet får följande lydelse: "Varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt

• Sida 258
•  Original

.68 I:'o'/'sliir/(ningar av sarskilt/ajri— ()("ll rättigheter SOU 107x:3-t

grunder som bestämmes i lag."

Detta grundlagsstadgande skall ses som en bekräftelse av den ersättnings- nivå som nuvarande regler om ersättning vid expropriativa ingrepp lett till. Stadgandet hindrar inte sådana ft'ireskrifter som t. ex. 4 kap. 3 å expropria- tionslagcn. Ersättning får begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. ('irundlagsstadgandet innebär därvid ingen bindning vad avser bevisbördans placering. Över huvud taget skall grundlagsstadgandet inte hindra prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte ett eventuellt svartabörsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 å regeringsformen. Slutligen framgår av det sagda att. om ett expropriativt ingripande medför också reella fördelarjust för den drabbade och om därför ingen förmögen- hetsminskning uppkommer för denne. så behöver lagen inte föreskriva någon (kontant) ersättning.

1 övrigt innebär rättighetsskyddsu(redningens förslag inte någon ändring i sak i fråga om 2 kap. 18å regeringsformen. Vad tillämpningsområdet för stadgandet beträffar avses alltså alltjämt fall där mcdlxngarcns "egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfögandc".

8.3 Förstärkt skydd för medborgarskapet

Regeringsformen 2 kap. 7 å har följande lydelse:

lngen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Bestämmelsen återgår på 8 kap. 1 å i 1974 års regeringsform. Där grundlags- skyddades medbt'ngarskapet dock endast för sådana svenska medborgare som fortfarande var bosatta i riket. Orden "eller har varit" tillades 1976 med utgångspunkt från förslag av 1973 års fri— och rättighetsutredning.

1809 års regeringsform innehöll inga regler om förlust av svenskt medborgarskap. Bestämmelsen i dess 16 å att "Konungen bör . . . ingen från ort till annan förvisa" hindrade heller inte att landsförvisning som straff för avfall från den rena evangeliska läran fanns kvar ända till 1860.

1 den tingstenska utredningen (SOU 194120) behandlades inte hithörande frågor. och förf'attningsutredningen (SOU 1963116 och 17) föreslog endast ett stadgande att bestämmelser om svenskt medborgarskap skulle ges i lag. Svea hovrätt föreslog emellertid i sitt remissyttrande. att grundläggande bestäm- melser om medborgarskap skulle införas i rättighetskatalogen. Där borde sålunda stadgas att infödd. i riket bosatt svensk medborgare icke utan medgivande skulle kunna fråntas sitt svenska medborgarskap med mindre han samtidigt av fri vilja blev medborgare i annan stat.

Grundlagberedningens förslag innefattade en bestämmelse om skydd för medborgarskapet. Enligt denna skulle i riket bosatt svensk medborgare icke kunna fråntas sitt medborgarskap. såvida han icke var eller samtidigt av fri vilja blev medborgare i annan stat. Motiveringen var att det eljest i princip kunde bli möjligt att kringgå förbudet mot förvisning genom att beröva någon hans svenska medborgarskap. Beredningen uttalade vidare. att reglerna om

• Sida 259
•  Original

501.) 197834 I'"('i/'slt'irkni/rgur ut' sc'r'r's/ti/u'ul/i'i— och farlig/tule!" 169

förvärv och förlust av svenskt medborgarskap även i övrigt är av stor betydelse för den enskildes rättsställning (SOLZ 197211?"v s. 20 och 190).

En rad remissorgan gick in på frågan. Några av dem ansåg att förbudet mot bert'ivande av svenskt medborgarskap borde utsträckas till att omfatta även i utlandet bosatta medborgare. Statens invandrarverk påpekade. att man inte borde tillåta att svensk medborgare.som därjämte är medborgare i annan stat. skulle kunna fråntas sitt svenska medborgarskap utan uttrycklig viljeförkla— rirtgoavsett om han var bosatt i riket eller ej. Grundfagsregeln borde därvidlag utformas i överensstämmelse med gällande rätt. dvs. lagert (1950382) om svenskt medborgarskap.

1973 års proposition avvisade tanken att skyddet för svenskt medborgar- skap skulle utsträckas även till utomlands bosatta personer. Departements- chefen uttalade vidare. att det i bestämmelsen använda ordet "beröva" markerade att fråga var om att förklaras förlustig medborgarskapet utan eget uttryckligt samtycke. Riksdagen följde det i propositit'tnen innefattade förslaget i dessa hänseenden.

lfri- och rättighetsutreclningen föreslog som ttämnt att grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap borde utsträckas även till dent som tidigare varit bosatta i riket. 1 motiveringen uttalades följande (SOU 1975:75 s. 142):

Rätten att vistas här i landet följer med det svenska medborgarskapet. Sambandet mellan rörelsefriheten och skrift/('! mm fvw-firande ur rinallmrgur'x/v'tua'r har därför föranlett att i RF tagits in ett absolut skydd mot att här i landet bosatt svensk medborgare berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat.

Den stora betydelse. som medborgarskapet alltså har. gör att utredningen anser att det är angeläget att förstärka skyddet också för detta. Samtidigt måste dock utgångspunkten vara att principerna för gällande medborgarskapslagstiftning inte rubbas. En sådan princip. som också ligger till grund för de konventioner i medborgarskapsfrågor som Sverige anslutit sig till. är strävan att undvika dubbelt medborgarskap. vilket medför att något undantagslöst skydd för medborgarskapet inte kan införas.

Även med utgångspunkt i gällande rnedborgarskapslagstiftning har emellertid utredningen funnit att skyddet för medborgarskapet kan utsträckas i ett viktigt hänseende. nämligen till att omfatta också svensk medborgare som någon gång har n'rrrr bosatt häri landet. Härigenom blir även den som — kartskc av politiska skäl — har lämnat landet skyddad. Från utlandet saknas inte exempel på att politiskt inte önskvärda personer förmås att lämna sitt hemland och därefter berövas sitt medbor- garskap. En annan vtnst äratt frågannam bosättning här alltjämt föreligger. inte längre får nagon betydelse och att bestämmelsen därför blir mera lättillämpad och ger även här bosatta ett bättre skydd.

Utredningen vill i detta sammanhang klargöra en punkt när det gäller skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap. Det avser sir_rzldt'l lör främst Urk/mg sum blivit svt-msk nita/homme. Av förarbetena till grundlagsbestämmclsen i fråga framgår att denna utformats i nära anslutning till lagen ( 1050382) om svenskt medborgarskap (se bilaga 10. avsnitt 1). Dertna lag föreskriver att svensk medborgare över 18 år förlorar sitt svenska medborgarskap endast om han genom eget initiativ förvärvar utländskt medborgarskap. Det enda undantaget från denna regel gäller den som är född utomlands och aldrig har varit bosatt i Sverige eller uppehålla sig här under förht'illanden som tyder på samhörighet med Sverige. fvlet'lborgarskapet för barn under lffår följeri princip föräldrarnas (se bilaga ff.). avsnitt 3.7). Gällande medborgarskapsrätt medgeralltså inte att en tvuxen)perst_>n.som är eller har varit bosatt i Sverige. utan eget

• Sida 260
•  Original

l7(_l Förstärkningar av särskilt/dji'i- och fritog/teter stttl w7tt34

initiativ förlorar svenskt medborgarskap. Denna princip kan dock inte uttryckas i RF. eftersom det skulle kräva alltför stor utlörlighet i grundlagstexten. Utredningen vill emellertid framhalla att bestämmelsen i RF om skydd mot förlust av svenskt medborgarskap bör ses mot bakgrund av medborgarskapslagstil'tntngens utformning. Detta innebär enligt utredningens mening att det skulle strida mot grunderna för nu berörda bestämmelse om en person.som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl -— och som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt ursprungliga medborgarskap. berövas sitt svenska medborgarskap.

Av de remissorgan. som yttrade sig över fri- och rättighetsutredningens betänkande. var det endast hovrätten lör Västra Sverige som berörde frågan om medborgarskapet. ] dess _vttrande föreslogs att skyddet mot fi:")rlust av svenskt medborgarskap skulle ytterligare lörstärkas. Bland annat borde i regeringsformen klart utsägas. att medborgare som är eller varit bosatt i riket inte kunde förlora det svenska medborgarskapet tttan eget initiativ.

1976 års proposition i ämnet anslöt sig helt till fri- och rättighetsutred- ningens förslag. llärvid uttalade departementschelen bland annat (prop. 1975/70:209 s. l22):

Jag vill i sammanhanget framhålla attjag delar utredningens upplättning att det skulle strida mot grunderna för den löreslagna bestämmelsen om skydd för det svenska medborgarskapet om en person. som har lämnat sitt hemland — kanske av politiska skäl —oeh som har kommit till Sverige och blivit svensk medborgare samtidigt som han har kvar sitt medborgarskap i hemlandet. berövas sitt svenska medborgarskap.

Riksdagen biföll i denna del propositionen utan några ändringar. Lagen ( l95llz382) om svenskt medborgarskap reglerar frågan om förlust av medborgarskapet i 7. 8 och 9 åå. Dessa paragrafer har följande lydelse:

755 Svenskt medborgarskap förloras av

1. den som förvärvar utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke;

2. den som lörvärvar utländskt medborgarskap genom att inträda i allmän tjänst i annan stat;

3. ogift barn under aderton år. som blir utländsk medborgare genom att utländskt medborgarskap. på sätt avses ovan i paragrafen. förvärvas av löräldrarna. om de hava vårdnaden om barnet. eller av endera. om han antingen ensam har vårdnaden eller har vårdnaden tillsammans med den andre och denne ieke är svensk medborgare;

4. ogift barn under aderton är. som blir utländsk medborgare genom att föräldrarna ingå äktenskap med varandra: har barnet hemvist här i riket. inträder dock förlust av svenskt medborgarskap endast om barnet innan det fyllt aderton är llyttar ur riket och då har utländskt medborgarskap.

85 Svensk medborgare. som är född utom riket samt aldrig här haft hemvist och ej heller uppehållit sig här under lörhållanden som tyda på samhörighet med Sverige. förlorar sitt svenska medborgarskap. när han fyller tjugotvå år. På dessförinnan gjord ansökan må dock den centrala utlänningsmyndigheten medgiva att medborgarskapet bibehålles. När någon enligt första stycket förlorar svenskt medborgarskap. medför detta förlust av sådant medborgarskap även för hans barn. som lörvarvat medborgarskapet till följd av att han varit svensk medborgare. om icke lörlusten skulle leda till att barnet kommer att sakna medborgarskap. -

95 Den centrala utlänningsmyndighcten må på ansökan befria den som är eller önskar bliva utländsk medborgare från hans svenska medborgarskap. Ar sökanden ej

• Sida 261
•  Original

sot.) töms—t Fi'irsn'irkni/lga/' (lf sc'irs/vi/r/o li'i- och rz'i/Iig/ir'lw' l7l

redan utländsk medborgare. skall som villkor för befrielsen stadgas. att han inom viss tid lörvärtar medborgarskap i annan stat.

Dubbelt eller flerdubbelt medborgarskap är sålunda icke uteslutet för såvitt det utländska medborgarskapet lörvärvats på annat sätt än efter eget initiativ. llärvidlag innebär lagen ett betydligt starkare skydd för medborgarskapet än det som garanteras i regeringsformen.

[ detta sammanhang bör även nämnas Europarådskonventionen av den 6 maj l963 om begränsning av fall av llerfaldigt medborgarskap och om militära lörpliktelser i fall av llerfaldigt medborgarskap. Denna konvention ratifte'e- rades av Sverige 1968. 1 ingressen uttalar signatärmakterna.att de "anser att fall av llerfaldigt medborgarskap är en källa till svårigheter och att en gemensam strävan att så långt som möjligt begränsa antalet fall av llerfaldigt medborgarskap medlemsstaterna emellan sammanfaller med Europarådets syfte". Konventionens bestämmelser går i fråga om förlust av medborgarskap dock inte längre än nu gällande svensk lagstiftning.

Europarådets ministerkommitte antog i maj l977 en resolution om att inom äktenskapet födda barn borde ges lika rätt att förvärva såväl moderns som faderns medborgarskap. lsamband härmed uttalades.;ttt medlemsstater som så önskade borde kunna införa bestämmelser om att de av deras medborgare som även hade annat medborgarskap avfordrades en förklaring om vilketdera medborgarskapet de önskade behålla. Någon skyldighet att införa sådana bestämmelser sattes aldrig ifråga. och ingen medlemsstat har ännu gjort det.

Rättighetsskyddsutredningen ftnner det angeläget. att skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap även i regeringsformen och icke blott i medbor- garskapslagen så långt det är möjligt kommer att gälla även sådana medborgare. som utan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgar- skap också i annan Stat. De närmast aktuella exemplen på llerfaldigt medborgarskap av detta slag torde falla inom någon av följande katego— ner:

1. Personer. som kommit till Sverige som flyktingar ellerav annan orsak. och som därefter blivit svenska medborgare men icke befriats från sitt föregaende medborgarskap i annan stat. 'S/venska kvinnor. som är eller varit gifta med medborgare i sådana stater. där hustrun — liksom fallet var i Sverige fram till [950 — automatiskt får mannens medborgarskap.

3. Barn. vilka enligt svensk lag blixit svenska medborgare genom födelsen. därför att löräldrarna eller endera av dem har svenskt medborgarskap, men som är födda i länder där medborgarskapet bestäms av födelseorten (ius soli) eller är helt beroende av faderns medborgarskap. .Ix)

Särskilt när det gäller den första kategorin kan man inte utesluta möjligheten av att vårt land i ett skärpt Utrikespolitiskt läge kunde utsättas för påtryckningar i syfte att framtvinga sådana lagändringar. att de berörda personerna berövades sitt svenska medborgarskap. En uttrycklig grundlags- regcl skulle i så fall ge avsevärt bättre skydd än en bestämmelse i vanlig lag. även i betraktande av det ovan citerade motivuttz'tlandet i l976 års proposi- tion. l avseende på dem som tillhör de båda andra kategorierna ter sig sådana

• Sida 262
•  Original

72 Försn'irkningar uv .sä/is/ti/(lul/i'i- och rörlig/10101" SOU PUSS-t

påtryckningar kanske mindre sannolika. Men det bör understrykas. att möjligheterna att från svensk sida ge skydd och hjälp åt utomlands boende personer med anknytning till Sverige över huvud taget är avsevärt större än eljest i de fall. då dessa har svenskt medborgarskap och innehar eller kan få stenskt pass.

l princip bör därför grundlagsskyddet utvidgas så. att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket skall få berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt. efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. llänsyn bör icke kunna tas till att personen i fråga kanske innehar eller utan eget initiativ eller samtycke lörvärvar medborgarskap även i annan stat.

Från denna regel bör emellertid göras vissa undantag. Det finns sålunda icke tillräckliga skäl att frångå de i medborgarskapslagen 7; punkt 3 och 4 samt 8 & andra stycket givna bestämmelserna om att barn under aderton års ålder i fråga om förlust av svenskt medborgarskap i vissa fall skall följa föräldrarna eller endera av dem.

Vidare har utredningen inhämtat. att på grundval av nordiskt samråd lörheredes en sådan ändring av medborgarskapslagen. att överenskommelse skall kunna träffas med annan stat om att den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och sedan minst fem år är varaktigt bosatt där skall förlora sitt svenska medborgarskap vid viss i avtalet angiven ålder. som ej får understiga nitton och ej överstiga tjugotvå år. Förslag av motsvarande innehåll har i Danmark redan antagits av folketinget och torde komma att framläggas även i Norge. Eftersom det är av betydande värde att medborgarskapslagstiftningen förblir likformig i de nordiska länderna. bör regeringsformens föreskrifter icke utformas på sådant sätt att de lägger hinder ivägen föratt även vårt land ingår överenskommelscrav angivet slag. llärvid lörutsättes. att dessa överenskommelser alltid anses vara av sådan vikt att de jämlikt regeringsformen lO kap. 2 & tredje stycket underställs riksdagen för godkännande.

De två undantag som här nämnts bör kunna göras utan att grundlags- skyddet mot förlust av svenskt medborgarskap uttunnas alltför mycket. Det av rättighctssl—Lyddsutredningen föreslagna stadgandet i regeringsformen 2 kap. .7 s' utesluter däremot möjligheten av att ytterligare undantag kommer till stånd utan grundlagsändring. Skyddet för de förut nämnda tre katego- rierna av personer med flerfaldigt medborgarskap bör därigenom bli tillfreds- ställande.

8.4 Förstärkning av de processuella garantierna vid frihetsberö 'ande

l 2 kap 9 :" regeringsformen föreskrives:

llar annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat

Har medborgare av annan anledning än som angivits i lörsta stycket blivit

• Sida 263
•  Original

Sol." lunch ['Vi/'slär/(ningar av .vc'il'.ski/r/c1../i'i- och l'til/Lg/it'lr'l'

omhändertagen tvångsvis. skall han likaså kunna få saken prövad at domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes | sädant lall prövnmgav nämnd. om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Den återgivna paragrafen torde i första hand vara avsedd att styra lagstift- ningen och alltså innebära ett krav att det alltid skall finnas sådana domstolar eller t'lomstt'ilsliknant'le nämnder inrättade som är behöriga att på begäran av enskild pröva frågor om frihetsberövande. Det är däremot i viss mån osäkert. om bestämmelsen ger en rätt förden enskilde att ta initiativet till en prövning. om det skulle saknas ett behörigt organ som har fått sig uppgiften anft'irtrodd. Skulle det finnas en sådan rätt. är det vidare oklart. till vilket organ han i så fall skall vända sig. Enligt en undersökning. "Särskilda rättssäkerhetsgarantier". vilken är fogad såsom bilaga 17 till 1973 års fri- och rättighetsutrednings betänkande (SOU 1975:75 s. 441) är det sålunda inte helt klart i vad mån bestämmelsen riktar sig enbart till lagstiftaren eller kan tillämpas direkt av domstol. utan stöd av vanlig lag eller annan författningsbestämmelse. Nämnda utredning har för egen del (anf. arb. s. 103) uttalat att regeringsfor- mens regler om rätt till domstolsprövning av vissa frihetsberövanden knappast kan tillämpas direkt av domstolarna utan måste. för att få verkan för de enskilda medborgarna. kompletteras med bestämmelser i den vanliga lagstiftningen.

Frågan torde för närvarande ha ringa praktisk betydelse. Det kan emellertid uppkomma vissa fall. där det är tveksamt. om gällande bestämmelser i lag eller annan författning fyller grundlagens krav (se den nyss anförda undersökningen i SOU 1975:75 s. 441 f.). Det är här fråga om en fundamental rätt för den enskilde. och det är därför angeläget att det klargöres att grundlagsbestämmelsen gör det möjligt för den enskilde att få till stånd en rättslig prövning av frihetsberövandet. även om i något fall ingen prövnings- befogenhet skulle vara uppdragen åt en behörig myndighet.

Då det gäller att välja organ som skall kunna utföra den här avsedda prövningen av frihetsberövanden i de sällsynta fall då behörigt organ eljest saknas. kan man knappast tänka sig någon annan möjlighet än att lägga uppgiften på allmän domstol. dvs. i första hand tingsrätt.

I brist på författningsbestämmelser torde den enskilde kunna vända sig till den tingsrätt inom vars domkrets han hålles omhändertagen. Så länge inte bestämmelserna om domstolarnas sammansättning och förfarande har anpassats efter denna typ av mål torde domstolarna få tillämpa de regler i rättegångsbalken eller annan lag. som gäller likartade straffprocessuella frågor. I vart fall saknas anledning att belasta grundlagstexten med dessa eller liknande frågor. Där behöver inte sägas annat än att. om inte den prövning som föreskrives i paragrafen har uppdragits åt behörig myndighet. pröv— ningen skall utföras av allmän domstol.

• Sida 264
•  Original

• Sida 265
•  Original

5011 197834

9 Specialmotivering

9.1 Regeringsformen

2 kap. 7 9"

lluvudgrunderna för rättighetsskyddsutredningens förslag i detta hänseende framgår av den allmänna motiveringen (8.3).

De föreslagna förändringarna hänför sig till paragrafens andra stycke. Dettas första mening innefattar huvudregeln beträffande förlust av svenskt medborgarskap. Med uttryckligt samtycke till förvärv av utländskt medbor- garskap likställes här liksom i 7 & lagen om svenskt medborgarskap inträde i allmän tjänst i annan stat. när detta medför att utländskt medborgarskap förvärvas. Där sa icke sker har inträdet i utländsk allmän tjänst däremot ingen rättsverkan i avseende på det svenska medborgarskapet.

Det undantag från huvudregeln som stadgas i andra meningen motsvarar bestämmelserna i medborgarskapslagen 7å punkt 3 och 4 samt Rå andra stycket. De där och i lagens 9 a ; gjorda förbehåll. enligt vilka det svenska medborgarskapet under vissa omständigheter kan få kvarstå. behöver icke anges i regeringsformen.

Vad beträffar det ytterligare undantag som gjorts i den tredje meningen hänvisas till den allmänna motiveringen. Såsom där framhållits skall överenskommelser av detta slag alltid anses vara av sådan vikt att de jämlikt 10 kap. 2 s'- tredje stycket regeringsformen skall underställas riksdagen för godkännande.

2 kap. 9 _Q'

lnnebörden av det tillagda tredje stycket i denna paragraf framgår av den allmänna motiveringen (8.4).

2 kap. 10 _l.

1 andra stycket av denna paragraf har tagits in förbudet mot retroaktiva skatter och avgifter.

Skatt respektive avgift är begrepp som redan finns i regeringsformen. Vad särskilt gäller avgift är att märka att härmed avses inte bara sådan ”betungande" avgift. som enligt 8 kap. 3 ; regeringsformen i princip skall beslutas av riksdagen. Även en avgift.som erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens

• Sida 266
•  Original

l 76

.S'lu't'iu/molivari/tg

5011 103434

kostnader inom ifrågavarande verksamhetsområde. är en avgift i regerings- formens — och därmed också i denna paragrafs — mening. faxempel på denna sist nämnda typ av avgift är taxorna för de affärsdrivande verken.

Frågan. vilken omständighet som utlöser skatt- respektive avgiftsskyldig- hct. har behandlats i den allmänna motiveringen (8.1).

Retri'taktivitet är enligt undantagsregeln i andra meningen under angivna förutsättningar tillåten. om den utlösande omständigheten inträffade sedan ett av regeringen eller riksdagstttskott framlagt förslag till retroaktiv föreskrift hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom skrivelse. Den avgörande tidpunkten är den dag då proposition, utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän handling hos riksdagen. F.nligt nuvarande regler härom blir avgörande tidpunkt för en proposition och ett meddelande från regeringen den dag då propositionen eller skrivelsen kommer in till kammarkansliet. För ett utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls i kammaren. Retroaktivitet är i förvarningsfallen tillåten från — inte från och med — den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagts fram av riksdagsutskott förstås enbart utskotts— majoritetens förslag. således ej förslag som har framförts reserv-'ttti(_)itsvis i utskottet.

Som framgår av lagtexten skall meddelande till riksdagen från regeringen att denna avser att föreslå en retroaktiv skatteregel ske genom skrivelse (se 3 kap. 6 & riksdagsordningen)”. varken muntligt meddelande eller meddelande exempelvis i budgetpropositionen är alltså tillräckligt för att ett beslut om retroaktiv tillämpning senare skall kunna fattas. Vad skrivelsen skall innehålla diskuteras i den allmänna motiveringen och i det följande. Av 4 kap. l & första stycket andra meningen riksdagsordningen framgår indirekt att en sådan skrivelse från regeringen inte skall hänvisas till utskott för beredning.

Det förhållandet att retroaktiv tillämpning av en ny skatteregel är tillåten från t. ex. dagen då regeringen i proposition lade fram förslag till denna innebär givetvis inte att den retroaktiva tillämpningen måste skejust från den dagen. Grundfagsregeln säger bara att retroaktiviteten inte får gå längre bakåt i tiden än så.

För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt från dagen då propositionen i ärendet kom in till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget till föreskrift i propositionen och den sedermera antagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv tillämpning.

Vad vidare gäller det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att föreslå en retroaktiv skatteregel är tydligt. att meddelandet inte kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag. Det väsentliga är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion. intäkt. avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt. på vilket ingripandet skall ske. preciseras. Som har framhållits i den allmänna motiveringen måste i dessa situationer göras en avvägning mellan olika intressen. varför de skattskyldiga inte kan garanteras full förutsebarhet.

• Sida 267
•  Original

SOU 1978:34

3 kap. 12 f

Föreskrifterna i regeringsformen om det föreslagna särskilda förfarandet för beslut rörande rättighetsbegränsande lag har tagits in såsom nya tredje och fjärde stycken i 2 kap. 12 ä.såsom ett nytt tredje stycke i 2 kap. 20 äoch såsom en ny 13 kap. 7 ;". l-luvudbestämmelserna finns i 2 kap. 12 &.

Sistnämnda paragrafanger nu i sitt-första stycke vilka av de i 2 kap. 1—11 åå upptagna rättigheterna som är begränsningsbara. Vidare slås fast att begräns- ning måste göras genom lag. utom iett parangivna fall. Slutligen förutskickas att det finns vissa materiella ramar för begränsningsmöjligheterna. l paragra- fens andra stycke anges vissa generella sådana ramar. Där föreskrivs att rättighetsbegränsning får göras bara för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Den får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Slutligen slås fast att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk. religiös. kulturell eller annan sådan åskådning.

I tredje Styf/((*! i 2 kap. lZä har för det första angetts det särskilda lagstiftningsförfarandets primära tillämpningsområde. Det har skett genom en hänvisning till första stycket. Förfara ndet omfattar således lagar som angår begränsning av yttrandefriheten. informationsfrihcten. mötesfriheten. demonstrationsfriheten och föreningsfriheten. den kroppsliga integriteten i allmänhet. skyddet för förtrolig meddelelse. rörelsefriheten i allmänhet och rätten till offentlighet vid domstolsförhandling. Formuleringen omfattar visserligen också skyddet mot husrannsakan och liknande intrång. men lagar som ingriper enbart i denna fri- och rättighet undantas från det särskilda förfarandets tillämpningsområde genom en föreskrift i fjärde stycket. Skälen härtill har redovisats i den allmänna motiveringen.

Vidare anges i tredje stycket grundelementen i det särskilda beslutsförfa- randet. Förfarandet innebäratt lagförslaget i fråga skall vila i riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Tiden räknas från det att det första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i kammaren. Förslaget skall dock alltid kunna förkastas omedelbart. Vidare skall en kvalificerad majoritet kunna anta förslaget utan dröjsmål. Härför skall krävas instämmande av minst fem sjättedelar av de röstande.

Ett viktigt moment är att det särskilda förfarandet skall vara tillämpligt bara på yrkande. Bakom ett sådant yrkande skall Stå minst tio riksdagsledamöter. De närmare bestämmelser om det särskilda förfarandet som behövs föreslås bli intagna i riksdagsordningen.

Uttrycket i tredje stycket "förslag till lag angående begränsning av" någon av de ifrågavarande f'ri- och rättigheterna betyder inte. att det konkreta lagförslaget nödvändigtvis skall ytterligare inskränka den berörda rättighe- ten. lnnebörden är att lagförslaget skall angå föreskrift som är rättighetsbe- gränsande.

1.[iärde stycket återfinns undantagen från det särskilda beslutsförfarandets tillämpningsområde enligt tredje stycket. Lagar som avser enbart skyddet mot husrannsakan och dylikt har redan nämnts. De andra undantagen är vissa lagar om tystnadsplikt. lagar om "rena" frihetsstraff och om viss

Specialmativering 177

• Sida 268
•  Original

1 78 Specf(I/motivering

SOU 107834

förlängning av tidsbegränsad lags giltighetstid.

Ett femte undantag framgår av den nya 13 kap. 79" regeringsförmen. Där sägs att det särskilda beslutsförfarandet inte skall tillämpas då riket är i krig eller omedelbar krigsfara.

Bakgrunden till och innebörden av de nämnda undantagen har redovisats i den allmänna motiveringen (4.5.2—4.5.4. 4.7.5. 4.7.6 och 4.11).

Det särskilda beslutsförfarandet enligt 2 kap. 12; tredje stycket samt undantaget därifrån för förlängning av tidsbegränsad lags giltighetstid skall vara tillämpliga också på sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20; andra stycket regeringsformen. Detta grundlagsstadgande handlar om fri- och rättighetsskyddet för utlänning här i landet. Bestämmelse om förfarandets tillämplighet har tagits in som ett nytt tredje stycke i nämnda 20 ;". Bakgrunden härtill har angivits i den allmänna motiveringen under 4.7.3. Se vidare specialmotiveringen till 2 kap. 20 ;.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet kommertill utöver det redan införda materiella rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. För ett beslut om rättighetsbegränsande lag krävs således både att —i förekommande fall — det särskilda förfarandet tillämpas och att regeringsformens materiella villkor är uppfyllda. t.ex. att — där så krävs — ett tillåtet inskränkningsändamål föreligger.

Ordet "lag"" kan vara dubbeltydigt. Det kan betyda författning som beslutats av riksdagen. Det kan också avse särskild föreskrift i sådan författning. 1 grundlagstext använder rättighetsskyddsutredningen ordet i den sistnämnda bemärkelsen. [ motivtexten använder utredningen ordet i bägge betydelserna.

Såsom en rättighetsbegränsning eller såsom rättighetsbegränsande betecknas ofta den lagregel som ger stöd för ifrågavarande ingripande i det särskilda fallet. Även detta ingripande i sig utgör en rättighetsbegränsning. Man säger alltså att rättigheten "begränsas genom lag". Den begränsas också genom det konkreta ingripande som sker med stöd av lagen. Denna terminologiska flexibilitet torde inte föranleda missförstånd. Man måste dock uttrycka sig tydligt när man åsyftar det fallet — där det får föreligga - att rättighet med stöd av bemyndigande i lag ("delegeringslag") begränsas genom annan författning än lag.

Vissa mera generella spörsmål i fråga om det särskilda lagstiftningsförfa- randets tillämpningsområde har behandlats i den allmänna motiveringen. Här skall nu mot den bakgrunden göras en mera detaljerad genomgång för varje fri- och rättighet för sig. Det sker genom en utförlig exemplifiering av befintliga lagbestämmelser som blir omfattade av detta särskilda förfarande. Såsom belysning anges ibland bestämmelser som faller utanför detta område.

] Yttrandefriheten Massmedierättcn

Yttrandefriheten i tryckt skrift regleras i en särskild grundlag. tryckfrihets- förordningen. Yttrandefriheten i radio. TV och Glm är däremot inte reglerad på grundlagsnivå. Yttrandefrihetsutredningens arbete kan emellertid leda till

• Sida 269
•  Original

501," 107834

att så blir fallet. ] samma män kommer det nu förevarande lagstiftningsför- farandet att bli inaktuellt.

F. n. faller dock radio- och filmrätten inom regeringsförmens ram. Dessa rättsområden innehålleråtskilliga yttrandefrihetsbegränsande bestämmelser. Från radio/(igen ("1966.'755) kan nämnas tillståndskravet för användning av radiosändare (2 k). radiomonopolct (5 sj). regeln att monopolet skall utövas opartiskt och sakligt (6 &) samt möjligheten enligt 8.5 andra stycket till förhandsgranskning i vissa fall. Hithörande regler omfattas t. v. av det nu föreslagna särskilda lagstiftningslörfarandet. (Ändringar i radiolagen har föreslagits i propositionen 1977/78:91.) Det särskilda förfarandet omfattar också » bortsett från föreskrifterna om rättegången — flertalet regler i ra(lion/isa=arighers/tigen (1966-756). Sistnämnda lags sakinnehåll har tryckfri- hetsförordningen som mönster. (1 propositionen 1977/78:144 har föreslagits särskild ansvarighetslag för den s.k. närradion.) Även filmcensuren är givetvis en yttrandefrihetsbegränsning. De materiella bestämmelserna därom ijörordningen (1959.'348) med särskilda bestämmelser om biograf/öre- stt'i'l/ningar m. m. omfattas av det särskilda förfarandet. Rättighetsskyddsut— redningen förutsätter att regleringen av yttrandefriheten i radio och film kommer att behandlas av yttrandefrihetsutredningen.

Brottsbalken m. m.

Principerna för gränsdragningen mellan 5. k. yttrandefrihetsbrott och andra brott har angetts i förarbetena till 1976 års reform. vartill hänvisats i den allmänna motiveringen under 4.6.1 A. Man går efter syftet attskydda den fria opinionsbildningen och den allsidiga upplysningen.

Förtalochjörnläinpning (brottsbalken 5 kap.) är yttrandefrihetsbrott. Dessa straffbestämmelser skall alltså omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma skulle gälla för s. k. ekonomiskt förtal. om sådant skulle straffbeläggas. Det må emellertid erinras om att förmögenhetsbrotten faller utanför området. Därmed avsedda gärningar får liksom hittills anses som brottsliga i annat avseende än som missbruk av den grundlagsskyddade yttrandefriheten. Det må vidare erinras om att bestämmelserna i 15 kap. brottsbalken om mened m. ni. inte berör den grundlagsskyddade yttrande- friheten. För belysning av gränsdragningen må särskilt pekas på 15 kap. 7 & om falsk resp. vårdslös tillvitelse. Att dessa brott till skillnad från förtals- brottet inte är att anse som yttrandefrihetsbrott beror uppenbarligen på att det för straffbarhet för falsk eller vårdslös tillvitelse krävs. att yttrandet gjorts till en myndighet som har att uppta anmälan i den sak det gäller.

Vidare är här att redovisa del av 6 kap. 6; brottsbalken om otuktigt beteende. Det gäller andra stycket som avser bl. a. det fall att någon genom ord som uppenbart sårar tukt och sedlighet uppträder anstötligt mot annan. Denna del av straffbestämmelsen måste anses som yttrandefrihetsbegrän- sande i regeringsformens mening och omfattas av det särskilda förfaran- det.

1 16 kap. brottsbalken finns vidare vissa bestämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Det gäller uppvigling (5 äl. hets mot jbl/(grupp (8 t'). ()til/cltetför/ärande med pornogrq/isk bild ( l 1 ;") ochjörledande av ungdom (12 ;"). Detsamma skulle ha gällt för bestämmelserna om de 5. k. ryktessprid-

.S'pet'ia/nmtitter/ng

• Sida 270
•  Original

180 SPEL'ldllllOlll'f'l'lllg

SOU 197823-1

ningsbrotten. som fanns fram till årsskiftet 1977—78 (16 kap. 6 &. 17 kap. 6 .b och 19 kap. 8 & brottsbalken). Brottsbeteckningarna var samhällsfarlig ryktesspridning. beljugande av myndighet och ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Den sistnämnda straffbestt't'mmelsen har dock behållits som s. k. krigsartikel (22 kap. 2 a & brottsbalken). Frågan om i vad mån spridandet av osanna rykten skall vara straffbelagt är emellertid föremål för utredning (Dir 197737). En förnyad kriminalisering på detta område skulle omfattas av det särskilda förfarandet.

Straffbestämmelsen om upprori 18 kap. 1 ;" brottsbalken är omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. Gärningar som avses där kan vara _vttrandefri- hetsbrott. Också stra/]Skärpningsregeln i 18 kap. 2 & brottsbalken hör hit. i vad den hänvisar till 5 kap. nämnda balk.

1 19 kap. brottsbalken straffbeläggs yttrandefrihetsbrotten hög/örräderi (] &). krig.sart.stillatt ( 2 ;"). spioneri ( 5 och 6 så). obehörig he/ilttning med hem/ig uppgift (7 och 8 ;;") och vårdslöshet med hem/ig uppgift (9 så"). Det må anmärkas att också 10 ;" om olovlig unzlerriitte/severksamhet omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. eftersom denna kriminalisering i vart fall utgör en inskränkning i informationsfriheten. — Reglerna om spioneribrottet är f. n. föremål för översyn. Denna har uppdragits åt samma kommitté som skall pröva frågan om lagstiftning mot falsk ryktesspridning.

Ytterligare följande bestämmelser i brottsbalken är aktuella i detta sammanhang. 20 kap. 3 & om brott mot t_i-stnadsplikt omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller f. ö. de bestämmelser i skilda lagar som statuerar själva tystnadsplikten. dock inte när det gäller tystnadsplikt endast för offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga i fråga om sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Också 21 kap. 8 & brottsbalken om miss/irme/se mot krigsman och 10 ;" om uppvigling av krigsmän omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller den ovannämnda bestämmelsen om rvktesspritlning till./'arajör rikets säkerhet (22 kap. 2 a #5) samt stadgandena om lands/örräz'leri, larirlssvek, lattdssktttllig vårdslöshet. samröre med-fienden. itnrlergräi'antle (Il' stridsviljan ochjörsvars- skat/lig ryktesspridning (1. 2. 4. 5 och 6 ä;" i 22 kap. brottsbalken).

Utöver de regler i 22 kap. brottsbalken. som direkt riktar sig till rättstillämparen. finns det en (le/((geringsbeslämmelse i 16 &. Genom denna bemyndigas regeringen att sätta vissa bestämmelser i tillämpning i vissa angivna situationer. Bland dessa bestämmelser ingår de ovannämnda paragraferna i 22 kap. Delegeringsbestämmelsen i 16 åomfattas därförav det särskilda förfarandet.

Bestämmelser som särskilt straffbelägger försök. förberedelse eller stämp- ling till ett yttrandefrihetsbrott omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma gäller t. ex. 19 kap. 15. & brottsbalken.

I detta sammanhang bör den numera upphävda straffbestämmelsen i 19 kap. 13 & brottsbalken om tagande av utländskt understöd beröras. Den torde vid 1976 års fri- och rättighetsreform knappast ha betraktats som en yttrandefrihetskriminalisering. Den brottsliga gärningen bestod nämligen i att man mottager egendom (av främmande makt). Men straffbarheten förutsatte att detta görs i syfte att genom skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna opinionen i centrala politiska ämnen. Skulle man i stället ha gärningen konstruerad såsom förberedelse till ett yttrandefrihetsbrott.skulle

• Sida 271
•  Original

SOU 1978:34

straffbeläggningen av detta förberedelsefall vara omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. Det må anmärkas att den ovannämnda kommitté. som skall se över bl. a. spioneribrottet. också skall ta upp frågan om behovet av lagstiftning mot propaganda. som finansieras från utlandet och som kan medföra fara för den fria meningsbildningen i landet.

Lagen ([ 949.'165)un_t:. hes/at: (? vissa .skri/"tcräind rad senast 1977:1019)avser uppviglande skrifter som anträffas vid avdelning av krigsmakten. (För skrifter som mångfaldigats på det sätt som avses i tryckfrihetsförordningen finns en motsvarande bestämmelse där.) Av vad som sagts i den allmänna motiveringen om tvångsmedel (4. 10.6) framgår.;ttt lagen 1949: 165 skall anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Däremot bör allmänna regler om beslag i brottmål (se 27 kap. rättegångs- balken) inte anscs begränsa yttrandefriheten därför. att beslag i princip får läggas också på skriftlig handling. (En annan sak är att möjligheten att ta brev eller telegram eller dylikt i beslag. medan det är under befordran hos post- resp. televerket. utgör en begränsning av skyddet för förtrolig meddelel- se.)

Också förbudet mot otillbörliga yttranden i 9 kap. 5 f rättegångsbalken skall anses omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vidare omfattas lagen (19-17:164)omförbud mot politiska uni/annor av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller lagen (1971-370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och lagen ( ] 97537 I ) om förbud mot spridning oclt utförsel av./ltgbi/der och i'issafotografiska bilder.

Upphovsrätt och dylikt

Till skillnad från vad som uttalats i bil. 6 till fri- och rättighetsu(redningens betänkande (s. 289—290) anser rättighetsskyddsutredningen. att den ekono- miska sidan av upphovsrätten inte bör uppfattas som en begränsning av yttrandefriheten i grundlagens mening. Det är här fråga om upphovsman- nens principiella ensamrätt att mångfaldiga verket och eljest utnyttja detta ekonomiskt. Däremot måste upphovsmannens s. k. ideella rätt anses som en sådan begränsning. Härmed avses de straffsanktionerade bestämmelserna i 3 & andra och tredje styckena lagen ( I 960: 729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Där föreskn'vs att ett verk inte får ändras så. att upphovsmannens litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks. Vidare sägs att verket inte heller får göras tillgängligt för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang som är på angivet sätt kränkande för upphovsmannen. Såsom en inskränkning i den grundlagsskyddade yttran- defriheten bör vidare uppfattas vitesbestämmelsen i 51 & mot att ett verk återges offentligt på ett sätt som kränker den andliga odlingens intressen. Vid denna tolkning synes det främst bli följande bestämmelser i upphovsrätts- lagen som blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet: 3 & andra och tredje styckena. 51—53. 59 och 60 åå. — Och vad giiller/age” (l960:730)om rätt till./orografisk hi/d skulle detsamma gälla för 2 å andra stycket. 16. 21 och 22 555.

I detta sammanhang må såsom belysning pekas på 15 & firmalagen (19741156). Denna bestämmelse avser det fall att firma eller annat närings- kännetecken eller dess användning strider mot goda seder eller allmän

.S'pet'ta/motivering

• Sida 272
•  Original

182 Special/notive/ing

SOU 197834

ordning eller är vilseledande. Då kan domstol vid vite förbjuda innehavaren av kännetecknet att använda detta. Det skulle möjligen kunna sättas i fråga. att ett sådant stadgande begränsar yttrandefriheten i regeringsformens mening. Så bör (lock inte anses vara fallet.

Reklam

Den kommersiella reklamen är ett område. där regeringsformens yttrande- frihetsbegrepp är något mera vidsträckt än tryckfrihetsförordningens. Rege- ringsformens yttrandefrihetsbegrepp omfattar hela reklamomrädet. medan tryckfrihetsförordningens omfattar bara en del av detta område. Sålunda torde avsikten vara att marknadsföringslagen (l975:l4l8) skall falla helt vid sidan av tryckfrihetsfi'irordningen. medan centrala bestämmelser i den däremot utgör inskränkningi yttrandefriheten i regeringsformens mening. Å andra sidan är ett förbud mot reklam för viss vara något som ansetts kunna gripa in också i tryckfrihetsförordningens yttrandefrihetsområde. l 1 kap. 9 i nämnda förordning har undantag gjorts från vissa delar av det tryckfrihets- rättsliga skyddet såvitt gäller kommersiell annons för alkohol eller tobak (jfr propositionen 1973:123 5. 48).

Vad gäller ntarkna[ls/öringslagcn så omfattas vissa av dess materiella bestämmelser av det särskilda förfarandet. Det gälleri varje fall 2 ;" (och 5 s) om otillbörlig marknadsföring och 6 & (och 9 &) om vilseledande marknads- föring. (I det första fallet är sanktionen förbud. normalt vid vite. och i det andra fallet straff. Också sanktionsbestämmelsen i l8å omfattas av det särskilda förfarandet.) Däremot kan bestämmelserna i 4;' om produktsä- kerhet och i 7 och 8 åå om vissa otillåtna erbjudanden till konsument inte anses beröra den grundlagsskyddade yttrandefriheten.

De materiella bestämmelserna i en lag om förbud mot eller andra begränsningar i fråga om alkohol- eller tobaksreklam skulle omfattas av det särskilda förfarandet. Detta gäller oavsett om det är fråga om reklam i tryckt skrift eller i annat medium.

Yrkesmässig kreditupplysning m. m.

Samtidigt som man i 1 kap. 9.5 tryckfrihetsförordningen öppnade möjlighet till Iagingripanden mot tobaks- och alkoholreklam öppnade man i samma bestämmelse vissa möjligheter till reglering i vanlig lag i fråga om kreditupp- lysning. Detta gäller närmare bestämt i fråga om offentliggörande i yrkes- mässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning. som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift. Av propositionen (1973zl23 s. 49 (5) framgår att man ansett det klart. att den önskade regleringen krävde ändring i tryckfrihetsförordningen och alltså i och för sig var ett ingrepp i tryckfrihets- förordningens yttrandefrihetsskydd.

Åsyftade bestämmelser i vanlig lag har utfärdats genom kreditupplvsnings- lagen (1973:1173.). Dess inledande bestämmelser (l—2 åå) anger lagens tillämpningsområde och ger vissa begreppsdcftnitioner. Dessa regler är tekniskt så direkt kopplade till de följande bestämmelserna.att f och 2 & bör anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

• Sida 273
•  Original

SOU 1972-1:34

3 och 4 ;S handlar om tillstånd m. m. Kreditupplysningsvcrksamhet får enligt huvudregeln bedrivas enbart efter tillstånd av datainspektionen. Dessa paragrafer omfattas av det särskilda förfarandet.

5—14ååbär rubriken "Verksamhetens bedrivande m. m.". Verksamheten skall bedrivas så att den ej leder till otillbörligt intrång i personlig integritet (5 Ö). Uppgift om någons politiska eller religiösa uppfattning. ras eller hudfärg får inte samlas in. lagras eller vidarebefordras i kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller som regel uppgift om brott eller straff eller administrativt omhändertagande eller hälsotillstånd (6 €). Vissa ytterligare föreskrifter ges om vad kreditupplysning inte får innehålla och när den inte får lämnas ut (7—9 åå). 5—9 Rå omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Vidare ges föreskrifter om kontroll och rättelse av register( 10—12 åå). Dessa bestämmelser bör inte anses omfattade av det särskilda förfarandet. ej heller 13 & om överlåtelse av register m. m.

l 14å föreskrivs att den som är eller varit verksam i kreditupplysnings- verksamhet inte får obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Här föreligger ett exempel på en tystnadsplikt som gäller för enskilda och som alltså faller utanför undantaget i fjärde stycket andra meningen l. Tystnads- pliktsbestämmelsen i 14 & omfattas således av det särskilda förfarandet.

Datainspektionen utövar tillsyn över lagens efterlevnad (15 å). Bestäm- melsen omfattas inte av det särskilda förfarandet. 17 & öppnar möjlighet för datainspektionen att återkalla givet tillstånd. Denna föreskrift måste anses omfattad av det särskilda förfarandet.

1 18 & föreskrivs att den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärcnde enligt lagen inte får obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet. Detta är ett exempel på en tystnadspliktsbestämmelse som enligt fjärde stycket andra meningen 1 i förevarande grundlagsstadgande faller utanför det särskilda lagstiftningsförfarandcts ram.

Straffbestämmelsen i 19; och förverkandebestämmelsen i 20% omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen gäller för skadeståndsbestämmelsen i 21 &. Det beror på att skadestånd av systematiska skäl måst föras utanför ramen för de ingripandefbrmer som rättighetsskyddet i 2 kap. regerings- formen gäller mot. — Ej heller de avslutande 22 och 23 && i kreditupplys- ningslagen omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Från inkassolagen (1974:[82) må för belysnings skull anmärkas 4 &. Där föreskrivs att inkassoverksamhet skall bedrivas enligt god inkassosed. Stadgandet förbjuder bl.a. att gäldenär utsätts för otillbörlig påtryckning. Föreskriften kan ej anses beröra grundlagens yttrandefrihetsskydd. Däremot finns en tystnadspliktsbestämmelse i 11 äsom motsvarar 14 _S kreditupplys- ningslagen. Denna 11 & omfattas av det särskilda förfarandet. Ingen annan bestämmelse i inkassolagen kan anses göra detta.

Datalagen

Data/agens ( 19731289) centrala innehåll är vissa restriktioner när det gäller att inrätta och föra vissa ADB-register. Det rör sådana register som innehåller personuppgifter som kan hänföras till den som avses med uppgiften.

Spec/alnartive/ing

• Sida 274
•  Original

184 Specia/ntotivar/ng

501," 197834

Dessa begränsningar i möjligheterna till informationshantcring torde få anses inskränka i första hand informationsfriheten. Bestämmelserna i datalagen om tillståndskrav m. m. (1—7 åå) omfattas därför av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 11 å.som föreskriver att uppgift i vissa fall inte får lämnas ut och vilken paragraf därför måste anses yttrandefrihetsbegrän- sande. 20 å faller under det särskilda förfarandet i vad den straffsanktionerar nyssnämnda bestämmelser.

Vidare omfattas den tystnadsplikt för registeransvarig m.fl.. som före- skrivsi 13 å.av det särskilda beslutsförfarandet. Det gör däremot inte 19 åom tystnadsplikt för datainspektionens befattningshavare. Bestämmelsen i 21 s* om straff för den. som olovligen bereder sig tillgång till upptagning för automatisk databehandling (begår "dataintrång"). bör anses väsentligen avse ett slags förmögenhetsbrott och bör därför inte anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Vård- eller behandlingslagstiftning och dylikt

I detta sammanhang åsyftas en rad bestämmelser om rätt att granska och kvarhålla brev och dylikt till eller från den som är berövad friheten.

Det är givet att själva frihetsberövandet medför en rad faktiska begräns- ningar i den intagnes möjlighet till utövning av opinionsfrihet. Dessa begränsningar är inte i grundlagens mening att se som ingrepp i opinionsfri- het.

Emellertid har reglerna om granskning och kvarhållande av brev och dylikt samt om avlyssning av telefonsamtal betraktats som självständiga ingrepp i förtrolig meddelelse resp. informationsfriheten resp. — vad gäller regerings- formen — yttrandefriheten. På nu förevarande grund omfattas nedan nämnda lagbestämmelser av det särskilda Iagstiftningsförfarandet. (De ifrågavarande lagama kan också innehålla bestämmelser vilka på annan grund omfattas av det särskilda förfarandet. Härtill återkommer rättighetsskyddsutredningen i resp. sammanhang.)

I lagen (1974.'203) om kriminalvård i anstalt omfattas sålunda 25—28. 30 och 31 åå av det särskilda Iagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller 9. 10 och 12 åå lagen (19763 71) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.. 15 å lagen (1966293) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa [all samt 9 a å lagen (] 966.301) om rättspsykiatrisk undersökning i brottmål.

Här bör också nämnas 27 å stadgan (] 956.'551)_/ör allmänna vdrdansta/tcrjör alkaha/missbrukara (27å ändrad 1968186) och 44å stadgan (l96():728)_/ör ungdomsvårdsskolorna (44 å ändrad 1965z771 ). Dessa bestämmelser har emellertid f. n. inte Iagform. utan i vad de är rättighetsbegränsande grundar de sin giltighet på övergångsbestämmelserna till 1974 års regeringsform. Rättighetsskyddsutredningens förslag medför i och för sig ingen ändring i sak härvidlag.

Tystnadsplikt

Flertalet lagbestämmelser om tystnadsplikt faller under undantaget i fjärde stycket andra meningen 1 från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Det finns dock också regler härom som omfattas av

• Sida 275
•  Original

SOU 1978:34

detta förfarande. Här må hänvisas till framställningen under 4.1l.l i den allmänna motiveringen. Också ovan i specialmotiveringen har lämnats enstaka exempel på tystnadspliktsbestämmelser av de båda nämnda katego- rierna.

Övrigt

Enligt bestämmelser som numera är upptagna i lag (l975:87) kan redare i svenskt fartyg förbjudas vid vite att till utländsk myndighet lämna ut handling som kan avsevärt skada svensk sjijifartsnäring. Denna lag får anses begränsa yttrandefriheten i regeringsformens mening (jämför propositionen l975z8 s. 77). Lagen omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

1 7 å 1 mom. I('ltitfl'tt/l't'ylt'nlt'lllt'l (19.59.1382) föreskrivs att privattclegram bör tillbakavisas eller kvarhållas. om dess innehåll synes farligt för statens säkerhet eller strider mot lag. allmän ordning eller sedlighet. Dessa före- skrifter grundar sig på internationella konventioner. De får givetvis alltjämt gälla övergångsvis. Förs de över till lag omfattas denna av det särskilda förfarandet .

1 17å andra stycket nanm'årdslagen (196432) föreskrivs att skylt vari- genom allmänheten avvisas från visst område ej får finnas uppsatt utan tillstånd. Bestämmelsen är sanktionerad med bl.a. straff (37 å). Detta skyltförbud är inte av sådan art att det utgör bara en ordningsft'ireskrift enligt 2 kap. 13 å tredje stycket regeringsformen. En sådan skylt kan ses som ett —om än felaktigt — påstående om rättsläget. Därifrån till en affisch eller dylikt behöver inte steget vara långt. Det torde därför vara riktigast att betrakta förevarande skyltförbud såsom en begränsning av yttrandefriheten och alltså såsom omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

) Infbrmationsf'riheten

Vissa inskränkningar i informationsfriheten har anmärkts i det föregående, bl. a. vissa bestämmelser i datalagen. Här må anföras följande exempel på lagbestämmelser som omfattas av det särskilda beslutsförfarandet därför att de begränsar denna fri- och rättighet.

Det gäller i 4 kap. brtmsbalken Så om straff för brytande av pust- eller tele/n'm/ighet. 9 a å om straff för olovlig avlyssning och 9 b å om ett särskilt fall av förberedelse till brytande av telehemlighet. Vidare gäller det 17 kap. 9 å brottsbalken om straff för brott mot röstlwm/iehet och 19 kap. 10 å samma balk om straff förolavlig underrc'ittelseverksamhet. Hit skulle vidare vara att hänföra ett sådant straffstadgande mot olovlig fotografering som integritetsskydds- kommitten föreslagit (SOU 1974185).

Som begränsning av informationsfriheten får vidare uppfattas de materiella bestämmelserna i lagen (! 97 7:20) om Tlf-övervakning. Dessa bestämmelser (1—4. 6—8 och 10 åå) omfattas därför av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

.S'pet'ta/motivering

• Sida 276
•  Original

186 Specialmotitiming

SOU 197834

_? Almas/rilleten och demonstra/ions/i'iheten

Den centrala författningen på området är lagen (Nino/S) om allmänna sammankomster. l åanger vilka sammankomster som lagen är tillämplig på. 1 2 å ges vissa möjligheter att i extraordinära sitaatirmer förbjuda allmän sammankomst i visst län eller del därav. För sammankomst på allmän plats krävs lörhandstillstånd (3 å). I vissa andra fall krävs istället lörhandsanmälan (4 å). Bestämmelser ges i fråga om ansökan om tillstånd.anmälan. ordnings- hållning (5—9 åå). Under vissa förutsättningar får polismyndigheten inställa eller upplösa allmän sammankomst eller förbjuda dess förnyande ( lO—ll åå). Slutligen ges bl. a. regler om överklagande (13 å) och om strafftlS å).

Reglerna om förbud.om krav på förhandstillstånd resp. förhandsanmälan. om inställande och upplösning utgör begränsningar av mötesfriheten och demonstrationsf'riheten. Dessa regler omfattas av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Detsamma gäller 1 å. lsjälva verket blirdet bara mindre delarav denna lag. närmast rena procedurreglet. som inte omfattas av det särskilda förfarandet (5 å första stycket. 6 och 13 åå).

Straffbestämmelsen om olovlig sammankomst i brottsbalkens krigsartiklar (22 kap. 7 å) är en begränsning av mötesfriheten och omfattas av det särskilda förfarandet.

4 Fih'enirms/"riheten

Föreningsrättsspörsmål mellan staten såsom arbetsgivare och dess arbetsta- gare faller vid sidan av föreningsfrihetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Ej heller berörs detta föreningsfrihetsskydd t. ex. av lagstiftningsåtgärder för att avbryta pågående fackliga stridsåtgärder. vare sig lagen utformas som en tjänstepliktslag eller som en lag som förnyar giltigheten av ett utlupet kollektivavtal. Ej heller den lagstiftning. som förlänar vissa organisationer en viss förmånsställning, berör regeringsformens föreningsfrihetsskydd (för andra, konkurrerande organisationer). Exempel på sådan lagstiftning före- kommer på arbetsmarknaden och hyresmarknaden. Sådana bestämmelser som nu nämnts omfattas alltså inte av det särskilda beslutsförfärandet. Den fackliga konflikträtten omfattas över huvud taget inte av detta. Den enda reservation som behöver göras avser tjänstepliktslag. En sådan kan vara att anse som ett ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefriheten. På sistnämnda grund är den då omfattad av det särskilda lagstif'tningsförfaran- det. Hänill återkommer rättighetsskyddsutredningen i det följande.

Straffbestärnmelsen i 18 kap. 4å brottsbalken mot olovlig kån'erksamhet omfattas av det särskilda förfarandet. Något annat '"föreningsfrihetsbrott'" torde inte finnas f. n. Det må erinras om att de materiella möjligheterna att inskränka regeringsformens föreningsfrihetsskydd är små (2 kap. 14 å andra stycket regeringsförmen).

5 Religions/'riheten

1 vad religionsutövning innefattar utövning av annan opinionsfrihet omfattas den av samma grundlagsregler som denna. I praktiken är det närmast reglerna i regeringsformen för yttrandefriheten. mötesfriheten och förenings-

• Sida 277
•  Original

SOU l97k134

friheten som sålunda gäller också för motsvarande religiösa verksamhets- form. Lagreglcr härom (")mfattas av det särskilda lagstif'tningsförfarandet. 1 vad begreppet religionsutövning går utöver vad nu sagts är grundlagsskyddet för religionsfriheten inom sin definitionsmässiga ram absolut. Någon fråga om särskilt lagstiftningsförfarande uppstår inte då. Rättighetsskyddsutred- ningen behandlar därför inte vidare religionsfriheten.

() .S'ki'ildetjär/iirlro/ig meddela/se

1 det följande redovisar utredningen en utförlig exemplifiering av den befintliga rättighetsinskränkande lagstiftningen i fråga om rätten till förtrolig kommunikation. Åsy ftade paragrafer omfattas — åtminstone i princip — av det särskilda beslutsförfarandet. Genomgången görs mot bakgrund av den indelning av inskränkningar i skyddet för sådan kommunikation som 1973 års fri- och rättighetsutredning utgått från i sitt betänkande (se SOU 1975:75. bilaga 13. s. 382) nämligen dels förtroliga försändelser. t.ex. brev och telegram. dels sådana förtroliga meddelanden. som kan avlyssnas med tekniska hjälpmedel. t. ex. telefonsamtal och radiosändningar. Indelningen är gjord med hänsyn till den form det förtrolig-a meddelandet har.

a) inskränkningar i skyddet mot undersökning av förtroliga försändelser

1 27 kap. räncgängsba/kwt finns bestämmelser om beslag. Föremål som kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara fråntagna någon genom brott eller vara förverkadc får tas i beslag ( l å). (_)m skriftliga handlingar gäller vissa särskilda regler. Enligt 2 å får beslag inte läggas på skriftlig handling. om innehållet kan antas vara sådant att befattningshavare eller annan inte får höras som vittne om det och handlingen innehas av honom eller den. till vars förmån tystnadsplikten gäller. 1 3å sägs att brev. telegram eller annan försändelse som finns i post- eller televerkets vård får tas i beslag om brottet kan medföra fängelse i minst ett år och försändelsen skulle få tas i beslag hos mottagaren. Förekommer anledning att försändelse. som får tas i beslag. skall anlända till post-. telegraf-. järnvägs— eller annan befordringsanstalt. får domstol förordna att försändelsen när den inkommer skall kvarhållas till dess frågan om beslag blivit avgjord (9 å). Enligt 12å får post- eller telegrafför- 'sändelse som tas i beslag inte närmare undersökas av annan än allmän domstol. undersökningslodaren eller åklagaren. Sakkunnig eller annan som anlitas för utredning angående brottet eller eljest hörs i utredningen får dock efter anvisning av nämnda myndigheter granska handlingen. Bestämmelser som medger att brev eller telegram eller dylikt tas i beslag. medan det är under befordran hos post— eller televerket. utgör en begränsning av skyddet för förtrolig meddelelse och skall således omfattas av det särskilda förfaran- det.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål är tillämp- liga i ärende om utlämning enligt föreskrift i 16å lagen (lé/57:66?) om utlämning jär bro/I och 12å lagen ( [959.250 om irl/amning jör bror! till Danmark. Finland. Island och Norge. Skriftlig handling får dessutom tas i beslag enligt 1 och 2 åå lagen (] 975 :395 )om användning av vissa tvångsmedel på begäran ar./i'ämmandastat. Bestämmelsen i27 kap. 3 å rättegångsbalken äger

Sneda/motiva/"ing 187

• Sida 278
•  Original

1 88 Spat'ia/mu/it't'ring SOU 1973:34

därvid motsvarande tillämpning.

I detta sammanhang bör pekas på kontrolIbestämmelserna i 14ä lagun (!(/()():4/8) om straff./iir rartlsnzugg/ing. 1)är stadgas att tulltjänsteman. tjänsteman vid lots- och fy rstaten. posttjänsteman och tjänsteman vid statens järnvägar har befogenhet att vid tillsyn av att brott mot lagen inte äger rum löranstalta om undersökning av postpaket. som inlämnats lör befordran till utlandet eller ankommer till riket.

Bestämmelserna om tvångsmedel i lagen om straff för varusntuggling och i 27 kap. rättegångsbalken äger motsvarande tillämpning i fall som avses i lagen (IQ/73:43!) mn turn/ning unga't'nt/t' hror/ mol ul/äm/sk It!/lag.

Bestämmelserna i lagen om straff för varusmuggling äger enligt Hä valuta/agan (!(/39:35!» motsvarande tillämpning i fråga om utförsel- och inlörsellörbud beträffant'le betalningsmedel. fordringar och värdepapper. Enligt 5 & äger regeringen medge rätt för polismyndighet. riksbanken eller tjänsteman. som riksbanken därtill förordnar. att öppna och granska brev och andra försärtdelser till eller från utlandet. som finns i postverkets vård.

Det särskilda beslutsförfarandet skall vara tillämpligt också på sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20,5 andra stycket regeringsformen. Enligt detta stadgande är utlänning här i landet skyddad bl. a. mot ingrepp i förtrolig meddelelse. Utredningen återkommer härtill i specialmotiveringen till 2 kap. 20 * regeringsformen.

1 detta sammanhang skall dock nämnas "terroristlagstiftningen" i lagun ( [975 .'l_lö()) om tvångsåtgärder i .spaningssv/it' i vissa-fall. Den innehåller vissa bestämmelser som tillåter ingrepp i den förtroliga kommunikationen. För att utröna huruvida organisation eller grupp som avses i 20% andra stycket utlänningslagen (1954zl93) planlägger eller förbereder gärning sotn innebär våld. hot eller tvång för politiska syften katt enligt 3 & rätten. om synnerliga skäl föreligger. meddela polismyndighet tillstånd att närmare undersöka. öppna eller granska post- eller tclegrafförsändelse. brev. annan sluten handling eller paket som finns hos post-. telegraf-. järnvägs- eller annan befordringsanstalt och som har ställts till eller avsänts från utlänning som har drabbats av ett beslut om avvisning eller utvisning eller annat avlägsnande enligt utlänningslagen. Detta innebär att lagen kan gälla även svensk medborgare?. hans egenskap av avsändare eller mottagare. Lagen äri princip sådan att det särskilda förfarandet är tillämpligt.

Lagen är emellertid ett exempel på tidsbegränsad lag. litt beslut om förlängning av lagens giltighetstid på bestämd tid. högst två år. skall inte omfattas av det särskilda förfarandet. Ett beslut att lagen skall gälla tills vidare och därmed få permanent karaktär skulle däremot omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller om riksdagen beslutar att lagen skall erhålla fortsatt giltighet under begränsad tid som överstiger två år.

Som tidigare anförts skall regler i vård- och behandlingslagstiftningen. som berör skyddet för förtrolig meddelelse. betraktas som självständiga ingrepp i detta skydd. Sådana bestämmelser omfattas av det särskilda förfarandet.

Här åsyftas följande bestämmelser: lagen (1974203) om kriminalvård !" ansra/I, 25—28 åå. om rätten att granska (och kvarhålla) brev och annat skriftligt meddelande till eller från intagen och lagen ( I %&".793) om beredande av sluten psykiatrisk vårt/i vissa./"all, 15 &. om rätt för överläkare. om särskilda skäl föreligger. att läsa brev eller annan handling som ankommer till patient

• Sida 279
•  Original

SOU 107834 Spa'ialrmr/ivc'ring 189

eller som patient vill avsänd a. Vidare bör här nämnas sraf/gan (] (15/1:55 ] ).lfil' allrrzt'inna rår'tlarrslallt'r'jär ulkolto/rrrisshr'trkdrt'. 27 å. om riift för föreståndare att i syfte att övervaka intagens brevväxling öppna och läsa försändelser sotn kotnmer till intagen eller som skall sändas av honom och slut/gun (NME/2.5”) jär ungt/runsvärt/ssko/rrrna. 44 &, om rätt för rektor att övervaka elevs brevväxling när det föreligger särskilda skäl. Nämnda stadgor har inte Iagform. De rättighetsbegränsande bestämmelserna grundar sin giltighet på övergångsbestämmelser till 1974 års regeringsform.

b) lnskrärtkningar i skyddet mot hemlig avlyssning eller upptagning av förtroliga meddelanden

Skyddet för förtrolig meddelelse begränsas i denna del främst av bestäm- melser om telefonavlyssning. Sådana i det följande upptagna bestämmelser skall omfattas av tfet särskilda beslutsförfarandet.

Räiltgängsbalkens 27 kap. gäller vissa straffprocessuella tvångsmedel. Enligt 16 ä' kan allmän domstol meddela tillstånd till att samtal till och från telefönapparat avlyssnas. förutsättningen för detta är att någon skäligen kan misstänkas för brott. som medför fängelse i minst två år. och att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Om underst')kning och granskning av uppteckning av telefonsamtal gäller vad som stadgas i 12 å (se ovan untler a).

Lagan (I 953.418) med särskilda br'slärnrrwlsar urn lvärrgsrnedt'l i vissa hr'orlrnäl är tillämplig vid förundersökning angående vissa brott. bl.a. sabotage. uppror. högförräderi och spioneri. 1 5.5 stadgas att allmän domstol får meddela tillstånd enligt 27 kap. 16 & rättegångsbalken till telefonavlyssning även om det för brottet stadgas fängelse understigande två år. Denna bestämmelse i lagen 195298 skall omfattas av det särskilda beslutsförfaran- det. Det bör dock erinras om att nämnda lag är tidsbegränsad. Senast har den förlängts till utgången av år 1978. Beslut om förlängning med högst två år av tidsbegränsad lags giltighetstid omfattas inte av det särskilda förfarandet.

Regeln i 27 kap. 16; rättegångsbalken gäller enligt lagen (106936) om roll?/ormrl_vssning l'lll lörrrrule/sökning ang. grov! nurkorikahrrrll rn. rn. ock så vid förundersökning som avser grovt narktikabrott eller grov varusmuggling avseende narkotika. även om för brottet är stadgat lindrigare straffän fängelse i två år. Lagen 1969136 omfattas därföri princip av det särskilda förfarandet. Den är emellertid tidsbegränsad _ f. n. gäller den till utgången av år 1978.

Den under a) nämnda "terroriStlagstiftningen" i lagen (NE:/360) mn tvångsåtgärder i spaningssy/ie i vissa/all medger enligt 3 ;" att telefonapparat. som innehas eller eljest kan antas komma att begagnas av utlänning. får avlyssnas av polismyndighet enligt tillstånd av allmän domstol. Förutsätt- ningarna för tillstånd är desamma som gäller beträffande postförsändelser. Lagen har erhållit fortsatt giltighet till utgången av år 1978. Det särskilda beslutsförfarandet är tillämpligt iden omfattning som närmare anges under a). Se vidare specialmotiveringen till 2 kap. 20; regeringsformen.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål är tillämp- liga i utlämningsärende enligt föreskrift i 16 & lagen (1957.'66t5')(inr trr/ärnning I/örhrorl och 12 *Ingen (1959'254mrn utlämning/iir lrrorr lil/Danmark. Finland. Island och Norge. Enligt dessa regler kan — åtminstone teoretiskt — telefon- avlyssning äga rum. Reglerna omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

• Sida 280
•  Original

1 90

S/rat'ialrnorivar'ing

5011 197834

7" It't'r'r't'Istf/rilraian

lnskränkning i rörelsefriheten består antingen av frihetsberövande eller av mindre ingripande inskränkning. t.ex. reseförbud. Denna distinktion har emellertid i princip inte någon betydelse. när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet på lag som gäller svenska medborgare (och som— vilketär det normala då gäller på samma sätt för utlänningar häri riket). Annorlunda förhåller det sig i fråga om särskilda lagregler för utlänningar. Sådan lag som avses i 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen skall enligt utredningens förslag visserligen omfattas av det särskilda förfarandet. Men regeringsformens rättighetsskytld för utlänning gäller. såvitt avser rt'jrelsefriheten. bara mot frihetsbert'ivande och inte mot lindrigare ingripanden. Se härom närmare i specialmotiveringen till 2 kap. Zflä regeringsformen. (Om begreppet frihetsbert'jvande. se SOU 1975:75 s. 139. 333.)

Brottsbalken och viss anknytantfe lagstiftning

] kap. brottsbalken har inte f. n. sådant innehåll att det till någon del omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

3 kap. lrr'orrslnr/kun om tillämpligheten av svensk lag handlar väsentligen om de fall då. för brott som begåtts utotn riket kan dömas efter svensk lag och vid svensk domstol. Kapitlet har inte f. n. sådant innehåll att det särskilda förfarandet är tillämpligt någonstans. Skulle en specialreglering i dessa hänseenden göras för en straffbestämmelse. som omfattas av det särskilda förfarandet. är detta förfarande emellertid i princip tillämpligt också på nämnda specialreglering.

1 detta sammanhang kan nämnas lagen (rom.-19) om internationell! sarrrarlrcrt' rirrant/t' lag/iiringl/iir bror/. Den innehåller vissa särskilda bestäm- melser om anhållande och häktning (15 och lbää). Dessa stadganden omfattas av det särskilda förfarandet. däremot ej lagen i övrigt.

Den allmänna utlämningslagen. dvs. lagen (1957:668) om utlämning för brott. gäller inte för svensk medborgare och redovisas därför inte i detta sammanhang (se specialmotiveringen till 2 kap. 2fls' regeringsformen). Däremot kan under särskilda förutsättningar också svensk medborgare utlämnas enligt lagen (I 959.954) orn rrrlärnningjir'r bro/I lill Danmark. F inland, Island ()("Il Norge. Utlämnin g måste i sig anses vara ett ingrepp iden drabbades rörelsefrihet. Lagens bestämmelser om villkor för utlämning (1—8 åå) omfattas därför av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Övriga föreskrifter i lagen. vilka främst gäller proceduren i sådana ärenden. faller däremot utan för det särskilda förfarandets ram utom 12. 16 och 17 st. som handlar om tvångsmedel. samt 13 ;" om förhandling inför stängda dörrar.

Bestämmelserna om de särskilda brotten i 3—22 kap. bror/shalkan omfattas inte av det särskilda förfarandet enbart på den grund. att deras straffskala inbegriper fängelse tse undantaget i fjärde stycket andra meningen 3). Härför krävs att själva rekvisiten är rättighetsbegränsande toch dä räcker det f. ö. med böter i skalan). Vilka straffstadganden som omfattas av det särskilda förfarandet såsom begränsande någon av opinionsfriheterna har angetts i det föregående. Någon straffbestämmelse i brottsbalken med i regeringsformens

• Sida 281
•  Original

SOL' 107-'8-34 Spec'ialrrtr'nlvaring 191

mening klart rörclscfrihctsinskränkande rek visit förekommer knappast. Hit kan dock böra hänföras 21 kap. ll——13 åå om untlanhallandc. rymning och övergivantle av post — och därmed också 19 å. Dessa bestämmelser omfattas då av tlet särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta ligger i linje med att åtminstone "tyngre” tjänsteplikter måste anses innefatta ett element av rörelsef'rihclsbegränsning i regeringsformens mening. (.)ch hit hör naturligt- vis värnplikten. Såsom belysning må tillfogas. att å andra sidan 4 kap. (.) å om hemfridsbrott och 16 kap. 3å om ohörsamhet mot ordningsmakten klart faller utanför det särskilda förfarandets ram. Att man förbjuds att olovligen tränga in i annans bostad eller på område. ..som blivit för ordningens upprätthållande fridlyst eller avspärrat. innebär inte någon sådan rörelsefri- ltetsbegränsning som regeringsformen skyddar mot.

De generella bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken om bl. a. försök. förberedelse och medverkan till brott bör inte anses omfattade av det särskilda förfarandet. inte heller bestämmelsen om nödvärn i 34 kap. If brottsbalken. Som tidigare sagts är däremot motsatsen fallet beträffande 24 kap. 2 å. Också 24 kap. 3 och 4 åå omfattas av det särskilda beslutsförfaran- det.

Brottsbalkens tredje avdelning innehåller generella bestämmelser om brottspå'tlöljtlerna. 35 kap. brottsbalken handlar om böter (och viten). Dessa bestämmelser är inte omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. eftersom de gäller bara en ekonomisk påföljd. Emellertid föreskrivs i 7 å andra stycket att böter som inte betalas i princip skall förvandlas till fängelse (lägst 10 och högst 90 dagar). Enligt Så gäller detsamma för vite. Sistnämnda båda bestämmelser samt i lagen ( I9/t4.']68) tm] verkställigltot av béitvsstra/l'främst 9—11 och 15—19 åå omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Det må anmärkas att förslag lagts fram om att förvandlingsstraffet skall avskaffas (prowsitionen 1976/771104). Men samtidigt har föreslagits en särskild möjlighet att i vissa fall döma till fängelse. fastän bara böter ingår i straffskalan för brottet. En generell bestämmelse av detta slag skulle omfattas av det särskilda förfarandet. (Angående den senaste utvecklingen i detta lagstiftningsärende må hänvisas till riksdagens justititeutskotts betänkande 1977/78:25).

3!) kap. brottsbalken handlar om brottspåft'äjden fängelse. De föreskrifter i kapitlet som bestämmer fängelsestrafkts innebörd omfattas i princip av det särskilda R"")rfarandet. Enbart organisatoriska föreskrifter. t. ex. om övervak— ningsnämnderna. omfattas däremot inte.

1 5 å föreskrivs att den som dömts till fängelse skall för verkställighet av straffet tagas in i kriminalvårdsanstalt. Denna paragraf omfattas av det särskilda förfarandet. De närmare reglerna om verkställigheten ges i lagarna om kriminalvård i anstalt och om beräkning av strafftid m. m. Dessa lagar bör. såsom varande enbart av konsekvenskaraktär. i princip inte anses (_)mfattade av det särskilda förfarandet. Motsatsen gäller bara för de — nuvarantle resp. framtida — föreskrifter i lagama som ger befogenhet till rättighetsinskränkning utöver vad som måste anses vara enbart en faktisk effekt av frihetsbert'ivandet.

Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående kan konstateras att följande paragrafer i 26 kap. brottsbalken omfattas av det särskilda besluts— förfarandet: 1—8. 15. 10 och 22—24 åå. 22 åtas med eftersom där ges en särskild

• Sida 282
•  Original

192 Specialmat/' ver/ng

SOU 107834

befogenhet till provisoriskt frihetsberövande.

Lagen(lf/74.203.) ont beräkning av sita/liir! nt. rn. innehåller regler om doms befordran till verkställighet samt om hur sluttfagen för straffet skall fastställas. Denna lag synes inte behöva till någon del beröras av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Föreskrifterna i 10 å andra stycket och 11 å bör dock anmärkas. Den förstnämnda föreskriver polishandräckning om det behövs för den dömdes förpassande till anstalten. Sistnämnda bestämmelse medger att den. som skall förpassas. i anslutning därtill får tillfälligt förvaras i allmänt häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Dessa tvångsmöjligheter faller klart inom själva fängelsestraffets ram. Enligt lQå löper strafftiden i dessa fall. — Det bör dock påpekas att bestämmelserna om strafftidsberäk— ningen måste hållas inom ramen för vad som rimligen följer direkt av den ifrågavarande fängelsedomen. Skulle en regel härom ändras så. att man öppnar möjlighet till frihetsberövande därutöver. omfattas denna ändringoch i fortsättningen hela regeln av det särskilda beslutsförfarandet (jämför t. ex. den nedannämnda 47 å lagen om kriminalvård i anstalt).

OCKSÅ lagen (1974303) om kriminalvård i anstalt är i princip av sådan konsekvenskaraktär att den inte omfattas av det särskilda förfarandet. Exempel på undantag från denna huvudregel utgör bestämmelserna i 47—49 åå i vad de ger möjlighet att såsom disciplinär bestraffning förlänga fängelsetiden. Ytterligare exempel nämns nedan under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten. Vidare kan erinras om 25—28. 30 och 31 åå. vilka behandlats i det föregående. Dessa regler berör yttrandefriheten. när det gäller befogenheten att stöppa brev och dylikt som en intagen vill avsända. Informationsfriheten berörs när det gäller att stoppa ankommande brev och dylikt. Och skyddet för förtrolig meddelelse blir berört när brev eller dylikt öppnas och dess innehåll granskas eller telefonsamtal avlyssnas. Dessa paragrafer omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Om villkorlig dom handlar 27 kap. brottsbalken. Kapitlet är i sin nuvarande utformning inte till någon del omfattat av det särskilda fagstiftningsförfaran- det.

Bestämmelserna i 28 kan. brottsbalken reglerar påföljden skyddstillsyn. Detta är en frivårdspåföljd som till skillnad från villkorlig dom innefattar övervakning. Så långt föranleder dessa bestämmelser. såsom brottsbalkens övervakningsinstitut f.n. är utformat. inte tillämpning av det särskilda förfarandet. Emellertid kan i skyt'ldstillsyn ingå 1—2 månaders behandling i anstalt. Bestämmelserna härom (3 å) omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 6 å i vad den hänvisar till bestämmelserna i 26 kap. 15 åom särskilda föreskrifter. Också reglerna om undanröjande av frivårdspåft'iljden och ådömandc i stället av frihetsberövande påföljd omfattas av det särskilda förfarandet. 28 kap. 11 å slutligen ger möjlighet till tillfälligt omhänderta- gande. Regeln omfattas av det särskilda förfarandet.

Påföljden ungdomsfängelse regleras i 29 kap. brottsbalken. Förslag har väckts att denna påföljd skall avskaffas (SOU 1977183). Vid tillämpning av samma riktlinjer som följts i det föregående omfattas följande paragrafer i kapitlet av det särskilda förfärandet: 1—4. 7. 9 och 11 åå.

Av 31! kap. brottsbalken om internering omfattas på motsvarande sätt 1—5. 8. 10. 12 och 14 åå av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

• Sida 283
•  Original

501? 197834

3] kap. brottsbalken handlar om överlämnande till särskild vård. Det kan vara vård enligt harnavårdslagen tl å). vård enligt lagen om nykterhetsvård (2 å). sluten psykiatrisk vård eller vård i speciafsjttkhus för psykiskt utveck- lingsstörda (3 =") eller. slutligen. öppen psykiatrisk vård (4 å). Härav bör ] å första stycket. 2 och 3 åå anses omfattade av det särskilda förfarandet.

32 kap. brottsbalken handlar om disciplinstraff för krigsmän. Sådant straff är fritidsstraffoch disciplinbot. Sistnämnda straff är av ekonomisk art och saknar intresse i nu förevarande sammanhang. Fritidsstraff utgörs av förbud — i huvudsak — att under visst antal (8—15) dagar på fritid vistas utanför förläggningsområde resp. fartygtö å). Av 7 å framgår bl. a. att disciplinstraffi vissa fall kan ädömas i stället för böter. Härom och i vissa andra hänseenden ges närmare bestämmelser genom en särskild lag. den nedan nämnda lagen om disciplinstraff för krigsmän.

f—"ritidsstraffet är tydligtvis av rörelsefrihetsbegränsande karaktär. Bestäm- melserna i 32 kap. brottsbalken faller därför härutinnan inom ramen för det särskilda |agstiftningsförfarandct.

Fritidsstraffet omfattas emellertid samtidigt av undantaget i fjärde stycket andra meningen 3 i nu förevarande grundlagsstadgande. Enbart det förhål- landet att straffskalorna i vissa strafszstämmelser i 21 och 22 kap. brottsbalken innefattar disciplinstraff medför alltså inte. att dessa straffbe- stämmelser blir omfattade av det särskilda förfarandet.

Bestämmelserna i lagen (197318) om (list'iplins/r'al'l'jör krig/smärt synes vara av sådan konsekvensnatur. att de bör anses falla utanför det särskilda lagstiftningsförflträndet. Ett undantag synes dock 17 å i lagen utgöra. Enligt denna paragraf skall för förseelse. som kan bestraffas i disciplinmål. tillrättavisning användas i stället för disciplinstraff. om det är lämpligare. Såsom tillrättavisning används — förutom varning — visst åläggande av estratjänst resp. en kortare variant av fritidsstraffet (”utegångsförbud" resp. '”landgångsförbud").

33 kap. brottsbalken innehåller vissa regler om nedsättning och uteslutning av påföljd. l-lär anges bl. a. straffbarhetsåldern och påföljderna för brott som begåtts under inflytande av vissa psykiska störningar. Vidare ges regler om tillgodoräknande av häktningstid m. m. Reglerna i detta kapitel bör inte anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Bl. a. kan påpekas att ingen av dessa regler speciellt avser något av yttrandefrihetsbrötten eller motsvarande brott.

134 kap. brottsbalken ges vissa bestämmelser om sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Här regleras de problem som uppstår om den dömde finnes ha begått annat brott före domen eller han begår nytt brott efter domen men innan påföljden till fullo vcrkställts eller eljest upphört. Det särskilda Iagstiftningsförfarandet omfattar sådana beStämmefser i 34 kap. som medger att villkorlig frigivning förverkas eller frivårdspåföfjd eljest byts ut mot frihetsberövande påföljd (se t. ex. 4å första stycket och 9å första stycket). Vidare omfattar förfarandet föreskrifter om bestämmande av ny längsta eller minsta tid för anstaltsvården (se 8 å första stycket och () å första stycket).

35 kap. brottsbalken innehåller regler om åtals- resp. påföljdspresknption. Reglerna omfattas inte av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Ej heller 36 kap. brottsbalken om förverkande av egendom och om annan

Special/notivering

1 93

• Sida 284
•  Original

194 S/tt't ltt/motivering

501? link:.”

särskild rättsverkan av brott äromfattat av det särskilda förfarandet. Däremot skulle en bestämmelse om en särskild rättsverkan av just ett yttrandefrihets- brott eller dylikt omfattas av det särskilda förfarandet. Detta vore också tillämpligt. om man skulle införa en ny särskild rättsverkan vilken i sig begränsade någon av de nu ifrågavarande fri- och rättigheterna.

Bestämmelserna i de båda sista kapitlen i brottsbalkt'n, ]? och 3.8' Att/».. är av organisatorisk och processuell natur. 37 kap. handlar om de olika nämnderna. dvs. övervakningsnämnderna. kriminalvårdsnämnden. ungdomsfät gelse- nämnden och interneringsnämnden. 38 kap. har rubriken "Rättegångsbe- stämmelser m. m.". Nu förevarande föreskrifter omfattas inte av det särskilda lagstiftningsförfarandet. bortsett från 38 kap. 12 å om polishand- räckning.

Slutligen må i samband med genomgången av brottsbalken uppmärk- sammas nedannämnda lagar. Enligt lagen ”OM:/().?) om samarbeta med Danmark, Fin/anti. [slant/och Norge angt'ient'lr' varkslt'i/lig/tt't ars/ra/l'nt. nt. får bl. a. frihetsstraff som ådömts i något av dessa länder verkställas här (5 å). Bestämmelser som medger något sådant är. om inte omprövning av svensk domstol förutsätts. från vårt lands synpunkt av så självständig karaktär. att de bör anses omfattade av det särskilda lagstiftningslörlarandet.

Genom 8å möjliggörs att svensk fängelsedom verkställs i något av nämnda länder. även i vissa fall beträffande svensk medborgare. Också denna bestämmelse bör anses omfattad av det särskilda lagstiftningslörfarandet. Annat ställningstagande synes inte böra föranledas därav. att regler om var i Sverige en svensk fängelsedom skall verkställas inte skulle vara omfattade av det särskilda förfarandet. även om de vore upptagna i lag.

Lagen (IVA-7:26”) om internationellt samarbete rt'it'ant/t' rcrkstt'i/lie/tt't ar brot/tnälstlont innehåller bestämmelser om dels verkställighet i Sverige av vissa utländska brottmålsdomar och dels verkställighet utomlands av svensk brottmålsdom. Verkställighet utomlands av svensk dom på frihetsberövande påföljd kan dock inte tillämpas i fråga om svensk medborgare mot dennes vilja (26 å). Bortsett från vad som framgår av vad som sagts om nyssnämnda lag 1963:193 vill det därför synas. som om den enda bestämmelse i lagen 19721260 — såvitt avser svensk medborgare — som omfattas av det särskilda lagstiftningslörfarandet är 17 å om tvångsåtgärder när fråga uppkommit om verkställighet i Sverige av europeisk brottmålsdom.

Oaktat den inte gäller brott må i detta sammanhang nämnas lagun (197031?) ont tttIt'i/ttning till Danmark. Finland. Island ('I/('l' Norge /iir verkställighet av bas/tt! om vård eller behandling. Under särskilda förutsätt- ningar kan också svensk medborgare utlämnas enligt denna lag. På motsvarande sätt som när det gäller lagen 19591254 (se ovan under 2 kap. brottsbalken) omfattas följande delar av lagen 19701375 av det särskilda lagstiftningsförfarandet: 1—3 åå samt 6. 8 och 9 åå.

Rättegångsbalken och viss anknytande lagstiftning m. m.

Mot bakgrund av 'ad som anförts i den allmänna motiveringen (4.106) bör såsom begränsande t'öt'a/stfli'iltt'>t(>tt följande bestämmelser i rättegångsbalken anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet:

• Sida 285
•  Original

St )Ll rosso Spec'ittlntt)lit-'t-'t'ittg 195

i li'tiga ont ltt'iktning ot'lt tlt'likt: 5 kap. *")å andra stycket. 15 kap. 2å andra stycket. 24 kap. 1—3 åå.5 å.7 å. lll å. 11 ålörsta meningen. 12 å f?tirstastycket. lif—22 åå. 25 kap. 9 å samt 36 kap. 21 och 22 åå;

rli'tiea ont resa/iirlntd: 15 kap. Zå och 25 kap. 1—2 åå. 6—7 åå (och () å);

Ill/l'tIIL'tl ont ltt'itntning (ink/. inet/tagande n/l ot'lt kt'at'ltti/lttnt/tifiir'jiirltör]: 23 kap. 74 åå. 36 kap. 20 åandra stycket och 22 å. 44 kap. 3 åandra stycket.-4 å första stycket och 5 å. 45. kap. 15 å andra stycket tredje meningen. 46 kap. 14 å och 15 å första stycket. 47 kap. l4å andra stycket. 15å och 23å andra stycket andra meningen. 50 kap. 19 å andra och tredje styckena samt 51 kap. 14å andra stycket tredje meningen och 19å andra—fjärde styckena.

Av den gjorda uppräkningen framgår att det av resp. paragrafer i rättegångs- balken bara är (de materiella) beStämmelserna om häktning och dylikt. reseförbud eller hämtning och dylikt som omfattas av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Många av de nämnda paragraferna innehåller föreskrifter också om annat. Som regel är de båda olika kategorierna av föreskrifter klart avgränsade från varandra i lagtexten. Dessa paragrafer kommer alltså i åtskilliga hänseenden att kunna ändras. utan att det särskilda beslutsförfa— randet blir tillämpligt.

Det kan tänkas titt någon enstaka bestämmelse i rättegångsbalken förbisetts som hänvisar till någon av de nyss uppräknade föreskrifterna. Sådana hänvisningsbestämmclser omfattas av det särskilda förfarandet. En förutsättning härför är dock att de har självständig betydelse och inte bara utgör en erinran om vad som ändå skulle gälla.

l'å mt.)tsvarande sätt omfattar det särskilda lagstiftningsförfarandet bestämmelser i andra lagar, som hänvisar till någon av de nyss uppräknade reglerna i rättegångsbalken. lbland hänvisas mera generellt till bestämmelser i rättegångsbalken. Ibland är hänvisningen mera specificerad. 1 båda fallen är det särskilda beslutsförfarandet tillämpligt. förutsatt att hänvisningen inbe- griper någon föreskrift i rättegångsbalken som omfattas av nämnda lagstift- ningsförfarande. Följande exempel på sådana hänvisningsbestämmelser må anföras: 9 å tredje stycket och 16 å lagen (196/:F)” om_It'irsäkrin_t.rsdontslol, 5 kap. 3 å lagen (lf/74:37!) ont rt'iltt'gtingt'n i arbetstvister. 16 och 25 åå liirt'altnt'ngs/trot't'sslagt'n (!(/71.291). 19 a å och 27 å lagen (1973: [KS) om ttrrttndt'ttt'intndcr oc/t ltt'resnäntnder och 2 å lagen ("1974.'l()82) om bostadsdom- sltll. Det må dock ånyo erinras om att en förutsättning för att hänvisningsbe- stämmclsen skall omfattas av det särskilda förfarandet är. att den kan anses ha självständig betydelse.

Ett särskilt problem blir i vad mån sådana hänvisningsbestämmelser som nyss sagts "drar med sig" andra föreskrifter i den ifrågavarande lagen. vilka alltså också blir omfattade av det särskilda förfarandet. Det skulle t. ex. kttnna gälla inledande bestämmelseri lagen vilka anger dennas tillämpningsområde. litvidgas sistnämnda bestämmelser blirju också räckvidden av en rättighets- begränsande "bihangsbestämmelse" i lagen större. En sådan konsekvens i fråga om lagstiftningsförfarandet bör dock antagas bara när den tekniska kopplingen mellan respektive bestämmelser i lagen i fråga är så direkt. att annan ståndpunkt svårligen kan intagas.

Det lörekommer också att annan lag ("in rättegångsbalkett innehåller egna.

• Sida 286
•  Original

196 Special/norivm'ing

SO U 197834

mer eller ntinrlra siäli'släiitli_i.'ajört'skri/it'r om anhållande och häktning och dylikt eller hämtning och dylikt. Vissa exempel har getts tidigare. l fråga om den centrala lagstiftningen om administrativa frihetsberövanden åter- kommer rättighetsskyddsutredningen till detta i det följande. Här tnå allenast pekas på konkurs/agan (! 921:225.)(94r—95 åå; också 1. ex. 88 å omfattas av det särskilda förfarandet). lagen om åtgärder vid samhällsfarlig asocialilt'l (6 å) och ini/iläi'a rti/lagdnes/agan ( 29—32. 34. 36 och 85 åå). Ytterligare exempel finns i SOU 1975:75 s. 338—339. Sådana bestämmelser är givetvis också omfattade av det särskilda förfarandet. Mot bakgrund av den detaljerade redovisning. som i det föregående givits i fråga om rättegångsbalken. bör det inte vara svårt att identifiera de bestämmelser i annan förfarandefagstiftning vilka omfattas av det särskilda lagstiftningslörfarandet.

I detta sam man hang må ytterligare endast omnämnas följande lagar. Lagan (196476?) med särskilda besrämnwlser om unga Iagiivw'rrädara föreskriver i 7 å. att den som är under 18 år inte får häktas med mindre synnerliga skäl är därtill. Bestämmelsen omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Lagen ( I 95298) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål ger i 2 å vissa möjligheter förjustitiekanslern att medge förlängning av tiden för avlåtande av häktningsframställning. Bl. a. denna paragraf i lagen omfattas av det särskilda förfarandet. Det må anmärkas att i förevarande fall lagens ] å. som anger vilka brottmål lagen är tillämplig på. uppenbarligen måste omfattas av det särskilda förfarandet. Uppmärksammas bör dock att lagen är tidsbegränsad. En lag som enbart förlänger giltighetstiden (på högst två år) omfattas enligt fjärde stycket i förevarande grundlagsparagraf inte av det särskilda förfarandet. En motsvarighet till lagen om kriminalvård ianstalt är lagen (] 976,13 71) om behandlingar (ll' hit"/(lada och anhållna m../l. Med tillämpning av samma riktlinjer som använts i fråga om lagen om kriminal- vård i anstalt blir i vart fall följande bestämmelser i lagen 19761371 att anse som omfattade av det särskilda förfarandet: 9 å. 11 åtredje stycket. 12. 17 och 18 åå. Härtill kommer 2 å. se nedan under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten.

Slutligen må i detta sammanhang erinras om att förslag nyligen lagts fram till åtskilliga ändringar i bestämmelserna om häktning och anhållande m. m. (SOU 1977:5()). Med hjälp av rättighetsskyddsutredningens föregående framställning är det lätt titt sluta sig till vilka av paragrafiexterna i SOLE 1977150 som skulle vara omfattade av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

Särskilt må anmärkas att det i SOU 1977:50 också föreslås att tingsrätt vid avgörande av häktningsfråga inte längre skall vara domför med enbart en lagfaren domare utan att också två nämndemän skall medverka. Dessa organisatoriska regler omfattas över huvud inte av det särskilda förfarandet. Om man så ville skulle man i riksdagen. om fråga vore om proposition. utan vidare kunna bryta ut detta element för omedelbart beslut. därest yrkande om särskilt förfarande framfördes.

Barnavårdslagen

Principerna för fördelningen av författningsstoffet på särskilt resp. vanligt lagstiftningsförfarande har angivits i den allmänna motiveringen (4.103).

• Sida 287
•  Original

S(")Ll 197834 Specialaretive/ing 197.

Kort sagt on'tfattar det särskilda förfarandet bara de materiella bestämmel- serna om tvångsingripande mot den enskilde samt enstaka specifikt rättig- hetsbegränsande förfaranderegler. Mot bakgrund härav och vad som eljest sagts för liknande fall i det föregående bör fördelningen göras på följande sätt i fråga om lta/'nat'åi'tlslagwt ( [%!/#17).

I ltt'l/l. anger de ansvariga organen och beskriver i huvudsak deras åligganden. Kapitlet faller utanför det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 2 kap.. som inneltåller organisatoriska. delvis rent kommtinalrättsliga bestämmelser om barnavårdsnämtiderna.

.?lt'a/t. handlarom förfarandet i ärenden hos barnavårdsnämnd. Endast 17 å vilken främst handlar om hämtning till förhandling rCSp. läkarundersökning (och häremot svarande föreskrifter i 16 å) omfattas av det särskilda förfaran- det. Vad särskilt beträffar bestämmelsen i 18 å om rätt att vinna tillträde till den unges hem må anmärkas. att denna föreskrift faller inom ramen för undantaget för husrannsakan och dylikt i fjärde stycket andra meningen 2 i förevarande grundlagsstadgande.

4 kap. innehåller de centrala reglerna om tvångsingripanden. Här möter återigen frågan. htir man från rörelsefrihetssynpunkt bör se på institutet övervakning. Rättighetsskyddsutredningcn anser att övervakning i sig inte bör anses ingripa i rörelsefriheten i regeringsformens mening. Detsamma gäller andra förebyggande åtgärder enligt 26 å utom föreskrifter. Detta leder till att 25 å. 26 å första stycket 3"). 27. 29—31 och 33 åå bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. 25 å innehåller de grundläggande materiella ingripandeförutsättningarna. 26å första stycket 3) och 27å handlar om föreskrifter. t. ex. föreskrifter om sjukvård. arbetsanställning eller vistelseort. 29 å föreskriver som yttersta åtgärd omhändertagande för samhällsvård. 30 å hattdlar om omhändertagande för utredning. högst fyra veckor. 31 å anger övriga fall av omhändertagande för samhällsvård. Dessa fall grundas ibland men ej alltid på de berördas samtycke. Slutligen ger 33å polisen vissa möjligheter att tillfälligt ta den unge i förvar.

5 kap. handlar om de omhändertagnas behandling. Härav bör den centrala placeringsbcstämmelsen i 36 å anses omfattad av det särskilda förfarandet. likaså bestämmelsen om tillfälligt förvar i 37 å. Detsamma gäller 40 å andra stycket om viss befogenhet för barnavårdsnämnd i vistelsekommunen att besluta omplacering. 41 å första stycket innehåller eljest de grundläggande bestämmelserna om barnavårdsn't'imndens befogenhet med avseende på den unges person. Här sägs uttryckligen att den omhändertagne får underkastas den begränsning i rörelsefriheten som betingas av syftet med omhänderta- gandet, 41 å första stycket omfattas av det särskilda förfarandet.

Också de centrala bestämmelserna i 6 kap. om samhällsvårdens upphö- rande bör anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Det gäller 42 och 43 åå.

Bestämmelserna i 7 kap. om fosterbarnsvård m. rn. saknar intresse i nu förevarande sammanhang. lnte heller någon bestämmelse i 8 kap. omfattas av det särskilda förfarandet. Detta kapitel handlar om barnavårdsanstalter.

Däremot bör 66 å anses omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Denna paragraf finns i 9 kan som har rubriken "Ungdomsvårdsskolor". Paragrafen regferar placeringsmöjligheterna. Också utskrivningsbestämmel- serna (67—68 åå) omfattas av nämnda förfarande.

• Sida 288
•  Original

198 Specialmoriver/ng

SOU 1971134

[fl kap. örn kommuns rätt till ersättning för vissa vårdkostnader kan förbigås här.

1 II kup. om förfarandet hos länsrätt i underställningsmål är det bara hämtningsföreskriftcrna i 75 å första stycket som omfattas '.tv det särskilda lagstiftni|1gsförf'ar'andet. Bestämmelserna i I] kap. öm besvär omfattas inte av det särskilda förfarandet. -"ad beträffar/__?kup om ansvarsbestämmelser m. m. synestystnadsplikts- regeln | 9lå isin helhet fall. | inom ramen för undantaget i fjärde stycket andra meningen l i nu förevarande grundlagsstadgande. Bestämmelserna om polishandräckning i 94å bör däremot anses o|11fattadc av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

N_vkterhetsvårdslagen

1 lagen (19.14.1179) om arkiv/'In'lstvird bör de inledande bestän1|11clser|1a (1—2 åå) anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförf'arandet. Bestäm— melserna innehaller nämligen vissa legaldefinitioner(av begreppen "alkohol- missbruk" och "alkoholhaltiga drycker")öch bl. a. på grund därav styr dessa föreskrifter tillämpningsområdet för lagens tvångsbestämmelser.

1 övrigt bör. på motsvarande sätt som beträffande barn'avårdslagen. följande bestämmelser i nykterhetsvårdsfage|1 anses on1f'attadc av det särskilda beslutsf't'1rfarandet: 13å- 2 mom. andra stycket första meningen och tredje stycket. lSå första stycket och på grund därav även 15 å. 21 å. 22 å fjärde stycket andra och tredje meningarna. __. å. 27 å tredje stycket. 3Så 36 å andra stycketfb.c och d).37 å.38 å.44—46 åå.49å ln1on1. lörstastycket 51 å andra stycket. 52 å. 14 å. SS å och 58 å.

Vad särskilt beträffar 49å så innehaller den i 1 mom. föreskrifter om "försökspermission" . Sadan innebär att den intagne får på försök vistas utom anstalten under återstoden av vårdtiden eller under viss del därav. Samma paragraf har i 2 mom. en bestämmelse om "tillfällig permission" (högst sju dagar i följd). 1 vad bestämmelsen om möjlighet till försökspermissiön avser återstoden av vårdtiden synes den motsvara vad som i andra sammanhang brukar kallas utskrivning på försök eller— för fängelsestraf'f'ets del — villkorlig frigivning. Dessa regler bör anses omfattade av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Motsatsen bör däremot anses gälla för reglel om tidsbegränsad permission. 49å 2.mom omfattas inte av det särskilda förf'ar'andet.

1 övrigt torde endast 58å å tarva särskild kommentar. Den handlar visserligen bara om det fall att någon som är hcml'allen åt alkoh(.11n|issbruk vill frivilligt ingå på allmän vårdanstalt för alkoholmissbrukare. Då får han enligt stadgandet tas in där. Ett villkor härför är emellertid '.ttt han skriftligen förbundit sig 'att stan na kvar på anstalten under viss tid. högst sex |11ån'ader. "Den. som är sålunda intagen å allmän vårdanstalt. må kvarhållas under den tid. som angives i den skriftliga förbindelsen. men må. när omständigheterna därtill föranleda. utskrivas tidigare". På grund av kvarhållningsrätten måste också 58 å anses omfattad av det särskilda förfarandet.

• Sida 289
•  Original

SOU IQ.-71134

Lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall samt '.||1knyta|1de lagstiftning

1 lagen (IW|(|.'_”)_?) om here./unde ur v/ult'u psykiatrisk wird i t'issc'lllull är till en början den centrala materiella tvångsbestämmelsen. 1 å. omfattad av det särskilda lagstif'tningsförf'arandet. Detsamma gäller 3 å.

1-'lerta|e| regler i lagens avsnitt om intagning för vård (3—12åå) är av förfarandekaraktär. De präglas av en strävan att stärka rättssäkerheten så |11ycket som ||1ö_i|igt. 4å handlar om vem som får ansöka om någons intagning. 5 å föreskriver att vårdintyg skall bifogas och anger vad värdintyg skall innehålla. (1 å reglerar vem som är behörig att utfärda vårdintyg. Dessa regler bör inte anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

1 7 å omfattas första. andra och fjärde styckena av det särskilda förfarandet (femte stycket synes vara av ren konsekvenskaraktär). 1-1är ges |x1|isn1yndig- heten befogenhet att i brådskande fall omhänderta någon. som sannolikt är psykiskt sjuk och farlig för annans personliga säkerhet eller eget liv.

(')m handlingarna är i ordning och sannolika skäl föreligger för att vård kan beredas med stöd av lagen. får den ansökningen avser tas in på sjukhus (8 å). Därefter skall överläkaren efter undersökning av patienten snarast möjligt pröva. om vård kan beredas denne med stöd av lagen. Prövningen skall som regel göras senast tionde dagen efter intagningen. Finner överläkaren att lagens förutsättningar är uppfyllda skall han besluta. att patienten även i fortsättningen skall vara intagen på sjukhuset. 1 annat fall skall han omedelbart skriva ut denne (9 å). Dessa bestämmelser omfattas av det särskilda lagstif'tningsförf'arandet. '

13 å om kvarhållningsrätten och möjligheterna i allmänhet att utöva tvång mot patientens person omfattas av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller. som tidigare anförts. 15 åom granskning och kvarhållande av brev och dylikt. 14 å handlar om tillstånd för patienten att vistas på egen hand utom sjukhusområdet under viss del av dygnet eller tillfälligt under visst antal dygn. Detta stadgande bör. såsom avseende verkställighetsmodaliteter. inte anses omfattat av det särskilda beslutsförfarandet.

Bestämmelserna om slutlig utskrivning i 16å omfattas däremot av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller föreskrifterna rörande utskrivning på försök i 19 å och 2(1å första stycket.

Avsnittet om besvär m. m. (21—27 åå)synes inte innehålla någon föreskrift som omfattas av det särskilda förfarandet. Det gör inte heller avsnittet om |1ä|11nderna (utskrivningsnämnderna och psykiatriska nämnden. 251—34 åå .

1landräckningsparagraf'en (35 å) synes omfattad av det särskilda förfaran— det.

1 anslutning till lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall bör nämnas lagen (196/|.'3()f)(|m rä((S/.vsvkiarrisk urtrfcrsökr|ing i f?!"(')lfl71('ff. 1 8 å i sistnämnda lag föreskrivs att den som är på fri fot och skall undergå rättspsykiatrisk undersökning är skyldig att inställa sig för undersökning på tid och plats som undersökningsläkaren bestämmer. Enligt 10å skall polismyndighet på begäran av undersökningsläkaren lämna handräckning om misstänkt. som är på fri fot. inte ställer sig till förfogande för

.S'pr't 'ful/m)liver/ng 1 91)

• Sida 290
•  Original

21.11.) .S'pe't 'iufmo li 1'("l'fll_£,' 5011 197.11134

undersökningen. Dessa bestämmelser är on11'attade av det särskilda förfaran- det. Vidare kan enligt () å domstolen under vissa förutsättningar besluta att misstänkt. som är på fri fot. skall tas in på viss rättspsykiatrisk klinik för undersökningens genomförande. I regel får intagningstiden då vara högst tre veckor. Kvarhållningsrätt föreligger. Föreskrifterna härom i Då första och andra styckena omfattas av det särskilda förfarandet. Av det f't'1rcgående har framgått att detsamma gäller () a å om rätt att kvarhålla brev. Se vidare under 8 Skyddet för den kroppsliga integriteten.

()msorgslagen

Lagen (] 96 7:940) angående omsorger om vissa psykiskt ulrecklirmssrörtla (omsorgslagen) innehåller dels bestämmelser om rätt till omsorger (och vissa därtill anknytande organisatoriska regler) och dels bestämmelser om skyl- dighet att underkasta sig on1sorger(och vissa väsentligen därtill anknytande organisatoriska regler och förfaranderegler). Reglerna om rätten till omsorger kan förbigås här. Och av tvångsreglerna är det i princip bara de materiella som omfattas av det särskilda förfarandet.

Omsorgslagen är såtillvida speciell som den omfattar både föreskrifter om vårdtvång och föreskrifter om skolplikt (särskolplikt). Som slagits fast i det föregående omfattas "tyngre tjänsteplikter" av det särskilda lagstiftningsför- farandet. enär det ingår ett element av rörelsefrihetsinskränkning i dem. Skolplikt f'åranses höra hit. 1 själva verket kan särskolpliktcn leda till mera av ingrepp i regeringsformens skydd för rörelsefriheten än den vanliga skol- plikten. Enligt omsorgsfagen kan man nämligen i vissa fall besluta (28 ål— och ivisst f'alf tvångsvis genomdriva154 å)— att en särskolelev bor annorstädes än i det egna hemmet.

Mot bakgrund av det sagda bör följande bestämmelser i omsorgslagen anses omfattade av det särskilda förfarandet: 24—26. 28 och 30 åå. 31 å första stycket. 34. 35. 38. 39 och 40 åå samt 54 å.

Vad särskilt beträffar 34å om vård i vårdhem eller specialsjukhus för psykiskt utvecklingsstörda så avser denna paragraf visserligen huvudsak- ligen fall då de berörda samtyckt till vården. Men eftersom inte enbart sådana fall avses bör 34 å (och inte bara 35 å) tas med här.

Smittskyddslagen

.S'nlillskt=(l(fslager| (I 968523] ) hör till följande delar anses omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet: 4å som styr lagens tillämpningsområde. (1 å. 7å första—tredje styckena och Så om skyldighet att underkasta sig undersökning och vård för allmänfarlig sjukdom. 11 .å om isolering av befolkningen inorn visst område. 12 å. 14 å första och andra styckena. 15 å tredje stycket och 16 å om skyldighet att underkasta sig undersökning och vård för venerisk sjukdom. 25 å om polishandräckning. 27 å om bötesstraff för den som bryter mot isoleringsföreskrift och 30 å om befogenhet i vissa fall för regeringen att förordna om avspärrning av visst område för att hindra att smittsam sjukdom sprids.

• Sida 291
•  Original

5012 lät-111134

Vissa bestämmelser i övrigt

Syftet med den nu giorda genomgången av ett antal centrala rörelsefrihets- begränsande lagar har varit att ge en bild av hur gränsen skall dras mellan tillämpningsområdena för det särskilda och det vanliga lagstiftningsförf'aran- det. Utöver de lagar som sålunda nämnts finns det emellertid åtskilliga andra bestämmelser som begränsar rörelsefriheten och därför skall omfattas av det särskilda lagstiftningsft'1rf'arandet. Att här räkna upp alla dessa bestämmelser kan inte anses behövligt och är f. ö. knappast heller möjligt. Här må hänvisas till den systematiska framställningen i bil. 10 i 1973 års f'ri— och rättighetsut- rednings betänkande SOU 1975:75. Endast fi'ftljande må tilläggas.

] lag.»); (10.73.1319) ont Ii/[f'r'illljgt omln'in.lermgandc omfattas 1—3 och 8—1() åå av det särskilda förfarandet. 1 fråga om lagen (19.761! I ) om om11[inr/vrtugantft' av berusar/c personer m. m. gäller detsamma för främst 1. 3 och 4 åå sann 7 å tredje stycket. A v lagen (I 975.199) om ur./ning och säkerhet fill)!"Iftfl'll)'(f_f_'50l71- ra'dc omfattas 1 å och 2 å första och andra styckena av det särskilda förfarandet.

Här må också pekas på 54 å sjömanslagen (19.73.9527) som ger befälhavaren befogenhet att hålla brottslig sjöman kvar ombord tills denne kan överlämnas till svensk myndighet. Denna bestämmelse omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detsamma gäller en |11otsvarandc regel i 5 kap. 5 å honoris/(Igen (If/57.997. se 1967271).

Grundläggande lagregler rörande pass omfattas av det särskilda lagstif't- |1i|1gsf'('1rf'ara|1dct. llärmcd avses främst en regel om att man inte får lämna riket utan att ha pass. Vidare avses därmed sam|11a|1l1ä|1gande regler som anger de materiella förutsättningarna för att få pass resp. drabbas av passets återkallande. (Förslag till passlag har lagts fram i propositionen 1977/ 78:156).

En bestämmelse i 14 å tredje stycket na|||/vår.).s'fagt'n (1904'822) bör omnämnas. Behövs särskilt skydd för djurlivet inom visst område får enligt detta stadgande regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddela bl.a. föreskrifter som inskränker allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Frågan. om en avspärrning av ett markområde berör regeringsformens rörelsefrihetsskydd. beror i första hand av hur stort det område är som det gäller. (Även andra faktorer torde spela in. t. ex. hur länge avspärrningen avses vara samt dess intensitet.) limellertid innebär l'.|gstadg'.|ndet.son1 trätt i kraft den 1 januari 1075. att normgivnings- befogenhet delegeras. Stöd i 8 kap. regeringsformen torde saknas föratt i denna delegering inkluderas befogenhet att besluta rörelsefrihetsbegrän- sande normer. Man torde därför få utgå från att stadgandet inte avser att leda till begränsning av rörelsefriheten i regeringsformens mening. Det omfattas då inte av det särskilda lagstif'tningsförf'arandet.

llär må slutligen pekas på reglerna i 34. 35. 37 och 38 åå (samt 81 ; första stycket p. 4) .'|'villanvars/a_ecn (!(/"60:74. omtryckt 1975:712) om utrymning. omflyttning. bortflyttni|1gsförbud och inflyttningsförbud. Föreskrifterna härom är tillä|11pliga bara vid krig eller krigsfara. De berör emellertid rörelsefriheten. En sådan beredskapsfagstiftning som dessa bestämmelser utgör omfattas därför av det särskilda lagstif'tningsförf'arandet.

Special/nolfvcring

2(_) 1

• Sida 292
•  Original

202 Spa 'ta/motivering

SOU l')?ff:3-f

Vissa tjänstejtulikter

Det särskilda lagstiftningsförfarandet omfattar regler om sådan tidinxtep/ikt som måste anses begränsa rörelsefriheten. Hit hör t. ex. värnplikt.skyldighet att fullgöra vapenfri tjänst samt skolplikt. Hit hör däremot inte så begränsade åligganden som t.ex. skyldigheten att åtaga sig kommunala förtroendeupp- drag. Mera preciserat har i det föregående berörts reglerna i omsorgslagen om särskolplikt. De bestämmelser i sko/lagen (I962:3I9. omtryckt 197011026) som sålunda omfattas av det särskilda förfarandet är 31). 31 och 33 åå. 34 å första och andra styckena. 35 och 36 åå. 39 å andra stycket och 39 a å första stycket. Också 25 a å skollagen om läkarundersökning bör uppmärksammas (SFS l975zlS9). De bestämmelser i värnplikts/agwt (PML-967, omtryckt l969:378)som omfattas av det särskilda förfarandet är i första hand följande: 1—5. åå som innehåller grundläggande bestämmelser om värnplikt. bl.a. om värnpliktsåldern och frikallande på grund av sjukdom och dylikt. 27 å om utbildningstiden. beredskapsövningar m. m.. 28 åom mobilisering samt 40å om hämtning genom polisens försorg. Också civilförsvarsplikten torde få anses höra hit. Följande bestäm melser i t'ivil/[it'svars/uge); bör på den grunden anses omfattade av det särskilda förfarandet: 11 å. 12å 1—4 mom.. 19 och 77 åå. 79å 3 mom. och 81 å första stycket l).

&” Skyddet-lör den kroppsliga integriteten

F.nligt utredningens förslag skall förslag till lag som angår begränsning av skyddet för kroppslig integritet omfattas av det särskilda lagstiftningsförfa— randet enligt 2 kap. 12 å tredje stycket regeringsformen.

1 det följande redovisar utredningen en utförlig exemplifiering av befintliga rättighetsinskrånkande bestämmelseri nu gällande lagstiftning i fråga om det skydd mot kroppsvisitation eller annat påtvingat kroppsligt ingrepp som regeringsformen ger varje medborgare.

1 denna exemplifiering förekommer bestämmelser som redan gåtts igenom i tidigare avsnitt. främst i fråga om rörelsefriheten (avsnitt 7). Sådana bestämmelser skall även på grund av att de utgör ingrepp i skyddet för den kroppsliga integriteten omfattas av det särskilda förfarandet.

Utlänningsl..tgstiftningen behandlas inte i detta sammanhang. Utred- ningen återkommer till den i specialmotiveringen till 2 kap. 20 å tredje stycket regeringsformen.

Den gällande rättighetsinskränkande lagstiftningen delas i det följande in i fyra grupper. nämligen

a) påtvingat kroppsligt ingrepp. som innebär våld mot människokroppen.

b) påtvingat kroppsligt ingrepp i annat fall. dvs. kroppsbesiktning. främst läkarundersökning. samt smärre ingrepp av typ vaccination. tagande av blodprov eller fingeravtryck.

c) kroppsvisitation eller således undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig. samt

d) samhällets rätt att i andra fall utöva våld mot enskilda personer. dvs. en mera generell rätt för det allmännas verkställande organ till våldsutövning för genomförande av vissa förvaltningsuppgiftcr.

• Sida 293
•  Original

SOU 1978:34

Eftersom gränsdragningen mellan de fyra grupperna inte är entydig. blir indelningen i viss mån godtycklig. Så t. ex. torde en kmppsvisitation. som innebär att inte endast kläderna hos en person undersöks utan även kroppens håligheter (vid narkotikabrott exempelvis). närmast vara att anse som kroppsbesiktning. Skyddet i regeringsformen är emellertid detsamma för de fyra grupperna. varför godtyckligheten i gränsdragningen inte ärav intresse i itti förevarande sammanhang.

a) Påtvingat kroppsligt ingrepp. som innebär våld mot människokroppen

De nu medgivna påtvingade kroppsliga ingrepp som innefattar våld är betingade av främst medicinska skäl.

Den som med skäl kan antas komma att på grund av sin könsdrift begå brott som medför allvarlig fara eller skada för annan eller på grund av könsdriftens abnorma inriktning eller styrka åsamkas svårt själsligt lidande eller annan allvarlig olägenhet får kastreras enligt lagen (H&M:/33) mn kastrering. Saknar någon på grtind av rubbad själsverksamhet förmåga att lämna giltigt samtycke till kastrering. får han enligt 2 å kastreras. även om sådant samtycke inte föreligger. Vederbörandes vårdnadshavare. förmyn- dare. make eller. i fråga om den som är intagen på allmän vårdanstalt. anstaltens läkare eller föreståndare skall beredas tillfälle att yttra sig och socialstyrelsen skall ge sitt tillstånd.

Transplantationslagen ('I975.'19()) äger tillämpning på sådana ingrepp som innebär att organ ellerannat biologiskt material tas från levande elleravliden person för behandling av sjukdom eller kroppsskada hos annan person (1 å). lngrepp enligt denna lag på levande person får i regel företas endast om denne skriftligen samtyckt till ingreppet (4å första stycket). På den som inte fyllt aderton åreller som på grund av psykisk abnormitet saknar förmåga att lämna sådant samtycke får dock ingrepp ske om medicinska skäl påkallar att biologiskt material för transplantation tas från denne. Vederbörandes vårdnadshavare. förmyndare eller god man skall beredas tillfälle att yttra sig och socialstyrelsen skall ge sitt tillstånd. lngrepp får inte företas mot givarens vilja (4 å andra stycket). Bestämmelse i denna lag. som utgör stöd för att ingrepp i vissa fall kan göras utan att uttryckligt samtycke föreligger. kommer att omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

l detta sammanhang berörs inte nu gällande abortlag (1974595). enligt vilken havandeskap får avbrytas endast på begäran av den havande kvinnan. Enligt tidigare bestämmelser. vilka upphävdes 1.1.1975. fick havandeskap avbrytas under vissa villkor titan den havande kvinnans begäran därom. linligt nu gällande steriliseringslag (1975:58()) får sterilisering utföras endast på begäran av den som skall steriliseras. Det kan således inte vara fråga om ett påtvingat kroppsligt ingrepp. varför även denna lag faller utanför det särskilda beslutsförfarandets tillämpningsområde. Skulle emellertid dessa båda lagar ändras så att abort eller sterilisering kunde äga rum utan medgivande.skulle detta självfallet medföra att det särskilda förfarandet blev tillämpligt.

.S/tt'i 'iti/tnulii't'ring 203

• Sida 294
•  Original

i04 Spec'ia/nm/iw-'rin_t.'

SOU 19:78:34

b) Påtvingat kroppsligt ingrepp i annat fall

1 det följande berörs sådana bestämmelser som medger påtvingade kroppsliga ingrepp i andra fall än som redovisats undera). f—iramställningen avser sådana ingrepp. som innebär besiktning av människokroppen. dvs. kroppsbesikt- ning. Främst avses därmed läkarundersökning. smärre ingrepp av typ vaccination samt tagande av blodprov och fingeravtryck.

] 28 kap. fällt'gt'ingsbulkt'n finns bestämmelser om bl. a. kroppsbesiktning. Beträffande den som skäligen kan misstänkas för brott. som kan medföra fängelse. får. för eftersökande av föremål som är underkastat beslag eller eljest för att utröna omständighet. som kan äga betydelse för utredning om brottet. kroppsbesiktning företas (12 =). Om det erfordras får blodprov tas. liksom. om det kan ske utan nämnvärt men. annan undersökning utföras. Detta stadgande omfattas av det särskilda förfarandet. Enligt 28 kap. 14 .: rättegångsbalken får av den som är anhållen eller häktad tas fotografi och fingeravtryck. Detta gäller även annan. om det erfordras för utredning av brott. som kan medföra fängelse. Tagande av fingeravtryck är ett ingrepp i den kroppsliga integriteten och bestämmelsen i 14 & skall på grund härav falla inom det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Däremot kan. enligt utredningens mening. tagande av fotografi inte anses vara ett kroppsligt ingrepp i sådan mening att det innebär en inskränkning i skyddet för den kroppsliga integriteten.

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvångsmedel i brottmål. bl. a. om kroppsbesiktning.är tillämpliga i ärende om utlämning enligt föreskrift i 16 & lagen (I 957.668) om til/("inuii/zgjör bro/l och 12 & lagen (I 959.'254)(nn tll/('intninl: I/ör bror! till Danmark. F inland. Island och Norge.

Enligt 37 & militära rättegångslagmi (I 948.473) får bestraffningsberättigad befattningshavare med anledning av brott. som underlydande är misstänkt för. förordna om kroppsbesiktning. Även denna bestämmelse omfattas av det särskilda förfarandet.

Enligt lagen (1976:I()()()) om alkuIm/tnundninmpruv har polisman rätt att företa alkoholutandningsprov dels på den som är skäligen misstänkt för brott. främst trafiknykterhetsbrott. om frågan om den misstänktes alkoholpå- verkan kan få betydelse för utredning om brottet. dels rutinmässigt på motorfordonsförare i vissa situationer utan att misstanke om trafiknykter- hetsbrott föreligger. Tidigare skedde utandningsprov i huvudsaklig överens- stämmelse med de ovannämnda reglerna om kroppsbesiktning i 28 kap. 12 .:" rättegångsbalken. Den som vägrar medverka vid alkoholutandningsprov får underkastas blodprov och läkarundersökning (4 ;). Det särskilda förfarandet är tillämpligt på sistnämnda stadgande.

Detsamma gäller 3,5 lagen ( I 9765]! ) rnn (nn!::"inzlt'r/agantlff av berusat/(' pu/swwr in. I”. Där stadgas att om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd. skall han så snart det kan ske underkastas läkarundersökning.

1 brottmål kan allmän domstol besluta om läkarundersökning om sådan antas få betydelse för bl. a. bestämmande av påföljd. I det följande upptagna bestämmelser. som tvingar en misstänkt person att underkasta sig läkarun- dersökning. faller inom det särskilda förfarandets tillämpningsområde.

Enligt 7 & lagen (196-1.542) om personundersökning i brottmål kan rätten. om

• Sida 295
•  Original

501.1197834 Special!native/"ing 205

skäl därtill föreligger. förordna läkare att avge läkarintyg angående misstänkt. innan någon döms till internering eller överlämnas till öppen psykiatrisk vård eller någon som ej fyllt aderton år döms till ungdomsfängelse. skall sådant läkarintyg avges av psykiater. om rättspsykiatrisk undersökning inte redan verkställts. Den som ej är häktad är pliktig att inställa sig för läkarundersök- ning. Om han uteblir. får p()lisnt_v-'tttfiglteten genom handräckning hämta honom till undersökningen.

Enligt l ; lagen (I9öö.'_t”()I) mn t't'itlspst'kia/risk undersökning i brottmål kan rätten besluta om undersökning av den misstänktes sinnesbeskaffenhet (rättspsykiatrisk undersökning). Sådant beslut får meddelas om den miss- tänkte erkänt gärningen eller övertygande bevisning förebragts att han begått gärningen. Den som ej är häktad är pliktig att inställa sig för undersökning. Ont han inte frivilligt medverkar. kan han tvångsintas på rättspsykiatrisk klinik. Polismyndigheten skall på begäran lämna handräckning.

F.nligt lagett (I 966.393) om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa/all får intagning på sjukhus med stöd av lagen ske efter ansökan eller efter domstols förordnande. Till ansökan skall fogas vårdintyg. Sådant intyg får enligt 6.5 andra stycket utfärdas endast i omedelbar anslutning till personlig undersök- ning av den som ansökningen avser. Den som får göra ansökan om intagning äger föranstalta om sådan undersökning. Bestämmelser om polishandräck- ning finns i 35 .:. Denna bestämmelse ger stöd föratt tvång får tillgripas mot person som inte frivilligt ställer sig till förfogande för undersökning och skall anses omfattad av det särskilda förlärandct.

l detta sammanhang skall också nämnas bestämmelser om blodundersök- ning eller annan undersökning rörande ärftliga egenskaper. s. k. rättsantro- pologisk undersökning. i mål om faderskap enligt 3 kap. föräldrabalken. intagna i 1 & lagen (19.58.6421 Om lt/odundersökning rn. nt. vid utredning av jarlen-kap. Som tvångsmedel används vite (2 &). Reglerna omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Enligt regler i smittskvddslagen (I968:331)är den som lider av allmänfarlig sjukdom eller är smittoförande av sådan sjukdom skyldig att låta undersöka sig av läkare (6 5). Exempel på andra bestämmelser i denna lag som skall omfattas av det särskilda förfarandet är 8. 12. 15 och 25 s;". Sistnämnda bestämmelse ger stöd för polishandräckning.

Här må också omnämnas Så lagen (196/2.403) rnn behörighet att utöva läkaryrket. 6 & lagen (1961'251) ont behörighet att utöva tant/läkaryrket och 5 & lagen ( I 965 föl ) ont behörighet att utöva veterinärvr/v'et nt. nt. Dessa bestäm- melser. enligt vilka läkare. tandläkare resp. veterinär i visst fall är skyldig att undergå läkarundersökning. omfattas av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

Bestämmelser som innebär skyldighet att underkasta sig kroppsbesiktning. främst läkarundersökning. för den som exempelvis är sysselsatt med livsmedelshantering bör anses omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Som exempel kan nämnas 21 & livsmedels/agen (1971 .'5II).

1 lagen ("197o:ö(.l(1) ont offert/lig anstt'illning har tagits in föreskrifter om vissa tvångsåtgärder bl. a. läkarundersökning (13 kap. 2 F). Denna bestämmelse skall omfattas av det särskilda beslutsförfarandet.

Lagen (IW-1.903) (nn kriminalvård i anstalt innehåller i princip bestäm- melser av konsekvenskaraktär. dvs. dessa utgör inte självständiga ingrepp i

• Sida 296
•  Original

.S/tet'ia/tnt)tiverittg

SOL? 197834

fri- och rättighetsskyddet och omfattas inte av det särskilda förfarandet. litt undantag torde dock utgöras av 1()å. som stadgar att intagen som ett led i behandlingsplaneringen har att vid behov genomgå medicinsk-psykologisk eller annan särskild behandling.

1 lagen (19545 79) om ttvkterhetsvdrd omfattas vissa delar av 13 å av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller 16 och 17 åå hurnovdrds/agr'n (I9'(>tl:9.7). 5 å lagen (I9()4:45(l)mn digfi/'det" vidsont/täl/s/ar/ig astu'io/tlet och 21 kap. lt) å.liirä/drabalken. Med stöd av dessa stadganden kan läkarundersök- ning beslutas.

Slutligen rnå här pekas på regler i brottsbalken. enligt vilka föreskrift att underkasta sig läkarvård katt meddelas den som blir eller har blivit villkorligt frigiven från fängelse (26 kap. 15 å). dömd till skyddstillsyn (28 kap. () å)eller (.iverförd till vård utom anstalt vid ungdomsfängelse (29 kap. 7 å) eller internering ("30 kap. 10 å). Sådana regler omfattas av det särskilda lagstift— ningsfi'jrfararidet.

c") Kroppsvisitation

Bestämmelser som medger undersökning av någons kläder eller av det som någon här med sig. t.ex. en väska. ingriper i skyddet för den kroppsliga integriteten och faller inom det särskilda lagstiftningsförfitrandets tillämp- ningsområde. Följande exempel må nämnas.

1 28 kap. 11 å rätretuingsbalkt-rn sägs att om anledning förekommer att brott begåtts. för vilket stadgas fängelse. får kroppsvisitation företas för eftersö- kande av föremål. som är underkastat beslag eller eljest till utrönande av omständighet. som kan äga betydelse för utredning om brottet. På annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisitation också företas under vissa förutsättningar.

Till rättegångsbalkens regler om tvångsmedel. bl. a. om kroppsvisitation. hänvisar. som nämnts i det föregående under b). 16 å lagen t'I957:668) om utlämning 'It—il” brott och 12å lagen (] 959.254) am utlämning jär brott till Danmark. Finland, Island och Norge. 1 37 å militära rättegängs/agen (19—18.472) finns bestämmelse om kroppsvisitation.

Om rätt för tulltjänsteman att kroppsvisitera resande från utlandet stadgas i 19 å lagen (1961):418) (.)m straffför varusmugg/ing. som även innehåller vissa andra föreskrifter om rätt att företa kroppsvisitation. Till dessa bestämmzls. (' hänvisar 14 å valuta/agan (1939.'35()) och 2 å lagen ( 1 973.431 ) om utredning angående brott mot utländsk tullag.

Enligt lagen (I 970.926) om särskild kontroll på./lygp/ats får kroppsvisitation ske av passagerare eller annan som uppehåller sig inom flygplatsområde. Väska eller annat slutet förvaringsställe inom området får också undersökas. Bestämmelser i denna lag vilka medger undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig omfattas av det särskilda lagstiftningsförfa- randet.

Här må även nämnas vissa bestämmelser i lagen (1974.'203) ont kriminal— vård i anstalt. som medger kroppsvisitation av besökande och 2å lagen (197(i:371)om behandlingen av häktade oeh anhållna m../l.. enligt vilket stadgande häktad senast vid ankomsten till förvaringslokalen skall visiteras, Motsvarande gäller beträffande den som har anhållits eller gripits på grund av brott.

• Sida 297
•  Original

SOU 197834

d') Samhällets rätt att i andra fall utöva våld mot enskild person

Om begreppet våld och exempel på våldsanvändning. se 1973 års f'ri- och rättighetsutrednings betänkande. bilaga 11 (SOU 1975:75 s. 363 f.). Där nämns. utöver vad som i brottsbalken sägs utgöra misshandel ftillfogandc av kroppsskada. sjukdom eller smärta eller försättande i vanmakt eller annat sådant tillstånd). andra fysiska angrepp som innebär berörande. t. ex. lästltållande eller knuffande. Som exempel på hjälpmedel som kan komma till användning vid utövande av våld mot person nämns där vidare batong. fängscl och skjutvapen.

Bestämmelser sotn medger att våld får utövas från det allmännas sida gentemot enskild person utgör en begränsning av skyddet mot ingrepp i den kroppsliga integriteten och skall omfattas av det särskilda lagstif'tningsförfa- randet. Som berörts idet föregående (4.1 1.2) finns sådana regler bl. a. i 24 kap. 2 å brottsbalken. vilket stadgande utgör stöd för polismans våldsbefogenhet gentemot enskild.

5 å lagen (1977.-(17) om tillt'igusavgi/t i kollektiv perstmtra/ik ger tjänsteman. som utför '.tvgif'tskontroll. rätt att från färdmedlet avvisa resenär som vägrar lösa bil_ictt eller tilläggsavgift. Eftersom stadgandet ger tjänstemannen (eller annan företrädare för det allmänna) rätt att använda våld för att verkställa avvisningen. innebär detta ett ingrepp i skyddet för den kroppsliga integri- teten och stadgandet skall omfattas av det särskilda förfarandet. Motsvarande gäller beträffande 28å andra stycket ktmtntuna/lttuen (N.N.-179) om befo- genhet för ordförande vid fullmäktigesammanträde att utvisa den som uppträder störande och ej rättar sig efter tillsägelse.

Det må erinras om att frågan om gränsdragningen mellan ingrepp i kroppslig integritet å ena sidan och husrannsakan å andra sidan berörts i den allmänna motiveringen (4.112).

() Rätten till olle/tiligjär/tantlling vid domstol

Den centrala regeln om domstolsförhandlings offentlighet är 2 kap. 11 å andra stycket regeringsformen. Principen att förhandling vid domstol skall vara offentlig kan begränsas med hänsyn till motstående intressen av olika slag. Bestämmelser enligt vilka domstolsförhandling kan hållas inom stängda dörrar faller inom det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsom- råde.

Rättt'gärtgsbalkens huvudregel i detta sammanhang. 5 kap. 1 å första stycket. stadgar att förhandling vid domstol skall vara offentlig. Från denna huvudregel finns en rad undantag. som ger domstol rätt att förordna om att förhandling skall hållas inom stängda dörrar. Flera anges i denna paragraf. medan åtskilliga finns i andra författningar.

1 5 kap. 1 å andra—fjärde styckena rättegångsbalken sägs bl. a. att hänsyn till sedligheten. rikets säkerhet och yrkeshemlighet kan medföra avsteg från principen om dontstolsförlutndlings offentlighet. Vidare skall i vissa typer av mål . bl. a. i mål om ansvar för utpressning och olovlig avlyssning. förhandling hållas inom stängda dörrar om rätten finner att offentligheten skttlle vara till men för enskild. Förhandling under förundersökning i brottmål. t. ex. häktningsförhandling. kan i vissa fall hållas inom stängda dörrar. 1 brottmål

.S'pet'itt/motivt'rittg

20 7

• Sida 298
•  Original

208 Spotitt/motivering

5011 1978134

får f't'jrhandling som angår utredning rörande den åtalades personliga förhållanden äga rum inom stängda dörrar. Detsamma gäller förhör med den som är under femton år och med den som lider av rubbning av s_iälsverk- samheten. Föreskrifterna skall omfattas av det särskilda förfarandet.

Av de undantag som finns i andra lagar skall här nämnas följande. 92 å militära ”llll'.l—.'Ö'7.£f-5'l(l.k'('ll (194å*.'472,) föreskriver stängda dörrar under bered- skapstillstånd och då landet är i krig. förutsatt att offentligheten kan antas vara till skada för krigsföretag eller menlig för försvarsmaktens säkerhet. Enligt 15 kap. 6 ågiltermä/slmlken kan rätten förordna att äktenskapsmål skall handläggas inom stängda dörrar om part begär det. Förhandling i mål eller ärende en|igtl/iirt't'ldraba/ken kan. om rätten finner det lämpligt. hållas inom Stängda dörrar (20 kilt). 10 å). 1 brottmål där den åtalade är under 21 år kan. med hänsyn till hans ungdom. rätten förordna att målet skall handläggas inom stängda dörrar enligt 8 å andra stycket lagen (!(/(14:16?) med särskilda bestämmelser om unga lag/iver!rät/are. 1 mål om obehörigt användande eller yppande av yrkeshemlighet eller om missbrukande av förebild får. enligt 12 å lagen (m.fl:/53) med vissa hestt'intmelser mot illojal konkurrens. på begäran av den. vars rätt anses kränkt genom den åtalade gärningen. undantag göras från offentlighetsprincipen. Enligt loå lagen ("19.71.1911 7) om marknadsdrmistol nt. ni. kan domstolen förordna att sammanträde för handläggning av konkurrensbcgränsningsärende skall hållas inom stängda dörrar.

Förhandling i högsta domstolen i ärende om utlämning skall hållas inom stängda dörrar. om det begärs av den vars utlämnande det gäller eller om det krävs av hänsyn till främmande stat. Bestämmelser om detta finnsi 19 å lagt-'n (1957:obå')ont ut/t't'tnning/iir brott och 13 å lagt-'n ("19.59.9541 om utlämning/or brott till Danmark. Finland. Island och .f'Vorge.

Även hänvisningsbestämmelser omfattas — under förutsättning att de kan anses ha självständig betydelse —av det särskilda förfarandet. Närmare härom se under avsnitt 7 (angående rättegångsbalken och viss anknytande lagstift- ning).

Följande är exempel på sådana hänvisningsbestämmelser: Slå tredje stycket lagen (1961362) om .lärsäkringsdomsto/ (det må dock anmärkas att detta stadgande även ger försäkringsdomstolen rätt att. även i annat fall än som avses i 5 kap. 1 å rättegångsbalken. förordna att handläggning skall ske inom Stängda dörrar); 5 kap. 3 å lagen (I 97:41:37!) om rt'ittegängen iarbetstt'ister; 2 å lagen (IOM-10.92.) om bostadsdomsttn' (det erinras om att 17å denna lag föreskriver att bostadsdomstolen utöver vad som följer av 5 kap. 1 å rättegångsbalken kan förordna att handläggning av vissa ärenden enligt lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m. m. skall hållas inom stängda dörrar. om det behövs med hänsyn till privatlivets helgd eller enskilds behöriga ekonomiska intresse); samt 16 å Iliirva/tnings/trot'ess/agen (107/291).

Slutligen skall i detta sammanhang beröras två stadganden i lagen (107b.'5t5't)) om medbestämmande i arbetslivet. MBL. Enligt 70 å föreskrivs att. utöver vad som i övrigt gäller. arbetsdomstolen i mål om tillämpningen av MBL eller om kollektivavtal kan förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar under vissa angivna förutsättningar. Denna regel begränsar rätten till offentlig förhandling vid domstol. Därigenom utvidgas de eljest gällande möjligheterna att hålla förhandling vid arbetsdomstolen inom

• Sida 299
•  Original

SOU 1078:34 Specia/motivering- 209

stängda dörrar. Bestämmelsen skall omfattas av det särskilda förfarandet. Genom 63 å MBL hänvisas indirekt till bl. a. bestämmelserna i 5 kap. rättegångsbalken om offentlighet och icke-offentlighet vid domstolsförhand- lingar. 1 denna regel utsågs inte annat än som skulle gälla den regeln förutan. nämligen att arbetstvister i princip skall handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister och att åtal skall väckas vid allmän domstol. 1—1änvisningsregeln i 63 åär således inte självständig och skall inte omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Det må anmärkas att vissa följdändringar i bl. a. rättegångsbalkens bestämmelser om möjlighet för domstol att hålla förhandling inom stängda dörrar föreslås i en inom justitiedepartementet utarbetad promemoria (Ds Ju 1977211) med förslag till ny sekretesslagstiftning.

lt) R iksdags/ör/ärandet

Tiden och sättet att framställa yrkande om att lagförslag skall vila enligt tredje stycket regleras i riksdagsordningen (5 kap. ] å st. 2 och tilläggsbestämmclse 5.1.3). Väcks inte bara yrkande om uppskov utan också yrkande att förslaget skall förkastas. skall sistnämnda yrkande prövas först; se 5 kap. 3å tredje stycket riksdagsordningen. Prövning av fråga om omedelbart antagande enligt regeln om fem sjättedels majoritet förutsätter omröstning och kan alltså inte göras med acklamation'. se andra stycket i samma paragraf. Närmare föreskrifter om konstitutionsutskottets prövning finns i 4 kap. 10 å tredje stycket och tilläggsbestämmelse 5.3.1 i riksdagsordningen. Att tolv- månaderstiden skall löpa från det att det första utskottsyttrandet i ärendet anmäldes i kammaren får till följd att återremiss enligt någon av föreskrif- terna härom (4 kap. 9 å st. 1 samt 5. kap. 6 och 7 åå riksdagsordningen) eller hänvisning till nytt utskott (4 kap. 9 å st. 2 riksdagsordningen) inte behöver fördröja handläggningen. 1 fråga om förfarandet i fall då det har väckts mer än ett förslag om begränsning i samma hänseende av en viss rättighet och det yrkas att något av dem eller alla skall vila hänvisas till 5 kap. 8 å första stycket riksdagsordningen.

2 kap. 18 å

I denna paragraf återfinns bestämmelsen om rätt till ersättning vid exprop- riation och annat sådant förfogande. Innebörden av stadgandet i den avfattning som rättighetsskyddsutredningen föreslår har angetts i den allmänna motiveringen (8.2). Grunderna för beräkningen av förlusten och ersättningen fastställs i vanlig lag. Här må bara erinras om att på grund av 2 kap. 20 å första stycket 8 i regeringsformen så gäller egendomsskyddet i 2 kap. 18å utan undantag i lika mån för utlänning här i riket som för svensk medborgare.

2 kap. 20 5.1"

1 denna paragraf regleras fri- och rättighetsskyddet för utlänningar häri riket. 1 första stycket räknas upp de rättigheter beträffande vilka utlänning utan undantag är likställd med svensk. 1 andra stycket räknas upp de rättigheter

• Sida 300
•  Original

210 Specf(I/motivering

5013 1978134

beträffande vilka utlänning är likställd med svensk. om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag. Till de rättigheter som tagits upp i andra stycket hör opinionsfriheterna. skyddet för kroppslig integritet. skyddet mot husrann- sakan och skydd mot frihetsberövande. Något skydd enligt 2 kap. regerings- formen mot lindrigare ingripanden i rörelsefriheten än frihetsberövande har däremot inte utlänning.

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skall sådan särskild lag. som avses i 2 kap. 20å andra stycket regeringsformen. omfattas av det särskilda lagstiftningslörfarandet för rättighetsbegränsande lag. Föreskrift härom tas in som ett nytt tredje stycke i förevarande grundlagsstadgande. Därvid görs undantaget i 2 kap. 12 å fjärde stycket för förlängning av tidsbegränsad lag tillämpligt för nu ifrågavarande särlagstiftning för utlänning. Motsatsen gäller för undantagen i övrigt i 2 kap. 12 å fjärde stycket. alltså undantagen för vissa tystnadsplikter. husrannsakan och "rena" frihetsstraff. T. ex. en bestäm- melse som för vissa fall öppnar möjlighet till husrannsakan enbart gentemot utlänning skulle således omfattas av tlet särskilda beslutsförfarandet.

Utlänning har ingen grundlagsskyddad rätt att vistas i riket. vare sig att resa in hit eller stanna kvar här. lnte heller har utlänning någon grundlagsskyddad rätt att vistas var som helst i riket. Mot frihetsberövande är dock utlänning som sagt grundlagsskyddad enligt 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen. (Om gränsdragningen mellan frihetsberövande och lindrigare ingrepp i rörelsefriheten.se SOU 1975:755. 139.1Av det sagda följer atten lagregel.som ger stöd enbart för att en utlänning hindras att resa in i riket eller ålägges att lämna riket. inte blir omfattad av det särskilda förfarandet. Det blir inte heller en lagregel som ger stöd enbart för att utlänning ålägges att vistas bara i viss del av riket. t. ex. en kommun. eller förbjuds att vistas i viss del av riket. t. ex. ett militärt skyddsområde. Däremot omfattar det särskilda förfarandet t. ex. lagregler som medger att utlänning tas i förvar eller hämtas till förhör.

Sådan lag som nu är aktuell äri första hand utlännings/(Igen(195—1.193). Mot bakgrund av det sagda må nämnas följande exempel på bestämmelser i utlänningslagen som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet: 35 och 37 åå om tagande i förvar. 42 å första stycket och 43 å andra stycket om hämtning till förhör samt 43 å tredje stycket om förhör inom stängda dörrar. Vidare blir bestämmelsen i 34å första stycket om s.k. politisk utvisning omfattad av det särskilda förfarandet. Detsamma gäller t. ex. de materiella delarna av bestämmelserna i 53 å och följande om verkställighet samt 62. 65. 66 och 70 åå.

En annan särlag för utlänningar är lagen (1075-1360) om it'zi'n,t.'säigc'i/'tlw' i spuningssy/ie i vissa/"all. Spaningslagen avser de "terroristsituatiöncr" då ett beslut om att skicka utlänningen i fråga ut ur landet inte har kunnat verkställas. Lagen medger att sådan utlänning under vissa förutsättningar underkastas husrannsakan. kroppsvisitation eller kroppsbesiktning eller utsätts för telefonavlyssning m. m. De materiella reglerna härom omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Anmärkas må dock att Spaningslagen är tidsbegränsad. Senast har den förlängts att gälla under år 1978 (proposi- tionen 1977/78146. justitieutskottets betänkande 14). Själva förlängnings- lagen skulle inte ha omfattats av det särskilda förfarandet.

Vidare är att nämna lagen (19.57.6659) om utlämning/ör bro/l. Denna lag gäller inte svensk medborgare. I själva utlämningsinstitutet synes ligga

• Sida 301
•  Original

set.: 197834 Spet'I'a/morivering 211

befogenhet till fysiskt tvång så. att de materiella reglerna i lagen 19571668 (1—13 åå) blir omfattade av det särskilda förfarandet. Däremot blir utläm- ningslagens förfaranderegler inte omfattade av detta beslutsförfarande annat än när de särskilt ger befogenhet till ingrepp i rättighet som skyddas av 2 kap. 20å andra stycket regeringsformen. Exempel på det sistnämnda är de materiella föreskrifterna om bl. a. frihetsberövande tvångsmedel i 16. 20 och 23 åå.

Här må också erinras om lagen (1971'2601 om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmåls'tlmn. se Specialmotiveringen till 2 kap. 12 å regeringsformen under 7 Rörelsefriheten (angående brottsbalken och viss anknytande lagstiftning).

8 kap. 1 _å'

Denna paragrafharjusterats med hänsyn till de ändringar som utredningen har föreslagit i 2 kap. 12 å.

Denna paragrafställer för närvarande för de rådgivande folkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beträffande utformningen av den fråga som skall ställas till medborgarna och tidpunkten för en viss folkomröstning som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till paragrafen innebär att kravet på lagform för de regler som gäller själva omröstningsförfarandet kommer att omfatta också bestämmelser om folk- omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen skall däremot ett beslut att sådan folkomröstning skall äga rum inte fattas i form av lag.

Med uttrycket "föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandet av en folkomröstning. Hit hör således såväl bestämmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifter om röstningsproceduren. sammanräkningsförfarandet och bcsvärsförfarandet.

Uttrycket "grundlagsfråga" syftar såväl på frågor om stiftande. ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslut enligt särskilda regler i regeringsformen skall fattas i grundlagsstiftningsform.

Rättighetsskyddsutredningen utgår från att ett förslag till lag om förfa- randet vid folkomröstning i hela riket kommer att utarbetas inom justitie- departementet såsom ett led i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

8 kap. 15 å

Denna paragraf innehåller de centrala reglerna om grundlagsstiftningsförfa- randet. Regeln om tidsfrist tas in i första stycket. 1 den allmänna motive- ringen har sagts att föreskriften inte hindrar att ett förslag till grundlagsänd- ring läggs fram senare och läggs till grund för ett vilande beslut. Om inte konstitutionsutskottet senast vid beredningen av ärendet medger undantag från tidsfristen. kan emellertid förslaget inte slutbehandlas under den närmaste valperioden utan måste vila till den därpå följande. alltså över två

• Sida 302
•  Original

212 Spet'ialniotivering

SOU 197834

riksdagsval.

Om det. exempelvis före ett extra val. skulle visa sig nödvändigt att få fram till avgörande ett vilande grundlagsförslag. väckt så sent att det inte kan behandlas i samband med nämnda val. finns teoretiskt den möjligheten att riksdagen förkastar det vilande förslaget och. på förslag av regeringen eller konstitutionsutskottet och med nämnda utskotts medgivande enligt nu förevarande bestämmelse. antager ett likalydande förslag såsom vilande för slutlig prövning efter det nämnda valet.

Med den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslaget bordlades där. Om en proposition eller ett utskottsförslag anhängiggöres genom att lämnas till kammarkansliet under riksdagens fericr. räknas således tidsfristen från det kammarplenum efter fcrierna. dä förslaget anmäldes till bordläggning.

Några särskilda föreskrifter angående förfarandet hos konstitutionsut- skottet torde inte behövas. Önskar någon ledamot av regeringen inför utskottet motivera en hemställan om undantag från tidsfristen. kan utskottet bevilja det (4 kap. 12å riksdagsordningen). Utredningen erinrar om ett uttalande av konstitutionsutskottet (KU 1970127 s. 9). enligt vilket statsråd inte skall deltaga i utskottets överläggning. Kammaren skall underrättas om undantag från tidsfristen; se vid 3 kap. 16å riksdagsordningen.

Reglerna om folkomröstning i grundlagsf'rägor bildar enligt utredningens förslag paragrafens tredje och fjärde stycken. Tredje stycket innehåller den grundläggande förutsättningen för att folkomröstning skall anordnas — att minst en tredjedel av riksdagens ledamöter (alltså inte bara en tredjedel av dem som deltager i omröstningen) röstar för bifall till yrkande om omröst- ningen — samt de därtill knutna procedttrreglerna. Tidsfristen för att framställa yrkande om folkomröstning har efter mönster av 3 kap. 10 och 11 åå riksdagsordningen bestämts till femton dagar. I likhet med yrkande orn misstroendeförklaring skall enligt förslaget ett yrkande om folkomröstning inte beredas i utskott.

De föreslagna nya bestämmelserna förutsätter att riksdagen. när den fattar ett vilande beslut i en grundlagsfråga. gör detta i så god tid under riksmötet att den i tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett eventuellt yrkande om folkomröstning. Utredningen återkommer till denna fråga under 1 kap. 4å riksdagsordningen.

8 kap. I 6 y)"

Av den föreslagna ändringen i denna paragraf följer att folkomröstning inte kan ingå som ett led i stiftande av riksdagsordningen även om därvid metoden med två riksdagsbeslut åtskilda av ett riksdagsval skttfle komma till användning.

8 kap. 18 å

Lagrådsutredningen föreslog att grundlagsbestämmelserna om lagrådet skulle delas upp på två paragrafer. Den förra. 18 å. skulle till innehållet huvudsakligen svara mot nuvarande 18 å. 1 19 å skulle granskningsområdet bestämmas. Paragrafen innehöll bl. a. en detaljerad uppräkning av de typerav

• Sida 303
•  Original

SOU 1978134

föreskrifter som skulle ingå däri. Någon grundlagsregcl om inriktningen av granskningen ansågs inte behövlig. Den föreslagna 18 ;" tar uppdelad på tre stycken. 1 det första angavs att det föratt avge _vttrande över förslag till lag eller annan författning skulle finnas ett lagråd samt att däri skulle ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. 1 det andra sades att yttrande från lagrådet kunde inhämtas av regeringen eller. enligt vad som närmare angavs i riksdagsordningen. av riksdagsutskott. 1 det tredje stycket sades att närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring skulle meddelas i lag.

Den teknik som rättighetsskyddsutrctlningen har valt. med en högre grad av '"principlösning", gör att paragrafen inte behöver innehålla lika många detalilöreskrifter angående lagrådets granskningsområde som 19 ;" i lagråds- utredningens förslag gjorde. Föreskrifterna härom kan då sammanföras till ett stycke. Bestämmelsen om granskningens inriktning kan införas i paragrafen som ett därpå följande stycke. De två första styckena i lagrådsut— redningens förslag till 18 & kan tillsammans bilda ett inledande stycke. Sist i paragrafen kan komma ett stycke motsvarande tredje stycket i lagrådsutred- ningens förslag till 18 ;". Totalt kommer paragrafen att innehålla fyra stycken. Genom att samla bestämmelserna om lagrådet i en paragraf vinner man att kapitlets sista paragraf". 19 ;". kan stå kvar med oförändrat nummer.

Lagrådsutredningen har föreslagit att den inledande bestämmelsen skall innehålla att lagrådets ändamål är att avge yttrande inte bara över lagförslag utan även över förslag till annan författning. l likhet med lagrådsutredningen anser rättighetsskyddsutredningen att det skall finnas möjlighet att till lagrådet hänskjuta även förslag till annan författning än lag. Så är emellertid fallet redan nu. Det synes inte vara nödvändigt att låta detta komma till uttryck i grundlagstexten. [ övrigt stämmer det nu föreslagna första stycket överens med de två första styckena i lagrådsutredningens förslag.

En av de uppräknade typerna av lagar är lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri— och rättigheterna. Uttrycket syftar på alla de i 2 kap.. även l7—19 ;;". reglerade friv och rättigheterna och tar alltså sikte inte enbart på de l'ri- och rättigheter som gäller "gentemot det allmänna".

Åtskilliga författningar tillhör mer än en av de uppräknade typerna. De lagar som begränsar någon av f'ri- och rättigheterna faller till största delen under 8 kap. 3,5. som handlar om "betungande" (')f'fentligrättsliga föreskrif- ter. Övriga rättighetsbegränsande lagar torde falla under 8 kap. 2 s*". som huvudsakligen handlar om civilrättslig lag: här syftas på de lagar som anges i 2 kap. 17—19 ;;. Under 8 kap. 2 ; faller också lagen om svenskt medborgar- skap.

Då det talas om lag som "angår" begränsning av någon av fri- och rättigheterna. syftas inte enbart på lag som innebär en förut icke föreliggande begränsning utan även sådana som avskaffar en begränsning eller som kan sägas vara i detta hänseende neutrala. Härvidlag hänvisas till vad som anfördes i motiven till 2 kap. 12.5 regeringsformen. där samma uttryck förekommer.

Även lag som avses i 11 kap. regeringsformen hör till de lagar som bör granskas av lagrådet. om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av de i 11 kap. avsedda lagarna kan åtskilliga ha stor principiell betydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallet med de lagar

Spec'ia/nwrivcring 213

• Sida 304
•  Original

214 Spec'ialmOliver!/lg

SOU 1078234

som anknyter till kapitlets bestämmelser om domstolar i 1. 3 och 4 åå samt med lag om överlämnande av myndighetsutövning till enskilt organ to;" tredje stycket) och lag angående resningsinstitutet (11 å). Stor betydelse för offentliga tjänstemän och indirekt för den statliga verksamheten kan de lagar ha som åsyftas i 5 & första stycket p. 1 och 10 &. De övriga typer av lagar som är nämnda i 11 kap. torde merendels ha mindre betydelse från de här aktuella synpunkterna och torde ofta kunna lämnas utanför lagrådets granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken statlig förvaltningsmyndighet under- ordnas riksdagen och inte regeringen (6 $). lag som innehåller krav på svenskt medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9,9 tredje stycket) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 5).

Den undantagsregel som syftar på "frågans beskaffenhet" — lagrådets yttrande behöver inte inhämtas. om riksdagen finner att dess hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet — får sin innebörd bestämd främst genom regeln i det följande stycket om inriktningen av lagrådets granskning.

Innebörden av den andra undantagsregeln — att lagrådets yttrande inte behöver inhämtas. om riksdagen finner att dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma — kommer i viss män att variera med omständigheterna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt. kan det bli nödvändigt att fördenskull avstå från remiss dit. Det kan dock stundom vara möjligt för en lagrådsavdelning att avbryta ett mera omfattande granskningsarbete och låta ett mindre men brådskande lagförslag få företräde. 1 andra fall kan det finnas en möjlighet att inrätta en lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av förslag. om det eljest skulle vara svårt att bereda plats på programmet. Givetvis kan det också finnas förslag som är så brådskande att yttrande av lagrådet inte kan avvaktas ens om plats på programmet bereds omedel- bart.

Angående innebörden av skyldigheten att motivera uraktlåtenhet att sända lagförslag till lagrådet för granskning hänvisas till vad som har sagts i den allmänna motiveringen (6.8.3).

Rättighetsskyddsutredningen vill hänvisa till den allmänna motiveringen (6.8.2) även i fråga om innebörden av bestämmelsen i tredje stycket om inriktningen av lagrådets granskning.

Vissa frågor med anknytning till paragrafens fjärde stycke. enligt vilket närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. har behandlats i den allmänna motiveringen (6.8.4). Till andra frågor återkommer utredningen i specialmotiveringen till lagen om lagrå- det.

10 kap. 5 _o'

Som rättighetsskyddsutredningen haranfört i sin allmänna motivering(7.2.2) skall möjlighet till beslutande folkomröstning föreligga inte bara i fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlagsform. Till sådana beslut hör besluten med stöd av första eller andra stycket i 10 kap. 5 & om överlåtelse av offentligrättslig befogenhet till icke svenskt organ. På grund av det anförda

• Sida 305
•  Original

SHU [971934

bör dessa styckens lydelse justeras.

Enligt 2 å andra stycket i samma kapitel förutsätts grundlagsförm även för godkännande av konvention som Sverige inte kan biträda utan grundlags- ändring. Även fett sådant fall kan folkomröstning begäras. Detta följer utan särskild ändring av bestämmelsens formulering. enligt vilken i det här avsedda fallet den för grundslagsändring föreskrivna ordningen skall iakt- tagas vid godkännandet.

11 kap. [49

I denna bestämmelse regleras lagprövningsrätten. Såsom framgått av den allmänna motiveringen (kapitel 5) avses stadgandet enbart kodifiera gällande rätt.

13 kap. 7 5)

Denna paragraf är ny. Den utsägcr att det särskilda lagstiftningsförfärandet för rättighetsbegränsande lag inte är tillämpligt. när riket är i krig eller i omedelbar krigsfara. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen. Paragrafens tillkomst föranleder att nuvarande 7—11 åå i 13 kap. blir 8—12 åå.

Övc/gångsbesrämmelse/'

Ändringarna i regeringsformen bör lämpligen träda i kraft vid årsskiftet närmast efter det att riksdagen slutligt har antagit dem. Enligt utredningens direktiv bör det första riksdagsbeslutet om ett förstärkt rättighetsskydd i regeringsformen kunna fattas före 1979 års val. Det slutliga beslutet kan fattas tidigast på hösten 1979. efter det allmänna valet i september. Sker detta skulle de nya bestämmelserna alltså enligt förslaget träda i kraft den 1 januari 1980.

Utredningens förslag till förstärkt rättighetsskydd i regeringsformen innebär väsentligen att nya procedurreglcr införs för regeringens och riksdagens handlande. Lagrådets yttrande bör inhämtas. förslag till grund- lagsändring skall läggas fram viss tid före nästa val. förslag till rättighetsbe- gränsande lag skall under vissa förutsättningar vila i tolv månader etc. Att dessa procedttrregler inte har iakttagits vid tillkomsten av nuvarande föreskrifter på fri- och rättighetsområdet medför självfallet inte att dessa blir ogiltiga. då de här föreslagna förfarandereglerna träder i kraft. Någon uttrycklig bestämmelse härom behövs inte.

Det föreslagna förbudet mot retroaktiva skatter och avgifter (2 kap. 10å andra stycket) bör inriktas på föreskrifter. som beslutas efter det att ändringarna i regeringsformen har trätt i kraft. En motsatt ordning. dvs. att retroaktiv tillämpning av existerande lagstiftning på skatte- och avgiftsom- rådet förbjuds i och med att ändringarna i regeringsformen har trätt i kraft. skulle uppenbarligen kunna leda till otillfredsställande resultat. Som p. 2 i övergångsbestämmelserna har därför förts in den regeln att äldre föreskrift om skatt eller avgift skall tillämpas utan hinder av 2 kr" Vi"- ndra stvcket.

.S'peciu/nmrivering

• Sida 306
•  Original

2 16 Special/noliver/ng

SOU 1978:34

9.2 Riksdagsordningen

[ kap. 4 51'

Som har nämnts i specialmotiveringen till 8 kap. [Så regeringsformen förutsätter de föreslagna reglerna ett visst tidsmellanrum mellan det första beslutet i ett grundlagsärende och riksmötets avslutande. Detta innebär att riksdagen vid sin arbetsplanering beträffande sådana ärenden får se till att beslut fattas i tillräckligt god tid före den tidpunkt för riksmötets avslutande som följer av reglerna i förevarande paragrafs första stycke. Det kan emellertid inte helt uteslutas att ett beslut i en grundlagsfråga någon gång måste fattas så sent under ett riksmöte att det uppkommer viss konflikt mellan dessa regler och vad som förutsätts i 8 kap. 15 & regeringsformen. Av denna anledning föreslås att lörevarande paragraf kompletteras med en bestämmelse som innebär att ett riksmöte. utan hinder av reglerna i första styckets tre första meningar. skall pågå till dess ett föreliggande ärende om beslutande folkomröstning har avgjorts.

Til/äggsbestömma/se 2. 7 . I

Bestämmelsen upptar regler om innehållet i Rjredragningslistan för kammar- sammanträde. Det bör föreskrivas att yrkande om folkomröstning i grund- lagsfråga bör uppföras på listan före alla andra ärenden.

Tilläggsbeslämmelse .? . 7. 3

l bestämmelsen införes en erinran om föreskriften i tilläggsbestämmelsen 5.1.3. enligt vilken yrkande att lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 ;" tredje stycket regeringsformen om möjligt skall upptagas på kammarens föredrag- ningslista.

.? kap. 9 _e'

Genom föreskriften i andra stycket klargöres att det inte blir en uppgift för talmannen att vid utformningen av beslutsproposition ta ställning till huruvida ett lagförslag angår begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2'. kap. 12 & första stycket regeringsformen; frågan härom prövas för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet enligt tredje stycket i nämnda paragraf.

3 kap. ]6 j'

Konstitutionsutskottets beslut om undantag från den i 8 kap. 15 ;" regerings- formen föreskrivna tidsfristen för väckande av grundlagsändringsförslag skall bringas till allmän kännedom. lämpligen genom en anmälan till kammaren. En föreskrift härom bör införas som ett andra stycke i föreva- rande paragraf.

• Sida 307
•  Original

SOL.l 1978134

3 kap. 17 31"

De ändringar som föreslås i denna paragraf samt i 3 kap. 2 & och 8 & andra stycket innebär att ärende om folkomröstning i grundlagsfråga skall behandlas på samma sätt i riksdagen som ärende om misstroendcförklaring. Den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 8,5 andra stycket innebär bl. a. att omröstningen skall gälla endast själva yrkandet. inte den eventuella moti-

veringen.

..? kap. 1 9 9"

Förslag som vilar enligt 2 kap. 12% tredje stycket regeringsformen skall beredas i utskott två gånger. Det beredande utskottet skall avge betänkande inte bara före utan också efter uppskovet (se härom 4 kap. 8 & st. 4). Givetvis skall lörslagsställaren kunna återkalla sitt förslag även under viloperioden. Efter mönster av vad som gäller i normalfallen bör denna möjlighet upphöra i och med att det beredande utskottet avger sitt andra betänkande.

4 kap. 8 ,f

Dct väsentliga syftet med uppskovsinstitutet är att riksdagen skall få möjlighet att tillgodogöra sig synpunkter och erfarenheter som kommer fram under viloperioden. Förslaget är under denna period anhängigt hos det beredande utskottet ttilläggsbestämmelse 5.3.1"). Det ankommer på detta utskott att samla nytillkommet material i ärendet och att redovisa detta för kammaren. Enligt vad som föreslås idenna paragrafskall detta göras i ett nytt betänkande. Tanken är att utskottet här också skall ta ställning till senare väckta förslag som ligger inom samma ärendes ram.

4 kap. [0 s*

1 paragrafen behandlas nu skyldighet för statliga myndigheter att på utskotts begäran lämna upplysningar och avgiva yttranden samt utskottsminoritets möjlighet att tvinga fram sådana upplysningar eller yttranden mot majorite- tens önskan. Som ett tredje stycke införes regeln om skyldighet för konstitutionsutskottet att till lagrådet remittera lagförslag som enligt yrkande skall vila enligt 2 kap. 12 & tredje stycket regeringsformen. Skyldigheten är inte j_)villkorlig. Utskottet kan avge förklaring att lagförslaget angår rättig- hetsbegränsning utan remiss till lagrådet. Däremot får utskottet inte avge förklaring av motsatt innebörd utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Givetvis behövs ingen särskild remiss till lagrådet. om detta har yttrat sig i saken redan tidigare. (. ex. i samband med granskning av förslaget efter remiss av regeringen.

5 kap. 1 '+' och til/äggsbeslämmelse 5.1.3

1 paragrafen föreskrivs nu att utskottsbetänkande före ärendets avgörande som regel skall bordläggas vid två sammanträden med kammaren; riksdagen katt på utskottets förslag besluta att ärendet skall avgöras efter endast en

Spa'ialnmrivcring

_)

4.

• Sida 308
•  Original

2 18 Spet'ialmmivwing

SOU 1978134

bordläggning. Enligt ett nu föreslaget andra stycke får yrkande enligt 2 kap. 125 tredje stycket regeringsformen att ärende skall vila framställas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren. Någon särskild sista tidpunkt för sådant yrkande föreskrivs inte. Härvidlag gäller den allmänna princip som indirekt kommer till uttryck i 5 kap. 3 och 4.5; riksdagsordningen. nämligen att yrkande kan framställas ända till dess att kammaren på talmannens förslag finner överläggningen avslutad. Emellertid skall yrkandet enligt den föreslagna tilläggsbestämmelsen 5.1.3 om möjligt upptagas pa kammarens föredragningslista. Yrkandet bör därför helst framställas senast vid andra bordläggningen eller. om ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning. vid första bordläggningen elleri varje fall så lång tid före det kam marsammanträde då ärendet först kan avgöras att talmannen hinner föra upp yrkandet på listan (se 2 kap. 7 ä' riksdagsordningen).

Yrkande att lagförslag skall vila enligt den nämnda bestämmelsen i regeringsformen skall framställas skriftligen. Yrkandet i skriftlig avfattning kan inlämnas vid kammarsammanträde. Det kan också lämnas in till kammarkansliet.

5 kap. ) y'

1 fråga om ändringen i denna paragraf hänvisas till vad som har sagts under 3 kap. 17 &.

5 kap. 3 9' och Ii/Iäggsbestämmelse 5. 3. ]

Bestämmelsen i andra meningen av andra stycket om att ärende skall avgöras genom omröstning och inte med acklamation. om det för beslut fordras anslutning från Särskilt flertal. blir tillämplig vid prövning av fråga om omedelbart antagande av förslag som har blivit föremål för uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12 ätredjc stycket regeringsformen. Yrkas dessutom att förslaget skall förkastas. skall frågan därom. såsom närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen (4. 12). avgöras först. Beslutar riksdagen därvid enligt allmänna regler om enkel majoritet att förkasta förslaget. fordras ingen ytterligare åtgärd. ! motsatt fall skall undersökas. om fem sjättedelar av de röstande vill bifalla förslaget. Visar sig detta vara fallet. är förslaget antaget. Samlar förslaget inte så stor majoritet. skall förslaget hänvisas till konstitu- tionsutskottet för dess prövning enligt 2 kap. 12; tredje stycket regerings- formen. såvida inte utskottet redan har gjort sådan prövning. — Resulterar konstitutionsutskottets prövning i att förslaget inte angår rättighetsbegräns- ning. företages ärendet till avgörande enligt allmänna regler. 1 motsatt fall upprepas proceduren med omröstning enligt 5/6-regeln. Har någon yrkat att förslaget skall förkastas. skall även i denna omgång frågan härom prövas först. Blir ärendet inte heller nu avgjort. skall förslaget återförvisas till det beredande utskottet för att vila där.

5 kap. 8 _f

Som en tredje mening i fÖfSl'd Stycket införes en bestämmelse om det i den allmänna motiveringen (4.12) diskuterade fallet att det föreligger flera

• Sida 309
•  Original

SOU 1978:34

inbördes oförenliga yrkanden om utformningen av en viss föreskrift. och uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12 & tredje stycket regeringsformen har väckts i fråga om ett eller flera av yrkandena. Bestämmelsen innebär att riksdagen först med tillämpning av allmänna regler skall utvälja ett av förslagen. dvs. eventuellt med eliminationsmetoden. Därefter skall det segrande förslaget ställas under omröstning enligt 5/6-regeln (5 kap. 3 & andra stycket; således inte med acklamation).

Beträffande ändringen i andra stycket hänvisas till vad som har sagts under 3 kap. 17 ä'.

5 kap. [() _f

I tredje stycket finns nu en principiellt betydelsefull föreskrift. som fastslår riksdagens behamflingsplikt (prop. 197390 5. 563). Ärende skall som regel avgöras senast under året efter det då det väcktes. Denna regel bör inte få tillämpning på förslag som vilar enligt tolvmånadsrcgcln. Här bör i stället gälla att ärendet i regel skall avgöras före utgången av kalenderåret närmast efter det att tolvmånadsfristen har gått ut. Den undantagsregel för fall av extra val som gäller nu bör få tillämpning även på de nu ifrågavarande rättighetsbegränsande förslagen.

5 kap. 12 lf

[ den allmänna motiveringen har nämnts att bestämmelsen i 8 kap. 15,5 regeringsformen om tidsfrist för väckande av grundlagsändringsförslag inte hindrar att ett sådant förslag läggs fram senare och läggs till grund för vilande beslut. Vidare har sagts att det andra och avgörande beslutet i ett sådant fall inte kan fattas redan efter det närmaste valet. såvida inte konstitutionsut- skottet medgcr undantag från tidsfristen. Frågan får således vila över ännu ett val.

Enligt gällande lydelse av 5 kap. 12 & riksdagsordningen kan ett förslag till grundlagsändring inte vila över mer än ett ordinarie val'. här sägs nämligen att grundlagsärende som har vilat över ett val skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen. Enklast kan bestämmelsen ändras så att som huvudregel sägs att ärendet skall avgöras vid första riksmötet iden valperiod "då slutligt beslut i ärendet enligt den grundläggande bestämmelsen i regeringsformen först får fattas.

Bestämmelsen bör vidare förses med förbehåll för det fall att grundlags- ändringsförslaget dessförinnan förkastas. Härmed syftas främst på fall då förslag till grundlagsändring förkastas vid folkomröstning.

Genom ett nytt andra stycke bör det åläggas konstitutionsutskottet att göra anmälan till kammaren om vilande grundlagsändringsförslag som har blivit förkastat vid folkomröstning. Ett sådant förslag är slutgiltigt prövat genom folkomröstningen. Kammaren skall inte vidtaga annan åtgärd än att lägga anmälan till handlingarna. Något förbud för ledamöter eller statsråd att yttra sig med anledning av anmälan (jfr 2 kap. 10 & riksdagsordningen) bör icke föreskrivas. — Uppgiften att göra anmälan till kammaren ankommer i fråga om ärende. som inte rör grundlagsändring men handlägges i samma ordning som grundlagsändring. givetvis på det beredande utskottet; detta kan tänkas

Sp(”Cia/moliver/"ng

• Sida 310
•  Original

220 Spc'c'iaImmivering

SOU 107834

vara ett annat utskott än konstitutionsutskottet. Avfattningen beaktar även detta fall.

Iqu/irrc'idam/ebvslämmelse

Ändringarna i riksdagsordningen har samband med de ändringar i regerings- formen som avser det särskilda förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning och förfarandet vid grundlagsstiftning. Ändringarna i riksdags- ordningen hör naturligtvis träda i kraft samtidigt med ändringarna i regeringsformen.

Enligt 8 kap. l6 ;' regeringsformen kan riksdagsordningens huvudbestäm- melser beslutas på ettdera av två sätt: antingen på samma sätt som grundlag eller genom ertdast ett beslut. om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestäm- melse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet. Det får ankomma på riksdagen att ta ställning till hur de nu föreslagna ändringarna i riksdagsordningen bör beslutas. ! detta samman- hang f'år ikraftträdandebestämmelsens exakta lydelse utformas.

9.3 Förslaget till lag om lagrådet

Rättighetsskyddsutredningen ansluter sig i allt väsentligt till lagrådsutred- ningens förslag till lag om lagrådet (se bilaga 1). Endast på en punkt avviker rättighetsskyddsutredningens förslag från detta. Såsom har anförts redan i den allmänna motiveringen (6.8.4) föreslår rättighetsskyddsutredningen att möjligheten att såsom sakkunnig anlita person med särskilda fackkunskaper inte skall anges uttryckligen i lagen. Detta får till följd att lO & utgår. att ll & omformuleras och får beteckningen lO ;" samt att lZ—l8 && får ändrad numrering. Vidare föreslås vissa smärre justeringar av övergångsbestämmel- serna.

l övrigt har rättighetsskyddsutredningen funnit anledning endast till vissa strödda anmärkningar.

I . ö och 16 så.

Enligt l å andra stycket i lagrådsutredningens förslag till lag om lagrådet bestämmer regeringen med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet. om detta skall bestå av mer än en avdelning. Enligt motiven (under lå) ger denna bestämmelse befogenhet åt regeringen inte bara att besluta om inrättande av avdelning utan även att vid behov dra in avdelning. ! ett senare sammanhang (under 6 &) yttrar utredningen att. om en avdelning inrättas under pågående lagrådsperiod om två år. ledamöterna bör utses endast för tiden till periodens utgång. Härtill vill rättighetsskyddsutredningen foga att f och 6 åå i förening givetvis gör det möjligt för regeringen att bestämma tjänstgöringstiden för avdelning av lagrådet till en viss begränsad del av en lagrådsperiod. Rättighetsskyddsutredningen vill vidare erinra om 17;" i lagrådsutred- ningens förslag (löä i det nu framlagda förslaget). enligt vilken. om regeringen har meddelat lagrådet att detta ej har att vänta något ärende under

• Sida 311
•  Original

SOU 1078:34

viss tid.justitieräd och regeringsråd. som är i tjänst i lagrådet. under nämnda tid skall tjänstgöra i den domstol som de. tillhör. såvida ej annat föranledes av brådskande ärenden.

Beträffande justeringen av en hänvisning i 6 &. se vad som sägs under 1 1—1 7 5,5.

l () Q'

1 den allmänna motiveringen (6.8.4) har rättighetsskyddsu(redningen yttrat att lagrådets befogenhet att såsom sakkunnig anlita person med särskilda fackkunskaper inte behöver ha uttryckligt stöd i lagrådslagen. Vad som behöver sägas där är. enligt vad utredningen vidare anförde. endast att lagrådet äger på allmän bekostnad anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som lagrådet anser sig behöva. En bestämmelse härom bör införas i slutet av 11 & (lnå enligt det nu framlagda förslaget).

/ l—I 7 H

De förevarande bestämmelserna motsvarar 12—185; i lagrådsutredningens förslag och har inte ändrats på annat sätt än att numreringen är förskjuten. Aven ordningsföljden är oförändrad.

Ovmgängsbcsltimme/ser

Den nya lagen om lagrådet bör träda i kraft samtidigt med den nya lydelsen av 8 kap. lflä regeringsformen. Detta föranleder vissa jämkningar av de av lagrådsutredningen föreslagna övergångsbestämmelserna. Den slutliga avfattningen får bestämmas under riksdagsbehandlingen. (Jämför i dessa hänseenden vad som sägs i motiven till ikraftträdandebestämmelsen till ändringarna av riksdagsordningen.)

Spec/almotiter/ng

• Sida 312
•  Original

• Sida 313
•  Original

SOU 1978134

Reservation

Av Kennel/1 Kvist (vpk)

Föreliggande utredning är en kompromiss mellan fyra partier. Detta har satt sin prägel på en stor del av utredningens arbete. Dess diskussioner utvecklades efterhand alltmer till öppen köpsfagan med ståndpunkter mellan de kompromissande partierna. De har handlat efter maximen att eftersträva största möjliga enighet i grundlagsfrågor.

På ett allmänt plan finns enighet mellan samtliga i utredningen represen- terade partier i några av de grundläggande frågor som har med demokratin att göra och som speglas i grundlagen. Alla partier företräder programmatiskt yttrande-. organisations-. demonstrations- och andra opinionsfriheter.

Men enigheten ligger på ett allmänt plan. De demokratiska fri- och rättigheterna är inte abstrakta utan utövas iett konkret socialt sammanhang. Olika samhällsklasser harolika möjligheter att i praktiken få nytta av formellt lika rättigheter. Olika samhällsklasser har därför olika intressen av rättighe- ternas utformning och inriktning. De politiska partierna existerar inte utanför klassamhällets sociala realiteter och klassmotsättningar. Tvärtom represen- terar de olika klasser och sociala skikt.

Detta präglar också deras inställning i grundlagsfrågor. De borgerliga har t. ex. länge drivit tesen att procedurregler med minoritetsspärrar kan utgöra ett skydd för fri— och rättigheter. Arbetarrörelsens partier var — åtminstone före detta betänkande — eniga om att det var betänkligt ur löfksuveränitetens och parlamentarismens synvinkel. då det skulle lägga alltför stor makt i händerna på en parlamentarisk minoritet. De borgerliga har stridit för domstolarnas lagprövningsrätt och obligatorisk lagrådsgranskning medan arbetarrörelsen bekämpat att domstolar får politisk makt. De borgerliga — främst moderaterna — har drivit tesen att äganderätten är en grundläggande fri- och rättighet och har försökt ge den ett så starkt grundlagsskydd Som möjligt. Det har varit ett moderat krav att få förbud mot retroaktiv skattelag- stiftning.

De borgerliga har i den na utredning i allt väsentligt fått med sig socialdemokraternas representanter på sina huvudkrav. inklusive förstärkt skydd av den kapitalistiska äganderätten. Däremot har utredningens majo- ritet inte velat grundlagsfästa demokratiska fri— och rättigheter för de arbetande på arbetsplatserna.

Grundlagsfrågornas klasskaraktär kan inte kompromissas bort. lnte heller kan deras påStådda svårtillgänglighet och brist på "bredd" bli ett argument för

• Sida 314
•  Original

224 Reservation

SOU 1978134

ett accepterande av borgerliga ståndpunkter föratt debatten igrundlagsfrägor skall tystna. Det handlar om ting som i princip och praktik är alltför väsentliga.

Jag har intc kunnat etta mig med utredningens majoritet av bl. a. följande tio skäl:

A. Utredningsfi'irslaget utgår från den oriktiga principen att rättigheterna bara är ett förhållande mellan enskilda och stat. Denna princip innebär en begränsning av området för fri- och rättigheterna främst genom att:

B. de arbetande inte får några grundlagsskyddade fri- och rättigheter på sina arbetsplatser.

C. Förslaget — liksom gällande grundlag — jämställer formellt faktiskt olikställda — tydligast uttryckt ijämställande av strejk och lockout.

D. Utredningen har i huvudsak handlat efter regeln att grundlagen icke bör föranleda ändringar i existerande lagstiftning.

F.. Utredningen föreslår ett kvalificerat förfarande vid viss lagstiftning som strider mot parlamentarismens principer och inte ger rättigheterna något egentligt skydd. Rättigheter skall skyddas innehållsligt "materiellt" och inte genom procedurregler vars skyddseffekt kan ifrågasättas.

F. Det nya grundlagsstiftningsförfarandet har mera negativa effekter än dess påstådda vinster och det förbättras inte av demagogi om folkomröstning.

G. Den lagprövning som nu skrivs in ger domstolarna ett otillbörligt politiskt instrument och utgör ett dåligt grundlagsskydd.

H. Kompromissen innebär en stärkt ställning för lagrådet — vilket ger domarna i de högsta instanserna ökad makt.

1. Förslaget innebär förstärkt skydd för kapitalistisk egendomsrätt — kapita- listisk egendom bör ej ha grundlagsskydd.

J. Grundlagsskyddet mot retroaktiv beskattning är främst ett skydd för spekulation.

Jag motiverar dessa punkter enligt följande:

A. Utredningens förslag innebär ett fortsatt stöd för principen att grundlagen endast skall definiera rättigheter gentemot statsmakten. gentemot "det alltttänna". Detta gör rättigheterna ofullständiga. lnte minst gäller detta i ett samhälle som baseras på privat ägande till produktionsmedlen och som innefattar privat ägande till offentliga platser.

Många privata köpcentra och liknande är ju till sin karaktär allmänna platser men likväl finns många fall som visar att opinionsfriheterna där begränsas med hänvisning till att det är "privat" område. Ett grundlagsskydd som bara riktar sig mot den s. k. offentliga makten visar sig här ofullständigt. Många prix-'atägda allmänna samlingsplatser hamnar utanför rättighetsskyd- det.

B. Främst gäller denna insnävning av rättigheternas giltighet arbetsplat- serna.

• Sida 315
•  Original

SOU 1978134

Ett övervägande flertal av medborgarna tillbringar en mycket stor del av sitt vakna liv som anställda på olika arbetsplatser. Men i egenskap av anställda mister de viktiga demokratiska rättigheter så fort de kommer in på sin arbetsplats. Politiska f'ri- och rättigheter som yttrande-. informations- och mötesfrihet gäller inte på arbetsplatserna. Företagsledningarna har där makten att förhindra de anställda att ordna politiska möten på arbetsplatserna — även om det skulle ske under arbetspauser eller efter arbetsdagens slut. Företagsledningar kan förhindra spridande av politiskt informations- eller agitationsmatcrial. De kan ta sig rätten till åsiktsregistrering av anställda. De använder svartlistning som en metod att bekämpa anställda som genom politisk eller facklig aktivitet vill verka för sina arbetskamraters intressen.

Nu kan man invända att riksdagen i samband med antagandet av MBL uttalade att avtal kan slutas om att politisk verksamhet kan tillåtas på arbetsplatserna. Men varför skall de politiska rättigheterna vara en förband- lingsfråga för de anställda på arbetsplatserna när de inte är det i andra sammanhang? De politiska rättigheterna är inget förbandlingsobjekt. De arbetande skall inte ha färre rättigheter därför att de befinner sig på en arbetsplats.

Detta visar hur principen att rikta grundlagsskyddet enbart mot "det allmänna" blir en klassprincip. Den medför att vissa genom sitt ägande får makt över andras möjligheter att informera och informeras. påverka och påverkas.

Regeringsformen borde därför ge skydd för yttrande-. informations- och mötesfrihet. facklig och politisk organisationsrätt på arbetsplatserna samt skydd mot åsiktsregistrcring och svartlistning.

C. En annan princip som ligger i den borgerliga rättighetssynen är att samhällets olika klasser behandlas som om de vorejämbördiga och likställda. Huvudmetoden att uttrycka detta är att inte uttrycka det alls. dvs. överhuvudtaget inte låtsas om att det finns olika klasser med olika ställning i samhället. Då blir likheten inför lagen en oantastlig princip. Men när de priviligierade har samma rätt som de svaga finns orättvisorna kvar. 1 klassamhällets verklighet existerar dänill inte ens den principiella likheten inför lagen. Domar och straffsatser slår hårdare mot de socialt svaga.

Regeringsformen blundar för denna realitet. "Varje medborgare" skall tillförsäkras ersättning vid expropriering heter det i 2 kap. 18 & regeringsfor- men. Härigenom döljs att denna paragraf främst är ett skydd för egendomar som har samhällelig betydelse. dvs. kapitalistisk egendom i företag. fastig- heter och mark.

Regeringsformen likställer i enlighet med den na princip strejk och lockout. 1 2 kap. 17 & heter det att "Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder. om ej annat följer av lag eller avtal".

Lockouten har i denna paragraf snarast en starkare ställning än strejken enär rätt till stridsåtgärd tillkommer enskild arbetsgivare men tillkommer "arbetstagarna" endast "i förening".

Stadgandet vilar på föreställningen att det skulle ftnnas jämställda parter "arbetsgivare och arbetstagare" på arbetsmarknaden. Denna föreställning är felaktig. Parternas ställning och situation är i grunden olika. "Arbetsgivarna"

Reservation 225

• Sida 316
•  Original

226 Reservation SOU 197834

förfogar över betydligt fler maktmedel än de anställda. Om "arbetsgivare" anser att hans vinst av de anställdas arbete inte blir tillräcklig kan han permittera och slå igen och ställa de anställda utan arbete. De anställda har inte samma möjlighet gentemot arbetsgivaren om de tycker han betalar dent för lite.

Såväl strejk som lockout är fi:"irfogande över arbetskraft. "Arbetsgivaren" förfogar över andras arbetskraft. Lockouten innebär att han hindrar andra från att arbeta. Strejken innebär ett förfogande över den egna arbetskraften. Den innebär att den arbetande under vissa villkor inte vill ställa sin egen arbetskraft till "arbetsgivarens" förfogande. Även de ekonomiska konse- kvenserna av fackliga stridsåtgärder drabbar olika. Oavsett om konflikten betecknas som lockout eller strejk drabbar den — så länge den pågår — hårdast de anställda. En lockout kan i vissa lägen t. o. m. vara lönsam för företagen. lnom den s. k. offentliga sektorn är dessutom "arbetsgivaren" ekonomiskt oåtkomlig.

En internationell jämförelse visar att den svenska regeringsformen är extremt Iockoutvänlig. 1 länder som England och USA har lockouten en med strejken ickejämställd ställning i lagstiftningen. 1 Italien och Frankrike är den som konsekvens av tillämpningen av den konstitutionellt garanterade strejkrätten i många fall förbjuden.

Lockouträtten bör ej ges grundlagsskydd i den svenska regeringsformen. Däremot bör strejkrätten skyddas utan inskränkning. Strejken är de arbe- tandes enda effektiva stridsmedel. Det gäller deras rätt att förfoga över sin egen arbetskraft. Förhållanden som gällt vid ingången av ett arbetsavtal kan förändras genom arbetsgivarens aktivitet eller genom det kapitalistiska samhällets utveckling. I sådana fall måste arbetare och tjänstemän ha tillgång till sitt stridsmedel. strejken. för att försvara sina intressen.

Utredningen borde med anledning av vad som här anförts beslutat att föreslå att 2 kap. 17 &. regeringsformen skall få följande lydelse:

De arbetande bar gentemot privata och offentliga företag och myndigheter följande rättigheter: rätt att organisera sig fackligt och politiskt; rätt att på sina arbetsplatser bedriva agitation. propaganda och mötesverksamhet: rätt att genom sina fackliga organisationer förhandla i alla frågor rörande arbets- och anställningsvillkor. arbetstid. arbetsledning och arbetsfördelning. lön och löneförmer. anställning. avskedanden och permitteringar; rätt att tillgripa strejk. Avtal eller föreskrifter som inskränker dessa rättigheter förbjuds i lag.

D. Rättighetsskyddsutredningen har liksom fri- och rättighetsutredningen utgått från principen att grundlagen skall anpassas till den existerande lagstiftningen. Utredningen har "inte sett som sin uppgift" att föreslå några ändringar i vanlig lag. "Vad som kommer ifråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätt på området särskild stadga och fasthet."

Denna princip har fått tjäna som motivering i flera sammanhang. Den användes som argument mot grundlagsskydd för fri- och rättigheter för de anställda på arbetsplatserna. Den användes som argument mot att förbättra skyddet för utlänningars rättigheter och bl. a, förbjuda åsiktsregistrering av utlänningar. Den har också spelat en roll som argumentation mot ett verkligt

• Sida 317
•  Original

SOU 1978134

grundlagsskydd för demokratiska fri- och rättigheter, den s.k. materiella metoden (se kap. 4.3).

Denna princip är felaktig. Tillvägagångssättet måste vara det omvända. Först bör man bestämma vilka rättigheter som är viktiga att skydda. Skulle den existerande lagstiftningen stå i motsättning till en sådan rättighet. måste lagen anpassas efter grundlagen. Grundlagar är överordnade författningar.

E. Utredningen har inte — med något undantag — närmare preciserat de fri- och rättigheter som anges i regeringsformens andra kapitel. Den har istället valt att göra så, att lagstiftning som begränsar rättigheterna kan bli mer tidskrävande än annan lagstiftning. Om ett rättighetsbegränsande förslag inte förkastas får det antas först efter tolv månader om tio riksdagsledamöter begär det och om mer än 1/6 av de röstande är motståndare till lagen. Om minst 5/6 av de röstande är för förslaget är det antaget.

Utredningsmajoritcten föredrog att arbeta fram enighet om detta förslag framför att gå in för att få fram ett innehållsligt, "materiellt", skydd för rättigheterna. Det förelåg dock ett utkast till ett sådant grundlagsskydd i egentlig mening. En "materiell" metod innebär att klart preciserade rättig- heter icke får inskränkas med mindre än att grundlagen ändras, dvs. icke utan att folket i val fått säga sin mening.

lutredningstextcn framhålls att utredningen varit enig om att den na metod är bäst. Men likväl ansåg utredningsmajoriteten det inte vara möjligt att förbättra regeringsformens "materiella" skydd. Skälen härtill angavs vara av teknisk natur. Det viktigaste argumentet var att det skulle kunna medföra stora ändringar i befintlig lagstiftning. Ett annat skäl var utredningens tidspress. Jag har icke övertygats av dessa skäl. Frågan om det "materiella" skyddet kunde ha givits samma utrymme som förhandlingarna för att nå godtagbara kompromisser i frågor av mindre vikt, bara viljan funnits.

Det "kvalificerade förfarande" som utredningsmajoriteten stannat för innebär inte mycket till skydd för fri- och rättigheterna. Det torde vara av föga tröst för den som ser en rättighet försvinna att den inskränkts med 5/6 majoritet eller att det tagit 12 månader att inskränka den. Den är likväl inskränkt. Förslagcts matematik är dessutom godtycklig. Varför är detjust en sjättedel som skall kunna åstadkomma ett uppskov? Man anar hären fixering vid rådande parlamentariska styrkeförhållanden. Uppskovet utgör inget egentligt skydd för rättigheterna utan innebär att de får inskränkas. fastän långsamt.

1 ett parlamentariskt systern väljer folket en folkrepresentation i vilken folkviljan kommer till uttryck genom en majoritet. Folket skall ha rätt att ställa en vald majoritet i riksdagen till ansvar för dess politik. Majoriteten skall inte kunna krypa undan ansvar genom hänvisningar till att en minoritet kunnat blockera dess handlingsmöjligheter. Inte heller skall folkviljans politik, såsom den återspeglas av den valda majoriteten. förhindras att komma till uttryck genom regler som ger en minoritet makt att styra politiska beslut.

Denna åskådning kom klan till uttryck hos fri- och rättighetsutredningen. rättighetsskyddsutredningens föregångare. Denna (FRU) slöt att: "en ordning med kvalificerad majoritet för fri- och rättighetsinskränkningar står (alltså) i dålig överensstämmelse med grundläggande demokratiska princi-

Reservation 227

• Sida 318
•  Original

228 Reserva lion

SOU 1978134

per". Utredningen ansåg att dessa principiella invändningar med "ungefär samma styrka" gällde i fråga om "t. ex. en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan framtvinga längre uppskov nted ett sådant beslut".

Också den dåvarande socialdentokratiska regeringen anslöt sig till utred- ningens uppfattning: "Majoritetsprittcipens grundläggande betydelse för den politiska demokratin har — —— understrukits genom det riksproportionella valsystemet och avspeglas också på andra sätt i den nya författningen som konsekvent är byggd på folksuveränitetcns och parlantentaristttens princi- per". Det sista är visserligen något förskönande. men vidare: "En rättighets- reglering måste utformas så att inte politisk makt förs över från riksdagsma- joriteten till olika riksdagsminoriteter".

Även om det kvalificerade förfarande som rättighetsskyddsutredningens majoritet förordar utgör en modifiering av de ursprungliga propåerna från borgerligt håll anser jag att FRU:s och den förra regeringens argument på denna punkt fortfarande är giltiga.

Ett materiellt skydd. dvs. ett grundlagsfästande av fri- och rättigheter. kan inte bytas mot en procedurregel. som ger en minoritet möjlighet att åstadkomma uppskov. Det materiella skyddet och kvalificerat förfarande uttrycker motstridiga principer. Det materiella skyddet innebär ett grund- lagsskydd. Kvalificerat förfarande innebär inget egentligt skydd. Det innebär i föreliggande förslag en uppskovsmöjlighet. Grundlagsskydd står i överens- stämmelse med parlamentarismcns principer. Det kvalificerade förfarandet innebär att ett tillfälligt minoritetsveto införs.

Metoderna står på detta sätt för olika principer. Det kvalificerade förfaran- dets procedurregler tjänar möjligen som en brasklapp för luddigt formulerade rättigheter därför att man inte vill ge sig i kast med att åstadkomma ett materiellt skydd.

F. Utredningsmajoritetcn föreslår att grundlagsstiftningsförfarandet skall ändras så att en grundlagsändring skall anmälas i riksdagens kammare senast tio månader före det val som skall komma emellan de två erforderliga riksdagsbesluten. Undantag från denna regel skall dock. enligt förslaget. konstitutionsutskottet nted 5/6 majoritet kunna bevilja. Vinsten skall vara ökad tid för diskussion av förslaget.

Denna förmodade vinst kan emellertid likagärna vändas till sin motsats så att en opinion hinner lugnas eller titt förslaget mister sitt "aktualitetsvärde" i den politiska debatten. Förslaget öppnar för onödig formalism. kan innebära att förslag pressas fram utan tillräcklig beredning samt innefattar en ny variant av tillfälligt minoritetsveto. Denna gång skall tre av riksdagens ledantötcr — dvs. flera än 1/6 av konstitutionsutskottets 15 ledantötcr — få makt att skjuta ett lagförslag på framtiden. I detta fall i tre år eftersom grundlagar antas i två beslut med mellanliggande val. Detta ger ett icke godtagbart minoritetsinflytande.

Utrcdningsmajoriteten föreslår vidare införande av beslutande folkom- röstning i grundlagsfrågor. Om minst en tiondel av riksdagens ledamöter begär folkomröstning och en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet skall folkomröstning anordnas samtidigt nted det riksdagsval som skall komma mellan de två erforderliga grundlagsbesluten. Folkomröst- ningen skall vara beslutande endast i negativ riktning.

• Sida 319
•  Original

SOU l978134

(ienom detta förslag införs ett dubbelt beslutssystem. F.n minoritet av riksdagen skulle med förslaget få möjlighet att omintetgöra riksdagens beslutskompetens. Också detta strider mot parlamentarismens principer, vilket också framhölls av konstitutionsutskottet så sent som l975/76 då motioner med yrkanden med i huvudsak samma innehåll som utrednings- majoritetens förslag avslogs av riksdagen.

Dessutom visar erfarenheterna från kapitalistiska länder med beslutande folkomröstning hur pen ningstarka grupper genom kontroll över massmedia i många fall kan dupera en opinion att hålla fast vid en fördomsfull inställning. Samma möjligheter har överklassen i Sverige. Slutligen bör nämnas att i utredningens diskussioner har folkomröstningsinstitutet främst motiverats med att det skall utgöra ett memento — ett varnande pekfinger — för politikerna för att de skall eftersträva enighet i grundlagsfrågor. Den här gången dock inte 5/6 utan 2/3 enighet. Jag ser ingen anledning till en sådan "kompromisspress".

Av dessa skäl har jag inte heller i denna del kunnat ställa mig bakom utredningen.

G. Utredningsmajoriteten vill i regeringsformen ha infört en lagprövnings- paragraf av följande lydelse:

Finner domstol eller annat offentligt organ. att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatis vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften. skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.

Genom denna paragraf får domstolarna en politisk makt som icke kan accepteras. Domstolarna skall enligt förslaget inte enbart tolka grundlag och lagars och förordningars överensstämmelse med denna. De skall dessutom tolka huruvida ett fel i en lag eller i dess tillkomst är uppenbart. Därigenom ger paragrafen inte ens utifrån en judiciell övemrövningsprincip något skydd. utan öppnar för godtycke. Domstolen skall alltså kunna säga till en som dömts enligt en felaktig lag: "Visserligen strider det lagrum enligt vilket ni är dömd mot grundlagen. men felet är inte uppenbart". Den rent domstolsmäs- siga (judiciella) lagprövningen för över politisk makt till icke politiska organ. Det s. k. uppenbarhetsrckvisitet gör saken etter värre. Det inbjuder domsto- larna till opportuna tolkningar. vilket innebär en uppluckring av grundlags- skyddet. Motstånd mot en judiciell lagprövning har tidigare hysts inom hela arbetarrörelsen. Jag finner fortfarande att ett sådant motstånd är berätti- gat.

En lagprövningsrätt bör dock finnas. Var och en skall ha rätt att få prövat huruvida den lag som åberopas mot honom/henne är förenlig med grundlag. Men överprövningen måste ligga hos ett folkvalt politiskt organ. En domstol skall vara skyldig att pröva huruvida en lag är förenlig med grundlag. men skulle domstolen finna att så inte är fallet. skall frågan prövas av ett parlamentariskt organ - t. ex. riksdagens konstitutionsutskott — som antingen medger lagens åsidosättande eller genom redovisad lagtolkning upphäver motstridigheten. Härigenom ligger skyddet för de demokratiska fri- och rättigheterna kvar hos folkviljan. eftersom denna kan påverka riksdagens

Reservation 229

• Sida 320
•  Original

230 Reservation

SOU 1978234

sammansättning men inte domstolarnas. Det innebär vidare att politisk ansvarighet kan utkrävas för rättstillämpningens utveckling.

H. Utredningsmajoriteten föreslår att lagrådet. dvs. domare ur de högsta dömande instanserna. bör yttra sig om lagförslag inom en rad väsentliga områden (förslag till RF 8 kap. l8 ä). Om regeringen skulle lägga fram ett förslag inom dessa områden utan att dessförinnan ha hört lagrådet måste den redovisa skälen för detta. Enligt nuvarande ordning är det frivilligt för regeringen att höra lagrådet. Också riksdagen kan begära yttrande från lagrådet.

Lagrådet skall granska huruvida lagförslag står i överensstämmelse med grundlagarna och rättsordningen i övrigt. Det skall också verkställa en teknisk prövning och belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Den tekniska betydelsen av lagrådsgranskning kan ifrågasättas. Regering och riksdag har till sitt förfogande juridisk expenis och kan i alla fall anlita sådan expertis för lagars tekniska utformning. Här kan ju även det kunnande som finns såväl inom högsta domstolen som inom regeringsrätten anlitas. Men som fastställd institution utgör lagrådet en maktinstans. som icke är folkvald. men som likväl kan påverka lagarnas utformning också i deras sakliga innehåll. Såsom statssystcmet fungerar kommer lagrådet att vara en konservativ kraft. Den historiska erfarenheten bekräftar detta. Lagrådet gick emot både 8-timmarsdagen och den första semesterlagen.

Det måste vara principiellt betänkligt att domarna i de högsta dömande instanserna. som i sista hand skall med prejudicerande verkan tillämpa lagarna. också är med och skriver dem. Detta ger de högsta domstolarna en otillbörlig maktställning i det rättsliga systemet. Jag har därför yrkat på avslag på den förstärkning av lagrådets ställning som utredningsförslaget inne- bär.

l. Utredningsmajoriteten föreslår ett förstärkt egendomsskydd. Detta sker genom att ersättningsgrunden vid expropriation kvalificeras i själva lagtex- ten. Enligt förslaget skall den vars egendom exproprieras ersättas./örjör/usren enligt grunder som fastställs i lag. Nu gällande lag har icke denna kvalificering. men det heter i motivtexten att ersättningen inte får vara "symbolisk".

Att räkna rätten till privategendom som en grundläggande fri- och rättighet är en borgerlig ståndpunkt. Steg för steg har de borgerliga lyckats få in denna i regeringsformen. Länge behandlades frågan under kapitel som behandlade rättskipning och förvaltning. När paragrafen av fri- och rättighetsutredningen placerades bland "fri- och rättigheter som är grundläggande för fri åsiktsbild- ning och för personlig frihet och säkerhet" kunde detta av vpkzs representant med rätta betecknas som "en fullständig kapitulation inför konservativt borgerlig ideologi på fri- och rättighetsområdet". Men det skulle visa sig att denna fullständighet kunde fullkomnas.

Grundlagsskyddet gäller formellt all egendom. Men det är skillnad på egendom och egendom. För de flesta av oss betyder egendomen personliga tillhörigheter. Men för ett fåtal är egendomen grundval för makt i samhället. makt över andra. För de flesta av oss bygger egendomen på eget arbete. Där finns berättigade krav på ersättning vid expropriation. Men för det mäktiga fåtalet har egendomen skapats genom att det kunnat tillägna sig frukterna av

• Sida 321
•  Original

SOL? l978:34

andras arbete. Den kapitalistiska privatcgendomen till produktionsmedel och nattirrikedoinar har byggts tipp genom expropriering av såväl andras arbete som egendomar utan att de exproprierade har kunnat åberopa någon rätt till ersättning. Den privata äganderätten till produktionsmedlen är grundvalen för samhällets uppdelning i klasser. Denna äganderätt bygger på utsugning och spekulation. Den medför sociala orättvisor och är ett allvarligt hinder för en utvecklad och fördjupad demokrati. Den kapitalistiska äganderätten står i motsättning till att grundläggande fri- och rättigheter blir en realitet. Den kapitalistiska äganderätten skall inte ha något grundlagsskydd. Därför harjag yrkat att det generella egendomsskyddet bör utgå ur grundlagen. Utred- ningens borgerliga och socialdemokratiska ledamöter valde att förstärka egendomsskyddet.

J. Utredningsmajoriteten föreslår ett principiellt förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Undantag skall dock kunna gälla för tiden från det att ett förslag till en föreskrift anmälts till riksdagen. vidare skall undantag gälla i händelse av krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Förslaget har placerats som andra stycke i den paragrafsom säger att straff och annan brottspåföljd icke får åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd när den förövades. Paragrafen kommer nu att handla om straff eller annan brottspåföljd och skatter till det allmänna. en disposition som ger ett något märkligt intryck.

Mot orättmätiga retroaktiva skatter finns en effektiv Spärr: den allmänna rösträtten. Den regering och riksdag som ålägger allmänheten en retroaktiv skatt som inte står i överensstämmelse med ett allmänt insett behov blir inte gammal.

] majoritetslörslaget finns undantag för krig. krigsfara och svår ekonomisk kris. dvs. de situationer i vilka retroaktiv beskattning av allmän omfattning skulle kunna komma ifråga. ] övrigt torde retroaktiv beskattning endaSt vara aktuell när det gäller att komma åt olika former av spekulationsvinster. Det föreslagna grundlagsskyddet är således främst ett skydd för spekulation. Jag kan inte se att detta har någonting med grundläggande fri- och rättigheter att gora.

R vservaiion )

L

• Sida 322
•  Original

• Sida 323
•  Original

Bilaga 1 som omfattar 5. 235—322 i betänkandet, är här utesluten.

• Sida 324
•  Original

• Sida 325
•  Original

SOLI= IGF/8:34

BilagaZ Rättighetsskyddsutredningens frekvensundersökning

A. Undersökningens uppläggning

Undersökningen omfattar tiden från och med år 1971 . som var enkammar- riksdagens första år. Den sträcker sig till och med riksmötet l976/77. Undersökningen gäller de propositioner som avlämnats under nämnda tid. I vad mån det förekommit motioner med förslag till fri- och rättighetsbegrän- sande Iag — alltså inte bara med begäran om utredning härom — har av tidsskäl inte undersökts. Man torde kunna utgå från att sådana motioner varit fåtaliga. lnte heller har undersökts i vad mån några utskottsinitiativ av ifrågavarande art förekommit.

[ princip är det bara propositioner med lagförslag som beaktats. Proposi- tioner med enbart principuttalanden. t. ex. organisatoriska riktlinjer. eller anslagslörslag eller dylikt har lämnats åsido. Propositioner med förslag till godkännande av internationell överenskommelse är dock redovisade. om överenskommelsen förutsatte rättighetsbegränsande lagstiftningsåtgärd (jämför 10 kap. 2å regeringsformen).

I första hand har undersökts. vilka lagförslag som innehållit rättighetsbe- gränsningar och vilka rättigheter som då berörts. De rättigheter som omfattas av undersökningen är yttrandefriheten. informationsfriheten. mötesfriheten. demonstrationsfriheten. föreningsfriheten. skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot kroppsvisitation. skyddet mot husrannsakan och liknande intrång. skyddet för förtrolig meddelelse. rörelsefriheten. rätten till offentlig domstolsförhandling och den fackliga konflikträtten. Också utlänningslag- stiftningen har beaktats (men ej särredovisats). Ändringar i den s. k. sekretesslagen. dvs. lagen (1937z249) om inskränkningar i rätten att utbe- komma allmänna handlingartomtryckt 1977: 1029). redovisas inte. lnforma- tionsfriheten enligt regeringsformen inbegriper nämligen inte den rätt att ta del av allmänna handlingar som finns föreskriven i tryckfrihetsförordningen (se propositionen 1975/76:209 s. l44—l45).

Undersökningen har bara tagit sikte på rättighetsinskränkningar. Lagför- slag som berört någon av fri- och rättigheterna men enbart på ett rättighets- utvidgande eller ett neutralt sätt är således ej medräknade. Vidare har undersökningen inte kunnat göras så noggrant. att man säkert fått med alla fall som bort tas med och inga andra. Dessa båda reservationer torde dock knappast påverka möjligheterna att dra slutsatser av materialet.

Undersökningen har också syftat till att ge en bild av i vad mån de propositioner. som innehållit förslag till rättighetsbegränsningar. varit

fx) '

• Sida 326
•  Original

324

SOU lWXB-l

omstridda. Svaret har sökts genom notering av hur lagbeslutet fattats i riksdagen -— genom acklamation eller genom rösträkning. Omröstning enbart genom uppresning har förts till acklamationsfallen. I fråga om rösträknings- gruppen har i första hand noterats. om just rättighetsbegränsande paragraf varit föremål för rösträkning. Det kan ha varit fallet beträffande den paragrafen ensam. Det kan också ha varit fallet beträffande ett antal paragrafer. bland vilka den rättigl'tetsbegränsande ingått. fått exempel härpå är att man röstat om bifall till eller avslag på propositionen i dess helhet. Men i andra hand har också uppmärksammats. om andra paragrafer än rättighets- begränsande varit föremål för rösträkning i ärendet.

B. Undersökningens resultat

Av alla propositioner som avgavs under nu avsedda tidsperiod innehöll 14 procent förslag till någon form av rättighetsbcgränsning. Motsvarande andel av lagpropositionerna var 27 procent. I övrigt hänvisasi fråga om frekvensen och arten av rättighetsbegränsningar till nedan intagna tabeller.

År/riksmöte llela antalet Därav rättighets- propositioner begränsande 197] 181 25 l972 l47 24 1973 207 29 l974 189 27 l975 (kl—30.6) l lf) lö l975/76 217 31 l976/77 l57 23 Summa l 208 175

Rättighetsbegränsningarna under perioden fördelade sig mellan de olika fri- och rättigheterna enligt nedanstående tabell. För varje proposition har en markering gjorts för varje rättighet som begränsats. Däremot har inte flera markeringar gjorts om ett lagförslag till exempel innehållit flera paragrafer med fängelsestraff. lnom yttrandefriheten har gruppen tystnadsplikt särre- dovisats och inom rörelsefriheten har gruppen fängelsestraff särredovisats.

• Sida 327
•  Original

S(iLf NHRs—t Bilaga 3 325

År/riksmi'ite lfli'l l972 l*)73 l074 1075 l975/7o 1976/77 Sum- ja n- _j o m) ma

Yttrandefrihet (utom

tystnadsplikt) l 2 4 5 4 4 2 22 Tystnadsplikt q 5 U] 9 6 l2 lf) ol lnformationsl'rihet () l 3 4 l 3 2 14 Mötesfrihet () f) l | I 0 () 3 Demonstrationsl'rihet 0 f) l l l f) f) 3 Föreningsfrihet () 0 l l l l | ) Skydd för kroppslig

integritet 3 l l "l 4 4 4 22 Skydd mot husrannsakan

o.d. lf) 8 l2 7 5 7 8 57 Skydd för förtrolig _

meddelelse l 2 2 4 2 2 2 l ? Rörelsefrihet (utom .

fängelsestraff) l 3 6 5 3 6 4 28 Fängelsestraff l5 låt 20 l7 lf) ll) 9 99 Rätt till offentlig

domstolsförhandling 3 l l 2 l 2 ] ll l—"acklig konflikträtt l 0 l 0 (l l 0 3

Summa 44 4l 65 59 39 52 43 343

Av de (tl tystnadspliktsfallen avsåg-"ll tystnadsplikt som gäller bara offentliga befattningshavare eller tjänstepliktiga och som avser enbart sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Flertalet av rättighetsbegränsningarna rörde bara en eller annan paragrafi ett större lagkomplex. De i särklass vanligaste gällde straffbeläggning med fängelse. ingrepp i skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång samt bestämmelse om tystnadsplikt. Till övervägande del var det här fråga om fall. där rättighetsbegränsningen framstår som ett "bihang" till en reform på annat område.

Vad gäller bl. a. yttrandefriheten i övrigt. informationsfriheten och — särskilt — skyddet för förtrolig meddelelse bör påpekas. att siffrorna påverkas (uppåt) av att det här finns vissa tidsbegränsade lagar som förlängts flera gånger under perioden.

Vad gäller omstriddheten fördelade sig fallen mellan acklamation. rösträk- ning beträffande rättighetsbegränsning och rösträkning enbart i annat avseende sålunda: l97l l972 l973 l974 l975 l975/76 l976/77 Sum- (jan—juni) ma

Acklamation (hela ut-

skottsbetänkandet) lS l5 l3 l4 '! l9 H 97 Rösträkn. betr. rättig—

hetsbegränsn. 4 5 lO l l (1 i 6 47 Rösträkning enbart i

annat avseende 6 4 6 2 3 7 3 3|

Summa 25 24 29 27 lö 3l 23 H*

• Sida 328
•  Original

326 Bilaga 3

SOU l97tl:34

Vad gäller de fall där rättighetsbegränsning var föremål för rösträkning kan antecknas att. om en majoritet av fem sjättedelar av de röstande hade krävts för omedelbart beslut. så hade man i 33 av 47 fall fått sådan anslutning. Om man krävt en majoritet av tre fjärdedelar hade 34 fall vunnit erforderlig anslutning. Hade det i stället krävts bifall av tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter hade detta krav varit uppfyllt i 25 fall. Det ligger dock i öppen dag att man får vara försiktig med att dra slutsatser av sådana räkneoperatio- ner.

• Sida 329
•  Original

Bilaga .?

Sammanställning av remissyttranden över rättighetsskyddsutred- ningens betänkande (SOU 1978:34) Förstärkt skydd för fri- och rättigheter

] Remissinstanser

Över rättighetsskyddsutredningens betänkande (SOU 1978134) Förstärkt skydd för fri- och rättigheter har remissyttranden avgivits av högsta domstolen. regeringsrätten.justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, hovrätten för Övre Norrland. kammarrätten i Göteborg. kammarrätten i Sundsvall, domstolsverket. yttrandefrihetsutredningen (Ju 1977210). överbefälhavaren (ÖB). riksförsäkringsverket, riksskatteverket, de juridiska fakultetsnämn- derna vid Uppsala. Lunds och Stockholms universitet. samhällsvetenskap- liga fakultetsnämnden vid Lunds universitet. statens invandrarverk, länssty- relserna i Stockholms. Uppsala. Kronobergs och Hallands län. justitieom- budsmannen Lundvik (JO). Svenska kommunförbundet, Landstingsförbun- det. Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen gemen- samt. Landsorganisationen i Sverige (LO). Centralorganisationen SACO/SR (SACO/SR). Sveriges domareförbund. Sveriges advokatsamfund, Svenska företagares riksförbund. Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Sveriges Radio AB. Pressens samarbetsnämnd. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen, Medborgarrättsrörelsen samt Sveriges författarför- bund.

Några remissinstanser har uttryckligen angivit att de har begränsat sina yttranden till vissa frågor.

Sålunda har högsta domstolens yttrande huvudsakligen begränsats till frågorna om ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegrän- sande lag. om domstolars och andra myndigheters lagprövning och om lagrådet. dess sammansättning och verksamhet.

Sveriges industriförbund och Svenska arbetsgivareföreningen har begrän- sat sitt yttrande tilf de frågor som enligt organisationemas uppfattning har väsentlig betydelse för näringslivet. nämligen lagprövningen. lagrådsgransk- ningen. förbudet mot retroaktiv skattelag och grundlagsskyddet för egen- domsrätten. LO har - mot bakgrund av att organisationen år 1975 utvecklade sin syn på fri- och rättigheterna i grundlagen och av att LO inte ser någon anledning att ändra på de principiella ståndpunkter som då redovisades — nu stannat för att bara kommentera förslaget att grundlagsfästa lagprövnings- rätten. Sveriges domareförbund har inskränkt sitt yttrande till vad som berör domstolarnas verksamhet, främst lagprövningsrätten. LRF har begränsat sitt yttrande till de frågor som bedöms vara av stor betydelse för de intressen förbundet har att bevaka. nämligen frågorna om ett särskilt lagstiftningsför- farande för fri- och rättighetsbegränsande lag. lagprövningen. lagrådsgransk-

• Sida 330
•  Original

ningen. förbudet mot retroaktiv skattelag och förstärkt skydd vid expropria- tion e. d.

Sveriges Radio har begränsat sitt yttrande till frågor som rör yttrandefrihet och informationsfrihet samt därmed sammanhängande frågor i den del av betänkandet som rör det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag. Sveriges författarförbund har avstått från att yttra sig i fråga om förbudet mot retroaktiv skattelag och grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap.

2 Allmänna omdömen om rättighetsskyddsutredningens arbete

Ett flertal bland de remissinstanser som lämnar allmänna omdömen om rättighetsskyddsutredningens arbete anser att betänkandet är förtjänstfullt. Svea hovrätt är däremot kritisk till utredningsresultatet. medan några instanser intar en mellanställning.

Kammarrätten i Göteborg. som hör till den förstnämnda gruppen. konsta- terar att huvudfrågan i föreliggande betänkande. att förstärka skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. under senare år har varit föremål inte bara för intensiv politisk debatt utan även för omfattande utrednings- och lagstiftningsverksamhet. Slutsatsen ligger därför nära till hands att ämnet numera skulle vara uttömt. Att så inte är förhållandet framgår med önskvärd tydlighet av betänkandet. Dess omsorgsfulla probleminventering och skarp- sinniga analyser innebär att ett mycket svåröverskådligt problemkomplex har blivit ytterligare genomlyst och retts upp på ett synnerligen värdefullt sätt. Därmed är emellertid inte sagt att kammarrätten kan i allo tillstyrka utredningens förslag. i mer än ett hänseende förefaller detta snarare vara ett resultat av politiska kompromisser än ett fullföljande av utredningens egna resonemang.

Kammarrätten iSurtdsva/l anför att skyddet för fri- och rättigheterna under de senaste decenniernas grundlagsarbete av naturliga skäl har tillmätts stor vikt och tilldragit sig betydande intresse. Det nu föreliggande betänkandet och de förslag som har lagts fram i detta bör ses som ytterligare led i strävandena att bygga ut och stärka det skydd som fri- och rättigheterna har i vår nya regeringsform. Allmänt sett gäller att kammarrätten finner att förslagen är väl underbyggda och har givits en god lagteknisk utformning.

Domstolsverket anser att utredningens förslag om ändringar i regerings- formen (RF) och riksdagsordningen (RO) är väl avvägda och hari huvudsak inte något att. erinra mot att förslagen genomförs. Yttrande/'riltetsutredrtingen anser att de i betänkandet framlagda förslagen i stort utgör en värdefull och ändamålsenlig vidareutveckling av det konstitutionella skyddet för fri- och rättigheterna.

Som sammanfattande omdöme uttalar juridiskafakultetsnämnden i Uppsala som sin uppfattning att rättighetsskyddsutredningens förslag. efter vissa ändringar och jämkningar. är ägnade att läggas till grund för lagstiftning.

Juridiskafakultetsnämnden i Lund avger följande omdöme:

• Sida 331
•  Original

De av utredningen framlagda förslagen till ändringar i Rl" och RC) innebär att lagtexten blir avsevärt mera vidlyftig och komplicerad än tidigare. Åtminstone sävitt gäller vär främsta grundlag. RF. framstär det som ett väsentligt önskcmal att lagtexten skall vara kort. enkel och klar. Ur denna synpunkt måste de framlagda förslagen väcka vissa betänkligheter.

Till största delen synes dock lagtextlörslagens utformning vara en ol'ränkomlig följd av utredningsuppdiagets innebörd. Från de givna utgångs- punkterna mäste utredningen sägas ha gjort ett gott arbete. Problemen är omsorgsfullt utredda och belysta. och de lagtekniska lösningarna är i allmänhet väl genomtänkta. Det måste dock beklagas att direktiven och den begränsade tiden inte har gjort det möjligt för utredningen att mera allsidigt överväga olika metoder att förstärka skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Det hade sälu nda varit önskvärt att de materiella metoderna för rättighetsskyddet och dessas förhållande till lagprövningsrätten hade blivit föremål för mera djupgäende övchäganden än som skett.

Dä utredningsmajoritetcns forslag torde vara resultatet av en politisk kompromiss. kan det synas lönlöst att kritisera förslagets huvudgrunder. Fakultetsnämnden kommer dock i det följande att i ett par avseenden uttala tvivel om lämpligheten av de valda principlösningarna. På några enstaka punkter kommer ocksa den lagtekniska utformningen av förslaget att kritiseras.

Stiinli('i/lsvetenskapligajakultetsnc'imnden i Lund anser att det nu framlagda förslaget utgör en värdefull och ändamålsenlig vidareutveckling av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och tillstyrker förslaget.

I.c'irz.s.t'lt'i't'/.st>ri i Stockholms län uttalar:

Den parlamentariskt sammansatta rättighetsskyddsutredningen har på kort tid lyckats nå en bred enighet i flera svåra principiella frågor. där det under det pågående författningsarbetet i vårt land rätt stora motsättningar tidigare. Utredningen har analyserat och diskuterat de problem som är förknippade med skyddet av fri- och rättigheterna på ett mycket förtjänstfullt sätt. och de olika förslagen synes vara väl underbyggda av de resonemang utredningen fört. Man har dessutom på ett omsorgsfullt sätt gått igenom och trängt in i eventuella tillämpningssvårigheter som kan uppstå vid en skärpning av förfarandereglerna vid lagstiftning om rättighetsinskränkning. Såvitt länsstyrelsen kan bedöma bör därigenom ha lagts en god grund för lagstiftning i dessa delar.

Länsstyrelsen i Uppsala län har uppfattningen att rättighetsskyddsutred- ningen trots stark tidspress har kunnat lägga fram ett välmotiverat och genomtänkt förslag som länsstyrelsen i stort ansluter sig till. I detta sammanhang framhåller länsstyrelsen i likhet med utredningen särskilt att rättighetsskyddet bör utformas på ett sådant sätt att majoritetens beslutan- derätt bevaras oförkränkt. samtidigt som behovet av omsorgsfulla övervä- ganden och möjligheten till allmän debatt tillgodoses.

Svenska kommunförbundet ftnner de av utredningen framlagda förslagen väl avvägda och tillstyrker därför i huvudsak dessa.

Enligt S'.-'t('()/S'R:s mening fär det av rättighetsskyddsutredningen fram- lagda förslagct bedömas mot bakgrund av de svårigheter som tidigare har rätt att nå politisk enighet i vissa grundlagsfrågor. En sådan enighet är en

22 Riksilagmt I (17-W ? 9. I min/. ...-V,. 195

• Sida 332
•  Original

fi'irutsättning för att grundlagen skall stå sig över en längre tidsperiod. Värdet av olika i_inskemål om grundlagens utformning får därför hela tiden vägas mot intresset av kontinuitet och stadga. I den kompromiss som har träffats här torde det finnas ett mycket begränsat utrymme för ändringar. om inte hela paketet skall falla. SACO/SR finner att det framlagda förslaget i sitt helhet är godtagbart. Som mycket förtjänstfulla lösningar nämner SACO/SR särskilt reglerna om folkomröstning vid förslag till ändring av grundlag. kravet att grundlagsfrågor skall väckas i god tid före riksdagsval samt omfattningen av lagrådets prövning och direktiven för denna prövnings inriktning.

Rättighetsskyddstttredningens förslag är enligt /.RI":s uppfattning väl genomtänkt. LRF ftnner att de av utredningen föreslagna åtgärderna för förstärkning av rättighetsskyddet är väl motiverade. Det skydd för de n'tedborgerliga fri- och rättigheterna som idag finns i RF är enligt förbttndets uppfattning delvis utformat på ett sådant allmänt sätt att skyddseffekten får bedömas som otillräcklig.

Till den förut angivna mellangruppen hör hovrätten l/ör Övre Norrland. Hovrätten säger sig självfallet vara medveten om att redan det faktum att det står en betryggande politisk majoritet bakom förslagen i betänkandet begränsar utrymmet för sakliga ändringar och förmodligen också för mer omfattande redaktionella justeringar. Mot den bakgrunden vill hovrätten som ett allmänt omdöme uttala att det inte finns några avgörande invänd- ningar mot förslagen om man ser dem utifrån den förutsättning som styrt utredningens arbete. dvs. kravet att på olika sätt förstärka skyddet för i RF inskrivna fri- och rättigheter. Den tveksamhet. på någon punkt kritiska inställning. till förslagen som hovrätten redovisar beror således snarare på att hovrätten ifrågasätter lämpligheten och/eller behovet av att nu göra någon- ting alls än på de lösningar i sak som utredningen redovisar.

Svtviskaföretagares riksförbund finner att utredningen på flera delområden föreslår förstärkningar av den enskildes rättssäkerhet som är av stort värde. linligt förbundets mening fullföljs dock inte alltid de goda intentionerna utan de föreslagna förstärkningarna urholkas genom undantag från de föreslagna huvudreglerna.

.S'venska avdelningen av Internationella _itirislkotnmissionen förklarar att rättighetsskyddsutredningens betänkande rymmer. inom de ramar som utredningen har uppställt för sig på grundval av givna direktiv. en grundlig redovisning av tidigare diskussion. vilket skapar en välgörande överblick- barhet över de frågeställningar som utredningen behandlar. Det är emellertid beklagligt att utredningen inte har funnit det möjligt att behandla en vidare krets av rättigheter än som har skett. Avdelningen pekar här särskilt på sådana områden som den närmare innebörden av egendomsrätten. det personliga integritetsskyddet och föräldrarätten. Avdelningen erinrar också om sitt tidigare förslag att gällande regler skall kompletteras med bestäm- melse att staten skall tillförsäkra medborgarna skydd för de grundläggande

• Sida 333
•  Original

'Jt

politiska rättigheterna också i förhållande till enskilda. Avdelningen erinrar även om önskvärdheten av en i grundlagen inskriven generell rätt för medborgarna att få anspråk ianledning av grttndlagskränkning domstolsprö- vade i landet. Även om det kan ifrågasättas om en sådan regel överens- stämmer med principerna för svensk förvaltningsrz't'tt (jfr departementsche- fens uttalande i prop. 1975/76:209 s. 127). anser avdelningen att denna fråga är förtjänt att övervägas. Liknande synpunkter anförs av Medbonearrättsrö- relsen. Organisationen hemställer att en ny utredning tillkallas för att ta itu med alla de problem som har lämnats olösta på rättighetsområdet. t.ex. rörande en utökning av rättighetskatalogen i 2 kap. RF. införande av skydd mot rättighetskränkningar utförda även av enskilda, t.ex. en organisation. samt införande av en effektiv möjlighet för enskild att få rättighetskränkning beivrad och tillrättad av domstol.

Sn*riues/ör/ntlar/örhund konstaterar att förbundet enligt sina stadgar haratt ständigt fi:"trsvara yttrandefriheten och därmed säkerställa en fri debatt. Det ligger emellertid i sakens natur att ett förbund med Rörfattarförbttndets inriktning har att bevaka alla de fri- och rättigheter som berör opinionsbild- ningen. Det reformförslag som år l075 framlades av l973 års fri- och rättighetsutredning fick därför kraftigt stöd av förbundet. Det förslag till ändring i Rl'” som framlades genom prop. 1975/76:209 utsattes emellertid från flera håll för kritik. Denna koncentrerade sig framför allt på bestämmelserna om begränsning av de grttndlagstryggade fri- och rättigheterna genom vanlig lag. lförfattarförbttndet anmärker att den enda friheten som är kringgärdad med ett så gott som komplett grundlagsskydd är tryckfriheten. Eftersom yttrandefriheten i radio och TV anknyter till TF får det emellertid anses att denna _vttrandefrihet har samma styrka som tryckfriheten. I övrigt ankommer det på statsmakterna att genom lag närmare ange innehållet i fri- och rättigheterna. Den senaste reformen innebär dock viktiga förbättringar i det att grundlagen föreskriver för vilket syfte sådana lagfästa inskränkningar får ske. Emellertid är även dessa bestämmelser försedda med en del generalklausuler av relativt obestämt innehåll. Det hävdades därför i diskussionen att lagstiftning av denna art måste kringgärdas av spärregler som förhindrar att tillfälliga politiska situationer eller opinioner får påverka gränsdragningen. Det föreslogs sålunda att dylik lagstiftning skall antas i samma ordning som grundlag eller att ett lagstiftningsförslag i varje fall skall bordläggas och vara vilande en viss tid innan den slutligen antas. Mot dylika förslag hävdades det att spärregler skulle kunna komma att hindra den sociala och politiska utvecklingen och hämma angelägna reformer i samhället. Det är enligt författarförbundet mot bakgrund av denna diskussion det nu förelig- gande betänkandet skall bedömas. En facklig organisation med författarför- bundets inriktning hälsar välkommen varje reform. som stärker de grund- lagsskyddade fri- och rättigheterna. Emellertid har den diskussion som förts i denna sak en mera övergripande karaktär än den som ledde fram till den senaste grundlagsreformen. Den gången gällde det att i enlighet med

• Sida 334
•  Original

internationella konventioner och den pågående utvecklingen i vårt land principiellt säkerställa fri- och rättigheterna. De frågor som nu är aktuella är svårare att entydigt bedöma utifrån angivna principer. eftersom dessa kan komma i kollision med principer av betydelse för andra ontråden av samhällslivet. Vid reformen l975/76 kunde författarlörbttndet ta entydig ställning. eftersom de då berörda frågorna avsåg grundläggande förutsätt- ningar för hela författarkårens verksamhet. När det gäller den reglering som nu är i fråga måste förbundet beakta att förbundet rymmer medlemmar av alla politiska schatteringar. Det är således inte möjligt att hävda att varje begränsning i statsmakternas lagstiftningsfrihet är acceptabel. om denna begränsning samtidigt kan komma att störa annat reformarbete. Svea ltovräll anför:

Arbetet med reformering av grundlagarna och med att ge grundlagsskydd åt medborgerliga fri- och rättigheter har pågått under lång tid. Arbetet har emellertid delvis utförts under brådska, och valda lösningar har ej sällan varit resultatet av politiska kompromisser. Hittills antagna lagar har därför inte alltid kommit att grundas på så allsidiga och noggranna överväganden som ämnenas betydelse påkallat. Grundlagarna. främst regeringsformen. framstår inte som den fullödiga lagstiftningsprodttkt som bör ha varit arbetets mål.

Det torde råda allmän enighet om att det är en angelägenhet av vikt att skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna görs så starkt som möjligt. Däremot kan det knappast hävdas att behovet av förstärkningar är särskilt trängande just nu. Hovrätten kan inte finna några sakliga skäl att driva lagstiftningsarbetet med sådan skyndsamhet som angetts i direktiven till utredningen. Trots att utredningen förtjänar erkännande för ett ambitiöst arbete är det också uppenbart att tidsnöden har påverkat betänkandets utformning. Förslagen till lagtext är— satta i relation till de höga krav som i olika hänseenden måste ställas på grundlagstext — ofta mindre lyckade. Och för många förslag och ställningstaganden lämnas i betänkandet — som är grundat på en politisk kompromiss — ingen eller ytterst knapphändig motivering. Detta försvårar en saklig diskussion om förslagen.

Såsom kommer att framgå nedan avstyrker hovrätten utredningens förslag om ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag. Enligt hovrättens mening är livlig debatt i dessa frågor och fortsatt arbete med att utvidga det materiella skyddet att föredra; sådant arbete pågår för övrigt redan på vissa områden. Det bör på många områden visa sig möjligt att förstärka det materiella skyddet. och situationen i Sverige måste sägas vara sådan att lagstiftningsarbetet kan få ta den tid i anspråk som visar sig nödvändig. Under fortsatt arbete kan den tidigare diskuterade möjligheten med en särskild grundlag om medborgerliga fri- och rättigheter få ny aktualitet.

Utredningen har funnit sig inte kunna gå in på frågorna om grundlags- skydd för fri- och rättighetcri förhållanden mellan enskilda. lnte heller berör utredningen frågorna om medborgarnas totala fri- och rättighetssituation i ett alltmer genomreglerat samhälle. Hovrätten har full förståelse för att utred- ningen inte kunnat — och kanske inte heller ansett sig böra — gå in på dessa omfattande och svåröverskådliga områden. Frågorna är emellertid av växande betydelse, och det är av vikt att de i den fortsatta debatten inte skyms bort av diskussioner om mera tekniska ting. Såvitt gäller förhållanden mellan enskilda vill hovrätten erinra om vad hovrätten i sitt yttrande över fri- och

• Sida 335
•  Original

rättighetsutredningens betänkande anförde om organisationsväsendets allt starkare ställning i samhället och den betydelse detta i olika hänseenden kan ha förden enskilde medborgaren. Diskussionen om de s. k. löntagarfonderna visar frågornas praktiska betydelse.

Utredningen har också gått förbi frågan om betydelsen av att Sverige är bundet av främst Europarådskonventionen om de mänskliga rättigheterna. Särskilt mot bakgrund av att vårt land har underkastat sig den eurOpeiska domstolens jurisdiktion kunde en erinran i regeringsformens rättighetska- pitel om vår bundenhet förtjäna att övervägas. Hovrätten har berört ämnet i sina yttranden över grundlagberedningens förslag till ny regeringsform och fri- och rättighetsutredningens betänkande.

3 Det särskilda lagstiftningsförfarandet

Förslagetattett särskilt lagstiftningsförfarandeskall införas för lag som angår begränsning av fri- och rättigheterna tillstyrks eller lämnas uttryckligen utan erinran av flertalet av remissinstanserna. Till den grupp av instanser som sålunda i huvudsak är positiva till förslaget hör högsta domstolen, kammarrätten i Sundsvall. domstolsverket. yttrandqfrihetsutred- ningen. ÖB, riks/örsäkringsverket, riksskatteverket. dejuridiskafakultetsnämn- derna i Uppsala och Stockholm. samhällsvetenskap/iga fakultetsnämnden i Lund, statens invandrarverk, de fyra länsstyrelserna, Svenska kommunförbun- det, Landstings/örbundet, SA C 0/ SR , Svenska företagares riksförbund, LRF, Sveriges Radio, Pressens samarbetsnämnd samt Sveriges författarförbund. I flera av dessa remissinstanscrs yttranden framhålls dock risken för problem i tillämpningen.

Några instanser tar inte någon uttrycklig ställning till förslaget eller förklarar att de inte vill motsätta sig förslaget. Dessa instanser är regerings- rätten. JK, hovrätten./("ir Övre Norrland, kammarrätten i Göteborg. juridiska jaku/tetsnäntnc/en i Lund. Svenska avdelningen av I nterttalianellajuristkommis- sionen och tl'ltttlborgearrattsrt'irelsen. Också dessa instanser framhåller risken för problem i tillämpningen.

En negativ inställning till förslaget har Svea hovrätt och JO. Bland de remissinstanser som haren p 0 s i t i v in ställ nin gtill förslaget är högsta domstolen. En ordning. som innebär att förslag till rättighetsbegrän- sande lag kan slutligt antas av riksdagen först efter förloppet av viss tid från det förslaget framlagts. betraktar högsta domstolen utan tvekan som en inte obetydlig förstärkning av skyddet för dessa rättigheter. Ett uppskovsförfa- rande av antydd beskaffenhet kan å andra sidan utformas och brukas på ett sådant sätt att det blir en komplicerande och hämmande faktor i det praktiska lagstiftningsarbetet. De i 2 kap. RF stadgade fri- och rättigheterna har stor räckvidd och i fråga om de flesta av rättigheterna gäller att de är mycket allmänt beskrivna. Det har ansetts nödvändigt att de skall kunna begränsas och närmare bestämmas genom föreskrifter i lag. En mängd gällande lagar innehåller också bestämmelser som innebär väsentliga inskränkningar i dessa rättigheter. Med hänsyn till det sätt på vilket rättigheterna har beskrivits i

• Sida 336
•  Original

regeringsformen kan det antas att ett generellt gällande uppskt'wsförfärande vid rättighetsbegränsande lagstiftning skulle komma att tillämpas i bety- dande omfattning. Avsevärda svårigheter kan vidare väntas uppstå när det gälleratt avgöra, om en viss bestämmelse i ett lagförslag angår begränsning av någon av de skyddade rättigheterna eller om så icke är fallet. Högsta domstolen framhåller emellertid att. med den utformning som det särskilda förfarandet har givits. de svårigheter som sammanhänger med rättigheternas stora räckvidd och svårbestämda gränser har blivit i betydlig mån reducerade. Även om förslaget måste anses innebära att med det särskilda förfarandet en komplicerande faktor införes i lagstiftningsarbetet och det inte kan uteslutas att förfarandet någon gång kan komma att missbrukas. synes de olägenheter som kan förutses inte vara av så allvarlig art att de kan bedömas innefatta avgörande hinder mot att förslaget i huvudsak genomföres i förevarande del.

Den centrala uppgiften för _vttrandelrihetsztired/tingen är. som framhålls i utredningens yttrande. att söka åstadkomma en omfattande grundlagsregle- ring av yttrandefriheten efter mönster av tryckfrihetsförordningen (TF). [ den mån det blir möjligt att i detaljerad grundlag reglera sådana opinionsfriheter som i dag ligger utanför TF och nu föreslås kunna bli underkastade det särskilda förfarandet kommer det konstitutionella skyddet för deras del att förstärkas ytterligare. Detta förringar självfallet inte värdet i den förstärkning som nu föreslås.

Kammarrätten iSundsva/I erinrar om att det mot tidigare framlagda förslag att genom ett särskilt lagstiftningsförfarande stärka skyddet för rättigheterna har riktats allvarlig kritik av såväl principiell som praktisk natur. Rättighets- skyddsutredningens förslag har utarbetats med starkt hänsynstagande till denna kritik. Härigenom har förslaget fått en utformning som gör att olägenheterna som oundvikligen är förenade med en särskild beslutsordning blivit om inte helt eliminerade så i varje fall starkt reducerade. Några avgörande skäl mot att förslaget genomförs ftnner kammarrätten därför inte föreligga.

ÖB, som anser sig inte i alla delar ha möjlighet att bedöma konsekvenserna av de gränsdragningsproblem som kan uppstå till följd av förslaget. utesluter inte att problem kan uppstå. llur allvarliga dessa kan tänkas bli är emellertid svårt att förutse. Syftet med ett förstärkt fri- och rättighetsskydd synes dock ha fog för sig.

Från de synpunkter riksskatteverket företräder framhålls först att det särskilda lagstiftningsförfarandet bör skapa goda förutsättningar för att ny lagstiftnings förhållande till de begränsningsbara fri- och rättigheterna blir föremål för offentlig debatt. Detta bör medföra att fri- och rättigheternas innehåll kan konkretiseras och att tillämpande myndigheter kan få ökad klarhet om t.ex. gränserna för myndighetsutövning i olika hänseenden. Verket har. främst i fråga om taxeringskontrollen, kunnat konstatera behovet av sådana klarlägganden. Å andra. sidan konstaterar verket att ett uppskovs-

• Sida 337
•  Original

förfarandei fråga om den här aktuella lagstiftningen kan medföra att viktiga lagändringar som är av stor betydelse för effektiviteten i myndigheternas arbete kan bli fördröjda. Med den avgränsning av tiflämpningsområdet som har föreslagits blir denna synpunkt emellertid av ganska underordnad betydelse för verkets del ttnder förutsättning att tillämpningsområdct inte görs mer omfattande än utredningen föreslagit. Verket har alltså inga crinringar mot förslaget istort. Frågan om detta bör genomföras eller inte och vilka spärregler i form av röstetal etc. som bör gälla är en politisk fråga som verket inte går in på.

Juridiska Illlkll/Il'lxlldmlull"-'I] i Lip/isa/a ftnner från Sina utgångspunkter i likhet med rättighetsskyddsutredningen att ytterligare åtgärder för förstärk- ning av rättighetsskyddet är motiverade. Det materiella skyddet i 2 kap. Rli är delvis sa allmänt utformat att dess skyddseffekt måste bedömas som otillräcklig. Enligt fakultetsnämndens mening står förslaget om ett särskilt fl.")rfarande vid rättighetsbcgränsande lagbeslut inte i strid med den politiska demokratin och dess majoritetsprincip.

Juridiska Itt/rtt/tt'tsnaimttlr'n i.S'tot'khoIm anför allmänt om förslaget att den hyser den största sympati för målsättningen bakom förslaget att komplettera de materiella skyt'fdsregferna med formella garantier av detta slag. Nämnden ärockså av den uppfattningen att ett genomförande av förslaget skulle främja det uppställda syftet. litt positivt ställningstagande till förslaget förutsätter emellertid att inte andra värden av betydelse samtidigt går förlorade. lnte minst måste beaktas vikten av att riksdagens arbete inte orimligt hindras genom komplicerade och svårtillämpade formföreskrifter. I detta avseende hyser fakultetsnämnden starka betänkligheter mot förslaget. Rättighets- skydt'lsutredningen har varit medveten om dessa svårigheter och i systemet b_=ggt in vissa spärrar. avsedda att eliminera hinder mot riksdagsarbetets behöriga gång. Utredningen har enligt fakultetsnämndens mening givit en öppen och klar redovisning av de olika komplikationer som dess förslag kan förorsaka och på ett förtjänstfullt sätt försökt anvisa medel att bemästra dessa. Vad gäller de uppställda begränsningarna i uppskovsinstitutets tillämpnings- område kan väl sägas att konsekvensen har blivit att man valt en lösning. där de praktiska synpunkterna fått väga tyngre än de strikt sakliga. Även om det kan förefalla betänkligt och sakligt omotiverat att vissa undantag görs från det särskilda förfarandets tillämpningsområde torde en sådan begränsning vara nödvändig. om inte riksdagsarbetet allvarligt skall hindras. Emellertid är inte heller tillämpningen av undantagsreglerna helt okomplicerad. vad gäller de där använda begreppen. Sakligt motiverade lösningar har således i viss mån fått stå tillbaka för en strävan att göra systemet praktiskt hanterligt. Återstående tillämpningsproblem är emellertid allvarliga nog. Komplikatio- nerna illustreras väl av utredningens genomgång av olika författningar. innefattande föreskrifter av skilda slag. l allmänhet synes ställningstagan— dena till frågan. huruvida det särskilda beslutsförfarandet är tillämpligt. rimliga. men inte sällan inställer sig tvekan. särskilt då olika föreskrifter av

• Sida 338
•  Original

lO

skilda typer står i ett mer eller mindre direkt samband med varandra. Redovisningen är givetvis inte fttllständig. varför ytterligare tillämpningspro- blem kan väntas uppkomma.

I.('inssrt'rt'lst'n i Stockholms län finner det angeläget att man inte släpper tanken på att ge åtminstone de för vårt samhällsskick särskilt betydelsefulla begränsningsbara fri- och rättigheterna ett grttndlagsskydd av samma styrka som t. ex. tryckfriheten har i dag — en s. k. materiell rättighetsreglering. lin inskränkning av rättigheten i fråga skulle då kräva mellanliggande val. Men att utforma en sådan reglering är. som t'ättighetsskyddsutredningen har framhållit. en vansklig och tidskrävande uppgift. Länsstyrelsen har förståelse föratt det på den tid som stått till förfogande inte varit möjligt att göra en mer ingående analys av de problem som är förenade med en sådan metod. Länsstyrelsen ser det emellertid som värdefullt att en förstärkning av skyddet komnter till stånd så tidigt som möjligt genom en skärpning av formerna för förfarandet vid begränsning av rättigheterna. Rent allmänt frågar sig länsstyrelsen om det verkligen behövs ett så starkt formellt legalt skydd kring fri- och rättigheterna om de är fast fört-tnkrade hos medborgarna i en så stabil demokrati som Sverige. Med detta resonemang skulle det emellertid över huvudtaget inte behövas några regler för att motverka snabba och förhastade ändringar ens i grundlag. Men det finns situationer då den demokratiska ordningen hotas av antit'lemokratiska rörelser inom riket eller då den utsätts för särskilt hårt tryck utifrån. Vår tid saknar inte exempel på situationer då titpinionerna undergår kraftiga svängningar och vårjämvikt sätts i gungning. t. ex. vid en terroraktion. ockupation eller en svår ekonomisk krissituation. I sådana stunder kan man ofta anföra så goda skäl för att begränsa en fri- eller rättighet att de mer långsiktiga konsekvenserna skyms. Det är då det behövs en extra garanti för att de demokratiska institutionerna inte sviktar. litt i grundlagen inskrivet uppskovsförfarande anser länsstyrelsen ge ttttrymme för debatt och eftertanke och därmed en ökad möjlighet att slå vakt om fri- och rättigheterna. Länsstyrelsens intryck av förslagets närmare utformning är att utredningen har funnit en lösning där den i stort sett har lyckats bemästra de principiella invändningar och ttndvika de nackdelar som under tidigare strider i författningsarbetet fran'thållits som förknippade med särskilda procedurregler. Genom att skyddet utformats som endast ett uppskovsför- farande får majoritetens beslutanderätt anses ha lämnats okränkt. Skyddet leder inte till någon förskjutning i de politiska maktförhållandena. sådana dessa på grundval av majoritetsprincipen har utkristalliserat sig genom allmänt val. Genom undantagsbestämmelserna bör uppskovsreglerna inte bli något hinder i den allmänna reformverksamheten. ett argument som ofta framhölls i tidigare debatt. Med hänsyn till vad som har framhållits har länsstyrelsen inte något att erinra mot förslaget om uppskovsförfarande vid fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning.

Länsstyrelsen i Uppsala län finner i likhet med rättighetsskyddsutredningen att starka skäl föreligger för att de lagförslag som berör fri- och rättigheter blir

• Sida 339
•  Original

11

föremål för eftertanke och allmän debatt vilket skulle bli möjligt genom utredningens förslag. Av utredningens exemplifiering av vilka lagar som antingen helt eller delvis skttlle bli berörda av det särskilda lagstiftningsfi'ir— farandet ftnner länsstyrelsen att. trots de föreslagna undantagen. ett mycket stort antal lagar skulle beröras av detta förfarande. Följaktligen skulle en sjättedel plus en av riksdagens ledamöter under de sista tolv månaderna av en mandatperiod effektivt kunna hindra majoriteten av riksdagen att fatta beslut i ett stort antal ärenden. vilket skulle strida mot den tidigare uttalade principen att majoritetens beslutanderätt bör bevaras oförkränkt. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör diskuteras om det inte är praktiskt möjligt att nå åsyftade resultat utan att samtidigt erhålla en sådan negativ verkan. Kanske skulle man genom en förstärkning av det materiella innehållet beträffande de ifrågavarande rättigheterna kunna avvara eller begränsa procedurregler vilka snarare ökar än minskar byråkratin.

I.t'inxsrvrt'lswi ilx'roimht'rgs län delar uppfattningen att inskränkningar i fri- och rättigheter i många fall är ofrånkomliga. Det är emellertid rimligt att lagstiftningsförfarandet i sådana fall omfattas av procedurregler som om möjligt förhindrar förhastade beslut under intryck av tillfälliga opinionsbild- ningar. som inte är grundade på sakliga överväganden. Länsstyrelsen uttalar att det sätt som rättighetsskydtlsutredningen föreslår för att avgränsa tillämpningen av det särskilda förfarandet vid en första anblick kan förefalla onödigt kon'tplicerat. Det torde dock vara t.)frånkomligt att göra noggranna avvägningar för att tillförsäkra riksdagen ett avgörande inflytande på tillämpningen av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Länsstyrelsen anser att utredningens förslag i denna del. som ytterst lägger avgörandet hos riksdagen. tillgodoser detta krav. Länsstyrelsen tillstyrker därför i princip förslaget.

LänsstvrP/swi i Hallands län har inga principiella invämfningar mot förslaget. Att frågan om begränsning av fri- och rättigheter stundom aktualiseras är ofrånkomligt. Det är dock viktigt att lagstiftningsförfarandet i dessa fall omgärdas av rigorösa bestämmelser för att uppnå genomtänkta beslut. Ett uppskov ger tid till eftertanke och debatt samt katt dessutom fungera som ett skydd mot tillfälliga stämningar inom landet och mot påtryckningar från främmande länder.

.S'ffC'O/SR anser att de invecklade lösningar som har föreslagits av rättighetsskyddsutredningen kan accepteras. Utredningen menar att man genom detta uppskovsförfarande får bättre möjligheter till övervägande av föreslagna rättighetsbegränsningar och möjligheter till offentlig debatt. Mot detta har SACO/SR inget att invända.

.S'vr'nskaföretagares riks/i'irhtim/ finner det föreslagna uppskovsförfarandet väsentligt. eftersom det ger goda möjligheter till allmän debatt om rättighets- begränsande förslag. Samma uppfattning har LRF. Enligt förbundet kan det visserligen hävdas att den lösning som föreslås av rättighetsskyddsutred- ningen begränsar den parlamentariska principen att majoriteten skall ha

• Sida 340
•  Original

12 möjlighet att vid varje tillfälle genomt'lriva sin vilja. Utredningen har emellertid enligt LRf-izs mening väl vägt berörda intressen mot varandra. och enligt förbttndets bestämda uppfattning utgör förslaget om ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagbeslttt inte något brott mot grund- tanken bakom den politiska demokratin och dess majoritetsprincip.

Sveriges Radio kan på det hela taget ställa sig positiv: uppskovsförfi-trandet (som inte kan komma i fråga genom alltför begränsade opinioner) ger möjligheter till noggrant övervägande och tid för en allmän debatt, bl.a. i massmedierna. rättighetsskyddet går inte utöver det område det skall gälla och man inför en prövning i lagstiftningsärenden. där det undersöks i vilken mån rättighetsbegränsningar är möjliga. Sveriges Radio anmärker att rättig- hetsskyddsutredningen inte behandlar sådana inskränkningar i yttrande- och informationsfriheten i rundradion som statsmakterna och radionämnden kan besluta om eller medverka till genom eller med stöd av de avtal regeringen ingår med företaget och dess dotterbolag. Företaget utgår emellertid ifrån att dessa frågor behandlas i yttrandefrihetsutredningens arbete och att Sveriges Radio får tillfälle att i det sammanhanget framföra synpunkter. Sveriges Radio finner att rättighetsskyddsutredningens grundläggande synpunkt. att ett beslut om rättighetsinskränkningar måste föregås av ett omsorgsfullt övervägande och att det inte är tillräckligt att enbart politiker och experter engagerar sig.är riktigt. Det skall finnas tid för allmänheten att få kännedom om och tillfälle att debattera ett förslag till rättighetsinskränkning. Det är i denna hjärtpunkt i utformningen av fri- och rättigheter som Sveriges Radios — etermediernas — roller och uppgifter har en särskild betydelse.

Sverigesförfattarförbund framhåller att det primärt är av största inrikespo- litiska betydelse att grundlagen står fast och att tillfälliga förändringar i majoritetsförhållandena i riksdagen eller i innehavet av regeringsmakt icke kan rubba grundlagarna för fri- och rättigheterna. Det måste emellertid samtidigt understrykas hur viktigt det är att en regering kan hänvisa till grttndlagen. när det kommer propåer utifrån om ingripande mot företeelser som för en främmande makt ter sig misshagliga. Behovet av speciella regler för den lagstiftning. som begränsar fri- och rättigheterna. skall enligt förbundet ses ur båda dessa aspekter. Såvitt förbundet kan se har rättighets- skyddsutredningen lyckats konstruera en lagstiftningsmekanisnt som tar hänsyn till på en gång behovet av spärregler och respekten för den representativa demokratiens sätt att fungera. Någon absolut förseningsme- kanism föreslås således inte. Om en stark majoritet i riksdagen är ense om lagförslaget. kan detta genomföras omedelbart. Är däremot meningarna deladc.ges en minoritet möjlighet att framtvinga vad man skulle kunna kalla betänketid. Frågan om vilken lagstiftning som skall underkastas dessa regler är naturligtvis mycket svåratt avgöra. Det ärantagligt att andra metoderän de utredningen föreslagit också skulle kunna vara användbara. men såvitt författarförbundet kan se har man åstadkommit så många garantier att övergrepp icke bör kunna komma i fråga. Förbundet förordar. såvitt det gäller

• Sida 341
•  Original

l3

de intressen det har att bevaka. lagstiftning i enlighet med utredningens förslag.

Rvgeringsrälien. som hör till de instanser som i n te ta r någon u t t ry c k l i g ställ n i ng till förslaget. framhåller att förslaget medför betydande gränsdragningsproblcm framför allt i fråga om tolkningen av om ett lagförslag innebär begränsning i någon fri- och rättighet. Särskilt invecklat kan det bli i fråga om större lagförslag. t. ex. ny barnavårdslag. vilka innehåller en mängd bestämmelser av olika slag som kan beröra någon fri- och rättighet. Det kan därför bli svårt att hantera systemet rent praktiskt trots att utredningen på ett förtjänstfullt sätt gått igenom den viktigare lagstift- ningen och närmare angivit i vilka hänseenden det särskilda lagstiftnings- förfarandet enligt förslaget skall tillämpas. Regeringsrädu/ Pau-('n har för sin del tillagt att det föreslagna särskilda förfarandet i det praktiska arbetet i och utom riksdagen måste leda till många svårigheter och medföra mycket krångel och ofta även osäkerhet om rättsläget. Han anser det därförangeläget att statsmakterna noga överväger. huruvida verkligen fördelarna med den tilltänkta ordningen är så påtagliga att de kan antas komma att uppväga de ovedersägliga nackdelar som det särskilda förfarandet medför.

Från rent principiella synpunkter anser JK metoden med ett uppskovsför- farande. som ger möjlighet till noggranna överväganden och debatter innan begränsningar vidtages i rättigheter. tilltalande. När JK söker klargöra vad metoden i praktiken innebär. inte minst för lagstiftningsarbetet. träder emellertid tydliga nackdelari förgrunden. En av de nackdelar JK syftar på är att det föreslagna förfarandet kommer att omfatta ett mycket vidsträckt lagstiftningsområde. JK anser att förslaget om ett särskilt beslutsförfarande vid sin tillämpning kan leda till problem av olika slag. Gränserna för tillämpningsområdet kan bli särskilt vanskliga att dra och över huvud taget kan lagstiftningsarbetet komma att tyngas av tidsödande och svårlösta problem. Inte minst kan systemet medföra belastning för lagrådet till men för dettas egentliga och åtminstone ofta viktigare arbetsuppgifter. Ett frekvent tillämpande av det tänkta förfarandet kan leda till en fördröjning i lagstift- ningsarbetet som knappast kan anses stå i rimlig proportion till det intresse som förfarandet avser att tjäna. Vidare kan det inte vara praktiskt att olika delar av en och samma lag skall beslutas genom skilda förfaranden. hur utredningen nu än har tänkt sig systemet utformat. De nu nämnda problemen och svårigheterna kan också få den effekten att yrkande om det särskilda förfarandet framställs alltmer sällan och att syftet att på detta sätt förstärka fri- och rättigheterna därigenom mer eller mindre förfelas. Enligt ”(15 mening bör det särskilda förfarandet vara en undantagsföreteelse. Liksom begreppet grundlag har ansetts böra förbehållas ett fåtal lagar bör det kvalificerade förfarandet för lagstiftning som begränsar fri- och rättigheterna förbehållas ett fåtal lagar och rättsområden. Tiden har inte medgivit JK några närmare överväganden i frågan hur en begränsning bör ske. Frågan är dessutom så politisk att han inte har anledning att gå in på några detaljer. Det

• Sida 342
•  Original

f4

förefaller JK emellertid som om antalet generella undantag borde kttnna utökas väsentligt. De invändningar som enligt Hits mening kan riktas mot förslaget dämpas i praktiken naturligtvis därigenom att det särskilda f'i'irfitrandets användning görs beroende av yrkande och genom att lagför- slaget i fråga med viss kvalificerad majoritet kan antas utan uppskovsförfa— rande. Men JK kan ändå inte helt bortse från de nämnda invändningarna. l:".nligt hans mening synes en viss skepsis i och för sig befogad redan mot kravet på yrkande. Av olika skäl synes ingalunda säkert att uppskovsyrkande kommer att framställas i avsedd eller önskvärd omfattning. Partipolitiska motiv kan lta denna effekt men också leda till motsatt effekt. dvs. ett alltför frekvent framställande av yrkanden om uppskov. Om dessutom riksdagens partipolitiska sammansättning är sådan att den nödvändiga kvalificerade majoriteten inte kan uppnås. kan ett flitigt begagnande av uppskovsförfa- randet innebära allvarliga nackdelar för angelägen lagstiftning.

Hovrätten för Övre iN'orr/aad ifrågasätter om rättighetsskyddet bör förstärkas men har inga avgörande invändningar mot den lösning i sak som rättighctsskyddsutredningen har föreslagit. Hovrätten anser att RF:s regler om lagstiftningsförfarandet redan i dag är krångliga och i flera hänseenden opraktiska och svårtillämpade. Det fanns redan före de nu ifrågasatta ändringarna skäl att se över regelsystemet för att göra detta mera funktionellt. Dessa skäl ökar i tyngd om det särskilda förfarande som nu föreslås också införs. Ett stort antal lagar och ett mycket stort antal enskilda bestämmelser i existerande lagar kommer att falla in under förfarandet. Den praktiska konsekvensen av detta skall självfallet inte överdrivas men nog hade det varit en avgjord fördel. om man hade kunnat begränsa förfarandets tillämplighet antingen till sådana fri- och rättigheter som framstår som mer centrala eller på något annat sätt. Den valda lösningen har visserligen den fördelen att antalet gränsdragningsprobfem minskar. Men samtidigt leder den till resultat som för den vanlige medborgaren måste framstå som säregna. Den omfattning som förfarandet har fått gör också att man i större utsträckning än vanligt måste gå till motiven för att begripa grundlagsregefns faktiska innebörd. Avslut- ningsvis pekar hovrätten på konsekvenserna förarbetet såväl i regeringskans- liet som i riksdagen av ett särskilt förfarande av föreslagen typ.

fx'ammurriittmz iGöteborg anför att det i förstone kan te sig invändningsfritt att införa ett särskilt lagstiftningsförfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning och därigenom förstärka skyddet för rättigheterna. Det är dock knappast möjligt att bortse från de praktiska svårigheter som med nödvän- dighet är förknippade med ett invecklat beslutsförfarande. Men även ur principiell synvinkel ter sig vid närmare eftertanke den valda metoden för skydd mot övertramp från lagstiftarens sida tveksam. Metoden innehåller två alternativ föratt ge den eftersträvade skyddseffekten. kvalificerad majoritet och förlängd betänketid. Det förstnämnda alternativet betyder i realiteten ökat inflytande för en minoritet. medan det andra kan medföra handlings- förlamning. Konstruktionen med dessa skyddsmekanismer torde vara

• Sida 343
•  Original

f'ramsprtingen ur en misstro mot den lagstiftande församlingens förmåga att alltid veta sitt eget och landets bästa. Den kan måhända äga ett visst berättigande för exceptionella situationer av yttre eller inre kris men knappast för normala förhållanden. Anledningen till att det görs ttndantag från det särskilda lagstiftningsförfarandet är framför allt att de är så vanligt förekom- mande. finligt kammarrättens uppfattning urholkas härigenom till stor del det skydd man säger sig vilja ge. Det föreslagna lagstiftningsförlärandet innebär att en minoritet av riksdagen får möjlighet att fördröja en reform. Även om minoriteten därmed inte får något absolut veto. rör det sig ändå om ett avsteg från majoritetsprincipen. som utredningen anslutersig till. Sålunda skall en reform som majoriteten av medborgarna finner angelägen inte kunna genomföras så snabbt som önskvärt. F.nligt kammarrättens mening innebär detta en diskutabel avvikelse från den demokratisk-parlamentariska grund- idén att folkets i val uttalade vilja skall ha så direkt genomslagskraft på politiken som möjligt. Den föreslagna ordningen katt få betydande räckvidd. Vid en stor lagstiftningsreform torde det ganska ofta förekomma någon eller några rättighetsbegränsande föreskrifter som inte omfattas av de ttndantag som rättighetsskyddsutredningcn föreslår. Oftast saknar de sannolikt avgö- rande betydelse för reformen men bör ändå finnas med. T. ex. kan det finnas en bestämmelse som tillåter att förhandling inför domstol hålls inom stängda dörrar. Såvitt kammarrätten har kunnat finna skall det särskilda lagstiftnings- förfarandet i omröstningshänseende tillämpas endast på de rättighetsbcgrän- sande föreskrifterna. Effekten av ett yrkande att det särskilda förfarandet skall tillämpas på dessa föreskrifter torde ändå bli att hela lagstiftningspro- jektet maste v ila. om inte tillräcklig majoritet uppnås angående de rättighets- begränsande fireskrifterna. Detta innebär att en politiskt omstridd reform kan stoppas av en riksdagsminoritet genom yrkande att det särskilda fagstiftningsförfärandet skall tillämpas på de rättighetsbegränsande föreskrif- terna. även om det i själva verket inte är dessa föreskrifter som är omstridda. Visserligen kan hävdas att en viss förrn av särskilt lagstiftningsförfarande finns redan nu. nämligen vid grundlagsändringar. Det finns emellertid principiella skillnader. De särskilda regler som gäller för grundlagsändring ger garantier för att ändringen står i överensstämmelse med en aktuell folkopi- nion tregeln om mellanliggande val). Det nu föreslagna lagstiftningsförfa- randet motiveras emellertid endast med att det skall ge tid för eftertanke. något som inte är riktigt samma sak.

.ltiriz/iska./akti/lwsnämm/i'n iLmn/ invänder mot det särskilda lagstiftnings- förfarandet att det inte erbjuder något fullt säkert skydd mot alltför långtgående rättighetsbegränsningar i kritiska situationer. Fakultetsnämn- den ifrågasättcr om det inte skulle vara möjligt att nå ett effektivare rättighetsskydd på andra vägar. Om yttrandefrihetsutredningen lyckas med uppgiften att utarbeta ett förslag till allmän yttrandefrihetsgrundlag. kommer problemet att få sin lösning beträffande en mycket väsentlig kategori av de grundläggande fri- och rättigheterna. Det är dock ovisst hur lång titt denna

• Sida 344
•  Original

16

utredning kommer att ta och vilka resultat den kommer att ge. En annan framkomlig väg skulle vara att söka bygga ut och precisera de materiella skyddsregler. som 1976 infördes i 2 kap. [Zn-14% RF. F.n naturlig utgångs- punkt borde härvid vara att det i själva verket är ganska lätt att identifiera de faror. som det i främsta rttmmet gäller att motverka. En blick på förhållan- dena i ätskilliga främmande länder visaratt den angelägnaste uppgiften är att förhindra sådana rättighetsbegränsningar som syftar till att undertrycka den politiska oppositionen och kritiken mot de makthavande. Även om det förmodligen inte är någon lätt uppgift att omsätta denna grundtanke i lagtext. borde det inte vara omöjligt att ge de nyssnämnda skyddsreglerna en mera genomtänkt och precis utförmning än de har för närvarande. Om en sådan förbättring av de materiella skyddsreglerna förenades med en aktivare lagprt'ivning. skulle man enligt fakultetsnämndens mening vinna en väsentlig förstärkning av skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. lin förstärkning av rättighetsskyddet med en materiell metod skulle dock kräva en ny och tidsödande utredning. Då en förstärkning av grundlags- skyddet för fri- och rättigheterna framstår som ett angeläget önskemål. vill fakultetsnämnden inte motsätta sig att det föreliggande förslaget genom- förs.

.S't'enska (lule/ningen av Internalinne/lttitu'lstkonint/ssiunen fra mhål for att det är angeläget att stärka grundlagsskyddet för flertalet av de fri- och rättigheter som omfattas av 2 kap. RF. Det framlagda förslaget kan ses som ett alternativ till direkt krav på kvalificerad majoritet för beslut om begränsning. en väg som i sig vore naturlig. Med tanke på de särskilda svårigheter — bl.a. dess möjliga inverkan på domstolarnas lagprövningsskyldighet — som ett system med direkta föreskrifter om kvalificerad majoritet kan innebära. har den av utredningen nu förordade tekniken onekligen vissa fördelar. Resultatet har dock blivit en inte särdeles lättillgänglig lagstiftningsprodukt. något som likväl tyvärr torde vara ofrånkomligt. Avdelningen ifrågasätter om den föreslagna ordningen kommer att ge så starkt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna som är påkallat.

f'fIvf/bm'gurrä/tsrörufsen anser sig från sina synpunkter inte ha anledning motsätta sig förslaget men bedömer att denna ordning får ett ganska begränsat värde utom isärskilda fall. Om t. ex. under sista året i en valperiod uppskov begärs. innebär detta att saken skjuts över valet. Riksdagens majoritetsförhållanden kan då ha ändrats. när frågan efter ett år upptages till fortsatt och slutlig behandling. Enligt medborgarrättsrörelsens mening är det långt mer angeläget att införa regler i grundlagen. som föreskriver att lagförslag sotn möjliggör tner långtgående ingrepp i grundlagsskyddade rättsförhållanden skall fattas med kvalificerad majoritet. t.ex. med två tredjedels n'tajoritet. llar grundlagen fastställt vissa rättigheter som skall skydda de enskilda. bör inte tillfälliga parlamentariska majoriteter. som kanske inte ens motsvaras av någon majoritet bland väljarna. få med någon rösts övervikt besluta långtgående intrång i dessa rättigheter. Medborgar-

• Sida 345
•  Original

f7

rättsrörclsen framhåller särskilt vikten av att sådant skydd åstadkommes på äganderättens område. L-"n knapp majoritet bört. ex. inte ha möjlighet att anta lagar som berövar en samhällsgrupp. vilken majoriteten inte räknar till sitt xäljarunderlag. dess ekonomiska existens. Det bör råda en långtgående parlamentarisk enighet rörande sådana ingrepp i olika individers ställning som är av så genomgripande slag att grunden för deras tillvaro satts på spel. lyfedborgarrättsrörelsen anser att frågan om kvalificerad majoritet måste utredas vidare. Om den ordning som rättighetsskyddsutredningen nu har föreslagit för rättighetsinskränkande lagars antagande försöksvis prövas. kan vissa erfarenheter vinnas. På grundval av dessa kan man därpå gå vidare och utforma nästa etapp.

.S't-uu how—("in a v st _v r k e r helt fö rs f a g e t om ett särskilt lagstif'tningsför- farande. llovrätten har inte blivit övertygad av rättighetsskyddsutredningens argumentering för ett särskilt lagstiftningsförfärande för fri- och rättighets- begränsande lag. Det är hovrättens uppfattning att det skall visa sig möjligt att på många områden uppnå en godtagbar skyddsnivå med den materiella metoden. Inte heller för de områden som därefter skulle kunna kvarstå är hovrätten övertygad om att ett fi'irfitrandeskydd är lämpligt. Mot tidigare förslag om ett särskilt förfarande har invänts att det skulle strida mot den parlamentariska demokratins majoritetsprincip att låta olika minoriteter diktera riksdagens beslut. Häremot anför utredningen att minoriteten enligt förslaget endast skall kunna utverka beslut om uppskov. sålunda ett beslut om l/(ii/j/ill'am/el. Även om detta i de flesta fall skulle vara ett riktigt betraktelsesätt. skulle enligt hovrättens mening beslutet ändock i åtskilligt fall komma att framstå som materiel/r. Särskilt kunde så vara fallet om den föreslagna lagen hade sin främsta betydelse för ett omedelbart föreliggande förhållande eller om förslaget under vilandetiden ändrades i någon väsentlig del eller rent av återkallades. Den berörda invändningen måste alltså sägas ha visst fog för sig. Utredningen har sökt att i hög grad begränsa tillämpnings— området för det särskilda förfarandet. l-lärjämte gör utredningen det allmänna uttalandet att den nortnala löpande reförmverksamheten ttnder inga omstän- digheter får förhindras. Hovrätten måste — på samma sätt som skedde i hovrättens yttrande över fri- och rättighetsutredningens betänkande — vända sig mot uttalanden av detta slag. Självfallet är det angeläget att viktiga reformer inte i onödan bromsas upp av procedurf'rågor eller liknande. Men det är samtidigt minst lika angeläget att fri- och rättighetsfrågorna hålls ständigt aktuella just i det löpande reformarbetet. Detta gäller inte bara. och kanske inte ens främst. frågor om begränsning av viss särskild fri- eller rättighet utan i väl så hög grad vad som ovan kallats medborgarnas totala fri- och rättighetssituation. Sådana aspekter måste beaktas på ett tidigt stadium, och de måste få avsevärd tyngd när olika intressen skall vägas mot varandra. Uttalanden som det återgivna skulle kunna vara ägnade att minska tilltron till de bakom utredningen stående riksdagspartiernas vilja att på allvar under- kasta sig några begränsningar i sin handlingsfrihet. För hovrätten är det

• Sida 346
•  Original

l8

uppenbart att de föreslagna reglerna skulle medf't'jra tnånga praktiska problem. både i Iagstiftningsarbetet och senare. Förslaget krånglar ytterligare till ett redan invecklat system. llovrätten tar också tipp frågan om de föreslagna reglerna skulle innebära någon påtaglig förstärkning av skyddet för fri- och rättigheterna. flovrätten kan inte finna att så skulle vara fallet. Normalt finns det redan nu tillräckigt utrymme för diskussion i alla viktiga frågor. och i de fall där enighet inte kan nås trots allmän debatt och överläggningar inom utskott och i kammaren saknas det anledning att räkna med att en fördröjning med tolv månader särskilt ofta skulle leda till att det slutliga beslutet blev ett annat än vid omedelbart avgörande. ()ch regler som gör förfarandet omständligt och f(iirsenar besluten har inte något värde. om man inte kan påräkna att de samtidigt får betydelse för beslutens innehåll. Vidare finns det enligt hovrättens mening anledning att befara att de föreslagna reglerna skulle visa sig otillräckliga från skyddssynpunkt. om vårt land råkade i ett mera onormalt läge. Man kan inte lita på att reglerna skulle fttngera tillfredsställande i sådana trängda och upphetsade lägen. där risken för felaktiga beslut och därmed behovet av skydd är störst. Trots att de föreslagna reglerna om ett särskilt förfarande naturligtvis inte kan frånkännas allt skyddsvärde. anser hovrätten att de framförda invändningarna har sådan tyngd att förslaget inte bör leda till lagstiftning. J O anför:

Rättighetsskyddsutredningen lämnar en utförlig redovisning av vilka lagar som dess förslag kan tänkas beröra. Redovisningen är närmast ägnad att f't'irskräcka. Trots att redovisningen anges inte vara fullständig är antalet berörda lagar mycket stort. Det visar sig också att i flera fall utrymme kommer att finnas för tvekan om en lag skall anses röra en begränsning av någon av de angivna rättigheterna eller inte. Utredningen har inte alltid kunnat taga bestämd ställning i frågan och på andra pttnkter är riktigheten av dess ställningstaganden inte höjd över diskussion.

L'tredningen är medveten om att dess förslag skulle medföra att ett komplicerande element införs i lagstiftningsverksamheten. .lag frttktar att komplikationerna blir betydande och att nackdelarna av förslaget kommer att väga över fördelarna. Fråga om rättighetsbegränsning föreligger eller ej kan komma tipp i snart sagt vilket Iagärende som helst och vålla strid och omgång. Man får inte heller förbise att yrkanden om uppskov kan komma att framställas i mer eller mindre illojalt syfte och att S/h—regeln inte sätter spärr häremot om tillräckligt många röstar emot omedelbart antagande. Jag kan med hänsyn till det anförda inte tillstyrka förslagets genomförande.

förslaget att ett lagförslag som angår begränsning av fri- och rättigheter skall vila under fi.")rutsättning av y r k a n d e av läg st tio r i k 5 d a g 5 l e - da möte r har föranlett uttalanden i olika riktningar i några remissyttran- den.

[)(mista/.rtwkw anser att det inte kan uteslutas att den föreslagna ordningen för ett uppskovsförfarande kan innebära en viss fara för det parlamentariska förfarandet. Befogenheten att få ett lagförslag vilandeförkfarat har av ' rättighetsskyddsutredningen tillerkänts en så liten grupp som tio riksdagsle-

• Sida 347
•  Original

lf)

damöter. Ett parti som på grund av sina åsikter helt saknar stöd hos övriga riksdagspartier och därigenom står utan egentligt politiskt inflytande kan frestas att använda uppskovsyrkanden i obstruktionssyfte. Det finns i vår omvärld exempel på extremistpartier som försöker nå sina syften genom att sabotera det politiska maskineriet. Det kan väl inte helt uteslutas att sådana partier kommer att dyka upp även i Sverige. Enligt domstolsverkets mening skulle det vara värdefullt om någon garanti kunde skapas mot att uppskovs— förfärandet kotnmeratt användas på ett illojalt sätt. En tänkbar lösning äratt låta själva yrkandet om vilandeförkfaring av lagförslaget bli föremål för omröstning i riksdagen. varvid en majoritet om minst fem sjättedelar av de röstande skall kunna förkasta yrkandet. Riksdagen får på så sätt en möjlighet att reagera mot ett illojalt "filibuster"förfarande från en grupp ledamöter utan att riksdagen för den skull — vilket utredningen föreslår — måste med kvalificerad majoritet anta själva förslaget.

Juridiska.!itku/tetsnc'imnden i Stockholm har uppfattningen att ett sätt att reducera riskerna för att riksdagens arbete allvarligt hindras är att skärpa kraven för att ett uppskovsyrkande skall få framställas. Nämnden kan inte finna att fördelarna med en reform av föreslagen art allvarligt skulle äventyras. om det istället föreskrevs att yrkande om uppskov skall väckas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter. En sådan skärpning skulle fungera som en garanti mot att uppskovsinstitutct aktualiseras i rent obstruktions- syfte. Samma åsikt harjuridiska_Mktilrclsnämmlen i Lund.

.S'reriges Raz/ir.) anser att förslaget. att det särskilda förfarandet skall vara tillämpligt endast om yrkande därom görs under riksdagsbehandlingen. verkar rimligt. Det gäller i detta sammanhang också att finna en lämplig avvägning mellan kravet på att en minoritet inte får avgöra den ev. rättighetsbegränsande effekten av ett lagförslag och kravet på att riksdags- majoriteten inte fårsuveränt bestämma i denna typ av frågor. ldet första fallet skulle man frångå demokratins grundläggande flertafsprincip. i det andra skulle man förlora skyddseffekten av en särskild Iagstiftningsprocedur. Utredningens avvägning på denna punkt förefaller Sveriges Radio vara en lämplig lösning. En nackdel med förslaget är dock att. om inget yrkande framförs om prövning av huruvida ett lagförslag faller utanför eller innanför det särskilda lagstiftningsförfarandet. lagförslag om inskränkningar kan antas omedelbart enligt vanliga allmänna regler i riksdagen. Det är svårt att bedöma om risken härför är stor eller liten. Sveriges Radio kan inte finna att utredningen berört den problematiken. Emellertid är det svårt att finna ett helt säkert system utan att det blir arbetsmässigt tungrott. En lösning vore att den instans som framlägger ett lagförslag alltid motiverar huruvida förslaget enligt dess mening innebär en rättighetsinskränkning eller ej. om inte annat för att ett sådant påpekande skulle kunna vara en påminnelse för riksdags- ledamöterna om problematiken men även en viktig upplysning för mass- medierna. Sveriges Radio anser vidare att procedurreglerna för lagstif'tnings- förfarandet kan diskuteras. t. ex. om just tio fedamöterär det rätta antalet för

23 Riksdagen 1978/79. ] saml. Nr [95

• Sida 348
•  Original

20

att ett yrkande om särskilt förfarande skall bifallas.

F.nligt I.trials/in_usliirhtHitlers uppfattning förefaller rättighetsskyddsutred- ningens förslag på denna punkt ha blivit onödigt omständligt. Det synes sålunda inte egentligen finnas anledning att ställa upp krav på att en minoritet på just tio riksdagsledamöter skall yrka vilandeförkfaring av lagförslag på detta område för att en sådan också skall äga rum. Om fem sjättedelar av de röstande ändå kan driva igenom att lagförslaget antas omedelbart ärju inte ens en minoritet på 58 ledamöter tillräcklig (om alla 349 ledamöter deltar i omröstningen) garanti för att minoritetskravet också skall bli riksdagens beslttt. Landstingsfi'irbundet finner det därför vara en praktiskt enklare lösning om lagförslag inom ifrågavarande rättsområde alltid — sålunda även utan att särskilt yrkande därom blivit framställt över huvud taget — förklaras vilande i tolv månader. om inte riksdagen med fem sjättedels majoritet beslutar att det skall antas genast.

Frågan om it u r län ge e tt lag fö rs l a g 5 kal | V i la tas upp av ett par remissinstanser. som förordar en uppmjukning av förslaget i denna del.

Dornsm/sverkt't konstaterar att ett lagförslag kan innehålla både sådana stadganden som kräver ändring i grundlag och sådana som blir underkastade det föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet vid begränsning av fri- och rättigheterna. Som exempel nämns ett lagförslag med förbud mot visst slags pornografi. Ett sådant förslag kan innehålla stadganden som inskränker tryckfriheten och kräver ändring i Tf: och stadganden som berör yttrande- friheten till exempel förbud mot försäljning av film och videogram med visst innehåll. — Tidsfaktorn är enligt rättighetsskyddsutredningens förslag bestämd på olika sätt vid grundlagsändring och vid begränsning av fri- och rättigheterna. Det gäller utgångspunkten för beräkning av tiden. tidsrymden och möjligheten till undantag i vissa fall. Dessa olikheter kan vid en lagstiftning av angivet innehåll medföra att ändringen i grundlagen kan genomföras snabbare än begränsningarna i yttrandefriheten. Ett sådant förhållande vore ologiskt. Det behövs ju inte längre betänketid för att begränsa yttrandefriheten än tryckfriheten. Domstolsverket föreslår därför att de föreslagna bestämmelserna om tidsfrister samordnas. Den minst ingripande förändringen av förslaget synes vara att man ger konstitutions- utskottet befogenhet att besluta att ett lagförslag. som angår begränsning av fri- och rättigheteroch som har förklarats vilande. skall tas upp till behandling tidigare än efter tolv månader. Denna befogenhet skulle gälla i de fall då ett val ägt rum mellan det att lagförslaget första gången anmäldes i riksdagen och frågan väcks om att ta upp det vilande ärendet. lnvändningar mot lagförslaget har i sådant fall kunnat föras fram i valet och det finns därigenom särskilda garantier föratt frågan kunnat uppmärksammas och bli föremål för debatt. En ytterligare garanti mot missbruk kan skapas genom att föreskriva att beslutet av konstitutionsutskottet måste fattas med kvalificerad majoritet. fem sjättedelar av ledamöterna.

• Sida 349
•  Original

21

I.("in.s's'it're/sen i Ix'ranoht'rgs la'n anser att det är tveksamt om uppskovets längd bör bestämmas till så lång tid som tolv månader. Om ett lagförslag inte genast antas eller förkastas med föreslagna röstmajoriteter skall yrkandet om uppskov prövas av konstitutionsutskottet. Utskottet får inte avslå yrkandet utan att höra lagrådet. Ett sådant förfarande kan dra ut på tiden och motivera en uppskovstid om tolv månader. Om utskottet emellertid bifaller yrkandet kan den föreslagna uppskovstiden framstå som onödigt lång. Riksdagens beslut bör i sådana fall kunna fattas efter ett kortare uppskov utan att äventyra syftet med det särskilda lagstiftningsförfarandet. Länsstyrelsen vill ifråga- sätta om inte i sådana fall en kortare uppskovstid bör kunna föreskrivas. Lagförslaget kan ju avse en fri- eller rättighetsbcgränsning som, utan att förslaget omedelbart antas med fem sjättedels majoritet. av riksdagsmajori- teten anses som motiverad och angelägen att genomföra. En liknande inställning har länsstyrelser; i Hallands län som ifrågasätter om inte tolvmå- nadersfristen är onödigt lång med tanke på syftet med det särskilda lagstiftningsforfarandet.

l några remissyttranden uppmärksammas förslaget att det skall vara möjligt att föreslå sådana jämkningar i ett vilande lagförslag som ligger inom ärendets ram.

flögs/a domstolen framhåller att den gränsdragning som ligger i uttrycket "inom ärendets ram" i förevarande sammanhang är särskilt betydelsefull. Går ändringsförslaget utöver ärendets ram. föreligger nämligen ett nytt förslag. som på yrkande av erforderligt antal riksdagsledamöter kan bli underkastat förnyat uppskov. l rättighetsskyddsutredningens betänkande anges inte i vilken ordning beslut skall fattas när det har gjorts gällande att föreslagna rättighetsbegränsande ändringar i ett vilande lagförslag går utanför ärendets ram. En uttrycklig regel i RO av innebörd att sådan fråga skall hänskjutas titt konstitutionsutskottet för avgörande skulle enligt högsta domstolens mening sannolikt avsevärt minska risken att Spörsmålet seder- mera kom under bedömande lagprövningsvis.

Kritiska till förslaget i denna del är Svea hovrän och JO. Hovränen anser att det ligger en påtaglig minskning av förslagets skyddsvärde däri att ett vilande förslag skall kunna ändras även i entydigt skärpande riktning. Det skulle alltså. tillspetsat uttryckt. vara möjligt för förslagsställaren att Spara de mest ingripande rättighetsbegränsningarna till sista omgången. när något uppskov inte längre kan utverkas. En sådan ordning framstår för hov rätten som under alla omständigheter oacceptabel; de gränsdragningsproblem utredningen antyder kan inte vara olösliga. JO anmärker att det i efterhand kan göras gällande att riksdagen i andra omgången gick utom ärendets ram och att därmed stadgad ordning har åsidosatts vid en lags tillkomst. Samma problem kan uppkomma även när ärende inte har vilat men det synes anfagfigt att problemet får större räckvidd efter uppskov. Meningen är ju att tid skall vinnas för eftertanke och debatt och mänskligt att döma borde detta leda till att fiera jämkningar och ändringar blir företagna än eljest.

• Sida 350
•  Original

22

liörslagetattkonstitutionstttskottet skall prövahuruvidaett lagförslag angår begränsning av l'ri-- och rättigheter och att f a g r å d e t 5 kall y t tra s i g i saken för titt utskottet skall få besvara frågan nekande behandlas i åtskilliga yttranden. Högsta domstolen och regerittgsrätten godtar förslaget. medan övriga instanser som har yttrat sig i denna del har invändningar som går i olika riktningar.

Högsta domstolen anser att den föreslagna ordningen medför den fördelen att frågan. huruvida ett lagförslag angår rättighetsbegränsning eller inte. blir prövad redan i samband med lagens tillkomst. Det ter sig under sådana förhållanden mindre sannolikt att gränsdragningsfrågorna kommer att ge upphov till besvärande lagprövningssituationer. Högsta domstolen tar också upp frågan om lagrådet vid granskning av varje lagförslag. som har remitterats för yttrande. skall undersöka huruvida förslaget har sådan innebörd att reglerna om det särskilda lagstiftningsförfarandet blir tillämp- liga. Högsta domstolen antar att det visserligen kan vara till fördel för riksdagsledamöterna att ha tillgång till lagrådets yttrande i denna fråga när det gäller för dem att avgöra huruvida yrkande om vilandeförkfaring skall framställas. Såvitt framgår av vad som anförs i betänkandet torde det emellertid inte vara avsett att lagrådet i detta hänseende skulle ha en sådan generell granskningsplikt. Troligt är att de fall där uppskovsförfarandet påyrkas kommer att bli förhållandevis sällsynta. Om detta antagande är riktigt. skulle ett krav på lagrådsgranskning i angiven omfattning innebära en ytterligare belastning för lagrådet utan motsvarande nytta. Anledning för lagrådet att i anslutning till remiss från regeringen pröva frågan kan föreligga när spörsmålet särskilt behandlas i remissen. och i övrigt torde lagrådet i detta skede komma att yttra sig i frågan. om det vid sin granskning av hur förslaget förhåller sig till grundlagarna finner särskilda skäl föreligga titt rikta uppmärksamhet på spörsmålet.

Regeringsrätten biträder förslaget om lagrådets medverkan i det föreslagna förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning.

Kammarrätten i Göteborg befarar att den faktiska beslutanderätten. huruvida en rättighetskränkande bestämmelse skall få ingå i vår rättsordning eller inte. kommer att ligga hos lagrådet och de rättstillämpande organen. Kammarrätten har i sitt remissyttrande över fri- och rättighetsutredningens betänkande uttalat sig mot en sådan ordning. Kammarrätten vidhåller denna uppfattning och anför att i linje med principen om riksdagsmajoritetens beslutanderätt ligger tanken att ingen verklig politisk makt bör tillkomma domstolar och andra rättstillämpande organ. Rättighetsskyddsutredningen ansluter sig också till den tanken. Fråga är emellertid om inte utredningens förslag avviker från den angivna utgångspunkten.

Domstolsverket anser sig ha anledning att peka på att skyddet för fri- och rättigheterna inte blir så starkt som det förefaller vid en första anblick. eftersom konstitutionsutskottet tillerkänns befogenhet att med enkel majo- ritet avgöra huruvida ett lagförslag angår rättighetsbegränsning. Det före-

• Sida 351
•  Original

fx.) '.'.)

ligger en viss risk för att i extrema situationer. då ju kanske skyddet bäst behövs. konstitutionsutskottet kan komma att mot bättre vetande tolka ett lagförslag som att det inte ingriper i rättigheterna och därför inte kan bli föremål för det kvalificerade lagstiftningsförfarandet. Det är en näraliggande tanke att överflytta beslutanderätten i dessa frågor till lagrådet eller annat organ utanför riksdagen. En sådan lösning skulle emellertid innebära att man tillerkände ett opolitiskt organ en politisk maktbefogenhet. Det skulle strida mot grundläggande demokratiska värderingar i vårt land och en sådan lösning är enligt domstolsverkets mening helt oacceptabel. Verket framför därför inte något yrkande om ändring i det framlagda förslaget i denna del utan vill bara erinra om att det enda egentliga skyddet för fri- och rättigheterna i framtiden liksom hittills ligger i att riksdagens majoritet respekterar dem.

Två remissinstanser tar upp frågan. om konstitutionsutskottet skall fatta sitt beslut med enkel eller kvalificerad majoritet. Sveriges advokalsam/itnzl har svårt att inse varför en bestämmanderätt som man inte vill anförtro åt riksdagens majoritet i stället skall få utövas av konstitutionsutskottets majoritet. Det är riksdagen. dvs. i realiteten riksdagsmajoriteten. som väljer medlemmarna i utskotten. däribland konstitutionsutskottet. Majoriteten av konstitutionsutskottets ledamöter måste därför antas vid varje särskild tidpunkt tillhöra det parti eller den koalition av partier som vid samma tidpunkt innehar majoritet i riksdagen. Rättighetsskyddsutredningen redo- visar inte något skäl varför den av riksdagsmajoriteten valda majoriteten av konstitutionsutskottets ledamöter skulle vara mera kompetent och kvalifi- cerad än riksdagsmajoriteten själv att fatta beslut i en sådan fråga. Samfundet delar i och för sig utredningens ståndpunkt att avgörandet. huruvida ett visst lagförslag är rättighetsbegränsande eller inte. skall avgöras i konstitutionsut- skottet. Likaså är samfundet av samma åsikt som utredningen när det gäller lagrådets roll i detta sammanhang. Lagrådet skall vara en i förhållande till riksdagen enbart rådgivande instans. Det kan inte komma i fråga att tilldela lagrådet befogenhet att med bindande verkan för riksdagen föreskriva att den extraordinära ordningen skall gälla vid behandlingen av en viss lagfråga. Skall emellertid den bestämmelse som lägger avgörandet i konstitutionsutskottets händer i de lagstiftningsärenden som det nu är fråga om ha någon mening. bör den innehålla att ett avgörande varigenom utskottet förklarar ett lagförslag inte vara rättighetsbegränsande skall inom utskottet fattas med viss kvalifi- cerad majoritet. Samfundet erinrar om att kravet på kvalificerad majoritet i konstitutionsutskottet har godtagits av utredningen såvitt gäller undantag från den föreslagna tidsfristen i grundlagstiftningsärende. Svenska avr/el- ningen av Internationella_iuristkontmissionen anser att en svag länk i lagstift- ningsproceduren är att konstitutionsutskottets bindande beslut i samtliga fall kan fattas med enkel majoritet och att en ändring härutinnan bör övervä- gas.

Jtiritlisku fakultetsnämnden i Stockholm befarar att uppgiften att avgöra.

• Sida 352
•  Original

24

huruvida lagförslag angår sådan begränsning av f'ri- och rättighet som möjliggör uppskov. kommer att bli synnerligen betungande för konstitu- tionsutskottet. Det finns anledning att ifrågasätta. om utskottet har resurser att på ett rimligt sätt bemästra dessa problem. Konsekvensen kan ockå bli att problemet i vid utsträckning, skjutes över till lagrådet. med allvarliga följder för rådets möjligheter att utföra sin huvuduppgift. Då konstitutionsutskottet inte får avge nekande svar utan att lagrådet yttrat sig i frågan. kan resultatet bli att lagrådets medverkan blir vanligen förekommande.

JO erinrar om att enligt motivuttalanden (s. 100. 101 och 218 i betänkandet) någon remiss till konstitutionsutskottet eller lagrådet inte behöver ske. om utskottet eller lagrådet tidigare har yttrat sig i frågan om en rättighetsbe- gränsning föreligger. Uttalandet väcker vissa farhågor hos JO. Det är tänkbart att den praxis utvecklar sig att lagrådet vid behandling av lagförslag alltid kommer att uttala sig i frågan om rättighetsbcgränsning föreligger eller inte. lnnan något yrkande att ett lagförslag skall vila har framställts. är det mer än tänkbart att frågan inte har uppmärksammats i den offentliga debatten. Lagrådet får då fatta sin ståndpunkt på ett material som kanske är otillräckligt. Om lagrådet och kanske också konstitutionsutskottet på förhand har sagt att en rättighetsbegränsning inte är i fråga. blir situationen ganska egendomlig för de riksdagsmän som till äventyrs har en annan åsikt. Ett yrkande om uppskov kan i det uppkomna läget inte vinna bifall. Det är enligt J0:s uppfattning likväl för den skull inte helt meningslöst att framställa ett sådant yrkande. ty endast om ett yrkande har framställts och ogillats kan lagpröv- ningsrätten utlösas.

Några remissinstanser tar upp frågan angående l a g p r ö v n in g i samband med det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Högsta domstolen konstaterar att det torde innebära att ett sådant uppenbart fel har begåtts vid en lags tillkomst att lagen inte skall tillämpas. om konstitutionsutskottet — utan att lagrådet har blivit hört i frågan — har förklarat att ett lagförslag inte angår begränsning av någon f'ri- eller rättighet. och riksdagen därefter med enkel majoritet har antagit förslaget. Har däremot konstitutionsutskottet efter lagrådets hörande lämnat förklaring av det innehåll som nyss har sagts. har någon avvikelse från den stadgade ordningen inte skett. även om utskottet inte har följt lagrådet. Konstitutionsutskottet är ju inte bundet av vad lagrådet yttrat. Enligt uttalande i betänkandet kan emellertid i det läget frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma att bli aktuell lagprövningsvis. En sådan prövning torde dock kunna leda till underkännande av lagbestämmelsen endast under förutsättning att konstitutionsutskottets förklaring har berott på uppenbart misstag eller har varit grundat på en uppenbar feltolkning av gällande lag eller av det framlagda förslaget.

Regeringsrätten framhåller att det med hänsyn till de svåra gränsdragningar som kan bli aktuella förefaller välbetänkt att frågan om det särskilda lagstiftningsförfarandet i det enskilda fallet har blivit rätt tillämpat inte kan bli

• Sida 353
•  Original

tv 'Jl

föremål för lagpri'ivning. eftersom fi'irfarandet blir tillämpligt bara i den mån yrkande därom framställs under riksdagsbchandlingen. Däremot katt frågan omen lags grundlagsenlighet bli aktuell lagprt'jvningsvis. om konstitutions- utskottet har avslagit yrkande om tillämpning av det särskilda förfarandet mot lagrådets inrådan.

Enligt Svea hovrätt måste man räkna med att det i riksdagen då och då skulle komma att framställas yrkanden om tillämpning av det särskilda förfarandet. som inte vinner konstitutionsutskottets stöd. Vidare måste man räkna med att därefter parter vid domstolar eller andra myndigheter kan göra gällande att det särskilda förfarandet ändock har bort tillämpas och att lagen har tillkommit i grundlagsstridig ordning. Hovrätten framhåller att de tillämpande myndigheterna inte kan underlåta att pröva sådana påståenden ens i de fall när lagrådet har varit av samma uppfattning som konstitutions- utskottet. En annan sak är att det torde bli sällsynt att någon myndighet kommer till annan slutsats ärlagrådet har gjort.i vart fall om lagrådet har varit enigt i sin bedömning. Nu skisserade situationer skulle kunna bli så vanliga att det är påkallat att i författningssamlingar ange om lagarna tillkommit efter särskilt förfarande eller om. i annat fall. yrkande härom framställts men avslagits. Hovrätten anser att det för domstolarna inte är något önskvärt att antalet lagprövningssituationer ökar. l själva verket var den synpunkten ett av huvudskälen till att hovrätten redan i sitt yttrande över fri- och rättighetsutredningens betänkande avvisade tanken på ett särskilt förfarande. Hovrätten anser att lagprt'ivningsmöjligheten är ett både nödvändigt och nyttigt institut men att det samtidigt är ett institut som mår bäst av att användas sparsamt. Hovrätten hänvisar i denna del till vad departements- chef'en uttalade i prop. 1975/76:209 om domstolarnas möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital när ett ingripande undantagsvis måste anses befogat. Enligt hovrätten skulle det kunna hävdas att man — för att undvika nyss angivna lagprövningssituationer—bör ändra systemet så att det särskilda förfarandet är tillämpligt bara när konstitutionsutskottet har funnit så vara fallet. En sådan ordning är emellertid enligt hovrättens mening olycklig. Lagprövningsmöjligheten har ansetts ha en viktig preventiv effekt och judiciell överprövning kan vara den enda framkomliga vägen att rätta till ett oriktigt beslut.

JO anser att införandet av en särskild ordning för behandling av lagförslag som angår begränsning av medborgerliga rättigheter drar med sig problem i vad angår lagprövningsrätten. Om den särskilda ordningen inte har iakttagits därför att man har ansett lagförslaget inte röra begränsning av någon rättighet. skulle det kunna inträffa att domstol eller annan myndighet intog motsatt ståndpunkt och vägrade tillämpa lagen. Utredningen har sökt förebygga detta vid utformningen av sitt förslag. Under förutsättning att konstitutionsutskottet inte frångår lagrådets uppfattning får förslaget nog anses som en god lösning av detta speciella problem. Helt vattentät är lösningen dock inte. Varken lagrådets eller konstitutionsutskottets uppfatt-

• Sida 354
•  Original

26

ning är bindande för domstolar och andra myndigheter. Det är mycket väl tänkbart att diskussionen vid lagförslagets antagande har varit begränsad och att viktiga skäl. som talar föratt en rättighetsbegränsning verkligen var i fråga. kommer fram först senare. l sådant fall kan det tidigare ställningstagandet inte få vara sakrosankt. En ytterligare synpunkt. som talar i samma riktning. är enligt J():s tnening följande. De organ som har att tillämpa Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna — kommissionen och domstolen — har inte läst fast sig vid en statisk tolkning av konventionen. En utveckling har kunnat spåras i den riktningen att organen lägger in mer och mer i konventionens bestämmelser. Det är fullt tänkbart att en motSVarande utveckling kommer att äga rum i Sverige: att domstolar och andra myndig- heter komtner att läsa in mer och mer i regeringsformens regler om de grundläggande fri- och rättigheterna. Om detta blir fallet. kan man inte räkna med att uttalanden av lagråd och konstitutionsutskott kommer att respek- teras när är har gått och den allmänna uppfattningen har ändrat sig.

Rättighetsskyddsutredningens uttalanden om v i 1 k a b e s t ä m m e l s e r som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet tas upp i flera remissyttranden.

Högs/a domstolen anser att åtskilliga gränsdragningsproblcm kan komma att yppas. Svårigheterna med gränsdragningen framträder klart i den redovisning som utredningen lämnar av ett stort antal gällande lagar som har bestämmelser av rättighetsbegränsande karaktär. I denna redovisning söker utredningen klarlägga vilka regler i de särskilda lagarna som bör anses vara rättighetsbegränsande och vilka regler som inte bör anses ha sådan innebörd. Högsta domstolen har inte funnit anledning att i detta sammanhang granska redovisningen i dess enskildheter och ta ställning till utredningens bedöm- ning i fråga om var och en av de särskilda lagbestämmelserna. De allmänna grundsatser som utredningen har tillämpat när det gällt att hänföra de olika bestämmelserna till den ena eller den andra kategorin synes emellertid böra i huvudsak godtas. Enligt uttalande av utredningen skall i princip bara de materiellt rättighetsbegränsande föreskrifterna i en hithörande lag bli omfat- tade av det särskilda förfarandet. under det att lagens regler om beslutande organ och om förfarandet hos organet i fråga skall falla utanför tillämpnings- området för det särskilda lagstiftningsförfarandet. Enligt högsta domstolens mening utgör emellertid ofta reglerna rörande det organ som bemyndigas att vidtaga viss åtgärd av rättighetsbegränsande natur och angående det förfarande som därvid skall tillämpas skyddet mot att bemyndigandet kommer att missbrukas. Skäl måste därför anses föreligga att i högre grad än utredningen har gjort hänföra regler av angiven art till den kategori bestämmelser som är underkastade det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Kannnarrä/len i Göteborg betecknar utredningens systematiska genom- gång av ett stort antal lagar vilka kan tänkas innehålla rättighetsbegränsande föreskrifter som berömvärd. Kammarrätten delar i stort sett utredningens uppfattning i denna del. Genomgången visar att det är ett mycket stort antal

• Sida 355
•  Original

27

lagar som berörs av det särskilda lagstiftningsförfarandet och att en mängd besvärliga gränsdragningsproblem kan komma att uppstå.

ÖB finner inte att några vägande skäl talar mot att de lagregler som utredningen anser omfattas av det särskilda lagstiftningsförfärandet faller under detta. Det torde inte heller innebära några påtagliga nackdelar att det särskilda förfarandet används vid beslut som i fredstid fattas rörande beredskapslagstiftningen.

I.am/stittgs/iit'httntlet konstaterar att det inom den landstingskommttnala sektorn är lagstiftningen avseende den psykiatriska sjukvården. tvånget inom socialvården och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda som är de områden där förestående reformer eventuellt kan kontma att påverkas av rättighetsskyddsutredningens förslag.

En mera kritisk hållning intar några remissinstanser. JK hänvisar till den ingående redogörelse som utredningen har lämnat och anser att det där förekommer åtskilliga exempel. inför vilka man måste ställa frågan om den omständliga lagstiftningsprocedur som föreslås verkligen ärav behovet påkallad. Gränsdragningen kring tillämpningsområdet framstår stundom även som ganska godtycklig. — Av utredningens närmare utlägg- ningar om förslagets innebörd och räckvidd framgår vidare att vanskliga tolknings— eller tillämpningsproblem kan uppstå. t.ex. såvitt gäller vad utredningen kallar "bihangs"-. '"konsekvens"— eller "hänvisningsbestäm— melser". Utredningen ger inte heller entydiga besked om vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag som avses skola omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Utgångspunkten anges dock skola vara att det särskilda förfarandet skall skydda fri— och rättigheter men inte sträcka sin verkan därutöver. Förfarandets räckvidd för en rättighetsbegränsande lag bör med andra ord inte vara större än nödvändigt. Från denna utgångspunkt avser utredningen att olika delar av en och samma lag skall kunna beslutas genom skilda förfaranden. Till resonemangen knyts vidare ett "praktiskt förbehåll". Utredningen erinrar att det naturligtvis kan inträffa att en lagändring berör både stadgande som omfattas av det särskilda förfarandet och annat stadgande. varvid ändringarna hänger samman med varandra. Om då yrkande framställs om det särskilda förfarandet. får det i praktiken den effekten att också de andra stadgandena kommer att omfattas av det särskilda förfarandet. Det blir ju ingen mening med att besluta om dem för sig. eftersom beslutet måste förses med det villkoret titt också de övriga bestämmelserna sedermera antages.

Svea hovrätt anser att gränsdragningen mellan lagförslag på vilka det särskilda förfarandet är resp. inte är tillämpligt ofta kan komma att vålla bekymmer. Utredningen uttalar att gränserna mellan olika regelkatcgorier inte alltid är helt klara men att utredningen söker minska olägenheterna härav genom en tämligen ingående redovisning i specialmotiveringen. Hovrätten anmärker härtill att lagstiftning genom motiv alltid bör undvikas i det längsta. och detta naturligtvis särskilt när. som i förevarande fall.

• Sida 356
•  Original

28

knappast något stöd alls för motivuttalandena kan hämtas i själva lagtexten. Denna lämnar fältet öppet för betydligt mer vittgående tolkningar än dem utredningen gör gällande. Och möjligheterna för utredningen att vinna gehör för sina ståndpunkter minskas naturligtvis ytterligare av att förslaget i dessa delar är så magert motiverat. Så framstår det t. ex. som uppseendeväckande knapphändigt när utredningen (s. 8?). efter att ha konstaterat att vissa lagars regler om organisation och förfarande "inte saknar betydelse för rättighets— begränsningens intensitet". helt kort uttalar att dessa regler "av flera skäl" likväl i princip inte bör anses (.)mfättade av det särskilda förfarandet. För hovrätten är det vidare tydligt att t. ex. den på flera ställen dragna gränsen mellan materiella regler och förfaranderegler och även frågan i vilken utsträckning hänvisningsbestämmelser "drar med sig” andra föreskrifter i samma lag ofta måste kunna vålla diskussion. Och det är inte givet att utredningens ståndpunkter av alla skulle tas för goda ens i de fall där de objektivt framstår som välgrundade. De föreslagna reglerna skulle därför kunna leda till olyckliga procedurstrider i riksdagen och en icke önskvärd ökning av de tillämpande myndigheternas lagprövningsverksamhet.

Dmns/a/Siwkw hyser farhågor för att det kan uppstå vissa svårigheter att avgöra om ett lagförslag är sådant att det angår begränsning av någon av fri- och rättigheterna. Verket har svårt att följa utredningens resonemang om rättigheter som bryter sig mot varandra (5. 78 0.

Juridiska Ilakultersnämmlwi i Uppsala anser att förslaget att endast de materiellt rättighetsbegränsande bestämmelserna men ej organisations- och förfaranderegler skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet framstår som diskutabelt.eftersomjust organisations- och förfarandebestäm- melser ofta innehåller moment som är betydelsefulla ur rättssäkerhetssyn- punkt. Utredningens resonemang härvidlag leder enligt fakultetsnämndens mening till vanskliga gränsdragningsproblem. Att t. ex.. väsentliga förfaran- deregler i lagen fl954:579)om nykterhetsvård och vissa motsvarande regler i lagen ( l966:293) om beredande av sluten psykiatrisk vård inte skall omfattas av det särskilda förfarandet (s. l98 fi betänkandet) inger betänkligheter. Fakultetsnämnden uttalar att utredningen gör sig skyldig till ett misstag då RF:s förbud mot könsdiskriminering (2 kap. 16 &) inrangeras bland de undantagslösa rättighetsregler. som saknar aktualitet i detta sammanhang. Förbudet är inte absolut och de avvikelser som kan komma att beslutas med stöd av 2 kap. lö & RF mäste omfattas av det särskilda förfarandet.

Också _i'rlramlc/i-ihclsutrut/ningen tar upp frågan om inte det särskilda lagstiftningsförfarandet bör omfatta också andra lagar än dem rättighets- skyddsutredningen har föreslagit. TF ger i dag det tryckta ordet ett detaljerat skydd — ett skydd som i viss utsträckning bildar ett värn också för andra medier och uttrycksformer. Men TF överlämnar vissa sidor av yttrandefri- heten åt reglering genom vanlig lag. Yttrandefrihetsutredningen konstaterar att rättighetsskyddsutredningens förslag i betydande omfattning medför att sådan lag kan bli föremål för det särskilda förfarandet (detta torde gälla

• Sida 357
•  Original

20

flertalet av de lagar'till vilka hänvisasi l.o och 7 kap. Tl-' och möjligen 5 kap. TF). Andra av de i TF åsyftade lagarna gäller förfarandet under förunder— sökning eller rättegång. och dessa anses i betänkandet inte "angä" begräns— ning av yttrandefriheten. Yttrandefrihetsutredningen anmärker att en prin- cipiellt och praktiskt viktig typ av lag — lag enligt 7 kap. 3 & första stycket 3 TF vilken anger de tystnadsplikter vilka bryter meddelarskyddet — inte synes vara behandlad i betänkandet. Yttrant'lefrihetsutredningen hävdar att sådan lag angår begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening och så till vida skulle omfattas av reglerna om det särskilda förfarandet. Den föreslagna undan- tagsregeln beträffande tystnadsplikter torde emellertid leda till att lagen till öven-ägande del faller utanför. Med tanke på lagens betydelse från yttran- defrihetssynpunkt krävs ett klargörande. Yttrandefrihetsutredningen kom- mer under alla förhållanden att —- såsom också förutsätts i direktiven — pröva frågan under sitt fortsatta arbete.

Frågan. om inte bara lagförslag som går i skärpa nde riktning skall omfattas av det särskilda förfarandet. diskuteras av tre remissinstanser som anser att rättighetsskyddsutredningens förslag här går för långt.

JK ställer frågan varför ett lagförslag som innebär rättighetsutvidgning eller är "neutralt" skall omfattas av det särskilda förfarandet. Visserligen kan en utvidgning av en rättighet motsvaras av en (ytterligare) inskränkning i en annan och i ett sådant fall bör naturligen det särskilda förfarandet vara tillämpligt också på den utvidgande delen. Men är det alldeles klart att en rättighetsinskränkning inte föreligger. finns enligt JKzs mening inte något skäl att tillämpa förfarandet i fråga. Utredningens motiv för sin ståndpunkt synes vara att det ibland kan vara svårt att avgöra vilken innebörd förslaget har. Detta är troligen riktigt men ett sådant avgörande synes ändå inte svårare än många andra avgöranden med anknytning till det föreslagna Särskilda förfarandet. — I detta sammanhang berör JK en närliggande fråga. Enligt utredningen skall den formella lagkraftens princip inte gälla beträffande det särskilda lagstiftningsförfarandet. Närmare utvecklas detta uttalande så att det förhållandet att en viss lagbestämmelse beslutas med användning av det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag inte automatiskt bör medföra att framtida ändringar beträffande denna lagbestämmelse måste beslutas med anlitande av det särskilda förfarandet — ens om sådant förfarande påyrkas. JK delar denna uppfattning. Eftersom 8 kap. 17 & RF.där den formella lagkraften behandlas. enligt JKzs mening inte utsäger något om proceduren vid beslutsfattandet utom såvitt gäller ändring eller upphävande av grundlag eller RO anser JK att någon ändring i lagrummet inte behövs.

Juridiska .l'aku/lomnämnda/i i Uppsala anför att förslaget om att varje lagstiftning angående begränsning av fri- och rättighet — även sådan lagstiftning som inte innebär någon skärpning — skall vara underkastad det särskilda förfarandet inte synes tillräckligt väl underbyggt. De avgränsnings-

• Sida 358
•  Original

30

svårigheter som utredningen hänvisar till (5. 70) synes ej vara större än att konstitutionsutskouet i enskilda fall skall komma till rätta med dessa. Fakultetsnämnden föreslår därför att det särskilda förfarandet skall användas endast vid skärpande lagstiftning. Juridiska jaku/tetsnätmttfen i Stockholm uttalar att utredningen har utvidgat uppskovsregelns tillämpningsområde utöver vad som sakligt kan anses motiverat.

Riksskatteverket tar upp frågan om e k 0 n o m is k a in g re p p 5 fo r m e r. ] betänkandet anförs att skatt — till skillnad från bidrag — kan vara rättighetsbegränsande ingrepp dock endast under mycket speciella förhållan- den. Framställningen i detta kortfattade avsnitt anser verket vara mycket allmänt hållen och inte redovisa den debatt som har förts i dessa frågor. Verket nämner att bl. a. skatteutskottet (SkU 1973262) har tagit upp frågan om tryckfrihetsrättsliga aspekter på regeln om undantag från skatteplikt till mervärdeskatt avseende vissa tidskrifter. Verket har vidare i sitt yttrande över betänkandet (Ds B 1977:2) Avdrag för gåvor tagit upp en principiell fråga av visst intresse i sammanhanget. Förslaget innehöll en regel om avdrag vid givarens beskattning för gåvor till religiösa föreningar etc. som innebaratt den skattskyldige för att få avdraget blev skyldig att till sin deklaration foga kvitto från samfundet eller föreningen på beloppet. Verket ifrågasatte mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 2 & RF om det var lämpligt att lagstifta så att de skattskyldiga som var beredda att ange sina sympatier för viss organisation på detta sätt borde erhålla fördelar framför andra. Problem av motsvarande typ kan tänkas komma upp även i fråga om de begränsningsbara fri- och rättigheterna (jfr även JO:s ämbetsberättelse 1977/78 5. 386). Vidare tar riksskatteverket upp frågan om olikbehandlingen mellan bidrag och skatter i det aktuella avseendet. Den skillnad som görs häremellan i betänkandet ochi andra sammanhang därför att bidrag är gynnande och skatter betungande är enligt verkets mening konstlad. En påtaglig tendens i lagstiftningen är nu att parallellställa bidragsregler med regler om avdrag vid beskattningen (jfr investeringsbidrag/investeringsavdrag och exportkreditbidrag/exportkredit- avdrag"). Rörelseresultatet avgör om stöd kan utgå i form av bidrag eller avdrag. Vidare utgör många skatteregler — låt vara indirekt — rena stödformer för olika verksamheter. Verket efterlyser en fördjupad behandling av de nu berörda problemen.

Sfaft'ns fllvalftfl't'ln'el'k finner förslaget att det särskilda lagstiftningsförfa- randet skall omfatta sådan särskild lag v arige nom utlän ning särbehandlas i rättighetshänseende både naturligt och angeläget.

Flera remissinstanser går in på de u n d a n t a g frå n t i l l ä m p nin g 5 - o m rådet för det särskilda lagstiftningsförfarandet som föreslås.

Reget-itzgsräuun framhåller att man bör göra klart att de föreslagna generella undantagen från det särskilda förfarandet förestavas av praktiska hänsyn och

• Sida 359
•  Original

31

inte låter sig försvaras av principiella skäl såsom att rättssäkerheten skulle vara bättre tillgodosedd vid allmänna domstolar än vid andra domstolar (). (1.

Det undantag som föreslås i fråga om t y st 11 a d 5 p 1 i k t e r fö r o ffe nt - liga fu n k t i o n ä re r ttppntärksantmas i några yttranden. Främst berörs därvid den koppling till "fl-' som föreslås.

R('gt"!'ill_tf.$'l'(iil('ll anser att tolkningssvårigheter kan uppstå vid tillämp- ningen av det generella undantaget beträffande tystnadsplikter. Utredningen anför exempelvis att föreskriften om domares tystnadsplikt rörande besltttad men ej offentlig dom eller rörande vad som har sagts vid enskild överläggning medför tillämpning av det särskilda lagstiftningslörfarandet därför att föreskriften inte omfattas av det föreslagna generella undantaget för tyst- nadsplikten. Detta avser nämligen blott sådant som får hållas hemligt med stöd av TF.

Också Jlx' tar upp att enligt förslaget det särskilda förfarandet inte Skall tillämpas enbart därför att ett lagförslag angår förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligt med stöd av TF. JK anför:

Den nämnda paragrafen i TF anger en ram för hemlighållande av allmänna handlingar och inte för tystnadsplikter. TF reglerar över huvud taget inte sådana plikter. Den föreslagna anknytningen till TF förefaller därför knappast konsekvent. En ram förtystnadsplikter uppställs däremot i 2 kap. RF. främst i 13 35. Det framstår därför som naturligast att i stället anknyta till nämnda regler i RF. Frågan kan komma i ett annat läge om en generell lagstiftning införs som reglerar såväl tystnadsplikter som handlingssekretess. Avgö- randet synes därvid bli om och i vad mån tystnadsplikt föreskrivs beträffande innehållet i hemliga handlingar. Det förslag till en generell sekretesslag som f. n. är förmål för regeringens överväganden upptager dock inte någon allmän regel om tystnadsplikt angående innehållet i hemliga handlingar. På nuvarande stadium är det på grttnd av det anförda inte möjligt att ange hur ttndantaget för bestämmelser om tystnadsplikter närmare bör utformas.

Om en tystnadsplikt gäller såväl offentliga tjänstemän som privatpersoner skall undantaget inte gälla. Det är enligt min mening svårt att ftnna något bärande skäl för denna åtskillnad. En uppenbar nackdel är de olikheter som kan uppstå beträffande lagstiftning om tystnadsplikter för personalkategorier med både offentligt och privat anställda. Som exempel kan nämnas advokater och läkare. Det föreslås vidare i 2 kap. 20 å andra stycket att undantaget för tystnadsplikter inte skall gälla särskilda lagföreskrifter rörande utlänningar (jfr specialmotiveringen s. 209—211). Vilka särskilda föreskrifter som här åsyftas är oklart. Närmast torde emellertid avses föreskrifter som angår utlänningars verksamhet i allmän tjänst eller vid utövande av tjänsteplikt. 1 den mån sådana särskilda föreskrifter finns. kan jag inte se något skäl till att ge utlänningar bättre rättighetsskydd än svenskar. Motsvarande gäller undan- tagen i 2 kap. 12 & beträffande husrannsakan och "rena" frihetsstraff. 1 den mån utlänningar har samma rätt som svenska medborgare att träda i allmän tjänst — dvs. särskilda föreskrifter i lag saknas — skall däremot undantaget för tystnadsplikt gälla. Även denna åtskillnad kan ifrågasättas.

• Sida 360
•  Original

32

lx'amutarrtiltr'rt :" Göteborg har delvis samma uppfattning. Även om man nu endast vill ttndanta tystnadsplikter för offentliga befattningsltavare. finns det enligt kammarrättens uppfattning ingen anledning att falla tillbaka på TF i detta sammanhang. Det torde. som utredningen också har funnit (s. 04). ftnnas endast ett fåtal tystnadspfiktsbestämntelser för offentliga befattnings- havare som sträcker sig utöver ramen för vad som får hållas hemligt enligt TF. Kammarrätten ser ingen anledning till varför inte också nu åsyftade bestämntclser skulle omfattas av ttndantaget. Till detta kontmer att arbete pågår på en generell lag som reglerar både offentliga funktionärers tystnads- plikt och hancllingssekretessen. Om detta projekt går att gent'm'tföra. torde de i RF angit na tillåtna ändamålen för inskränkningar i yttrandefriheten bringas i överensstämmelse med de i TF tillåtna ändamålen för begränsning av handlingsoffentligheten.

Juridiska.laktt/te/sruirttnrlt'n i Lt'p/tsa/a godtar det undantag som avser lag som innehåller förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligt med stöd av tt'yckfrihetsförordningen. I detta fall får regleringen i TF anses ge tillräckliga garantier mot icke acceptabla begränsningar av yttrandefriheten.

)'ttrartr/q/i'i/tetsulrerlningwr anför:

Rätten att ta del av allmän handling ligger vid sidan av de i RF reglerade fri- och rättigheterna. 1landlingssekretessen är reglerad i lag under TF. Rättig- hetsskyddsutredningen hänvisar härom till yttrandefrihetsutredningcn. De tystnadsplikter som kan sägas motsvara handlingssekretesscn har i förslaget undantagits från det särskilda förfarandets tillämpningsomräde.

lnom justitiedepartementet pågår f. n. arbete med förslag till ny sekreteSslag med utgångspunkt i promemorian (Ds .lu 1977:11)11andlings- sekretess och tystnadsplikt. Arbetet syftar bl. a. till att skapa en enhetlig reglering av handlingssekretess och tystnadsplikt i allmän verksamhet. ()m promemorieförslaget godtas. kommer den nya sekretesslagen att innehålla bestämmelser som gäller både handlingssekretess och tystnadsplikt.

Den nya sekretesslagen. som ersätter den nuvarande sekretesslagen och samtidigt tänkes omfatta de tidigare berörda tystnadsplikterna. kommer att vara inordnad under TF. Den av rättighetsskydsutredningen föreslagna lösningen beträffande dessa tystnadsplikter — med en undantagsregel i RF — korreSponderar med denna konstruktion men kan alltså inte betraktas som Slutgiltig. Yttrandefrihetsutredningen får under sitt fortsatta arbete anled- ning att pröva. huruvida hela eller delar av den nya sekretesslagen med tillhörande reglering av tystnadsplikter skall underkastas ett särskilt förfa- rande enligt de av rättighetsskyddsutredningen uppdragna riktlinjerna. En motsvarande prövning kan då behöva göras beträffande andra "TF-lagar”. som enligt rättighetsskyddsutredningens forslag faller utanför det föreslagna särskilda förfarandet.

Sveriges Radio anmärker att rättighetsskyddsutredningen erinringar om att tystnadspliktsområdet kan vara känsligt från informations- och yttrandefri- hetssynpunkt. Sveriges Radio instämmer i att det här rör sig om ett svårt avvägningsproblem. å ena sidan måste man så långt som möjligt eftersträva att informationsfriheten omges med en särskild "säkerhetsprocedur" i

• Sida 361
•  Original

33

samband med möjliga förändringar. å andra sidan kan det förekomma fall. där det är rimligt att en tystnadsplikt föreskrivs och att en reform inte försenas därför att tystnadsplikten ingår som ett i och för sig acceptabelt ”bihang” till reformen. Sveriges Radio anser att man dock bör kunna acceptera utred— ningens bedömningar på denna punkt: dels väntas en lagstiftning som reglerar både tystnadsplikten och den näraliggande handlingssekretessen. dels begränsas undantaget från det särskilda lagstiftningsförfarandet till att gälla bara tystnadsplikt rörande sådant som får hållas hemligt med stöd av TF.

Pressens satnurhetsnätnttcl godtar inte att man från det särskilda lagstift- ningsförfarandet undantar regler om tystnadsplikt för offentliga befattnings- havare. Här rör man sig på ett område som kan vara känsligt från informations- och _vttrandefrihetssynpunkt.

()ckså undantaget i fråga om fö re s k ri ft e r o m hu s ran n sa k a n har föranlett ett antal uttalanden av remissinstanser. l-luvudsakligen går dessa uttalanden emot förslaget i denna del. ] högsta domstolens yttrande anförs:

llögsta domstolen delar utredningens bedömning att en kategoriklyvning. som innebär att lagstiftning rörande husrannsakan eller liknande intrång i vissa typer av lokaler såsom privatbostäder och möteslokaler föres in under det särskilda förfarandet medan andra lämnas utanför. lämpligen inte låter sig göra. Därmed är emellertid inte sagt att övervägande skäl talar för att skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång. som stadgas i 2 kap. o & regerings- formen. skall undantas från det särskilda förfarandet i stället föratt såsom andra i samma lagrum skyddade fri— och rättigheter omfattas av detsamma. ] vad gäller det föreslagna undantaget för frihetsstraff såsom påföljd för viss gärning. är verkningarna av lagstiftning härom begränsade till den som döms för brottet. Då det däremot gäller husrannsakan eller liknande intrång är situationen en annan. Så till exempel kan enligt bestämmelserna i 28 kap. rättegångsbalken husrannsakan företas inte bara hos den som skäligen kan misstänkas för brottet titan även hos annan under i lagen angivna förutsätt- ningar. Såsom ett annat exempel kan anföras bä bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen (197511027). enligt vilken eftersökning kan beslutas inte bara i utrymme. som användes av den granskade. utan även under vissa förutsättningar i utrymme som användes av annan. som har uppdrag för den granskade i deras verksamhet. Beslut om eftersökning i ytterligare andra utrymmen kan fattas i vissa andra fall. Lagstiftning om utvidgning av den personkrets. hos vilken till exempel enligt 28 kap. rättegångsbalken husrannsakan och enligt bevissäkringslagen eftersökning får ske. kan väl tänkas innebära sådan begränsning av skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång att lagstiftningen borde vara under- kastad det särskilda förfarandet. Tillämpning av detta förfarande framstår också som motiverad. om till exempel lagförslag skulle framläggas om utvidgning av förutsättningarna enligt 28 kap. lå rättegångsbalken för husrannsakan till att omfatta utredning om brott varå inte kan följa strängare straff än böter. [ de nu anförda exemplen får begränsningen i grundlags- skyddet anses vara väl så allvarlig som i många av de fall. där det särskilda förfärandet enligt utredningens förslag är avsett att kunna tillämpas. Här må erinras om att enligt förslaget — ehuru lagstiftning som enbart angår frihetsstraff såsom påföljd för viss gärning är generellt undantagen — det särskilda förfarandet är tillämpligt på de grundläggande reglerna om fängel- sestraffets innebörd och varaktighet liksom även på materiella regler om

• Sida 362
•  Original

34

villkorligt anstånd och villkorlig frigivning samt förverkande därav.

Högsta domstolen finner på anförda skäl att i det fortsatta lagstiftningsar— betet bör övervägas att -- då någon kategoriklyvning inte lämpligen låter sig göra — lata även lagstiftning om husrannsakan eller liknande intrång i sin helhet omfattas av det särskilda förfarandet. Aven om begränsning av skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång förekommeri många olika lagar torde inte slopandet av detta av utredningen föreslagna undantag medföra större praktiska olägenheter. eftersom det kan förväntas att yrkande om tillämpning av det särskilda förfarandet kommeratt väckas endast i fall då allvarlig begränsning av skyddet är föreslagen.

Svea hovrätt anser att undantaget för lag om husrannsakan inte är välbetänkt.

Sveriges (f(Il'UÅ'UIStI/ff/ffllt/ finner de skäl som rättighetsskyddsutredningen framför till stöd för undantaget i fråga om föreskrifter av husrannsakan inte vara övertygande. Man kan inte betrakta förslag om ytterligare ingrepp i den egentliga hemfriden eller i skyddet för lokaler där opinionsbildande verk- samhet som bedrivs som mindre betydelsefulla ur skyddssynpunkt. Med samma rätt kan man göra gällande att nuvarande regler om skydd för exempelvis advokaters kontorslokaler är så betydelsefulla ur rättssäkerhets- synpunkt. särskilt i orostider. att de inte bör undantas från det särskilda lagstiftningsförfarandet. I sådana lokaler förvaras åtskilliga handlingar. innehållande uppgifter som av klienter anförtrotts advokaten och som på grttnd av dennes tystnadsplikt normalt inte får röjas för utomstående. En utvidgad n'iöjlighet till husrannsakan i dylika lokaler bör inte komma till stånd utan att denna lagstiftningsfråga behandlats enligt de nu föreslagna särreglerna. Samfundet anser därför att undantaget bör utgå.

Pressens suntarbetsnämnd accepterar inte att man från det särskilda förfarandet undantar ingrepp i skyddet för lokaler där opinionsbildande verksamhet bedrivs. t. ex. tidningsredaktioner.

Riksskrttlever/ret har en annan utgångspunkt. Verket anmärker att rättig- hetsskyddsutredningen (s. 93 och 97) enbart har behandlat den befogenhet som tillkommer polismyndighet att använda fysiskt våld men inte alls har beaktat att kronofogt'lemyndighet kan utöva visst fysiskt tvång mot gäldenär och att detta kan ha konsekvenser för avgränsningen av det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Skatte- och avgiftslagstift- ningen hänvisar beträffande indrivning av medlen vanligen till uppbördsla- gens regelsystem. Genom vidarehänvisning i uppbördslagen görs utsök- ningslagens regleri huvudsak tillämpliga vid indrivningen. Riksskatteverket anser att med utredningens synsätt i fråga om avgränsningen av det särskilda lagstiftningsförfarandet den nu redovisade tekniken för att sammankoppla skatte- och avgif'tslagstiftning med utsökningsrätten kan leda till att bestäm- melser som reglerar verkställigheten hänförs till det särskilt reglerade området. Enligt verkets mening sker en mer rimlig avvägning om enbart den grundläggande exekutionsrättsliga lagstiftningen om exekutivt tvång — som reglerna i en utsökningsbalk — samt lagstiftning med speciella regler. som 14 å

• Sida 363
•  Original

35

bevissäkringslagen. omfattas av det särskilda förfarandet. F.nbart en hänvis- ning i senare författning till en ramlag av utsökningsbalkens typ bör inte medföra att hänvisningen anses rättighetsbegränsande.

Juridiska.lil/rlI/It'lsnämm/t'n i Uppsala tar upp undantagen i f råga om både husrannsakan och fri h e t 5 st ra ff. De två undantagen ger enligt fakultets- nämndens mening anledning till invändningar. Personlig frihet. rörelsefrihet. hemfrid. individens och familjens integritet är så grundläggande och viktiga rättigheter att möjlighet att göra inskränkningar i dessa bör begränsas genom särskilt skydd. Att lagreglering i många fall måste innehålla sanktionsbe- stämmelser av en viss skärpa ändrar inte detta förhållande. lnte heller den omständigheten att frihetsstraff beslutas av domstol med de särskilda garantier som domstolsförfarande innebär eliminerar behovet av ett rättig— hetsskydd i detta hänseende. De kroppsliga friheterna är så väsentliga att de bör åtnjuta ett förstärkt skydd i form av möjlighet till ett särskild beslutsför- farande oavsett sammanhanget. Det demokratiska statsskicket kan inte grunda en högre dignitet för opinionsfriheter sådana som yttrandefrihet och mötesfrihet än för de kroppsliga friheterna som sådana (jfr betänkandets. 66). Utredningens argumentering för att regler som avser enbart husrannsakan och liknande intrång skall vara undantagna från det särskilda förfarandet medan däremOt regler om telefonavlyssning samt beslag av brev under postbefordran skall omfattas av det är enligt fakultetsnämndens mening inte övertygande.

Reguringsrc'inwi anför:

En mycket stor del av vår lagstiftning innebär i vidsträckt mening någon inskränkning i grundlagens fri- och rättigheter, framförallt i fråga om rätten till rörelsefrihet. Många lagar innehåller nämligen en eller flera straffbestäm- melser med frihetsstraffi straffskalan. Det är därför säkerligen från praktisk synpunkt välbetänkt att göra undantag för främst "rena" frihetsstraff. Rent principiellt och systematiskt finns dock inte något riktigt bärande skäl att göra ttndantag från den vanligast förekommande rättighetsinskränkning som brottsbeskrivning. vilken kan medföra frihetsstraff. utgör. Det kan från rättighetssynpunkt knappast vara någon skillnad mellan att bli berövad friheten enbart på grund av brottslig gärning och att bli bli berövad friheten därför att brottslig gärning av samma art anses vara ett uttryck för sådan missanpassning att administrativt frihetsberövande är motiverat. Utred- ningens ståndpunkt är att undantaget för frihetsstraffkan försvaras därför att sådana i motsats till administrativa frihetsberövanden beslutas av domstol med de särskilda garantier ett sådant förfarande innebär. Det bör då påpekas att alla administrativa frihetsberövanden antingen beslutas av domstol eller att prövning därav kan påkallas hos domstol (eller nämnd som avses i 2 kap. 955 RF). Utredningen anför också att en viktig aspekt är att i princip all kriminalisering av en fri- och rättighetsutövning kommer att omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Härmed åsyftas icke. sägs det t. ex. i fråga om brottsbalken. sådana straffbestämmelser som är rättighetsbegränsande enbart därför att de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall enligt förslaget undantagas från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Vidjämförelse med vad som sägs i specialmotiveringen