Prop. 1978/79:195

om förslärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

Prop. 1978/79: 195

Regeringens proposition 1978/79: 195 om förstärkt skydd för fri— och rättigheter m. m.:

beslutad den 22 mars 1970.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i billig-ade utdrag av regeringsprotokoll.

Pä regeringens vägnar

()LA ULLSTEN SVEN ROMA NUS

Propositionens huvudsakliga innehåll

l propositionen föreslås ett flertal grundlagsändringar som innebär ett lörstärkt skydd för de grundläggande fri— och rättigheterna enligt regerings- formen. Dessutom föreslås andra grundlagsändringar som rör bl. a. den s. k. lagprövningsrätten. lagrådets granskning av lagförslag och formerna för stiftande av grundlag.

Ett viktigt inslag i förstärkningen av rättighetsskyddet är förslaget om ett särskilt förfarande vid s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning. Den före- slagna ordningen in nebäratt förslag till lag som angår begränsning av vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna. t. ex. yttrandefriheten och mötesfri- heten. pä begäran av lägst tio riksdagsledamöter skall vila hos riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs dock-lör det fallet att ett förslag vid omröstning i riksdagens kammare får stöd av minst fem s_iättedelar av de röstande. [ så fall är förslaget antaget omedelbart.

Skyddet för vissa särskilda fri— och rättigheter förstärks också på annat sätt. Förbudet mot retroaktiv lagstiftning som f. n. bara gäller strafflag utvidgas sålunda till att omfatta också skattelag. Vidare föreslås förstärkningar med avseende på bl. a. rätten till ersättning vid expropriation och skyddet för medborgarskapet.

Lagprövningsrätten innebär att domstol eller annan rättstillämpande m_vndighet skall sätta t. ex. en lagat sidan om lagen uppenbart strider mot grundlag. Denna rätt som f. n. anses föreligga utan stöd i lag skall enligt propositionen skrivas in i regeringsformen .

F.n. är det regeringen eller riksdagsutskott som fritt bedömer om ett lagförslag skall granskas av lagrådet. I propositionen föreslås att regerings- formen skall innehålla en föreskrift om att lagrådets yttrande bör inhämtas

l Riksdagen IUM/79. ] saml. Nr [95

Prop. 1978/79: 195

lx)

över lagförslag på vissa angivna områden. I den mån regeringen underlåteratt höra lagrådet över ett lagförslag inom granskningsområdet skall skälen redovisas för riksdagen. Även inriktningen av lagrådets granskning av lagförslag föreslås preciserad i regeringsformen.

Två nyheter föreslås i fraga orn formerna för stiftande av grundlag. Dels skall ett förslag till ändring av grundlag väckas minst tio manader före det riksdagsval. efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Dels skall ett förslag till ändring av grundlag kunna bli föremål för folkomröstning. om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter begär det.

Förutom ändringar i regeringsformen föreslås i proposititmen ändringar i riksdagstu'dningen. Vidare innehåller propositionen förslag till lagar om lagrådet och om förfarandet vid folkomröstning i hela landet.

Den n_va lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari lUSll.

Prop. 1978/79: 195

'.,J

[ Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

llärigenom föreskrivs i fråga om regeringsformenl lla/s att nuvarande l3 kap. 7—ll åå" skall betecknas 13 kap. 8—12 åå. (le/s att 2 kap. 7.9, lO. lZ. låt och El) ä;".få kap. l.—l. 7. 15. lo och lö & samt ll) kap. Sä skall ha nedan angivna lydelse.

(le/s att i regeringslörmen skall införas två nya paragrafer. l 1 kap. 14 å och 13 kap. 7 &. av nedan angivna lydelse.

(le/s att i punkt 9 övergångsbestämmelserna hänvisningen till "1 kap. t') % första stycket andra punkten" skall bytas ut mot ”1 kap. 7 ;" första stycket andra punkten".

Nuvarande fvt/else Föreslagen f_n/else

2 kap. 7 s'

lngen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i samtidigt, efter uttryckligt samtycke annan stat. eller genom att inträda i allmän tjänst,

blir medborgare i annan stat. Utan hinder häravfa'r dock./öreskrivas att barn under aderion är ifråga om sin liter/hoigarskap skr'I/ljiilia /i)'r('ilr/rarm'l eller en av dent. |"ir/arcfärg/öruskrivas ur!. i enlig/iw mur/ iit'e/'r'nskmnnzt'lse Illt'tl annan slut. den som sedan /ö(l('/S('II ('i/' lll('(//7()I'_Q(II'(' ("iren i den (liir/ra sluten och är varaktigt lwsull (lär./ör/orar sin srt-'nska Ill(-'(/l)0/'L'(ll'- skap i'll] aderton års ålder eller SONG/"('.

() = Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

' Regeringsformen omtryckt 1976:87l.

Prop. l978/79zl95 4

.ivlflitll'tlllllt' let/else Föreslagen f_t't'Ie/se

llar medborgare av annan anledning än sotn angives i första stycket blivit omhändertagen it ångsvis. skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Åled prövnii g av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd. om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. l/tir prövning som avses i/firslti eller andra stycket it'ke uppdragils d! nivndighel sont dr behörig eli/igt töre- sk'ri/it'rnu där, skall den (inkontiita pd. tll/llltlll doms/til.

lf);

Straffeller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspälöljd. när den löri'ivades. Ej heller får svårare brottspå— följd åläggas för gärningen än den som var löreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

Skatt ellers/tidig ritchi/dr e/ tillagas l vit/are Nitin än som I/ii/ier av före- skri/t. som gällde när den onistt'in— dighet inuti/lade sunt utlöste ska/i— e/ler at'gi/lsskv/t/ight'len. I-"inner rik's- dagen särskilda skäl p(ik'al/a del. liir dock lag innebära att skatt eller slutlig argi/t uttages trots att lagen inte hade trätt i k'ra/i när nyssnämnda omstän— dighet itil/tillade. ()I)! regeringen eller riksdagsutskott då hade liininatliirsltig liiirain till riksdagen. .llet/ tiil-slag iii/li.stäI/es ett meddelande i skrivelse lli'ån regeringen till riksdagen om att sridaiitjörs/ag är att vänta. l'idtire liir riksdagen I/ii'reskriva undantag .ll'dil I/öi'sta meningen. om riksdagenI/i'itner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig. krit's/i'ira eller svär ekonomisk kris.

'Jl

Prop. 1978/79: 195

Nuvarande l_vdel.se Föreslagen lydelse

12 ä'

De fri— och rättigheter som avses i l & l—S samt i6 och 8 åå och i ll & andra stycket får. i den utsträckning som 13—16 åå medgiver, begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 7 & första stycket 7 eller 10 &.

Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbart på grund av politisk. religiös. kulturell eller annan sådan åskådning.

Förslag till lag som avses iförsta stycket eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag skall, om det Cl,/örkastas av riksdagen. pa" yrkande av lägst tio av dess ledatttöter vila i minst tolv månader från det att det första ntskottsyurandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget. om minst/em sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet.

Tredje sive/tel gällt-'i' icke./inslag till lag ont/intsatt giltighet ihiigst trd är av lag. Det gäller el hel/er förslag till lag sattt enbart angår

] . I/iirlntd att röja sdf/ant, sant mig/nt har er/arit i allmän tjänst eller under utövande av t/c'instep/ik/ ne/t vars hemlighålla/rdr' är pdkalla/ av hänsvn till intresse som angives i 3 kap. 3 j tri'('kj/t'iht'ts/iirordningen.

3. ltttsrannsakan eller liknande in— trång eller

_? . li't'ltelss/ra/l som pd/iil/"d för viss gärning.

Konstittniansutskottet prövar jär riksdagens vidkommande huruvida Ired/e stycke! ('i/' lil/ämp/t'gt i helga am visst /agliirslag.

Nuvarande fvt/else

Varje medborgare skall vara till- försäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag./iir det [till att hans egendotn tages i anspråk genom e.t'jtropria/ion eller annat sådant./("Ärlo- gamle.

l-i'ireslagen lydelse

Varje medborgare vilkens egendom Iages' i anspråk genom e.vpro/u'ja/ion eller annat sådant liir/ogc'tnde skall vara tilllörsäkrad ersättninglör./ör- lusten enligt grunder som bestäm- mes i lag.

20 ;"

Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om

!. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra tros- samfund eller annan sammanslut- ning t2 & andra meningen),

2. skydd mot dödsstraff. kropps- straffoch tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 åå).

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 .5 första stycket).

4. skydd mot retroaktiv brottspå- följd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott (10 ä).

5. skydd mot inrättande av dom— stol i vissa fall (11 & första stycket).

6. skydd mot missgynnande på grttnd av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 så).

7. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 ä),

8. rätt till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfo- gandet18 &)

Utlånning här riket är likställd med svensk medborgare i fråga om

1. Skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra tros- samfund eller annan sammanslut- ninng & andra meningen).

2. skydd mot dödsstraff, kropps- straffoch tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5. ås).

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 ;" första och tredje styckena).

4. skydd mot retroaktiv brottspå- följd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller avgi/i ( 10 s*).

5. skydd mot inrättande av dom- stol i vissa fall (11 & första stycket).

(3. skydd mot missgynnande på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 så).

7. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 =").

8. rätt till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfo- gande (18 å).

Prop. l978/79:195

Nuvarande lydelse

(_)m annat icke följer av särskilda fi.")reskrifter i lag. är utlänning här i riket likställd med svensk medbor- gare även i fräga om

1. yttrandefrihet. infk_)rmationsfri— het. mötesfrihct. dcmonstrationsfriv het. föreningsf'rihet och religions- frihet (l 5).

2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 & första mening- en).

3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 åå. mot kroppsvisitation. husrannv sakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelsc ((s ä).

4. skydd mot frihetsberövande (8 & första meningen),

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anled- ning än brott eller misstanke om brott (9 & andra stveket).

(». offentlighet vid domstolsför- handling (11 & andra stycket).

7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 å andra stycket tredje meningen).

8. författares. konstnärers och fo- tografers rätt till sina verk (19 ;").

l'iireslagen lydelse

()m annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag. är utlänning här i riket likställd med svensk medbor- gare även i fråga om

1. yttrandefrihet.införmationsfri- het. mötesfrihet. demonstratitmsf'ri- het. föreningsf'rihet och religions- frihet (l ä).

2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 & första mening- en).

3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 så. mot kroppsvisitation. husrann- sakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 =").

4. skydd mot frihetsberövande (8 & första meningen).

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anled- ning än brott eller misstanke om brott (9 _5 andra och tredje strek— etta).

6. offentlighet vid domstolsför- handling (11 å andra stycket).

7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning ("12 å andra stycket tredje meningen).

8. författares. konstnärers och fo- tografers rätt till sina verk (19 &)

På sådana särskilda jöreskri/ier som avses i andra stycket tillämpas 12 5)" tredje stycket. fjärde snicketjörsta meningen samtfemte stycket.

8 kap.

Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller får meddelas endaSt genom lag.

&

Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller får meddelas endast genom lag samt anfölls/(tg till lag i vissa fall skall behandlas i särskild ordning.

Nuvarande l vdelse

4 .

Föreskrifter om rådgivande folk- omröstning i hela riket meddelas genom lag.

Föreslagen liv/else

;

Ft'jreskrifter om rådgivande folk- omröstning i hela riket oelt unitär/u- randet vidIolkotnrt'istning igrttndlags- l/i'ri'gu meddelas genom lag.

7s

Utan hinder av 3 eller 5 & kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om annat än skatt, om före- skrifterna avser något av följande ämnen:

]. skydd för liv. personlig säker- het eller hälsa.

2. utlännings vistelse i riket.

3. in- eller utförsel av varor. av pengar eller av andra tillgångar. till- verkning. kommunikationer. kredit- givning, näringsverksamhet eller ut- formning av byggnader. anläggning- ar och bebyggelsemiljö.

4. jakt. fiske, djurskydd eller na- tur- och miljövård.

5. trafik eller ordningen på allmän plats.

6. undervisning och utbildning.

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Utan hinder av 3 eller 5 ;" kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om annat än skatt. om före- skrifterna avser något av följande ämnen:

]. skydd för liv. personlig säker- het eller hälsa.

2. utlännings vistelse i riket.

3. in- eller utförsel av varor. av pengar eller av andra tillgångar. till- verkning. kommunikationer. kredit- givning. näringsverksamhct. ranso- nering eller utformning av byggna- der. anläggningar och bebyggelse- miljö.

4. jakt, fiske. djurskydd eller na- tur- och miljövård.

5. trafik eller ordningen på allmän plats.

6. undervisning och utbildning.

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag. som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket. föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

15.5

Grundlag stiftas genom två likaly- dande beslut. Det andra beslutet får

Grundlag stiftas genom två likal_v-- dande beslut. Det andra beslutet får

Prop. 1978/79: [95

Nuvarande lydelse

ej fattas. förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen far icke säsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag. som är ofören- ligt med annat vilande grundlagsför- slag. utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

I-i'ireslagen ll'llt'lS't' ej fattas. förrän det efter det första beslutet har hiillits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. l't'dare ska/l mlns/ lit) manar/erfiir/lvla nte/lait den tidpunkt då ('iremlet första gången anmäldes i riksdagens kammare uelt valet. savida t'ek'e k'ons'litttlionsiilska/tel genom l?e— sltil. som lat/as senast vid ärendets beredning aelt varom minsII/em sia/te- delar av ledamöterna .lörenar sig. medgiver undantag häri/ran. Riksdagen far ieke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag. som är oförenligt med annat vilande grttndlagsförslag. utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget. ["a/kamn'istning om vilande grand- lags/örs/ag sk'a/l anordm'is. am .vrkan- de därom framställes av minst en tiondel av riksdagens let/aminer ()L'll mins! en tredjedel av ledamöterna röstar./ör bi/al/ till .vrk'andet. Sdf/am _vrkande skall framställas inom/emma dagar från det att riksdagen anlag _grtirtdlags/firslagt'I som vilande. l'r- kande! skall e/ beredas i inskott. F:)lkantröst/ringt'n skull lid/las salti- Iidig/ med det val till riksdagen som avses i Iliirsta stycket. lid omröst—

ningen /c"ir de som har rös/rätt vid valet I/örk'lara lturttvida de gud/ar det vilan— de grttttdlags/örslaget eller ei. Hit-sla- ger ('i/'I/r'irk'astat. om de /l(-'sla av dem som deltager / mnriistningen rös/ar mot förslaget (lt'lt de till antalet (ir/ler (in häl/len av dem som har avgivit gadk'r'inda röster vid riksdagsvalet. ! annat /all tip/nager rikstlagett]:'n'slagr.-'t till slit/lig prin'ning.

Prop. 1978/791195

th'itvat'ande lydelse

f(i

Riksdagsordningen stiftas på sattt- ma sätt som grundlag. Den kan också stiftas genom endast ett beslut. om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- beslutas dock i ordning som lag i allmänhet. ningen samma

lf)

l'iireslagen lydelse

!. _X

Riksdagsortlningen stillas pa det sätt som attgives t 15 skjöts/a stveket l/iit-sta tlt'll attdra meningarna satttt andra stt'eket. Den kan också stiftas genom endast ett beslut. om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens leda- möter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- dock i samma

ordning som lag i allmänhet. ningen beslutas

lSå

För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skall ftnnas ett lagråcl. vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Äfven riksdagsut- skott får ttthätnta _vttt'atttleji'ätt lagrå— det enligt vad som närmare angivas i riksdagsttt'dttt'ttgett. Närmare bestäm- melser om lagrådet meddelas i lag.

För att avge yttrande över lagför— slag skall finnas ett lagråd. vari ingår domare i högsta domstolen och rege- ringsrätten. Yttrande från lagrådet inhämtas av regeringen eller. enligt vad sattt närmare angives i riksdags— ordningen. av riksdagstttsktttt.

Yttrande av lagrådet här inhättttas innan riksdagen hes/litar grand/ag am tt'_vekj/i'iltetett. lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna hand— lingar. lag som avses i 3 kap. l? s* första stvek'et. l7—l9 N eller )() sl andra stvek'et eller lag som ändrar eller upphäver sådatt lag. lagom kommunal beskattning, lag som avses i 3 eller _? _vl' eller lag sattt avses i I / kap.. om lagen är viktig/iir enskilda eller./rån allmän s_vnpttnkt. ! 'ad titt har sagtsgäl/er daek iek'e. attt lagrådets hörande skit/le sakna hetvdelse på grund av .fi-ågans he.skrd'/i*ttltet eller skulle järdräia lag- sti/'tningslrägans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. F äre— slår regeringen riksdagen att sti/ia lag i något av de ämnen sattt avses i första meningen och har lagrådets _vttrande

l'rop. 1978/79zl95

tN-iuvarande lvdelse

Beslutanderätt som enligt denna riksda- gen. regeringen eller annat i rege-

regeringsf'orm tillkommer ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbete,till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellan- folklig domstol. Därvid får ej över- låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande. ändring eller upphä— vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om överlåtelse beslutar riksdagen i den ordning som är /iireskriven l/ÖI' sti/v tande av grum/lag eller. nm beslut i sådan art/ning ei katt avvaktas. genom

ll

Föreslagen lvdelse

ska/l regeringen samtidigt lll—).)” riksdagen redovisa skä/ett härtill. Riksdagens avgörande av l/rägan am lagrådets dessförinnan inte inhämtats. yttrande bär inhämtas är slutgiltigt.

Lagrådets granskning skall avse

] . hur förslaget förhåller sig till grum/lagarna ()('lt rättsordningen i övrigt.

2. ltur förslagets föreskrifter [ii/"häl - ler sig till varandra.

3. hur förslaget I/iirhä/ler sig till rättssäkerhet:'ns krav,

4. om .liit'slaget är så ut/itrntat att lagen katt antagas tillgndase angivna s_v/ten.

5. vilka problem som katt uppstå vid tillätnpnittgett.

Närmare bestämmelser om lag/'ä— dets satttmansättning nelt tjänstgöring meddelas i lag.

lll kap.

&

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen. regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbete.ti|| vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellan- folklig domstof. Därvid får ej över- låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande. ändring eller upphä- vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri— och rättigheter som avses i 2 kap. .—fngä- e/tde beslut il/rdga om överlåtelse giiller vad som ärl/äreskrivet om sti/'- tattde av grund/ag. lx'att beslut i sådan ordning ei avvaktas. beslutar riks—

Prop. 1978/79zl95

r'v'ttvarande lidelse

ett beslut. varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings— eller förvaltnings- uppgift som ej enligt denna rege— ringsform tillkommer riksdagen. re- geringen eller annat i regerings— formen angivet organ kan överlatas till annan stat. till mellanfolklig orga- nisation eller till utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällig— het. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut. varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. eller gettotn lies/ut i den ordning som gäller för stiftande av grund- lag.

F iireslagett lvdelse

dagen t fråga om ave/'lcitr'lse genom ett beslut. varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltnings- uppgift som ej enligt denna rege- ringsform tillkom mer riksdagen. re- geringen eller annat i regerings- formen angivet organ kan ("överlåtas till annan stat. till mellanfolklig orga- nisation eller till utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällig- het. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut. varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Beslut i fråga om sädan överlåtelse katt oekså fattas" i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

] 1 kap.

[4 s*

l't'nner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift sldt' ! s/t'td med l7estiitttmelse i grundlag eller annan iiverordttadförfattning eller att stad- gad ordttittg i tnigot väsentligt hänse- ende ltar ast'dosatts vtd dess tillkomst. fär föreskriften ieke tillämpas. lIar eller beslutat riksdagen regi 'rtngen föreskriften. skall til/ii/ttpnittg (lUC/x'

under/ätas endast om felet är uppen- hart.

13 kap.

; sk .fr riket I krig eller omedelbar li'rtgs— fara. ska/l _7 kap. l] % tredte stveket

ieke tillämpas.

!. Ändringarna ! regeringsformen träder i kraft den I januari ltlet.

.,

10 å andra stycket.

.-. Äldre fi'ireskrift om skatt eller avgift skall tillämpas titan hinder av 2 kap.

Prop. 1978/79:195

2. Förslag till Lag om ändring i riksdagsordningen

llärigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen' dels att 1 kap. 4 &, 2 kap. 9 &, 3 kap. 16.17 och 19 åå. 4 kap. 8 och 10 N samt 5 kap. 1. 2. 3. 8. 10 och 12 åå skall ha nedan angivna lydelse.

dels att tilläggsbestämmelscrna 2.7.1 och 2.7.3 skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i riksdagsordningen skall införas två nya tilläggsbcstänimelser. 5.1.3 och 5.3.1. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lule/se I-i'ires/agen lule/se

1 kap.

4 .

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti. september eller okto— ber skall avslutas Senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl Föreligger förlänga riksmötet. dock längst till och med den lSjuni, Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- digt. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti. september eller okto- ber skall avslutas scnast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet. dock längst till och med den 15juni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- digt. H ar _vrkande väckts ont lit/kom- röstning i grtmd/ags/i'ziga. skall. utan hinder av vad nu har sagts, riksmöte pågå till dess yrkandet lta/' prövats. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

llar regeringen förordnat om extra val. kan den under återstoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedel-

. bart efter det att beslutet har tillkännagivits vid sammanträde men kamma-

FCH.

2 kap. Tilläggsbcstämmclse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring föres upp som första punkt på före- dragningslistan. 1 övrigt tages ären- dena upp i följande ordning, om icke talmannen bestämmer annat:

' Riksdagsordningen omtryckt 197790.

Yrkande om I[i)/kamröstning i grundlags/räga. förslag till ny stats- minister ellcr yrkande om misstro- endeförklaring föres tipp som första punkt på Föredragningslistan. Före-

kommer mer än ett sådant ärende.

l'rop. 1978/79: 195

;N'nvurum/z' Zulu/su

1. val,

2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet.

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott.

4. motioner.

5. utskottsbetänkanden i den ord- ning utskotten angives i tilläggsbe- stämmelse 4.2.1.

14

/-'r'ircs/ugen [_l-'(lt'lSl'

tages de upp i den ordning vari de nu har angivits. 1 övrigt tages ärendena upp i följande ordning, om icke talmannen bestämmer annat:

1. val,

2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse För viss verksamhet,

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott,

4. motioner,

5. utskottsbetänkanden i den ord- ning utskotten angives i tilläggsbe- stämmelse 4.2.1.

Tilläggsbestämmelsc 2.7.3

Om anteckning på löredragnings- listan för särskilda fall löreskrives i tilläggsbestämmelserna 2.101. J.H.]. 3.6.1. 6.1.1. 6.1.2 och 6.2.2.

Om anteckning på föredragnings- listan för särskilda fall l'öreskrives i tilläggsbestämmelserna 2.10.1. 3.6.1, 5.I.3. 6.1.1, 6.1.2 och 6.2.2.

9 &

Talmannen ställer proposition till beslut. Finner han yrkande strida mot grundlag eller mot riksdagsordningen, skall han. med angivande av skäl. vägra proposition. Begär kammaren ändå proposition. skall talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet lör avgörande. Proposition får ej vägras på vad utskottet har förklarat icke strida mot grundlag eller mot denna riksdagsordning.

l'ad som sägs i förs/a sive/(vr om prövning av propos/lions grund/(lysan- Iiu/im gäller Gil/idag huruvida 3 kap. 1.7 Q' tre:/ie sive/((*! regerings/Mmen ('i/' tillämplig! iji'åga om visst lagförslag.

3 kap. 16 s* Konstitutionsutskottet skall till kammaren för slutligt beslut anmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs i regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller

P rop. 1978/79:195

.N'nvarandt' lt'ilt'lst' ['_(ll'leclg'Cll lvdt'lw

för grandlagsändring. skall vilande beslttt i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.

Kul/S[lllIIlHIISlllSÅ'OIIt'l skall vidare

lill kammaren anmäla bes/nl an: lim/antagl/i'dn (len [ids/ris! sinn/Fire- skrivas i 8 kap. 15 'å' ragci'int:s_"lai'-

INU/l.

17,5

Yrkande om misstroendeforkla- ring skall framställas vid samman- träde med kammaren. Yrkandet skall avlämnas skriftligen till proto- kollet så snart det har framställts.

Yrkande (nn Ifii/komrösrning i gr:im/lags/i'åga eller om misstroende- lörklaring skall framställas vid sam- manträde med kammaren. Yrkandet

skall avlämnas skriftligen till proto- kollet så snart det har framställts.

19 &

Proposition och motion får åter- kallas till dess utskott har avgivit betänkande i ärendet.

Proposition och motion får åter- kallas till dess utskott har avgivit betänkande i ärendet. Förslag som vilar enligt 2 kap. [2 51" tredje stycket rt*gerings/itrmenjär älerka/las li/I dess HIS/(DIM! har avgivit ny!! betänkande enligt 4 kap. 8 .&[iärda slvt'kel denna riksdagsordning.

Återkallas proposition. förfaller motion som har väckts med anledning av propositionen.

Har proposition blivit återkallad. får motion väckas med anledning därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8 %

Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott, om detta samtycker därtill. eller överenskomma med ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i samman- satt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod for riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Prop. 1978/792195 16

Nuvarande lidelse lfr'il'eslagen l_l'(l('/.V' Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. 16 & foga _vttrande i ärendet. Ila/' lagförslag vilat enlig! 3 kap. l.? yV tredje stt'r'ket rtgerings/armen. skall utskottet avgiva liv/t betänkande i iirem/et.

lf) &

Statlig myndighet skall lämna upplysningar och avgiva _vttrande. då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande.

Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller _vttrande skall inhämtas från myndighet som avses i första stycket. skall utskottet föranstalta om detta. såvida det icke finner att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.

Konstittttionsulskanet./"dr ieke avgi- va förklaring. att 2 kap. 12 _xf tredje Stveket regeritzgs/armen ieke är till- lämpligt ifråga om visst lag/örslag. titan att lagrådet har _vttrat sig i saken.

5 kap. 1 &

Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden med kammaren. om ej riksdagen på utskottets förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Yrkande enligt 3 kap. 12 _f tredje stycket regerings/örnten att lag/inslag skall vilajärji'antställas när utskottets betänkande över förslaget har anmälts i kammaren.

Tilläggsbt-"Stämnte/se 5. 1.3 Yrkande som avses i I 51" andra styrkerli'amstäl/es skri/i/igen och upp- tages um mig"/"ligt pa" kammarens/öre- dragni/tgslista.

Prop. 1978/79: 195 l7

Nuvarande ltt/else Föreslagen lift/else 2 &?

Ärende om misstroendeförklaring Ärende om_fölkunu'östning i grund- skall ligga på kammarens bord till det lags/rätta eller om misstroendelörkla- andra sammanträdet efter det då ring skall ligga på kammarens bord yrkandet framställdes och avgöras tilldet andra sammanträdetefter det senast vid det därpå följande sam- då yrkandet framställdes och avgö- manträdet. ras senast vid det därpå följande

sammanträdet.

Vad sålunda har föreskrivits äger motsvarande tillämpning på förslag av talmannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i 6 kap. 2 & andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.

3 & Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad. Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar det. genom omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal. skall ärendet alltid avgöras genom omröstning.

Avgörandet av ärende skall, om Avgörandet av ärende skall, om det behövs. delas upp på skilda det behövs. delas upp på skilda beslut. beslut. Föreligger yrkande som avses i

l 3? andra stycket att lagförslag skall vila och dessutom yrkande att. förslaget skal/_förkastas. skall riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan .förslaget ställes under omröstning om omedel- bart antagande.

Tilläggsbestämme/se 5. 3. ]

Föreligger yrkande att lagförslag skall vila enligt 2 kap. 12 &" tredie stycket regeringsformen och uppnås vid omröstning angående förslaget icke den där angivna anslutningen. skall förslaget hänvisas till konstitutionsut- skottet _för prövning enligt _femte stycket i nämnda paragrqfl Efter pröv- ning Itos utskottet ska/l ärendet på nytt anmälas i kammaren för handläggning enligt] 53" första stycket. llar konstitu- tionsutskottet _förklarat att tredje

2 Riksdagen [978/79. I sant/. Nr 195

Prop. 1978/79zl95

Nuvarande lule/se

8.5

Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut. utväljer riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet. ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas.

Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om misstroendeförklaring mot samma statsråd. skall endast en

omröstning äga rum.

18

I'i'ires/age/t lydelse

sl_t-'cket i nämnda paragraf'i regerings- lformen är tillämpligt ifråga om_försla- gel, skall det. attt det ej heller då blir utgjort, åtetj/ät'visas till det utskott som har berett ärendet.

Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut. utväljer riksdagen först, med tillämpning av vad som gäller i allmänhet. ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas. Vad som sägs ilförsta meningen skall tillämpas även när./råga är om ,flera lagförslag som är oförenliga inbördes och yrkande har väckts att något av dent skall vila enligt 3 kap. l.? _f tredje stycket regerings/Ormen.

Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om folkomröstning beträf-

_ f'ande samma vilande grundlagsförslag eller om misstroendeförklaring mot statsråd, skall omröstning äga rttm. samma endast en

10 :$ Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande lagtima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas. Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val, skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses utan särskilt beslut uppskjutet till det första lagtima riksmötet efter valet.

Ärende som ej har återkallats skall avgöras före utgången av kalender- året efter det då ärendet väcktes eller. om hinder häremot möter till följd av förordnande om extra val, snarast

Lagförslag. som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 55" tredje stycket regeringsformen. skall prövas _före utgången av kalenderåret därpå. Annat ärende skall avgöras före

Prop. 1978/79zl95

Nuvarande lidelse

möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

19

l'"t'i/'e.s'l(tgett lvdelse

utgången av kalenderåret efter det då ärendet väcktes. avses iförsta eller andra meningen till följd av förordnande om extra val icke avgöras på tid som ärföreskriven

Kall ärende SOI?!

där, ska/! det avgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

lZå

Slut/igt hes/ut i ärende angående grundlagfattas vid första riksmötet i den valperiod som./ölier på riksdags- valet närmast efter det vilande beslutet i ärendet, såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksmöte. 1 fråga om uppskov äger bestämmel- serna i 10 & första och andra styckena och i 11 & motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.

Ärende angående grundlag skall utgöras vid första riksmötet i den valperiod då slutligt beslut enligt 8 kap. 15 # regeringsformen först får fattas. såvida ej förslaget i ärendet dessförinnan förkastas eller avgöran- det uppskjutes till annat riksmöte. [ fråga om uppskov äger bestämmel- serna i 10 & första och andra styckena och i 11 & motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen.

Har vilande förslag till grundlags- ändring eller till annat beslut som fattas i samma ordning förkastats vid folkomröstning, skall det utskott till vars handläggning frågan här göra anmälan därom till kammaren.

Ändringarna i riksdagsordningen träder i kraft den 1 januari 1980.

Prop. 1978/79zl95 7()

x.

3. Förslag till Lag om lagrådet

llärigenom föreskrivs löljande.

I & Lagrådet består av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det skall bestå av mer än en avdelning.

25 l lagrådet tjänstgörjustitieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får inte samtidigt tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagl'aren person lörordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

35 Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger. får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende. l avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 & andra stycket får inte tjänstgöra på avdelning.

då Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 %% hur många justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet. och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

59 Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings- råd.som skall vara ledamöter av lagrådet.och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen. som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

6 5 Om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgö- ring eller sammansättning. utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 13 s.

75 lustitieråd eller regeringsråd, som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod. får efter periodens utgång inte utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet lörrän näsa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får inte utses till ledamot av lagrådet.

Justitieråd eller regeringsråd. som har uppnått sextio års ålder. får inte utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet.

Prop. 1978/79zl95 Zl

85 Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarmi på det sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

95 Ordförande på avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd. När lagrådets ledamöter sammanträder samlällt. förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning. '

105 När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskanslict. skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag som har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande. Vid behandlingen av visst ärende kan som sakkunnig anlitas person med särskilda fackkunskaper. Sådan sakkunnig förordnas av regeringen på avdelnings begäran.

11 & Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende. skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omröstning gäller den mening som omfattas av flest ledamöter eller. om flera meningar har fått lika många röster. den mening som biträds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

125 Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiods utgång skall. till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

l35 Avgårjustitieråd eller regeringsråd.som är ledamot av lagrådet. från sitt domarämbete eller får han förfall. utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i hans ställe i lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den som har tjänstgjort på avdelningen under förfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande. till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

14% Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall delta i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende. med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande. samt i behandlingen av mål eller ärende. som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet.

Prop. l978/79:l95

h.) F.)

155 Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer. Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får inte överstiga tre månader om året. Andra stycket skall tillämpas också på ledamot. som är förordnad att delta i behandlingen av visst ärende.

16 & llar regeringen meddelat lagrådet att det inte har att vänta något ärende under viss tid. skall justitieråd och regeringsråd. som är i tjänst i lagrådet. under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör. såvida inte annat föranleds av brådskande ärende.

Även i annat fall kanjustitieråd och regeringsråd. som äri tjänst i lagrådet. tjänstgöra i den domstol som de tillhör. om lagrådets ledamöter finner att det kan ske utan olägenhet för lagrådets verksamhet.

17 5 Om laga hinder inte möter.börallajustitieråd eller regeringsråd som inte är befriade från tfänstgöringsskyldighet delta i handläggningen av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980 då lagen (19652186) om lagrådet skall upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession år 1979 upphör vid utgången av år l979. Den första lagrådsperioden enligt den nya lagen pågår från ingången av år 1980 till början av högsta domstolens höstsession år 1981.

Har behandlingen av ärende inte avslutats vid lagrådsperiodens utgång den 3l december 1979. skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. ] fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före den nya lagens ikraftträdande skall. med tillämpning av 1—7 ä;" nya lagen. beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds den 1 januari 1980.

Prop. 1978/791195 23

4. Förslag till Folkomröstningslag

Härigenom föreskrivs följande.

l 5 Denna lag gäller för folkomröstning som avses i 8 kap. 4 ;? regeringsfor- men.

25 Central valmyndighet som avses i 1 kap. 2 & vallagen( 1972:620) är också central myndighet för folkomröstning.

35 För folkomröstning är riket indelat i omröstningsdistrikt. Del av kommun som vid val enligt vallagen( 19721620) bildar ett valdistrikt utgör ett omröstningsdistrikt.

45 För folkomröstnings genomförande svarar inom varje kommun val- nämnd som avses i 3 kap. vallagen (197216201. När folkomröstning förrättas i samband med val till riksdagen tjänstgör de valförrättare som har utsetts enligt 3 kap. 4 & vallagen också som omröst- ningsförrättare. Inför annan folkomröstning utser valnämnden för varje omröstningsdistrikt minst fyra personer att vid omröstningen tjänstgöra som omröstningsförrättare i distriktet. Vad som i 3 kap. vallagen föreskrivs om valförrättare tillämpas beträffande särskilt utsedd omröstningsförrättare.

55 Rösträtt vid folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vid val till riksdagen. Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgörs på grundval av en före omröstningen upprättad röstlängd. Allmän och särskild röstlängd enligt 4 kap. vallagen (l972:620) länder till efterrättelse. Bestämmelserna i 4 kap. 6 9". 8 ätredje stycket. 9 och 18 åå samma lag om talan mot beslut över anmärkning mot röstlängd respektive talan mot beslut om rättelse av röstlängd i samband med besvär över val skall gälla även i fråga om besvär över folkomröstning. När omröstning äger rum. skall särskild röstlängd vara tillgänglig i omröstningslokalen för det distrikt som avses i 4 kap. 20% vallagen.

6 5 När folkomröstning skall förrättas. skall. i den mån centrala valmyndig- heten inte förordnar annat. för var och en som enligt gällande röstlängd är röstberättigad vid omröstningen upprättas röstkort med uppgifter om den röstberättigade. Röstkortet skall dessutom innehålla uppgifter om omröst- ningen till ledning för den röstberättigade. För folkomröstning och val till riksdagen som äger rum samtidigt upprättas gemensamt röstkort. I fråga om röstkort tillämpas i övrigt 7 kap. l å andra stycket samt 2 och 3 åå vallagen (1972:620).

Prop. 1978/79zl95 24

Centrala valmyndigheten bör på lämpligt sätt sprida kännedom bland allmänheten om tid och sätt för röstning och om de bestämmelser i övrigt som gäller för folkomröstningen. Myndigheten bör vidare inför folkomröstning i grundlagsfråga på lämpligt sätt sprida kännedom bland allmänheten om lydelsen av det förslag som omröstningen avser.

7 å Vid folkomröstningen får användas endast röstsedlar som tillhandahålls av centrala valmyndigheten.

För varje förslag som är föremål för omröstning framställs röstsedlar försedda med tryckt meningsyttring. Dessutom skall finnas blanka röstsed- lar. Röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek. färg och material.

85 Statsverket svarar för kostnaderna för framställning av det antal röst- sedlar som behövs.

I lokal där omröstning äger rum skall de röstande ha tillgång till

1. röstsedlar för varje förslag som är föremål för folkomröstning och

2. blanka röstsedlar.

I fråga om röstkuven tillämpas bestämmelserna i 8 kap. 8 och 9 åå vallagen (1972:620) om valkuvert.

9 5 Ingen får rösta för merän ett förslag i en omröstning. Den som inte önskar rösta för något av förslagen får avlämna blank röstsedel.

10 å Röstning sker på dagen för folkomröstningen i omröstningslokalen för det omröstningsdistrikt där den röstande är upptagen i röstlängd. Röstberät- tigad. som på grund av vistelse utom riket eller på annan ort inom riket eller av annat skäl finner sig vara förhindrad att rösta på tid och plats som nu sagts.. får rösta på postanstalt inom riket. hos svensk utlandsmyndighet eller på svenskt fartyg i utrikes fart.

Om flera omröstningar äger rum samtidigt. skall den som röstar på postanstalt. hos utlandsmyndighct eller på fartyg vid ett och samma tillfälle utöva sin rösträtt i samtliga omröstningar som han vill deltaga i. Om omröstning äger rum i samband med val till riksdagen. skall röstande som nu har angivits. som önskar delta både i omröstningen och i valet. avge sin röst i folkomröstningen samtidigt som han röstar i valet.

I fråga om röstningen och om den vidare behandlingen av röster som har avgivits på postanstalt. hos utlandsmyndighet eller på fartyg tillämpas i övrigt 8—12 kap. vallagen ("197216201

llokaf där röstning äger rum skall ftnnas tillgängliga ett exemplar av denna lag. av särskild lag för den ifrågavarande folkomröstningen. om sådan har beslutats. och av vallagen. Såvitt gäller folkomröstning i grundlagsfråga skall därjämte finnas tillgänglig texten till det förslag som avses med omröst— ningen.

FJ 'J!

Prop. 1978/79:195

115 Rösterna räknas preliminärt i omröstningslokal och-hos valnämnd. Därvid tillämpas bestämmelserna i 13 kap. vallagen (19721620). llar omröst- ning förrättats samtidigt med val till riksdagen. sker den preliminära rösträkningen gemensamt för omröstningen och valet såvitt gäller åtgärder som avses i 13 kap. 3-5 55 nämnda lag. Vid räkningen ordnas röstsedlarna i grupper efter meningsyttring. Blanka röstsedlar bildar en grupp. Antalet röstsedlar inom varje grupp räknas och antalet antecknas i protokollet. Röstsedlarna läggs därefter gruppvis in i Särskilda omslag. På omslagen antecknas vilken grupp röstsedlar omslaget innehåller och röstsedlarnas antal. Vid rösträkning hos valnämnd används en urna för varje omröstning och för varje område som bildar en valkrets vid val av kommunfullmäktige.

125 Rösterna räknas slutligt av länsstyrelsen. Rösterna skall därvid redo- visas särskilt för varje område som bildar en valkrets vid val av kommun- fullmäktige. Vid rösträkningen tillämpas 14 kap. 1 och 2 åå samt 3 å tredje stycket vallagen (19722620).

135 Röstsedel är ogiltig om den ]. ej är sådan som för omröstningen har tillhandahållits av centrala valmyndigheten eller

2. är försedd med kännetecken som uppenbarligen har blivit anbragt på röstsedeln med avsikt. Finns i ett röstkuvert två eller tre likalydande röstsedlar. skall endast en

röstsedel räknas. Finns i annat fall i ett röstkuvert mer än en röstsedel. är röstsedlarna ogiltiga.

145 Sedan rösträkningen inom länsstyrelsen har verkställts. läggs röstsed- larna in i särskilda omslag. de godkända för sig och de ogiltiga för sig. Omslagen förseglas. Röstsedlarna förvaras minst ett år efter det att samman- räkningslörrättningen har avslutats. Förrättningen avslutas genom att protokollet läses upp. Protokollet sänds genast till centrala valmyndigheten.

155 Centrala valmyndigheten sammanräknar för hela riket de avgivna rösterna på grundval av protokollen från länsstyrelserna och tillkännager folkomröstningens utgång genom kungörelse i Post- och lnrikes tidningar. Därmed är folkomröstningen avslutad. De handlingar som rör folkomröst- ningen läggs i säkert förvar och bevaras minst ett år efter det att omröstningen har avslutats.

165 Talan mot beslut. varigenom centrala valmyndigheten har fastställt utgången av folkomröstning. förs hos valprövningsnämnden genom besvär. Besvären prövas av valprövningsnämnden i den sammansättning denna

Prop. 1978/79:195 26

hade vid tiden för omröstningen. I fråga om sådan talan tillämpas i övrigt bestämmelserna i 15 kap. 4 5 andra och tredje styckena vallagen (1972:620) om besvär som avser riksdagen samt 5. (i och 9 åå samma kapitel.

Talan får föras av den som enligt röstlängd var röstberättigad vid folkomröstningen samt av den som enligt beslut av länsstyrelsen över anmärkning mot röstlängden var utesluten från rösträtt.

175 Har i den verksamhet för förberedande och genomförande av folkom- röstning. för vilken myndighet svarar. förekommit avvikelse från föreskriven ordning eller har vid folkomröstningen förekommit sådant otillbörligt förfarande som avses i 17 kap. 8 5 brottsbalken.skall valprövningsnämnden. om det med fog kan antas att vad som har förekommit har inverkat på utgången av omröstningen. vid prövning av besvär över omröstningen upphäva denna i den omfattning som behövs och förordna om ny omröstning beträffande ett eller flera områden som bildar valkrets vid val av kommun- fullmäktige eller. om rättelse kan åstadkommas genom förnyad rösträkning. uppdra åt centrala valmyndigheten att vidta sådan rättelse. Förordnande om ny omröstning får dock. såvitt gäller rådgivande folkomröstning. meddelas endast om vad som förekommit kan ha lett till att resultatet av folkomröst- ningen har blivit missvisande med hänsyn till omröstningens ändamål. Om enligt bestämmelse i lag talan mot visst beslut inte får föras eller skall föras i särskild ordning. får omständighet som avses med beslutet inte åberopas vid besvär som avses i denna paragraf. Att bestämmelserna i 4 kap. 6 5. 8 5 tredje stycket och 18 5 första stycket vallagen(l972:620)om talan i samband med besvär över val mot länsstyrelses beslut över anmärkning mot röstlängd eller om rättelse av allmän röstlängd skall tillämpas i fråga om besvär över folkomröstning följer av 55 andra stycket.

185 Inför rådgivande folkomröstning anges i särskild lag den fråga som skall ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.

Prop. 1978/79zl95 ' 37

Utdrag

JUSTITIEDl—LPA RTFM EN'I'E'I' PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1979-03-22

Närvarande: statsministern Ullsten. ordförande. och statsråden Sven Romanus. Mundebo. Wikström. Wirtén. Rodhe. Wahlberg, Hansson, Enlund. Lindahl. Winther. De Geer. Cars. Gabriel Romanus

Föredragande: statsrådet Sven Romanus

Proposition om förstärkt skydd för fri- och rättigheter m. m.

1. Inledning

Riksdagen beslöt år 1976 ett flcnal ändringar i regeringsformen (RF. omtryckt 1976:871). De nya reglerna avsåg främst skyddet för de medbor- gerliga fri-och rättigheterna. De trädde i kraft den ljanuari 1977(prop. 1975/ 76209. KU 1975/76156. rskr 1975/76:414. KU l976/77:1. rskr l976/77:2).

Vid behandlingen av lagändringarna uttalade riksdagen att arbetet på att förstärka och fördjupa skyddet förde medborgerliga fri- och rättigheterna inte borde ses som avslutat utan fortsättas med bl. a. en ny utredningsomgång med följande remissbehandling (KU 1975/76z56 s. 13). Utredningsarbetet borde bedrivas på två parallella vägar. Den ena skulle leda fram till ett f(jrslag till en särskild yttrandefrihetsgrundlag som skulle reglera opinionsfriheterna. Den andra skulle avse tre huvudfrågor: frågan om att förstärka skyddet för övriga rättigheter genom ett särskilt förfarande för rättighetsbegrånsande lagstiftning. frågan om den s. k. lagprövningsrätten samt frågan om lagrådets ställning och uppgifter. Med anledning av dessa uttalanden tillkallades samtidigt en parlamentariskt sammansatt kommitté och en särskild utredare i början av år 1977. Kommittén. som fick i uppdrag att överväga frågorna om ett särskilt förfarande. lagprövningsrätten och lagrådet. fick i november 1977 i uppgift att också överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. Den särskilde utredaren] (lagrådsutredningen) fick i uppdrag att utreda vissa frågor angående lagrådet. Ilan avlämnade på sommaren 1977 sitt betänkande (Ds Ju 1977:1()) Lagrådets ställning och uppgifter. Detta betänkande överlämnades till den parlamentariska kommit-

] Justitierådet Bengt llult.

Prop. 1978/79: 195 28

ten. Denna. som antagit namnet Rättighctsskyddsutredningenl. avgav på våren 1978 betänkandet (SOU 19'7813411-örstärkt skydd för fri- och rättighe— ter. Detta betänkandc bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga IJ.

Rättighetsskyddsutredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 2.

Jag avser nu att ta upp de frågor som behandlas i rättighetsskyddsutred- ningens betänkande. 1 anslutning därtill harjag också funnit skäl att ta upp frågan om att införa en särskild lag om förfarandet vid folkomröstning i hela riket.

Hänvisningar till S1

  • Prop. 1978/79:195: Avsnitt 1

2 Allmän motivering

2.1. Grundläggande synpunkter

Tryckfriheten och rätten att ta del av allmänna handlingar har sedan lång tid tillbaka skyddats av detaljerade regler i grundlag. När det gäller övriga fri- oeh rättigheter har däremot grundlagsskyddet ända fram till den 1 januari 1975. då den nya RF trädde i tillämpning. utgjorts av en enda grundlagsregel. den berömda 16% i 1809 års RF och dess tidigare motsvarigheter i äldre lagverk. Frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för de medborger- liga fri- och rättigheterna har emellertid varit föremål för uppmärksamhet under en Stor del av 1900-talet. Arbetet på en sådan förstärkning har givit resultat i 1974 års RF. Viktiga frågor som rör rättighetsskyddet har emellertid ännu inte fått sin lösning.

Det var utvecklingen i Europa under 1930-talet som aktualiserade frågan om rättighetsskyddet. För nu tner än 40 år sedan tillsattes den s. k. tingstenska utredningen med uppgift att överväga frågan om införandei 1809 års RF av ett starkare skydd förde medborgerliga fri— och rättigheterna än vad grundlagen då gav. Kommittén avgav år 1941 ett betänkande med förslag till ändrad lydelse av 16 35 i 1809 års RF(SOU 1941 :20). Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning.

Frågan om ett förstärkt grundlagsskydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna togs sedan upp av den år 1954 tillsatta författningsutredningen. Denna kommitté hade ett mera vidsträckt uppdrag än den tingstenska utredningen och skulle företa en mera omfattande modernisering av vår författning. Kommittén lade år 1963 fram förslag till en helt ny regeringsform (SOU l963:16 och 17). Förslaget innehöll ett särskilt kapitel om grundläg- gande fri- och rättigheter. Inte heller detta förslag ledde till lagstiftning.

3 Ledamöter Gunnar Heckscher. ordförande. Sven Andersson. Anders Björck. Bertil Fiskesjö. Britta flammarbackcn. Kenneth Kvist. Bo Könberg och Carl Lidbom. 3 1 SOU 1978134 ingår Ds .lu 197711050m bilaga. Denna har emellertid uteslutits i bilaga 1.

Prop. l978/79:19S 29

A rbetet på att utforma en ny författning fortsattes av grundlagberedningen som tillkallades år 1966. Också i denna kommittes uppdrag ingick att överväga en grundlagsreglering av de medborgerliga fri— och rättigheterna. Grundlagberedningen lade är 1972 fram sitt slutbetänkande med förslag till bl. a. en ny regeringsform (SOU 1972: 15). Förslaget lades till grund för besluten om 1974 års RF (prop. 1973190. KU 1973126, rskr 19731265. KU 1974z8. rskr 197419). 1 den nya RF ingår ett särskilt kapitel om de grundläggande fri- och rättigheterna. Riksdagen uttalade sig emellertid samtidigt för att en ny särskild utredning borde tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om regleringen i grundlag av enskildas fri- och rättigheter (KU 1973:26 s. 51).

Med anledning av riksdagens beslut tillsattes 1973 års fri- och rättighets- utredning. som år 1975 avgav betänkandet (SOU 19751751Medborgerliga fri- och rättigheter. Regeringsformen. De ändringar i regeringsformen som genomfördes år 1976 byggde på förslag i detta betänkande.

Nuvarande grundlagsbestämmelser. som alltså i huvudsak tillkom år 1976. innebär att vissa f'ri— och rättigheter bereds ett absolut grundlagsskydd — de kan inte begränsas annat än efter grundlagsändring. Övriga fri- och rättig— heter skyddas dels genom att RF fastslår deras existens. dels genom att de inte får begränsas annat än genom lagstiftning. dvs. efter beslut av riksdagen. och dels genom att det i grundlagen anges i vilken utsträckning begränsningar får göras. Det nu berörda rättighetsskyddet förstärks genom den kontroll av att rättighetsreglerna efterlevs som ligger i den Iagprövningsrätt som f. n, föreligger enligt rättspraxis. Det svenska lagprövningsinstitutet innebäratt en domstol eller annan rättstillämpande myndighet skall sätta en lag åt sidan om lagen står i uppenbar strid med en bestämmelse i grundlag. Som ett annat moment i rättighetsskyddet kan betraktas lagrådets granskning av lagförslag. Lagrådets granskning är f'. n. fakultativ. dvs. det har överlåtits åt regeringen eller riksdagens utskott att bestämma när lagrådets yttrande skall inhämtas. Före år 1971 var lagrådsgranskningen däremot obligatorisk i fråga om vissa lagar. Av betydelse för rättighetsskyddets styrka är givetvis också vilka regler som gäller i fråga om ändring av grundlag. Nuvarande regler om grundlags- stiftningsförfarandet kräver två likalydande beslut om grundlagsändring. det ena före och det andra efter ett val till riksdagen.

1976 års ändringar innebar att det nuvarande rättighetsskyddet utvidgades och förstärktes. Men inte heller denna gång löstes frågan om rättighets- skyddet slutgiltigt. Riksdagen uttalade sålunda att i en ny utredningsomgång med följande remissbehandling borde övervägas frågan om att ytterligare förstärka skyddet för de rättigheter som inte kunde skyddas på samma sätt som tryckfriheten. t. ex. genom ett särskilt förfarande for rättighetsbegrän- sande lagstiftning. Frågan om en sådan förstärkning av rättighetsskyddet kopplades samman med två andra frågor som kvarstod olösta. nämligen frågorna om Iagprövningsrättcn och om lagrådsgranskningen. Beträffande lagprövningsrätten gällde diskussionen vilket innehåll den skulle ha och huruvida den skulle regleras i grundlagen. Frågan om lagrådsgranskningen

Prop. 1978/79: 195 30

rörde lagrådets ställning och uppgifter. främst huruvida en obligatorisk granskning i lagrådet av vissa lagar skttlle införas. Också de två nu berörda frågorna borde enligt riksdagen omfattas av utredningsarbetet.

Som jag redan har nämnt föranledde dessa uttalanden tillsättandet av rättighetsskyddsutredningen och lagrådsutredningcn.

Parallellt med rättighetsskyddsutredningen har en annan kommitté arbe- tat. nämligen den på sommaren 1977 tillsatta yttrandefrihetsutretlningen (Ju 1977:1()). Denna kommitté hari uppdrag att överväga möjligheterna att i en yttrandefrihetsgrundlag. efter mönster av tryckfrihetsförordningen (TF. omtryckt 19761955). göra en omfattande reglering av yttrandefriheten i tryckt skrift. radio. TV. film och andra medier samt av opinionsfriheterna i övrigt. Kommitténs arbete kan väntas pågå ännu ett par år.

Rättighetsskyddsutredningen haralltså haft fyra huvudfrågoratt överväga: frågan om införande av ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande lagstiftning. frågan om lagprövningsrätten. frågan om lagrådets ställning och uppgifter samt frågan om folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Alla dessa fyra frågor har varit föremål för uppmärksamhet under arbetet på den nya RF utan att man har kunnat nå fram till samlande lösningar. inom rättighetsskydcfsutredningen har emellertid sex av de sju ledamöterna enats om de förslag som kommittén har lagt fram — en majoritet som representerar de fyra största riksdagspartierna.

Rättighetsskyddsutredningens förslag innebär i korthet följande. Ett särskilt lagstiftningsförfarande skall införas i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning. På yrkande skall ett förslag till sådan lagstiftning vila viss tid. om inte riksdagen med en kvalificerad majoritet antar förslaget till lag omedel- bart. Lagprövningsrätten skall komma till uttryck i en särskild grundlagsbc- stämmelse. Lagrådsgranskning bör ske innan vissa lagar beslutas av riksda- gen. Lagrådsgranskningens inriktning skall anges i RF. (flrundlagsstiftnings- förfarandet skall ändras på två sätt. Dels införs en regel om tidsfrist som anger när förslag senast får väckas. Dels kan en minoritet i riksdagen få till stånd folkomröstning om ett förslag till grundlagsändring. Vidare skall skyddet för vissa särskilda rättigheter byggas ut. Bl. a. föreslås att ett förbud skall införas mot retroaktiv skattelagstiftning.

Kommitténs förslag har fått ett övervägande positivt mottagande under remissbehandlingen.

Som har framhållits både i 1976 års lagstiftningsärende (prop. 1975/76:209 s. 84) och i rättighetsskyddsutredningens betänkande (s. 49) torde det råda allmän enighet om att å ena sidan medborgarnas aktiva demokratiska medvetande utgör det starkaste skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna men å andra sidan ett betydande värde också ligger i att dessa fri- och rättigheter kommer till uttryck i grundlagen. Vidare är man ense om att det inte kan komma i fråga att politisk makt läggs hos sådana icke politiska organ som domstolar eller att en minoritet får träffa politiska beslut 'i majoritetens ställe eller uppehålla avgöranden på obestämd tid. Det är från

Prop. 1978/79: 195 ' 31

dessa utgångspunkter frågan om en förstärkning av det nuvarande rättig— hetsskyddet skall bedömas.

Den svenska rättsordningen ger sedan länge medborgarmi en mycket omfattande frihet att ta del i den samhälleliga opinionsbildningen. Denna frihet är en nödvändig förutsättning för folkstyrelsen i vårt land. Också den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet åtnjuter det starka skydd som är ett oundgängligt inslag i ett demokratiskt samhällssystem. F.n förstärkning av rättighetsskyddet kan därföri fråga om normala fi'Srhållanden te sig obehövlig. En sådan förstärkning skulle emellertid vara av stor betydelse om den demokratiska samhällsordningen t. ex. i tider av krigsfara skulle utsättas för påfrestningar till följd av påtryckningar från främmande makt eller hotas av antidemokratiska rörelser inom landet. Det är därför angeläget att skyddet för fri- och rättigheterna blir så starkt som möjligt. Även om nuvarande bestämmelseri RF ger ett inte oväsentligt skydd. anserjag att skyddet kan och bör förstärkas ytterligare. Min uppfattning delas av rättighetsskyddsutredningen och det stora flertalet remissinstanser.

Vad först gäller frågan om ett särskilt lagstiftningsförfarande bör införas i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning är. som kommittén framhåller. särskild omsorg nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan har givits uttryckligt erkännande i grundlag. Det bör inte vara lätt eller enkelt att lagstifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri- och rättigheter kan ifrågasättas. Å andra sidan måste tlet. som kommittén utvecklar närmare. tillses att begränsningen av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sätts åsido. Bl.a. är det av högsta vikt att ingen verklig politisk makt kommer att ligga hos de rättstillämpande organen.

Rättighetsskyddsutredningens uppgift kan sägas ha varit att finna en lösning som tillgodoser de delvis motstridiga krav som sålunda måste ställas på en förstärkning av skyddet för redan grundlagsfästa fri- och rättigheter. Enligt min mening har kommitten lyckats väl med denna uppgift. Jag anser således att ett särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning i enlighet med kommitténs riktlinjer bör införas.

Även om införandet av ett sådant förfarande innebär en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet är det enligt min mening angeläget att skyddet för5tärks också i andra hänseenden.

För att rättighetsskyddet skall få erforderlig styrka krävs att reglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. En sådan kontroll av att reglerna efterlevs utövas f. n. inom ramen för lagprövningsrätten. Av betydelse för rättighetsskyddet är inte bara den kontroll iefterhand som kan ske i form av lagprövning utan också lagrådets medverkan i lagstiftningsarbetet såvitt gäller granskning av lagförslag. Det är därför enligt min mening värdefullt om också lagprövningsrätten kommer till uttryck i grundlagen och att lagrådsgranskningen regleras mera utförligt än f. n.

Prop. 1978/79: 195 32

Väl i linje med förslaget om det särskilda förfarandet ligger rättighets- skyddsutredningens förslag till ändrade regler för grundlagsstiftningsförfa- randet. I stort sett samma skäl talar för båda förslagen. Även kommitténs förslag i övrigt synes väl ägnat att läggas till grttnd för lagstiftning.

Jag anser således samtmtnfattningsvis att rättighetsskyddsutredningens förslag i allt väsentligt bör genomföras. De viktigaste av de frågor som kommitténs uppdrag har omfattat och som hittills under reformarbetet på grundlagsområdet har kvarstått olösta kan alltså nu få sitt lösning. En viktig etapp i det konstitutionella reförrnarbetet kan härigenom slutföras.

Under remissbehandlingen av rättighetsskyddsutredningens betänkande har framförts vissa önskemål om förstärkningar av rättighetsskyddet på ytterligare några punkter. Enligt min mening saknas emellertid underlag för att nu gå utöver de förslag som rättighetsskyddsutredningen har lagt fram. Det synes lämpligt att man nu avvaktar erfarenheterna av den utbyggnad av rättighetsskyddet som har skett genom 1976 års reform samt av den förstärkning av rättighetsskyddet som kommitténs förslag kan leda till.

Ett genomförande av rättighetsskyddsutredningens förslag innebär emel- lertid inte att reformarbetet på rättighetsskyddsområdet är avslutat. Som har nämnts förut överväger yttrant'lefrihetsutredningen möjligheterna att i en ny yttrandefrihetsgrundlag ge ett omfattande grundlagsskydd åt opinionsfrihe- terna. När denna kommittes arbete är färdigt bör det ftnnas förutsättningaratt fullborda ännu en etapp på det konstitutionella rättighetsskyddets område.

Innan jag går närmare in på de olika delarna av rättighetsskyddsutred- ningens förslag vill jag framhålla att kommittén understrukit det stora värde som måste anses ligga i att man vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvar största möjliga enighet.. Enligt kommitten har denna uppfattning varit vägledande under utredningsarbetet och kommittén anser sig kunna utgå från att uppfattningen kommer att göra sig gällande inom riksdagspar- tierna vid den fortsatta behandlingen av' de frågor som berörs i betänkan- det.

Som jag framhöll redan idirektiven till utredningen anser även jag att det ligger ett stort värde i att lagar om demokratins Spelregler beslutas under största möjliga enighet. Det är enligt min mening viktigt att detta synsätt nu får prägla bedömningen av utredningsförslagets olika delar. Även om också andra lösningar kan ha sina förtjänster bör sålunda i första hand utrednings- förslagets ståndpunkter övervägas.

2.2 Ett särskilt lagstiftningsförfarande för räffighetsbegränsande lagstift- ing :

Det nu gäll-ande rättighetsskyddet regleras huvudsakligen i 2 kap. RF. Där anges de grundläggande f'ri- och rättigheter som svenska medborgare är tillförsäkrade gentemot det allmänna. Kapitlet avslutas med en paragrafsom i

Prop. 1978/79zl95 ' ' 33

stor utsträckning jämställer tttlänning här i landet med svensk medborgare i fråga om rättighetsskydd. '

Vissa av de grundläggande fri- och rättigheterna är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas annat än efter en ändring av grundlagen. Till denna grupp av fri- och rättigheter hör refigionsfriheten och de s. k. negativa opinionsfriheterna samt förbuden mot åsiktsregistrering. dödsstraff. kroppsstraff och tortyr. Hit hör vidare rätten att återvända till landet och skyddet för svenskt medborgarskap. rätten att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed jämställd nämnd samt förbuden mot retroaktiv strafflag och tillfälliga domstolar.

Andra fri- och rättigheter är inte på detta sätt absoluta utan får begränsas men i princip bara genom lag. Dessa fri- och rättigheter är yttrandefriheten. informationsfriheten. mötesfriheten. demonstrationsfriheten. föreningsfri- heten. skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp. kroppsvisitation och husrannsakan och liknande intrång. skyddet för förtrolig kommunikation. rörelsefriheten samt rätten till offentlig domstolsförhandling.

De nu angivna fri- och rättigheterna får begränsas bara i viss utsträckning. En begränsning får sålunda göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. En begränsning får vidare inte göras enbart på grund av politisk. religiös. kulturell eller annan sådan åskådning.

För vissa av dessa fri- och rättigheter gäller dessutom att de får begränsas endast för att tillgodose kvalificerade. till stor del särskilt angivna intres- sen.

1 2 kap. RF finns härtttöver två särskilda förbud mot diskriminering. nämligen förbud mot föreskrifter som missgynnar någon på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön. Dessa förbud är tillämpliga också på rättighetsbegränsande lagstiftning.

Slutligen finns i kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter föreskrifter ' om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. rätten till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfogande samt om författares. konstnärers och fotografers rätt till sina verk.

Utlänning häri landet är fullt likställd med svensk medborgare i fråga om vissa av fri- och rättigheterna. Beträffande andra fri- och rättigheter är sådan utlänning likställd med svensk medborgare i den mån annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag.

Rättighetsskyddsutredningen är enig om att det är bäst om RF:s rättig- hetsskydd utformas med hjälp av vad man kallar en materiell metod. Därmed avses bl.a. att man i grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som riksdagen skall få besluta genom vanlig lag. Kommittén har emellertid kommit till att det är svårt att på detta sätt förstärka rättighetsskyddet. oavsett om det gäller opinionsfriheterna eller de "kroppsliga" fri- och rättigheterna.

Prop. 1978/79zl95 34

och att ett särskilt förfarande för beslut om lagar som begränsar fri- och rättigheterna är det enda ytterligare grundfagsskydd som f.n. kan ges. Kommittén föreslår därför att ett sådant förfarande införs. Förslaget innebär li'iljande.

Förslag till lag angående f'ri- och rättighetsbegränsning skall på yrkande vila i riksdagen i minst tolv månader. innan det fårantas. Tiden räknas från det att det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäls i kammaren. Riksdagen skall dock kunna anta förslaget utan ett sådant uppskov.om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna förkasta förslaget genast med vanlig majoritet.

De fri- och rättigheter som omfattas av det föreslagna förfarandet är med vissa undantag de begränsningsbara fri- och rättigheter som anges i 2 kap. l—ll åå RF: yttrandefriheten. införmationsfriheten. mötesfriheten. demon- strationsfriheten. föreningsfriheten. skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp m. m.. rörelsefriheten och kravet att domstolsförhandling skall vara offentlig. Undantag från det särskilda förfarandets tillämpningsområde görs för föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktionärer. om husrann- sakan och liknande intrång och om frihetsstraff. allt under förutsättning att föreskrifterna inte innebär begränsning av någon annan rättighet. Likaså undantas lag.s0m förlänger tidsbegränsad lags giltighetstid i högst två år. Inte heller skall det särskilda förfarandet användas vid krig eller omedelbar krigsfara. Däremot skall det gälla sådana särskilda föreskrifter i lag som innebär att utlänning här i landet särbehandlas i fråga om de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. 20 å andra stycket RF.

Ett yrkande om att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall tillämpas skall framställas av minst tio riksdagsledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag angår en sådan begränsning av fri— och rättigheterna att förfarandet är tillämpligt avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Utskottet får inte förklara att ett lagförslag inte angår begränsning av någon rättighet utan att lagrådet dessförinnan har yttrat sig i frågan.

I princip skall enligt kommitténs förslag det särskilda förfarandet omfatta all lagstiftning som angår rättighetsbegränsning. oavsett om lagstiftningen går i skärpande eller mildrande riktning eller är neutral från rättighetsskydds- synpunkt. Kommitténs tanke är dock att förfarandet i praktiken skall aktualiseras främst i skärpningsfalfen.

Rättighetsskyddsutredningens uppfattning att rättighetsskyddet bör kompletteras med bestämmelser om ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsandc lagstiftning har fått en bred anslutning under remiss- behandlingen. Av remissinstanserna är det bara Svea hovrätt och JO som avstyrker införandet av ett särskilt lagstiftningsförfarande. De flesta remiss- instanserna anser att rättighetsskyddsutredningen har lyckats utforma det särskilda lagstiftningsförfarandet på ett sådant sätt att någon politisk maktförskjutning inte äger rum. vare sig till en riksdagsminoritet eller till de rättstillämpande myndigheterna. Den allmänna meningen är vidare att de

Prop. l978/79:l95 35

praktiska problem som kan vara förknippade. med ett särskilt förfarande inte blir särskilt kännbara. Åtskilliga remissinstanser framhåller emellertid de tillämpningssvårigheter som kan uppstå.

Som jag har framhållit i det inledande avsnittet anser jag att ett särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning i enlighet med kommitténs riktlinjer bör införas. Jag vill i sammanhanget nämna att jag delar kommit- téns uppfattning att en materiell metod för förstärkning av rättighetsskyddet har stora fördelar men att det f. n. inte går att komma längre på den vägen. Här torde resultatet av _vttrandefrihetsutredningens arbete få avvaktas.

Enligt min mening innebär det föreslagna förfarandet en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet. Genom uppskovsft'irfarandet får man goda möjligheter att noga överväga föreslagna rättighetsbegränsningar och det blir tillfälle till en allmän debatt i frågorna. Ett sådant förfarande kan därför verka som ett skydd mot tillfälliga opinioner inom landet och mot påtryckningar utifrån. Eftersom en minoritet inom riksdagen bara kan få till stånd ett uppskov men inte hindra att ett förslag genomförs när den föreskrivna tidsfristen har gått ut. kommer det inte att ske någon icke godtagbar politisk maktförskjutning från majoriteten till en minoritet. Genom att förfarandet blir tillämpligt bara på yrkande och genom att lagrådet medverkar i förfarandet är det väl sörjt för att de problem som lagprövningsrätten skulle kttnna ge upphov till blir begränsade. Någon risk för att politisk makt skall överföras till de rättstillämpande myndigheterna finns därför inte. De undantag från det särskilda lörfarandets tillämpningsområde som kommittén förordar minskar uppenbarligen de praktiska problem som skulle kunna följa. om förfarandet vore tillämpligt på all rättighetsbegränsande lagstiftning. l samma riktning verkar också bestämmelserna om att förfarandet skall användas bara efter yrkande och att en kvalificerad majoritet skall kunna rösta igenom ett lagförslag genast. även om uppskovsyrkande har fram- ställts.

Det finns enligt min mening ingen anledning att tro att den föreslagna ordningen kommer att erbjuda särskilt kännbara praktiska svårigheter vid tillämpningen. En invändning mot förslaget går ut på att det skulle vara svårt att avgöra om ett lagförslag angår någon rättighetsbegränsning eller inte. Med anledning av denna invändning vill jag utöver vad jag hittills har anfört framhålla att förfarandet i allt väsentligt bygger på de nuvarande reglerna om rättighetsskyddet. t.ex. dem som avser fri- och rättigheternas innehåll. Huvuddelen av de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma vid tillämp- ningen av reglerna om det särskilda förfarandet är därför inte nya utan uppkommer redan i dag när det gäller att avgränsa det område inom vilket endast riksdagen får besluta föreskrifter. Dessa gränsdragningsfrågor har inte visat sig medföra några större problem i praktiken. Att förfarandet skall kunna tillämpas inte bara på förslag som innebär rättighetsbegränsning utan också på förslag som går i andra riktningen eller är neutrala ur rättighetssyn- vinkel är också ägnat att minska tillämpningsproblemcn.

Prop. 1978/79:195 36

Sammanfättningsvis anserjag att rättighetsskyddsutredningens förslag till ett särskilt lagstiftningsförfarande innebär en väsentlig förstärkning av rättighetsskyddet. På grund av den utformning förfarandet har givits torde några mer kännbara praktiska problem inte vara att räkna med vid tillämpningen. Jag förordar därför att utredningsförslaget genomförs i allt väsentligt. Jag kommer i det följande att ta upp några särskilda frågor angående förfarandet som har tilldragit sig uppmärksamhet under remissbe- handlingen.

Utredningsförslaget innebär att det särskilda förfarandet skall tillämpas på materiellt rättighetsbegränsande föreskrifter i en lag men inte på lagens regler om beslutande organ och förfarandet vid tillämpningen av de rättighetsbc- gränsande föreskrifterna. Denna ordning har kritiserats i en del yttranden. Naturligtvis kan också regler om organisation och förfarande ha stor betydelse som rättssäkerhetsgararitier vid sidan av de materiella föreskrif- terna. Man kan emellertid inte bortse från det förhållandet att RF redan i dag i stor utsträckning bygger på samma synsätt som rättighetsskyddstttred— ningens förslag när det gäller att göra skillnad mellan föreskrifter av materiell natur. å ena sidan. och procedurregler och liknande bestämmelser. å andra sidan. Det är i huvudsak de förra som omfattas av RF:s lagkrav. medan de senare i stor utsträckning faller inom det område där regeringen direkt med stöd av RF kan besluta föreskrifter. Det bör givetvis inte komma i fråga att låta det särskilda förfarandet för rättighetsbcgränsande lagstiftning bli tillämpligt på föreskrifter som i princip regeringen katt besluta. litt ytterligare skäl för att här följa rättighetsskyddsutredningen är att man annars skulle få gränsdragningsproblem av ett slag som inte föreligger i dag.

Rättighetsskyddsutredningens förslag att det särskilda förfarandet i princip skall vara tillämpligt på lagstiftning som angår begränsning av någon av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. l—ll ä;" RF och på sådana särskilda föreskrifter i lag som avses i 2 kap. ZOä andra stycket har i allt väsentligt godtagits av remissinstanserna. inte heller jag ser skäl att här frångå utredningsförslaget.

Somjag redan har nämnt innebär förslaget att inte bara lagförslag som går i skärpande riktning utan också andra lagförslag som angår en rättighet skall omfattas av det särskilda förfarandet. Denna lösning har godtagits av det stora flertalet av remissinstanserna. Enligt min mening är det en klar fördel att man på detta sätt kan minska svårigheterna att dra gränser kring det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Den nackdel som ligger i att förfarandet någon gång kan komma att tillämpas i ett fall där det strängt taget inte ter sig befogat får accepteras.

I samband med 1976 års ändringar i RF fördes en diskussion om vad rättighetsskyddsutredningen kallar bihangsproblemet. Vad diskussionen gällde var det fallet att en rättighetsbegränsning måste företas vid en reform som i övrigt inte har något att göra med rättighetsskyddet. Det kan gälla t. ex. en social eller ekonomisk reform som kräver en tystnadsplikt för de offentliga

Prop. l978/79:195 ' 37

funktionärer som skall administrera reformen eller en ansvarsbestämmelse med f'rihetsstraf'f'som sanktion för den som bryter mot de nya reglerna. Skulle en föreskrift om tystnadsplikt eller frihetsstraff vara underkastad det särskilda lagstiftningsförfärandet . skulle detta kunnapåverkagenomförandet av hela reformen.

För att få underlag för sina överväganden om bl. a. bihangsproblemet har rättighetsskyddsutredningen undersökt httr ofta rättighetsbegränsande lagstiftning har förekommit under perioden år 197] — riksmötet 1976/77. Undersökningen visar enligt kommittén att flertalet rättighetsbcgränsningar rörde bara en eller ett par paragrafer i en mer omfattande författning. De i särklass vanligaste begränsningarna utgjordes av föreskrifter om frihetsstraff. om husrannsakan eller liknande intrång samt om tystnadsplikt. Till övervä- gande del var det fråga om fall där rättighetsbegränsningen framstår som ett "bihang" till en reform som inte i övrigt berör rättighetsskyddet.

Det är mot denna bakgrund som rättighetsskyddsutredningen föreslår titt föreskrifter av nu berört slag i princip skall undantas från tillämpningsom- rådet för det särskilda förfarandet.

Undantaget i fråga om föreskrifter om tystnadsplikt för offentliga funktio- närer är begränsat till uppgifter som får hållas hemliga med stöd av 2 kap. 2.5 TF. [ regel godtar remissinstanserna förslaget i denna del. I några yttranden är man dock kritisk till denna koppling till TF. En remissinstans anser att något undantag beträffande föreskrifter om tystnadsplikt över huvud taget inte bör göras.

För egen del förordarjag att förslaget i denna del godtas. Det är uppenbart att det föreslagna undantaget är ägnat att minska de olägenheter som är förknippade med det s.k. bihangsproblemet. För utredningsförslaget talar också den omständigheten att det i fråga om tystnadsplikterna för offentliga funktionärer enligt ett till lagrådet nyligen remitterat förslag till sekretesslag skall införas en ordning som i praktiken kommer att innebära ett materiellt rättighetsskydd. ] lagförslaget ges gemensamma regler för handlingssekretess och tystnadsplikt och avsikten är att reglerna i 2 kap. TF som anger vilka begränsningar som får göras i handlingsoffentlighctcn skall vara styrande för både handlingssekretessen och tystnadsplikten.

Något bärande skäl att inte godta den i rättighetsskyddsutredningcns förslag gjorda kopplingen till 2 kap. TF föreligger inte. Uppenbarligen ger denna koppling en viss skyddseffekt. Även i den delen bör förslaget alltså godtas.

Även i fråga om förslaget från rättighetsskyddsutredningen att göra undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandet i f råga om föreskrifter om husrannsakan eller liknande intrång har invändningar gjorts i några yttran- den. För min del vill jag _ liksom högsta domstolen — instämma i rättighetsskyddsutredningens bedömning att det inte går att göra någon skillnad i skyddshänseende mellan å ena sidan t. ex. bostäder. möteslokalcr. tidningsredaktioner och advokatkontor samt å andra sidan andra lokaler.

Prop. 1978/79: 195 38

Frågan är om man i dess helhet skall undanta skyddet mot husrannsakan och liknande intrång från det särskilda lagstiftningsförfarandet. För min del ärjag också här av samma uppfattning som rättighetsskyddsutredningen. nämligen att skälen för att helt undanta detta område från det särskilda förfarandet väger över skälen emot en sådan ordning. Vid mitt ställningsta- gande i denna fråga harjag fäst vikt bl. a. vid det förhållandet att det pågår en översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål m. m. (Dir. l978157loch en utredning om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen (Fi l973:01)och att ett av syftena med dessa utredningar är att åstadkomma förstärkningar i rättsskyddet vid husrannsakan och liknande intrång.

Också när det gäller undantaget för frihetsstraffhar invändningar framförts i ett par yttranden. Enligt min mening innefattar utredningsförslaget på denna punkt en rimlig avvägning mellan för- och nackdelar. Det särskilda förfarandet skulle få ett mycket vidsträckt tillämpningsområde utan ett sådant undantag. Det bör framhållas att undantaget är begränsat till frihetsstraff som inte innebär någon annan fri- och rättighetsbegränsning än den som ligger i själva frihetsstraffet.

Rättighetsskyddsutredningens två andra undantag från det särskilda lörfarandets tillämpningsområde —- förlängning i högst två år av tidsbegränsad lags giltighetstid och rättighetsbegränsningar i fall där krig eller omedelbar krigsfara råder — bör också godtas.

Som framgår av vad jag redan har anfört anser jag att det särskilda förfarandet bör tillämpas bara på yrkande. Denna ordning innebär att de problem som lagprövningsrätten annars skulle kunna ge upphov till blir små och att övriga tänkbara praktiska svårigheter minskar. När det gäller frågan om hur stor anslutning ett yrkande om tillämpning av det särskilda förfarandet skall ha för att få effekt anserjag att kommitténs förslag innebär en rimlig lösning.

Det särskilda förfarandet bör utformas som ett uppskovsförfarande. Som kommittén har framhållit kan man emellertid inte helt avstå från en möjlighet till beslut utan uppskov. Förslaget att en kvalificerad majoritet skall kunna rösta igenom ett lagförslag som angår rä'ttighetsbegränsning omedel- bart. fastän ett yrkande om uppskov har framställts, bör därför godtas. Den föreslagna kvalificerade majoriteten på fem sjättedelar av de röstande innebär enligt min mening en lämplig lösning.

I fråga om uppskovets längd kan det givetvis diskuteras vilken tid som är den mest lämpliga. För egen del har jag kommit till slutsatsen att den föreslagna tolvmånadersfristen innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att det ges utrymme för en allmän debatt i saken och å andra sidan intresset av att lagstiftningsarbetet inte fördröjs mer än nödvändigt.

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skall riksdagen. efter tidsfris- tens utgång, ha en viss handlingsfrihet när den träffar sitt andra beslut om ett rättighetsbcgränsande lagförslag. Handlingsfriheten består i att riksdagen kan besluta sådana ändringar i förslaget som ligger inom ärendets ram.

Prop. 1978/79: 195 ' 39

För min del anserjag det uppenbart att ändringar i det vilande förslaget måste få göras efter uppskovet. Ett av de främsta syftena med förfarandet är som jag redan har framhållit att ge utrymme för allmän debatt. Det kan då inte gärna komma i fråga att ha en ordning som innebär att ett nytt uppskov krävs därföratt debatten har lett till en lindring i förslaget eller i ett annat fall ev. påvisat behovet av en ändring som i något obetydligt hänseende innebär en skärpning av förslaget. Över huvud taget synes nya gränsdragningssvå- righeter och därmed tillämpningsproblem uppstå med en ordning som hindrar ändringar i det vilande förslaget. Den av kommittén föreslagna ordningen däremot knyter an till nuvarande regler om förfarandet i riksdagen. Någon påtaglig risk för att frågan om vad som ligger inom ett lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem beträffande lagpröv- ningen föreligger knappast.

Rättighetsskyddsutredningens förslag. att frågan om ett lagförslag är rättighetsbegränsande för riksdagens det skall prövas av konstitutionsut- skottet och att utskottet skall få besvara frågan nekande endast om lagrådet har yttrat sig i saken. har lett till invändningar i några yttranden.

Det är givet att en central fråga vid utformningen av det särskilda förfarandet är vem som skall pröva huruvida förfarandet är tillämpligt på ett lagförslag eller inte. Jag anser det vara uteslutet att bestämmanderättcn läggs utanför riksdagen. Enligt min mening är det en avgjord fördel om man föser frågan om vilket riksdagsorgan som skall besluta i så nära anslutning till de nuvarande reglerna för riksdagsförfarandet som möjligt. Rättighetsskydds- utredningens förslag att låta konstitutionsutskottet avgöra saken med vanlig majoritet ter sig därför som en naturlig lösning. Den utformning som lagrådets medverkan har fått är ägnad att motverka de nackdelar som skulle kunna ligga i denna lösning. Jag anser vidare i likhet med högsta domstolen att det är en klar fördel att frågan. om ett lagförslag angår en rättighetsbe- gränsning eller inte. blir prövad redan i samband med lagens tillkomst.

Vad beträffar lagrådets medverkan vill jag tillägga att jag i likhet med högsta domstolen anser att lagrådet bör uttala sig om huruvida ett lagförslag angår en rättighetsbcgränsning bara när det finns särskilda skäl för det. t. ex. därför att frågan behandlas i remissen till lagrådet.

Beträffande riksdagsförfarandet i lagstiftningsärendcn om rättighetsbe- gränsningar får jag hänvisa till kommitténs uttalanden (betänkandet s. 99 ff).

Hänvisningar till S2-1

2.3. Iagprövningen

Lagprövningsrätten saknar f.n. stöd i skrivna rättsregler. Den har utvecklats i rättspraxis och har befästs genom uttalanden under det konstitutionella reformarbetet. Den anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvalt- ning. Lagprövningsrätten som den har utvecklats kan. kort uttryckt, sägas

Prop. l978/79:l95 40

innebära att en myndighet ha.r rätt -— och skyldighet —att i sin rättstilläm pande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör (prop. ”973190 s. 200 f). i fråga om lagprövningsrättens närmare innebörd kanjag hänvisa till vad som anfördes i samband med 1976 års fri- och rättighetsreform (prop. 1975/7o:2(l9 s. 93 f. KU IMS/76:56 s. 17 ff ).

Som framhölls i det sammanhanget avser lagprövningsrätten såväl formerna för en författnings tillkomst som dess materiellaöverensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ, En förutsättning för att en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift skall få sättas åt sidan äratt ett cv. formfel vid dess tillkomst är grovt eller att föreskriften i något annat hänseende uppenbart strider mot högre författning. Endast uppenbar grundlagsstridighet får sålunda medföra att en lag sätts åt sidan i rättstillämpningen. Samma krav på uppenbar motstridighet gäller också i fråga om regeringens förordningar. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller kommun kan däremot sättas åt sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter.

Lagprt'ivningt'rätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte att prövning av ev. motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i n'iyndigheternas rättstillämpning. Lagpröv- ning kan enligt gällande synsätt bli aktuell endast om en påstådd normkon- flikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en norm konflikt föreligger. l lagprövningsrätten ligger med andra ord inte någon allmän skyldighet för myndigheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas till äventyrs står i strid med föreskrifter på högre nivå.

[973 års fri- och rättighetsutredning föreslog att lagprövningsrätten i dess nuvarande form borde komma till direkt uttryck i RF. Enligt prop. 1975/ 76:209 innebar förslaget att bibehålla denna Iagprövningsrätt en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Frågan om lagprövningsrätten borde komma till uttryck i RF var emellertid inte mogen för avgörande. Det fanns enligt föredraganden vissa skäl som talade för att lagprövningsrätten liksom dittills lämnades oreglerad. En grundlagsregcl skulle otvivelaktigt — även med en restriktiv utformning — kunna inge den oriktiga föreställningen att lagpri'jvningsrätten skulle utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Vidare var det svårt att finna en för alla författningsnivåer invändningsfri avfattning av en grundlagsregcl. Av särskild betydelse i sammanhanget var enligt föredraganden också att frågan om möjligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighets— begränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Han ansåg det uppenbart att tillkomSten av sådana regler skulle få betydelse för lagprövningsrättens innehåll och att dessa två frågor därför inte borde behandlas fristående från varandra. Föredraganden förordade av denna anledning att frågorna om lagprövningsrättens framtida utformning och om införande av särskilda

Prop. 1978/79zl95 41

uppskovsregler på fri- och rättighetsområtlet skulle utredas i ett samman- hang. llan uttalade vidare att den omständigheten att lagprövningsrätten då lämnades oreglerad fick till följd att den lagprövningsrätt som hade utvecklats i rättspraxis skulle komma att bestå också efter antagandet av de nya regler om fri- och rättigheter som föreslogs i propositionen (prop. l975/76:2()9 s. 94 fl.

Konstitutionsutskottet anslöt sig till löredragandens uppfattning och åberopade som ytterligare skäl att utreda lagprövningsrätten att lagrådets framtida ställning, som också hade föreslagits bli föremål för utredning. skulle få betydelse för utformningen av lagprövningsinstitutet (KL? 1975/ 76:56 5. fl)). [ två reservationer framfördes yrkanden om inskrivande av en Iagprövningsrätt i RF (s. 76 ff). Riksdagen följde utskottet.

Rättighetsskyddsutredningen konstaterar att dess förslag i övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i något förändrat läge. De föreslagna reglerna om ett speciellt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning torde enligt kommitten i praktiken knappast behöva ge upphov till några lagprövnings- situationer. Särskilt anmärker kommitten att det särskilda lagstiftningsförfa- randet skall vara tillämpligt bara om så yrkas inom riksdagen. Rättighets- skyddsutredningen anser att man i sak bör behålla lagpriiivningsrätten sådan den är och föreslår att rådande rättsläge får komma till uttryck i ett grundlagsstadgande. Det stora flertalet remissinstanser intar en positiv hållning till rättighetsskyddsutredningens förslag i denna del.

Enligt min mening är det givet att rättighetsskyddet får erforderlig styrka först om rättighetsreglerna förbinds med rättsligt verkande garantier som är oberoende av de politiska organen. Emellertid måste ett skydd av detta slag utformas på sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Mot bl. a. denna bakgrund saknartanken att införa ett system med författningsdomstol för kontrollen av grundlagsreg— lernas efterlevnad varje aktualitet. Ett sådant system är dessutom främmande för svensk författningstradition. Den form avjudiciell kontroll som äraktuell för vårt lands vidkommande är något slag av Iagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet. liksom min företrä- dare anser jag att det innehåll den svenska lagprövningsrätten f.n. har innebär en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här står mot varandra. Å ena sidan kan man vara säker på att domstolarna och andra myndigheter inte kommer att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å andra sidan har de möjlighet att tttnyttja ett oförbrukat förtroendekapital i undantagsbetonade lägen där ett ingripande måste anses befogat (jfr prop. 1975/761209 s. 94).

Som framgått av det föregående har lagprövningsrätten i dag den innebörden att en föreskrift som har beslutats av riksdagen eller regeringen får sättas åt sidan i ri'ittstillämpningen bara om föreskriften uppenbart strider mot en föreskrift i en författning av högre konstitutionell valör. Enligt min mening är detta uppenbarhetskrav-' klart befogat. Det är naturligt att det är

Prop. 1978/792195 42

riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om en tillämnad föreskrift står i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå. Å andra sidan omfattar uppenbarhetskravet intc alla typer av föreskrifter. När det gäller föreskrifter av förvaltningsmyndigheter och kommuner finns inte samma skäl som i fråga om riksdagens och regeringens föreskrifter-att ge företräde för den tolkning av den överordnade författningen som har gjorts av det organ som beslutar föreskriften.

I likhet med rättighetsskyddsutredningen anserjag att kommitténs förslag i övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsfrågan i ett förändrat läge.

Enligt min mening talar flera skäl för att lagprövningsrätten får komma till uttryck igrundlagen. Med hänsyn till lagprövningens roll i rättighetsskydds- systemet framstår det som naturligt att den regleras i RF i likhet med det grundläggande rättighetsskyddet i övrigt. Genom en uttrycklig bestämmelse klargörs också lagprövningsrättens. innebörd på ett sätt som kan motverka att de rättstillämpande organen använder sig av institutet på ett sätt som inte har varit avsett.

Som jag redan har nämnt framfördes i huvudsak tre invändningar i samband med l976 års reform på fri- och rättighetsområdet mot ett införande av en regel i RF. Den kanske viktigaste invändningen gick ut på att det var ovisst hur tillkomsten av ett särskilt förfarande vid rättighetsbcgränsande lagstiftning skulle påverka lagprövningsrätten. I likhet med rättighetsskydds- utredningen harjag funnit att det nu föreslagna förfarandet inte inverkar på lagprövningsfrågan. En annan invändning gick ut på att en uttrycklig grundlagsregcl om lagprövningsrätten skulle inge föreställningen att lagpröv- ningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen. Enligt min mening finns det ingen anledning att tro att blotta införandet av en föreskrift om lagprövningen i RF skulle leda till att de rättstillämpande organen skulle ändra den försiktiga hållning som de av tradition har intagit i detta hänseende. Vad slutligen angår den tredje invändningen, svårigheten att formulera ett grundlagsstadgande. anserjag i likhet med bl. a. regeringsrätten att rättighetsskyddsutredningens förslag står i god överensstämmelse med vad som nu anses utgöra gällande rätt. Av de skäl jag nu har anfört anserjag i likhet med det helt övervägande antalet remissinstanser att Iagprövnings- rätten bör komma till uttryck i er- föreskrift i RF.

Avslutningsvis vill jag erinra om att lagprövning enligt gällande synsätt kan bli aktuell bara om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger. i lagprövningsrätten ligger alltså inte någon allmän skyldighet för myndigheterna att undersöka om de rättsregler som skall tillämpas till äventyrs står i strid med föreskrifter på högre nivå.

Prop. 1978/79zl95 43

Hänvisningar till S2-3

2.4. Lagrådsgrariskniligen

Fram till år l()7l gällde att lagrådet obligatoriskt skulle höras över vissa lagförslag. Bestämmelserhärom fannsi HW) års RF. De innebaratt förslag till allmän civil- och kriminallag. kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag jämte lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av lagrådet. Det är svårt att närmare ange gränserna för det obligatoriska granskningsområdet. eftersom dessa gränseri huvudsak kom att bestämmas i praxis. Till kategorin allmän civillag räknades emellertid lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom samt till allmän kriminallag i allmänhet straffrättsliga bestämmelser som avsåg brott av så allvarlig natur att straffet var ett inte alltför kort fängelsestraff (jfr SOU l963zl7 5. 328).

Genom grundlagsändring l97()—l97l gjordes lagrådsgranskningen fakulta- tiv, dvs. det överläts åt regeringen att fritt bestämma när den ville inhämta lagrådets yttrande. Enligt 8 kap. 18 & nya RF gäller denna ordning alltjämt. Som en nyhet infördes emellertid genom RF en rätt för riksdagsutskott att inhämta lagrådets _vttrande. Enligt 4 kap. 10% riksdagsordningen (RO. omtryckt 1977:90) kan redan en tredjedel av ledamöterna i ett utskott se till att ett lagrådsyttrande inhämtas. Utskottsmajoriteten kan dock motsätta sig minoritetens önskan. om den finner att det dröjsmål med ärendets behand- ling som är förenat med lagrådsgranskningen skulle leda till avsevärt men.

Enligt RF skall det i lagrådet ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag. f.n. lagen (1965:186) om lagrådet (ändrad senast 19741578). Enligt lagen kan lagrådet arbeta på högst tre avdelningar. ] varje avdelning skall tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen kan dock förordna annan lagf'aren person att tjänstgöra på avdelning i stället för ett avjustitieråden. Lagrådets arbetsformer är inte reglerade.

inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet är inte reglerad vare sig i RF eller i lagen om lagrådet. Vid skilda tillfällen har det emellertid gjorts uttalanden av statsmakterna om vilken inriktning verksamheten bör ha (se rättighetsskyddsutredningens betänkande s. ll3 ff). Enighet torde råda om att lagrådets granskning skall avse bara lagförslagensjuridiska sida och inte deras allmänna politiska grunder.

Enligt sina direktiv skulle lagrådsutredningen överväga frågorna om ett införande av obligatorisk lagrådsgranskning på vissa lagstiftningsområden. om inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet samt om lagrådets sammansättning och arbetsformer.

Lagrådsutredningcn har presenterat tre alternativ till hur ett obligatoriskt granskningsområde skall avgränsas. Gemensamt för alternativen är att lagrådet ska/l höras över vissa lagförslag. att avgränsningen av gransknings- om rådet knyter an till RF:s och TF:s krav på Iagform på vissa ämnesområden samt att fyra generella undantag skall göras från kravet på fagrådsgranskning.

Prop. 1978/79zl95 44

När det gäller att närmare ange vilka lagförslag som ett obligatorium skall omfatta skiljer sig emellertid de tre alternativen åt. ] det alternativ som lagråt'lsutredningcn för sin del har förordat haren begränsning gjorts till sådan lagstiftning som till sin typ har ansetts mera väsentlig från granskningssyn- punkt. Det omfattar bl. a. grundlagsbestämmelser om tryckfriheten. före- skrifter som begränsar de grundläggande fri— och rättigheter som behandlas i 2 kap. RF och civilrättslig lagstiftning. Av offentligiättslig lagstiftning skall härutöver ingå föreskrifter i vissa uppräknade ämnen. bl. a. föreskrifter som gäller brott. tvångsmedel. direkt: skatt. domstolar och rättegång samt sekretesslagstiftning.

De fyra generella undantag från den obligatoriska granskningen som lagrådsutredningen har föreslagit avser dels straffbestämmelser i special- straffrätten med en straffskala som (i det av lagrådet fi'irordade alternativet) inte går över ett års fängelse. dels föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet. dels särskilt brådskande lagstiftning. dels föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet.

Några bestämmelser av Iagrådsgranskningens inriktning har inte föresla- gits av lagrådsutredningen.

I fråga om lagrådets sammansättning har lagrådsutredningen föreslagit att antalet avdelningar skall vara högst fyra. Antalet ledamöter på avdelning skall vara tre med möjlighet att ibland ha en fjärde ledamot. Fördelningen mellan justitieråd och regeringsråd skall kunna variera. men minst en ledamot från vardera domstolen skall ingå i en avdelning. Den tredje ledamoten skall kunna vara antingen ett justitieråd eller regeringsråd eller en annan Iagfaren person. Lagrådsutredningen har inte föreslagit några bestäm- melser i fråga om lagrådets arbetsformer.

Lagrådsutredningens förslag till ändringi RF bör fogas till regeringsproto- kollet i detta ärende som bilaga _l.

Med lagrådsutredningens förslag som underlag har rättighetsskyddsutred- ningen utarbetat följande förslag.

Yttrande av lagrådet här inhämtas innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av ett antal uppräknade kategorier. Dessa är ]. grundlag om tryckfriheten. 2. lag om begränsning av rätten att få ta del av allmänna handlingar. 3. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläg- gande fri- och rättigheterna. 4. lag om kommunal beskattning. 5. lag om svenskt medborgarskap och civilrättslig lag. 6. (_iffentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden samt 7. lag om rättegången. lag om offentliga tjänstemäns rättsställning och annan lag som avses i ll kap. RF. Denna grundlagsregcl om remiss till lagrådet är tillämplig. om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. l några undantagsfall behövs inte lagrådets _vttrande. Dessa fall är att riksdagen finner att lagrådets

Prop. 1978/79zl95 4 !Jr

hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att det skulle fördröja lagstiftningsf'rågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. liffekten av huvudregeln om remiss till lagrådet förstärks genom att regeringen skall vara skyldig att redovisa sina motiv till att den lägger fram förslag till lag av någon av de uppräknade kategorierna utan att ha hört lagrådet.

Till skillnad mot lagrådsutredningen förordar rättighetsskyddsutredningen att det införs en uttrycklig grundlagsregcl om inriktningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär att lagrådet skall undersöka. hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäker- hetens krav. l.,agrådet skall vidare överväga om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Beträffande lagrådets sammansättning och tjz'instgt'jring ansluter sig rättig- hetsskyddsutredningen till lagrådsutredningen. lnte heller rättighetsskydds- utredningen föreslår några bestämmelser om lagrådets arbetsformer.

Rättighetssk_vddsutredningens förslag har i denna del fått ett övervägande positivt mottagande av remissinstanserna. Några instanser förordar emel— lertid en ordning som ligger närmare det tidigare a.ibligatoriet. (')ckså andra frågor har tagits upp under remissbehandlingen.

När frågan om lagrådets ställning och uppgifter har diskuterats under senare år har enighet rått om att lagrådets verksamhet är värdefull som ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet har setts som en garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet. konsekvens och klarhet iakttas. Man har också varit ense om det i och för sig tämligen självklara syftet med en reglering på området. Rättighetsskyddsut— redningen har formulerat detta syfte så att det totala värdet av granskningen skall bli så stort som möjligt: lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning men inga andra.

Detta syfte stod också i förgrunden när de tidigare reglerna om obligatorisk lagrådsgranskning ersattes med de nuvarande som innebär att regeringen fritt bedömer när en lagrådsgranskning skall äga rum. Det framhölls bl.a. att obligatoriet inte gav utrymme för en mera omfattande granskning inom det dåvarande fakultativa området. Detta betecknades som en stor brist. inte tninst med tanke på att en lagrådsgranskning av ett lagförslag inom detta område i åtskilliga fall allmänt sett torde framstå som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den dåvarande obligatoriska sektorn (jfr KU l970:20 s. 3). Som rättighetsskyddsutredningen konstaterar har emellertid de förhoppningar som knöts till l97l års reform inte infriats. Endast några enstaka lagförslag utanför det tidigare obligatoriet har remitte- rats till lagrådet under tiden därefter. Enligt min mening är det viktigt att man nu åstadkommer en reglering som på ett effektivare sätt än den nuvarande verkar för att lagrådsgranskning kommer till stånd när det är påkallat.

Prop. 1978/79: 195 46

Några utgångspunkter för den nya regleringen är givna. Som riksdagen vid flera tillfällen har konstaterat (se t. ex. KU 1949:8 s. 8) bör lagrådets granskning inte omfatta lagförslagens allmänna politiska grttnder titan uteslutande ägnas deras juridiska sida. Vidare bör det. som rättighetsskydds— utredningen har understrukit. inte komma i fråga att skapa regler som innebär att en lag i efterhand sätts åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden att lagrådets _vttrande inte har inhämtats. En ytterligare utgångspunkt är att lagrådsgranskningen inte bör få ta i anspråk flera ledamöter i de två högsta domstolarna än ungefär det antal som förekommer f. n.

Den fråga som har stått i förgrunden i debatten om lagrådet är om den nuvarande fakultativa granskningen skall ersättas meden granskning som är obligatorisk på vissa områden. Det främsta problemet med en återgång till ett system med obligatorisk granskning av vissa lagförslag är hur man skall avgränsa området för denna granskning. De gjorda utredningarna torde visa att det inte är lämpligt att ange vissa lagar eller typer av lagar som alltid skall falla innanför detta område och andra som alltid skall falla utanför. Vad som är en framkomlig väg och som har föreslagits senast av lagrådsutredningen är att vissa typer av lagar skall omfattas av obligatoriet men att undantag görs t. ex. för förslag av mindre vikt eller förslag vilkas genomförande brådskar. Det ligger i sakens natur att sådana undantag måste ges en tämligen allmän avfattning. Detta har också skett i lagrådsutredningens förslag. Med undantag av detta slag har man emellertid fjärmat sig från ett system med en i egentlig mening obligatorisk lagrådsgranskning. I stället får man ett mellan- ting mellan ett sådant system och ett system som det nuvarande med en helt fakultativ granskning. Från saklig synpunkt sett ligger därför också lagråds- utredningens obligatoriska system ganska nära rättighetsskyddsutred- ningens fakultativa reglering.

Visserligen kan det sägas att en regel som föreskriver att granskning skall äga rum ger mera fasthet åt en grundlagsregcl om lagrådsgranskningens omfattning än en bör-regel. Enligt min mening föreligger emellertid inte heller i detta avseende någon större skillnad mellan de två förslagen. Förslaget att regeringen alltid skall redovisa skälen till att lagrådet inte har hörts över lagförslag inom någon av de kategorier som anges i grundlagsre- geln torde här vara betydelsefullt. Härtill kommer att ett riksdagsutskott eller en utskottsminoritet har möjlighet att remittera förslag till lagrådet.

Somjag redan har framhållit bör det inte komma i fråga att välja en lösning som kan leda till att lagar sätts åt sidan i rättstillämpningen enbart på den grunden att lagrådet inte har hörts vid deras tillkomst. Varken frågan om ett lagförslag hör till den kategori som i princip skall granskas eller frågan om någon undantagsregel är tillämplig bör därför kunna bli föremål för lagpröv- ning. Med denna utgångspunkt är det givet att en fakultativ regel. med andra ord en bestämmelse som innebär att yttrande hör inhämtas. är att föredra framför en obligatorisk föreskrift.

Prop. 1978/79: l95 47

Rättighetsskyddsutredningcns lösning har också den fördelen framför lagrådstttrcdningens att den i mindre mån är ägnad att medföra att lagrådsgranskning kommer till stånd i en sådan omfattning att lagrådets kapacitet inte förslår.

Vid avgränsningen av området för lagrådsgranskningen är det naturligtvis en fördel att man använder sig av bestämmelserna i RF om att vissa kategorier av föreskrifter skall ha lagform. t. ex. civilrättsliga föreskrifter (8 kap. 2 &) och betungande offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. _l ä). Svårig- heten är emellertid att man endast delvis kan bygga på dessa kategorier vid gränsdragningen. l.,lndantar man t. ex. alla föreskrifter enligt 8 kap. 3 & RF från granskningsområdct. blir detta för litet. Låter man alla ingå. blir det för vidsträckt. Varje gräns mellan sådana föreskrifter inom denna kategori som bör falla inorn granskningsområdet och sådana som bör falla utanför blir godtycklig. Dessutom uppkommer tillämpningssvårigheter. eftersom det är svårt att för gränsdragningen ftnna begrepp som har en entydig innebörd. Även här visar det sig att en fakultativ regel har fördelar. Man kan sotn rättighetsskyddsutredningen har gjort ange ett tämligen vidsträckt område för granskningen och inom detta område göra skillnad mellan lagförslag av större och mindre betydelse. Den konstruktionen ger bättre möjlighet än andra metoder att nå målet att lagrådet skall granska just de lagar som bäst behöver dess granskning och inga andra.

På grund av det anförda förordar jag att rättighetsskyddsutredningens lösning väljs vid utformningen av en grundlagsregcl om lagrådsgransk- ningens omfattning. Regeln bör således ges en fakultativ utformning. Granskningsområdet bör omfatta grundlag om tryckfriheten. lag om begränsningar i rätten att få ta del av allmänna handlingar. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri— och rättigheterna. lag om kommunal beskattning. lag om svenskt medborgarskap och civilrättslig lag. offentligrättslig lag som avses i 8 kap. 3 & RF samt lag som avsesi 11 kap. RF. t. ex. lag om rättegången. De nu angivna kategorierna ontfattar de lagar som det från rättighetssynpunkt och i övrigt framstår som mest angeläget att få granskade av lagrådet. Eftersom man inte bör utsträcka granskningsom- rådet så att man riskerar att lagrådets kapacitet inte räcker till. anser jag det inte lämpligt att som har förordats vid remissbehandlingen låta gransknings- området omfatta ytterligare typer av lagar. När det gäller t. ex. RF och komntunallag (som inte avser kommunal beskattning) måste dessutom beaktas att de till den helt övervägande delen gäller frågor av politisk natur och därför med tanke på den inriktning granskningen skall ha är mindre väl lämpade för lagrådsgranskning.

Som rättighetsskyddstttredningen har föreslagit bör som förutsättning för att lagrådsgranskning skall äga rum vidare gälla att de angivna lagarna är viktiga för enskilda eller från allmän s_t npttnkt.

Också i övrigt kan jag i allt väsentligt godta rättighetsskyddsutredningens

Prop. 1978/79: l95 48

förslag. Undantag från huvudregeln bör alltså gälla i de fall lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grttnd av frågans beskaffenhet eller det skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skttlle uppkomma. Regeringen bör vara skyldig att redovisa sina motiv till att den lägger fram förslag till lag av någon av de uppräknade kategorierna utan att ha hört lagrådet. Slutligen bör det ligga på riksdagen att slutgiltigt avgöra om lagrådets _vttrande skall inhämtas över ett lagförslag.

I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att lagrådets yttrande bör kunna inhämtas också över författningsförslag utanför det i RF angivna granskningsområdct. Här bör granskningen liksom f.n. vara helt fakulta- tiv.

Rättighetsskyddsutredningen har redogjort för vilka lagar som kommitten har ansett i första hand skall komma i fråga för granskning av lagrådet fbetiinkandet s. 142 fn. Därvid har kommitten bl. a. utförligt behandlat spörsmålet i vilka fall skattelag bör granskas. Jag kan i allt väsentligt instämma i vad kommittén har anfört i denna del.

Den andra huvudfrågan beträffande lagrådsgranskningen är frågan om införandet av regler som anger granskningens inriktning. Rättighetsskydds- utredningen, men inte lagrådsutredningen. har föreslagit sådana regler.

Som jag redan har nämnt innebär rättighetsskyddstttredningens förslag att lagrådet skall undersöka hur ett remitterat förslag förhåller sig till grundla- garna och till räftsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerltetens krav. Lagrådet skall vidare överväga. om förslaget är så utformat att lagen kan antas tillgodose angivna syften och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå i tillämpningen. Förslaget bygger på uttalanden som gjordes av dåvarande departementschefen i förarbetena till 1971 års reform (prop. 1970124 s. 35loch i sak i:"rverensstämmande uttalanden av lagrådsutredningen i dess betänkande (SOU l978z34 s. 278 ff).

För min del vill jag ansluta mig till rättighetsskyddsutredningens övervä- ganden i denna del. De utgår från den enighet som råder om att lagrådets granskning bör begränsas till lagförslagens juridiska sida och att prövningen av deras allmänna politiska grttnder ankommer ttteslutande på riksdagen och regeringen. Jag vill särskilt understryka vikten av att lagrådet iakttar den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur. Det är inte förenligt med lagrådets ställning i vårt konstitutionella system att det ' redovisar andra synputtkter än sådana som är av juridisk-teknisk art. Rättighetsskyddsutrcdningen har föreslagit en regel som anger vilken inriktning som lagrådsgranskningen sålunda bör ha. Frågan är om RF bör innehålla en sådan regel.

I likhet med rättighetsskyddsutredningen anserjag att det är betydelsefullt att grundlagen så långt möjligt gör klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. inte minst med tanke på lagrådets ställning som en från regeringen och riksdagen fristående.juridisk-teknisk granskningsinstans. En regel av denna

Prop. l978/79zl95 49

innebörd motverkar att lagrådet uppfattas som ett politiskt organ. För att lagrådet skall kunna fylla sitt uppgift måste förtroendet för dess neutralitet i politiska frågor vara orubbat. Jag förordar därför att lagrådsgranskningens inriktning anges genom en föreskrift i RF. Föreskriften bör utformas i enlighet med vad rättighetsskyddsutredningen har förordat.

Givetvis bör det vara möjligt att begränsa en remiss till lagrådet till något eller några av de hänseenden som anges i grundlagsregeln. Detta gälleri första hand om remissen avser ett lagförslag som faller utanför det i RF angivna granskningsområdct. Men även inom detta område bör lagrådet kunna höras i några särskilda hänseenden. t. ex. om lagrådets arbetsbörda är sådan att hela förslaget inte kan granskas men förslaget innehåller föreskrifter vilkas förenlighet med grundlag kan sättas i fråga. Ett annat exempel på fall där en begränsning bör kunna göras är det fallet att regeringen önskar lagrådets yttrande huruvida ett lagförslag är sådant att det föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning är tillämpligt. En begränsning av en lagrådsremiss bör vidare kunna ske genom att i remissen anges delar av lagförslaget som lagrådet företrädesvis bör granska. t. ex. därför att en lagrådsgranskning av just dessa delar av förslaget framstår som särskilt angelägen. medan övriga delar har mindre betydelse för enskilda eller från allmän synpunkt.

Också i annat fall än då det uttryckligen har angivits i remissen kan en begränsning av lagrådets granskning vara påkallad. Det framstår sålunda som naturligt att lagrådet i viss mån anpassar granskningen av ett förslag med hänsyn till den tid som står till förfogande innan förslaget skall läggas fram för riksdagen.

När det gäller lagrådets sammansättning och arbetsformer förordar jag att rättighetsskyddsutredningens förslag godtas. Detta innebär att lagrådet vanligen bör arbeta på tre avdelningar men att fyra avdelningar bör kunna ftnnas tidvis. Antalet ledamöter i en Iagrådsavdelning bör normalt vara tre i stället för som nu fyra. En fjärde ledamot bör emellertid kunna förordnas undantagsvis. I första hand bör ledamöterna i lagrådets avdelningar vara justitieråd och regeringsråd men liksom hittills bör det vara möjligt att anlita också andra lämpliga personer. förträdesvis pensionerade justitieråd och regeringsråd. Denna möjlighet bör dock utnyttjas främst när lagrådet skall arbeta på fyra avdelningar eller när fyra ledamöter behövs på någon avdelning. Minst en ledamot skall vara justitieråd och en regeringsråd. Den tredje ledamoten bör vara antingen ett justitieråd eller regeringsråd eller. undantagsvis. en annan lämplig person. Sammansättningen bör bestämmas med hänsyn bl.a. till karaktären av de förslag som skall granskas.

1.5 Förfarandet vid grundlagsstiftning m. m.

l 1 kap. 3é RF anges att regeringsformen. successionsordningen och tryckfrihetsförordningen är rikets grundlagar. Enligt 8 kap. ISG RF stiftas

4 Riksdagen I 978/79. 1 sam/. Nr 195

Prop. 1978/79: 195 50

grundlag genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får inte fattas förrän det efter det första har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Samma regler gäller i fråga om ändring eller upphävande av grundlag (8 kap. 17 & RF).

I samband med 1976 års ändringar i RF behandlade riksdagen bl. a. frågan om införande av regler om en viss tidsfrist mellan de två besluten i grundlagsstiftningsförfarandet (KU 195/76:56"). Riksdagen avslog ett yrkande om att sådana regler skulle införas.

Författningsutredningens förslag till regeringsform innehöll en bestäm- melse (7 kap. 4 &) som innebar att ett vilande beslut i ett grundlagsärende skulle underställas folkomröstning i samband med närmast följande riks- dagsval. om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter gjorde framställning om det inom viss tid efter beslutet eller om regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vilande grundlagstörslaget skulle förfalla.om majoriteten av de deltagande i folkomröstningen röstade emot det och denna majoritet svarade mot mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt förrättade riksdagsvalet.

Grundlagberedningen tog i sitt förslag till regeringsform (SOU l972:lS)inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor. 1 en reservation framfördes emellertid ett förslag i frågan som i sak nära anslöt till vad författningsutredningen hade förordat.

Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor behandlades vidare av riksdagen i samband med antagandet av 1974 års RF('KU 197326) och 1976 års nya regler i RF till skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna (KU 1975/76156). Riksdagen avslog vid båda dessa tillfällen yrkanden om införande av ett folkomröstningsinstitut av det slag som hade förordats av reservanterna i grundlagberedningen.

1 svensk rätt saknas f. n. regler om förfarandet vid folkomröstning. Grundlagberedningen föreslog att det — utöver en särskild lag för varje folkomröstning med bestämmelser bl. a. om de frågor omröstningen gäller och om tidpunkten för denna - skulle ftnnas vissa permanenta lagbestäm- melser om folkomröstning. såsom angående rösträtt och om förfarandet vid röstningen och vid sammanräkningen. Grundlagberedningen lade i sitt betänkande (SOU 1972: 16) med förslag till följdlagstiftning fram ett utkast till sådana lagbestämmelser. vilka hade samordnats med regleringen i vallagen (1972:620.ändrad senast 1978z907). thkastet har inte lagts till grund för något förslag till riksdagen.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår att reglerna om grundlagsstiftnings- förfarandet ändras så att förslag till grundlag skall väckas minst tio månader före det riksdagsval. efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Konstitutionsutskottet skall dock kunna medge undantag från denna regel. om utskottet beslutar härom med fem sjättedels majoritet. Kommittén föreslår vidare att förslag till grundlag. som har antagits som vilande av riksdagen. skall underställas folkomröstning, om minst en

Prop. 1978/79rl95 51

tredjedel av riksdagens ledamöter begär det. Folkt')mrt'1'>stningen skall i så fall äga rttm samtidigt med det riksdagsval. efter vilket det avgörande riksdags— besltttet skall fattas. Förslaget är förkastat. om de flesta av dem som deltar i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. [annat fall skall förslaget behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen.

Rättighetsskyddsutredningens förslag har nästan genomgående mottagits positivt av remissinstanserna.

För min del ärjag ense med kommitten om att den betänketid som redan de nuvarande reglerna om grundlagstiftningsförfarandet innebär bör förlängas genom att en särskild tidsfrist införs, Bl.a. är det angeläget att grundlagsförslag med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksmötet närmast före valet. något som under senare decennier snarare har varit regel än undantag. Som kommittén har föreslagit bör en bestämmelse om tidsfrist utformas så att den innebär att en viss minsta tid skall förflyta mellan grundlagsstiftningsärendets väckande och valet. Härigenom får man störst säkerhet fören grundlig behandling i riksdagen och för att utrymme ges för en omfattande allmän debatt. Förslaget att tidsfristen skall vara tio månader bör godtas.

Det måste förutsättas att det ibland kan vara angeläget att få ett grundlagsförslag antaget kort efter ett förestående riksdagsval. fastän ärendet kan väckas först när mindre än tio månader återstår till valet. En möjlighet till undantag från tidsfristen bör därför ftnnas. Undantagsregeln bör dock utformas så att man inte träder intresset av en omsorgsfull utskottsbehand- ling för när. Det bör ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag från tiomånadersregeln. Som kommittén föreslår bör en förutsätt- ning vara att en majoritet om fem sjättedelar av utskottets ledamöter förenar sig om ett beslut om undantag.

Med hänvisning till det anförda förordar jag att rättighetsskyddsutred- ningens förslag om en särskild tidsfrist vid grundlagsstiftning genomförs.

Jag övergår nu till frågan om fol kom röstning angående vilande grundlagsförslag.

Det svenska statsskicket kan som kommittén framhåller karakteriseras som en representativ, parlamentarisk demokrati. Detta innebär bl. a. att den politiska verksamheten främst försiggår genom panier. De enskilda medbor- garnas grundläggande konstitutionella uppgift är att vid regelbundet åter- kommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall företräda dem ide olika beslutande församlingarna: riksdagen. kommunfull- mäktige och landsting. Det är tydligt att ett styrelseskick som är uppbyggt på detta sätt skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom att utgöra ett mera normalt återkommande inslag i det politiska beslutsfattandet. 1 svensk rätt förekommer f. n. inte. heller någon annan form av folkomröstning än den rådgivande (jfr 8 kap. 4 Q' RF), För att en folkomröstning skall komma till stånd krävs att riksdagen genom vanligt

'Jl lx)

majoritetsbeslut stiftar en lag i frågan.

Vad som har sagts nu utesluter emellertid inte att ett folkomröstningsin- stitut särskilt avsett för grundlagsfrägor kan vara av värde. Det har också vid skilda tillfällen föreslagits att en möjlighet till beslutande folkomröstning skttlle öppnas såvitt gäller stiftande av grundlag. F.nligt RFzs inledande stadgande utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Vissa principiella skäl talar därför för att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa ttpp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt. om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan detn och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutt'ivningen. De principiella skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att deti RF ha förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida.

Kommittén har erinrat om att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av folkomröstningar—svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten —— kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsomröstningar som får den formen att folket endast har att säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen.

I likhet med kommitten förordarjag mot bakgrund av det anförda att vårt nuvarande grttndlagsstiftningslörfarande kompletteras med ett folkomröst— ningsinstitut som innebär att beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ett sådant institut skall kunna fylla sin funktion kan man tydligen inte. som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröstningen. överlämna åt riksdagsmajoriteten att avgöra om det skall komma till användning eller inte. Man får i stället antingen låta folkomröstning utgöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsstiftningsproceduren eller ge en riksdagsminoritet av viss storlek rätt att få till stånd en folkomröstning.

Av dessa alternativ kan det första från rent principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måste emellertid beakta att även grundlagsänd- ringar inte sällan kan vara av ganska detaljbetonad. teknisk karaktär och utan större betydelse för folkstyrelsen som sådan. Grundsatsen att folket bör ha möjlighet att delta i beslut som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter kräver således inte att folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om det kom till användning alltför ofta.

Slutsatsen av det sagda blir att folkomröstning av det slag som det här är fråga om bör komma till stånd först efter särskilt beslut men att ett sådant beslut skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöter. Ett beslut om folkomröstning bör emellertid a andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen att man inte behöver befara att omröstnings-

Prop. f978/79:195

'Jt '.'-)

möjligheten kommer att missbrukas. Det antal som genomgående har föreslagits i sammanhanget —en tredjedel av riksdagens ledan'töter— anserjag innebära en lämplig avvägning i frågan. Som ytterligare en garanti mot illojal användning av folkomröstningsinstitutet bör. efter mönster av vad som gälleri fråga om misstroendelörklaring. föreskrivas att yrkande om folkom— röstning får tas upp till prövning bara om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det. Vidare bör gälla att ett sådant yrkande skall få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.

] fråga om tidpunkten för folkomröstning i en grundlagsstiftningsfråga förordar jag i likhet med kommitten att en sådan folkomröstning i grundlagsstiftningsfråga skall anordnas samtidigt med det riksdagsval som enligt gällande ordning skall föregå det andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall ställas till folket är om ett visst vilande grundlagsför- slag skall godtas ellcr förkastas. Svaret skall alltså vara ja eller nej. Med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grttndlagarna bör för att grundlagsändring skall kunna komma till stånd inte krävas aktivt stöd av huvuddelen av de röstande. Institutets syfte uppnås redan genom en reglering som i stället innebär att ett förslag är förkastat om mer än hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också ntotsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgivits i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkt ansluterjag mig till de förslag i frågan som har framförts av rättighetsskydds- utredningen och tidigare.

Möjlighet till beslutande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i RF fattas i grundlagsstiftningsform. Undantag bör emellertid göras för RO. Bestämmelserna i RO gäller uteslu— tande riksdagens arbetsformer och inre organisation och de har därför inte samma grundläggande betydelse för ft')lkstyrelsen som reglerna i grundla- garna. Det bör därför även i förtsättningen ankomma på riksdagen ensam att besluta i de frågor som regleras i RO.

För de rådgivande folkomröstningarnas del gäller att besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga ställningstaganden av stor politisk betydelse. Som har framgått föreligger inte några sådana svårigheter såvitt gäller folkomröstningar i grundlagstiftnings- frågor. Både fråges'ällningen och tidpunkten är här på förhand givna. Det finns därför inte någon anledning vare sig att ge beslutet om en sådan folkomröstning lagform eller att bereda frågan i utskott. Beslutsförfärandet bör i stället utformas efter mönster av vad som gäller för beslut om misstroendeförklaring mot statsråd. Den enda punkt i sammanhanget som skttlle kunna ge upphov till svårigheter gäller vad som skall anses vara ett vilande grundlagsförslag i motsats till två eller flera. Av RO (2 kap. 9 &) följer att denna fråga i första hand skall avgöras av talmannen i samband med

Prop. l978/79:195 54

kammarbehandlingen. ()m kammaren inte skulle dela talmannens mening får frågan på vanligt sätt avgöras av konstitutionsutskottet.

I detta sammanhang vill jag också ta upp frågan om e n sä rs k i 1 (1 lag om förfarandet vid folkomröstning.

Som jag redan har nämnt skall föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket meddelas genom lag. såväl vad gäller den fråga som skall ställas till medborgarna som beträffande t. ex. rätten att delta i omröstningen. förfa- randet vid röstningen och sammanräkningen av röster.

Vid de tillfällen när rådgivande folkomröstning har förekommit i vårt land (åren 1922. 1955 och 1957) har hela förfarandet reglerats genom särskilda lagar. Några generella föreskrifter om vad som skall iakttas vid folkomröst- ning har hittills inte funnits i lagstiftningen. RF gör i och för sig inte heller en sådan reglering nödvändig.

Om man. som jag har förordat i det föregående. gör det möjligt för en minoritet inom riksdagen att få till stånd en folkomröstning. kan man emellertid knappast undvara en permanent lagstiftning om folkomröstnings- förfarandet. I annat fall skulle man vara hänvisad antingen till lösningen atti det särskilda fallet låta samma minoritet fastställa också de nödvändiga förfarandereglerna eller till metoden att låta riksdagen för varje gång besluta dessa med vanlig majoritet. Båda alternativen är förenade med nackdelar av i första hand principiell natur. Det får vidare också i fråga om rådgivande folkomröstningar anses från principiell synpunkt tillfredsställande att de grunder som skall gälla vid en landsomfattande folkomröstning permanent finns angivna i lag. Också från praktisk synpunkt kan en sådan lagstiftning ha fördelar. Jag förordar därför att generella lagbestämmelser nu meddelas om förfarandet vid folkomröstning. Det torde av systematiska skäl vara en fördel att bestämmelserna hålls skilda från reglerna om val. Jag föreslår att de får bilda en fristående lag om förfarandet vid folkomröstning. Det synes naturligt att lagen utformas så att reglerna om folkomröstning överensstämmer så nära som möjligt med vad som gäller för val till riksdagen.

Hänvisningar till S2-4

2.6. Förstärkningar av särskilda fri- och rättigheter

Jag har i det föregående (avsrtitt 2.1) nämnt att rättighetsskyddsutred- ningen föreslår att skyddet för vissa särskilda rättigheter skall byggas ut. Jag har där också framhållit att komrnitteförslaget i dessa delar är väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning. De rättigheter som berörs av förslaget är förbudet mot retroaktiv lagstiftning. rätten till ersättning vid expropriation m. m.. skyddet för svenskt medborgarskap och de processuella garantierna enligt 2 kap. 95 RF vid frihetsberövande.

lRFftnns förbud mot retroaktiv lagstiftningpå straffrättens område. Enligt 2 kap. 10 & RF får straff eller annan brottspåföljd inte åläggas för gärning som inte var belagd med påföljd när den förövades. Inte heller får

Prop. 1978/79: 195 5 'Jl

svårare brottspåföljd åläggas för gärning än som var föreskriven då. Vad nu har sagts gäller också förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. l—'.n utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning diskuterades i samband med 1976 års reform på fri- och rättighetsområdet men genomfördes inte (jfr prep. l975/76:209 s. 125 f. KU 1975/76156 s. 35f1).

Rättighetsskyddsutredningen föreslår nu ett förbud också på skatte- och avgiftsområdet. Enligt förslaget får skatt eller avgift inte tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift. som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Två undantag från förbudet föreslås. Dels får riksdagen. om den finner att särskilda skäl påkallar det. föreskriva att skatt eller avgift får tas ut också i annat fall. Förutsättningen för detta är dock att den omständighet som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten inträffade antingen sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt förslag därtill hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riksdagen meddelande i saken genom en skrivelse. Dels får riksdagen härutöver föreskriva undantag från huvudregeln. om riksdagen finner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning på skatte- och avgiftsområdet är att en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detta område att en skattskyldig som handlar med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand. när han inte kan göra gjort ogjort. Om retroaktiviteten innebär en skärpning av skattereglerna. kan han t. ex. i efterhand bli vägrad avdrag för kostnader som var avdragsgilla när de betalades. Ett annat exempel är att en gåva blir högre bcskattad än givaren och mottagaren har räknat med.

Det är som kommitten framhåller ett rättssäkerhctsintresse av vikt att skattelagar inte utan starka skäl ges tillbakaverkande kraft. 1 en tid då en stor och växande andel av medborgarnas inkomster tas ut i skatt för gemensamma ändamål skärps kraven på att skatteuttagets fördelning på olika grupper uppfattas som rättvis. Självklart nödvändiggör detta bl.a. effektiva ingri- panden mot skattefusk och skatteflykt och en successiv översyn av skattesystemet. Men samtidigt måste krävas att ändringarna sker på ett för de enskilda medborgarna godtagbart sätt.

Det är alltså tydligt att starka skäl talar för någon form av förbud mot skattelagstiftning som har retroaktiva effekter. Frågan är emellertid om det är möjligt att på ett tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förstås med retroaktiv lagstiftning på förevarande område. Kommittén har föreslagit en regel enligt vilken det avgörande är om den omständighet som utlöser skattskyldigheten inträffar före eller efter lagens ikraftträdande. Enligt min mening får denna avgränsningsmetod godtas. Den torde som har framhållits

Ul 0

Prop. 1978/791195'

vid remissbehandlingen ge skydd i det stora flertalet fall. Det är f. ö. klart att en sådan regel bör påverka statsn'takternas ställningstaganden också utanför det egentliga tillämpningsområdet.

Rättighetsskyddsutredningen behandlar utförligt frågan när skattskyldig- heten skall anses inträda vid olika skatteformer. Kommittén tar också upp andra närbesläktade tillämpningsfrågor. För min del vill jag i allt väsentligt hänvisa till vad kommitten anför i dessa delar (betänkandet s. 157—161).

En särskild fråga är om ett förbud mot retroaktiv lagstiftning kan göras undantagslöst. Som kommittén har framhållit har regeringen och riksdagen i flera lagstiftningsärenden under senare år ansett en viss retroaktiv tillämp- ning av nya skatteregler nödvändig. Det har i dessa ärenden regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen har ansett innebära kringgående av gällande skattelag. För att få ett snabbt slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle kunna utnyttjas i stegrad omfattning haren viss retroaktiv tillämpning beslutats. Jag delar kommitténs uppfattning att ett undantag från retroaktivitetsförbudet är motiverat för nu berörda fall.

Som kommittén har förordat bör undantaget begränsas till fall där de skattskyldiga i förväg har fått ett auktoritativt besked om att en kommande skatteregel avses få retroaktiv tillämpning. Vidare bör som förutsättning gälla att riksdagen finner att sådan tillämpning är påkallad av särskilda skäl. Även i denna del får jag beträffande tillätnpningsfrågor hänvisa till vad kommittén anför (betänkandet s. 161-163).

Det torde som kommitten framhåller allmänt anses att retroaktiv beskatt- ning är ett tillåtligt medel när samhället befinner sig i en allvarlig krissitua- tion. Även kommitténs andra undantag, som gäller vid krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris. bör alltså godtas.

Enligt kommittéförslaget avser förbudet mot retroaktiv skattelag bara sådana ändringar som är till de skattskyldigas nackdel. Inte heller i den delen finns anledning till erinran.

Förslaget omfattar förutom skatter även avgifter. De skäl som har anförts för ett förbud på skatteområdet talari princip för ett förbud också när det gäller offentligrättsliga avgifter, t. ex. arbetsgivaravgifter. Emellertid kan det ifrå— gasättas om en förbudsregel formellt bör omfatta. förutom avgifter till staten. även kommunala avgifter. Som kommunförbundet har framhållit gäller enligt rättspraxis förbud mot retroaktivt verkande beslut som innebär pålagor för kommunmedlemmarna. Dock har viss retroaktivitet godtagits såvitt gäller kommunala avgifter(RÅ 1956 1 166. RÅ 1961 190 och RÅ 1974 A 2081 ). Enligt förbundet är det angeläget att rådande praxis kan bibehållas för kommunernas del. Enligt ntin mening talar starka skäl för att principen om förbud mot retroaktivitet gäller även beträffande kommunala avgifter. Men också de undantag från denna princip som i rättspraxis har godkänts av regeringsrätten bör gälla. Med dessa utgångspunkter måste en begränsning göras i den av kommittén föreslagna regeln. Lämpligast torde vara att de

Prop. 1978/79zl95

'Jt Nl

kommunala avgifterna lämnas helt utanför regleringen. Därigenom bibehålls gällande rättsläge.

På grund av det anförda förordar jag att det av kommittén föreslagna förbudet mot retroaktivitet i fråga om skatter och statliga avgifter införs i RF.

Rätten till ersättning vid expropriation e.d. kommertifl uttryck i 2 kap. 18 & RF. Enligt denna paragrafskall varje svensk medborgare vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestäms i lag för det fall att hans egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Det har vid tillkomsten av paragrafens nuvarande lydelse uttalats (prop. l975/76:209 s. 124) att en ersättning som endast är symbolisk inte uppfyller grundlagens krav. 1 1976 års lagstiftningsärende avslog riks- dagen yrkanden om att grundlagsregeln skulle kräva "skälig ersättning" (KU l975/76:56 s. 35. 62 ff).

Rätten till ersättning vid expropriation föreslås av rättighetsskyddsutred- ningen formulerad så att det skall bli fullt klart att den vilkens egendom tas i anspråk skall få ersättning för sin förlust. Förslaget innebär enligt motiven att RF ges en innebörd som i fråga om ersättningens kvalitet mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag.

I fråga om rätten till ersättning vid expropriation e. (1. anses nuvarande ersättningskrav i 2 kap. 18 & RF ha en materiell innebörd; enbart symbolisk ersättning är inte tillräcklig. Det är däremot oklart angivet vilken ersättnings- standard som grundlagsregeln kräver. 1 likhet med rättighetsskyddsutred- ningen anserjag att paragrafen bör ges en innebörd som mera bestämt än nu knyter an till vad som är föreskrivet i vanlig lag angående ersättning vid expropriation och andra sådana förfoganden. Enligt min mening är kommit- téns förslag till ändring i bestämmelsen lämpligt utformad.

Som kommitten anför skall detta grundlagsstadgande ses som en bekräf- telse av den ersättningsnivå som nuvarande regler om ersättning vid exprOpriativa ingrepp har lett till. Stadgandct hindrar inte sådana föreskrifter som t. ex. 4 kap. 33% expropriationslagen (1972119). Denna bestämmelse innebär att ersättning för värdestegring efter viss i lagen angiven tidpunkt utgår endast på vissa grunder. Grundfagsregeln hindrar inte heller att ersättningen begränsas till det värde som grundas på tillåten användning av den egendom det gäller. Den innebär därvid ingen bindning såvitt avser placeringen av bevisbördan i fråga om orsaken till en stegring av egendomens värde. Över huvud taget hindrar regeln inte prisreglering. Därvid är det givetvis det prisreglerade värdet och inte ett ev. svartabörsvärde som skall ligga till grund för bestämmandet av ersättningen enligt 2 kap. 18 & RF. Om ett expropriativt ingrepp medför reella fördelarjust för den drabbade och om ingen förmögenhetsminskning uppkommer. kräver regeln inte att någon kontant ersättning utgår.

Skydd för svenskt medborgarskapges genom 2 kap. 7å RF. Där föreskrivs att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller san'itidigt blir medborgare i annan stat.

Prop. 1978/79zl95 58

Skyddet för medborgarskapet skall enligt kommittelörslaget i princip bestå i att ingen får berövas sitt medborgarskap i an nat fall än då han samtidigt. eller uttryckligt samtycke eller genom att träda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. Två undantag från principen föreslås. Undantagen tar sikte på barn och ungdomar. Det skall sålunda kunna föreskrivas dels att barn under 18 år följer sina föräldrar eller en av dem i fråga om medborgarskapet. dels att den som sedan födseln är medborgare i annan stat och är bosatt där sedan viss tid. förlorar sitt svenska medborgarskap när han uppnår 18 års ålder eller senare.

När det gäller en förstärkning av skyddet för svenskt medborgarskap är det som rättighetsskyddsutredningen framhåller angeläget att skyddet mot förlust av medborgarskapet i RF så långt det är möjligt kommer att gälla även sådana medborgare som utan eget initiativ eller egen önskan innehar medborgarskap också i annan stat. De kategorier av personer som därvid främst står i blickpunkten är personer som har kommit till Sverige som flyktingar eller av annan orsak och som därefter har blivit svenska medborgare utan att befrias från sitt tidigare medborgarskap i annan stat. Man kan inte utesluta möjligheten att vårt land i ett skärpt utrikespolitiskt läge kan utsättas för påtryckningar i syfte att tvinga fram sådana lagändringar att de berörda personerna berövas sitt svenska medborgarskap. Också i fråga om ett par andra kategorier med dubbelt medborgarskap — bl.a. svenska kvinnor. som är eller har varit gifta med medborgare i sådana stater där hustrun automatiskt får mannens medborgarskap — framstår det som angeläget med ett starkare skydd för det svenska medborgarskapet än den nuvarande grundlagsregeln ger (jfr betänkandet s. 171 fl.

Som rättighetsskyddsutredningen föreslår bör därför grundlagsskyddet i princip utvidgas så att ingen medborgare som är eller har varit bosatt här i riket skall få berövas sitt svenska medborgarskap i annat fall än då han samtidigt. efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. Som kommittén framhåller bör emellertid därvid vissa begränsningar göras, dels med hänsyn till gällande bestämmelser om förlust av svenskt medborgarskap (jfr betänkandets. 170 f) och dels med hänsyn till den ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap som riksdagen har beslutat (prop. 1978/79:72. AU 1978/79z26. rskr 1978/79z201). Från huvudregeln bör alltså göras två undantag. För det första bör barn under 18 år i vissa fall kunna följa föräldrarna eller en av dem i medborgarskaps- hänseende (jfr 7 & 3 och 4 samt 8 9" andra stycket lagen om svenskt medborgarskap). För det andra bör det vara möjligt att avveckla dubbelt medborgarskap i de fall där barn vid födseln har förvärvat både svenskt och annan stats medborgarskap och de är varaktigt bosatta i den andra staten när de uppnår vuxen ålder (jfr den nya 7 a & i lagen om svenskt medborgarskap). En förutsättning för att det senare undantaget skall vara tillämpligt bör vara att Sverige har träffat överenskommelse med annan stat om sådan avveckling

Prop. 1978/79zl95 ' 59

av dubbelt medborgarskap. Som framhålls i prop. 1978/79-172 måste ett avtal av detta slag anses vara en sådan överenskommelse som för att bli gällande kräver riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 & RF.

12 kap. 9 & RF finns bestämmelserom p rocess u el la ga ra nt ie r vid fri hetsberö v a n de. Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten skall denne enligt paragrafen utan oskäligt dröjsmål kunna få saken prövad av domstol eller. i vissa fall. av en domstolsliknande nämnd. Undantag från denna regel gäller dock när det är fråga om att hit till landet överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts utomlands.

llär föreslår rättighetsskyddsutrcdningen att 2 kap. 95 RF kompletteras med en regel om vilken myndighet som i visst fall har att verkställa den prövning som avses i paragrafen. Har prövningen inte uppdragits åt behörig myndighet skall den enligt förslaget utföras av allmän domstol.

Som rättighetsskyddsutredningen framhåller kan det f. n. anses i viss mån osäkert om nuvarande bestämmelser i 2 kap. 9 & RF ger rätt för den enskilde att ta initiativet till en prövning av ett frihetsberövande. om inget behörigt organ har fått sig uppgiften anförtrodd. Skulle det finnas en sådan rätt. är det vidare oklart till vilket organ han i så fall skall vända sig. Kommittéförslaget skapar klarhet i båda nu angivna frågor. Enligt min mening kan det vara av värde att bestämmelsen i 2 kap. 954 RF kompletteras på det sätt som kommitten har föreslagit. Det bör sålunda föreskrivas att prövningen.om den inte har uppdragits åt annan myndighet. skall ankomma på allmän dom- stol.

Eftersom den nya regeln knappast kan få annat än en begränsad praktisk betydelse. anser jag det inte påkallat att närmare reglera förfarandet vid prövningen. 1 brist på bestämmelser härom torde den enskilde kunna vända sig till den tingsrätt inom vars domkrets han hålls omhändertagen. Dom- stolen kan i så fall analogivis tillämpa de bestämmelser som gäller likartade prövningsförfaranden. t. ex. bestämmelserna i rättegångsbalken om häktning och anhållande (jfr 19% lagen /l946:804/ om införande av nya rättegångs- balken. 1951 ändrad senast 197214311.

Hänvisningar till S2-6

3 Upprättade lagförslag

l enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1. lag om ändring i regeringsformen. 2. lag om ändring i riksdagsordningen. 3. lag om lagrådet. 4_ fölkomröstningslag.

Prop. 1978/79:195 (>()

4 Specialmotivering 4.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap. 7 &

I fråga om de överväganden som ligger till grund för de föreslagna ändringarna i denna paragraf fårjag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6).

Ändringarna överensstämmer i allt väsentligt med ändringarna "enligt rättighetsskyddsutredningens förslag. Två mindre _jämkningar har dock gjorts i förhållande till kom mitteförslaget. Sålunda har avfattningen av andra stycket första meningen ändrats genom att orden "sitt uttryckliga samtycke" bytts ut mot "uttryckligt samtycke". Därigenom har avfattningen anpassats till gällande regel i 7å ] lagen om svenskt medborgarskap. Departements- förslagets lydelse hindrar självfallet inte att det i vanlig lag föreskrivs att samtycket skall lämnas av den underårige själv. Vidare har kommittéförsla- gets andra undantag från grundregeln om skydd för medborgarskapet fått en något mindre detaljerad utformning (jfr den nya 7 aä i lagen om svenskt medborgarskap).

2 kap. 9 &"

Det nya tredje stycket har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). 1 sak överensstämmer föreskriften helt med kommitteförslagets motsvarande bestämmelser.

2 kap. 10 ä

1 fråga om de överväganden som ligger till grund för det nya andra stycket fårjag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6). 1 sak har den ändringen gjorts i jämförelse med kommitteförslaget att retroaktivitetsför- budet i fråga om avgifter begränsas till avgifter till staten. Redaktionellt haren viss omarbetning gjorts.

Enligt undantagsregeln i andra meningen är retroaktivitet under angivna förutsättningar tillåten om regeringen eller riksdagsutskott när den omstän- dighet som utlöste skattskyldigheten inträffade hade lämnat förslag härom till riksdagen. Med förslag jämställs skrivelse från regeringen om att sådant förslag är att vänta. Den avgörande tidpunkten är den dag då proposition. utskottsbetänkande respektive skrivelse med meddelande blir allmän hand- ling hos riksdagen. F.nligt nuvarande regler härom bliravgörande tidpunkt för en proposition och ett meddelande från regeringen den dag då propositionen eller skrivelsen kommer in till kammarkanslict. För ett utskottsbetänkande blir den avgörande dagen i regel när betänkandet första gången anmäls .i kammaren. Retroaktivitet äri förvarningsfallen tillåten från och med dagen

Prop. 1978/79: 195 61

efter den dag då förvarningen gavs.

Med förslag som har lagts fram av riksdagsutskott förstås enba'rt utskotts- majoritetens förslag. således inte — som har förordats i ett remissyttrande — förslag som har framförts reservationsvis i utskottet.

För att en skatteregel skall få tillämpas retroaktivt från dagen då propositionen i ärendet kom in till kammarkansliet krävs inte att det råder fullständig överensstämmelse mellan förslaget till föreskrift i propositionen och den sedermera antagna lagen. Vid riksdagsbehandlingen kan alltså vissa jämkningar göras utan att man går miste om möjligheten till retroaktiv tillämpning.

Vad gäller det fallet att regeringen meddelar riksdagen att den avser att föreslå en retroaktiv skatteregel är det tydligt. att meddelandet inte kan innehålla någon detaljerad beskrivning av kommande förslag. Det väsentliga är att det genom meddelandet görs klart vilken typ av transaktion. intäkt. avdrag etc. som förslaget avses ingripa mot samt från vilken tidpunkt retroaktiviteten skall gälla. Däremot kan inte generellt krävas att det sätt. på vilket ingripandet skall ske. preciseras.

2 kap. 12 &

De grttndläggande bestämmelserna om det särskilda förfarandet som under vissa förutsättningar skall tillämpas vid behandlingen av förslag till rättighetsbegränsande lagstiftning har tagits in i tre nya stycken. tredje—femte styckena. i förevarande paragraf. 1 tredje stycket anges bl. a. huvudregeln angående tillämpningsomrädet för förfarandet. l fjärde stycket ges undan- tagen från tillämpningsområdet och i femte stycket en föreskrift angående vilket organ inom riksdagen som avgör om förfarandet är tillämpligt. Övriga bestämmelser om förfarandet återfinns i 2 kap. 20 & tredje stycket och 13 kap. 7 &.

I fråga om de överväganden som ligger till grund för de nya bestämmel- serna får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.1 och 2.2).

1 sak överensstämmer departementsförslaget med kommittéförslaget. På grundval bl. a. av påpekanden under remissbehandlingen har emellertid vissa redaktionella ändringar gjorts. Tredje stycket har sålunda ändrats så att det klart framgår att förfarandet är tillämpligt inte bara på lagförslag som begränsar en rättighet utan också på sådana ändringar i en rättighetsbcgrän- sande lagstiftning som är neutrala från rättighetssynpunkt eller som syftar till att upphäva en rättighetsbegränsning. 1 fjärde stycket har bl. a. hänvisningen till TF fått jämkad avfattning. Föreskriften om konstitutionsutskottets särskilda befattning med förfarandet har tagits in i femte stycket och avfattats så att det klart framgår att utskottet prövar också frågan om någon av undantagsreglerna i fjärde stycket är tillämplig på ett lagförslag.

1 betänkandet redovisas utförligt vilka lagbestämmelser som enligt kommitténs uppfattning kommer att omfattas av det särskilda förfarandet

Prop. 1978/79zl95 62

(s. 84—94 och 178—209). Enligt min mening bör de allmänna grundsatser som kommitten här har tillämpat godtas. Jag får således hänvisa till betänkandet i dessa delar. Med anledning av vad som haranförts i ett remissyttrande bör det framhållas att det särskilda förfarandet inte skall tillämpas på sådan lag som vissa bestämmelser i TF (t. ex. 4 kap. 4 &. 5 kap. 1 och 2 && samt 7 kap. 3 & första stycket 3) hänvisar till.

Kommittén berör också frågan huruvida det särskilda förfarandet är tillämpligt när ett förslag till rättighetsbegränsancle lag utgör en följdändring till en grundlagsändring eller till ett godkännande av tillträdet till en konvention. 1 ett särskilt avsnitt diskuterar kommitten hur man skall förfara om mer än ett särskilt lagstiftningsförfarande är tillämpligt på ett lagförslag som angår rättighetsbegränsning. Även i dessa delar får jag hänvisa till betänkandet (s. 76 ff).

Med anledning av uttalanden under remissbehandlingen bör det fram- hållas att det enligt paragrafen givetvis är möjligt att ändra ett förslag inom ett ärendes ram också innan förslaget har vilat den utsatta tiden.

Det har inte ansetts behövligt med en särskild regel om prövningen av frågan huruvida en ändring i ett vilande förslag ligger inom eller utanför det ursprungliga ärendets ram. Nuvarande bestäm melser. i första hand 2 kap. 9 »; RO. får anses vara tillfyllest. Någon risk för att frågan om vad som ligger inom ett lagstiftningsärendes ram skall medföra några problem vid Iagprövningen synes inte föreligga. Det är givet att det är riksdagen som i praktiken avgör denna fråga.

2 kap. 18 &

1 fråga om ändringen i denna paragraf får jag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.6).

2 kap. 20%

1 första stycket har punkt 3 och i andra stycket punkt 5 ändrats så att punkterna hänvisartill det nya tredje stycket i 2 kap. 9 &. Härigenom klargörs att även utlänning blir tillförsäkrad rätt att få ett frihetsberövande prövat av allmän domstol. även om prövningen inte har uppdragits åt domstol eller annan behörig myndighet.

I enlighet med vad jag har förordat i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2) har till denna paragraf fogats ett nytt tredje stycke som anger att det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lagstiftning är tillämpligt på föreskrifter som avses i paragrafens andra stycke. Angående exempel på föreskrifter på vilka förfarandet blir tillämpligt på grund av tredje stycket får jag hänvisa till vad kommitten har anfört (betänkandet s. 210 f).

Prop. 1978/791195 63

8 kap. l &

Ändringen här är föranledd av de nya reglerna i 2 kap. 12 i".

8 kap. 4 &

Denna paragrafställer f. n. för de rådgivande fölkomröstningarnas del upp ett lagkrav såväl beträffande utformningen av den fråga som skall ställas till medborgarna och tidpunkten för en viss fölktunröstning som beträffande förfaranderegler av mera generell natur. Det föreslagna tillägget till para- grafen innebär att kravet på lagform för de regler som gäller själva omröstningsförfarandet kommer att omfatta också bestämmelser om folk- omröstning i grundlagsfrågor. Som närmare har utvecklats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) skall däremot ett beslut att sådan folkomröstning skall äga rum inte fattas i form av lag.

Med uttrycket "föreskrifter om förfarandet vid folkomröstning" avses här regler om alla de åtgärder som gäller genomförandet av en folkomröstning. Hit hör således såväl bestämmelser om förberedelserna inför en omröstning som föreskrifter om röstningsproceduren. sammanräkningsförfarandet och besvärsförfarandet.

Uttrycket "grundlagsfråga" syftar såväl på frågor om stiftande. ändring eller upphävande av grundlag som på frågor där beslut enligt särskilda regler i regeringsformen skall fattas i grundfagsstiftningsform.

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående förordar jag att en särskild folkomröstningslag införs.

8kap. 7å

År 1978 beslutade riksdagen en ny ransoneringslag (SFS 1978:268). 1 samband med lagens tillkomst uppkom frågan om hur ordet "näringsverk- samhet" i punkt 3 i första stycket i förevarande paragraf skall tolkas. Vad frågan ytterst gällde var om riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om ransonering. vilka inte riktar sig till näringsidkare och inte avser mellanhavanden mellan näringsidkare och konsumenter utan tar sikte enbart på enskilda. Lagrådet fann för sin del att ett sådant bemyndigande kunde godtas men ansåg det angeläget att avfattningen av punkt 3 bringades till bättre överensstämmelse med en sådan tillämpning av delegationsbe- stämmelsen (prop. 1977/78:75 s. 145). 1 propositionen anfördes med anled- ning härav att vad lagrådet hade anfört kunde tas upp till övervägande i samband med att vissa bestämmelser i RF sågs över inom justitiedeparte- mentet (prop. s. 146). Försvarsutskottet uttalade att det var önskvärt att grundlagsstödet för ransoneringslagen blev helt entydigt (FöU 1977/78:l3 s. 16). Riksdagen godtog utskottets uttalande (rskr 1977/781214).

Mot bakgrund av vad som sålunda har förekommit har ordet "ransone- ring” lagts till i uppräkningen i första stycket punkt 3.

Prop. 1978/79zl95 64

8 kap. 15%

Denna paragraf innehåller de centrala reglerna om grttndlagstil'tningsför- lärandet. De ändringar som har gjorts är föranledda av förslagen om en viss tidsfrist mellan de två besluten i grundlagstiftningsförfarandet och om folkomröstning i grundlagsfrågor. De allmänna överväganden som ligger till grttnd för de nya reglerna har redovisats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). 1 sak överensstämmer departementsförslaget helt med kommittelörsla- get. Redaktionellt har några mindre jämkningar gjorts.

Regeln om tidsfrist tas in i första stycket. 1 den allmänna motiveringen har sagts att föreskriften inte hindrar att ett förslag till grundlagsändring läggs fram senare och läggs till grund för ett vilande beslut. Om inte konstitu- tionsutskottet senast vid beredningen av ärendet medger undantag från tidsfristen. kan emellertid förslaget inte slutbehandlas under den närmaste valperioden. Det måste i stället vila till den därpå följande. alltså över två riksdagsval.

Med den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare syftas på dagen då förslaget bordlades där. Om en proposition eller ett utSkottsförslag anhängiggörs genom att lämnas till kammarkansliet under riksdagens ferier. räknas således tidsfristen från det kammarplenum efter fericrna. då förslaget anmäldes till bordläggning.

Några särskilda föreskrifter angående förfarandet hos konstitutionsut- skottet torde inte behövas. Önskar någon ledamot av regeringen inför utskottet motivera en hemställan om undantag från tidsfristen. kan utskottet bevilja det ("4 kap. 12% RO). Här kan erinras om ett uttalande av konstitu- tionsutskottet (KU 1970:27 s. 9). enligt vilket statsråd inte skall delta i utskottets överläggning. Kammaren skall underrättas om undantag från tidsfristen (jfr 3 kap. 16ä RO).

Reglerna om folkomröstning i grundlagsfrågor bildar paragrafens tredje och fjärde stycken. Tredje stycket innehåller den grundläggande förutsätt- ningen för att folkomröstning skall anordnas — att minst en tredjedel av riksdagens ledamöter röstar för bifall till yrkande om omröstningen —samt de därtill knutna procedurreglerna. Tidsfristen för att framställa yrkande om folkomrösming har efter mönster av 3 kap. 10 och 11 åå RO bestämts till femton dagar. 1 likhet med yrkande om misstroendeförklaring skall enligt förslaget ett yrkande om folkomröstning inte beredas i utskott.

De föreslagna nya bestämmelserna förutsätter att riksdagen. när den fattar ett vilande beslut ien grundlagsfråga. gör detta i så god tid under riksmötet att den i tredje stycket angivna femtondagarsfristen kan löpa ut och beslut fattas med anledning av ett cv. yrkande om folkomröstning (jfr vad kommittén har anfört under 1 kap. 45 RO. betänkandet s. 216).

'Ji

Prop. 1978/79zl95 6

8 kap. 16 ?;

Av den nya lydelsen framgår att folkom'rt'istning enligt 8 kap. 15 & inte kan ingå som ett led i stiftande av riksdagsordningen. Skälet härtill har berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5). Paragrafen överensstämmer med mindre redaktionella jämkningar med kommittéförslagets motsvarande bestämmelse.

8 kap. 18 ä

1 denna paragraf finns grundlagsbestämmelser om lagrådet. 1 fråga om de nya regler som föreslås fårjag hänvisa till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4). 1 sak överensstämmer departementsförslaget helt med utredningsför- slaget. Redaktionellt har däremot ett flertal ändringar gjorts.

De viktigaste nyheterna återfinns i andra och tredje styckena. 1 andra stycket ges föreskrifter om när yttrande bör inhämtas och i tredje stycket regleras lagrådsgranskningens inriktning.

Av andra stycket framgår att även lag som avses i 11 kap. RF hör till de lagar som bör granskas av lagrådet. om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Av de i 11 kap. avsedda lagarna kan åtskilliga ha stor principiell betydelse för stora grupper av enskilda. Så är fallet med de lagar som anknyter till kapitlets bestämmelser om domstolar i 1. 3 och 4 ååå samt med lag om överlämnande av myndighetsutövning till enskilt organ (65 tredje stycket) och lag angående resningsinstitutet (11 å). Stor betydelse för offentliga tjänstemän och indirekt för den statliga verksamheten kan de lagar ha som åsyftas i 5 & första stycket 1 och 10 &. De övriga typer av lagar som är nämnda i 11 kap. torde merendels ha mindre betydelse från de här aktuella synpunkterna och torde ofta kunna lämnas utanför lagrådets granskning. Vad som åsyftas är lag enligt vilken statlig förvaltningsmyndighet under- ordnas riksdagen och inte regeringen (6 ä). lag som innehåller krav på svenskt medborgarskap för statlig eller kommunal tjänst (9 & tredje stycket) och lag med begränsning av regeringens dispensbefogenhet (12 35).

Den undantagsregel som syftar på "frågans beskaffenhet" — lagrådets yttrande behöver inte inhämtas. om dess hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet — får sin innebörd bestämd främst genom regeln i det följande stycket om inriktningen av lagrådets granskning.

Innebörden av den andra undantagsregeln — att lagrådets yttrande inte behöver inhämtas. om dess hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma — kommer i viss mån att variera med omständigheterna. Är lagrådets arbetsprogram ansträngt. kan det bli nödvändigt att för den skull avstå från remiss dit. Det kan dock ibland vara möjligt för en lagrådsavdelning att avbryta ett mera omfattande granskningsarbete och låta ett mindre men brådskande lagförslag få före- träde. 1 andra fall kan det finnas en möjlighet att inrätta en lagrådsavdelning för granskning av ett visst förslag eller en samling av förslag som det annars

Prop. 1978/79: 195 66

skulle vara svårt att bereda plats för. Givetvis kan det också finnas förslag som är så brådskande att yttrande av lagrådet inte kan avvaktas ens om en avdelning i och för sig skulle kunna ta upp ärendet till behandling utan dröjsmål.

Bestämmelserna i andra stycket hindrar naturligtvis inte att man inhämtar lagrådets yttrande över andra Rårfattningsförslag än som avses där. Särskilda regler för sådana fall har inte ansetts nödvändiga.

1 andra stycket har den ändringenjämfört med kommittéförslaget gjorts att uttrycket "riksdagen finner" i första och andra meningen i utredningsför- slaget har fått utgå. [ Stället föreslås en ny sista mening i stycket av innebörd att riksdagens avgörande av frågan om lagrådets yttrande bör inhämtas är slutgiltigt. Riksdagens prövning av frågan kan vara antingen uttrycklig — riksdagen beslutar t.ex. om återremiss till utskott för att lagrådsgranskning skall kunna komma till stånd — eller konkludent — riksdagen antar lagförslaget trots att lagrådet inte har yttrat sig. Den här förordade lydelsen klargör att en lag inte i efterhand kan sättas åt sidan enbart på den grunden att lagrådets yttrande inte har inhämtats.

10 kap. 55

Som jag har framhållit i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.5) bör möjlighet till beslutande folkomröstning föreligga inte bara i fråga om stiftande av grundlag utan även i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlagstiftningsform. Till sådana beslut hör besluten med Stöd av 10 kap. 5 % första eller andra stycket om överlåtelse av offentligrättslig befogenhet till icke svenskt organ. På grund av det anförda har dessa stycken fått ändrad lydelse.

Enligt 10 kap. 2 ;” andra stycket törutsätts grundlagstiftningsform även för godkännande av konventioner som Sverige inte kan biträda utan grundlags- ändring. Även i ett sådant fall kan folkomröstning begäras. Detta följer redan av bestämmelsens nuvarande avfattning.

11 kap. 145

I denna paragraf, som är ny, regleras lagprövningsrätten. Som framgår av vadjag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.3) är syftet med den nya bestämmelsen enbart att kodifiera gällande rätt. Departementsförslaget överensstämmer här helt med kommittéförslaget.

1 föreskriften anges att lagprövningsrätten utövas av domstol eller "annat offentligt organ". Anledningen till att det senare uttrycket används och inte t. ex. "annan myndighet" är att lagprövningsrätten får anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvaltning (jfr prop. 1973290 5. 200). Lagprövningsrätt kan därför komma att utövas också av enskild (jfr 11 kap. 658 tredje stycket RF).

Prop. 1978/79:195 67

13 kap. 7 å

Enligt denna paragraf. som är ny. är det särskilda lagstiftningsförlarandct för rättighetsbcgränsande lag inte tillämpligt. när riket är i krig eller i omedelbar krigsfara. Bestämmelsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2).

Punkt 9 Övergångsbestämmelserna

llänvisningen i femte stycket harjämkats med anledning av de ändringar i 1 kap. RF som beslöts år 1976.

Ikraftträdande m. m.

Eftersom riksdagen bör kunna fatta ett andra och slutligt beslut om ändringar i RF under hösten 1979. föreslås att de nya bestämmelserna skall träda i kraft den 1 januari 1980.

Som kommittén har framhållit bör förbudet enligt 2 kap. 10 å andra stycket mot retroaktiva skatter och avgifter gälla endast beträffande föreskrifter som beslutas efter det att de nya reglerna har trätt i kraft.

4.2 Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Förslaget överensstämmer i sak helt med rättighetsskyddsutredningens förslag. Redaktionellt har endast några mindre ändringar gjortsjämfört med kommitteförslaget. Jag får därför hänvisa till vad kommittén har anfört i dessa delar (betänkandet s. 216—220).

Eftersom hänvisningen i tilläggsbestämmelsen 2.7.1 till 2.14.1 numera är inaktuell (jfr SFS 19761219), har den fått utgå.

Ändringarna i RO bör träda i kraft samtidigt med ändringarna i RF. dvs. den ljanuari 1980.

4.3 Förslaget till lag om lagrådet

Som framgår av den allmänna motiveringen finns f. n. närmare bestäm- melser om lagrådet i lagen om lagrådet.

De ändringar beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring m.m. som föreslås är så omfattande att både lagrådsutredningen och rättighetsskyddsutredningen funnit det lämpligt att ersätta den nuvarande lagen med en ny lag om lagrådet. Även jag har funnit detta vara en ändamålsenlig lösning. De båda utredningsförslagen överensstämmer i det närmaste helt med varandra. Departementsförslaget byggeri allt väsentligt på dessa förslag.

Prop. 1978/791195 68

1.5

Som framgår av den allmänna motiveringen föreslås att lagrådet skall kunna bestå av högst fyra avdelningar. En bestämmelse härom har tagits upp i första stycket. Avdelningarna är likställda (jfr 8 å).

Förslaget utgår från att det alltid skall finnas åtminstone en avdelning i lagrådet. Det ankommer på regeringen att med hänsyn till lagrådets arbetsbörda bestämma. om lagrådet skall bestå av mer än en avdelning. Andra stycket innehåller en föreskrift härom. Det synes lämpligt att regeringen. när den beslutar att lagrådet skall bestå av visst antal avdelningar. anger beteckningar på avdelningarna. t. ex. första avdelningen. andra avdelningen etc. Härigenom uppnår man vissa praktiska fördelar. bl. a. när ledamöterna skall fördelas på avdelningarna.

Bestämmelsen i andra stycket innefattar befogenhet för regeringen inte bara att besluta om inrättande av avdelning utan även att vid behov dra in avdelning. 1 första hand bör avdelning med högst nummer dras in. En annan ordning kan dock föranledas av att: den avdelningen behandlar ett vidlyftigt ärende. medan annan avdelning saknar arbetsuppgifter.

Givetvis är det möjligt för regeringen att bestämma tjänstgöringstiden för en avdelning av lagrådet till en viss begränsad del av en lagrådsperiod (jfr 6 5). Det får förutsättas att samråd äger rum med högsta domstolen och regeringsrätten. innan regeringen beslutar att avdelning skall inrättas eller dras in.

Som framgår av vadjag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) skall lagrådet i huvudsak bestå av justitieråd och regeringsråd. I enlighet härmed anges i första stycket att i lagrådet tjänstgör justitieråd och regeringsråd. 1 en andra mening tilläggs att flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd inte samtidigt får tas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Av lydelsen framgår att någon bestämd fördelning mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd som kan tas i anspråk för sådan tjänstgöring inte föreslås (jfr 3 & andra stycket).

Andra stycket innehåller en föreskrift om att även annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd vid behov kan förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet. I praktiken bär liksom nu i första hand f. d. justitieråd eller f. d. regeringsråd komma i fråga för sådant förordnande.

Enligt första stycket skall avdelning av lagrådet normalt bestå av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger. skall dock avdelning kunna bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende. Det skall ankomma på

Prop. 1978/79: 195 69

regeringen att bestämma när avdelning skall ha sådan sammansättning. Det får förutsättas att samråd äger rum med avdelningen samt med högsta domstolen och regeringsrätten innan regeringen beslutar att visst ärende skall handläggas med fyra ledamöter. Det kan förmodas att frågan om förstärkande av avdelning med en ledamot för visst ärende i praktiken kommer att väckas av avdelningen.

1 andra stycket föreskrivs att såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning samt att mer än en sådan ledamot som avses i 2 & andra stycket. dvs. annan lagfaren person. inte får tjänstgöra i avdelning. Sistnämnda föreskrift får självständig betydelse vid sidan av bestämmelsen. att såväl justitieråd som regeringsråd skall ingå i avdelning. endast när en avdelning består av fyra ledamöter.

Förslaget medger att avdelning med tre ledamöter kan bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ett justitieråd och två regeringsråd. Den förra sammansättningen bör användas företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare högsta domstolens verksamhetsområde och den senare sammansättningen företrädesvis för behandlingen av ärenden som ligger närmare regeringsrättens verksamhetsområde. När annan lagfaren person än justitieråd och regeringsråd skall tjänstgöra i avdelning. bör om möjligt tillses att han representerar det ämnesområde på vilket ärenden företrädesvis skall handläggas på avdelningen.

När lagrådet skall arbeta på tre avdelningar. torde normalt fem justitieråd och fyra regeringsråd tas i anspråk för lagrådsgranskningen. Med hänsyn till granskningsområdet får man nämligen räkna med att två av avdelningarna skall bestå vardera av två justitieråd och ett regeringsråd och en avdelning av ettjustitieråd och två regeringsråd (jfr dock vad som anförs under 4 35). Under tider då det är tillräckligt med två avdelningar torde lagrådsgranskningen tai anspråk tre justitieråd och tre regeringsråd. Antalet justitieråd och rege- ringsråd som tas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet är emellertid beroende också av i vilken utsträckning andra jurister kommer att användas för laggranskning. Andra än justitieråd och regeringsråd bör emellertid inte anlitas för tjänstgöring i lagrådet annat än när lagrådets arbetsbörda eller arbetslörhållandena i högsta domstolen eller regeringsrätten kräver det.

Enligt nuvarande lagrådslag kan. om det anses behövligt. utöver de fyra ledamöterna utses ytterligare en person att som ledamot delta i behandlingen av visst ärende. vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Enligt departementsförslaget skall behovet av fackkunskap i stället tillgodoses genom att man anlitar sakkunnig (jfr 10 ä).

Hänvisningar till US12

45

Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 2.4) och vad som har anförts under 39' skall avdelningarna i viss utsträckning kunna ha sinse- mellan olika sammansättningar. Antalet justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet blir därför beroende. förutom av antalet avdelningar

Prop. 1978/79zl95 70

och förordnande för annan lagfaren person att tjänstgöra som ledamot. även av frågan hur avdelningarna skall vara sammansatta. Det måste på grund härav fastställas hur mångajustitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet och hur detta antal skall fördelas på avdelningarna. ] 4 & anges att regeringen med beaktande av 2 och 3 åå bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

Avgörande för proportionen mellan antalet justitieråd och antalet rege- ringsråd bör vara ärendenas beskaffenhet i stort, dvs. i vad mån de ligger närmare högsta domstolens eller regeringsrättens verksamhetsområde. Samråd bör naturligtvis ske med högsta domstolen och regeringsrätten innan beslut meddelas i saken.

Det förtjänar att understrykas att förevarande paragrafendast avser antalet justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet. Frågan om utseende av de justitieråd och regeringsråd som skall tjänstgöra i lagrådet regleras i 5 &.

Första stycket i förevarande paragrafi förslaget överensstämmer med 2 & nuvarande lagrådslag. [ andra stycket föreskrivs att annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen. som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

Hänvisningar till US13

öå

Tjänstgöringstiden i lagrådet förjustitieråd och regeringsråd bör i likhet med vad som gälleri dag i princip omfatta två år. Det synes lämpligt att annan lagfaren person. som skall vara ledamot av lagrådet. utses för samma tid. Lagrådets verksamhet bör liksom f. n. vara indelad i fasta perioder om två år. Härav följer emellertid att ledamöter av lagrådet inte alltid kan utses för en tid av två år. Om en avdelning har inrättats under pågående lagrådsperiod. bör ledamöterna utses endast för tiden till periodens utgång. Ett annat fall är att avdelning vid behandlingen av ett visst ärende skall bestå av fyra ledamöter. Den ledamot som endast skall delta i behandlingen av ett visst ärende skall utses bara för detta ärende. I enlighet med det nu sagda föreskrivs i 6ä att ledamöter av lagrådet utses för lagrådsperiod. om inte annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings. tjänstgöring eller sammansättning. samt att lagrådsperiod omfattar två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra. Vidare görs en erinran om att annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 13 &.

Det ärtydligt att förordnande att. tjänstgöra som ledamot av lagrådet ibland måste kunna hävas. Några uttryckliga bestämmelser om hävande av förordnande har inte ansetts behövliga.

Prop. 1978/79zl95 71

7.5

1'—'t"')rsta stycket första meningen överensstämmer med 6 & första stycket i nuvarande lagrådslag. 1 andra stycket återfinns nuvarande regel om begräns- ning i skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet förjustitieråd eller regeringsråd som har uppnått 60 års ålder. Nuvarande bestämmelser beträffande en motsvarande begränsning av tjänstgöringsskyldigheten för den som har innehaft justitieråds- eller regeringsrådsämbete minst 15 år har däremot ersatts av en regel beträffande den som är ordförande på avdelning i någon av domstolarna. Därvid föreslås emellertid inte möjlighet för vederbörande att samtycka till tjänstgöring i lagrådet. Till följd härav har bestämmelsen såsom behörighetsregel tagits upp som en andra mening i första stycket.

Det har inte ansetts behövligt att uppställa undantag beträffandejustitieråd eller regeringsråd som står i tur att förordnas till ordförande på dömande avdelning. Det kan förutsättas att den som väntas inom kort bli förordnad till ordförande inte utses att tjänstgörai lagrådet. Även i övrigt torde man kunna räkna med att några problem inte skall behöva uppkomma i praktiken.

8.5

Den nuvarande lagrådslagen utgår från att lagrådets avdelningar har lika behörighet att handlägga remitterade ärenden.

Någon uttrycklig föreskrift härom finns dock inte. Enligt 1 åandra stycket i lagen skall. när extra avdelning tjänstgör. ärendena fördelas mellan avdel- ningarna på sätt dessa samfällt bestämmer.

Mcd hänsyn till att avdelningarna i lagrådet enligt förslaget skall kunna ha sinsemellan olika sammansättning bör uttryckligen anges att avdelningarna har lika behörighet att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. En bestämmelse härom har tagits upp i första stycket.

1 andra stycket föreskrivs att ärendena fördelas mellan avdelningarna på det sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

9?

Enligt 11 åskall omröstning ske i den omfattning som finnes påkallad. när skiljaktiga meningar förekommer vid en avdelnings behandling av ett ärende. Dessa regler förutsätter att bestämmelser meddelas om vem som skall vara ordförande på avdelning. 1 första stycket av förevarande paragrafanges därför att ordförande på avdelning i lagrådet skall vara det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete samt att förutvarande justitieråd och regeringsråd härvidjämställs medjustitieråd och regeringsråd. Detta överensstämmer med den ordning som tillämpas f. n.

Enligt förslaget skall vissa frågor rörande lagrådets tjänstgöringsförhål- landen avgöras av lagrådets samtliga ledamöter. Det har synts lämpligt att även ta upp en uttrycklig bestämmelse om vem som skall vara ordförande när

Prop. 1978/79: 195 72

lagrådets ledamöter sammanträder samfällt. Av andra stycket framgår att ordförande i sådant fall skall vara den äldste ordföranden på avdelning. Härmed åsyftas den av avdelningsordlörandena som är äldst i tjänsten.

10%

Vid lagrådets granskning av regeringens förslag är det departement i vilket förslaget har utarbetats skyldigt att tillhandahålla föredragande. även om ärendet har remitterats av riksdagsutskott. Beträffande granskningen av lagförslag som har väckts inom riksdagen ankommer det på vederbörande utskott att tillhandahålla föredragande. Bestämmelser i dessa hänseenden inleder denna paragraf.

Lagrådsutredningen har föreslagit att lagrådet vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlita person med särskilda fackkunska- per. Sådan sakkunnig skall enligt förslaget förordnas av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande till gällande ordning att den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lag—ådet utan biträda detta. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen har godtagit förslaget med den ändringen att lagrådet och inte regeringen skall utse den sakkunnige. Enligt min mening talar här övervägande praktiska skäl för lagrådsutredningens förslag. Andra stycket har utformats i enlighet härmed.

I denna paragraf har tagits upp bestämmelser om omröstning i lagrådet. ] första stycket föreskrivs att om skiljaktiga meningar förekommer vid behandlingen av ärende. omröstning skall ske i den utsträckning som finnes påkallad. Det har inte ansetts behövligt med några mera ingående regler härom. även om besvärliga frågor om vad som bör vara tema för omröstning någon gång kan tänkas uppkomma. Enligt andra stycket i paragrafen gäller vid omröstning den mening som omfattas av flest ledamöter eller. om flera meningar har fått lika många röster. den mening som biträds av den äldste (jfr 9 &) bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

Paragrafen är tillämplig inte endast vid lagrådsavdelnings granskning av ett remitterat författningsförslag utan även när lagrådets samtliga ledamöter har att besluta i vissa frågor.

Förevarande paragrafi förslaget överensstämmer i sak med 4 & nuvarande lagrådslag. dock att förslaget till skillnad från gällande regel omfattar även annan lagrådsledamot än justitieråd.

Prop. 1978/79zl95 73

135

l paragrafen har tagits upp bestämmelser som i sak överensstämmer med 5 & nuvarande lagrådslag. Beträffande den närmare innebörden av de föreslagna bestämmelserna kan följande framhållas.

Enligt första stycket skall ersättare för justitieråd resp. regeringsråd. som avgår från sitt domarämbete eller får förfall. utses endast när behov därav föreligger. Om justitieråd eller regeringsråd som avgår från sitt ämbete förordnas av regeringen att i fortsättningen tjänstgöra på avdelningen (jfr 2 & andra stycket och 5 & andra stycket). finns inte något utrymme föratt tillämpa förevarande bestämmelse. Ett annat ("all.då ersättare inte behöver utses. är att det justitieråd eller regeringsråd som avgår eller får förfall har utsetts att i egenskap av fjärde ledamot tjänstgöra endast vid behandlingen av visst ärende. För att ersättare inte skall behöva utses krävs dock då att regeringen upphäver sitt beslut om att avdelningen skall bestå av fyra ledamöter.

Om en ledamot eljest får förfall under pågående behandling av ett ärende. uppkommer fråga hur avdelningen skall förfara beträffande ärendets fortsatta handläggning. Av 3 & första stycket följer att avdelning alltid måste bestå av minst tre ledamöter. Det är därför nödvändigt att ersättare förordnas. såvida inte behandlingen av ärendet kan vila till dess den ledamot som har fått förfall kan återinträda. Om ärendet är av sådan beskaffenhet att det kan delas upp i fristående avsnitt. som kan bedömas var för sig. bör inte något hinder föreligga mot att den ledamot som har fått förfall svarar för avsnitt i vars behandling han har deltagit och att ny ledamot som ersätter honom deltar endast i granskningen av övriga avsnitt. Ett sådant förfarande bör kunna tillämpas särskilt då ärendet omfattar flera lagförslag (se t.ex. lagrådets yttrande i prop. l969:124 s. 148) men ibland även i andra fall. Om ärendet däremot inte lämpligen kan delas upp på antytt sätt. blir följden att den nye ledamoten måste detta i lagrådets yttrande i dess helhet. Detta innebäratt han måste sätta sig in i hela ärendet. låt vara att i detta läge förnyad föredragning i allmänhet torde kunna undvaras.

Förevarande paragrafi förslaget avser. liksom motsvarande bestämmelse i nuvarande lagrådslag. endast den situationen att det är justitieråd eller regeringsråd som får förfall. Liknande problem kan uppkomma om annan lagfaren person. som tjänstgör som ledamot av lagrådet. får förfall. Några uttryckliga bestämmelser för denna situation har dock inte ansetts behöv-

liga.

in

1 paragrafen har tagits upp en bestämmelse som överensstämmer med 8 & nuvarande lagrådslag.

Prop. 1978/79zl95 74 IS &

Beträffande ledighet för lagrådets ledamöter finns f. n. bestämmelser i 9 ;" nuvarande lagrådslag. Ledamot som tillhör lagrådets ordinarie avdelning är berättigad till tre månaders ledighet varje år på tid som avdelningen eller, om även extra avdelning är i tjänst, de tjänstgörande avdelningarna samfällt bestämmer. Beträffande ledighet för ledamot som tillhör extra avdelning beslutar de tjänstgörande avdelningarna samfällt; ledigheten får inte över- stiga tre månader om året.

Med hänsyn till att lagrådets avdelningar enligt förslaget skall vara helt likställda bör bestämmelser om ledighet i princip vara gemensamma för alla ledamöter i lagrådet. Undantag bör dock göras för ledamot som har börjat tjänstgöra under pågående lagrådsperiod samt för ledamot som endast deltar i behandlingen av visst ärende. ] enlighet härmed anges i första stycket av förevarande paragraf att ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer. l andra stycket föreskrivs att ledamot. vars tjänstgöring har inletts under pågående lagråds- period. erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer och att ledigheten inte får överstiga tre månader om året. Tredje stycket slutligen innehåller att andra stycket skall tillämpas också på ledamot. som är förordnad att delta i behandlingen av visst ärende.

Paragrafen är tillämplig endast i fråga om avdelningar som är i tjänst. Därför har inte krävts någon särskild bestämmelse för det fallet att avdelning dras in under pågående lagrådsperiod. Man kan utgå från att ett justitieråd eller regeringsråd som i sådant fall återgår till den domstol han tillhör blir kompenserad för ledighet som han inte har kommit i åtnjutande av under tjänstgöringen i lagrådet. Så görs f. n.

Enligt lO & första stycket nuvarande lagrådslag skall. när förordnande inte gäller att extra avdelning av lagrådet skall vara i tjänst. justitieråd och regeringsråd som hör till sådan avdelning i stället tjänstgöra i den domstol de tillhör. l paragrafens andra stycke föreskrivs att. om regeringen har meddelat lagrådet att under viss tid ärende inte är att förvänta till behandling. justitieråd och regeringsråd som hör till lagrådets ordinarie avdelning under denna tid likaledes skall tjänstgöra i den domstol de tillhör. såvida de inte enligt 9 & åtnjuter ledighet. De skall dock delta i handläggningen av brådskande ärende som ankommer på avdelningen.

Den nya lagen utgår från att lagrådsledamöters förordnanden skall gälla endast för tid då avdelning som de tillhör äri tjänst. Någon motsvarighet till första stycket i lOä nuvarande lagrådslag behövs därför inte.

Kan det förutses att avdelning. utöver en som alltid måste ftnnas. kommer att sakna ärenden för längre tid. bör regeringen dra in avdelningen tills vidare. Detta kan ske med stöd av l & departementsförslaget.

Prop. 1978/79zl95 7 'Jl

Bestämmelsen i 16% lörsta stycket tar sikte på det fallet att endast en lagrådsavdelning finns. När regeringen överväger. om den skall lämna ett sådant meddelande som avses där. bör hänsyn tas även till eventuella remisser från riksdagsutskott. Det bör också beaktas att avdelningen kan förbereda behandlingen av senare ärenden. t. ex. genom att läsa betänkanden och sammanställningar av remissvar. En annan omständighet av betydelse är att ledamöternas arbetskapacitet inte kan utnyttjas effektivt i högsta domstolen eller regeringsrätten. om deras tjänstgöring där blir endast kortvarig.

För det fall att det mera tillfälligt inte finns arbete för avdelning kan det med hänsyn till arbetsbelastning i de båda högsta domstolarna vara önskvärt att avdelningens ledamöter tjänstgör i domstolarna. 1 enlighet med vad högsta domstolen har förordat under remissbehandlingen har det därför i departementsförslaget lagts till en föreskrift som möjliggör en sådan tillfällig tjänstgöring i högsta domstolen och regeringsrätten. Enligt föreskriften förutsätts att tjänstgöringen kan ske utan olägenhet för lagrådets verksamhet. Det är lagrådets ledamöter som samfällt skall avgöra om denna förutsättning föreligger. Bestämmelsen i andra stycket är tillämplig oavsett om lagrådet består av en eller flera avdelningar.

175

Förevarande paragraföverensstämmer med 7å' nuvarande lagrådslag.

Ikraftträdande m. m.

Den nya lagrådslagen bör träda i kraft samtidigt med ändringarna i RF.

4.4 Förslaget till folkomröstningslag

Detta förslag omfattar arton paragrafer. Det är disponerat på följande sätt. Efter en inledande paragraf följer bestämmelser (2—4 åå) om den yttre or- ganisationen för folkomröstnings genomförande. Rösträtten är reglerad i 5 &. ] 6—10äå finns regler om omröstningens förberedande och genomfö- rande. bl.a. om röstsedlar. Sammanräkningsförfarandet normeras genom 11—15 5.5. vilka följs av två paragrafer (16 och 17 åå) om besvär över folk- omröstningsförrättning. ] en avslutande paragraf erinras om bestämmelser som får tas upp i särskild lag för en viss rådgivande folkomröstning. — I åtskilliga hänseenden har mer eller mindre generellt kunnat hänvisas till bestämmelserna i vallagen (19721620. omtryckt i 19761404. ändrad senast 19782907).

Prop. 1978/79zl95 76 l 35

Den inledande paragrafen anger lagens tillänrpningsområde genom en hänvisning till folkomröstning som avses i 8 kap. 4; RF. Lagen gäller alltså endast folkomröstning som anordnas i hela landet.

Zä-

Den myndighet som enligt vallagen är central valmyndighet — f. n. riks- skatteverket — bör ha motsvarande uppgifter i fråga om folkomröstning. En bestämmelse härom har tagits upp i denna paragraf. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 13 & tredje stycket RF uppdra åt myndigheten att utfärda verkställighetsföreskrifter till folkomröstningslagen.

3.5

Som röstavgivningsområden bör tjäna valdistrikt som avses i vallagen. Paragrafen innehåller en föreskrift härom. En fråga för sig är vilka områden som röstsammanräkningen skall avse. Enligt vad som närmare anges under 11 och 12 åå föreslår jag att vid den slutliga sammanräkningen kommun eller del av kommun som bildar valkrets vid kommunfullmäktigeval skall utgöra minsta redovisningsenhet.

Kommunal valnämnd bör ha samma uppgifter i fråga om folkomröstning som beträffande riksdags- och kommunalval. Detta föreslås komma till ut- tryck i första stycket av förevarande paragraf genom föreskriften att val- nämnd som avses i vallagen svarar för omröstningens genomförande inom varje kommun. 1 de fall där en folkomröstning hålls samtidigt med val till riksdagen skall enligt andra stycket de av valnämnden utsedda val- förrättarna också tjänstgöra som omröstningsförrättare. I fråga om andra folkomröstningar föreskrivs att valnämnden skall utse särskilda omröst- ningsförrättare för varje omröstningsdistrikt. Denna bestämmelse är analog med den i 3 kap. 4 & vallagen angående valförrättare. Vad som är föreskrivet i vallagen om valförrättare bör gälla också för särskilt utsedd omröstnings- förrättare.

Så

Enligt 49 ä 2 mom. i 1809 års RF tillkom rätt att delta i folkomröstning envar. som var röstberättigad vid val till riksdagen. En motsvarande regel har i det föregående föreslagits beträffande folkomröstning i grundlagsfråga (8 kap. 15 & fjärde stycket RF). Någon sådan bestämmelse finns däremot inte i RF för de rådgivande folkomröstningarnas del. En föreskrift att rösträtt vid

Prop. 1978/79: 195 77

folkomröstning tillkommer den som är röstberättigad vidlval till riksdagen bör därför införasi fölkomröstningslagen. Föreskriften bildar första stycket i paragrafen. Vem som är röstberättigad vid val till riksdagen framgår av 3 kap. 2ä RF och. såvitt gäller Utlandssvenskar. dessutom av 4 kap. ll ;" valla- gen.

Frågan huruvida rösträtt föreligger vid folkomröstning bör. liksom när det gäller val. avgöras på grund av en röstlängd (jfr 3 kap. 2 ;” andra stycket RF). Samma röstlängd som vid riksdags- och kommunalval bör användas. Bestämmelser härom ingår i ett andra stycke i paragrafen.

Talan mot beslut över anmärkning mot röstlängd resp. talan mot beslut om rättelse av röstlängd bör kunna äga rum i samband med besvär över folkomröstning på samma sätt som i fråga om besvär över val. En regel av denna innebörd har också tagits in i andra stycket.

I tredje stycket föreslås en föreskrift om var särskild röstlängd skall finnas tillgänglig vid folkomröstning. Föreskriften anknyter till motsvarande regel i 4 kap. 20å vallagen.

1 ett utkast till en motsvarande folkomröstningslag. vilket lades fram av grundlagberedningen ("SOU 1972116). fanns en bestämmelse om att varje röstande äger en röst. Med hänsyn till stadgandet i 1 kap. ] få RF om att den svenska folkstyrelsen bygger på bl.a. lika rösträtt finner jag emellertid en sådan bestämmelse obehövlig.

6å

Röstkort bör utsändas inför folkomröstning lika väl som inför val. Samma ordning som vid val bör iakttas (7 kap. vallagen). Härom finns i förslaget bestämmelser i första stycket. Av bestämmelsen att gemensamt röstkort skall utfärdas i fråga om riksdagsval och samtidigt därmed förrättad folk- omröstning sammanställd med föreskriften i 7 kap. 2 å andra stycket vallagen om gemensamt röstkort för samtidigt förrättade val och den här intagna hänvisningen till sistnämnda lagrum följer att ett enda röstkort skall utfärdas för alla de val och folkomröstningar som kan komma att äga rum samtidigt.

Röstkorten innehåller viss information om folkomröstningen. Att en folk- omröstning dessutom måste föregås av särskild information till väljarna är uppenbart. Lika litet som i fråga om val (se prop. 19721105 5. 99) bör emellertid föreskrivas att särskild kungörelse skall utfärdas angående folk- omröstningen. I stället bör tas upp en allmänt hållen erinran om att centrala valmyndigheten på lämpligt sätt bör informera om omröstningen och de regler som gäller för den. Såvitt gäller folkomröstning i grundlagsfråga skall denna information bl.a. avse lydelsen av det förslag som omröstningen avser. Denna erinran. som har avfattats efter mönster av 7 kap. 4 & vallagen. föreslås bilda ett andra stycke i paragrafen.

Prop. 1978/79: 195 78 7—9 åå

1 7 och 8 && finns bestämmelserom röstsedlar. 9 & tipptar en grundläggande regel om formen för ställningstagande vid folkomröstning,

Vid val enligt vallagen används till valsedlar särskilda. standardiserade blanketter som tillhandahålls av centrala valmyndigheten (6 kap. 1 ; val- lagen). 1 stor utsträckning har också de valsedlar som avges vid valen försetts med partibeteckning. kandidatnamn samt valkrets- och valbeteckningar genom centrala valmyndighetens försorg. Vallagen innebär emellertid inte ' att valsedlar som har erhållit text i annan ordning underkänns. Ett skäl härtill är att vallagen bygger på principen om fri nomineringsrätt för väljarna. Det står dessa fritt att rösta på parti som inte är officiellt registrerat och. med viss begränsning i syfte att förebygga missbruk. att föra upp kandidater under en partibeteckning.

Läget är ett annat vid folkomröstning. Endast den frågeställning som följer av RF eller som. i fråga om rådgivande folkomröstning. har angivits i lag inför folkomröstningen föreligger till besvarande. Utrymme saknas sålunda i båda fallen för de röstande att föra fram alternativa förslag eller att förse svaret på ställda frågor med reservationer e. (1. Det är enligt min mening en naturlig sak att statsverket framställer och tillhandahåller tillräckligt antal röstsedlar inför en folkomröstning och svarar för kostna- derna härför. Under sådana omständigheter saknas behov av att medge väljarna att använda sedlar som de själva har försett med text. Tvärtom är fördelar förenade med ett förbud mot användningen av andra röstsedlarän de officiella. För det första undgår man de svårigheter som annars kan uppkomma att avgöra om en av de röstande skriven text i sådan grad avviker från föreskrifter om hur meningsyttringen skall anges att röstsedeln måste underkännas. För det andra är att beakta att det bör vara möjligt att utforma de officiella röstedlarna så. att maskinella hjälpmedel kan användas vid den slutliga sammanräkningen. Fördelarna med maskinell sammanräkning får sin fulla effekt endast om mar. kan bortse från andra röstsedlar än de officiella.

Av skäl som nu har anförts föreslår jag i 7 .E första stycket en föreskrift om att vid omröstningen får användas endast röstsedlar som tillhandahålls av centrala valmyndigheten. Föreskriften kompletteras av en bestämmelse i 13å första stycket 1 om att annan röstsedel är ogiltig. Enligt 8,5 första stycket svarar statsverket för kostnaderna för framställning av erforderligt antal röstsedlar.

En fråga med beröringspunkter med den nyss behandlade är om skilda röstsedlar alltid skall framställas för varje förslag åt vilket de röstande kan ge sin anslutning eller om möjlighet skall finnas att begagna gemensam röstsedel för flera ståndpunkter. Den senare typen skulle kunna bli aktuell särskilt när alternativa frågor framställs vid omröstningen. För egen del anser jag emellertid att man i folkomröstningslagen inte skall räkna med annat än att skilda sedlar skall användas. Jag vill erinra om att tanken på en gemensam

Prop. 1978/791195 79

röstsedel. på vilken väljaren har att markera sin mening. avvisades beträf- fande pensionsomröstningen 1957 (se prop. 19571177 s. 18).

De röstande vid folkomröstning är bundna antingen av det omröstnings- tema som följer av RF eller som i det särskilda fallet har beslutats av riks- dagen. Antingen har de röstande att svara ja eller nej till ett förslag eller också har de. som vid pensionsomröstningen. att välja mellan tre eller flera positiva förslag. 1 det senare fallet bör de givetvis inte kunna uttala sig för mer än ett förslag. Emellertid bör möjlighet finnas för röstande att mar- kera att han ogillar frågeställningen eller att han inte anser sig kunna fatta ståndpunkt. Vid sidan om röstsedlar som tar upp de aktuella menings- yttringarna bör därför finnas blanka röstsedlar. Dessa bör räknas särskilt för sig och är inte att jämställa med ogiltiga sedlar.

Vad som har sagts idet föregående har föranlett bestämmelser i 7 & andra stycket och i 9 &. 1 75 andra stycket föreskrivs därjämte att röstsedlar för en och samma omröstning skall vara lika till storlek. färg och material (jfr 6 kap. 2; första stycket vallagen). Bestämmelsen antyder att mer än ett spörsmål samtidigt kan vara föremål för folkomröstning. 1 så fall bör olika färger på röstsedlarna användas för de skilda omröstningarna. Av hän- visningen i 8ä tredje stycket framgår bl.a. att samma kuverttyp som vid val. med avskurna nedre hörn. begagnas vid folkomröstning.

Som redan har nämnts bör statsverket bekosta framställningen av röst- sedlar i den omfattning som kan anses behövlig. [ vad mån röstsedlar skall tillhandahållas partier eller särskilda för omröstningen bildade sammanslut- ningar får avgöras i en särskild lag inför en viss folkomröstning (se under 18 å). De generella reglerna bör såvitt gäller distributionen av röstsedlar endast innehålla en mot 6 kap. 9.5 vallagen svarande bestämmelse om att de röstande i varje lokal där omröstning äger rum skall ha tillgång till röst— sedlar för varje aktuell meningsyttring och till blanka röstsedlar. Denna bestämmelse återfinns i förslaget i 8ä andra stycket.

10.5

Själva omröstningen bör i allo följa den procedur som tillämpas vid val enligt vallagen. 1 första hand bör alltså gälla att röstning sker på den för folkomröstningen bestämda dagen i omröstningslokalen vid personlig in- ställelse av den röstande. Samma möjligheter som vid val bör emellertid stå till buds dels att rösta på postanstalt. hos utlandsnryndighet eller på fartyg. dels att rösta genom bud. Vid omröstningen bör användas kuvert av samma typ som vid val.

Jag anser det lämpligt att i första stycket av paragrafen ge en grundläggande regel om omröstningen. i sak överensstämmande med den som är upptagen i 8 kap. l & första stycket vallagen. I andra stycket har efter mönster av 8 kap. l å andra stycket tagits in en särskild bestämmelse om röstavgivandet på postanstalt. hos utlandsmyndighet eller på fartyg för det fall att flera

Prop. 1978/79zl95 80

omröstningar skulle äga rum samtidigt eller att folkomröstning hålls i sam- band med riksdagsval. ] övrigt bör omröstningsproceduren i det väsentliga beskrivas genom en hänvisning till 8—12 kap. vallagen. Denna hänvisning utgör ett tredje stycke i paragrafen. 1 8 kap. vallagen finns allmänna be- stämmelser om röstningen. i 9 kap. särskilda bestämmelser om röstning i vallokal. i 10 kap. särskilda bestämmelser om röstning på postanstalt. hos utlandsmyndighet och på fartyg. i 11 kap. särskilda bestämmelser om röst- ning med valsedelsförsändelse och i 12 kap. bestämmelser om den vidare behandlingen av röster som har avgivits på postanstalt. hos utlandsmyn- dighet eller på fartyg. Hänvisningen till 8 kap. vallagen avser också den i [Så detta kapitel intagna bestämmelsen om kommuns kostnadsansvar.

I tredje stycket hör. till komplettering av 8 kap. 12 & första stycket vallagen. föreskrivas att i lokal där omröstning äger rum skall finnas att tillgå ett exemplar av vallagen. av den allmänna folkomröstningslagen och av den lag som innehåller bestämmelser för den ifrågavarande omröstningen. [ fråga om folkomröstning i grundlagsfråga bör därjämte gälla att texten till det förslag som avses med omröstningen skall finnas i omröstningslokalen.

11 och 12%

Paragraferna upptar enligt förslaget bestämmelser om preliminär och slut- lig räkning av rösterna vid folkomröstning.

Enligt vallagen räknas de vid val avgivna rösterna dels preliminärt av valförrättarna och valnämnderna. dels slutligt av länsstyrelserna. Samman- räkningen vid folkomröstning torde bli mindre krävande än vid val. Det kunde därför ifrågasättas att anförtro åt omröstningsförrättarna och valnämn- derna att verkställa slutlig samntanräkning av rösterna. Emellertid anser jag att man inte bör avstå från den garanti för ett riktigt omröstningsresultat som ligger i en slutlig sammanräkning hos länsstyrelserna. I sammanhanget kan erinras om att i sammanräkningsförfarandet ingår prövning av giltig- heten av de avgivna rösterna (se 13 å). Jag föreslår därför att sammanräk- ningsförfarandet vid folkomröstning får följa samma ordning som vid val. Rösterna bör alltså i anslutning till folkomröstningen räknas preliminärt av omröstningsförrättarna i omröstningslokalerna och. såvitt gäller del av poströsterna. av valnämnderna samt därefter räknas slutligt av länsstyrel- serna. Bestämmelser med denna innebörd har tagits upp i 11 och 12 åå. Uppgiften att sammanställa resultaten från de skilda länen och tillkännage folkomröstningens utgång bör åvila centrala valmyndigheten. Härom fö- reslås en föreskrift i 15 &.

Sammanräkningsförfarandet har det självklara huvudsyftet att fastställa röstsiffrorna för de olika meningsyttringarna för hela landet. Samtidigt är det emellertid av väsentligt intresse att kunna avläsa opinionsfördelningen inom områden med olika social struktur och att kunna göra jämförelser med resultaten vid de allmänna valen inom skilda delar av landet. Om-

Prop. 1978/79: 195 81

röstningens informationsvärde blir större. ju mindre områden som görs till redovisningsenheter. Vid val enligt vallagen hänförs emellertid en del av poströsterna. nämligen de som enligt 13 kap. 9 & räknas preliminärt av val- nämnderna. aldrig till valdistrikt utan endast till valkrets. Skäl saknas enligt min mening att vid folkomröstning frångå denna ordning. som syftar till att trygga rösthemligheten. Folkomröstning kan därför inte redovisas per omröstningsdistrikt utöver vad som framgår av protokollen från den pre— liminära rösträkningen i omröstningslokalerna. Som minsta område för re- dovisningen vid den definitiva rösträkningen får i stället anges område som motsvarar valkrets vid val av kommunfullmäktige. Vad som har sagts nu har föranlett bestämmelser i 11 så tredje stycket och i 12 å andra meningen.

Vid den preliminära rösträkningen bör bestämmelserna i 13 kap. vallagen tillämpas. Föreskrifterna i 6 54 i detta kapitel om ttppt'lelningen av valsedlari olika grupper har emellertidersattsav bestämmelser som hartagits tippi 11 å andra stycket i förslaget till folkomröstningslag.

Bestämmelsen i 11 & tredje. stycket. som jag nyss berörde. motsvarar 13 kap. 9å första stycket fjärde meningen vallagen. l sammanhanget vill jag erinra om att personer som är upptagna i särskild röstlängd inte har rösträtt vid val av kommunfullmäktige och därför skulle kunna sägas inte vara att hänföra till område som bildar valkrets vid val av kommunfullmäktige. Av bestämmelser i vallagen som blir tillämpliga också vid folkomröstning (bl.a. 10 kap. 11 &. 12 kap. 1 och 2 åå och 13 kap. 9 ä') samt av förevarande stycke torde emellertid följa att röster från utlandssvenskar skall redovisas för den kommunala valkrets inom vilken den särskilda röstlängden enligt 4 kap. 20 & vallagen skall vara tillgänglig. En uttrycklig bestämmelse i ämnet anser jag överflödig.

Det yttre tillvägagångssättet vid länsstyrelsens slutliga sammanräkning bör stämma överens med vad som skall iakttas vid val. Bestämmelser härom har i förslaget förts in i 12 =".

Jag nämnde tidigare (se under 7—9 så") att man vid den slutliga sam- manräkningen bör kunna använda sig av ADB-teknik. Några regler härom i lagen anser jag emellertid inte behövliga. Bestämmelser om markeringar på röstsedlarna för maskinell avläsning får meddelas särskilt. när frågan aktualiseras inför en viss folkomröstning.

13å

Första stycket innehåller regler om röstsedels ogiltighet. Enligt första meningen skall en icke officiell röstsedel kasseras. Punkten har kommen- terats i det föregående under 7—9 ä;". Enligt andra meningen är också röstsedel som avsiktligen har försetts med kännetecken ogiltig.

] andra stycket föreslås bestämmelser om verkan av att röstkuvert in- nehåller mer än en röstsedel. Bestämmelserna överensstämmer i sak med reglerna i 14 kap. 4.5 andra stycket vallagen.

6 Riksdag-'n [978/ 79. I sant/. Nr 195

Prop. 1978/79zl95 82

14:

Paragrafen upptar bestämmelser om åtgärder som länsstyrelsen har att vidta föratt slutföra sammanräkningslörrättningcn. Bestämmelserna har av- fattats med föreskrifterna i 14 kap. Bä vallagen som förebild.

15.5

Som nämndes under 11 och 12% bör centrala valmyndigheten ställa samman resultaten från de skilda länsstyrelserna och tillkännage folkomröst- ningens utgång. Efter mönster av bestämmelsen i 14 kap. 12 & tredje meningen vallagen bör vidare gälla att de handlingar som rör folkomröst- ningen skafl bevaras under viss tid. Denna tid kan lämpligen bestämmas till ett år efter det att omröstningen har avslutats. Föreskrifter i de nu nämnda frågorna har förts in i förevarande paragraf.

16;

Riktighetcn av en folkomröstning bör kunna prövas efter klagan. F.n. gäller att samtliga valbesvär skall föras hos riksdagens valprövningsnämnd. Det bör också vara denna som prövar besvär över folkomröstning.

En folkomröstning bör ses som en enhetlig förrättning för hela landet. 1 konsekvens härmed bör den som vill besvära sig över ett fel angripa det centrala beslut varigenom röstresultatet för hela riket har kungjorts. Talan bör alltså riktas mot centrala valmyndighetens sammanräkningsbeslut. även om klaganden åberopar fel som t.ex. har förekommit vid omröstnings- förrättning eller vid sammanräkning inför länsstyrelsen. Den grundläggande besvärsbestämmelsen återfinns i paragrafens första stycke.

Enligt 11 ;" förvaltningslagen fär talan mot sådant beslut av myndighet som kan överklagas genom besvär föras av den som beslutet angår. om det har gått honom emot. Paragrafen är i och för sig tillämplig också på beslut varigenom centrala valmyndigheten har fastställt utgången av folk- omröstning. Det är emellertid att märka att utgången av en folkomröstning saknar rättsverkan för någon viss person. Det är därför tveksamt om 11 & förvaltningslagen ger någon egentlig ledning när det gäller att avgöra vem som är bcsvärsberättigad i sådana fall. Jag anser det befogat att genom en bestämmelse i folkomröstningslagen precisera kretsen av besvärsberät- tigade. Med hänsyn till vad jag nyss sade om folkomröstningen som en enhetlig förrättning för hela landet föreslår jag att besvärsrätten i fråga om ett visst fel inte begränsas till personer som är knutna till det samman— räkningsområde eller det län där det påstådda felet har begåtts. Talerätt bör först och främst tillkomma alla som enligt gällande röstlängd var röst- berättigade vid folkomröstningen. Därjämte bör personer som i röstlängden har uteslutits från rösträtt ha besvärsrätt. förutsatt att beslut i frågan av"

Prop. 1978/79: 195 83

länsstyrelsen i anmärkningsärende föreligger. Som jag har föreslagit i det föregående skall nämligen sådant beslut enligt 4 kap. 6.5 och 18,6 första stycket vallagen kunna överklagas i samband med besvär över folkom- röstning. Någon motsvarande bestämmelsc behövs däremot inte med an- ledning av föreskriften i 4 kap. 8 & tredje stycket vallagen om besvär över länsstyrelsens beslut om rättelse i röstlängden. Dels får nämligen besvär föras endast mot beslut varigenom ansökan om rättelse har bifallits. dels kan rättelse göras endast till någons fördel. —- Bestämmelsen om besvärsrätt bildar ett andra stycke i förevarande paragraf.

De formella reglerna för valbesvär bör tillämpas också i fråga om besvär över folkomröstning. 1 första stycket har därför tagits in en hänvisning till vissa regler i vallagen. nämligen 15 kap. 4 & andra och tredje styckena samt 5. 6 och 95%".

De allmänna bestämmelserna (4—13 ä;”) i förvaltningslagen är tillämpliga på valprövningsnämndens handläggning av såväl valbesvär som besvär över folkomröstning. Denna handläggning kan emellertid sägas gälla myndighets- utövning mot enskild endast såvitt gäller valbesvär och talan mot beslut över anmärkning mot röstlängd eller mot beslut om rättelse av röstlängd. De särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen för ärenden som gäller sådan myndighetsutövning (14—20 ås") är därför inte direkt tillämpliga i fråga om sådan handläggning av besvär över folkomröstning som inte avser beslut om röstlängd. Jag förutsätter emellertid att nämnden — utan att särskild föreskrift meddelas därom — kommer att iaktta samma förfaranderegler vid handlägg- ningen av besvär över folkomröstning som vid handläggningen av valbe- svän

17å

De i 15 kap. 79' vallagen intagna materiella bestämmelserna lör valbe- svärsprövningen bör i möjligaste mån tillämpas också på prövningen av besvär över folkomröstning. Förevarande paragraf ansluter därför nära till bestämmelserna i nämnda lagrum i vallagen. På ett par punkter föreslårjag emellertid avvikelser.

Utgången av en folkomröstning i en grundlagsfråga fastställs genom ett konstaterande att det förslag som har varit föremål för omröstningen har godtagits eller förkastats. Ett fel får således anses ha haft inverkan på ut- gången endast om det har lett till ett annat beslut i grundlagsfrågan än vad som annars skulle ha varit fallet. Utgången av en rådgivande folk- omröstning fastställs däremot endast genom angivande av röstetal för de olika meningsriktningarna. Utgången har därför i detta fall blivit påverkad även av ett fel som medför förskjutning med endast ett fåtal röster i de föreliggande röstetalen. Det vore emellertid orimligt om varje fel. som kan ha påverkat röstsiffrorna men som inte kan rättas genom förnyad rösträk-

Prop. 1978/792195 84

ning. skulle leda till ny omröstning. Endast när det framstår som befogat bör ny omröstning beslutas. Ny rådgivande omröstning skall naturligtvis komma till stånd om den kan tänkas ge till resultat att annan mening än enligt den överklagade sammanräkning får majoritet i hela riket. Men även i andra fall kan ny omröstning vara motiverad såvitt gäller rådgivande folkomröstning. Storleken av röstövervikten för en mening i en rådgivande folkomröstning kan sålunda vara av betydelse för statsmakternas framtida ställningstagande i det ämne som är föremål för folkomröstning. Skillnaderna i röstsiffror kan ha särskilt intresse om tre eller flera alternativa förslag har underställts folkomröstning. Ovissheten om det korrekta röstutfallet inom ett snävare geografiskt område kan också någon gång vara skäl att föranstalta om ny omröstning inom området i fråga. Det låter sig. såvitt gäller rådgivande folkomröstning. knappast göra att i generella ordalag ange när ett fel kan tänkas ha medfört så stor röstförskjutning att ny omröstning har fog för sig. Frågan får avgöras av valprövningsnämnden med beaktande av omröstningens syfte och den situation som är för handen. Jag föreslår att det i förevarande paragraf föreskrivs att förordnande om ny omröstning. såvitt gäller rådgivande folkomröstning. får meddelas endast om felet kan ha lett till att resultatet av folkomröstningen har blivit missvisande med hänsyn till omröstningens ändamål.

Förordnande om ny omröstning bör i paragrafen anges gälla ett eller flera områden som bildar valkrets vid val av kommunfullmäktige. Som tidigare har nämnts bör sådan valkrets vara minsta område för redovisning av röst- utfallet vid den slutliga sammanräkningen av folkomröstning (se under 11 och 12 åå).

1 den avslutande paragrafen föreslås en bestämmelse som erinrar om att i särskild lag för viss rådgivande folkomröstning skall anges den fråga som skall ställas till folket och tidpunkten för omröstningen.

Av 8 kap. 4; RF följer att sådana kompletterande förfaranderegler — t. ex. om röstsedlar. om tillhandahållandet av röstsedlar och om rösträk- ningen — som kan behövas för en viss folkomröstning kan beslutas i form av lag. Sådana föreskrifter torde emellertid endast i Sällsynta undantagsfall behöva beslutas inför en folkomröstning i en grundlagsfråga.

lkraftträdande

Med hänsyn till det nära samband som råder mellan vissa bestämmelser i förslaget till folkomröstningslag och de föreslagna ändringarna i RFzs regler om grundlagsstiftningsforfarandet förordas att lagen träder i kraft samtidigt med dessa ändringar.

Prop. 1978/79:195 85

5. Hemställan

Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att ]. iden ordning som anges i 8 kap. 15 & regeringsförmen antaga förslaget till lag om ändring i regeringsformen.

2. i den ordning som anges i 8 kap. 16 & regeringsformen antaga förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

(le/s såvitt avser huvudbestämmelserna och ikraftträdandebestämmel- sen.

dels såvitt avser tilläggsbestämmelserna.

3. antaga förslaget till lag om lagrådet.

4. antaga förslaget till folkomröstningslag.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

Bilagor

Älgö» 15”) E%] Statens offentliga utredningar Bilaga /

%& 1978134 få Justitiedepartementet

Förstärkt skydd för fri— och rättigheter

Betänkande av rättighetsskyddsutredningen Stockholm 1978

Omslag Jan Boman Jernström ()ffsettryckeri AB

ISBN 91-38—03938 lSSN ()375-250X Gotab. Stockholm 1978

SOU 1978:34

Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet

Den 20 januari 1977 bemyndigade regeringen chefen för justitiedeparte- mentet att tillkalla en kommitté med högst åtta ledamöter för att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefcn den 21 januari 1977 f. d. ambassadören Gunnar l leckschcr till ordförande i kommit- ten. Vidare förordnade departementschefcn den 27januari 1977 till ledamöter i kommittén utredningssekreteraren Sven Andersson. riksdagsledamöterna Anders Björck. Bertil Fiskesjö och Britta llammarbackcn. sekreteraren Kenneth Kvist. informationssekrctcraren Bo Könberg och riksdagsleda- moten Carl Lidbom.

Kommittén har antagit namnet rättighctsskyddsutredningcn. Den 31 januari 1977 förordnade departementschefcn hovrättslagmannen Erik Holmberg att som sakkunnig biträda utredningen.

Till experter i utredningen förordnade departementschefcn den 31 januari 1977 numera rättschefen Claes Eklundh.den 4 maj 1977 hovrättsassessorn Göran Regner och den 28 december 1977 departementsråden Lars Beckman och Gunnar Björne. byråchefen Brita Burström och professorn Jan Anders Hagstedt.

Till sekreterare i kommittén förordnades den 1 februari 1977 hovrätts- liskalen Claes 11.Örn och den 24 mars 1977 försäkringsdomarcn Carl llerman Bergh. Den 13 juni 1977 förordnades hovrättsfiskalen Marie Hafström till biträdande sekreterare.

Departementschefen har den 1 juli 1977 förordnat att lagrådsutredningens betänkande (Ds Ju 1977:10)"Lagrådets ställning och uppgifter" jämte därtill fogat arbetsmaterial skall överlämnas till rättighetsskyddsutredningcn i enlighet med vad som anges i direktiven för sistnämnda utredning.

Den 10 november 1977 beslöt regeringen vissa tilläggsdirektiv till rättig- hetsskyddsutredningen.

Efter beslut den 1 december 1977 av regeringen har till utredningen överlämnats en framställning från Svenska företagares riksförbund rörande grundlagsskyddad näringsfrihet.

Rättighetsskyddsutredningen får härmed överlämna sitt betänkande. Vid detta är lagrådsutredningens betänkande fogat som bilaga. I arbetet med rättighetsskyddsutredningens betänkande har utredningens samtliga leda- möter samt Holmberg. Eklundh och Regner deltagit. Holmberg har därjämte i betydande utsträckning medverkat i sekretariatets arbete. Beckman har

SOU 1978134

deltagit i utredningens arbete med grundlagsskyddet vid expropriation och dylikt. Björne. Burström och Hagstedt har deltagit i utredningens arbete med grundlagsskyddet mot retroaktiv lagstiftning.

Reservation har avgivits av Kvist. Utredningen har härmed slutfört sitt uppdrag.

Stockholm i april 1978

Gunnar H eekscher

Sven Andersson Anders Björck Bertil F iskraj/"ö Brit/a Hammarbacken K vnncth K vist Bo Könberg Car! Lidbom

/(”ar/ Herman Bergh C laes H. Örn

Marie H elström

SOU 1978:34

InnehåH

Förkortningar Sammart/turning

xIO'xU'lJ—b—JPJ—

Särskilt förfarande för rättighetsbcgränsande lagstiftning Grundlagsstiftning

Lagprövningen Lagrådsgranskningcn

Expropriation . .

Förbud mot retroaktiv skattelag . Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

F :» latt/nn usla/slag 1 2 3

1

Ändringar | regeringsformen Ändringar | riksdagsordningen Förslag till lag om lagrådet

Utredningens direktiv

Fråga/nus tidigare behandling

2.1 Inledning . .

2.2 1809 års regeringsform 2.3 Lagrådets tillkomst 2.4 Den tingstenska utredningen 2.5 Författningsutredningen 2.6 Lagrådsgranskningen fakultativ 2.7 Grundlagberedningen 2.8 1974 års regeringsform 2.9 1976 års reform

Grundläggande svnpunkter

El! särskilt lagsti/tnings/ör/at"ande,/örji'i- (n'/1 rättig/telsbegränsande lag . . . . . 4.1 Bakgrunden . . . . . . . . . . 4.1.1 Rättighetsbegransningar i många fall ofrån- komliga . 4.1.2 Det tidigare grundlagsarbetet

11 13

13 14 15 15 16 16 17

19 19 27 32

37

41 41 4| 42 42 43 44 44 45 46

49

53 53

53 54

'Jx

..

6 Innehåll SOU 1978:34

4.1.3 Rättighetsskyddsutredningens direktiv i den- na del . . . . . . . . . . . . 55 4.2 Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning . . . . . . . . . . . . 56 4 7 .1 Vid tillkomsten av 1974 års regeringsform . 56 4.2 .2 Vid 1976 års relorm . . . . . . . . 57 4.3 Den materiella metodens möjligheter är begränsade". ocksa ett förfarant'leskyt'ld behövs . . . . . . . 60 4.4 Huvudproblemen . . . . . . . . . . . . . 62 4.5 Ett underlag för att lösa "bihangsproblemet" . . . 64 4.5.1 En slutsats av rättighetsskyddsutredningens "frekvensundersökning" . . . . . . . 64 4.5.2 Frågan om ett generellt undantag för "rena" frihetsstraff . . . . . . . . . . 65 4.5.3 Fragan om ett generellt undantag( för husrann— sakan och dylikt . . . . . . . . 66 4.5.4 Frågan om ett generellt undantag lör vissa tystnadsplikter . . . . . . . . . . . 67 4.5.5 Sammanfattning av 4.5 . . . . . . . 67 4.6 Övriga huvudproblem . . . . . . . . . . . 58 4.6.1 Det särskilda beslutsft'irfarandet bör vara tillämpligt bara på yrkande . . . . . . 68 A. Rättighetsskyddsutredningen bygger på grundlagsskyddets nuvarande upplägg-

ning . . . . . . . . . . 68 B. En metod att minska olägenheterna av gränsoklarheterna . . . . . . . . 60 4.6.2 1 princip ej bara skärpande ingrepp . . . 70 4.6.3 I fråga om lag som innehåller föresknfter av olika slag . . . . . . . . . 70 4.7 Ovriga huvudfrågor angående tillämpningsområdct . 71 4.7.1 Inledning . . . . . . . 71 4.7.2 1 fråga om den fackliga konflikträtten . . 72 4.7.3 1 fraga om utlänningar . . . . . . . . 72 4.7.4 Ett spörsmål rörande regeringsformens yttran- defrihetsbegrepp . . . . . . . . . . 73 4.7.5 Tidsbegränsad lag . . . . . . . . 74 4.7.6 Krig krigsfara och andra extraordinära situa- tioner . . . . . . . . . 75 4.7.7 Rättighetsbegransning som följdandring till grundlagsändring eller till konvention . . 76 4.7.8 Om mer än ett särskilt Iagstiftningsförfarande efter ordalagen '.ir tillämpligt . . . . . 77 4.7.9 Om rättigheter som bryter sig mot varandra m.m. . . . . . . . . . . . 78 4.710 Särskilt om ekonomiska ingreppsformer . 79 47.11 Särskilt om sekretesslag . . . . . . . 80

4.8. Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstift- ningsförfarandets utformning . . . . . . . . . 81

SOU 1978134 4.9 4.10 4.|| 4.12 5

Lag/n'()"vningen

Sammanfattning |||-' förslaget i denna del Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? (_)Iika typfall 4.101

4.102

4.103

4.104

4.105

4.106 4.107 4.108 4.109

Den formella lagkraftens princip skall ej gälla beträffande det särskilda lagstiftningsförfa— randet . . "Bihangsbestämmelser". "hänvisningsbe- stämmelser" och vissa andra "kopplingssitua- tioner" . . Rättighetsbegränsningen intar en mera central plats | lagen . . . . . . Lagar som i princip handlar bara om fri och rättighetsbegränsning Särskilt om brottsbalken A. Yttrandefrihetsbrotten m m. . B. Vad straffbestämmelserna om _vttrandefri- hetsbrotten drar med sig"

C. Beträffande brottsbalken i övrigt Processlag Exekutiv lag . Vissa bestämmelser a'r odelbara Ett praktiskt förbehåll

Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings— förfarandets tillämpningsområde 4.11.l 4.11.2 4.11.3 4.11.4

4.11.5

Vissa tystnadsplikter Husrannsakan och liknande intrång

' Rena frihetsstraff . .

Förlängning av lags giltighetstid. En särskild underställningssituation Krig och omedelbar krigsfara

Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättig- hctsbegränsningar

Lagrådet

6.1 Bakgrunden . .

6.2. Lagrådsgranskningen före 1971 6.2.1 Granskningsområdet 6.2.2 Granskningens inriktning . . 6.2.3 Lagrådets sammansättning och arbetsformer 6.3 6.4 6.5

6.6 6.7

1971 års reform 1974 ars regeringsform . . . . . . . Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning 6.5.1 6.5.2

Ändringsförslag efter 1974 . . . Konstitutionsutskottets granskningsbetän— kanden

Lagrådsutredningens förslag Antalet Iagrådsremisser efter 1971

84

84

85

86

88 88 88

89 89 91 93 93 93

94 94 96 97

98 99

99

Innehåll 7

8. Innehåll

SOU 1978:34

6.8. Överväganden

6.8.1. Allmänna utgångspunkter . 6.8.2 1nriktningen av lagrådsgranskningen 6.8.3 Området för lagrådsgranskningen . 6.8.4 Lagrådets sammansättning och arbetsformer

För/armada! vid grundlagsstil'tning

7 . 1 Bak gru nden 7.2 Överväganden . 7.2.1 Tidsfrist vid grundlagsändring . . . 7.2.2 Folkomröstning om vilande grundlagsförslag

l-Z'irstärkningar av särskildahi- och rättigheter 8.1 Förstärkt skydd mot retroaktiv lagstiftning

8.2 Förstärkt skydd vid expropriation och dylikt . . . 8.2.1 Grundlagsfrågans hittillsvarande behandling 8. 2. 2 Gällande ersättningsregler i vanlig lag 8. 2. 3 Överväganden .

8.3 l—örstärkt skydd för medborgarskapet 8.4 l—örstärkning av de processuella garantierna vid frihets- berövande

Specialmativering Regeringsformen

2 kap. 7 & 2 kap. 9 % 2 kap. 10 5

2 kap. 12 å . .

1 Yttrandefriheten Massmedierättcn

Brottsbalken m. m. .

Upphovsrätt och dylikt Reklam

Yrkesmässig kreditupplysning m.m.

Datalagen .

Vård- eller behandlingslagstiftning och dylikt

T ystnadsplikt

Övrigt .

lnfonnationsfriheten . . .

Mötesfriheten och demonstrationsfrihetcn Föreningsfriheten

Religionsfriheten . .

Skyddet för förtrolig meddelelse 'örelsefriheten . . . .

Brottsbalken och viss anknytande lagstiftning Rättegångsbalken och viss anknytande lagstiftning m.m.

Barnavårdslagen N ykterhetsvårdsl agen

x—IONkll-P-UJN

131 131 133 135 146

149 149 150 150 151

155 155 164 164 165 167 168

172

175 175 175 175 175 177 178 178 179 181 182 182 183 184 184 185 185 186 186 186 187 190 190

194 196 198

SOU 1978:34

Lagen om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall samt anknytande lagstiftning Omsorgslagen Smittskyddslagen Vissa bestämmelser i övrigt Vissa tjänsteplikter . . 8 Skvddet för den kroppsliga integriteten 9 Rätten till offentlig förhandling vid domstol 10 Riksdagsförfarandet

2 kap 18 ; 2 kap. 20 ; 8 kap. 1 ; 8 kap. 4; 8 kap. 15 ; 8 kap. 16 k 8 kap. 18 ; 10 kap. 5 ; 11 kap. 14; 13 kap. 7; Övc rgä ngsbestämmelscr

9.2 Riksdagsordningcn 1 kap. 4; Tilläggsbcstämmelse 2.7.1 Tilläggsbestämmelse 2. 7. 3 2 kap. 9 ; 3 kap. 1 3 kap. 3 kap. 1 4 kap. 8; . 4 kap. 10 ; . . . . . . 5 kap. 1 ; och t|l|.|ggsbestamm|lse 5.1. 3 5k'.|p.2;.. . .. 5 kap. 3 ; och tilläggsbestämmclse 5.3.1 8 ; 1 1

_. »OxJON '.IJZ'JI-CII

5 kap. 5 kap. 5 kap.

0 2 . . . . . lkraftträdandebestämmelse

"If-"If.

9.3 Förslaget till lag om lagrådet l. 6 och 16 åå 10; ' . 11— 17; . . O|ugangsbestammelser

Reservation

Bilaga ] Lagrådsutre:/ningens betänkande . Bilaga 2 Ratlltjietsskuldsttt/edntngens I'rekvensunder sökning

199 200 200 201 202 202 207 209

209 209 211 211 211 212 212 214 215 215 215

216 216 216 216 216 216 217 217 217 217 217 218 218 218 219 219 220

323

Innehåll 9

SOU l978:34

Förkortntngar

c Centerpartiet Dir Utredningsdirektiv l)s Ju Justitiedepartemcntcts utredningsserie fp Folkpartiet GLB Grundlagberedningen KU Riksdagens konstitutionsutskott m Moderata samlingspartiet NJA Nytt juridiskt arkiv | (samling av högsta domstolens domar) prop. Regeringens (Kungl. Maj:ts) proposition RF Regeringsformen RO Riksdagsordningen rskr Riksdagens skrivelse 5 Sveriges socialdcmokratiska arbetareparti SFS Svensk författningssamling SkU Riksdagens skatteutskott SOU Statens olfentliga utredningar TF Tryckfrihetsförordningen v pk Vänsterpartiet kommunisterna

SOU 1978:34

Sammanfattning

Rättighetsskyddsutrcdningen har haft i uppdrag att utreda frågan om förstärkt skydd i regeringsformen för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Genom de ursprungliga direktiven fick utredningen tre huvuduppgifter. nämligen 1) att utarbeta förslag till särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbcgränsande lagstiftning. 2)att ta ställning till lagprövningens roll i rättighetsskyddet och utformningen härav, 3') att ta ställning till hur man skall avgränsa området för en obligatorisk laggranskning i lagrådet. hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet. Utredningen skulle också vara oförhindrad att ta upp andra frågor om förstärkningar av rättighetsskyddet. Som exempel på sådana frågor nämndes skyddet för egendomsrättcn vid expropriation och annat sådant förfogande. krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsändring. förbud mot rättighetsbegränsning på diskriminatorisk grund. utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfrihcten och den s. k. föräldrarätten. 1 tilläggsdirektiv har utredningen senare fått en fjärde huvuduppgift. nämligen att överväga frågan om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet.

Utredningen inledde sitt arbete i februari 1977 och har arbetat under krav på skyndsamhet. Den har begränsat sig till sina huvuduppgifter och några fakultativa uppgifter. nämligen skyddet för egendomsrätten vid expropria- tion m. m.. krav på viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsänd- ring och utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Utredningen har också övervägt frågan om förstärkning av grundlagsskyddet för medborgar- skapet. Förslaget innebär följande.

1 Särskilt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning

Förslag till lag som angår begränsning av sådan fri- eller rättighet som över huvud taget kan begränsas skall på yrkande av lägst tio riksdagsledamöter vila hos riksdagen i tolv månader från det att det beredande utskottet avgav sitt betänkande i ärendet. Om förslaget vid omröstning i kammaren får stöd av fem sjättedelar av de röstande. är det dock antaget omedelbart. Ett förslag som har vilat tolv månader skall därefter anmälas i kammaren av det beredande utskottet med ett nytt betänkande. Därvid blir det möjligt att föreslå sådana jämkningar av det vilande förslaget som ligger inom ärendets

14. SaInnianlattning

SOU l978z34

ram. 1 denna omgång skall förslaget prövas enligt vanliga regler. dvs. det kan antagas med enkel majoritet.

Frågan huruvida ett lagförslag angår rättighetsbcgränsning prövas för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Besvarar utskottet denna fråga jakande. skall förslaget vila. om inte riksdagen omedelbart förkastar det — något som riksdagen kan göra med enkel majoritet — eller antager det med fem sjättedels majoritet. Besvarar konstitutionsutskottet frågan neka nde. förfaller uppskovsyrkandet och riksdagen prövar omedelbart förslaget enligt allmänna regler. Utskottet får inte ge ett nekande svar utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Konstitutionsutskottet ärinte bundet av vad lagrådet har sagt.

De fri- och rättigheter som omfattas av det föreslagna uppsk()vsförfarandet är de 5. k. opinionsfriheterna. dvs. yttrande-. informations-. mötes-. demon- strations- och föreningsfrihetcrna. och vidare skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp. mot kroppsvisitation och mot liknande intrång. skyddet för förtrolig meddelelse. skyddet för den fysiska rörelsefriheten samt principen att förhandling vid domstol skall vara offentlig.

För att uppskovsreglerna inte skall bli ett hinder i den allmänna reform- verksamheten görs undantag för sådana frihetsbegränsningar som erfaren- hetsmässigt ofta förekommer som "bihang" i lagar som i första hand rör andra ting. Vad som åsyftas här är tystnadsplikter för offentliga funktionärer. föreskrifter om husrannsakan eller liknande intrång — t. ex. inspektionsrätt för tills_|-'nsm_|-'ndighet — och föreskrifter om frihetsstraff. dock inte husrann- sakan eller frihetsstraff riktade mot någon utövning av en fri- eller rättighet. Exempelvis faller en föreskrift om fängelsestraff för misshandel utanför det särskilda förfarandet. En föreskrift om fängelsestraff för uppvigling omfattas däremot av detta. Vidare görs undantag för förlängning med högst två år av tidsbegränsad lag (t.ex. den särskilda lagen om telefonavlyssning vid förundersökning angående grovt narkotikabrott m. m.).

Uppskovsrcglerna skall omfatta sådan särskild lag varigenom utlänning särbehandlas i rättighetshänseende.

2 Grundlagsstiftning

1 syfte att öka möjligheterna till offentlig debatt kring väckta förslag till ändring av grundlag föreslår rättighetsskyddsutredningen att sådana förslag skall väckas minst tio månader före det riksdagsval. efter vilket det andra och avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Med avseende på ordinarie riks- dagsval innebär regeln att förslag skall framläggas senast omkring mitten av november året före valet. Konstitutionsutskottct skall dock kunna medge undantag från regeln om tidsfrist. Härför fordras ett beslut i utskottet fattat med fem sjättedels majoritet.

Utredningen föreslår vidare att förslag till ändring av grundlag, som har antagits som vilande av riksdagen. skall underställas folkomröstning. om minst en tredjedel av riksdagens alla ledamöter begär det. Folkomröstningen skall i så fall äga rum samtidigt med det riksdagsval. efter vilket det avgörande riksdagsbeslutet skall fattas. Förslaget är förkastat. om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar emot förslaget och de till antalet är fler än

sou 1078-34 Sammanfattning lS

hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall skall förslaget behandlas på vanligt sätt av den nyvalda riksdagen.

3 Lagprövningen

För närvarande gäller att domstol och annan rättstillämpande myndighet skall underlåta att tillämpa föreskrift. som till sitt innehåll avviker från grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller. om före- skriften har beslutats av ett organ som saknar kompetens att besluta i frågan eller om stadgad ordning i något annat hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Har föreskriften beslutats av riksdagen eller rege- ringen. skall den sättas åt sidan endast om felet är uppenbart.

De nu beskrivna grundsatserna. som hittills har ansetts giltiga till följd av utvecklingen i rättspraxis. skall enligt förslaget lagfästas genom en föreskrift i regeringsformen.

4 Lagrådsgranskningen

Lagrådets ställning och uppgifter har utretts av en särskild utredning. lagrådsutredningen. Rättighetsskyddsutredningen har utarbetat sitt förslag i denna del med lagrådsutredningens betänkande (bilaga I) som underlag.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår att _vttrande av lagrådet bör inhäm- tas. innan riksdagen beslutar lag som tillhör någon av ett antal uppräknade typer. Dessa är

grundlag om tryckfriheten lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna lag om kommunal beskattning lag som avses i 8 kap. 2 a' regeringsformen. dvs. lag om svenskt medborgarskap och civillag lag som avses i 8 kap. 3 & regeringsformen. dvs. offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (strafflag. lag om statlig skatt. lag om naturvård. lag om arbetarskydd. lag om marknadsföring. lag om tvångsåtgärder inom socialvården m. m.) Cl lag som avses i ll kap. regeringsformen. dvs. lag om rättegången. lag om offentliga tjänstemäns rättsställning. lag om överlämnande av myndig- hetsutövning till enskild organisation eller individ m. m.

[I EIB DDD

Den återgivna grundlagsregeln om remiss till lagrådet är tillämplig om riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vidare sägs att i ett par undantagsfall lagrådets yttrande inte behövs. Dessa fall är att riksdagen finner att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att det skulle fördröja Iagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Effekten av huvudregeln förstärks genom att regeringen skall bli skyldig att

16. Sammanfattning

SOU 1978:34

redovisa sina motiv. om den framlägger förslag till lag inom något av de uppräknade områdena utan att ha hört lagrådet. Sådan redovisning skall således lämnas.om regeringen exempelvis anser att lagen inte är "viktig" för enskilda eller från allmän synpunkt eller att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Utredningen hänvisar också till att riksdagsutskott kan inhämta yttrande av lagrådet och att detta i regel skall göras redan när en tredjedel av utskottets ledamöter begär det.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår en uttrycklig grundlagsregel om inriktningen av lagrådets granskning. Den föreslagna regeln innebär att lagrådet skall undersöka. hur lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt samt hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra och till rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare överväga. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften. och i övrigt söka belysa problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Beträffande lagrådets sammansättning och tjänstgöring ansluter sig rättig- hetsskyddsutredningen i allt väsentligt till vad lagrådsutredningen har föreslagit. Detta innebär att det normala antalet ledamöter på avdelning av lagrådet sänks från fyra till tre. att minst en av dessa skall varajustitieråd och minst en regeringsråd. att lagrådet skall kunna arbeta på högst fyra avdelningar samt att sammanlagt högst nio justitie- och regeringsråd skall kunna tagas; i anspråk för tjänstgöring i lagrådet. Jurist som inte ärjustitie- eller regeringsråd. t. ex. förutvarande justitie- eller regeringsråd. skall kunna anlitas vid behov. dvs. främst när en fjärde avdelning behövs eller när en avdelning undantagsvis behöver en fjärde ledamot.

5 Expropriation

Rättighetssl—zyddsutredningen föreslår att grundlagsregeln om rätt till ersätt- ning vid expropriation eller annat sådant förfogande (tvångsinlösen enligt byggnadslagen. enligt någon ransonerings- eller förfogandelag osv.) skall formuleras så att det blir fullt klart att den vilkens egendom tages i anspråk skall få ersättning för sin förlust. De närmare grunderna skall liksom hittills bestämmas i lag. Utredningen uttalar att nu gällande lagregler inte avviker från den standard som den föreslagna grundlagsregeln kräver.

6 Förbud mot retroaktiv skattelag

Rättighetsskyddsutredningen föreslår ett principiellt förbud mot retroaktiv skattelag såsom komplettering av det redan gällande förbudet mot retroaktiv strafflag. Den föreslagna regeln innebär att skatt eller avgift inte skall få tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten (att intäkten blev tillgänglig för lyftning. att den bokfördes eller skulle bokföras. att förmögen- hetstillgångcn var i den skattskyldiges ägo. att arvlåtaren dog osv.). Det undantaget skall dock gälla att riksdagen skall kunna besluta att föreskriften skall gälla även om nämnda omständighet inträffade medan förslag till föreskriften var under prövning i riksdagen eller efter det att regeringen hade

SOU 197334

lämnat riksdagen ett skriftligt meddelande i saken. Detta undantag syftar till att förebygga sådana orättvisor som kan uppkomma som en följd av att föreliggande legala möjligheter till skatteflykt utnyttjas efter det att det har blivit känt att lagändring förbereds. Vidare skall undantag gälla i händelse av krig. krigsfara eller svår ekonomisk kris.

7. Grundlagsskyddet för svenskt medborgarskap

För närvarande gäller att ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i annan stat. Denna skyddsregel förstärks enligt förslaget så att den omständigheten att någon är eller blir medborgare i annan stat inte blir tillräcklig orsak att beröva honom hans svenska medborgarskap. Principiellt uppställs i grundlagsregeln det kravet att han med fri vilja söker medborgarskap i den andra staten. Principen får dock vidkännas vissa undantag. Det skall kunna föreskrivas i lag att barn under 18 år följer sina föräldrar eller någon av dem i fråga om medborgarskapet. Vidare skall det kunna föreskrivas att den som sedan födelsen är medborgare även i en annan stat och sedan minst fem år är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid vuxen ålder (vid 18 års ålder eller senare). Den senast återgivna undantagsregeln innehåller ett förbehåll om konvention med den andra staten. Sådan överenskommelse skall enligt vad utredningen uttalar underställas riksdagen för godkännande.

Bakom rättighetsskyddsutredningens förslag står utredningens ordförande Gunnar lleekscher samt ledamöterna Sven Andersson (5). Anders Björck (m). Bertil Fiskesjö (c). Britta Hammarbacken (c). Bo Könberg (fp) och Carl Lidbom (s). Ledamoten Kenneth Kvist (vpk) har reserverat sig för att de grundläggande fri- och rättigheterna skall skyddas på annat sätt och för att grundlagsskydd skall beredas åt vissa rättigheter som nu inte skyddas av regeringsformen.

Hänvisningar till S7

  • Prop. 1978/79:195: Avsnitt 1

Sammanfattning

SOU 197834

Författningsförslag

1 Ändringar i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen

dels att nuvarande 13 kap. 7—11 åå skall betecknas 13 kap. 8—12 åå. dels att 2 kap. 7.9. ll). 12. 18 och 20 åå. 8 kap. 1.4.15.16 och 18 åå samt 10 kap. 5 & skall ha nedan angivna lydelse.

dels att i regeringsformen skall införas två nya paragrafer. 11 kap. 14 å och 13 kap. 7 &. av nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen fvt/else 2 kap. 7 # lngen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har lngen medborgare som är eller har

varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han är eller samtidigt blir medborgare i

varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt. eller sin itt/lyckliga sam-

annan stat. f_l't'ké' eller genom att inträda i allmän tjänst. blir medborgare i annan stat. Utan hinder härar lär dm'klll'ireskrii'as att barn under nder/on är ifråga om sin medborgarskap skall följa föräld- rarna eller en av dem. Vidare får I/öreskrivas att. i enlig/tet med överens- kmnme/se med annan stat. den som sedan./("nielsen är medborgare även i deti andra staten och sedan minst/'em är är varaktigt basal! diin förlorar sitt svenska medborgarskap vid adermn års ålder eller senare.

9 & l—lar annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott. skall denne kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat.

..

0. F ("ir/attnings/öts/ag

SOU 197834

.*Vttvarttnde lide/.se Fires/(igen lvl/else

Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis. skall han likaså kunna få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd. om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Om icke den prövning som föreskrivas i denna paragrä/ här uppdragits ät behörig tnvndighet. skall den tn/öras av allmän domstol.

10 &

Straffeller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd. när den förövades. Ej heller får svårare brottspå— följd åläggas l'ör gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande och annan särskilt] rättsverkan av brott.

Skatt eller avgift _/är ej tt/tagas i vidare män än som-följer av./öreskri/i. som gällde när den omstt'indtghet itt/rättade som utlöste skutt- eller avgi/tssky/digheten. R iksdägenl/är lik- väl. om den finner särskilda skäl påkalla det. föreskriva att skatt eller avgift jär ttttagas även i annat fall, doek endast om sagda omständighet inträffade. sedan ett av regeringen eller riksdagsutskott framlagt . /örslag därtill hade lämnats till riksdagen eller sedan regeringen hade lämnat riks- dagen meddelande i saken genom skrive/se. Riksdagen jär härutöver föreskriva undantag/rån vad som är bestämt il/örsta meningen. om riks- dagen/inner det påkallat av särskilda skäl l samband med krig. krigs/ara eller svär ekonomisk kris.

12 så

De fri- och rättigheter som avses il & 1—5 samt i6 och 8 åå och i 11 åandra stycket får. i den utsträckning som 13—16åå medgiver. begränsas genom lag eller genom annan författning efter bemyndigande i lag enligt 8 kap. 7 Hörsta stycket 7 eller 10 %.

Begränsning som avses i första stycket får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej

SOU 1978:34

.N-"ttvat'utule lvdelse Föreslagen lule/se

göras enbart på grtrnd av politisk. religiös. kulturell eller annan sådan

åskådning.

Varje medborgare skall vara till- försäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag,/ör det-fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfo— gande.

18

Förslag till lag angående begränsning av någon av delfri- och rättigheter som angives iförsta stvt'ket ska/l, attt det ei förkastas. på _vrkande av lägst tio riksdags/(alamäter vila i minst tolv månader från det att det första tttskotts_t-'ttratrdet över förslaget att- mäldes i riksdagens kammare. Utan hinder ltärav katt riksdagen antaga förslaget. om minstf'em sjättedelar av röstande förenar sig därom. Frågan, huruvida lagförslag angår begränsning som nu sagts, prövas/ör riksdagens vidkommande av konstitu- tionsutskottet.

Tredje stveket gäller iekeförslag till förlängning ttted högst två år av giltig- hets/iden för tidsbegrt'insad lag. Det skall ej heller tillämpas enbart därför att den föreslagna lagen attgår

]. förbud att röja sådant. som någon ltar erfarit i alltttätt tjätrst eller under utövande ar' tjänste/dikt och som får ltållas hemligt med stöd av tri-'ekf'ri- hets/örordnitrgetr ,

2. husrannsakan eller liknande in- trång eller

3. frihetsstraff" såsom påföljd för viss gärning. de

Varje medborgare vilkens egen- dom tages ianspråk genom expropria - tiott eller annat sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning/ör förlusten enligt grunder som bestäm- mes i lag.

20.5

Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan

Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan

F örfa t tnittgsfötslag 21

För/attttings/öts/ag

tN'ttt'arande lydelse

meningsyttring eller att tillhöra tros- samfund eller annan sammanslut- ning (2 å andra meningen).

2. skydd mot dödsstraff. kropps- straffoch tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 åå).

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9å första stycket).

4. skydd mot retroaktiv brottspå— följd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott (10 å).

5. skydd mot inrättande av dom- stol i vissa fall (11 å första stycket).

6. skydd mot missgynnande på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 så).

7. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 å).

8. rätt till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfo- gande (18 å).

SOL? 197834

l-t'ires/agett lidelse

nrcningsyttring eller att tillhöra tros- samfund eller annan sammanslut- ning t2 å andra meningen).

2. skydd mot dödsstraff. kropps- straff'och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden (4 och 5 åå).

3. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (Slå första stycket).

4. skydd mot retroaktiv brottspå— följd och annan retroaktiv rätts- verkan av brott sattt] mot retroaktiv skatt eller avgift (10 å).

5. skydd mot inrättande av dom- stol i vissa fall (11 å första stycket),

6. skydd mot missgynnande på grund av ras. hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 åå).

7. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 å).

8. rätt till ersättning vid expro- priation eller annat sådant förfo- gande (18 å).

Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag. är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om

1. yttrandefrihet. informationsfrihet. mötesfrihet. demonstrationsfrihetx föreningsfrihet och religionsfrihet ('1 å).

2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 å första meningen).

3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 åå, mot kroppsvisitation. husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i

förtrolig meddclclse (6 å).

4. skydd mot frihetsberövande (8å första meningen).

5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 å andra stycket),

6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 å andra stycket).

7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (lZå andra stycket tredje

meningen).

8. författares. konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 å).

Po" sådana särskilda föreskrifter sotn avses i andra siveket tillämpas I .7 å tredje stycket sam/fjärde stveke/ första meningen.

SOU 1978134

.Vt/varande lt'rlelse l'iires/agett llt/('lM'

8 kap.

1 .: Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll ej får meddelas eller får meddelas endast genom lag.

4 ;" Fi'ireskrifter om rådgivande folk- omröstning i hela riket meddelas genom lag.

Grundlag stiftas genom två lika- lydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas. förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Riksdagen lår icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag. som är ofören- ligt med annat vilande grundlagsför- slag. utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Av bestamn'ielserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll ei får meddelas eller får meddelas endast genom lag saint att./inslag till lag i vissa./all ska/l ln'ltaml/as isärski/d ordning.

Föreskrifter om rådgivande folk- omröstning i hela riket nt'lt ant/iitta- randet vid./i;lktnnriistning igrund/ags- fraga meddelas genom lag.

Grundlag stiftas genom två lika- lydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas. förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Från det att ärendet

första gången anmäldes i riksdagens kammare mdste minst tio månader jör/lvtaföre valet, såvida icke konsti-

mlimisulskoilel genom beslut, som

fattas senast vid ärendets beredning aeh varom minst fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig. medgiver undantag häri/"rån.

Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag. som är oförenligt med annat vilande grundlagstörslag. utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget.

Ifa/kumriistning om vilande gruml- lt'tgs/örsiag ska/l anordnas. om _vrkan- (le därom /rantstiilles av minst en tiondel av riksdagens ledamöter ()('l1 minst en trerliet'iel av lUt'lalNÖlé'l'lla rösta/'_liir hi/a/l till _vrkam'let. Sådant yrkande skal/_framställas ina/njemtan dagar från det att riksdagen antog grtind/ags/öts/agt't som vilande. l'r- kande! skall ej beredas i utskott.

F iir/attningslärslag 23

24. För/atinings/örs/(ltå'

Nuvarande lyda/SU

16

Riksdagsardningen sti/"las på sam- ma Säf! som grund/ag. Den kan också stiftas genom endast ett beslut. om minst tre iftärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter Förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

SOU 197834

F äras/agan lula/xc

Falk:.)inriixtningt'n Ska/l lta/las" sain— tidigt med de! val till riksdagen som (iw/ill.? i lärts/a stycka/, lid uinriisl- ninganjéir da S(llll har rösträtt vid valet tillkännagiva om de instämmer i det vilande griiinl/ags/iirslagc'I ('I/ar (.”/. Färs/aga! ('i/'I/("irkristah am dallas/a av dam som daltagar i onrriimringan röstar nmtiiirslagat och de till anta/al är./lar än hälften av dam sam har avgivit _L'LM'lÅ'ÖIHlH röstar vid riksdagsva— lat. I annat /a// upptaga/' riksdagen förs/(lga! till sla/lig prövning.

[fråga om stiftande av riksdagsord- ningen tillämpas bestämnmlsarna i 15 _si' första stycket första och andra meningarna och andra stvckel. Riks- dagsordningt'n kan också stiftas genom endast ett beslut. om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens leda- möter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsord- ningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

1855

För att avge _vttrande till regeringen över laglörslag skall linnas ett lagråd, vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Älven riksdagsut— skal/_liir inhämta _vttramla/i'än lagrå- det enligt vad som närmare angivas i riks(lagscn'dningen. Närmare bestäm- melser om lag/(idet meddelas i lag.

För att avge _vttrande över lagför- slag skall l'tnnas ett lagråd. vari ingår domare i högsta domstolen och rege- ringsrätten. i'tlranda li'ån lagrådet kan inhämtas av ragaringan alla/'. enligt vad som närmare angivas i rika- dagsardningen, av I'llx'Sllt'lL'SlIISlx'U/I.

)"ttranda av lagrådet bär inhämtas innan riksdagen baslu/ar grundlag mn tr_vck/i'ihatwi. lag om begränsning av rätten att taga dal av allmänna hand- lingar. annan lag som angår begräns- ning av någon av de grlnal/('iggandairi- ach i'iiiligln'tt'rrna. lag om kommunal beskattning eller lag som avse.» i) alla/' _? &" ella/'i l 1 kap.. om riksdagenfinnar lagen vara i'iktigjäi' cnski/da vilar/rdr;

SOU 1978234

Nuvarande lule/se Färes/agen li'de/se

allmän svnptmkt. Lagrar/ms _vttrande helt/iver doek ieke inhämtas. om riksv dagen finner att dess iii/"rande skulle sakna betydelse pd grund av ti'dgans heskal/enln't eller _Iärdräia lags/[Ii- nings/i'dgans behandling sa'. att avse— värt men skulle uppkomma. l'ram- lägger regeringen/ör riksdagenI/iirslag till lag av ndgot silt/ant slag som angives i detta stveke titan att dess/iir- innan iio'ra lagrådet. skall regi-'ringen samtidigt redovisa skälen härtill. Lagrar/el ska/l uncle/slika hur./är— slag till lag. överlämnas till lagrådet jär granskning. lärliäl/er sig till grtmdlagarna oelt till rättsord— ningen i övrigt samt hur lärs/(Igels l/äreskri/terI/ärlni/ler sig till varandra oeli till rättssäker/rett'ns krav. Lagrä- det skall vidare överväga. onr/i'iis/aget

Stl/ll

är sd lit/arma! att lagen kan antagas tillgodose angivna st:/"ten. samt i (iv/”itll söka belysa problem som kan uppstå vid til/('impningen.

Närmare bestämmelser om lagra"- dets samnmnsättmng ()(ll tjänstgöring meddelas i lag.

l0 kap.

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda- gen. regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbetc. till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellan- folklig domstol. Därvid får ej över- låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande. ändring eller upphä- vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Om Överlåtelse heslt/tar riksdagen i den ordning som är föreskriven jär stif— tande av gram/lag eller. om beslut i

;

Beslutanderätt som enligt denna regeringsform tillkommer riksda— gen. regeringen eller annat i rege- ringsformen angivet organ kan i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fred- ligt samarbete. till vilken riket är eller skall bliva anslutet. eller till mellan- folklig domstol. Därvid fär ej över- låtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande. ändring eller upphä- vande av grundlag eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angri- ende hes/ut i.]i'tiga om överlåtelse gäller vad sinn c'irjäreskrivet om sti/'— tande av grund/ag. Kan hes/nt i sddan

F ("ilj/attnings/ä/slag 25

26. För/attnings/äislag

Nuvarande lvdelse

sddan ordning ei kan avvaktas. genom ett beslut. varom minst fem sjätte- delar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.

Rättskipnings- eller förvaltnings- uppgift som ej enligt denna rege— ringsform tillkommer riksdagen. re- geringen eller annat i regerings- formen angivet organ kan överlåtas tillannan stat.tillmellanfolkligorga- nisation eller till utländsk eller inter- nationell inrättning eller samfällig- het. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut. varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. eller genom beslut i den ordning som gäller för stiftande av grund- lag.

SOU 197834

Föreslagen lvl/else ordning ei avvaktas. beslutar riks— dagen genom ett beslut. varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Rättskipnings- eller förvaltnings- uppgift som ej enligt denna rege- ringsform tillkommer riksdagen. re- geringen eller annat i regerings- formen angivet organ kan överlåtas till annan stat. till mellanfolklig orga- nisation eller till utländsk eller inter- nationell inrättning eller samlällig- het. om riksdagen förordnar om det genom ett beslut. varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar si g. Bes/at if'ra'ga om sådan överlåtelse kan ocksä/atlas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.

därom

ll kap. l4s

Finner domstol eller annat Offentligt organ, att en./öreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad fär/'attning. eller att stad- gad ordning i något väsentligt hänse- ende har dsidasatts vid dess til/komst, fär föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften. ska/l tillämpning dock under/ätas endast omfelet är uppen- bart.

13 kap.

;

Är riket i krig eller omedelbar krigs- fara, ska/l 2 kap. 12 f tredje stycket icke tillämpas.

!. Ändringarna i regeringsformen träder i kraft vid ingången av året efter det år under vilket riksdagen antager dem slutligt. 2. Äldre föreskrift om skatt eller avgift skall tillämpas utan hinder av 2 kap. IO; andra stycket.

SOU 1978134

?. Ändringar i riksdagsordningen

llärigcnom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 1 kap. 4 å.2 kap. *) å.?» kap. 16.17och Nää-f kap. Xoch 10 ==" samt 5 kap. 1. 2. 3. 8. 10 och 12 åå skall ha nedan angivna lydelse.

dels att tilläggsbestämmclserna 2.7.1 och 23.3 skall ha nedan angivna

lydelsc.

dels att i riksdagsordningen skall införas tvä nya tilläggshestämmelser.

Nuvarande (v:/else 5.1.3 och 5.3.1. av nedan angivna lydelse.

Föreslagen lydelse

1 kap.

4 .

Lagtima riksmöte som har inletts under augusti. september eller okto— ber skall avslutas senast den 31 maj följande år. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet. dock längst till och med den lSjuni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- digt. Riksmöte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Lagtima riksmöte som har inletts underaugusti.september ellerokto- ber skall avslutas senast den 31 maj följande är. Riksdagen kan om synnerliga skäl föreligger förlänga riksmötet. dock längst till och med den lSjuni. Annat riksmöte pågår så länge riksdagen finner det nödvän- digt. Ilar_vrkande viickts om jtl/kom- röstning i grundlagsfråga. skall, utan hinder av vad titt sagts, riksmöte pågå till dess _vrkandet har prövats. Riks- möte avslutas senast när nästa lagtima riksmöte skall börja.

Har regeringen förordnat om extra val. kan den under återstoden av valperioden besluta att avbryta riksmöte. Riksmötet skall avslutas omedel- bart efter det att beslutet har tillkännagivits vid sammanträde med kamma-

I'Cl'l.

2 kap. Tilläggsbcstämmelse 2.7.1

Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendefi'irklaring föres upp som första punkt på före- dragningslistan. 1 övrigt tages ären- dena upp i följande ordning. om icke talmannen bestämmer annat:

]. val.

2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet.

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott.

4. motioner.

Yrkande om .lölkotnt'iistning i _uritndlags/rdga. förslag till ny stats- minister eller yrkande om misstro- endeförklaring föres upp som första punkt på föredragningslistan. I-"iire— kommer mer än ett sådant ärende. tages de upp i den ordning vari de till har angivits. 1 övrigt tages ärendena upp i följande ordning. om icke talmannen bestämmer annat:

1. val.

2. propositioner samt skrivelser från regeringen med redogörelse för viss verksamhet.

3. förslag och redogörelser från andra riksdagsorgan än utskott.

4. motioner.

För/aratings/inslag

28. För/attt)ings/örslt'ig

.*Vuvaram/e lydelse

5. utskottsbetänkanden iden ord- ning utskotten angives i tilläggsbe— stämmelse 4.2.1.

S()l,' 1978134

Föreslagen fvt/(dte

5. utskottsbetänkanden i den ord- ning utskottcn angives i tilläggsbe- stämmelse 4.2.1.

"filläggsbestämmelse 2.7.3

Om anteckning på lörcdragnings- listan för särskilda fall l'öreskrives i tilläggsbestämmelserna 2.1().1. 2.1—1.1. 3.6.1. 6.1.1. 6.1.2 och 6.2.2.

Om anteckning på föredragnings- listan för särskilda fall föreskrives i tilläggsbestämmelserna 2.lfi.l. 2.14.1. 3.6.1. 5.1.3. ft.1.1.(1.1.2(tc11 6.2.2. 9 .5

Talmannen ställer proposition till beslut. Finner han yrkande strida mot grundlag eller mot riksdagsordningen. skall han. med angivande av skäl. vägra proposition. Begär kammaren ändå proposition. skall talmannen hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för avgörande. Proposition får ej vägras på vad utskottet har förklarat icke strida mot grundlag eller mot denna riksdagsordning.

Vad som sägs tlörsta stycket om prövning av propos/lions grtuu/lagsen- lig/tet gäller ei./niga huruvida lagför— slag angdr begränsning av någon av de I/i'i- och rättigheter som ang/res i 3 kap. 13 %- lörsta stycke! regerings/itrmen.

3 kap. 16 %

Konstitutionsutskottet skall till kammaren för slutligt beslut anmäla vilande beslut i ärende angående grundlag eller riksdagsordningen. Skall efter vad som sägs i regeringsformen i annat fall tillämpas den ordning som gäller för grundlagsändring. skall vilande beslut i ärendet anmälas av det utskott till vars handläggning frågan hör.

Ix'unstitutinnsitiska/tet skall vidare hes/ut undantag/ran den tids/rist som Iit're- ti/l kammaren anmäla UHI skrives i A” kap. 15 sl rt-'.L'ert'tt,t.'s/in'— men.

Yrkande om misstroendeförkla- Yrkande ont .lit/kunzröstning i ring skall framställas vid samman- träde med kammaren. Yrkandet skall avlämnas skriftligen till proto- kollet så snart det har framställts.

grtuid/ags/i'riga eller om misstroende- förklaring skall framställas vid sam- manträde med kammaren. Yrkandet skall avlämnas skriftligen till proto- kollet så snart det har framställts.

S(llf 197834

Nuvarande ltt/else I'll/"('Slt'igt'll lule/.se 19 ;" Proposition och motion fär åter- Proposition och motion fär äter- kallas till dess utskott har avgivit kallas till dess utskott har avgivit betänkande i ärendet. betänkande i ärendet. Förslag som

vilar enligt _7 kap. IH treilii' stveket regerings/innti'n'/[ir återkallas lill dess tt/skut/et har at'gii'n /I_l'll betänkande enligt 4 kap. s f../it'lIYlt' slj't'ket denna riksdagsortlning. Äterkallas proposition. förfaller motion som har väckts med anledning av propositionen. 11ar proposition blivit återkallad. fär motion väckas med anledning därav inom sju dagar från det att äterkallelsen anmäldes i kammaren.

4 kap. 8 .:"

Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende till annat utskott. om detta samtycker därtill. eller överenskomma med ett eller llera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom deputerade i samman- satt utskott. Sädant utskott avgiver betänkande till riksdagen.

Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.

Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i 3 kap. löå foga yttrande i ärendet.

Har lag/"a'rs/ag vilat enligt 2 kap. 12 y' tredje stycket regerings/ormen. skall utskottet av riva nytt betänkande i ärendet.

10 ;"

Statlig myndighet skall lämna upplysningaroch avgiva yttrande.då utskott begär det. Sådan skyldighet åligger dock ej regeringen. Myndighet som ej lyder under riksdagen kan hänskjuta begäran från utskott till regeringens avgörande.

Begär minst en tredjedel av ledamöterna i ett utskott vid behandlingen av ett ärende att upplysningar eller _vttrande skall inhämtas från myndighet som avses i första stycket. skall utskottet föranstalta om detta. såvida det icke linnet att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men.

Konstittttiortstnskottetfår ieke avgi- i'aförklaring. att lag/iirs/ag ieke angår begränsning at'j'ri- eller rättighet som angives i 2 kap. 12 _l' första stycket regerings/ärmar. utan att lagrådet har _vttrat sig i saken.

För/attningslihslag

30 [för/attnings/örs/ag

.fNV/i'ari'tnilc ltt/else

SOU 197834

li'i'ireslagen ll'delse

5 kap.

;

Utskotts betänkande skall före ärendets avgörande bordläggas vid två sammanträden med kammaren. om ej riksdagen pä utskottets förslag beslutar att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

l'rkande enligt 3 kap. l_-"tl tredte stvcket regerings/iirnien att li'tg/iirslt'tg ska/l vila./ar lrantstt'i/lt'ts när utskottets betänkande tivt-'i'jiit'slagt't har anmälts i kammaren.

Tilliiggsbestt'immelse 5. l..?

Ärende om misstroendeförklaring skall ligga pä kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senast vid det därpå följande sam- manträdet.

Yrkande som avses i I _l" andra stycket.framställes .sk't'i/i/igen och [lli/)- tages om möjligt på kammarensföre- dragningslista.

&

Ärende 0/11IIt)/kunII'ÖSHI/Ilg i grund— lags/riiga eller om misstroent'leförkla- ring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgö- ras senast vid det därpå följande sammanträdet.

Vad sålunda har föreskrivits äger motsvarande tillämpning på förslag av talmannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i () kap. 2 ;" andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.

&

Ärende i vilket överläggning äger rum får ej upptagas till avgörande förrän kammaren på talmannens förslag har funnit överläggningen avslutad.

Ärende avgöres med acklamation eller. om ledamot _vrkar det. genom omröstning. Fordras för beslut anslutning frän särskilt flertal. skall ärendet alltid avgöras genom omröstning.

Avgörandet av ärende skall. om det behövs. delas upp på skilda beslut.

Avgörandet av ärende skall. om det behövs. delas upp på skilda beslut. F öre/igger _vrkande som avses i ] _sl' andra stycket att Iag/örslag skall vila och dessutom _vrkande attjb'rs/aget .ska/ljiit'kastas. skall riksdagen pröva sistnämnda _vrkande innan _lörslaget std/les under omröstning om omedel- bart antagande.

SOU 107834

Navn/timle lydelse Föreslagen lvde/sc

lil/tiggsht'stt'itnme/se 5. .? . ]

Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut. utväljer riksdagen först. med tillämpning av vad som gäller i allmänhet. ett av förslagen. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas.

Föreligger samtidigt två eller llera yrkanden om misstroendeförklaring mot samma statsråd. skall endast en omröstning äga rum.

Föreligger _vt'kattdt-' att lag/öl'slag ska/l vila enligt 3 kap. IJQ tredje stt'cket regerings/örnten och utt/mds vidtmiröstning (lllgät'lll'lt'.li-il'Sltljc'Cl icke den där angivna (ms/inningen. ska/l förslaget hänvisas till konst/tuliunsul- skottet för prövning enligt sis/a me- nittgen i nämnda slj'cke. lf/ier priiv- ning hos utskottet ska/l ärendet pd nvtt anmälas i kammaren för ltt'tnd/iiggning enligt l 1 första stycket. Har konstitu- tionsutskottet I/örklarat att I/ötslaget angår l.)e_grt'insning som avses i nämnda bestämmelse i reg:'rings/r'u'men. ska/l förslaget, om (let ei lie/ler då bli/' avg/"ort. dter/örvisas till det utskott som har berett ärendet.

fit

Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal och föreligger mer än ett förslag till sådant beslut. utväljer riksdagen först. med tillämpning av vad som gäller i allmänhet. ett av lörslagcn. Därefter avgöres om detta förslag skall antagas eller förkastas. Vad som sägs ijörsta meningen ska/l ti/liimpas även när lrt'iga ('i/' om flera lagförslag som är oförenliga inbördes och _vt'kande har va'ckls att något av dem skall vila enligt 3 kap. l) .fi tredje stycket regerings/Ormen.

Föreligger samtidigt två eller flera yrkanden om Itolkamröstning beati/- jande samma vilande grttndlags/örs/ag eller om misstroendeförklaring mot samma statsråd. skall endast en omröstning äga rum.

10%

Genom särskilt beslut kan riksdagen till närmast följande lagtima riksmöte uppskjuta behandlingen av ärende. Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår får dock uppskjutas endast om det kan ske utan olägenhet för budgetregleringen. Beslut om uppskov kan upprepas.

Avslutas riksmöte i förtid med anledning av extra val. skall ärende som riksdagen icke har hunnit avgöra anses utan särskilt beslut uppskjutet till det

För/attnings/örslag

F ("ir/attnings/örs/ag

tN-iuvc'trande lydelse

första lagtima riksmötet efter valet. Ärende som ej ltar återkallats- skall avgöras fb're utgången av kalender- året efter det då ärendet väcktes eller. om hinder häremot möter till följd av förordnande om extra val. snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

lZ

Slut/igt beslut i ärende angående grundlag./"anus vid första riksmötet i den valperiod sont [öl/"er pa" riksdags- valet närtnast eller det vilande beslutet i ("trenden såvida ej avgörandet uppskjutes till annat riksmöte. I fråga om uppskov äger bestämmel- serna i 10 55 första och andra styckena och i ll & motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie: val till riksdagen.

&

SOU l()78:34

I't'ireslagen lvde/se

Lag/örslag. som ltar vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 9" tredje styeket regerings/armen, skall prövas _före utgången av kalenderåret därpå. Annat ärende skall avgöras före utgången av kalenderåret efter det då ärendet väcktes. Kan ärende som avses iförsta eller andra meningen till följd av förordnande om extra val icke avgöras på tid sattt är föreskriven där, ska// det utgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksdagen har sammanträtt.

Ärende angående grundlag skall avgöras vid första riksmötet i den valperiod dä slut/igt beslut enligt H kap. 15 så regerittgs/orttten .lörst jär

lla/tas. såvida ej förslaget i ärendet

dess/örinnan . förkastas eller avgöran- det uppskjutes till annat riksmöte. ] fråga om uppskov äger bestämmel- serna i 10 & första och andra styckena och i 11 & motsvarande tillämpning. Ärendet skall avgöras slutligt före nästa ordinarie val till riksdagen. Ilar vilande I/örslag till grundlags— ändring eller till annat hes/ut som fattas isamma ordningförkastats vid .[i)/kontrt'istning. skall det utskott till

vars handläggning l/rägan hör göra anmälan därom till kammaren.

Ändringarna i riksdagsordningen träderi kraft samtidigt med de ändringar

i regeringsformen. som . . .

3 Förslag till lag om lagrådet

llärigenom föreskrivs följande.

l & Lagrådet utgörs av högst fyra avdelningar. Regeringen bestämmer med hänsyn till arbetsbördan i lagrådet om det

skall bestå av mer än en avdelning.

SOU 1978134

2 ä l lagrådet tjänstgörjustitieråd och regeringsråd. Flera än sammanlagt nio justitieråd och regeringsråd får ej samtidigt tagas i anspråk för tjänstgöring i lagrådet.

Vid behov kan även annan lagfaren person förordnas att tjänstgöra som ledamot av lagrådet.

39" Avdelning består av tre ledamöter. Om särskilda skäl föreligger, får regeringen bestämma att avdelning skall bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av visst ärende.

l avdelning skall ingå såväl justitieråd som regeringsråd. Mer än en sådan ledamot som avses i 2 & andra stycket får ej tjänstgöra i avdelning.

4ä Regeringen bestämmer med beaktande av 2 och 3 åå hur många justitieråd och regeringsråd. som skall tjänstgöra i lagrådet. och hur sådana ledamöter skall fördelas på avdelningar.

S & Högsta domstolen utser de justitieråd och regeringsrätten de regerings- råd. som skall vara ledamöterav lagrådet.och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Annan lagfaren person som skall vara ledamot av lagrådet förordnas av regeringen. som också bestämmer vilken avdelning sådan ledamot skall tillhöra.

6 5 Om ej annat föranleds av regeringens beslut om avdelnings tjänstgöring eller sammansättning. utses ledamöter av lagrådet för en period av två år räknat från början av högsta domstolens höstsession under år med udda slutsiffra (lagrådsperiod). Om annan tjänstgöringstid i visst fall föreskrivs i 13 &.

75 Justitieråd eller regeringsråd. som har tjänstgjort i lagrådet minst ett år under en lagrådsperiod. får efter periodens utgång ej utan särskilda skäl utses att på nytt tjänstgöra i lagrådet förrän nästa lagrådsperiod har utgått. Ordförande på avdelning i högsta domstolen eller regeringsrätten får ej utses till ledamot av lagrådet. Justitieråd eller regeringsråd. som har uppnått sextio års ålder. får ej utan eget samtycke utses att tjänstgöra i lagrådet.

85 Lagrådets avdelningar är lika behöriga att behandla ärenden som ankommer på lagrådet. Ärendena fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådets ledamöter bestämmer.

95 Ordförande pä avdelning i lagrådet är det justitieråd eller regeringsråd som först har utnämnts till sådant ämbete. Med justitieråd och regeringsråd jämställs härvid förutvarande justitieråd och regeringsråd. När lagrådets ledamöter sammanträder sammanfällt. förs ordet av den äldste ordföranden på avdelning.

F ("ir/annitth/örs/ag 33

4 För/altnings/örslag

SOU ll)?ll:34

109" När lagrådet behandlar ärende som har beretts i regeringskansliet. skall tjänsteman i kansliet biträda med föredragning och på annat lämpligt sätt. Vid behandlingen av lagförslag sotn har väckts inom riksdagen skall det utskott som har begärt lagrådets _vttrande ställa föredragande till förfogande. ] övrigt får lagrådet på allmän bekostnad anlita de sakkunniga och biträden som lagrådet anser sig behöva.

llä Förekommer skiljaktiga meningar vid behandlingen av ärende. skall omröstning ske i den utsträckning som finnes påkallad.

Vid omrösming gäller den mening som omfattas av llest ledamöter eller. om flera meningar har fått lika många röster. den mening som biträds av den äldste bland dem som har röstat för någon av dessa meningar.

12 & Har behandlingen av ärende ej avslutats vid lagrådsperiods utgång skall. till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelningen i stället för dem som har utsetts för den nya perioden.

Bä Avgårjustitieråd eller regeringsråd. som är ledamot av lagrådet. från sitt domarämbete eller får han förfall. utser vid behov den domstol som har förordnat honom annat justitieråd eller regeringsråd att tjänstgöra i hans ställe i lagrådet.

Avdelning kan bestämma att den sotn har tjänstgjort på avdelningen under lörfall för annan skall fortsätta att tjänstgöra i dennes ställe efter förfallets upphörande. till dess ärende i vars handläggning han har deltagit har blivit slutligt handlagt.

145 Justitieråd eller regeringsråd som tjänstgör i lagrådet skall deltaga i behandlingen i högsta domstolen eller regeringsrätten av mål eller ärende. med vilket han förut har tagit befattning vid handläggning för slutligt avgörande. samt i behandlingen av mål eller ärende. som skall avgöras av högsta domstolen eller regeringsrätten i dess helhet.

15 & Ledamot av lagrådet är berättigad till tre månaders ledighet om året på tid som lagrådets ledamöter bestämmer.

Ledamot vilkens tjänstgöring har inletts under pågående lagrådsperiod erhåller ledighet enligt vad lagrådets ledamöter bestämmer. Ledigheten får ej överstiga tre månader om året.

Andra stycket skall tillämpas också på ledamot. som är förordnad att deltaga i behandlingen av visst ärende.

165 Har regeringen meddelat lagrådet att det ej har att förvänta något ärende under viss tid. skall justitieråd och regeringsråd. som är i tjänst i lagrådet. under nämnda tid tjänstgöra i den domstol som de tillhör. såvida ej annat föranleds av brådskande ärende.

17 5 Om laga hinder ej möter. bör allajustitieråd eller regeringsråd som ej är befriade från tjänstgöringsskyldighet deltaga i handläggningen av ärende som enligt denna lag ankommer på högsta domstolen eller regeringsrätten.

sol.! 107.234 Följ/armings/örslag 35

Denna lag träder i kraft samtidigt med de ändringar i regeringsformen. som. . . Lagen (19651l86) om lagrådet skall samtidigt upphöra att gälla.

Den lagrådsperiod som inleds vid början av högsta domstolens höstsession år 1079 ttppht'fn' när denna lag träder i kraft. Den första lagrådsperiot'len enligt den nya lagen pågår från sagda tidpunkt till dess att nästa lagrådsperiod skall inledas enligt oå i den nya lagen.

llar behandlingen av ärende ej avslutats närdenna lag träder i kraft. skall de ledamöter som har deltagit i behandlingen tjänstgöra på avdelning i lagrådet till dess ärendet har blivit slutligt handlagt. I fråga om avdelningens sammansättning vid behandlingen av sådant ärende tillämpas äldre lag.

Före nya lagens ikraftträdande skall. med tillämpning av l—7 åå nya lagen. beslut i de hänseenden som avses i dessa paragrafer meddelas för den lagrådsperiod som inleds när denna lag träder i kraft.

SOL? 197834

1 Utredningens direktiv

Rättighetsskyddsutredningens direktiv (den 20 januari 1977. Dir l977zl) är intagna i 1978 års kommitteberättelse del ll (5. 3 f.). Utredningen har fått tilläggsdirektiv (den 10 november 1977. Dir 1977112. kommittéberättelsen del ll s. lO8 f.).

l direktiven redogjorde departementschefen. statsrådet Romanus. inled- ningsvis för regeringsl'ormens nuvarande skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna. llan nämnde också den lagstiftningsverksamhet som bedrivits parallellt med arbetet med regeringsformens grundlagsskydd och som varit inriktad på att bygga ut och förstärka det särskilda rättighetsskyddet i tryckfrihetslörordningen. De nu åsyftade ändringarna i regeringsformen ochi tryckfrihetsförordningen. vilka riksdagen beslutat under år 1976, utgjorde emellertid inte någon slutpunkt i arbetet på att förstärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter. Det var förutsatt att lagstiftningsarbetet skulle fortsätta. anförde departementschefcn. Han hänvisade därvid till proposi- tionen 1975/76:2()4. propositionen l975/76:209 (S. 89 f., 95 och 96) och konstitutionsutskottets betänkande l975/76:56 (s. 13 f.) vilket godtagits av riksdagen. Departementschefen anförde vidare:

Det fortsatta utredningsarbetet på fri- och rättighetsområdet bör nu inledas. Jag avser att inom kort hemställa om bemyndigande att tillkalla en parlamentarisk kommitté som skall få i uppdrag att med utgångspunkt i massmedieutredningens förslag utarbeta förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag. Det kan visa sig lämpligt att i en sådan grundlag reglera också yttrandefriheten vid möten och demonstrationer. vilket i så fall skulle innebära att skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna flyttades över från RF till den nya grundlagen.

Det utredningsuppdrag som jag nyss har nämnt är av en sådan omfattning och svårighetsgrad att det inte kan påräknas leda till ett propositionsförslag redan under innevarande valperiod. Eftersom det är angeläget att snarast möjligt få till stånd en förbättring av grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna anser jag emellertid att det nu genast bör tillkallas en särskild kommitté som skall få i uppdrag att lägga fram förslag till förstärkning av RF:s rättighetsskydd så snart att det första riksdagsbeslutet kan fattas före nästa ordinarie riksdagsval. Även denna kommitté bör ha parlamentarisk sammansättning.

Som framgår av den redogörelse som jag nyss har lämnat tillåter RF också efter den 1 januari l977 att vissa rättigheter begränsas genom vanlig lag inom delvis ganska vida ramar. Bl.a. gäller detta yttrande- och inlormationsfriheterna. Den särskilda yttran- defrihetsutredningens arbete kan förväntas leda fram till regler som innebär att de för vårt demokratiska samhällsskick särskilt betydelsefulla delarna av yttrandefriheten och de övriga opinionsfriheterna får ett grundlagsskydd av samma styrka som det nuvarande tryckfrihetsskyddet. Att åstadkomma en sådan omfattande materiell

8 Utredningens direktiv SOU länka-4

rättighetsreglering äremellertid.somjag nyss har nämnt. en tidskrävande uppgift. Med hänsyn till den begränsade tidsratn som gäller för den nu aktuella kommitten bör denna på hithörande område i första hand inrikta sig på att utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättigltetsbegränsande lagstiftning. Dessa regler skall ha till uppgift att ställa upp hinder mot att en riksdagsmajoritet. t. ex. Linder inflytande av påtryckningar från främmande makt eller påverkad av en tillfällig inhemsk opinion. utnyttjar möjligheten att inom de ramar som Rl-' ställer tipp besluta om rättighetsbegränsningar av ett slag som normalt skulle te sig helt oacceptabla. En naturlig lösning förefaller här vara att skapa regler som innebär att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig lag. Kommitten får vid sin utformning av sådana regler bl. a. ta ställning till om ett krav på särskild tidstttdräkt skall gälla undantagslöst eller om riksdagen under vissa förutsättningar— t. es. om en betydande majoritet kan vinnas för ett lagförslag — eller på vissa områden skall kunna få till stånd en rättighetsbegränsning utan särskild tidsutdräkt genom ett enda beslut. Det är uppenbart att behovet av att kunna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökarju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Kommittén bör därför också (.iverväga om dessa regler kan begränsas till att gälla opinionsfriheterna eller om de skall ha större räckvidd. '

Kommitténs andra huvuduppgift skall. i enlighet med vad riksdagen har förordat. vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt bör vara utformad i framtiden.

Den tredje av kommitténs huvuduppgifter gäller lagrådets ställning. linligt min mening talar starka skäl för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i Iagstiftningsarbetet. Såvitt gäller denna fråga bör det kommande utredningsarbetet bedrivas i två etapper. Jag avser att senare denna dag begära bemyndigande att tillkalla en särskild utredare som skall överväga frågorna om lagrådets sammansättning och arbetsformer och om inriktningen av lagrådets granskningsverlcsamhet samt om dess beräknade arbetsbörda vid olika avgränsningar av området för en obligatorisk lagrådsgranskning. Detta utredningsarbete. som bl. a. kan väntas leda till flera alternativa utformningar av ett system med obligatorisk lagrådsgranskning. bör vara avslutat vid halvårsskiftet i år. Det bör sedan lämpligen ankomma på den kommitté som nu skall tillkallas att mot bakgrund av det sålunda tillgängliga materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska granskningen. hur lagrådet skall vara sammansatt och hurdcss granskning av rättighetsbcgränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

[ samband med utskottsbehandlingen av förslaget till nya fri- och rättighetsregler avgavs ett stort antal reservatit'm'er med bl. a. krav på ytterligare förstärkningar av rättighetsskyddet. Här kan pekas på frågorna om förstärkning av skyddet för egendomsrätten. krav på en viss minsta tid mellan de två besluten vid grundlagsänd- ring. förbud mot rättighetsbcgränsning på diskriminatorisk grund. utvidgning av förbudet mot retroaktiv lagstiftning samt regler till skydd för näringsfrihcten och den s.k. föräldrarä'tten. dvs. föräldrarnas rätt att ha vårdnaden om sina barn och att bestämma om deras uppfostran och utbildning. Den av mig nu förordade kommitten bör vara oförhindrad att ta upp även sådana frågor till behandling. Såvitt gäller egendomsrätten bör arbetet i första hand inriktas på uppgiften att närmare ange kvalitetskravet på den ersättning som enligt RF i gällande lydelse skall utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Om kommitten skulle finna att närings- friheten och föräldrarätten bör komma till uttryck i RF bör den ta ställning till om detta skall ske genom kompletteringar av programstadgandet i 1 kap. 2 & RF i detta lagrums nya lydelse eller om man i någon utsträckning bör bereda dessa rättigheter skydd med hjälp av bindande rättsregler i 2 kap. RF.

Kommittén bör under sitt arbete hålla kontakt med den särskilda yttrandefrihcts— utredning som jag har nämnt i det föregående.

Som jag redan har sagt bör det första riksdagsbeslutet om ett förstärkt rättighets-

501? 107834 Utredningens direktiv 39

skydd i RF kunna fattas före 1979 års val. Detta innebär att det nu diskuterade utredningsarbetet måste genomföras med skyndsamhet. Kommitténs förslag bör läggas fram senast vid utgången av första kvartalet år l*)78.

.lag vill i detta sammanhang slutligen nämna att jag avser att föreslå regeringen att redan under innevarande riksmöte förelägga riksdagen förslag till regler som bidrar till att förstärka skyddet för de medborgerliga f'ri- och rättigheterna genom att möjliggöra beslutande folkomröstning i grttndlagsstiftningsfrågor.

Direktiven (Dir l977:2) till den förberedande utredningen om lagrådets ställning och uppgifter återfinns till huvudsaklig del i den utredningens betänkande. vilket tagits in som bilaga 1 till rättighetsskyddsutredningens betänkande.

Rättighetsskyddsutrcdningens tilläggsdirektiv avser den nyssnämnda frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Departe- mentschefen anknöt till vad han anfört i utredningens direktiv därom. att han avsåg att föreslå regeringen att redan under riksmötet 1976/77 förelägga riksdagen förslag till regler som skulle möjliggöra sådan folkomröstning. Departementschefen fortsatte:

Arbete på att utforma sådana regler har bedrivits ijustitiedepartementet under våren l977. I samband härmed har. i enlighet med den praxis som har utvecklat sig i mer väsentliga grundlagsstiftningsärenden. förekommit samråd med företrädare för den parlamentariska oppositionen. Från oppositionen har därvid förts fram önskemål om att förslag i frågan inte skall läggas fram för riksdagen förrän resultatet av rättighets— skyddsutredningens arbete föreligger.

Enligt min mening talar starka principiella skäl för att medborgarna ges möjlighet att ta direkt del i den beslutsproccss som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som på deras vägnar skall utöva den offentliga makten. om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. Skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i RF har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida. En ordning som innebär att de enskilda medborgarna ges möjlighet att ta direkt del i beslut om ändring av dessa skyddsregler måste ses som en viktig förstärkning av det konstitutionella rättighets- skyddet. Jag är därför av den uppfattningen att ett första riksdagsbeslut om folkomröstning i grundlagsstif'tningsfrågor bör fattas redan under innevarande valpe- riod. Skäl talar emellertid för att man skall gå till mötes önskemålet om ett visst dröjsmål i förhållande till den ursprungliga tidsplanen. Jag vill här först och främst peka på det stora värde som ligger i att lagar som reglerar demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet. Härtill kommer att det råder ett nära samband mellan de frågor som omfattas av rättighetsskyddsutredningens uppdrag och ärendet om folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Jag kan isammanhanget nämna att. enligt vad jag har inhämtat. även andra aspekter på grundlagsstiftningsförfarandet har aktualiserats inom utredningen.

Den önskvärda samordningen av reformartxztct på RF:s område uppnås lättast om detta i sin helhet läggs på rt'ittighetsskyddsutrafningen. Jag förordar därför att frågan om införande av beslutande folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsforfa- randet överlämnas till utredningen. Efter samråd med företrädare för utredningen anserjag mig kunna utgå från att detta inte kommer att medföra att kommitténs arbete fördröjs i någon högre grad.

Rättighetsskyddsutredningen bör vid sina överväganden i folkomr'östningsfrågan utgå från de förslag i ämnet som har lagts fram iolika sammanhang. Ett sådant förslag återfinns i författningsutredningens förslag till regeringsform (SOU 1963:l6 och l7'.

0 Utredningens direktiv SOU 197834

7 kap. 4 ål. Lösningar som nära ansluter sig till liirl'attningsutredningens har därefter lörts fram dels i en reservation till grundlagberedningens slutbetänkande (SOU I972: l5), dels i reservationer till konstitutionsutskottets betänkanden i samband med beslutet om [974 års RIMKU 197326) och beslutet om de nya reglerna i RF om skydd lör de medborgerliga l'ri- och rättigheterna (KU IMS/76:56). Dessa forslag innebär alla att en riksdagsminoritet av viss storlek (en tredjedel av ledamöterna) skall kunna lå till stånd en lblkumröstning om ett vilande gruntllagslörslag i samband med närmast Följande riksdagsval.

SOU l978134

2 Frågornas tidigare behandling

llur skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har utvecklats i vårt land har för tiden fram till och med tillkomsten av l974 års regeringsform utförligt skildrats av fri- och rättighetsutredningen (SOU 107575 5. 55—87 och 257—275). Rättighetsskyddsutredningen redogör för rättsutvecklingcn och tidigare reformförslag ide av utredningen behandlade frågorna i kapitlen 4—8. Fördenskull ges här bara en kort allmän översikt över bakgrunden till dessa frågor.

2.2 1809 års regeringsform

1809 års regeringsform innehöll i 16 å— i anslutning till den äldre traditionen — stadganden om visst skytld för den enskilde gentemot konungen. Paragrafen lydde:

Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra. vrångvisa och orätt hindra och förbjuda. ingen fördärva eller fördärva låta. till liv. ära. personlig frihet och välfärd. utan att han lagligen förvunnen och dömd är. och ingen avhända eller avhända låta något gods. löst eller fast. utan rannsakning och dom. i den ordning. Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid fri utövning av sin religion. så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn ellerallmän förargelsc åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol. varunder han rätteligen börer och lyder.

Beträffande styrkan av det skydd som paragrafen gav, särskilt frågan i vad mån paragrafen avsåg även av konung och riksdag gemensamt beslutade föreskrifter. förblev doktrinen oklar. Någon reglering i 1809 års regeringsform av lagprövningen. dvs. domstolars och andra rättstillämpande myndigheters rätt och plikt att pröva om stadgande i lag eller annan författning står i överensstämmelse med grundlag. förekom heller inte.

Tryckfriheten garanterades dels i en särskild grundlag. tryckfrihetsförord- ningen. dels i 86 & regeringsformen, vilken hade följande lydelse:

Med tryckfrihet förstås varje svensk mans rättighet att. utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder. utgiva skrifter: att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll. och att icke i annat fall kunna därför straffas. än om

-2 Frt'igornus tidigare helium/ling sot; (07834

detta innehåll strider mot tydlig lag. given att bevara allmänt lugn. titan att återhålla allmän upplysning. Alla handlingen" och protokoll i vad mål som helst. de protokoll undantagna. som i statsrådet och hos konungen i mintsteriella ärenden och kom- mandmnål föras. må ovillkorligen genom trycket kunna utgivas. Ej må tryckas banko— och riksgäldsverkens protokoll och handlingar rörande ärenden. vilka böra hemliga hållas.

Sedan gammalt har vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram i riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Granskningen avsåg förslag till lag enligt 87% regeringsformen. främst allmän civil— och kriminallag. samt förslag till annan lag som enligt särskilda bestämmelser i regeringsformen också skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 ;".

Grundlag stiftades. ändrades eller upphävdes genom konungens och två riksdagars beslut (81 ; i 1809 års regeringsform). Vidare skulle nya val till riksdagen äga rum mellan de två riksdagsbesluten (64 å i 1866 års riksdags- ordning).

År 1909 inrättades lagrådet. som sammansattes av ledamöter från högsta domstolen och den då inrättade regeringsrätten. Dess uppgift var att utföra den granskning av lagförslag. som tidigare hade åvilat högsta domstolen.

Utvecklingen i Europa under 1930-talet aktualiserade frågan om rättighets- skyddet. År 1938 tillsatte regeringen på riksdagens begäran en utredning med uppgift att överväga frågan om införande i regeringsformen av sådana principer. som för det fortbestående svenska samhället var av den funda- mentala vikt att de ej borde kunna åsidosättas utan grundlagsändring. Utredningen. vari Herbert Tingsten var ordförande. avgav år 1941 ett betänkande (SOU 1941:20) med förslag till ändrad lydelse av 16 å i 1809 års regeringsform. Förslaget ledde inte till lagstiftning.

Tilläggen till 16 & enligt den tingstenska utredningen bestod i att en rad nya rättigheter fastslogs. Det gällde yttrandefrihet. församlingsfrihet och föreningsfrihet. rätt till personlig frihet och frihet i utövande av näring eller yrke. rätt till egendom och till skälig ersättning vid expropriation. rätt att av det allmänna få hjälp och skydd vid ålderdom, sjukdom. olycksfall. lyte. invaliditet och arbetslöshet. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt skydd för brev-. telegraf— och telefonhemligheten.

Förslaget var så utformat att rättigheterna fastslogs medan den närmare regleringen skulle göras genom samfällt stiftad lag. som dock ej fick kränka rättighetens grundsats. Grundlagsändring krävdes endast för inskränkningar i rätten till skälig ersättning vid expropriation och undantag från förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. Rätten till socialt understöd var närmast av programkaraktär. eftersom den inte garanterade någon minimistandard.

Beträffande lagprövningen anförde utredningen att det inte var klarlagt

sot; 101234 l'i'tZgor/ms tidiga/'t) behandling

genom bestämmelser eller praxis. om någon sådan tillkom domstolarna. Utredningen fann inte heller skäl att föresla någon klargörande bestämmelse på denna punkt.

2.5. Författningsutredningen

Diskussionen om förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom att föras vidare inom författningsutredningen. Denna utredning. som tillsattes 1954 med uppdrag att utifrån en samlad översyn av demokratins fttnktionsproblem företa en modernisering av vår författning. lade år 1903 i sitt slutbetänkande (SOL-' 190310 och 17) fram förslag till en ny regeringsform. Förslaget innehöll ett särskilt kapitel om grundläggantfc fri— och rättigheter.

1 2 kap. l ?; behandlades de fri— och rättigheter. som sammanfattades: under rubriken opinionsfriheten. nämligen åsiktsfrihet. yttrandefrihet. religionsfri- het. ll'irsamlingsfrihet och föreningsfrihct. Rätt till personlig frihet. rätt att fritt välja vistelseon inom riket eller lämna riket. rätt till hem frid samt rätt till posthemlighet m.m. slogs fast i lä". Rätt till egendom och skydd mot expropriation. rätt till undervisning och utbildning (och skolplikt). rätt att driva näring och utöva yrke. rätt till arbete. rätt till socialt understöd. rätt och plikt att delta i rikets försvar. rätt till laga domstol. förbud mot retroaktiv strafflagstiftning samt asylrätt togs upp i följande åtta paragrafer.

För inskränkning krävdes grundlagsändring endast i fråga om förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning. lnskränkning i opinionsfriheten kunde göras genom vanlig lag, men enligt uttalanden i betänkandet inte i sådan omfattning titt friheten inte längre kunde anses råda. De fri- och rättigheter som togs tipp i 2 & kunde inskränkas genom lag eller med stöd av lag. och samma var förhållandet med asylrätten. Beträffande skyddet mot expropria- tion. rätten (och plikten) till grundläggande skolundervisning. rätten till socialt understöd samt rätten och plikten att deltai rikets försvar hänvisades till innehållet i vanlig lag. Rätten till annan undervisning och utbildning samt rätten att driva näring och utöva yrke gällde såvitt inte annat var särskilt stadgat. Sådana inskränkningar i rätten till egendom. vilka inte var av expropriationsnatur. kunde också beslutas i enlighet med de allmänna reglerna om normgivningsmakten. Bestämmelsen om rätt till arbete var av målsättningskaraktär.

Författningsutredningen ansåg vidare att löä i 1809 års regeringsform representerade ett särskilt stort traditionsvärde och att paragrafen i sin helhet borde föras över till och bevaras i 1 kap. iden nya regeringsformen såsom ett riktpunkts- och målsättningsstadgande.

Om lagprövningsrätten uttalade författningsutredningen att man utgick från att domstolarna ägde en sådan rätt och att den skulle bestå men att den endast sällan skttlle aktualiseras.

Beträffande lagrådet föreslog författningsutredningen att det obligatoriska granskningsområdet skulle beskrivas pa ett sådant sätt att det omfattade bland annat grundlagarna.

Grundlag skulle enligt lörfattningsutredningens förslag stiftas genom två beslut med mellanliggande val till riksdagen. Om minst en tredjedel av

Hänvisningar till S2-5

4 Frågor/las tidiga/c behandling SOU 197834

riksdagens ledamöter begärde det. skulle grundlagsstiftningsfråga under- ställas folkomröstning i samband med detta riksdagsval.

1författningsutredningens grundlagsförslag blev starkt kritiserat under remissbehandlingen och i den allmänna debatten. Bland annat av detta skäl lades det inte till grund för någon allmän författningsreform.

Genom beslut åren 1970—71 slopades den obligatoriska lagrådsgranskningen. I stället infördes en fakultativ ordning. enligt vilken regeringen fritt hade att välja ut de lagförslag som skulle remitteras till lagrådet.

2.7. Grundlagberedningen

En ny utredning. grundlagberedningen, tillsattes år 1966 för att slutföra arbetet påen ny författning. Utredningens slutbetänkande lämnades år 1972 (SOU 1972:15).

I förhållande till författningsutredningens förslag hade grundlagbered— ningen vidgat rättighetsskytldets omfattning. Regleringen var dock ej samlad i ett särskilt kapitel.

Förutom yttrandefrihet (med tryckfrihet). rätt att inhämta underrättelser (informationsfrihet. som enligt författningsutredningen utgjorde en del av yttrandefriheten). mötesf'rihet. föreningsfrihet. religionsfrihet. frihet att röra sig inom riket och att lämna detta samt skydd mot husrannsakan i bostad och intrång i brev-. post- eller teleförbindelser inbegreps även sådana politiska fri- och rättigheter som demonstrationsrätt. skydd mot tvång att tillhöra förening eller trossamfund (negativ förenings- resp. religionsfrihet) eller att ge sina åsikter till känna (negativ yttrandefrihet) samt skydd mot påtvingat kropps- ligt ingrepp och mot hemlig avlyssning. Vidare föreslog beredningen ett förbud mot tillfälliga domstolar. dvs. sådana som inrättades för redan begången gärning, eller för viss tvist eller eljest för visst mål. Förbud mot retroaktiv straf'flagstiftning gällde också i fråga om konfiskation och annan rättsverkan av gärning. Ersättning skulle utgå vid expropriation och annat sådant förfogande. Grundlagberedningen föreslog vidare rätt till domstols- prövning av frihetsberövande. annat straff. konfiskation eller annan sådan särskild rättsverkan av gärning samt förbud mot landsförvisning och mot berövande av svenskt medborgarskap.

Grundlagberedningen föreslog att vissa fri- och rättigheter inte fick begränsas annat än efter ändring av själva grundlagen. Detta gällde förbuden mot tillfälliga domstolar. mot retroaktiv strafflagstiftning. mot landsförvis- ning och mot berövande av svenskt medborgarskap samt rätten till dom- stolsprövning av frihetsberövande m. m. 1 övrigt var skyddet utformat så att inskränkningar krävde lag. beslutad av riksdagen i vanlig ordning. Undantag från detta krav fanns endast ifråga om föreskrift att lag i visst ämne skulle börja eller upphöra att gälla. Riksdagen skulle kunna bemyndiga regeringen eller denna underordnad myndighet att förordna härom.

Grundlagberedningen förutsatte att lagprövningsrätten skulle bestå, men

SOU 1978-34 Frågor/tas tidigare behandling

föreslog ingen uttrycklig grundlagsbestämmelse härom.

Beträffande lagrådets granskning stod grundlagberedningen fast vid den nyligen beslutade fakultativa ordningen. llärutöver föreslogs rätt för majo— riteten i utskott i riksdagen titt ta initiativ till lagrådets hörande.

Enligt grundlagberedningens förslag skulle grundlag alltjämt stiftas. ändras eller upphävas genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val.

2.8 1974 års regeringsform

Grundlagberedningens förslag kom att ligga till grund för besluten om 1974 års regeringsform och riksdagsordning. 1 fråga om rättighetsskyddet innebar 1974 års regeringsform följande.

Vissa bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter samlades i ett särskilt kapitel (2 kap.). En f("ireskrift om yttrande- och tryckfrihet. rätt till information. mötesfrihet. demonstrationsrätt. föreningsfrihet. religionsfrihet och rörelsefrihet inledde kapitlet (2 kap. l ä). Därnäst följde en bestämmelse om skydd för den "negativa" sidan av föreningsfrihet. religionsfrihet och yttrandefrihet (2 kap. 2 s*”) och om skydd mot påtvingat kroppsligt ingrepp. husrannsakan. intrång i brev-. post- och teleförbindelser och hemlig avlyss- ning (2 kap.3 ). F.n föreskrift om rätten att vidta fackliga stridsåtgärder återfanns också 1 detta kapitel (2 kap.5 ä).

1 kapitlet om norntgivningsmakten aterfanns förbud mot döt'lsstraff. landsförvisning m.m.. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. retroaktiv strafflagstiftning samt expropriation utan ersättning (8 kap. l ä'). Förbud mot tillfälliga domstolar samt rätt att få frihetsberövande prövat av domstol eller därmed likställd nämnd föreskrevs i kapitlet om rättskipning och förvaltning (11 kap. få s andra stycket och?» , Sandra stycket).

Skyddet mot dödsstraff. landsförvisning m.m.. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. retroaktiv-= strafflagstiftning. expropriation utan ersättning och tillfälliga domstolar samt rätten till domstolsprövning av frihetsberövanden kunde inte upphävas eller inskränkas på annat sätt än genom grundlagsändring.

Föreskrifter som närmare utformade de politiska fri- och rättigheterna (2 kap. 1—3 så) kunde meddelas genom lag. stiftad i vanlig ordning. 1 ett par undantagsfall kunde sådana föreskrifter beslutas genom regeringsförordning med stöd av bemyndigande i lag. nämligen föreskrift om tystnadsplikt i vissa fall eller föreskrift om att lag i vissa ämnen skulle börja eller upphöra att tillämpas. Rätten att vidta fackliga stridsåtgärder gällde om annat inte följde av lag eller avtal.

Lagprt'ivningsrätten fastslogs inte i regeringsformen men godtogs i motiven till denna.

Ifråga om lagrådet gjordes ingen ändring av betydelse (8 kap. 18 &) För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skulle saledes finnas ett lagrad vari skulle ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott fick inhämta yttrande (rått lagradet. och det föreskrevs att detta i regel skall göras redan när det begäres av en tredjedel av dess ledamöter (4 kap. 10 & riksdagsordningen). Bestämmelser om granskningens inriktning och om området för denna saknas.

-6 Fråga/nas tidigare behandling sot! 107834

(_irundlag stiftas. ändras eller upphävs genom två riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen (8 kap. 15 ;").

2.9 1976 års reform

Reglerna om de medborgerliga fri- och rättigheterna i 1974 års regeringsform betecknades redan vid sin tillkomst som ett provisorium. Enligt riksdagsbe- slutet bordc en särskild utredning tillsättas med uppgift att på nytt överväga frågan om regleringen igrundlag av skyddet för enskildas fri- och rättigheter i hela dess vidd. Med anledning härav tillkallades 1973 års fri— och rättighets- utredning. Denna utredning avlämnade 1975 ett betänkande (SOU 1975—1751 med förslag till ett helt nytt kapitel om grundläggande fri- och rättigheter i 1974 års regeringsform. Detta förslag lades sedan till grund för beslut av riksdagen år 1970 om utvidgning och förstärkning av skyddet för de medlxurgcrliga fri- och rättigheterna.

1970 års reform innebar följande förändringar i förhållande till den ursprungliga regleringen i 1974 års regeringsf'tiirm.

Rättighetsskyddet utvidgades genom att ett flenal nya rättigheter infördes. De nya rättigheterna är skydd mot tvång att delta i sammankomst för (_)pinionsbildning. demonstration eller annan meningsyttring. skydd mot att utan samtycke antecknas i allmänt register enbart på grttnd av sin politiska åskådning. skydd mot tortyr och kroppsstraff samt skydd mot medicinsk påverkan med syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. 1 kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter skrevs vidare in grundsatsen om domstols- off'entlighet samt rätten för författare. konstnärer och fotografer till deras verk.

Vidare tillkom regler till skydd mot rättighetsbegränsningar enbart på grund av politisk. religiös. kulturell eller annan sådan åskådning och mot föreskrifter som innebär att någon missgynnas på grund av ras eller kön.

Rättighetsskyddet förstärktes på olika sätt. Till regeringsformens tidigare undantagslösa rättigheter -— bl. a. förbud mot dödsstraff. landsförvisning av svensk medborgare. berövande av svenskt medborgarskap i vissa fall. retroaktiva straff—och tillfälliga domstolar — fogades följande rättigheter. som inte heller kan begränsas utan grundlagsändring: skyddet mot tvång att ge till känna åskådning. skyddet mot tvång att delta isammankomst för opinions- bildning etc.. skyddet mot tvång att tillhöra trossamfund eller annan äskådningssarnmanslutning. skyddet mot åsiktsregistrering utan samtycke samt skyddet mot kroppsstraff. tortyr och medicinsk påverkan i syfte att tvinga fram eller hindra yttranden. Även religionsfriheten hör till denna grupp.

Övriga fri— och rättigheter. av vilka de viktigaste är de 5. k. opinionsfrihe- terna — yttrandefrihet. informationsfrihet. mötesfrihet etc. — samt rörelsefri- heten kan begränsas men liksom tidigare endast genom lag. Möjligheterna att besluta rättighetsbcgränsande lagar har inskränkts på flera sätt. För det första får begränsning göras endast för ändamål som är godtagbara i ett demokra- tiskt samhälle. Vidare får en begränsning aldrig gå'utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. och den får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild-

SOU l97xz3-t ['"/ägorna lill/gare behandling 47

ningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. (')ckså förbuden mot diskri— minering pa grund av åskådning. ras eller kön ingår som led i skyddet för de begränsningsbara rättigheterna.

I fråga om opinionsfrihcterna gäller därutöver att dessa får begränsas endast för särskilt viktiga. till viss del i lagtexten specificerade intressen.

Utöver föreskrifterna om de rättsligt skyddade f'ri— och rättigheterna togs genom 1976 års reform också i regeringsformen (i l kap. 2 5) in vissa programstadganden om de viktigaste målen för den samhälleliga verksam- heten.

Den lagprövningsrätt som för närvarande finns i rättspraxis förutsattes bestå även efter införandet av det utbyggda rättighetsskyddet. I motsats till vad f'ri- och råttighetsutredningen hade föreslagit har frågan inte reglerats direkt i regeringsformen.

l976 års reform innehar ingen förändring vad gäller lagrådet eller förfarandet vid stiftande av grundlag.

SDL? l978:34

3 Grundläggande synpunkter

Arbetet på att utforma grundlagsskyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna har fortgått under fyrtio år. lolika utredningar. regeringsförslag. riksdagsbeslut och riksdagsuttalanden harsambandet mellan folkstyrelsc och rättighetsskydd diskuterats och analyserats.

Regeringsformen betonar starkt betydelsen av fri åsiktsbildning liksom också respekten för människornas frihet och värdighet. Den gör klart att lagstiftningen icke får kränka de grundläggande demokratiska värdena eller undertrycka politiska. religiösa. kulturella eller andra motsvarande åskåd- ningar. I enlighet med dessa principer framhöll l973 års fri- och rättighets- utredning. att det demokratiska styrelsesättet inte skulle bli annat än en tom form om det inte innefattade vidsträckt frihet för de enskilda medborgarna att ta del i opinionsbildningen. men också att skyddet för den enskildes personliga frihet och kroppsliga integritet är ett oumbärligt inslag i demokra- tins rättsordning. Dessa grundsatser är också utgångspunkten för rättighets- skyddsutredningens överväganden.

Såsom uttalades av dåvarande chefen förjustitiedepartementet i 1976 års proposition om fri- och rättigheter i grundlag torde det råda allmän enighet om att å ena sidan medborgarnas aktiva demokratiska medvetande. utgör det starkaste skyddet för fri— och rättigheterna medan å andra sidan ett betydande värde också ligger i att rättigheterna kommer till uttryck i grundlag. Det kan givetvis inte komma i fråga att politisk makt skulle läggas hos sådana icke politiska organ som domstolar eller att en minoritet skulle få träffa politiska beslut i majoritetens ställe eller uppehålla avgörandena på obestämd tid. Detta hindrar inte att det kan ftnnas skäl för regler som avser att säkerställa nödig omsorg och eftertanke när lagstiftaren fattar beslut på särskilt betydelsefulla områden. Det gällande förfarandet vid stiftande och ändring av grundlag utgår från denna tanke. Samma tanke bör också kunna anses tillämplig när det gäller att utan för grundlagarna skapa rimligt skydd för enskildas och minoriteters berättigade intressen. Detta gäller exempelvis dem som med hänsyn till etniskt ursprung eller religiös övertygelse tillhör minoriteter. Självfallet måste det likaledes tillses. att de som tillhör politisk minoritet kan fritt arbeta för att vinna ökat gehör och kanske med tiden få majoritetens stöd för sina åsikter.

Grundlagarnas huvuduppgift är att fastställa den ram. inom vilken de demokratiska avgörandena skall träffas — vad som ofta kallas folkstyrelsens spelregler. Däri ligger också att de åtminstone i stora drag reglerar enskildas fri- och rättigheter gentemot det allmänna. Det får inte råda någon tvekan om

50. Grundläggande svnptmklvr SOLE 197834

att även statsmakterna själva är bundna av gällande rätt.ehuru de givetvis har frihet att i föreskriven ordning ändra den. Det är vidare viktigt att grundlagarnas regler är allmänt kända och att de godtas av en bred opinion.

Mot bland annat denna bakgrund måste det anses ligga ett stort värde i att man vid stiftande och ändring av grundlag. icke minst i den mån fri— och rättigheterna är berörda. eftersträvar största möjliga enighet. Denna uppfatt- ning har varit vägledande för rättighetsskyddsutredningen i dess arbete. och utredningen anser sig kunna utgå från att den kommer att göra sig gällande inom riksdagspartierna vid den fortsatta behandlingen av de frågor som berörs i betänkandet.

lnom utredningen har ifrågasatts huruvida icke det rättighetsskydd. som genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det allmänna. borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet som helhet och således även förhållanden mellan enskilda. Särskilt har därvid nämnts läget på arbetsplatsen och vissa andra arbetsrättsliga regler. Samma tanke framfördes på sin tid både i en reservation till fri- och rättighetsutredningens betänkande och under riksdagsbehandlingen av de därpå grundade förslagen. Utred- ningen har emellertid inte funnit det möjligt att nu ingå på dessa ytterst vittomfattande problem. Inte heller har den funnit skäl att föreslå sådana grundlagsändringar som skulle medföra att helt nya principer måste komma till uttryck på det arbetsrättsliga området.

Frågan om skyddet för medborgerliga fri- och rättigheter i moderna samhällen är över huvud taget allt annat än enkel. Hithörande grundlags- regler kan sällan uttryckas annat än i förhållandevis allmänna ordalag. Såsom under det tidigare utredningsarbetet gång efter annan framhållits är det vidare ofrånkomligt med mer eller mindre vittgående inskränkningar i åtskilligt av det som i grundlagarna betecknas som fri- och rättigheter. Det gäller också den personliga rörelsefriheten och integriteten samt rentav de 5. k. opinions- friheterna.

Rättighetsinskränkningar är emellertid en allvarlig sak. Medborgarna är i växande grad känsliga för vad de uppfattar som begränsningar i sina naturliga fri- och rättigheter. Skulle myndigheter och andra offentliga organ förbise denna känslighet. kunde det ftnnas risk för att åtskilliga medborgares inställning till statsmakterna och deras arbete skulle bli mindre positiv än vad som nu är fallet.

Det krav på rättssäkerhet. som gäller all lagstiftning i ett demokratiskt samhälle. har därför särskild betydelse när det gäller frågor som av de enskilda uppfattas som direkt ingripande i deras rörelsefrihet. handlingsfrihet eller åsiktsfrihet. l begreppet rättssäkerhet ligger här liksom eljest bland annat att alla skall ha rimliga möjligheter att förutse hur samhällets regler kan komma att påverka deras egen ställning och att inrätta sig därefter.

På rättighetsområdet föreligger. såsom uttalades i 1976 års nyss citerade proposition. ett särskilt behov av utrymme för allmän debatt. Rättighetsin- skränkningar behöver före beslutet omsorgsfullt övervägas. och det är inte tillräckligt att endast politiker och experter engageras i dessa överväganden. Det måste också ftnnas tid för att låta allmänheten få klart för sig vad som håller på att ske och vid behov uttala sin mening om detta. Eftersom grundlagarna innefattar dels huvudprinciperna i fråga om vilka fri- och

SOU 1078:34 Grundläggande synpunkter bl

rättigheter som är skyddade. dels reglerna för lagstiftningsförfarandet om rättighetsskyddet. gäller detsamma naturligtvis i särskilt hög grad om grundlagsstiftning och grundlagsändring.

[ de här nämnda hänseendena måste nutidens svenska samhälle anses motsvara högt ställda krav. Medborgarna medverkar i icke ringa utsträckning både i den allmänna debatten och i folkstyrelsens faktiska utövning. Känslan för deras fri- och rättigheter är stark och utbredd. och reaktionerna mot verkliga eller lörmodade övergrepp har ofta blivit kraftiga. För grundlagsänd- ring krävs beslut vid två riksmöten med mellanliggande allmänna val. Lagstiftningen grundas. särskilt ijämförelse med vad som är vanligt i andra länder. på mycket omsorgsfulla utredningar och förarbeten. Vid utform- ningen av lagar och författningar tar man genomgående stor hänsyn till rättssäkerhet. integritet och opinionsfrihet. Domstolar och andra myndig- heter har vid tillämpningen av utfärdade föreskrifter att pröva deras överensstämmelse med grundlagarna och andra överordnade författningar. Riksdagen visar sig beredd att omsorgsfullt beakta vikten av garantier för de medborgerliga fri- och rättigheterna. och dess beslut i sådana frågor uppbärs oftast av mycket stora flertal.

Över huvud taget har rättighetsskyddsutredningen inte sett som sin uppgift att ur rättighetsskyddets synpunkt nu föreslå några ändringar i vanlig lag. Samma åsikt uttalades redan av l973 års fri- och rättighetsutredning. Vad som kommer i fråga är grundlagsregler som tillförsäkrar gällande rätt på området särskild stadga och fasthet. Detta kan i fråga om normala förhål- landen kanske synas obehövligt men skulle vara av stor betydelse om den demokratiska samhällsordningcn t. ex. i tider av krigsfara skulle utsättas för påfrestningar genom påtryckningar från främmande makt eller kunde bli hotad av antidemokratiska rörelser inom landet.

Av det tidigare sagda följer. att både fastställandet av vilka medborgerliga fri- och rättigheter som skall skyddas —en fråga som i huvudsak legat utanför rättighetsskyddsutredningens uppdrag — och reglerna om förfarandet vid rättighetsbcgränsande lagstiftning innefattar betydande avvägningspro- blem.

Särskild omsorg är nödvändig vid inskränkningar i sådana fri- och rättigheter som redan givits uttryckligt erkännande i grundlag. Detta innebär bland annat att såväl allmänheten som på området särskilt sakkunniga myndigheter och organisationer bör få tillfälle att göra sin mening hörd och att beslutsfattandet omges med nödiga garantier. Det hör inte vara lätt eller enkelt att lagstifta i sådana ämnen där räckvidden av medborgerliga fri- och rättigheter kan ifrågasättas.

Eftersom varje reglering på detta område innebär att statsmakternas handlingsfrihet blir mindre än eljest måste det å andra sidan tillses att denna begränsning av handlingsfriheten inte får sådana former eller sker i sådan utsträckning att andra för folkstyrelsen grundläggande principer sätts åsido. Såsom nyss framhållits är det av högsta vikt att ingen verklig politisk makt — till skillnad från granskning och verkställighet — kommer att ligga hos de rättstillämpande organen. Avsevärd betydelse måste också tillerkännas statsmakternas anspråk på att kunna handla effektivt och med i förekom- mande faIl erforderlig snabbhet. Hindersamma och upprivande tvister i procedurfrågor bör såvitt möjligt undvikas. Den normala löpande reform-

52. Grund/äggcmde synpunkter SOU 197834

verksamhet. som sedan länge spelar en huvudroll i de svenska statsmak- ternas arbete. lår under inga omständigheter förhindras.

Det svenska lagstil'tningssystemet erbjuder redan i dag åtskilliga garantier mot övergrepp och maktmissbruk. Kritik och invändningar. som fram- kommit under förberedelse-arbetet. beaktas i stor utsträckning innan det slutliga beslutet fattas. Granskningen i riksdagsutskotten. som ju i vårt land är grundligare än på de flesta andra håll. bidrar i hög grad hänill. På det hela taget torde riksdagspartierna också ha sådan kontakt med väljarna. att allmänhetens åsikter kommer till uttryck i tid för att påverka de politiska besluten. Undantag i det hänseendet förekommer kanske särskilt i frågor som icke uppmärksammats av massmedierna. men av allt att döma har mass- medierna just i avseende på rättighetsskyddet blivit mera observanta allt eftersom allmänhetens intresse för hithörande frågor har tilltagit.

Enligt rättighetsskyddsutredningens uppfattning kan man därför räkna med att risken för beslut som i alltför hög grad inskränker de medborgerliga fri- och rättigheterna är mindre. ju större enighet som föreligger vid riksdagsbehandlingen av vederbörande ärende. Särskilt gäller detta i den mån frågan visserligen formellt bcrör grundlagarnas rättighetsskydd men i verkligheten endast avser detaljer som inte har någon större betydelse ur denna synpunkt.

Rättighetsskyddet bör därför utformas på sådant sätt. att majoritetens beslutanderätt bevaras oförkränkt. samtidigt som behovet av omsorgsfulla överväganden och möjligheterna till allmän debatt tillgodoses. Det är även av värde om tillvägagångssättet vid behandlingen av hithörande frågor kan utformas så att det främjar strävanden till samförstånd.

SOU l978134

4 Ett särskilt lagstiftningsförfarande för fri- och rättighetsbegränsande lag

4.1. Bakgrunden

4.1.1. R("urig/it'rsbt'grr'i/isningar i mänga/("ill ofrånkomligt]

Såsom redan framhållits är de medborgerliga fri- och rättigheterna vanligen definierade i allmänna och vidsträckta ordalag. Det är knappast tänkbart att i grundlagstext ge rättigheterna sådana definitioner. som fångar in enbart den "kärna" som alltid skall vara tillförsäkrad medborgarna. Man behöver i åtskilliga fall kunna göra inskränkningar i rättigheterna för att skydda andra viktiga. motstående samhällsintressen. Yttrandefriheten kan till exempel inte få innebära en obegränsad rätt att ärekränka andra eller avslöja försvarshemligheter. Rätten att demonstrera på allmän plats får inte göra det omöjligt att avstyra gattibråk eller förebygga trafikolyckor. l fråga om rörelsefriheten må pekas på frihetsstraffet som sanktionsform. Och hemfriden får inte utesluta att myndighet får tillträde till bostad till exempel föratt utreda eller avstyra brott. kontrollera bostaden från hälsosynpunkt. brandsäkerhetssynpunkt m. m. Exemplen kan mångfaldigas.

Den särskilda vikt man fäster vid de medborgerliga fri- och rättigheterna har föranlett att ett skydd för dessa gentemot det allmänna tagits in i grundlagen. Grundlag ärju svårare att ändra än andra lagar. Därvid har man sökt ange vissa ramar inom vilka rättighctsbegränsningarna måste hållas. Det tekniska huvudproblem som man därvid haft att brottas med kan uttryckas på följande sätt. Hur skall man formulera grundlagsreglerna så. att de på ett klart sätt skyddar mot vad de skall skydda mot men tillåter vad de måste kunna tillåta? En särskild svårighet är att nya inskränkningsbehov. som bör tillgodoses men som nu inte kan förutses, givetvis kan komma upp i framtiden. Vidare får reglerna i en regeringsform inte bli så utförliga att de Spränger dennas ram.

Vad ovan sagts hindrar inte att det på vissa punkter är möjligt att utforma undantagslösa skyddsregler i regeringsformen. Såsom exempel kan nämnas förbuden mot dödsstraff. tonyr och kroppsstrafftZ kap. 4 och 5 åå regerings- formen). Och i något fall kan en rättighet bli så fast definierad att man behöver räkna med bara ett fåtal inskränkningsbehov. Men när det t.ex. gäller yttrandefriheten måste som sagt åtskilliga begränsningsmöjligheter lämnas öppna. I viss mån gäller detta också för mötesfriheten och demonstrations- friheten. Och i alldeles särskilt hög grad gäller det för rörelsefriheten. skyddet för den kroppsliga integriteten och skyddet mot husrannsakan.

54 En särskili lagsIi/iiiiii,s.vsföi-/ziram/a. . . sot; 107834

4. l .2 De! [it"/ligare grilla/la_gwrht'rt'(

Arbetet med att utforma ett egentligt rättighetsskydd i regeringsformen har pågått i decennier. Det första resultatet kom med 1974 års regeringsform (2 kap.). Till grunt) härför låg förslag av grundlagberedningen. Vad som uppnåddes i denna etapp var väsentligen tre saker. Dels slogs rättigheterna fast i regeringsformen. dels infördes några ttndantagslösa skyddsregler och dels föreskrevs att de begränsningsbara rättigheterna fick inskränkas bara genom lag. dvs. normbeslut av riksdagen. Däremot ansågs det inte tillrådligt att i egentlig mening begränsa riksdagens handlingsfrihet när den beslöt sådan lag. Man tryckte särskilt på det skydd som löljei av lagkravet och den publicitet och möjlighet till allmän debatt som detta medför.

Arbetet med att ytterligare förstärka och titvidga grundlagsskyddet fortsatte genom 1973 års fri- och rättighetsutredning. l vad avser skyddets styrka gällde det för utredningen att försöka att i regeringsformen dra gränser för riksdagens möjligheter att begränsa fri- och rättigheterna. Som framgått av det föregående valde utredningen en "materiell metod i förening med ett judiciellt skydd”. Den sökte således innehållsmässigt (positivt och/eller negativt) beskriva vilka inskränkningsmöjligheter riksdagen skulle ha. Utredningens majoritet stannade för att inte föreslå något särskilt. försvå- rande beslutsförfarande i riksdagen. när det gäller rättighetsbcgränsande lagförslag. Utredningens materiella skyddsmetod skulle vara förenad med den formen av rättslig efterkontroll att den existerande lagprövningsrätten skulle bestå. Minoriteter inom utredningen (SOU 1975175 5. 222. 235. 236) föreslog härutöver ett särskilt förfarande vid beslut om lag som begränsar vissa av fri- och rättigheterna. främst opinionsfriheterna och skyddet för förtrolig meddelelse. Enligt dessa minoriteter skulle sådan lag i regel stiftas på samma sätt som grundlag. Om riksdagen skulle finna att beslut i denna ordning inte kan avvaktas. skulle dock lagen kunna stiftas genom ett enda beslut. Detta beslut måste emellertid då stödjas av minst fem sjättedelar av de röstande och tre fjärdedelar av riksdagens alla ledamöter. Frågan huruvida ett lagförslag begränsar någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna skulle avgöras av lagrådet.

Fri- och rättighetsutredningens förslag låg i allt väsentligt till grund för propositionen 1975/761209. Föredraganden. dåvarande justitieministern Geijer. ville inte godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en del av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Han var däremot inte helt främmande för tanken att förstärka skyddet för vissa rättigheter genom reglerom särskild tidsutdräkt vid riksdagens behandling av ett förslag till lag som begränsar en sådan rättighet. Med hänsyn till frågans komplice- rade beskaffenhet var han emellertid inte beredd att ta ställning till en sådan reglering på grundval enbart av det utredningsmaterial som då var tillgäng- ligt. Han förordade istället att möjligheterna att på detta sätt bygga ut Skyddet för fri- och rättigheterna skulle utredas i särskild ordning (5. 89—90).

De nyssnämnda minoritetsförslagen i f'ri- och rättighetsutredningen fullföljdes motionsvis i riksdagen (i partimotionerna 1975/76:2551. fp. och 2553. m). Härjämte lades ett nytt förslag fram genom partimotionen 2554 (c). Det innebar att det för lag. som berör någon av de begränsningsbara rättigheterna. skulle fordras två beslut av riksdagen med minst sex månaders

'Jl

SOL.! 107834 En särskilt lags[i"/"rnings/ör/Zu'ande. . .

mellanrum. De båda besluten skulle inte behöva vara likalydande. 1 den andra omgången skulle dock inte få beslutas längre gående rättighetsbegräns- ning än det första beslutet innefattade. Båda besluten skulle kunna fattas vid samma riksmöte. När synnerliga skäl förelåg skulle lagen dock kunna stiftas genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Därvid skulle krävas minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter. Också enligt motionen 2554 skulle lagrådet höras. dock utan att få någon beslutanderätt.

Konstitutionsutskottets majoritet fann (1975/76:56 s. l2—l4) att de skäl. som talar emot ett system med kvalificerad majoritet som en del av rättighetsskyddet. sammantagna hade en sådan styrka att utskottet inte kunde godta en sådan ordning. Förslaget om grundlagsstiftningsförfarande för beslut om opinionsfrihetsbegränsande lag godtogs ej heller. Motionen 2554 konstaterades visserligen innebära ett mindre strängt krav på besluts- ordningen för rättighetsbegränsande lag. Men förslaget i denna motion innebar. anförde utskottet bl.a.. en helt ny konstruktion för riksdagens beslutsfattande och det hade presenterats först genom följdmotionen 2554. Utskottet var inte berett att förorda att detta särskilda beslutsförfarande skulle antas. Utskottet ställde sig dock inte avvisande till motionsyrkandenas syfte. Arbetet på att förstärka och fördjupa rättighetsskyddet borde inte ses som avslutat i och med att propositionen 1975/762209 behandlats av riksdagen. ] stället borde arbetet även därefter fortsättas med bland annat en ny utredningsomgång med följande remissbehandling. Därvid borde man enligt utskottets mening söka efter mönsterav tryckfrihetsförordningen få till stånd en särskild yttrandefrihetsgrundlag. som skulle i största möjliga utsträckning täcka samtliga opinionsfriheter. Parallellt härmed borde man enligt utskottet överväga frågan om att förstärka skyddet för rättigheter som ej kan skyddas på nämnda sätt. Det skulle kunna ske genom t. ex. en ordning med två beslut motsvarande den som föreslagits i motionen 2554. Man kunde enligt utskottet också tänka sig andra möjligheter att skapa Viss tidsutdräkt mellan förslag och slutligt beslut.

Motionerna 2551. 2553 och 2554 fullföljdes med reservationer till konsti- tutionsutskottets betänkande (s. 71 f.. 68 f. och 66 D. Riksdagen följde utskottet (rskr 414. KU l976/7711. rskr 2).

Genom denna reform fick 2 kap. regeringsformen sin nuvarande. kraftigt utvidgade omfattning. Ändringarna har dock kritiserats såsom otillräckliga. Kritikerna har särskilt hävdat att det materiella skyddet i 2 kap. regerings- formen i vissa delar är så allmänt utformat att dess skyddseffekt är obetydlig.

Mot bakgrund av det ovan sagda tillsattes rättighetsskyddsutredningen. Delvis mot samma bakgrund tillsattes sedermera yttrandefrihetsutredningen (Dir 1977171). Sistnämnda utredning skall fortsätta massmedieutredningens arbete på att efter mönster av tryckf'rihetsförordningen utforma en särskild yttrandefrihetsgrundlag.

4.1.3. Rätlig/iersskvtldsuIra/ningens t'li'rekriv i denna del

Chefen för justitiedepartementet. statsrådet Romanus. har såsom en av rättighetsskyddsutredningens huvuduppgifter angett. att utredningen skall

56 En särskilt lagsit”/inings/öi-mi'ani./t». . . SOU 197334

söka utarbeta särskilda regler om förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning. Syftet är att ställa tipp hinder mot att en riksdagsmajoritet utnyttjar möjligheten att inom de ramar regeringsformen ställer upp besluta rättighetsbegränsningar av ett slag som normalt skulle te sig helt oacceptabla. Departementschefen tänker här på t. ex. sådana fall. då riksdagen är föremål för påtryckningar från främmande makt eller påverkas av en tillfällig inhemsk opinion. fin naturlig lösning förefaller honom vara att skapa regler som innebär. att rättighetsbegränsningar inte kan beslutas lika snabbt som vanlig lag. Vid utformningen av sådana regler får man bland annat ta ställning till om ett krav på särskild tidsutdräkt skall gälla ttndantagslöst eller ej. Det kan tänkas att riksdagen på vissa områden bör kunna få till stånd en rättighets— begränsning titan sådan tidsutdräkt. Ett annat tänkbart undantag är det fallet. att en betydande majoritet inom riksdagen kan vinnas för ett lagförslag. Departementschefen påpekar att behovet av att kttnna begränsa rättigheter genom ett enda beslut ökarju större det rättighetsområde är som omfattas av de särskilda förfarandereglerna. Det bör därför också övervägas. om dessa regler kan begränsas till att gälla opinionsfriheterna eller om de skall ha större räckvidd.

4.2. Tidigare anförda argument för och mot en särskild beslutsordning

4.2.1. Vid tillkomsten av 1974 (i”/'s regt'riiigs/iirni

Frågan om ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbcgränsande lag diskuterades inom grundlagberedningen. Det gällde närmast ett krav på kvalificerad majoritet i riksdagen för beslut om sådan lag. Förespråkarna för detta frånföll emellertid sitt krav härpå i samband med en allmän överens- kommelse inom beredningen i riittighetsfrågorna. Bercdningens betänkande innehåller därför ingen diskussion av problemet.

[ propositionen (1973190') togs frågan däremot upp. och departements- chefcn motiverade varför han tog avstånd från ett sådant särskilt lagstift- ningsförfarande. Vid riksdagsbehandlingen enades man i konstitutionsut- skottet (l973:26) om att rättighetsfrågorna skulle utredas på nytt. Utskottet gick därför i sitt betänkande inte närmare in på de olika sakfrågorna. Den argumentation i fråga om ett särskilt förfarande för rättighetsbcgränsande lag som kan hämtas från förarbetena till 1974 års regeringsform går således enbart i negativ riktning. Den finns som sagt i propositionen 19731906. l96—l98loch innebär samrnanfattningsvis följande.

Som exempel på en särskild lagstif'tningsprocedur för beslut om rättighets- bcgränsande lag nämnde departementschefcn beslut med kvalificerad majo- ritet eller beslut i den ordning som gäller för grundlagsändring. Ett system med en sådan procedur hade emellertid avgörande nackdelar. ansåg han. Om man låter skyddet omfatta samtliga de fri- noch rättigheter. som tages upp i regeringsformen. skulle det komma att beröra omfattande lagstiftningsom- råden. Bl. a. skulle ingen straffbestämmelse med frihetsstraffi skalan kunna beslutas annat än i den särskilda ordningen. Detta innebari sin tur att skyddet skulle komma att sträcka sig långt utanför de typiskt politiska rättigheterna.

SOU 197834 151! sti/skill lagsi[li/iings/öijf'arande. . . 57

Skyddet skulle komma att gälla också t. ex. näringsverksamhet och andra frågor av ekonomisk natur. Om man ä andra sidan försökte göra undantag frän kravet på särskild beslutsordning i fråga om vissa frihetsberövanden. mötte man besvärliga gränsdragningsproblem. litt område där meningarna kunde bryta sig gällde frihetsinskränkningar av det slag som ligger i föreskrifterna om värnplikt. civilft'irsvarsplikt och annan tjänsteplikt. En regel att sådana föreskrifter skulle få beslutas endast med kvalificerad majoritet skulle enligt departementschefcn kunna innebära att försvarspoli— tiken i viktiga hänseenden kom att bestämmas av en minoritet inom riksdagen.

Hur man än avgränsade det särskilda förfarandets tillämpningsområde fick man räkna med att detta skulle kunna omfatta också föreskrifter i ämnen som är politiskt kontroversiella men där de aktuella frågorna i praktiken saknar rimligt samband med enskildas fri- och rättigheter. I sådana fall skulle en särskild beslutsregel på ett otillbörligt sätt komma i strid med den för den demokratiska beslutsordningen grundläggande majoritetsprincipen.

Som ett exempel bland många på de lagtekniska problem man möter nämnde departementschefcn de fall där olika typer av rättigheter bryter sig mot varandra. I sådana fall medförde kravet på särskild beslutsordning för inskränkning av en rättighet svårigheter att genom positiva lagbestämmelser skydda en motstående rättighet.

Departementschefcn påpekade vidare att det inte gick att precisera det särskilda förfarandets tillämpningsomräde utan att regleringen blev mycket utförlig. Det förelåg därför en betydande risk för att en domstol eller annan myndighet skulle inta en annan ståndpunkt än riksdagen i frågan. huruvida en lag inskränker en grundläggande rättighet. Detta skulle kunna leda till att myndigheten ansåg en lag. som antagits enligt de vanliga reglerna för lagstiftning. vara ogiltig. Grundlagsenligheten i utfärdade lagar kunde komma att ofta sättas i fråga. Konflikter skulle kunna uppstå mellan riksdagen och de rättstillämpande organen. Sådana konflikter skulle på lång sikt kunna förringa allmänhetens förtroende för lagar som utfärdats i behörig ordning. Varje system med särskilt lagstiftningsförfarande skapade enligt departementschefcn inte bara risker för olustiga procedurstrider i riksdagen. Det innebar också. och framför allt. på sikt en påtaglig risk för politisering av domstolarna till nackdel både för demokratin och rättssäkerheten. anförde han.

4.2.2. Vid 1976 års l't'f/iil'lrl

Majoriteten i fri- och rättighetsutredningen ville inte ha något särskilt beslutsförfarande för rättighetsbcgränsande lag (SOU l975:75 5.100—101). Vad först gäller metoden med krav på kvalificerad majoritet ansåg utredningen att den skulle kunna leda till en förskjutning av de politiska maktförhållanden som blir en följd av de demokratiska valen. Metoden .ansågs inte stämma med majoritetsprincipcn. som är ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Man kunde inte acceptera en rättighetsreg- lering som underminerar det parlamentariska systemet därhän. att olika minoriteter titt och tätt får styra de politiska besluten. Utredningen under- strök också värdet av att medborgarna kunde förändra samhället. Man borde

8 Ert särskilt lagsti/i/iiiigs/i'ir/éiraittlu. . . SOL." (07834

därför inte införa sådana nya moment i beslutsfattandet sotn hindrar eller fördröjer folkviljans utslag. Medvetandct om att kttnna påverka besluten innebar en förankring av demokratin hos medborgarna. Man kunde därför från principiella utgångspunkter inte tänka sig en ordning som med verkan för det reguljära lagstiftningsarbetet ställde krav på kvalilicerad majoritet för beslut av riksdagen.

Dessa principiella imfändningar ansåg utredningen giltiga även om metoden skulle reserveras för beslut om inskränkningari vissa rättigheter. En rättighetsbegränsning kunde ingå som en del i ett större förslag på t. ex. det ekonomiska eller sociala området. l-"örslaget kunde i och för sig sakna varje samband med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Det kunde inte vara rimligt. anförde utredningen. att i ett sådant fall kräva kvalificerad majoritet för genomförandet av ett reformf'örslag. Som exempel nämndes att man i samband med en reform som rör näringslivet eller medborgarnas sociala förmåner måste besluta vissa föreskrifter om tystnadsplikt för de funktionärer som skall administrera reformen i fråga.

För övrigt skulle. anförde utredningen. en ordning med kvalificerad majoritet för rättighetsbegränsningar inte vara någon adekvat skyddsmetod. Den hindrar ju inte beslut bakom vilka står stora riksdagsmajoriteter. Utredningen kunde föreställa sig upphetsade lägen i vilka en betydande riksdagsmajoritet — eventuellt riksdagen i dess helhet — skulle kunna vinnas för förslag som innebar långtgående begränsningar i rättigheterna.

De principiella invändningar som utredningen sålunda anförde mot ett system med kvalificerad majoritet gjorde sig enligt utredningens mening med ungefär samma styrka gällande i fråga om andra former av särskild procedur för rättighetsbegränsande lagbeslut. Som exempel nämndes en ordning som innebär att en riksdagsminoritet kan tvinga fram ett längre uppskov med ett sådant beslut.

Som framgått i det föregående valde fri- och rättighetsutredningens majoritet i stället en materiell metod i förening med ett judiciellt skydd. En närmare redogörelse för dessa grundlagsregler har lämnats i kapitel 2.

Två reservanter (SOU 1975175 5. 2l5 f. och 228 f.) ville. som tidigare sagts. härutöver ha ett särskilt förfarande för — främst — beslut om lag som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddet för förtrolig meddelelse. De utgick från att det föreslagna materiella skyddet inte var tillräckligt. eftersom det till stora delar var så allmänt formulerat att det kunde tolkas i skilda riktningar. Förfarandeskyddet skulle. hävdade reservanterna, inte leda till att minori- teter skulle komma att styra politiska beslut. Minoriteten skulle bara kunna påfördra uppskov. Vidare framhölls att tanken med ett grundlagsskydd just var att i viss mån hindra en riksdagsmajoritet från att omedelbart besluta rättighetsbegränsningar. Det skulle. som en av reservanterna uttryckte saken."inte i framtiden vara möjligt att med någon enda rösts majoritet inom loppet av några få dagar besluta om omfattande inskränkningar av demo- kratiska fri- och rättigheter".

En av reservanterna underströk särskilt regelns funktion som minoritets- skydd.

lprOpositionen l975/761209 (s. 89") fann departementschefcn. som tidigare sagts. att det inte var möjligt att godta ett system med krav på kvalificerad majoritet som en delav rättighetsskyddet. Förutom de skäl som anförts av fri-

SOU tlf/8:34 [?!! särskilt lagstili/iitigsför/iirutit/e . . .

och rättighetsutredningens majoritet tryckte han på att det här skulle vara fråga om att kombinera ett materiellt skydd med ett förfarandeskydd. 1 övrigt pekade departementschefcn särskilt på de vådor som ofta återkommande tvister i procedurfrågor kunde föra med sig. Emellertid var han inte helt främmande för tanken på ett visst mått av uppskovsförfarande i fri- och rättighetssammanhang. [ första hand hänvisade han därvid till det särskilda behov av utrymme för allmän debatt kring ett rättighetsbegiänsande lagförslag som ibland kan föreligga. Regler om en särskild tidsutdräkt mellan förslag och beslut skulle vidare förbättra riksdagens möjligheter att under- kasta framlagda lagförslag en noggrann prövning mot bakgrund bl. a. av de synpunkter som kunde ha förts fram i den allmänna debatten. Frågan om möjligheterna att införa ett sådant uppskovsförfarande borde utredas närmare.

Konstitutionsutskottcts(1975/76156) flesta ledamöter delade den syn på ett system med krav på kvalificerad majoritet som fri- och rättighetsutred- ningens flertal och departementschefcn gett uttryck för. Vad särskilt beträffar motionerna 2551 (fp)och 2553(m)ansåg utskottet bl. a. att det var principiellt betänkligt att lagrådet skulle få befogenhet att med för riksdagen bindande verkan avgöra frågor om tillämpning av grundlag. Vad beträffar kravet på beslut i grundlagsstiftningsordning så skulle det bl. a. innebära. att en inte ringa del av den nu gällande lagstiftningen i verkligheten fick nära nog grundlags karaktär utan att detta varit från början avsett och utan att lagstiftningens innehåll anpassats därefter. Konsekvenserna av ett omedel- bart genomförande av den angivna ordningen kunde enligt utskottets mening inte överblickas. Också mot de mindre stränga forfarandekraven i motionen 2554 (c) kunde enligt utskottets mening resas åtskilliga av de betänkligheter som kunde anföras mot de motsvarande förslagen i motio- nerna 2551 och 2553. Särskilt framhöll utskottet att förslaget i motionen 2554 var avsett att gälla alla i 2 kap. regeringsformen angivna fri- och rättigheter. Det skulle då bli tillämpligt på en mycket stor delav lagbesluten.t. ex. på alla lagar där frihetsstraff ingår som sanktion. Som tidigare framgått var utskottet emellertid positivt till att frågan om ett mera begränsat uppskovsförfarande utreddes.

Den utskottsminoritet som reserverade sig i anslutning till motionen 1975/ 76:2554 anförde (s. 66") att ett system med obligatorisk lagrådsgranskning samt två riksdagsbeslut med viss tid emellan ger en i praktiken mycket väsentlig förstärkning av skyddet i förhållande till vad som föreslagits i propositionen. Därigenom garanteras en omsorgsfull sakbehandling och möjliggörs en meningsfylld allmän debatt i Iagfrågor som rör de grundläg- gande fri- och rättigheterna. F.nighct rådde om att det starkaste skyddet för dessa rättigheter ligger i det demokratiska systemet som sådant. Det var då naturligt. anförde dessa reservanter. att i enlighet med motionen 2554 inrikta reformer på att förbättra det demokratiska systemets funktionssätt. så att det ger de enskilda människorna ökade möjligheter till insyn. påverkan och kontroll.

De reservanter som fullföljde motionerna l975/76:2551 och 2553 i nu förevarande del (5. 68 f. och 71 f.) argumenterade på liknande sätt som motsvarande reservanter i fri- och råttighetsutredningen. De ansåg vidare att motionen 2554 ej gav tillräckligt skydd. Frågan huruvida det särskilda

0 Ett särskilt lagstiliitiiigs/ör/iiraiiclv. . . Sttti (97834

fi.")rfarandet var tillämpligt i ett visst fall skttlle nämligen enligt den motionen avgöras med enkel majoritet i riksdagen — låt vara att rådgivande yttrande av lagrådet dessförinnan inhämtades. Enligt motionerna 2551 och 2553 skulle motsvarande fråga utgöras av lagrådet — således av ett från de politiska instanserna fristående organ.

Hänvisningar till S4-2-2

  • SOU 2023:12: Avsnitt 4.3.4

4.3. Den materiella metodens möjligheter är begränsade; också ett förfarandeskydd behövs

Rättighetsskyddsutredningen är enig om att det är bäst. om regeringsformens rättighetsskydd utformas med en materiell metod. Det innebär alltså att man i grundlagen anger vilka rättighetsbegränsningar som riksdagen skall få besluta. 1 första hand bör det ske genom undantagslösa regler. Annars får man ange i vad mån de olika fri- och rättigheterna skall kunna begränsas. Endast när den materiella metoden visar sig inte kunna leda till ett tillfredsställantle grundlagsskydd. bör man tillgripa metoden med ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbegränsande lagar.

Fri- och rättighetsutredningen gav exempel på flera sätt att utforma ett materiellt skydd i regeringsformen för de fri- och rättigheter som skall kunna begränsas genom vanlig lag. Man kan söka att i grundlagen ange tillåtna ändamål för rättighetsbegränsningar. lnnebörden är att alla andra inskränk— ningsändamål är förbjudna. Ett exempel på denna metod är 2 kap. 14,5 regeringsformen. Metoden kan givetvis användas bara när man kan identi- fiera alla behövliga inskränkningsändamål och antalet sådana är någorlunda hanterligt. Ett annat sätt är att ange vilka inskränkningsändamål eller vilka inskränkningsgrunder som är förbjudna. Ett exempel härpå i 2 kap. regeringsformen är 12 å andra stycket sista meningen. Teoretiskt skulle man vidare kunna tänka sig att söka ange situationer. i vilka rättighetsbcgränsning skulle vara tilläten. En mera allmän. och naturligtvis diffus metod är att söka kvalificera de motstående intressen. som skall få föranleda rättighetsbegräns- ning. genom att tala om "särskilda skäl" eller "synnerliga skäl" eller. såsom i 2 kap. 13 & första stycket regeringsformen. "särskilt viktiga skäl". En annan metod är att direkt ta sikte på den "kärna"av en fri- och rättighet. som man aldrig skall få inkräkta på. och söka positivt beskriva denna kärna i grundlagstexten. Ett steg i riktning mot en sådan kärnbeskrivning kan i fråga om yttrande- och informationsfriheterna sägas ha tagits i 2 kap. 13 å andra stycket regeringsformen.

l enlighet med den utgångspunkt. som rättighetsskyddsutredningcn deklarerat inledningsvis i detta avsnitt (4.3). har utredningen ägnat viss uppmärksamhet åt frågan. om det inte är möjligt att förbättra regeringsfor- mens materiella skydd för opinionsfriheterna. Utredningen har därvid följt två olika huvudlinjer. Dels har den övervägt frågan om en bättre kärnbe- skrivning i fråga om yttrandefriheten (gäller skyddet mot efterhandsingri- pande från det allmännas sida). Och dels har utredningen tagit upp spörsmålet om ett principiellt förbud mot förhandsingripande från det allmännas sida när det gäller yttrandefriheten samt mötes- och demonstrationsfriheterna.

l förstnämnda hänseende har utredningen undersökt en grundlagsregel av

S(tt: mat:.u Ett särskilt lagsti/inings/ör/ttrande. . . 61

i huvudsak det innehållet att ingen får straffas eller berövas friheten eller utsättas för liknande ingrepp

l. därför att han offentligen yttrat sig om myndighet eller annat allmänt organ eller någon dess befattningshavare. om han kan visa att det sagda var sant eller att han hade skälig grund för det eller

2. därför att han offentligen krävt ändring av lag eller annat av allmänt organ meddelat beslut eller i övrigt uttryckt uppfattning i samhällelig. religiös. filosofisk. kulturell eller vetenskaplig fråga.

I det andra hänseendet har utredningen övervägt en regel i regerings- formen efter mönster av tryckfrihetsförordningen som skulle förbjuda det allmänna att anordna förhandsgranskning av _vttrande eller annan framställ- ning avsedd att framföras offentligt. Här skulle eventuellt också föreskrivas att mötesfriheten och demonstrationsfriheten inte får begränsas genom krav på förhandstillstånd från det allmännas sida. Slutligen skulle förhandshinderi särskilt fall mot sådant offentligt framförande som nu avses inte få vara grundat på innehållet i det tillämnade yttrandet.

Vissa ändringar i vanlig lag förutsågs därvid (5 kap. brottsbalken och 3 ;" lagen om allmänna sammankomster). En närmare undersökning har emel- lertid visat att de tänkta grundlagsreglerna ändå inte skulle kunna vara undantagslösa. Över huvud taget har det visat sig svårt att utforma sådana grundlagsregler som de nu tänkta med den relativt kortfattade form som måste förutsättas när det är fråga om regeringsformen. lfärtill kommer att yttrandefrihetsutredningen kan få anledning att ägna sig åt hithörande spörsmål. Rättighetsskyddsutredningen har därför inte ansett sig böra fullfölja sina nu beskrivna överväganden.

Att det är svårt att med materiell metod förstärka regeringsformens rättighetsskydd gäller för de "kroppsliga” fri- och rättigheterna i ännu högre grad än för opinionsfriheterna. Det finns t. ex. knappast någon möjlighet atti en kortfattad grundlagstext precisera de tillåtna ändamålen för bestämmelser om frihetsstraff (och därmed för reglerna om de straffprocessuelfa tvångs- medlen). Knappast ens en utförlig särskild grundlag skulle kunna tänkas lösa problemet för de kroppsliga rättigheternas del.

För huvuddelen av opinionsfriheterna kan visserligen yttrandefrihetsut- redningens arbete komma att leda till ett särskilt. materiellt grundlagsskydd som kan göras mera konkret och precist och således starkare. Men den utredningen har att arbeta på lång sikt och det närmare resultatet av dess arbete kan inte överblickas nu.

Vad beträffar de kroppsliga fri- och rättigheterna motiveras ett grundlags- skydd för dem inte enbart av hänsynen till den enskildes personliga integritet. även om detta skäl givetvis är mycket viktigt. Inte bara opinionsfriheterna utan också de kroppsliga friheterna är av grundläggande betydelse för demokratins funktion och bestånd. Behovet av skydd för de sistnämnda rättigheterna bestyrks i rikt mått av erfarenheter från andra länder. Det gäller särskilt i fråga om s. k. administrativa frihetsberövandcn och straffprocessu- ella. provisoriska frihetsberövanden.

Lyckligtvis saknar vi här i landet sedan länge praktisk erfarenhet av godtyckliga kränkningar av de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men det hindrar inte att gemene man uppenbarligen känneren särskild orojust när det gäller administrativa och straffprocessuelfa frihetsberövanden. Strävandena

52 Ett särskilt lagsri/triiitgsför/tirumic . . . sou l97813—l

att stärka grundlagsskyddet inom regeringsformens ram bör därför inriktas inte minst på dessa slags ingripanden mot den enskilde. Eftersom det är svårt att uppnå någon förstärkning med materiell metod. är ett särskilt förfärande för beslut om lagar som medger sådana ingripanden det enda ytterligare grundlagsskydd som står till buds.

Rättighetsskyddsutredningen finner det alltså angeläget att regerings- formen kompletteras med bestämmelser om ett särskilt. kvalificerat lagstift- ningsförliirande för rättighetsbegränsande lagar. Detta skydd bör i största möjliga utsträckning omfatta också de kröppsliga fri- och rättigheterna. Det gäller då att bemästra de problem som kan vara förknippade med ett sådant särskilt lagstiftningsförfarande.

4.4. Huvudproblemen

Mot bakgrund av den diskussion som fördes i samband med l976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen kan det finnas skäl att genast slå fast följande. Tanken bakom det särskilda beslutsförfarandet skulle vara att man därigenom skulle få ett uppskov med det slutliga ställningstagandet i riksdagen. Man skulle då bl. a. få tid att noggrannare behandla den föreslagna rättighetsbegränsningen. Det skulle bli bättre utrymme för den allmänna debatten i frågan. Det kan dock inte uteslutas att det någon gång skulle vara nödvändigt att få till stånd ett slutligt beslut omedelbart. Det måste alltså öppnas en möjlighet härtill. dock utan att man släpper kravet på en skyddseffekt. Ett sätt att lösa det problemet kan vara att tillåta att ett sådant beslut fattas med kvalificerad majoritet. Vad en minoritet då skulle kunna uppnå vore alltså inte mer än ett uppskov med det slutliga avgörandet i fråga om en föreslagen rättighetsbcgränsning.

Emellertid måste här uppmärksammas det "bihangsprob/em" som påpe- kades i samband med 1976 års reform. Det gäller den situationen att en rättighetsbcgränsning måste företas i samband med en reform. som i övrigt inte har något att göra med de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. ' regeringsformen. Det kan gälla t.ex. en social eller ekonomisk reform som behöver inkludera en tystnadsplikt för reformens administratörer. Ett annat exempel är att det behövs en sanktion i form av frihetsstraff för den som bryter mot de nya reglerna. Skulle regeln om tystnadsplikt resp. regeln om frihetsstraff vara underkastade ett särskilt beslutsförfarande skulle detta. har man menat. kunna försena reformen i dess helhet.

[Ett andra problem är att det onekligen förs in ett komplicerande element i lagstiftningsverksamheten. om man anordnar ett särskilt förfarande för vissa slags lagbeslut. Det gäller särskilt om det ibland kan vara tveksamt huruvida ett lagförslag berör en fri- och rättighet och därför huruvida det speciella förfarandet är tillämpligt eller ej.

Frågan om en lag inskränker regeringsformens rättighetsskydd eller ej orsakar för närvarande som regel inte några praktiska svårigheter. Så allmänt formulerat som skyddet är så är det oftast klart att lagen skulle vara tillåten i vilket fall som helst. Man behöver då inte ta bestämd ställning till om lagen innebär en rättighetsbcgränsning. Annorlunda blir fallet om man inför ett särskilt förfarande för lagar som berör rättigheterna. Då måste man i varje

5011 !()7834 [Ett särskilt lags/itt"ittgs/ör/ttranfle. . . 63

lagärende vara beredd att bestämt besvara frågan. om lagförslaget är av denna karaktär eller ej.

Att spörsmålet kan vara tveksamt beror först och främst på att regerings- formens fri- och rättighetsbegrepp är allmänt formulerade och därför oklara i konturerna. Men det kan också hänga samman med att grunt'lfagsskyddet gäller bara "gentemot det allmänna" och inte "gentemot enskild". Det kan nämligen någon gång vara svårt att avgöra om det är fråga om en begränsning i skyddet "gentemot det allmänna" eller "gentemot enskild".

Det nu berörda problemet måste ses bl. a. mot bakgrund av vilket system man skall ha för kontroll av grundfagsreglernas efterlevnad. Det må förutskickas att rättighetsskyddsutredningens förslag på denna punkt inne- bär. att den nuvarande lagprövningsrätten skall bestå.

Ett tredje prob/cm hänger samman med det särskilda beslutsförfarandets syfte att skydda fri- och rättigheterna. Förfarandet borde då logiskt sett användas bara på lagförslag som ytterligare inskränker rättigheterna. Det borde inte tillämpas på lagförslag som tar bort eller minskar en befintlig inskränkning eller som är helt neutralt från fri— och rättighetssynpunkt. Men det kan uppenbarligen ibland vara svårt att bestämma ett lagförslags karaktär i dessa hänseenden. En fråga blir om dessa svårigheter bör föranleda att alla lagförslag som berör någon av fri- och rättigheterna underkastas det särskilda beslutsförfarandet. oavsett om förslaget går i skärpandc eller mildrande riktning.

Ett./järde. angränsande problem är hur det särskilda beslutsförfarandets räckvidd bör bestämmas när det gäller sådana lagar som innehåller dels regler som är direkt rättighetsbegränsande. dels regler som indirekt kan ha betydelse för rättighetsbegränsningens intensitet och dels regler som måste anses sakna betydelse från fri- och rättighetssynpunkt. Barnavårdslagen är ett gott exempel på lag som reser detta problem. Den innehåller regler som anger de sakliga förutsättningarna för omhändertagande för samhällsvård. Ett sådant omhändertagande innebär som regel en inskränkning i den omhän- dertagnes grundfagsskyddade rörelsefrihet. Lagen innehåller också regler om det i första instans beslutande organets sammansättning och om beslutsför- farandet. Vidare finns där föreskrifter om verkställigheten av ett beslutat omhändertagande. Slutligen innehåller barnavårdslagen en rad bestäm- melser som klart saknar intresse i det nu aktuella sammanhanget. Som exempel kan nämnas regler om fosterbarnsvård och om kostnadsfördelning mellan kommuner. Här bör också erinras om det ovannämnda problemet om rättighetsbegränsning såsom "bihang" till en reform på helt andra ämnes- områden. Om t.ex. barnavårdslagens tillämpningsområde utvidgas genom en ändring av dess inledande bestämmelser. så får ju också den tystnads- pliktsbestämmelse som finns i slutet av lagen ökad räckvidd.

Även utöver det sagda uppstår naturligtvis en rad spörsmål. därest man vill införa ett särskilt beslutsförfarande för rättighetsbcgränsande lagar. Dessa problem är emellertid knappast av den arten att de påverkar det principiella ställningstagandet för eller mot ett sådant förfarande. Rättighetsskyddsut- redningen återkommer till sådana frågor i det följande.

Det är en självklar utgångspunkt att sådana lösningar bör eftersträvas som ger ett minimum av olägenheter i den praktiska tillämpningen utan att ge något väsentligt avkall på den eftersträvade skyddseffekten. Systemet bör

')4 Ett särskilt lagsti/ittitt_t.'s/öt_'/'(tt'(titt/(*. . . SOU It?/8:34

fungera så att det särskilda beslutserfarandet inte i praktiken griper in över andra områden än som avses med rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen. Vidare bör systemet ge upphov till så få gränsdragningsproblem som möjligt. Skyddseffekten bör vinnas utan att man därigenom skapar fler lagprövnings- situationer i praktiken och därigenom ökar risken för konflikter mellan lagstiftare och rättstillämparc. Dessa synpunkter får betydelse både när det gäller att bestämma tillämpningsområdet för ett särskilt beslutsförfärande och för frågan hur ett sådant förfarande närmare skall utformas.

Mot denna bakgrund har rättighetsskyddsutredningen på nytt gått igenom den rättighetsbcgränsande lagstiftningen. Det har gjorts främst för att se i vilka fall ett särskilt beslutsförfarande kan väntas orsaka praktiska olägen- heter. Genomgången har i huvudsak grundats på bilagorna 6 och följande i fri- och rättighetsutredningens betänkande. Därutöver har rättighetsskydds- utredningen systematiskt gått igenom några års lagstiftning. Det har skett inte minst rrted tanke på problemet med rättighetsbegränsningar såsom "bihang" till reformer på andra områden.

4.5. Ett underlag för att lösa "bihangsproblemet”

4.5.1 lftt slutsats av rättig/tet.s.sk'_t-'cltlstttrc'clttittgmts ' f/l'ekt'enstlittle/"sökttittg' '

Den genomgång som nämndes sist i föregående avsnitt redovisas närmare i bilaga 2. Denna "frekvensundersökning" omfattar tiden 1971 — riksmötet 1976/77. 1 första hand har undersökts hur ofta rättighetsbegränsande lagförslag förekommit och vilka fri- och rättigheter som då föreslagits bli begränsade. Enbart lagförslag som inneburit ytterligare rättighetsbcgränsning har noterats. Detta material torde dock ge tillräckligt underlag för slutsatser även för det fall att man vill låta ett särskilt lagstiftningsförfarande i och för sig omfatta också förslag som berör någon av fri- och rättigheterna enbart på ett rättighetsutvidgande eller neutralt sätt. Undersökningen har vidare syftat till att ge en bild av i vad mån de propositioner. som innehållit förslag till rättighetsbegränsningar. varit omstridda.

1 förstnämnda hänseende har frekvensundersökningen visat följande. Flertalet av rättighetsbegränsningarna rörde bara en eller annan paragrafi ett större lagkomplex. De i särklass vanligaste gällde straffbeläggning med fängelse. ingrepp i skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång samt bestämmelse om tystnadsplikt. Till övervägande del var det här fråga om fall. där rättighetsbegränsningen framstår som ett "bihang" till en reform på annat område.

Att den sistnämnda situationen är vanlig är också utgångspunkten för en av de ovannämnda huvudinvändningarna mot ett särskilt lagstiftningsförfa- rande för rättighetsbegränsande lag. Med ett sådant lagstiftningsförfarande skulle fri- och rättighetsskyddet. har det sagts. ofta komma att ingripa iden "normala reformverksamheten".

Det torde vara inte minst detta problem som legat bakom. när man tidigare föreslagit. att det särskilda beslutsförfarandet skall omfatta bara lagar som begränsar någon av opinionsfriheterna eller skyddet för förtrolig medde- lelse.

SOU 1978:34 litt särskilt lagstil'tttittgs/örl'aratitle. . .

Här synes frekvensundersökningen ge underlag för en lösning som man inte tidigare diskuterat. Bihangsproblemets betydelse skulle kraftigt minska. om man undantar de nämnda tre. vanligaste fallen av rättighetsbcgränsning från det särskilda beslutsförfarandets räckvidd. Det bör då. såvitt detta problem beträffar. bli möjligt att primärt låta det särskilda lagstiftningsförfa— randet skydda både opinionsfriheterna och de kroppsliga fri— och rättighe— terna.

Mot tanken på sådana undantag kan naturligtvis invändas att just rörelsefriheten. hemfriden och offentligheten är så viktiga grundsatser att varje möjlighet till inskränkning däri. oavsett sammanhanget. bör begränsas genom särskilt skydd. Rättighetsskyddsutredningen går i de följande avsnitten närmare in på hithörande spörsmål.

4.5.2. Frågan om ett generellt undantag./ör "rena"lli-iltvtsstrall'

Undantaget för frihetsstraff skulle gälla det fall. att det i en bestämmelse föreskrivs straff och i straffskalan ingår fängelse men bestämmelsen inte i övrigt på något sätt begränsar en fri- och rättighet. Sålunda skulle t. ex. fängelsestraff för misshandel omfattas av detta undantag och kunna beslutas med vanligt lagstiftningsförfarande. Fängelsestraff för att ntan utan tillstånd lämnar landet skulle däremot vara rörelsefrihetsbegränsande även bortsett från själva fängelsestraffet. En sådan bestämmelse skulle därför omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Likaså skulle självfallet detta särskilda förfarande omfatta t. ex. yttrandefrihetsbrotten. Detsamma gäller om man skulle vilja föreskriva fängelsestraff för viss mötesverksamhet. vissa demon- strationer. viss föreningsverksamhet eller över huvud taget för viss fri- och rättighetsutövning. Det nu avsedda undantaget för fängelsestraff skulle således avse fall som kan sägas vara på en gång särskilt vanliga och förhållandevis litet betydelsefulla för de medborgerliga fri- och rättighe- terna.

Emellertid bör den frågan ställas. om det är möjligt att uppnå ett starkare grundlagsskydd mot administrativa frihetsberövanden och straffprocessuelfa frihetsberövanden. om man samtidigt gör undantag för "rena" fängelsestraff. alltså kriminalisering med fängelse av allt som inte är fri- och rättighetsut- övning. En svårighet är att dra en hållfast gräns mellan "straff" ("kriminal- vård") oeh "vård". Statsmakterna kan vidare i viss utsträckning själva välja. om ett ingripande skall göras med administrativa medel eller med straffrätts- liga medel (alltså med kriminalisering). l-lärtill kommer att de straffproces- suella tvångsmedlen baseras på att det föreligger en kriminalisering. och vanligen en kriminalisering med inte alltför lindrig straffskala.

Det spörsmål som nu rests kan måhända knappast fullt ut besvaras helt tillfredsställande. Men en viktig aspekt äratt i princip all kriminalisering av en fri- och rättighetsutövning kommer att omfattas av det särskilda beslutsför- farandet. Vidare är "straff" typiskt en påföljd för en gärning eller en därmed jämställd. specifik underlåtenhet. "Vård" inriktas typiskt sett på ett tillstånd. Förutsättningarna för ett straffrättsligt ingripande utformas regelmässigt. mot bakgrund av de metoder för bevisupptagning och den bevisprövning som tillämpas i domstolarna. med större skärpa. och riskerna för missbruk torde därför generellt sett vara mindre. Vidare torde man i praktiken inte kunna så

36 En särski/l Iagsll/inings/ör/aranda. . . SOU 1978:34

lätt byta ut ett administrativt frihetsberövande mot en kriminalisering med fängelse. Och vad de straffprocessuella tvångsmedlen beträffar så är det en viktig sida av saken. hur själva reglerna om det provisoriska frihetsberö- vandet utformas. l-lur stark behöver misstanken mot vederbörande för det ifrågavarande brottet vara"? Skall ytterligare förutsättningar vara uppfyllda (t. ex. flyktfara)? Hur lång tid får ett sådant frihetsberövande vara”? Att allt detta omfattas av ett särskilt beslutsförfarande blir ingalunda utan värde därför att själva kriminaliseringen i stor utsträckning beslutas med vanligt förfarande. Genom det sagda anser rättighetsskyddsutredningen att det resta spörsmålet fått ett nöjaktigt svar. Härtill kommer att frihetsstraff skall beslutas av domstol med de särskilda garantier ett sådant förfarande innebär.

Slutsatsen blir att några större betänkligheter från skyddssynpunkt knap- past behöver hysas mot det nu ifrågasatta undantaget lör rena frihets- straff.

4.5.3. Frågan om (*I! general/l undantag/ör husrannsakan och d_v/ikl

Såsom mindre betydelsefulla från skyddssynpunkt kan man dock inte beteckna husrannsakans- eller tystnadspliktsfallen —i varje fall inte. i fråga om de förstnämnda. ingrepp i den egentliga hemfriden eller i skyddet för lokaler där opinionsbildande verksamhet bedrivs. t.ex. tidningsredaktirmer och politiska partiers lokaler. Rättighetsskyddsutredningen har därför närmare undersökt om man kan låta enbart dessa delar av skyddet mot husrannsakan och dylikt omfattas av det särskilda förfarandet.

Undersökningen har emellertid lett till ett negativt resultat. Åtskilliga fall av ingrepp i detta skydd gäller visserligen bara lokaler där något slags näringsverksamhct. som inte avseropinionsbildning eller dylikt. bedrivs (och där tillsynsmyndigheten behöver ha rätt till tillträde till lokalerna för inspektion eller annan kontroll). Men det finns också många fall som klart medger intrång även i bostad. Det kan t. ex. gälla att utreda eller hindra brott eller skaffa behövlig utredning i barnavårdsärende. hälsovårdsärende. brand- säkerhetsärende. skatteärendc etc. Vidare finns nu ett antal bestämmelser som i första hand medger tillträde till arbetslokaler men troligen inte utesluter intrång i bostad därest verksamheten i något avseende återfinns där. Och förmodligen skulle det ofta bli alltför lätt att kringgå en kontrollbcstämmelse. om vederbörandes privatbostad vore helt fredad.

Mot bakgrund av det anförda har rättighetsskyddsutredningen kommit fram till att det inte är möjligt att kategoriklyva grundlagsskyddet mot husrannsakan och liknande intrång. Då har utredningen funnit skälen väga över för att helt undantaga detta grundlagsskydd från det särskilda förfaran- dets räckvidd. Det bör dock framhållas att detta undantag för lag om husrannsakan och dylikt avses vara underkastat motsvarande begränsning som undantaget för rena frihetsstraff. Teoretiskt kan man tänka sig att ett sådant tvångsmedel som husrannsakan används såsom ingrepp i t.ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. Skulle till äventyrs en lag aktualiseras. som avses medge sådant ingrepp. skulle denna lag alltså vara omfattad av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Rättighetsskyddsutredningen återkom-

SOU lam-34 En särskilt lagsii/inings/ör/arande. . .

mer härtill i det följande (4.105 B och 4.l l.2).

Vad särskilt beträffar tidningsredaktioner och dylikt må anmärkas att det i SOU 197636 föreslagits vissa skyddsförstärkningar på vanlig lags nivå närdet gäller husrannsakan i sådana lokaler.

4.5.4. Frågan ()IH arr genera/Ir tinr/an/ag/iir vissa tystnadsplikter

Vad slutligen beträffar det tredje frekventa "bihangsfallet". regler om tystnadsplikt för offentliga befattningshavare. rör man sig onekligen här på ett område som kan vara känsligt från informations- och yttrandefrihetssyn- punkt. Emellertid måste detta faktum vägas mot de olägenheter som skulle uppstå. om man inte undantar dessa tystnadspliktsbestämmelser från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. Vidare bör beaktas att det i framtiden torde komma att finnas en generell lagstiftning som reglerar både offentliga funktionärers tystnadsplikt och handlingssekretes- sen. dvs. de fall då allmän handling får hållas hemlig (se departementspro- memoria Ds lu l977:l l). Den lagen kommer att vara underkastad en materiell ram som är angiven i grundlag. nämligen — för närvarande — tryckfrihetsförordningen. Denna ram. som ännu så länge bara gäller för handlingssekretesscn.återfinns i 2 kap. 2 & nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Man får en viss skyddseffekt om man knyter an till denna ram vid utformning av ett undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde för regler om tystnadsplikt för offentliga befattningsha- vare. Med hänsyn härtill anser rättighetsskyddsutredningen att också ett undantag för dessa tystnadsplikter kan accepteras.

Av praktiska skäl bör man lämpligen avgränsa personkretsen på samma sätt som i 8 kap. 7 & första stycket 7 regeringsformen. Där avses "förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt". Befogenhet att besluta sådana tystnadspliktsregler får riks- dagen f.ö. delegera till regeringen (2 kap. lZä första stycket regeringsfor- men). Men som antytts bör undantaget från det särskilda lagstiftningsförfa- randet begränsas så. att det gäller bara tystnadsplikt rörande sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

4.5.5. Sammanfattning av 4.5

Sammanfattningsvis finner rättighetsskyddsutredningen på grundval av främst frekvensundersökningen att "bihangsproblemet" till största delen kan undgås. om man gör de undantag som angivits under 4.5.2— 4.5.4. Man vinner då den fördelen att det särskilda beslutsförfarandet primärt kan inbegripa alla de begränsningsbara fri-och rättigheter som är upptagna i 2 kap. l—ll && regeringsformen. Det nya skyddet omfattar då i princip såväl opinionsfriheterna som de kroppsliga fri- och rättigheterna. Men från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde bör alltså generellt undantas för det första lag som innebär endast förbud att röja sådant. som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen. för det andra lag som avser endast skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång och för det

8 Ett särskilt lagsti/tnitigs/ör/aramlr'. . . SOU 1978:34

tredje lag som. utan att i övrigt avse begränsning av någon av de här avsedda fri- och rättigheterna. föreskriver frihetsstraff. Rättighetsskyddsutredningen anser att man härigenom vinner ett i sak påtagligt förstärkt rättighetsskydd utan att. praktiskt sett. riskera den störande inverkan på den vanliga reformverksarnheten som man tidigare befarat.

Det återstår emellertid att bemästrade övriga huvudproblem som angivits under 4,4. Dessa problem behandlas i närmast följande avsnitt. Vissa ytterligare spörsmål rörande det särskilda beslutsft'jrfärandets tillämpnings- område behandlas under 4.7. Rättighetsskyddsutredningen återkommer närmare till de generella undantagen i avsnittet 4.11.

4.6 Övriga huvudproblem

4.6.1 Det siirski/rla bes/1its/iir/arana'ut bör vara ti/lr'itnpligt bara på _vrkanrlc'

.4. R("ittig/tutsskyrla'sritrcrlttingcn bygger på grtin(l/agsskj'tltlats ntivaranrlc uppläggning

Det är givet att man genom nyssnämnda undantag förlag om tystnadsplikt. om husrannsakan och om frihetsstraff också reducerar de övriga problem som anmärkts under 4.4. Vad först gäller problemet att det i vissa fall kan vara tveksamt. om det särskilda eller det vanliga lagstiftningsförfarandet skall tillämpas. må till en början slås fast att ett förslag om ett särskilt lagstift- ningsförfarande för rättighetsinskränkande lagstiftning knappast katt bygga på annat än de nuvarande fri- och rättighetsbegreppen i 2 kap. regeringsfor- men.

lnnebörden av regeringsformens nuvarande rättighetsbegrepp blir alltså en faktor av avgörande betydelse för det särskilda förfarandets juridiska räckvidd. Under 4.7.4 får rättighetsskyddsutredningen anledning att beröra yttrandefrihetsbegreppet. 1 övrigt må i fråga om innebörden av resp. rättighetsbegrepp enbart göras följande hänvisningar till propositionen 1975/ 761209: beträffande yttrandefriheten s. 106 och s. 141—142. informationsfri- heten s. 110 och 143. mötesfriheten och demonstrationsfriheten s. 110-111 och 143—144. föreningsfriheten s.112—113 och 144. skyddet för förtrolig meddelelse s. 122—123 och 147—148.sk_vddet för den kroppsliga integriteten s. 147 samt rörelsefriheten s. 121 och 148. 1 fråga om rörelsefriheten återfinns de ledande motivuttalandena om rättighetsbegreppet i grundlagberedningens slutbetänkande (SOU 1972:15 s. 158).

Vidare bygger rättighetsskyddsutredningen på den nuvarande inrikt- ningen av skyddet att gälla enbart gentemot vissa ingripanden från det allmännas sida. Att utredningen saknat möjlighet att ta upp frågan om att utsträcka grundlagsskyddet till att gälla också gentemot enskild har slagits fast i kapitel 3. I fråga om gränsdragningen mellan "gentemot det allmänna" och "gentemot enskild" må hänvisas till vad som anfördes därom under förarbetena till 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen (SOU 1975:75 s. 95—98 och 185—186 samt propositionen 1975/762209 s." 85—86 och 140—141). Vad gäller ingripanden på verkställighetsnivån må här endast erinras om att det är den offentliga makten som i detta sammanhang åsyftas med "det

SOU 197834 [Ett särskilt lagsti/tnings/iir/itran(le . .

allmänna". När "det allmänna" uppträder som civilrättslig rättsinnehavare är regeringsformens fri- och rättighetsskydd inte tillämpligt. Exempel på detta är när det allmänna agerar som idkare av affärsverksamhet eller som hyresvärd eller annan lokalinnehzn'are. Då är det alltså bara f("irhållandet enskilda emellan som det är fråga om.

För undvikande av missförstånd må erinras om att bestämmelsen i 2 kap. 17% regeringsformen om den fackliga konflikträtten visserligen utgör ett undantag från huvudregeln och avser också förhållandet enskilda emellan. Men som kommer att framgå under 4.7.2 omfattas lag. som begränsar enbart den fackliga konflikträtten. enligt rättighctsskyddsutrcdningens förslag överhus tid inte av det särskilda beslutsförfarandet och saknar alltså intresse i nu förevarande sammanhang.

Även i fråga om den närmare arten av relevanta ingripanden bör man utgå från rådande ordning. Förfarandeskyddet bör alltså gälla bara mot sådana åtgärder från det allmännas sida vilka åsyftas i 8 kap. 3;- regeringsfor- men.

B. En metod att minska oliigcnlrctw'rra av grönsaklarlteterna

På de punkter som angivits under A kan man alltså å ena sidan knyta an till redan gjorda gränsdragningar. Att dessa gränser å andra sidan inte är i allo klara är en nackdel som bör kunna bemästras på följande sätt.

De olägenheter.som kan följa av att det i vissa fall skulle kunna råda tvekan om tillämpligt lagstiftningsförfärande. är av två slag. Dels kan problemet orsaka bekymmer under själva lagstiftningsarbetet. Och dels kan det. om vanligt lagstiftningsförfarande tillämpats i ett visst fall. efteråt bli ifrågasatt. om inte det särskilda förfarandet bort tillämpas och om lagen i fråga därför verkligen bör vinna tillämpning. Den sistnämnda aspekten kan särskilt gälla sådana fall. då man först på tillämpningsstadiet upptäcker att en lag berör fri- och rättighetsområdet. Att lagprövningsrätten aktualiseras i dessa fall kan emellertid förebyggas genom själva utformningen av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Det kan ske genom att förfarandet görs tillämpligt bara i den mån yrkande därom framställs under riksdagsbehandlingen. l-lar sådant yrkande inte framförts skulle alltså det vanliga beslutsförfarandet alltid vara korrekt. En sådan regel skulle också i hög grad begränsa olägenheterna från det praktiska riksdagsarbetets synpunkt. Emellertid skulle givetvis reella rättighetsbegränsningar av någon betydelse knappast komma att förbigås med tystnad i riksdagen. om där finns någon meningsskiljaktighet i frågan. Genom det nu angivna elementet i det särskilda beslutsförfarandet skulle alltså de praktiska problemen ytterligare reduceras. och detta skulle knappast medföra någon förlust i rättighetsskydd.

Om yrkande framställs om att det särskilda beslutsförfarandet skall användas. gäller det att pröva om lagförslaget verkligen är rättighetsbegrän- sande. Av principiella skäl är det inte lämpligt att låta en minoritet i riksdagen avgöra denna fråga. Å andra sidan uppnår man ju inte den avsedda skyddseffekten. om riksdagsmajoriteten bestämmer suveränt härvidlag. Det har tidigare föreslagits att man skulle låta lagrådet avgöra denna procedur- fråga. Häremot har genmälts att det är principiellt betänkligt att ge ett sådant organ bestämmanderätt i förhållande till de politiska organen. Rättighets-

'0 Ett särskilt lagsti/trti/rgs/ör'l'arande. . . SOU 1978:34

skyddsutredningen anser att en lämplig avvägning kan göras på följande sätt. Om nu avsett yrkande framförs och man därför måste avgöra frågan. om det ifrågavarande lagförslaget berör fri- och rättighetsontrådet eller ej.så bör detta ställningstagande för riksdagens vidkommande göras med enkel majoritet av konstitutionsutskottet. Utskottet bör dock inte få förkasta yrkandet utan att lagrådets utlåtande i frågan föreligger. Däremot bör utskottet inte vara bundet av vad lagrådet ansett. Men om utskottet avslår yrkandet mot lagrådets inrådan kan frågan om lagens grundlagsenlighet efteråt eventuellt komma att bli aktuell lagprövningsvis.

4.6.2 I princip ei bara skärpande ingrepp

Ett av de tidigare nämnda problemen med ett särskilt beslutsförfarande är frågan. om förfarandet skall gälla i princip alla lagförslag som berör fri- och rättighetsområdet eller bara dem som innebär ytterligare rättighetsbcgräns- ning. Det senare alternativet är i princip att föredra men innebär samtidigt ett extra gränsdragningsproblem. Frågan är emellertid om den praktiska skill- naden mellan de båda alternativen är så stor.

För säkerhets skull skulle ett undantag få formuleras snävt. Det skulle kunna gälla bara fall av entydigt mildrande eller entydigt neutral effekt från fri- och rättighetssynpunkt. Det är visserligen lätt att i teorin ge många exempel på entydiga fall. Man upphäver straffet för förta1.sänker straffskalan för spioneri. tar bort kravet på förhandstillstånd för demonstrationer på allmän plats etc. Men i praktiken är sådana isolerade lagändringar mindre vanliga. Det normala är att en lag ändras på flera punkter. varvid inte alla ändringar är klart neutrala eller går i entydigt lindrande riktning.

Vidare torde yrkande om särskilt beslutsförfarande endast mycket sällan komma att framföras i klart neutrala fall. Detta gäller speciellt om man kräver att ett sådant yrkande skall framställas av ett visst minsta antal riksdagsle- damöter. förslagsvis tio. Och när det gäller de entydigt mildrande. eller med andra ord rättighetsutvidgande. fallen torde man kunna räkna med att yrkande om särskilt förfarande ofta skulle utebli.

Mot bakgrunden av det anförda synes den praktiska skillnaden mellan de båda nu diskuterade alternativen inte vara större än att den utslagsgivande synpunkten bör bli önskemålet att göra gränsdragningssvårigheterna så små som möjligt. Det innebär att alla lagförslag som rör fri- och rättighetsbegrän- sande lag bör omfattas av den särskilda beslutsordningen. oavsett i vilken riktning lagförslaget går.

Av framställningen i det följande kommer för övrigt att framgå att det i fråga om många lagar bara är enstaka eller ett fåtal bestämmelser som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta är i sin mån ägnat att minska det nu diskuterade problemets betydelse.

4.6.3 I fråga om lag som innehållerföreskrifter av olika slag

litt särskilt problem utgör de lagar som innehåller både rättighetsbegränsande regler och regler som kan sägas vara indirekt rättighetsbcgränsande samt regler som är neutrala i detta hänseende.

En närmare genomgång av den lagstiftning som är rättighetsbcgränsande

SOU 1978:34 Eli .s'ärsA'i/r lagsri/inin_gs/ör/arundt". . . 71

visar i själva verket att de flesta hithörande lagar innehåller föreskrifter av alla de tre ovannämnda kategorierna.

Olika typer av rättighetsbcgränsande lagar kan urskiljas. Det finns sådana som bara innehåller någon enstaka föreskrift som är rättighetsbegränsande, t. ex. en regel om tystnadsplikt. ] andra hithörande lagar är det rättighetsbe- gränsande elementet mera framträdande, medan viktiga delar av lagen handlar om annat. Det finns också lagar som avser att reglera enbart rättighetsbegränsningar av visst slag och som är helt uppbyggda kring reglerna om de materiella förutsättningarna för rättighetsingreppen.

Vid ställningstagandet till hithörande problem får man ha i minnet den utgångspunkten,att det särskilda lagstiffningslörl'arandet skall vara till skydd för f'ri- och rättigheterna men inte sträcka sin verkan härutöver. Förfarandets räckvidd för en rättighetsbcgränsande lag bör inte vara större än nödvändigt. Rättighetsskyddsutredningen återkommer ingående till detta problem i det följande. Det sker på ett mera principiellt plan i avsnittet 4.10. Och i specialmotiveringen till 2 kap. 12 ;" regeringsformen görs en närmare genomgång av vissa befintliga lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda förfarandet.

Här må endast anföras följande. I princip blir bara de materiellt rättighets- bcgränsande föreskrifterna i en hithörande lag omfattade av det särskilda förfarandet. Lagens regler om beslutande organ omfattas inte av det särskilda förfarandet. Detsamma gälleri regel för föreskrifterna i lagen om förfarandet hos organet. Och i fråga om lagens regler om verkställandet av ett beslutat ingripande är det i princip bara de grundläggande reglerna som omfattas av det särskilda förfarandet. Därmed åsyftas regler som bidrar till att ge ifrågavarande rättighetsingrepp dessas väsentliga materiella innehåll och alltså inte huvudsakligen är bara av konsekvenskaraktär. Som framgår i det följande kan emellertid den ifrågavarande lagens regler om förfarande eller om verkställighet innehålla enstaka. självständigt rättighetsbcgränsande inslag. Ett exempel härpå är en regel om hämtning tvångsvis till förhör. Sådana regler blir givetvis omfattade av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

Vidare bör understrykas att det problem som tagits upp i detta avsnitt (4.6.3li viss mån är av övergångsnatur. Vid den nu befintliga lagstiftningens tillkomst har man ju inte behövt räkna med olika förfaranden för beslut om ' vanlig lag. Sedan ett särskilt förfarande för beslut om rättighetsbcgränsande lag införts blir läget ett annat. Detta kommer säkerligen att påverka uppläggningen av lagförslagen så att de svårigheter som diskuterats i detta avsnitt reduceras.

4.7 Övriga huvudfrågor angående tillämpningsområdet

4.7.1 Inledning

I det föregående har i första hand åsyftats frågan om det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet på de begränsningsbara fri- och rättig- heter som är upptagna i 2 kap. l—ll ; regeringsformen. Dessa är yttrande- friheten. informationsfriheten. mötesfriheten. demonstrationsfriheten och

'2 Ett särskilt la_gsti/inings'Iör/arande. . . SOU 197834

föreningsfrihetenfs. k. opinionsfriheten l ;" l—Slsamt skyddet i allmänhet för den kroppsliga integriteten. skyddet mot husrannsakan och dylikt och skyddet för förtrolig meddelelse (6 =S). vidare rörelsefriheten i allmänhet (8 &) och slutligen rätten till offentlig domstolsförhandling (ll & andra stycket).

De rättighetsregler som är absoluta. dvs. undantagslösa. saknar naturligt- vis aktualitet i detta sammanhang. Exempel på sådana absoluta regler inom ramen för de första elva paragraferna i 2 kap. regeringsformen är förbuden mot dödsstraff. tortyr m. m. i 4 och 5 äs". Ett annat exempel är förbudet i 7 ä' första stycket mot landsförvisning av svensk medborgare. Samma absoluta karaktär har inom sina resp. tillämpningsområden förbuden mot rasdiskri- minering (15 Gå) och mot könsdiskriminering (16 å). Även regeln om ersätt- ning vid expropriation ( l8 &) äri princip av denna natur och behandlas f. ö. av rättighetsskyddsutredningen i annat sammanhang (8.2).

Däremot finns det två andra paragrafer i 2 kap. regeringsformen som tekniskt är så beskaffade. att deras ämnesområden skulle kunna komma i fråga för ett särskilt lagstiftningsförlarande. Det är 1755 om den fackliga konflikträtten och 20 äandra stycket i fråga om utlännings fri- och rättigheter. Visserligen finns också l9 ;". enligt vilken "författare. konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag". Men den bestämmelsen passar inte för att omfattas av ett särskilt lagstift- ningsförfarande. En annan sak är att upphovsrättsliga lagbestämmelser blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet i den mån de är att anse som begränsning av yttrandefriheten. l-lärtill återkommer rättighetsskyddsutred- ningen i specialmotiveringen. Under 4.7 skall bl. a. frågorna om lag som avses i 2 kap. 17 å och 20 å andra stycket regeringsformen behandlas.

4.7.2 Ifråga om (len/äckliga konflikträtten

[ 2 kap. 17;—' regeringsformen föreskrivs att förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder. om annat ej följer av lag eller avtal. f och för sig skulle man kunna låta lagstiftning av detta slag som är av mera'stadigvarande karaktär vara omfattad av ett särskilt beslutsförfarande. Som exempel på sådan lag kan pekas på reglerna om fredsplikt i lagen (19761580) om medbestämmande i arbetslivet. Erfarenheten visar emellertid att statsmakterna undantagsvis anser det nödvändigt att avbryta pågående stridsåtgärder genom lag. Det senaste exemplet är SACO/SR-konliikten år 1971. Skall en sådan lag över huvud taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt. Rättighets- skyddsutredningen anser därför att lag som begränsar den fackliga konflikt- rätten inte skall behöva beslutas med särskilt förfarande enbart på denna grund.

4.7.3 Ifråga om utlänningar

Flertalet av rättighetsreglerna i 2 kap. l—l9 && regeringsformen gäller enligt sin lydelse bara svenska medborgare. i den avslutande paragrafen i kapitlet. 20 ä'. regleras emellertid i vad mån regeringsformens rättighetsskydd skall gälla också för utlänning här i riket. Det sker genom att sådan utlänning

SOU 197834 Ett särskilt lagsti/tnings/ör/arun(le. . . 73

förklaras vara likställd med svensk i fråga om uppräknade fri- och rättigheter. 1 första styckets fall är denna likställighet undantagslös. Detta stycke saknar därför aktualitet i nu förevarande sammanhang. Motsatsen gäller i andra styckets fall. Här är likställigheten relativ. dvs. undantag kan göras genom särskilda föreskrifter i lag. I detta stycke avses bl.a. opinionsfriheterna. skyddet för den kroppsliga integriteten i allmänhet. skyddet mot husrann- sakan. skyddet för förtrolig meddelelse och — av skyddet för rörelsefriheten — skyddet mot frihetsberövande.

i 205 har tagits med de allra flesta rättigheterna enligt 2 kap. regerings- formen men inte alla. Utlänning har inte någon grundlagsskyddad rätt att vistas i Sverige. vare sig att resa in hit eller att stanna kvar här (jämför 7 s* första stycket). Ett delvis sammanfallande exempel är att utlänning här i riket inte har något skydd enligt 2 kap. regeringsformen mot ingrepp i rörelsefri- heten som är lindrigare än frihetsberövande (jämför 8 _5 andra meningen). Regler som medger sådana lindrigare ingrepp kan alltså beslutas utan stöd av 2 kap. och således enbartjämlikt 8 kap. regeringsformen. Det är inte lagregler härom som rättighetsskyddsutrcdningen nu tar upp till behandling.

Vad frågan gäller är i stället. om sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 i andra stycket regeringsformen bör omfattas av det särskilda lagstiftningsför- farandet. Det är här alltså fråga om lag som medger att utlänning häri riket i fråga om de fri- och rättigheter. som räknas upp i nämnda stycke. särbehandlas jämfört med svensk. dvs. i praktiken behandlas sämre än svensk.

Kvantitativt är problemet begränsat. Det skydd som ligger i att lagregler i allmänhet om begränsningar i f'ri- och rättigheterna underkastas ett särskilt beslutsförfarande kommer i praktiken utlänningar till godo på samma sätt som svenska medborgare. Vidare avses nu. som sagt. inte lagregler som särskilt begränsar utlänningars rörelsefrihet utan att gå så långt som till att ge stöd för frihetsberövande.

Emellertid är det uppenbarligen angeläget att om möjligt ytterligare förstärka grundlagsskyddet för utlänningar här i riket. Rättighetsskyddsut- redningen förordar därför att sådan särskild lag som avses i 2 kap. 20 å andra stycket regeringsformen skall omfattas av det särskilda lagstiftningsförfaran- det. De undantag från detta förfarande. som skall gälla för tystnadsplikt. husrannsakan och dylikt samt frihetsstraff. bör emellertid inte bli tillämpliga här. Så t. ex. kommer lag. som särskilt för utlänning medger intrång i skyddet mot husrannsakan. att omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta förfarande kommer vidare att omfatta t. ex. de bestämmelser i utlänningslagen (l954zl93) som ger stöd för tagande i förvar. s. k.- politisk utvisning. hämtning till förhör och domstolsförhandling inom stängda dörrar. Vad särskilt beträffar den åsyftade utvisningsregeln (34 & utlännings- lagcn). vilken kan tillämpas bara av regeringen. så nämns den här därför att. teoretiskt. ingrepp i opinionsfrihct kan grundas på den.

4.7.4 Ett spörsmål röra/nie regerntgs/örmens _l'ttran(le/rihetsbegrepp

Rättighetsskyddsutredningen har tidigare slagit fast att den utgår från regeringsformens rättighetsbegrepp vid bestämmandet av tillämpningsom- rådet för ett särskilt lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lag. 1

74 Ett särskilt lagsti/inings/ör/iirunde. . . sou 107834

fråga om yttrandefriheten har dock en mindre avvikelse övervägts. Bakgrunden är följande.

Alla yttranden är inte grundlagsskyddade. Räckvidden av grundlags- skyddet för yttrandefriheten bestäms i princip av dennas syfte. Detta syfte anges i tryckfrihetsförordningcn vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. innebörden av tryckfrihetsförordningens yttran- defrihetsbegrepp styrs av detta syfte. Åtskilliga slags yttranden som saknar betydelse för det angivna opinionsl'rihetssyftet kan alltså t. ex. straffbeläggas utan hinder av grundlagsskyddet. Dessa yttranden anses då. har det sagts. som brottsliga i annat avseende än såsom missbruk av den grundlagsskyd- dade yttrandefriheten. Ett exempel är yttranden som ingår som ett led i bedrägeri.

Regeringsformens yttrandefrihetsbegrepp sammanfaller till största delen med tryckfrihetsförordningens. identiteten är dock inte total. Regeringsfor- tnens yttrandefrihetsbegrepp är något mera vidsträckt än tryckfrihetsförord- ningens.

Skillnaden kommer till synes främst på den kommersiella reklamens område. i princip all begränsande reglering av reklam (från det allmännas sida och med medel som avses i 8 kap. 3; regeringsformen) anses som en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening. Som yttrande- frihetsbegränsning i tryckfrihetsförordningens mening betraktas däremot endast sådan inskränkning av reklam som syftar till att ge skydd mot en inte önskad allmän påverkan av attityder och värderingar. Ett förbud mot reklam för viss vara. t. ex. för alkohol eller tobak. har ansetts möjligen utgöra yttrandefrihetsbegränsning också enligt tryckfrihetsförordningen (se det förbehåll som befunnits erforderligt i 1 kap. 95 nämnda förordning). Men marknadsföringslagens regler mot otillbörlig reklam och vilseledande reklam kan i princip tillämpas också på tryckt skrift. fastän något särskilt förbehåll härför inte finns i tryckfrihetsförordningen. Däremot utgör nämnda regler i marknadsföringslagen en inskränkning i yttrandefriheten i regeringsformens mening.

Det spörsmål som rättighetsskyddsutredningcn övervägt i detta samman- hang är. om det särskilda lagstiftningsförfarandets räckvidd i fråga om yttrandefriheten bör begränsas till den del därav. som motsvarar tryckfrihets- förordningens yttrandefrihetsbegrepp. En sådan lag som marknadsförings- lagen skulle alltså då falla utanför det särskilda förfarandets tillämpningsom- råde.

Utredningen har dock slutligen stannat för att inte göra någon sådan distinktion. Det är svårt att ge ett tillfredsställande uttryck för den i regeringsformens text. samtidigt som skillnaden i fråga om det särskilda lagstiftningsförf'arandets räckvidd är begränsad. y idare kommer yttrandefri- hetsutredningen säkerligen att ingående få behandla frågan om i vad mån det särskilda grundlagsskyddet för yttrandefriheten skall inbegripa kommersiell reklam.

4.7.5 Tidsbegränsat! lag

Lagar gäller oftast tills vidare. Endast undantagsvis beslutas lagar för begränsad tid.. På fri- och rättighetsområdet är dock sådana lagar något

SOU 107834 Ett särskilt Iagsti/inings/ör/tiraitt/(' . . .

mindre ovanliga. Själva tidsbegränsningen är ett sätt att ävägabringa ett rättighetsskydd. Skyddet ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som aktualiseras varje gång en sådan lag skall förlängas.

llär uppkommer emellertid ett problem för det särskilda lagstiftningsför- farandets del. Det gäller inte det fallet att en rättighetsbegränsande tidsbe- gränsad lag skall införas. Då skall det särskilda lagstiftningsförfarandct gälla som eljest. Det fall som åsyftas är att en befintlig sådan lag skall få sin giltighetstid förlängd. '

Det kan då vara naturligt att frågan om lagens förlängning väcks så sent som möjligt: ju längre man dröjer. desto fler erfarenheter av lagens tillämpning kan finnas att redovisa. Ett uppskov-'sf'örfarande skttlle kunna leda till ett "glapp" i en sådan lags giltighet — ett glapp som vore bara tekniskt och inte sakligt betingat. Vidare kan de skyddshänsyn som ligger bakom det särskilda lagstiftningsförfarandet sägas vara på annat sätt tillgodosedda när det är fråga om en tidsbegränsad lag. Rättighetsskyddsutredningen anser därför att förlängning av en sådan lags giltighetstid bör undantas från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Dock bör detta givetvis gälla bara förlängning på bestämd tid. Skall en tidsbegränsad lag förvandlas till en lag med vanlig tillsvidaregiltighet. bör det särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som annars. Det synes vidare lämpligt att till förslagsvis två år maximera den tid som förlängningen får avse utan att det särskilda förfarandet blir tillämpligt.

4.7.6 Krig. krigsfara och andra avtramrlint'ira situat/om'r

Bcredskapslagstiftning. t. ex. en fullmaktslag när sådan är statsrättsligt möjlig. skall givetvis omfattas av det särskilda förfarandet. om lagstiftningen kan leda till rättighetsbcgränsning. Tanken med beredskapslagstiftning ärju att man i god tid i förväg skall besluta normer som skall gälla eller kunna sättas i kraft. när angivna typer av krissituationer inträder. Kan sådana lagar genomföras enligt avsikten. torde ett uppskovsförfarande knappast medföra särskilda olägenheter.

Däremot måste den frågan ställas.i vad mån det särskilda förfarandet bör vara tillämpligt. när fråga väcks om rättighetsbegränsande lag då det redan föreligger en krissituation. Alla lagstiftningsbehov kan ju inte förutses och fyllas genom bcredskapslag.

Visar det sig i en krissituation att befintlig lag inte ger det allmänna tillräckliga befogenheter gentemot den enskilde är det regelmässigt angeläget att få kompletterande lag till stånd snabbt. Å andra sidan är det särskilt i sådana situationer som man behöver lugn och utrymme för eftertanke och — eventuellt — ett skydd mot påtryckningar. llär måste således de olika synpunkterna vägas mot varandra.

Vid denna avvägning bör beaktas att problemets praktiska betydelse reduceras av att det i det särskilda lagstiftningsförfärandet skall ftnnas inbyggd en möjlighet till omedelbart beslut då det föreligger en hög grad av enighet i riksdagen.

Det är därför bara för särskilt allvarliga situationer som man behöver överväga att helt koppla ifrån det särskilda lagstiftningsförfarandet. Till en början torde man kunna bortse från tindra kriserän sådana som avsesi 13 kap.

76 Ett särskilt lagstifinings/örtliranrle. . . SOU 1978:34

regeringsformen. Därmed förs de s. k. fredskriserna ur resonemanget.

I 13 kap. oå regeringsformen avses de fall då riket är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Stadgandet innebär att riksdagen för dessa fall kan delegera sin normgivningsbefogenhet till regeringen långt mer än som normalt får ske enligt 8 kap. regeringsformen. Bl. a. kan regeringen bemyndigas att i dessa situationer besluta rättighetsbcgränsande normer (grundlag får dock ej ändras.).

Man kunde kanske då tycka att riksdagen i samma situationer alltid borde kunna själv fatta ett omedelbart beslut om rättighetsbegränsande lag. Det synes dock tydligt att 13 kap. at regeringsformen omfattar många slags situationer där tillämpligheten av ett uppskovsförfarande kan vara till fördel.

Det synes vara en lämpligare avvägning om man gör det särskilda lagstiftningsförfarandet otillämpligt bara i fall av krig eller mna/e/bar krigsfara. Det kan för övrigt anmärkas att det är i sådana situationer som riksdagens krigsdelegation kan träda i riksdagens ställe (13 kap. 2 & regerings- formen). l krigsdelegationen kan det särskilda beslutsförfarandet av organi- satoriska skäl knappast tillämpas.

Slutligen må här i korthet pekas på ett problem som kan uppkomma i fråga om beredskapslag. När sådan lag innebär att regeringen bemyndigas att i angivna situationer sätta vissa av lagens paragrafer i tillämpning. föreskrivs ibland att regeringens beslut härom skall underställas riksdagens prövning. Till denna fråga återkommer utredningen under 4. 11.4.

4.7.7 R("itt/gl)etsbegriinsning somjöljrlc'inr/ring till gritncllagsänrlring eller till konvention

Det kan tänkas att en griincl/(igsämlring görs för att öppna möjlighet till en viss rättighetsreglering på vanlig lags nivå. Man inför t. ex. ett nytt tillåtet ändamål i 2 kap. 14 & regeringsformen för begränsning av mötesfriheten. Vill man sedan utnyttja denna nya möjlighet sker det genom vanlig lag. Om intet annat föreskrivs blir sådan lag omfattad av det särskilda lagstiftningsförfa- randet för rättighetsbegränsande lag. Man kan också tänka på det fallet att det införs ett nytt tryckfrihetsbrott. Hittills har detta skett genom att man i tryckfrihetsförordningen och brottsbalken fört in gärningsbeskrivningar med samma innebörd.

Särskilt när det gäller fall av sistnämnda typ kan man ställa frågan. om det särskilda lag-stiftningsförfarandet för rättighetsbcgränsande lag verkligen bör vara tillämpligt på den ifrågavarande följdändringen. Redan i grundlags- ärendet vet man ju hur denna kommer att se ut. Och grundlagsstiftnings- förfarandet är ju i sig ett "kvalificerat" lagstiftningsförfarande.

Emellertid kan det förekomma många olika varianter på den nu beskrivna situationen. Det finns som sagt fall då det redan i grundlagsärendet är fullt klart hur följdändringen i vanlig lag kommer att se ut. Själva grundlagsänd- ringen lämnar kanske inte så många alternativ öppna. Vidare kan förslag i fråga om följdändringen va'ra framlagt i själva grundlagspropositionen. ] andra fall kan i dess motivtext vara mer eller mindre bestämt angivet hur den

SOL: 107834 Ett särskilt lagsti/iningsfiir/ärattdv. . . 77

ifrågavarant'le vanliga lagen avses bli utformad. Men i många fall kan ingenting bestämt sägas härom i grundlagsärendet. Det kan vara meningen att man efter grundlagsändringen skall närmare utreda. om och på vad sätt man skall använda sig av de ytterligare lagstiftningsmöjligheter som grundlagsändringen öppnar. Förslag härom kommer kanske sedan först efter avsevärd tid.

I fall av sistnämnda slag är det tydligt att skäl saknas att utesluta tillämpning av det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbcgrän- sande lag. Vidare synes det knappast gå att dra någon klar gräns mellan följdändringar som kan sägas vara mer resp. mindre självständiga i förhål- lande till grundlagsändringen. Man skulle visserligen kunna särskilja de fall då förslaget till rättighctsbegränsande lag läggs fram samtidigt med förslag till den grundlagsändring som förutsätts. Och för dessa fall skulle man då föreskriva att enbart grundlagsstiftningsförfarandet skall tillämpas. Men en speeialreglering bara för dessa fall synes inte tillräckligt påkallad. Själva grundlagsärendet kan vid behov läggas upp så. att de båda särskilda beslutslörfarandena kan förlöpa parallellt i titten. för den händelse yrkande framförs om att det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsant'le lag skall tillämpas på följdändringen. Rättighetsskyddsutredningen har därför stannat för att inte föreslå något undantag beträffande det nu ifrågavarande särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet i sådana situationer som nu avsetts.

Det fallet kan tänkas att vårt land skall ansluta sig till en ktmtwnion som förutsätter existensen av viss rättighetsbcgränsande lagstiftning. Om denna lagstiftning kommer till stånd innan ratifikationsfrågan tas upp i riksdagen uppstår inget problem. Eljest föreligger en sådan situation som avses med 10 kap. 25 andra stycket regeringsformen. Där sägs att om särskild ordning är föreskriven för det riksdagsbeslut (t.ex. lagbeslut) som konventionen förutsätter så skall samma ordning iakttas vid godkännandet av konventio- nen. Om konventionen sålunda förutsätter lagstiftning som omfattas av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet. så skall detta enligt 10 kap. 2 & andra stycket regeringsformen tillämpas också i ratifikationsärendet. om så påyrkas.

Har konventionen godtagits med tillämpning av nämnda förfarande uppstår motsvarande spörsmål som i ovannämnda grundlagsstiftningssam- manhang med avseende på efterföljande rättighetsbcgränsande lagförslag. Alltså: skall uppskovsförfarandet då kunna bli aktuellt på nytt? Spörsmålet måste bevaras på motsvarande sätt och således i principjakande. På nämnda lagförslag skall alltså det särskilda lagstiftningsförfarandet i princip vara separat tillämpligt. Tas allt upp i samma proposition uppstår dock inget problem. Det ärju idetta fall i sak samma beslutsförfarande detgäller. Och för det fall att lagförslaget kommer senare må erinras om att det särskilda förfarandet skall tillämpas bara på yrkande.

4.7.8 Om mer än ett särskilt lagsti/i/tings/är/äran(ltt ("/ler orda/(Igen är tillämpligt

! 2 kap. lZä riksdagsordningen föreskrivs bl.a. att man icke får vid kammarens sammanträde uttala sig otillbörligt om annan eller begagna

78 Ett särskilt lagsti/inings/iir/ttrutt.flt'. . . SOL," 107834

personligen förolämpande uttryck. Detta är en _vttrandefrihetsbegränsning som det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet efter orden är tillämpligt på.

Emellertid ingår nämnda föreskrift i riksdagsordningens huvudbestäm— melser. Den är därför redan omfattad av ett speciellt lagstiftningsförfarande. linligt nuvarande lydelse av 8 kap. lo & regeringsformen stiftas riksdagsord- ningens huvudbestämmclser på samma sätt som grundlag. De kan emellertid också stiftas genom endast ett beslut. om minst 3/4 av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Det må erinras om att det för ett omedelbart beslut — när ett sådant behövs — enligt det nu föreslagna förfarandet för beslut om rättighetsbcgränsande lagstiftning fordras anslutning från minst 5/6 av de röstande.

När två sådana särskilda Iagstiftningsförfaranden efter orden är tillämpliga samtidigt. bör bara det ena tillämpas. Någon slags "summering" av de skilda förfarandeelementen skall inte göras. Man bör välja det förfarande som får anses mest "kvalificerat". Är inte utgången av en sådanjämförelse självklar. bör man välja det speciella förfarande som gäller för den författning. vari den ifrågavarande föreskriften ingår. l nu förevarande fall blir således enbart det särskilda lagstiftningsförfarande. som gäller för riksdagsordningen. att tillämpa. Det torde knappast vara nödvändigt att låta det nu sagda komma till uttryck i grundlagstexten. Det avscrju bara ett litet antal speciella fall som ytterst sällan aktualiseras.

4.7.9 Om rt'ittigltcttrr som bryter sig mot varandra nt. nt.

I propositionen l973z90 åberopades såsom ett skäl mot ett krav på kvalificerad majoritet för beslut om rättighetsbegränsande lag. att det skulle leda till säregna konsekvenser i de fall då två grundlagsskyddade rättigheter bryter sig mot varandra. Ett ökat skydd för den ena rättigheten skulle kräva kvalificerad majoritet. eftersom det skulle innebära ytterligare ingrepp i den andra rättigheten.

Härtill är till en början att säga att man vid utformningen år 1976 av grundlagsskyddet i 2 kap. regeringsformen sökte undvika. att en grundlags- skyddad rättighct kom att direkt brytas mot en annan. En praktisk sådan situation skulle eljest ha kunnat vara konflikten mellan yttrandefriheten och skyddet för den enskildes integritet ("t.ex. hans goda namn och rykte). Yttrandefriheten är grundlagsskyddad. Något allmänt integritetsskydd har däremot inte tagits in i 2 kap. regeringsformen. Skyddet för den enskildes integritet är å andra sidan enligt 2 kap. 13% regeringsformen ett tillåtet ändamål för begränsning av yttrandefriheten. Konsekvensen av denna grundlagsreglering är att yttrandefriheten automatiskt väger över integritets- skyddet. i den mån det saknas vanlig lag i motsatt riktning. Avvägningen av de ifrågavarande båda intressena mot varandra skall alltså enligt detta sätt att utforma grundlagsskyddet i första hand göras av lagstiftaren och inte av domstolarna ellerandra tillämpande myndigheter. Åandra sidan skulle lag av sistnämnda slag kräva kvalificerad majoritet. om sådant flertal skulle fordras för beslut om rättighetsbegränsande lag.

Det i nämnda proposition påpekade problemet torde därför vara av mycket begränsad omfattning. Och även om det skulle kunna uppkomma så skulle

sou 107834 [Ett särskilt lt'tgsti/inings/ör/ttranät". . .

det inte innebära annat eller mera än att det särskilda lagstiftningslörfarantfet skulle bli tillämpligt vid varje förskjutning av gränsen mellan de fri- och rättigheter som bryter sig mot varandra.

f_lndantag från vad nu sagts om den gällande regleringen i 2 kap. regeringsformen kan bestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a åå brottsbalken synas utgöra. llär föreskrivs straff för brytande av post— eller telehemlighet resp. olovlig avlyssning. Bestämmelserna anses innebära begränsning av informa- tionsfriheten (2 kap. l & första stycket 2 regeringsformen). Samtidigt är det tydligt att de utgör ett skydd för rätten till förtrolig meddelelse. Sistnämnda rättighet skyddas också av 2 kap. regeringsformen. Begränsning av rätten till förtrolig meddelelse avses bli om fattad av det särskilda lagstiftningsförfaran- det. Detsamma gäller begränsning av informationsfriheten. Här är emellertid att märka att regeringsformens skydd för förtrolig meddelelse skyddar enbart mot ingrep/J ltäri från det allmännas sida. För sådana ingrepp krävs först och främst stöd i lag. Däremot innefattar inte grundlagsskyddet något krav på det allmänna att vidta positiva åtgärder till skydd för förtrolig meddelelse. vilket ett införande av sådana bestämmelser som 4 kap. 8 och 9 a kk brottsbalken innebär. Ett borttagande eller en "nedtrappning” av dessa bestämmelser skulle alltså visserligen vara till nackdel för rätten till förtrolig meddelelse men skulle inte vara någon begränsning av denna rättighet i regeringsfor- mens mening. 4 kap. 8 och 9 a åå brottsbalken skulle alltså visserligen vara omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet men bara såsom berö- rande informationsfriheten. inte såsom berörande skyddet för förtrolig meddelelse.

l detta sammanhang må också nämnas bestämmelsen i 18 kap. 5 & brottsbalken om brott mot medborgerlig frihet. Där föreskrivs straff för den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisa- tion eller yrkcs- eller näringssammanslutning och därigenom sätter _vttran— (le-. församlings- eller föreningsfriheten i fara. Denna straffbestä'mmelse är ett annat exempel på en positiv skyddsfi'ireskrift som — oavsett hur välmotiverad den är — inte krävs av det rättighetsskydd som ges i 2 kap. regeringsformen. Bestämmelsens borttagande skulle därför inte utgöra något ingrepp i nämnda rättighetsskydd. Och då sådana handlingar som bestäm- melsen straffbelägger inte består i utövning av någon fri— och rättighet. så skulle 18 kap. 5: brottsbalken till skillnad från 4 kap. 8 och 9 a så nämnda balk inte vara omfattad av det särskilda förfarandet för beslut om rättighets- begränsande lag.

Rent allmänt talas det i den allmänna debatten ibland om att skyddet för den enes fri- och rättigheter går ut över den andres. Som en iakttagelse av vad som kan gälla rent faktiskt är detta korrekt. På samma plats kan t. ex. i regel inte mer än en demonstration av någorlunda format hållas samtidigt. Men detta slags problem kan inte lösas av grundlagsstiftaren.

4.7. lf) Särskilt om ekonomiska ingrep/islarntt'r

Bestämmelser om bidrag av allmänna medel och andra gynnande offentlig— rättsliga regler kan teoretiskt utformas eller eljest hanteras så. att de kommer att strida mot de grundläggande tankegångarna bakom 2 kap. regeringsfor-

30 El! särskilt lagsti/inings/iir/äramlt'. . . SOU finkan

men. Formellt sker dock därmed intet intrång i det fri- och rättighetsskydd som 2 kap. regeringsformen ger. Detta skydd. som ju är förenat med lagprövningsrätt för domstolar och andra tillämpande myndigheter. har inte kunnat utformas på annat sätt än så. att det ger skydd enbart mot sådana ingrepp från det allmännas sida som avses i 8 kap. 3 & regeringsformen. l sistnämnda grundlagsstadgande talas om föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Bland de exempel på sådana föreskrifter som stadgandet anger nämns föreskrifter om skatt till staten. Därnted aktualiseras problemet i vad mån skattelag och dylikt kan bli aktuell för det särskilda lagstiftningsförfarande som nu avses.

Skatt kan alltså vara ett sådant ingrepp från det allmännas sida som 2 kap. regeringsformen skyddar mot. Detta torde dock kunna bli fallet enbart under mycket speciella förhållanden. Att en skatt på vissa turistresor utomlands skulle beröra grundlagens skydd för rörelsefriheten kan sålunda inte hävdas. Däremot torde nämnda grundlagsskydd beröras för den händelse man skulle avkräva en emigrant en större penningsumma — t. ex. såsom "ersättning för utbildning"" —— för att denne skall få lämna landet. lin sträng valutaransone- ring. som ju kan behövas i vissa lägen. kan å andra sidan naturligtvis inte anses beröra den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Över huvud torde man när det gäller beskattning och dylikt få ta ett grepp som är generellt för alla begränsningsbara fri- och rättigheter. Därvid torde man få fästa avgörande vikt vid skattens (resp. annan betungande ekonomisk reglerings) syfte och reella funktion. Är skatten "opinionsfrihetsneutral" och inte "prohibitiv" kan den alltså inte begränsa någon opinionsfrihet.

4.7.11 Särskilt om sekretess/ag

I fråga om rätten att ta del av allmänna handlingar hänvisar regeringsformen till tryckfrihetsförordningen (2 kap. få andra stycket regeringsformen). Tryckfrihetsförordningen innehåller föreskrifter i ämnet i sitt andra kapitel. Begränsningarna i nämnda rätt skall i regel anges i en särskild lag. F. n. sker detta i princip i lagen (1937249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar (den s. k. sekretesslagen).

Rätten att ta del av allmänna handlingar skall ses som en självständig rättighet som inte regleras i regeringsformen (se propositionen l975/761209 s. 145). En konsekvens härav är att sekretesslagen inte blir omfattad av det särskilda lagstiftningslörfarande som rättighetsskyddsutredningen föreslår. Motsatt ordning skulle förutsätta en särskild grundlagsregel härom i tryckfrihetsförordningen. Denna förordning är f. n. föremål för översyn av yttrandefrihetsutredningen. F.ö. har de tystnadsplikter. som kan sägas motsvara handlingssekretessreglcrna. enligt rättighetsskyddsutredningens förslag undantagits från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Utredningens förslag innebäratt lag om handlingssekretess kommer att ligga utanför det särskilda lagstiftningsförfarandets ram.

sot; 107834 Ett särskilt lagsri/inings/ör/aram/c. . .

4.8 Övriga huvudfrågor i vad avser det särskilda lagstiftnings— förfarandets utformning

lden tidigare debatten har huvudsakligen förekommit två förslag om hur det särskilda beslutsförfarandets huvuddrag bör se ut. Enligt det ena förslaget skulle samma förfarande användas som vid grundlagsstiftning. alltså två beslut med val emellan. Enligt det andra skulle man använda ett förfarande med uppskov i sex månader. I båda fallen har förutsatts en möjlighet till ett omedelbart. slutligt beslut med kvalificerad majoritet.

Rättighetsskyddsutredningen har för sin del stannat för den avvägningen. att det särskilda beslutsförfarandet bör vara ett uppskovsförfarande med uppskovets längd bestämd till 12 månader. Det betyder i sak. att man i riksdagen under de första två åren efter ordinarie val kan göra sina ställningstaganden utan att behöva räkna med att majoritetsförhållandena skall ändras genom nyval. Däremot skulle förslag som väckts under valperiodens sista riksmöte vid den särskilda beslutsordningen kunna slutbehandlas först sedan väljarna fått tillfälle att uttala sig.

Såsom rättighetsskyddsutredningen slagit fast i det föregående kan man inte helt avstå från en möjlighet till beslut utan uppskov. Krissituationer kan bara delvis. aldrig helt. mötas med hjälp av beredskapslagstiftning. En möjlighet till beslut genast kan — med bibehållande av en skyddseffekt — knappast anordnas på annat sätt än genom krav på kvalificerad majoritet. Av praktiska skäl bör emellertid ett sådant krav bestämmas till enbart viss andel av de röstande. och inte därjämte viss andel av riksdagens alla ledamöter. llär må också hänvisas till det material rörande röstsiffror i riksdagen som redovisas i bilaga 2. Den andel av de röstande som skall krävas för beslut utan uppskov bör enligt rättighetsskyddsutredningens mening vara fem sjättede- lar.

I detta sammanhang bör ytterligare några spörsmål av mera principiellt intresse behandlas. Det gäller först frågan vilken handlingsfrihet riksdagen skall ha efter uppskovet. alltså i den andra och slutliga behandlingsom- gången. Två huvudalternativ står till buds.

Det ena alternativet är att riksdagen efter uppskovet bara har att antaga eller förkasta ett vilande beslut. utan möjlighet att göra några som helst ändringar i detta. Detta alternativ har den fördelen att det är fullt klart vad diskussionen under uppskovet skall handla om. Och i slutomgången föreligger inga praktiska problem om vilka justeringar som får göras i det vilande beslutet eller det vilande förslaget.

Men nackdelen är att möjligheterna för riksdagen att tillgodogöra sig den debatt. som förts under uppskovet. blir begränsade. Det kan ju mycket väl tänkas att man under betänketiden allmänt kommit fram till att gällande ordning visserligen bör ändras men att det bör ske på ett något annat sätt än man tidigare tänkt sig. Det finns då ingen annan möjlighet för riksdagen än att säga nej i slutomgången och satsa på en bättre lösning i ett nytt beslutsförfarande.

Det andra huvudalternativet innebär att riksdagen i slutomgången har en viss handlingsfrihet. men bara inom ärendets ram. Problemet med denna lösning är gränsdragningen kring sistnämnda begrepp. Ändringar inom ärendets ram skall inte kunna underkastas förnyat uppskov. Motsatsen gäller

82 Ett särskilt lagstilinings/iir/ärande. . . SOU 197834

om ändringarna är så stora att det får anses föreligga ett nytt förslag. Det har visserligen föreslagits att man skulle införa den särskilda regeln. att riksdagen i slutomgången i vart fall inte skulle få besluta längre gående rättighetsin- skränkning än som beslutats eller föreslagits i första omgången. Men en sådan regel skulle uppenbarligen kunna medföra särskilda tillämpningsproblem. Om avgränsningen "inom ärendets ram" kan man säga att den visserligen inte är skarp men att den anknyter till en traditionell gränsdragning i riksdagsarbetet.

Rättighetsskyddsutredningen har funnit att en lämplig avvägning kan vara följande. Det särskilda beslutsförfarandet får avse ett slags förlängd bordlägg- ning under 12 månader av ett utskottsutlåtande. Det blir möjligt att efter uppskovet göra vissajusteringar. Dessa måste dock hållas inom ramen för det föreliggande ärendet. Begreppet "inom ärendets ram" får inte tolkas alltför vidsträckt. En viss stramhet i tillämpningen kommer att behövas om skyddssysternet skall fungera.

Ett viktigt element är att det särskilda förfarandet för beslut om rättighets- begränsande lag avses vara tillämpligt bara på yrkande. Det synes lämpligt att föreskriva att det bakom ett sådant yrkande måste stå minst 10 riksdagsle- damöter.

Frågan om det särskilda förfarandets tillämplighet i det enskilda lagstift- ningsärendet skulle — sedan yrkande om särskilt förfarande framförts — för riksdagens vidkommande avgöras av konstitutionsutskottet. Talmannen skulle därmed inte behöva göra några egna ställningstaganden till spörsmålet. huruvida fråga är om rättighetsbcgränsande lag. Någon prövning av konstitu- tionsutskottet skulle emellertid inte behövas. om riksdagen genast förkastar ifrågavarande lagförslag eller antager det med minst fem sjättedels majoritet bland de röstande.

4.9 Sammanfattning av förslaget i denna del

Som framgår av det föregående finner alltså rättighetsskyddsutredningen att fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. regeringsformen bör förstärkas. Det bör ske genom att man inför ett i viss mån försvårande förfarande i riksdagen för beslut i fråga om rättighetsbcgränsande lag. De därmed förenade praktiska svårigheterna.som berörts i det föregående.bör kunna bemästras om man gör de begränsningar i fråga om tillämpningsområdet och utformar själva metoden på det sätt som angivits där. Då kan vidare de mera principiella invändningar mot en lösning av förevarande slag. vilka anförts senast vid 1976 års ändringar i 2 kap. regeringsformen. anses bemötta.

Rättighetsskyddsutredningen föreslår alltså att förslag till lag avseende fri- och rättighetsbegränsning på yrkande skall vila i riksdagen i minst 12 månader. innan det får antagas. Tiden räknas från det att det beredande utskottets yttrande över förslaget anmäldes i kammaren. Riksdagen skall dock kunna antaga lagförslaget utan sådant uppskov. om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig därom. Riksdagen skall också kunna. med vanlig majoritet. genast förkasta lagförslaget.

De fri- och rättigheter som avses är med nedan nämnt undantag de begränsningsbara rättigheter som anges i 2 kap. 1—11 ä;" regeringsformen.

SOL: ttttx:34 litt särskilt lagsti/inflygs/iirj/ärandc. . . 83

Förfarandeskyddet avses alltså gälla för yttrandefriheten. informationsfrihe- ten. mötesfriheten. demonstrationsfriheten. föreningsfriheten (l & första stycket 1—5). den kroppsliga integriteten och förtrolig meddelelse (6 s). rörelsefriheten (8 s") och rätten till offentlig domstolsförhandling(ll & andra stycket). Skyddet mot husrannsakan och liknande intrång är undantaget. Vad gäller yttrandefriheten undantas vidare regler om tystnadsplikt för offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga. I fråga om rörelsefriheten undantas "rena" frihetsstraff. Vidare undantas generellt förlängning på högst två år av tidsbegränsad lags giltighetstid. Det särskilda lagstiftningsförfarandet avses över huvud inte vara tillämpligt vid krig eller omedelbar krigsfara. Förfa- randet skall inte omfatta den fackliga konflikträtten(17 ;). Däremot skall det omfatta lag som innebär att utlänning särbehandlas i fråga om de fri- och rättigheter som anges i 20 å andra stycket.

Det särskilda lagstiftningsförfarandet skall alltså. inom sitt sålunda angivna tillämpningsområde. användas bara om så yrkas i riksdagen. Bakom ett sådant yrkande skall stå minst tio riksdagsledamöter. Huruvida yrkandet skall bifallas avgörs för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Utskottet får dock ej avslå yrkandet utan att lagrådet har yttrat sig i frågan. Om riksdagen genast förkastar lagförslaget eller antar det med minst fem sjättedelar av de röstande behövs inte den angivna prövningen från konstitutionsutskottets sida.

I princip omfattar det särskilda förfarandet alla lagbeslut i fråga om rättighetsbcgränsande lag. oavsett om besluten går i skärpande eller mild- rande riktning eller är neutrala från fri- och rättighetssynpunkt. I praktiken aktualiseras förfarandet givetvis främst i skärpningsfallen.

Genom detta uppskovsförfarande får man bättre möjligheter till grundligt övervägande av föreslagna rättighetsbegränsningar. Bl.a. blir det större utrymme för allmän debatt i frågan. Vidare fungerar förfarandet som ett skydd mot tillfälliga. upprörda stämningar inom landet och mot påtryck- ningar utifrån.

Samtidigt är det sörjt för att detta rättighetsskydd praktiskt sett inte sträcker sina verkningar utöver rättighetsområdet. Det finns vidare möjlighet för riksdagens ledamöter att t. ex. i sådana fall. då rättighetsbegränsningen är mest av teknisk natur eller helt bagatellartad. underlåta att påyrka uppskovsförfarande. Även i andra fall. främst när saken brådskar. kan tolvmånadersuppskovet undvikas om det finns en bred enighet i riksdagen om att den föreslagna rättighetsbegränsningen bör genomföras snarast.

Det särskilda lagstiftningsförfarandets införande kommer att verka främ- jande för rättssäkerheten också på ett annat sätt. Det blir mera än hittills nödvändigt att i lagstiftningsärendena klart ange. i vad mån de föreslagna bestämmelserna möjliggör rättighetsbegränsningar eller ej. På sikt kommer en sådan precisering att slå igenom också för de nu befintliga lagregler som inte är helt klara i förevarande hänseende.

Under 4.10 och 4.11 och i speciafmotiveringen återkommer rättighets- skyddsutredningen närmare till frågan om vilka lagbestämmelser som blir omfattade av det särskilda Iagstiftningsförfarandet.

Även utöver vad som sagts i det föregående innebär naturligtvis införandet av detta särskilda beslutsförfarande vissa procedurproblem i riksdagen. En delav dessa är emellertid redan lösta. Ett särskilt beslutsförfarande tillämpas

34 Ett särskilt lags!i/inings/örfarant./(". . . SOU 1078:34

redan nu t.ex. för riksdagsordningens huvudbestämmelser (8 kap. löå regeringsformen). Också till procedurproblemen återkommer rättighets— skyddsutredningen närmare i det följande.

Till sist bör bara erinras om att tillkomsten av det särskilda beslutsförfa- randet givetvis inte påverkar existensen av det redan införda materiella grundlagsskyddet. För ett beslut om rättighetsbegränsande lag krävs således både att — i förekommande fall — det särskilda förfarandet tillämpas och att regeringsformens materiella villkor är uppfyllda. t. ex, att — där så krävs — ett tillåtet inskränkningsändamål föreligger.

4.10 Vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag omfattas? Olika typfall

Att någon gräns rättsligt sett ej behöver dras mellan lagändringar i skärpande och i mildrande riktning framgår av vad som sagts i det föregående. Ett problem som däremot påkallar ingående uppmärksamhet i det följande är frågan. vilka bestämmelser i en rättighetsbegränsande lag som blir omfattade av det nu föreslagna särskilda beslutsförfarandet. Detta spörsmål uppkommer i själva verket i fråga om de flesta av de ifrågavarande lagarna.

4.10.1 Den formel/a lagkra/iens princip ska/l (?l säl/a [wird/lande det särskilda lagsti/inings/ärl'aranäet

Den 5. k. formella lagkraftens princip bör inte gälla beträffande det särskilda beslutsförfarande som det nu är fråga om.

Nämnda princip är fastslagen i 8 kap. 17 & regeringsformen. Där föreskrivs att lag inte får ändras eller upphävas annat än genom lag. Vidare sägs att grundlag får ändras eller upphävas bara i grundlagsstiftningsordning och riksdagsordningens huvudbestämmelser bara i den ordning som gäller för dem. alltså i den ordning som anges i 8 kap. 16 & regeringsformen.

Men det förhållandet att en viss lagbestämmelse beslutats med användning av det särskilda förfarandet för rättighetsbegränsande lag bör inte automatiskt medföra. att framtida ändringar beträffande denna lagbestämmelse måste beslutas med anlitande av det särskilda förfarandet — ens om sådant förfarande påyrkas. En annan sak är att det kan förutsättas att man i riksdagen är konsekvent vid sin bedömning av om en viss lag är rättighetsbegränsande eller ej. Eller med andra ord: har efter vederbörligt yrkande härom det särskilda förfarandet tillämpats vid antagandet av en viss lagbestämmelse. kan man utgå från att det särskilda förfarandet rent faktiskt används också närbestämmefsen sedermera skall ändras. förutsatt att yrkande härom då förs fram. Men man har också att räkna med det fallet att en lagregel ändras så. att den därefter inte längre omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Själva denna ändring kommer visserligen i princip att bli omfattad av detta förfarande -— låt vara att dess tillämpning i dylikt fall får antas i regel inte bli påyrkad. eftersom det är fråga om en ändring i mildrande riktning. Efter ändringen faller bestämmelsen däremot utanför det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Dock krävs alltid beslut av riksdagen. eftersom lag inte

SOU tins-34 Ett särskilt lags!il'tnirtgstörtärande. . . 85

får ändras eller upphävas annat än genom lag.

Valet av alternativ inom det särskilda förfarandets ram skall givetvis vara oberoende av hur detta val gjordes förra gången den ifrågavarande lagbe- stämmelsen var föremål för beslut med tillämpning av det särskilda förfarandet.

4.10.2 "Biltangsbcstärnmelser' . ltf'invisrtt'ngsbestärnmvlser" och vissa andra ' 'kopplingssinrationer' '

Ofta är det i en lag bara någon enstaka bestämmelse som är rättighetsbe- gränsande. Det är då vanligen fråga om en "bihart_t:sbcstärnrnelse" i slutet av lagen som t. ex. föreskriver fängelsestraff för överträdelse av föregående bestämmelser i lagen. Andra exempel är en föreskrift som stadgar tystnads— plikt för dem som tillämpar lagen eller en bestämmelse som ger tillsynsmyn- dighet rätt att få tillträde till vissa lokaler. De nämnda exemplen orsakar visserligen inga problem. eftersom de avses bli undantagna från det särskilda förfarandets tillämpningsområde. Men även om således de vanligaste fallen är undantagna förekommer det ibland andra "bihangsbestämmelser". Det kan t. ex. gälla en föreskrift som tillåter att förhandling inför domstol hålls inom stängda dörrar. Det särskilda beslutsförfarandet skall då omfatta bara denna "bihangsbestämmelse". om inte bestämmelsen har ett så direkt tekniskt samband med någon annan bestämmelse i lagen. att också sistnämnda föreskrift rimligen måste anses underkastad det särskilda förfarandet.

Ett sådant tekniskt samband föreligger alltid i de fall då en rättighetsbe- gränsande bestämmelse delats upp så.att de sakliga förutsättningarna anges i en paragrafoch själva ingreppsformen eller sanktionen anges i en annan. Då omfattas båda paragraferna av det särskilda förfarandet. Skulle någon gång de båda stadgandena finnas i olika lagar kan det i princip inte göra någon skillnad.

Det kan dock förekomma att en bestämmelse framstår som en ren konsekvensbestämmelse i förhållande till en annan. som får anses innehålla det egentliga lagstödet för ifrågavarande rättighetsingrepp. Då bör enbart den sistnämnda bestämmelsen anses omfattad av det särskilda förfarandet.

Ofta hänvisar en bestämmelse ien lag till föreskrifter i en annan lag. Om det bland sistnämnda föreskrifter ingår någon. som är omfattad av det särskilda beslutsförfarandet. så bör detta förfarande omfatta också den förstnämnda. alltså ' 'ltän visnirtgslwstäntmc/scn ' '.

Ett särskilt spörsmål blir då i vad mån hänvisningsbestämmelsen så att säga drar med sig andra bestämmelser i den lag vari den ingår. alltså medför att också dessa bestämmelser blir omfattade av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Härom kan sägas detsamma som i fråga om de ovannämnda bihangsbestämmelserna (hänvisningsbestämmelsen är ju för övrigt ofta av denna bihangskaraktär).

En förutsättning för att en hänvisningsbestämmelse på sätt som nu sagts skall bli omfattad av det särskilda förfarandet är. att den har konstitutiv betydelse och således inte bara är en erinran om vad som skulle gälla även den förutan.

86 E!! särskilt lagsri/inings/örfm'andc'. . . SOU 1078:34

4.103 Rältighersbr'griinsningen intar en mera ('en/rail plats i lagen

1 andra fall spelar de fri— och rättighetsbegränsande reglerna en mera central roll i en lag. som dock innehåller även andra självständiga moment. Exempel på denna typ av lag är burnai-ti'rtls/ugvn (larm.-07) och lagun ("NM.-940) angående omsorger om vissa psykisk! inr-m'It'lingssiiirt/a (omsorgslagen). Dessa lagar berör till sin centrala funktion visserligen bara en av de nu ifrågavarande rättigheterna. nämligen rörelsefriheten. Men det kan ändå finnas skäl att redan här diskutera dessa lagar för att åskådliggöra vissa principer för hur ett författningsstoffdelas upp mellan det särskilda och det vanliga lagstiftnings- förfarandet.

De nämnda lagarna innehållcr regler som ålägger en kommunal huvudman att tillhandahålla vissa slags samhällelig service. Ur en annan synvinkel kan man säga att det här gäller regler om den enskildes rätt till service (gynnande regler). Vidare innehåller dessa lagar föreskrifter om skyldighet i vissa fall för den enskilde att underkasta sig omsorger (betung- ande regler). Det är främst fråga om vissa fall av s. k. administrativt frihetsberövande. Barnavårdslagen medger sådant frihetsberövande inom ramen för omhändertagande för samhällsvård. För omsorgsfagens del gäller det främst vård oberoende av samtycke i vårdhem eller specialsjukhus.

Det är givet att de bestämmelser i nämnda lagar som är enbart gynnande inte skall vara omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Detsamma gäller bestämmelser i övrigt, vilka inte har att göra med tvång mot enskilds person. t. ex. bestämmelserna i IO kap. barnavårdslagen om kommuns rätt till ersättning för vissa vårdkostnader. Men saken är inte klar med det.

Den del av dessa lagar som kan sägas avse tvång mot den enskilde innehåller i sin tur skilda element. Dels har man de materiellt rättighetsbe- gränsande bestämmelserna i lagen. llärmed avses de regler som utsägeratt ett visst slags tvångsingripande mot den enskildes person får ske och anger de sakliga förutsättningarna härför. ()ch dels har man lagens regler om organisation och förfarande. Därmed avses reglerna om vilka organ som skall besluta i ärenden om tvångsingripande och hur dessa organ skall vara sammansatta och dylikt. Vidare avses reglerna om proceduren inför sådant organ. t. ex. om muntlig förhandling. Till organisation och förfarande hör också reglerna om överklagande. Slutligen kan man i viss mån som en särskild grupp urskilja de regler som handlar om verkställandet av ett beslutat omhändertagande. De nu gjorda indelningarna korsar dock varandra till en del. Verkställandereglerna kan således från de synpunkter som härär aktuella sägas innehålla både materiella och processuella element. Till de materiella hänförs i första hand de grundläggande reglerna om omhändertagandets innebörd och varaktighet. Till de processuella hör reglerna om beslutande organ och om hur dessa organ skall handlägga verkställighetsärendcna.

Det är givet att de materiellt rättighetsbegränsande bestämmelserna i sådana lagar som barnavårdslagen och omsorgslagen skall omfattas av det särskilda beslutsförfarandet. Häri inkluderas då bestämmelser i lagen som har ett så nära tekniskt samband med de förstnämnda reglerna att de ger en del av sakinnehållet i dessa. Hit är också att hänföra de grundläggande reglerna om omhändertagandets innebörd och varaktighet. Däremot bör mera detaljbe- tonade lagregler härom anses vara enbart av konsekvenskaraktär och därför

sou 197834 Ett särskilt lagsti/inings/ör/arande. . . 87

inte omfattade av det särskilda lagstiftningslörfarandet.

Över huvud uppkommer i fråga om verkställandereglerna vissa särskilda uppdelningsproblem. Det gäller spörsntålen om det särskilda lagstiftnings- Iörfarandets räckvidd i fråga om regler om villkorligt anstånd med ett frihetsberövandes verkställande. förverkande av anståndet. permission, frigivande på försök. återintagning. övervakning, särskilda föreskrifter. omhändertagandets definitiva upphörande. Problem av hithörande slag uppkommer också inom brottsbalkens område och behandlas nedan under 4.lO.5 C.

När det däremot gäller reglerna om organisation och förfarande i föreva- rande lagars "tvångsdel" måste man visserligen medge.att dessa regler inte saknar betydelse för rättighetsbcgränsningens intensitet. Detta är särskilt tydligt i fråga om rättssäkerhetsgaranlier av olika slag som byggts in i organisationen resp. förfarandet. Av flera skäl bör likväl dessa regler anses i princip inte omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandct. Detta gäller också de processuella delarna av verkställandebestämmelserna.

En annan sak är att förfarandereglerna ibland innehåller enstaka före- skrifter som i sig är rättighetsbegränsande. Ett exempel är en bestämmelse som tillåter att någon tvångsvis hämtas till en förhandling. Ett annat exempel ären bestämmelse som föreskriver skyldighet att underkasta sig läkarunder- sökning (en skyldighet som kan vara sanktionerad på olika sätt: genom möjlighet till polishandräckning eller bara till vite eller straff). Detsistnämnda exemplet avser närmast ett ingrepp i den enskildes kroppsliga integritet. Förfaranderegler som i sig är rättighetsbegränsande skall vara omfattade av det särskilda Iagstiftningsförfarandet.

Föreskrifterna i barnavårdslagen om att polisen under särskilda förutsätt- ningar får provisoriskt ta den unge om hand blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Vidare synes följande vara att säga om en bestämmelse om befogenhet för det beslutande organets tbarnavårdsnämndens. besluts- nämndens) ordförande att i brådskande fall besluta om tvångsingripande. eventuellt att överprövas av organet inom viss kortare tid. Om en sådan bestämmelse innehåller särskilda föreskrifter om de materiella rekvisiten som underlättar tvångsingripandet skulle den omfattas av det särskilda Iagstiftningsförfarandet. Ett exempel på detta skulle det vara. om bestäm- melsen innebär att det i förevarande interimistiska situation för tvångsin- gripande räcker med sannolika skäl — i stället för full bevisning — för att de sakliga förutsättningarna för tvångsingripandet är uppfyllda. Men om den ifrågavarande bestämmelsen inte har en sådan innebörd utan bara reglerar vem som idessa brådskande fall är behörig att fatta beslut. synes övervägande skäl tala för att betrakta bestämmelsen såsom enbart en organisatorisk anordning, vilken inte omfattas av det särskilda förfarandet.

Föreskrifterna i 2 kap. 9 & regeringsformen är ägnade att minska eventuella betänkligheter mot att sådana bestämmelser som de ovannämnda organisa- tions- och förfarandereglema i princip inte skall omfattas av det särskilda lägstiftningsförfarandet. Nämnda grundlagsregcl föreskriver att frihetsberö- vande skall vara underkastat prövning av domstol eller i vissa fall domstols- liknande nämnd. Härigenom garanteras en processuell minimistandard för dessa fall. Det må erinras om att rättighetsskyddsutredningen föreslår ett tillägg i denna grundlagsparagraf för att säkerställa att garantin alltid skall

38 Ett särskilt lagsti/irrirras/ör/ar'a(rt/t'. . . SUL! faran

föreligga. Tillägget innebär att. om ingen annan myndighet är behörig. prövningen utförs av allmän domstol.

4.10.4 Lagar som i princip handlar bara om ji'i- ()t'll r't'ittie/rvtsbtiar'iirrsrrirrg

I vissa lagar intar själva rättighetsbegränsningen en ännu mer central plats än i barnavårdslagen och omsorgslagen. Ett exempel utgör lagun t']9(>().'39_l1 orrr DUI'UtldIHll' ai- _'.'llll(*ll psykiatrisk vår-tl i l'lSSl'Il/l'lll. Denna lag handlar enbart om tvångsfall. eller närmare bestämt om psykiatrisk vård oberoende av den vårdades samtycke. Man kan säga att den lagen från fri- och rättighetssyn- punkt motsvarar barnavårdslagens eller omsorgslagens "tvångsdel". — Sistnämnda båda lagars "rättighetsdel" kan då sägas motsvaras av sjukvårds- lagen (l962:242). —I princip kan om en sådan lag som den nämnda om sluten psykiatrisk vård sägas detsamma som om t. ex. omsorgslagens "tvångsdel". Som huvudregel blir endast de materiellt rättighetsbcgränsande bestämmel- serna omfattadc av det särskilda beslutsförfarandet. Organisations- och förfarandereglerna blir det i princip inte. trots att de i nämnda lag om sluten psykiatrisk vård i särskilt hög grad består av särskilda rättssäkerhetsgaran- tier.

Ett annat exempel på sådan lag som nu avses är i fråga om mötes- och demonstrationsfriheten lagen (NJ—6.618) om allmänna sarrrrrrarrkrrrrrsIar'. ] fråga om yttrandefriheten kan man kanske såsom ett ytterligare exempel peka på kratlirrrpplystrings/agen (”U:/173). Till bl. a. dessa lagar återkommer rättighetsskyddsutredningen i specialmötiveringen.

4.105 Särskilt om brottsbalken

Brottsbalken är förhållandevis komplicerad från de synpunkter som nu är aktuella.

,—-'.f l'ttr'arule/i'i/rctsbr'ottan rrr. in.

För det första innehåller brottsbalken en del straffbestämmelser som är rättighetsbegränsande. Nu åsyftas inte sådana straffbestämmelser som är rättighetsbegränsande enbart därför att de har fängelse i straffskalan. Sådana bestämmelser skall ju undantas från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde. I stället syftas på straffbestämmelser vilkas rekvisit är rättighetsbegränsande. Med andra ord gäller det bestämmelser som straffbe— lägger fri- och rättighetsutövning. Det är främst de s.k. yttrandefrihets— brotten som man här har att göra med. Vilka dessa är anges närmare i specialmötiveringen. ] övrigt innehåller brottsbalken bara enstaka straffbe- stämmelser av denna karaktär. Ett exempel i fråga om mötesfriheten är 22 kap. 755 om olovlig sammankomst. (Denna straffbestämmelse gäller bara under krig och andra sådana extraordinära förhållanden som avses i 22 kap. brottsbalken). Ett annat exempel är 18 kap. 14% om olovlig kårverksamhet. Denna straffbestämmelse begränsar föreningsfriheten. Beslut om lag som straffbelägger handling. som innebär utövning av någon av de nu ifrågava- rande fri- och rättigheterna. blir omfattade av det särskilda lagstiftningsför- farandet.

SOU |978:34 litt särskilt lags/[firrirrgs/iirj/ar'arrtla . . .

B_ l--'atl str'af/bestir'nrnrelse/'na trrn _t'trranda/”finatsbrottan ' 'rlrar med sig ' '

Ett problem blir vad dessa straffbestämmelser då "drar med sig" av brottsbalken i övrigt. Här bör gränsen dras i princip på det sätt som framgår av det följande.

Bestämmelser som särskilt straffbelägger försök. förberedelse eller stämp- ling till t.ex. ett yttrandefrihetsbrott blir omfattade av det särskilda besluts- förfarandet. Detsamma gäller för det fall att ett särskilt medverkansansvar införs eller har införts för ett sådant brott (se t. ex. 19 kap. 15 å brottsbalken). Däremot bör brottsbalkens allmänna regler om försök. förberedelse eller stämpling till brott eller om medverkan till brott (23 kap. brottsbalken) inte anses omfattade av det särskilda beslutslörfarandet. Skulle man emellertid i 23 kap. brottsbalken ta in en särskild regel om något av de nu avsedda brotten skulle denna regel omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

[ konsekvens härmed blir 1. ex. brottsbalkens allmänna regler om svensk strafflags geografiska tillämplighet (2 kap. brottsbalken) inte omfattade av det särskilda förfarandet på den grunden att de gäller också yttrandefrihetsbrot- ten. Men även här bör tilläggas att en särskild föreskrift i 2 kap. brottsbalken om något av de nu ifrågavarande brotten skulle omfattas av det särskilda förfarandet.

Åtalsreglerna i brottsbalken utgör ett problem för sig. Det gäller här de föreskrifter som angeri vad mån brott får åtalas av allmän åklagare resp. ligger under enskilt åtal. ] princip avses ju förfaranderegler inte omfattas av den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. Å andra sidan kan det ftnnas ett särskilt samband mellan gärningsbeskrivningen i en straffbe- stämmelse och reglerna om hur brottet får åtalas. En vidsträckt gärningsbe- skrivning kan motvägas av snäva åtalsbestämmelser. närmast då särskilda förutsättningarför att åklagare skall få väcka åtal för brottet. Ett exempel är att man kräver regeringens tillstånd härför. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör de regler i brottsbalken. som särskilt anger hur yttrandefrihets— brott och liknande brott får åtalas. anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

F.ö. återfinns de mera utpräglade förfarandereglerna inte i brottsbalken utan i rättegångsbalkens avsnitt om brottmålsprocessen. Och såsom framgår av det följande avses rättegångsbalken i princip inte omfattas av det särskilda förfarandet. Endast i den mån rättegångsbalkens regler är i sig rättighetsbc- gränsande gäller motsatsen. Detta är i konsekvens med vad som sagts i det föregående om organisations- och förfaranderegler.

(". Btttr'iittitrrt'le brottsbalken i övrigt

Härefter kvarstår såsom en större fråga. vilka delar av brottsbalken i övrigt som blir omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet — och då därför att de begränsar rörelsefriheten. Spörsmålet inkluderar den lagstiftning om verkställandet av fängelsestraffsom anknyter till brottsbalken. Fängelsestraff utgör ju en inskränkning i rörelsefriheten. Alla de straffbestämmelser i brottsbalken. som har fängelse i straffskalan men vilkas straffbarhetsförut- sättningar inte i sig är rättighetsbegränsande. undantas visserligen från det

Ett särskilt Iagsti/fnings/ör/"aramic. . . SOU t978:34

särskilda förfarandet. Men det återstår alltså att ange i vad mån de allmänna bestämmelserna i brottsbalken om fängelse och andra frihetsberövande påföljder (i balkens tredje avdelning) och bestämmelserna i den anknytande kriminalvårdslagstiftningen bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. Det är dessa bestämmelser som avgör vad frihetsstraffet reellt innebär för den straffade.

] överensstämmelse med vad som under 4.103 anförts om verkställande- regler kan i princip sägas. att det särskilda lagstiftningsförfarandet bör anses omfatta de grundläggande reglerna om fängelsestraffets innebörd och varaktighet. Däremot bör det inte anses omfatta de närmare föreskrifter därom. som framstår såsom följdbestämmelser vilka anger faktiska konse- kvenser av mera praktisk natur av frihetsberövandet.

Det vill till en början synas som om man häri princip kan följa fördelningen av författningsstoffet mellan brottsbalken å ena sidan och Iagenfl974:202)om beräkningav strafftid m. m. samt lagen(l()74:203)om kriminalvård i anstalt å andra sidan. Det är alltså i princip bara brottsbalksbestämmelserna som. såvitt nu äri fråga, blir aktuella för det särskilda förfarandet. En annan sak är att det kan ftnnas enstaka föreskrifter i den nämnda kriminalvårdslagstift- ningen som måste anses vara självständigt rättighetsbegränsande. dvs. medge rättighetsintrång utöver vad som får anses följa av själva frihetsbe- rövandet. Sådana enstaka bestämmelser blir omfattade av det särskilda beslutsförfarandet. Rättighetsskyddsutredningen återkommer närmare till det nu sagda i specialmötiveringen.

Vad därefter närmare angår de ifrågavarande reglerna i brottsbalken uppkommer några problem som också olika lagar om administrativa frihetsberövanden ger upphov till. Om man vill beskriva problemen gemen- samt för straffrättslig och för administrativ lagstiftning om frihetsberövande så kan man säga. att man först har reglerna om påbörjandet av det beslutade frihetsberövandet. Det kan finnas föreskrifter om villkorligt anstånd med påbörjandct. i en eller annan konstruktion. Sådant anstånd kan bli förverkat. Under verkställighetens eller behandlingens gång kan kortare eller längre permissioner eller annan rätt att vistas utanför anstalten förekomma. Så småningom kan villkorlig frigivning. försöksutskrivning eller dylikt aktuali- seras. Återintagning kan ske om den på försök anordnade frivården inte fungerar. Slutligen aktualiseras frihetsberövandets mer definitiva upphö- rande. Olika regler härom hänger samman med i vad mån tiden för frihetsberövandet är på förhand bestämd.

När det gäller att avgöra vad av ett sådant regelkomplex. som nu beskrivits. som bör anses omfattat av det särskilda lagstiftningsförfarandet har rättig- hetsskyddsutredningen gjort följande bedömning. Materiella regler om villkorligt anstånd och om förverkande därav. om frigivning på försök resp. återintagning samt om frihetsberövandets slutliga upphörande bör anses omfattade av det särskilda förfarandet. Däremot bör t. ex. regler om permission på bestämd — kortare eller längre — tid anses hänförliga till de närmare verkställighetsmodaliteter som inte omfattas av det särskilda förfarandet.

Som nyss sagts bör det särskilda förfarandet anses omfatta också regler om frigivning. Särskilt från den omhändertagnes synpunkt är en annan stånd- punkt svår att intaga. Också reglerna om förverkande av villkorlig frigivning

SOU 197334 Ett särskilt lagsti/inings/ör/ktratttle. . . 91

bör anses omfattade av nämnda förfarande. Det bör dock anmärkas att man ansetts vid tillämpningen av 2 kap. ()å regeringsformen böra intaga en ståndpunkt som kan synas avvikande. Detta grundlagsstadgande föreskriver rätt till domstolsprövning (motsvarande) av frihetsberövande. Därvid skulle en återintagning i anstalt efter frivård på försök inte grunda rätt till domstolsprövning enligt 2 kap. 9 & regeringsformen. Återintagningen betraktas nämligen inte som ett nytt frihetsberövande utan bara som ett led i verkställandet av det ursprungliga frihetsberövandet (se propositionerna 1974: | 55 s. 14 och 1975/76:209 s. 150 n.). Att man tillämpar nämnda 2 kap. 9 & så. strider dock inte mot ovan intagna ståndpunkt i fråga om det särskilda beslutsförfarandets räckvidd.

litt annat problem som också är gemensamt för den ifrågavarande straffrättsliga resp. administrativa lagstiftningen är. hur man från rörelsefri- hetssynpunkt bör se på sådana företeelser som övervakning av den som t. ex. frigivits villkorligt. särskilda föreskrifter som han har att rätta sig efter samt beslut om varning till den som inte sköter sig. Både i fråga om övervakning och särskilda föreskrifter torde genomgående gälla. att dessa institut inte kan direkt genomdrivas med tvång. Den sanktion som finns är att vederbörande kan (återtintagas i anstalt om han inte sköter sig.

Tydligt är att varning i sig inte är rättighetsbegränsande. Å andra sidan synes det ganska klart att det finns särskilt/njörgskritiur som bör anses som rörelsefrihetsinskränkande i regeringsformens mening. oaktat vad nyss sades om sanktionsmöjligheterna. Exempel på sådana föreskrifter är de som avser vistelseort. bostad. arbetsanställning och sluten sjukvård. Bestämmelser som medger. att sådana föreskrifter åläggs. omfattas alltså av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Mera diskutabelt är ('m'v'vaktiingsinstitutet. Rättighetsskyddsutredningen anser att enbart övervakning inte bör anses ingripa i den övervakades rörelsefrihet i regeringsformens mening. Detta ställningstagande avser brottsbalkens nuvarande övervakningsinstitut (och motsvarande regler i barnavårdslagen och övriga lagar om administrativt frihetsberövande). Skulle emellertid föreskrifterna om övervakning skärpas. kan de komma att bli rörelsefrihetsbegränsande och därmed omfattade av det särskilda lagstift- ningsförfarandet. Detta vore t. ex. fallet om i övervakningen byggs in skyldighet att regelbundet anmäla sig hos polisen på viss ort.

4. 10.6 Proresslag

Det redan sagda visar riktlinjerna för behandlingen av rättegångsbalken och annan förfarandelag. I princip anses regler om organisation och förfarande inte som rättighetsbegränsande. Processlag är alltså i sig inte av denna karaktär. Vissa inslag i sådan lagstiftning är emellertid rättighetsbegrän- sande.

Till en början må göras några anmärkningar om förhållandet mellan regler om tvångsmedel i brottmål och föreskrifter om straff för yttrandefrihetsbrott och liknande brott. l-lärom blir motsvarande resonemang tillämpligt som förts under 4.105 B. Om en föreskrift som ger stöd för tvångsmedel avser speciellt ett yttrandefrihetsbrott kommer alltså föreskriften på denna grund att omfattas av det särskilda förfarandet. Motsatsen är. såvitt nu är ifråga.

92 Ett särskilt lagsti]'tnings/är/ärämir-'. . . sou 197334

fallet om tvångsmedelsregeln gäller alla brott eller den visserligen gäller bara vissa men urvalsgrunderna är så att säga fri- och rättighetsneutrala. Vad nu sagts gäller också ett sådant tvångsmedel som husrannsakan.

En annan sak är att regler som ger stöd för tvångsmedel mot pci-sun blir omfattade av det särskilda förfarandet på annan grund. nämligen därför att de begränsar rörelsefriheten (anhållande. häktning. reseförbud. hämtning) eller den kroppsliga integriteten (kroppsvisitation. kroppsbesiktning).

Till det särskilda lagstiftningsförfarant'lets område hör också regler om telefonavlyssning samt beslag av brev och dylikt under postbefordran (skyddet för förtrolig meddelelse). Regler som avser enbart husrannsakan eller liknande intrång skall däremot vara undantagna från det särskilda (införandet.

Vidare innehåller processlagstiftningen enstaka andra bestämmelser som är rättighetsbegränsande och därför omfattas av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Det gäller reglerna om förhandling inom stängda dörrar samt vissa bestämmelser om tystnadsplikt som går utöver ramen för det undantag härom som r:".ittighetsskyddsutredningen föreslår. Det gäller också reglerna om förbud mot otillbörliga yttranden.

Följande närmare anmärkningar må göras i detta sammanhang. Skyldighet att infinna sig personligen till rättegångsförhandling föreskrivs på åtskilliga ställen i rättegångsbalken. Sådan skyldighet bör inte uppfattas som begräns- ning av rörelsefriheten i regeringsformens mening. Detsamma gäller då också regler om att någon skall kallas att komma tillstädes vid vite ellerannat sådant äventyr. t. ex. att talan förfaller. Först när hämtningsmöjlighet öppnas blirdet särskilda lagstiftningsförfarandet tillämpligt och då på regeln härom.

! 5 kap. 9jq' första stycket rättegångsbalken föreskrivs. att rättens ordfö- rande får utvisa den som stör förhandlingen eller eljest uppträder otillbörligt. I den mån en sådan bestämmelse måste anses i sig ge det allmännas företrädare befogenhet att bruka våld mot person. så omfattas bestämmelsen av det särskilda lagstiftningsförfarandet (i detta fall såsom ingripande i regerings- formens skydd för den kroppsliga integriteten).

Även när det gällerett sådant processuellt institut som häktning avses man i fråga om det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämplighet skola skilja mellan de "materiella" och "processuella" delarna av reglerna. Till de materiella delarna höri första hand de sakliga förutsättningarna för häktning. Reglerna härom omfattas av det särskilda förfarandet. Till de processuella delarna hör reglerna om vem som beslutar och om förfarandet i mål om häktning. l princip avses reglerna härom inte falla under den särskilda beslutsordningen för rättighetsbegränsande lag. ] rättegångsbalken finns emellertid på flera ställen regler om tidsfrister som skall garantera att handläggningen går snabbt i fråga om den som berövats friheten. I vissa fall är dessa regler av den absoluta natur att fristens överskridande medför vederbörandes omedelbara frigivande. 1 så fall måste bestämmelserna i fråga anses i så hög grad bestämma frihetsberövandets materiella innebörd. att de bör anses omfattade av det särskilda förfarandet.

l specialmotiveringen återkommer rättighetsskyddsutredningcn närmare till vilka bestämmelser i rättegångsbalken som mot bakgrund av vad nu anförts kommer att omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

SOL: lo7x:3-t Ett särskilt lägsti/tnings/iir/äräitt/('. . . 93

4.107 E_W'lx'lllll' läg

Exekutiv lag blir i princip inte heller omfattad av det särskilda lagstiftnings- förfarandet. Som regel handlar det ju här om exekution enbart mot sak. inte mot person. Men i den mån reglerna ger stöd för att det allmännas verkställande organ utövar våld mot person blir bestämmelserna omfattade av det särskilda förfarandet. För verkställighet av dom i mål om vårdnad m. m. kan barn överflyttas. i sista hand tvångsvis. De regler. som utgör stödet för ett sådant fysiskt tvång från det allmännas sida. kommer att omfattas av det särskilda beslutsförfarandct.

För särskilda fall finns för övrigt speciella regler. t. ex. om reseförbud för konkursgäldenär samt om häkte som påtryckningsmedel för att tvinga fram edgång. Dessa regler blir omfattade av det särskilda förfarandet.

[ detta sammanhang har inte åsyftats reglerna om verkställighet av straff eller av administrativt frihetsberövande. Härom har talats i det föregå- ende.

Emellertid bör särskilda bestämmelser om polishandräckning också beröras på ett mera generellt och principiellt plan. Sådana regler finns i många olika sammanhang. l den månde ger stöd för tvång mot person bör de. såsom ingripande i den kroppsliga integriteten. anses omfattade av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Men när de uppenbart utgör bara ett osjälvständigt bihang till andra bestämmelser om tvång mot person bör enbart de sistnämnda anses omfattade av det särskilda förfarandet.

4.10.8 Vissa bestämmelser är ode/bara

I vissa fall kan någon uppdelning inte göras på en del som omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet och återstoden som faller under det vanliga lagstiftningsförfarandet Så är fallet t. ex. då det allmännas verkställande organ genom en och samma regel får dels befogenhet att ingripa i någon av den enskildes fri- och rättigheter och dels andra befogenheter. Ett exempel härpå utgör 24 kap. 2; brottsbalken om polismans allmänna befogenhet under vissa förutsättningar att "bruka det våld som med hänsyn till omständigheterna kan anses försvarligt". Eftersom därav kan följa befo- genhet till rättighetsingrepp blir stadgandet omfattat av det särskilda beslutsförfarandet. Det blir också t.ex. 18 kap. l & brottsbalken om uppror. oaktat detta brott kan begås också på annat sätt än genom yttranden.

4.109 Ett praktiskt förbehåll

Gränserna mellan de olika regelkategorier varom talats i det föregående är naturligtvis inte alltid helt klara. Genom en tämligen ingående redovisning i specialmotiveringen söker rättighetsskyddsutredningen minska olägenhe- terna härav.

l detta sammanhang bör till vad som sagts i det föregående under 4. l() fogas följande praktiska förbehåll. Det kommer naturligtvis att inträffa att en lagändring berör både stadgande som omfattas av det särskilda förfarandet och annat stadgande. varvid alla ändringarna hänger samman med varandra. Om då yrkande om det särskilda förfarandet förs fram i riksdagen får det i

)4 Ett särskilt lagsti/inings/iir/"aratule. . . SOU 1078:34

praktiken den effekten. att också de andra stadgandena kommer att omfattas av det särskilda förfarandet. Det blirju ingen mening med att besluta om dem för sig. eftersom beslutet då måste förses med det villkoret att också de övriga bestämmelserna sedermera antas. Med de gränsdragningsprinciper som skisserats i det föregående kommer emellertid många ändringari rättighets- begränsande lagar att kunna ske med tillämpning av vanligt lagstiftningsför- farande.

4.ll Närmare om undantagen från det särskilda lagstiftnings- förfarandets tillämpningsområde

4.1 l .! Vissa IyStnadsp/ik'tw'

Tystnadsplikt ären inskränkning i yttrandefriheten. Men som framgårav det föregående är det meningen att lag om tystnadsplikt i fråga om sådant. som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. skall undantas från det särskilda beslutsförfarandet med avseende på uppgifter. som får hållas hemliga med stöd av tryckfrihetsförordningen. Skälen till att dessa tystnadsplikter ansetts böra hållas utanför det särskilda lagstiftnings- förfarandet har angetts i det föregående. Den ledande synpunkten är att man bör undvika. att det nya förfarandeskyddet för fri- och rättigheterna i praktiken griper in på andra Iagstiftningsområden.

En lång rad tystnadspliktsbestämmelser för det allmännas administrerande eller tillämpande personal (och avgångna personal) faller på detta sätt utanför det särskilda förfarandet. Det finns dock en del tystnadspliktsregler som kommeratt omfattas av detta förfarande. Så ärfallet när tystnadsplikten avser andra än offentliga befattningshavare och tjänstepliktiga eller åtminstone avser också andra än dessa två kategorier. Vidare blir en regel om tystnadsplikt omfattad av det särskilda förfarandet också om den visserligen avser bara offentliga befattningshavare eller tjänstepliktiga men sträcker sig utöver ramen för vad som får hållas hemligt enligt tryckfrihetsförordningen. Naturligt nog är dessa sistnämnda fall fåtaliga. Som exempel kan pekas på tystnadsplikt för domare angående yttranden vid enskild överläggning och innehållet i ännu ej meddelat beslut.

Någon uppräkning av de olika tystnadspliktsfallen kan inte göras här. I stället må hänvisas till den inventering som gjordes av tystnadspliktskom- mitten och som redovisades i bil. 1 idess betänkande(SOU 19751l02). Här kan i stället bara ges vissa exempel i belysande syfte.

Ett typiskt exempel på en sådan tystnadspliktsbestämmelse som enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skulle falla utanför det särskilda lagstiftningsförfarandets ram är 64% andra stycket lagen (19542579) om nykterhetsvård. Där föreskrivs att den som är eller varit verksam inom samhällets nykterhetsvård inte får obehörigen yppa vad han därvid fått veta rörande enskilds personliga förhållanden. Denna tystnadsplikt avser enbart sådant som någon fått veta i allmän tjänst och gäller således bara offentliga befattningshavare. Det kan anmärkas att begreppet "allmän tjänst" här och i 8 kap. 7 & första stycket 7 regeringsformen innefattar både arbetstagar- och uppdragstagarförhållanden. Vidare avser tystnadsplikten enligt nämnda

SOU ut"/8:34 Ett särskilt lagsit"/ittittgs/iir/itramlt'. . . 95

stadgande i nykterhetsvårdslagen enbart sådant som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen.

Begränsningen av undantaget från det särskilda förfarandet till vad som får hållas hemligt med stöd av tryckfrihetsförordningen syftar på 2 kap. 2,5 nämnda förordning. Där anges de ändamål för vilka allmän handling (enligt närmare bestämmelser i lag) får hållas hemlig. Dessa ändamål är 1) rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. 2) rikets centrala finanspolitik. penningpolitik eller valutapolitik. 3) myndig- hets verksamhet för inspektion. kontroll eller annan tillsyn, 4) intresset att förebygga eller beivra brott. 5) det allmännas ekonomiska intressen. 6) skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och 7) intresset att bevara djur- eller växtart.

Det har redan sagts att det i framtiden torde komma att finnas en gemensam lag för dels tystnadsplikt för offentliga befattningshavare och dels handlingssekretess. ("Med sistnämnda begrepp åsyftas att allmän handling hålls hemlig.) En sådan lag skall inte vara omfattad av det nu föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet. i den mån tystnadsplikten håller sig inom tryckfrihetsförordningens ram.

För att återgå till exemplifieringen må anmärkas att kreditupplysnings- Iagen innehåller både en tystnadspliktsbestämmelse som blir omfattad av det särskilda förfarandet och en som inte blir det. Den förstnämnda återfinns i 145 och lyder: "Den som är eller varit verksam i kreditupplysningsverk- samhet får ej obehörigen yppa vad han till följd därav fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlighet”. Denna bestämmelse gäller i huvudsak för befattningshavare utanför den allmänna sektorn. Den bestämmelse åter som skulle falla utanför det särskilda lagstiftningsförfarandet finns i 18ä kreditupplysningslagen. Bestämmelsen lyder: "Den som hos datainspektionen tagit befattning med tillstånds- eller tillsynsärcnde enligt denna lag får icke obehörigen yppa vad han därvid fått veta om enskilds personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemlig- het". Denna tystnadspliktsbestämmelse avser uppenbarligen bara offentliga befattningshavare. och den faller tydligt inom ramen för de ändamål som tagits upp i 2 kap. Zå tryckfrihetsförordningen.

Ett annat exempel på en tystnadspliktsbestämmelse som skulle omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet är 7 kap. 13% arbetsmiljölagen (197711 160). vilken träder i kraft den 1 juli 1978. flärärdet i paragrafens första stycke fråga om en bestämmelse som — odelbart — omfattar både offentliga befattningshavare och andra. Stadgandet lyder: "Den som har tagit befatt- ning mcd tillsyn enligt denna lag eller utsetts till skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté får ej obehörigen yppa eller utnyttja vad han under uppdraget eller i tjänsten har erfarit om yrkeshemlighet. arbetsförfarande. affarsförhållande. enskilds personliga förhållande eller förhållande av bety- delse för landets försvar". Vidare blir tydligtvis också paragrafens andra stycke omfattat av det särskilda förfarandet. Där föreskrivs: "Vad nu sagts skall tillämpas på motsvarande sätt i fråga om ledamot i styrelsen för lokal facklig organisation med avseende på vad denne har erfarit av skyddsombud eller ledamot i skyddskommitté som har utsetts av organisationen",

1 den långa raden av existerande tystnadspliktsbestämmelser finns det säkerligen också sådana beträffande vilka tvekan kan råda om räckvidden.

96 Ett särskilt lagsti/ittings/ör/arattrlr". . . 501: 197834

1. ex. om de omfattar också andra kategorier än offentliga befattningshavare. Om det föreslagna särskilda lagstiftningsförfarandet införs skulle man få anledning att precisera sådana bestämmelsers räckvidd.

För belysnings skull må vidare pekas på följande speciella bestämmelse. Enligt 340aå lagen (ll/4.5'.'433) (nn liirsiikrittusröralst' får personuppgift i dataregister om förmånstagarförordnande inte lämnas ut till förmånstagaren före fizirsäkringsfallet. Denna speciella tystnadspliktsbestämmelse omfattas av det särskilda förfarandet.

Här har nu visserligen angetts flera exempel på tystnadspliktsregler som skulle falla inom ramen för det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta bör dock inte skymma blicken för att det stora flertalet av befintliga tystnads- pliktsbestämmelser säkerligen är sådana att de kommer att omfattas av det vanliga lagstiftningsförfarandet.

En annan typ av tystnadspliktsregler utgör 21 och 22 åå lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Enligt 21 & har part som är skyldig att lämna information rätt till lörhandling med motparten om tystnadsplikt rörande den informationen. Nås ej enighet kan parten inom viss tid väcka talan vid arbetsdomstolen om tystnadsplikt. Arbetsdomstolen skall förordna om tystnadsplikt. iden mån det kan antas att det annars skulle föreligga risk för väsentlig skada för part eller annan. lnnan arbetsdomstolen tagit ställning gäller som regel den tystnadsplikt som parten kräver. Här är att beakta att skyddet för yttrandefriheten enligt 2 kap. regeringsformen gäller enbart gentemot det allmänna. ej gentemot enskild. T. ex. berörs en klausul om tystnadsplikt i ett anställningskontrakt inte av 2 kap. regeringsformen. På samma sätt torde det förhålla sig med 21 och 22 så medbestämmandelagen (jämför vad lagrådet yttrade i propositionen l975/76:105 bilaga 1 s. 508). Dessa tystnadspliktsbcstämmelser får alltså anses gälla bara förhållandet enskilda emellan och faller således utanför ramen för 2 kap. regeringsformen. De skulle redan därför inte omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandct. — Parentetiskt må anmärkas att 53 & medbestämmandelagen om tystnads- plikt för förlikningsman däremot faller inom ramen för grundlagsskyddet enligt 2 kap. regeringsformen. Samtidigt synes emellertid 53 & vara sådan att den omfattas av undantaget från det särskilda beslutsförfarandet. — Det må anmärkas att 21 och 22 M medbestämmandelagen enligt 2 kap. 4_S lagen (l976:ö00) om offentlig anställning inte gäller i anställningsförhållande som omfattas av sistnämnda lag.

4.11.2 Husrannsakan ()C'll liknande intrång

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag skall det särskilda lagstiftnings- förfarandet inte vara tillämpligt på lag som avser unt/ast skyddet mot husrannsakan eller liknande intrång. Härigenom förs hela den ifrågavarande fri- och rättigheten som sådan utanför det särskilda förfarandet. Skälen för denna avvägning har angetts i det föregående(4.5.3). Där har emellertid också framhållits att nu förevarande undantag inte inbegriper det fall. att husrann- sakan används som ett medel att ingripa i t. ex. yttrandefriheten eller mötesfriheten. En lag som medger något sådant kan inte sägas avse "endast" skyddet mot husrannsakan.

Det senast diskuterade fallet är emellertid teoretiskt. Någon lag av åsyftat

SOU 197834 Ett särskilt lagsti/inings/ör/i'trande. . .

slag finns inte nu. Vad särskilt gäller mötesfriheten må erinras om att inte bara allmänna titan också enskilda möten omfattas av regeringsformens skydd för denna f'ri- och rättighet. 1 propositionen 1975/761209 fs. 143) framhölls att detta förhållande inte påverkar det allmännas möjligheter att göra husrannsakan och dylikt. "Sådana ingrepp får ses uteslutande som ingrepp i de enskilda individernas hemfrid. kroppsliga integritet etc." Detta uttalande ärjust ett uttryck för att de lagregler om husrannsakan och liknande intrång som nu finns inte inriktar sigjust på mötessituationen och alltså inte ger stöd för ingrepp i mötesfriheten. Men skulle man till äventyrs aktualisera regler om husrannsakan som riktar sig mot enskild mötesverksamhet skulle sådana regler omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet.

Till vad nu sagts kan fogas en erinran om vad som anförts under 4.10.6 om förhållandet mellan de straffprocessuella tvångsmedlen och — främst — yttrandefrihetsbrotten. Bland nämnda tvångsmedel ingår husrannsakan. Om en föreskrift som ger stöd för husrannsakan avser speciellt något av de nu avsedda brotten blir föreskriften omfattad av det särskilda lagstiftningsför- farandet. Då avser föreskriften inte wtbart husrannsakan i den mening som avses med förevarande undantag. Motsatsen gäller om föreskriften avseralla brott eller om den visserligen avser bara vissa brott men urvalsgrunderna är "'fri- och rättighetsneutrala".

Det nyss citerade uttalandet i propositionen 1975/761209 aktualiserar frågan om gränsen mellan husrannsakan etc. och ingrepp i den kroppsliga integriteten. Denna gräns kan vara något oklar. 1 anslutning till vad som anfördes i fri- och rättighetsutredningens bil. 1 1 (SOU 197575 5. 362) torde till "kroppsvisitation" och därmed till ingrepp i sistnämnda fri- och rättighet böra hänföras undersökning av någons kläder eller av det som någon bär med sig. t.ex. väska. Övrigt intrång i ”slutet förvaringsutrymme" är att hänföra till husrannsakan och dylikt.

Skyddet mot husrannsakan etc. omfattas således inte i och för sig av det särskilda förfarandet. Så är däremot fallet beträffande skyddet för den kroppsliga integriteten. Denna skillnad ger inte upphov till något problem. så länge en befogenhet att få tillträde till en lokal inte kan genomdrivas fysiskt utan är sanktionerad bara med vite eller till äventyrs straff. Men i åtskilliga fall kan befogenheten — och måste den uppenbarligen kunna - genomdrivas genom fysiskt tvång. Detta kan tänkas få formen av våld inte bara mot sak (t.ex. ett dörrlås) utan också mot person ft. ex. någon som försöker hindra tillträdet). Ett sådant fysiskt genomdrivande sker genom polishandräckning. Regler om handräckning har berörts i det föregående (4.107). Här må vidare erinras om det stöd för polisens våldsbefogenhet som finns i 24 kap. 25 brottsbalken. Detta stadgande omfattas. som tidigare påpekats. av det särskilda beslutsförfarandet.

4.1 1.3 "Rena"tri/tetsstra/l'

Det nu ifrågavarande undantaget från det särskilda lagstiftningsförfarandets tillämpningsområde åsyftar i första hand bestämmelser varigenom gärningar straffbeläggs och i straffskalan tas in fängelse. Vidare förutsätts att själva straffrekvisiten inte i sig är rättighetsbegränsande.

Disciplinstraffingår enligt brottsbalken i straffskalan för vissa brott. främst

98 Ett särskilt lagsti/tnings/it'r/arande. . . sou 197334

av krigsmän. Ett slags disciplinstraff är fritidsstraff. Detta är av rörelsefri- hetsbegränsande karaktär. Fritidsstraffet avses falla inom ramen för föreva- rande undantag från det särskilda lagstiftningsförfarandet. Enbart det förhållandet att straffskalorna i vissa straffbestämmelser i 21 och 22 kap. brottsbalken innefattar disciplinstraff medför alltså inte. att dessa straffbe- stämmelscr omfattas av det särskilda förfarandet.

Begreppet "frihetsstraff" i förevarande grttndlagssammanhang skall över huvud inte fattas snävt. 1-'. n. förekommer visserligen såsom straff av här aktuell natur — alltså där själva straffet är rättighetsbegränsande — bara fängelse och disciplinstraff(fritidsstraff) i straffskalorna. Men skulle man i framtiden sätta in en ny variant i straffskalorna. som inte kan sägas vara frihetsbert'ivande men väl i mindre mån rörelsefrihetsbegränsande. så blir självklart nu förevarande undantag tillämpligt på en sådan straffbestäm- melse. Att uttryckligen markera detta i grundlagstexten kan inte anses erforderligt. lngen invändning synes kunna riktas mot att begreppet frihets- straffi nu förevarande sammanhang ges en sådan. något mera vidsträckt innebörd än nämnda begrepp i allmänhet har.

4.11.4 Förlängning av lags giltighetstid. Ett särskild tinderställningssitttation

Enligt rättighetsskyddsutredningens förslag omfattar det särskilda lagstift- ningsförfarandet inte lag som avser endast förlängning med högst två år av lags giltighetstid.

Såsom exempel på tidsbegränsad lag må anföras lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål. Flertalet bestäm- melser i den lagen(bl. a. ] Momfattas i och försigav det särskilda förfarandet. Nyligen (SFS 1977: 1026) hari fråga om denna lag föreskrivits dels att den skall äga fortsatt giltighet till utgången av år 1978 och dels att l ä i lagen från och med [11978 skall ha viss angiven. ändrad lydelse. Den andra men inte den första dels-satsen skulle vara omfattad av det särskilda lagstiftningsförfaran- det.

I detta sammanhang bör uppmärksammas en särskild understä/Iningssitua- tion som en del beredskapslagar kan ge upphov till. Det är därmed inte sagt att just dessa beredskapslagar f.n. är rättighetsbegränsande. Men själva den lagtekniska situationen bör uppmärksammas ändå. eftersom riksdagen i vissa fall får delegera befogenhet att besluta rättighetsbegränsande normer.

Genom sådan lag som nu åsyftas bemyndigas regeringen att i vissa situationer genom förordning sätta vissa regler i lagen i tillämpning. Det kan då föreskrivas att regeringens beslut härom inom viss tid skall underställas riksdagens prövning. Det kan vidare vara föreskrivet att regeringens beslut skall förfalla. om inte riksdagen inom t. ex. två månader från underställ- ningen godkänner det. Ett exempel på denna konstruktion innehåller förslaget till ny ransoneringslag (prop. 1977/78:75).

Om man antar att fråga vore om en rättighetsbegränsande förordning kan man till en början slå fast. att sistnämnda tvåmånadersfrist för riksdagen att godkänna regeringens beslut är tekniskt oförenlig'med att det särskilda lagstiftningsförfarandet skulle vara tillämpligt på riksdagens godkännande- beslut. Även materiellt sett synes det obefogat att underställningsförfarandet

SOU 107834 . Ett särskilt lagstil'tttittgsförfärande. . . 99

i riksdagen skulle kunna underkastas det nu föreslagna uppskovet.

Riksdagens beslut i underställningsfrågan behöver dock ej fattas i lågform. llärav bör anses följa att ett sådant underställningsförfarande som nu avsetts alltid faller utanför ramen för det särskilda lagstiftningslörfarandet.

4.11.5 Krig och omedelbar kt'igs/i'tru

Den avvägning som ligger bakom undantaget för krig och omedelbar krigsfara har redovisats i det föregående.

Med omedelbar krigsfara menar rättighetsskyddsutredningen i första hand en situation. då riket är utsatt för ett konkret angreppshot vars såttande i verket synes överhängande. Det kan vara fråga om att det mot riket har riktats ett ultimatum som måste bedömas på nämnda sätt.

Vad begreppet krig beträffar må hänvisas till bilagan 4 i grundlagbered- ningens slutbetänkande, SOU 1972:15 s. 349.

4.12 Riksdagsförfarandet i lagstiftningsärenden om rättighetsbegränsningar

Det föreslagna uppskovslörfarandet är så konstruerat att ett lagförslag skall vila endast om det yrkas av lägst tio ledamöter (4.6.1). Sker icke detta. behandlas lagförslaget enligt allmänna regler. Vinner fi.")rslaget då med enkel majoritet (eller vinner det. vid lika röster. genom lottning). är det alltså antaget. och det kan inte göras gällande att den antagna lagen skulle vara tillkommen i grundlagsstridig ordning av den anledningen att förslaget inte har vilat.

Väckes i behörig ordning yrkande att förslaget skall vila. finns i fråga om den omedelbara behandlingen tre möjligheter. Förslaget kan förkastas. något som kan göras genom beslut med enkel majoritet enligt allmänna regler (alltså. vid lika röster. genom lottning). förslaget kan antagas. vilket förutsätter fem sjättedels majoritet. och förslaget kan vila. vilket skall ske om det varken förkastas eller antages.

Det sagda förutsätter att förslaget verkligen angår begränsning av någon av de ifrågavarande fri- och rättigheterna. Huruvida så är fallet. skall för riksdagens vidkommande prövas av konstitutionsutskottet (se 4.6.1).

Man kan då ställa frågan. om lagförslaget skall hänvisas till konstitutions- utskottet för sådan prövning. så snart yrkande om uppskov har väckts. eller om riksdagen först skall pröva. huruvida förslaget skall förkastas eller det finns fem sjättedels majoritet för omedelbart antagande.

Förfarandet hos konstitutionsutskottet. vilket eventuellt skall omfatta remiss till lagrådet. kan bli relativt tidsödande. Skulle det vara majoritet mot förslaget eller fem sjättedels majoritet för det. är remissen till konstitutions- utskottet inte nödvändig. Med tanke härpå och då i de återstående fallen tidsförlusten med en första prövning i kammaren är tämligen obetydlig. föreslår rättighetsskyddsutredningen att utskottsbetänkandet i ärendet efter yrkande om uppskov upptages till omedelbar prövning i kammaren.

Gången av ärendet blir följande. Utskottsbetänkandet bordlägges på vanligt sätt. Utskottet behöver i detta skede inte ha haft anledning att befatta

00 Ett särskilt lagsit"/ittittgs/öt'l'at'attde. . . SOU 1978-3.4

sig med frågan. huruvida förslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. När betänkandet har bordlagts en gång. tages det tipp på kammarens föredragningslista. Ledamöterna får härmed officiell underrättelse om utskottets förslag. Det bör föreskrivas att yrkande att förslaget skall vila skall framställas skriftligen. Detta kan göras genom att yrkandet lämnas in till kammarkansliet eller överlämnas till talmannen vid kammarsanimanträde. Yrkandet bör om möjligt bringas till övriga ledamöters kännedom. och detta kan lämpligen ske genom att det antecknas på föret'lragningslistan vid det kammarsamrnanträde. då förslaget skall prövas. Något hinder att väcka yrkandet så sent som vid det sammanträde då ärendet företages till avgörande bör emellertid inte finnas. Detta har betydelse bl. a. i de fall då utskottet har begärt att ärendet skall avgöras efter endast en bordläggning.

Hur utskottsförslaget skall behandlas i kammaren. när yrkande om uppskov har väckts, beror på vilka yrkanden som framställes under handläggningen där.

Väckes inte något ytterligare yrkande, behövs bara en omröstning; att ärendet i detta skede måste företagas till omröstning och inte kan avgöras genom acklarnation följer av 5 kap. 3 & andra stycket riksdagsordningen. ()m förslaget vid denna omröstning får stöd av lägst fem sjättedelar av de röstande. är det omedelbart antaget. Får det icke sådant stöd. skall det hänvisas till konstitutionsutskottet för prövning av frågan huruvida det avser rättighetsbegi'änsning.

Väckes därutöver yrkande att förslaget skall förkastas. bör lämpligen frågan härom prövas först. Det vore visserligen teoretiskt möjligt att pröva frågorna om omedelbart antagande. om remiss till konstitutionsutskottet och om förkastande i en enda omröstning; i så fall finge gälla att förslaget skulle vara förkastat. om majoriteten enligt allmänna regler vore emot det. En sådan omröstning med tre temata vore emellertid tämligen komplicerad och det kunde finnas en viss risk för missförstånd.

()m behandlingen i kammaren resulterar i att förslaget skall prövas av konstitutionsutskottet i det hänseende varom nu är fråga. skall talmannen överlämna ärendet dit. Den tid som åtgår för prövningen i konstitutionsut- skottet påverkar inte uppskovstiden; denna räknas enligt den föreslagna bestämmelsen i regeringsformen från det att det beredande utskottets första betänkande anmäldes i kammaren (att tiden löper från det att det första betänkandet anmäldes får praktisk betydelse bl. a. vid återremiss enligt 4 kap. 9 & eller 5 kap. 6 eller 7 ;" riksdagsordningen). lnte desto mindre är det givetvis önskvärt att behandlingen i regel göres skyndsamt.

Enligt vad som har sagts tidigare t4.6.l)skall konstitutionsutskottet utan remiss till lagrådet kunna förklara att lagförslaget angår begränsning av ifrågavarande slag. För en förklaring av motsatt innebörd skall däremot krävas att lagrådet först yttrar sig i saken: en bestämmelse härom föreslås bli införd i 4 kap. 10å riksdagsordningen. Det kan tänkas att lagrådet under ärendets tidigare behandling har yttrat sig i denna fråga.och då behövs ingen ytterligare remiss. Förslaget är så uppbyggt att konstitutionsutskottet. teoretiskt sett. i strid mot lagrådets _vttrande kan förklara att förslaget inte angår rättighetsbcgränsning (se 4.6.1).

Förklarar konstitutionsutskottet att förslaget inte angår rättighetsbegräns- ning av ifrågavarande slag. skall förslaget behandlas i kammaren enligt de

SOU |O?x:34 [itt särskilt [rigs/[linitigs/örfat'attde. . .

regler som gäller för lagförslag i allmänhet.

Även i motsatt fall bör förslaget omedelbart behandlas på nytt i kammaren med möjlighet till avgörande. Även i detta läge skall förslaget kunna f("trkastas. Det skall också vara möjligt att få förslaget omedelbart antaget; majoriteten kan tänkas ha vuxit så att den nu uppgår till fem sjättedelar. Blir ärendet emellertid inte avgjort vid detta tillfälle. skall det vila. Det synes lämpligt att förslaget i detta fall återförvisas till det utskott som har berett ärendet. Detta utskott skall. sedan uppskovstiden har gått till ända. på nytt anmäla ärendet i kammaren. Detta bör göras genom ett nytt betänkande. Utskottet kan här redovisa synpunkter. som kan ha framkommit i den offentliga debatten i frågan. och annan nytillkommen utredning som utskottet anser vara av betydelse. Utskottet kan också. exempelvis med anledning av förslag som har väckts under mellantiden. föreslå sådana ändringar i det vilande förslaget som ligger inom ärendets ram. En bestämmelse om denna fortsatta beredning bör införas i 4 kap. 8 & riksdags— ordningen.

Enligt vad som nyss nämndes prövas frågan. huruvida rättighetsbegräns- ning föreligger. för riksdagens vidkommande av konstitutionsutskottet. Detta innebär bl.a. att talmannen inte är behörig att jämlikt 2 kap. 9: riksdagsordningen vägra proposition. om han skulle ha annan mening än konstitutionsutskottet. Denna bestämmelse bör kompletteras med en före- skrift härom.

Om lagförslaget är av sådan att att det enligt gällande fördelningsregler bercdes av konstitutionsutskottet. kan detta utskott som ett led i beredningen pröva även frågan. huruvida förslaget angår rättighetsbcgränsning av ifråga- varande slag. Beredes förslaget av något av de andra utskotten. kan det vara ändamålsenligt att detta utskott under beredningen inhämtar konstitutions- utskottets yttrande i frågan. l-lar konstitutionsutskottet sålunda redan yttrat sig i frågan. behövs givetvis ingen ny remiss dit. Någon uttrycklig föreskrift därom synes inte behövlig. Ett i vederbörlig ordning framställt yrkande att förslaget skall vila får. om konstitutionsutskottet redan har förklarat att förslaget angår rättighetsbegränsning. självfallet den konsekvensen att förslaget kan antagas omedelbart endast med fem sjättedels majoritet. Har å andra sidan konstitutionsutskottet vid sin prövning kommit fram till att förslaget inte angår begränsning av ifrågavarande slag. något som förutsätter att lagrådet har yttrat sig i frågan. skall uppskovsyrkandet inte föranleda någon åtgärd. utan talmannen skall omedelbart föredraga förslaget för avgörande enligt allmänna regler.

Det kan inträffa att det i fråga om mer än ett förslag till utformning av en viss reglering väcks uppskovsyrkande enligt 2 kap. 12,5 tredje stycket regeringsftttrmen. Man bör då ställa frågan. om endast ett av förslagen skall kunna bli vilande eller om alla de förslag. som inte blir uttryckligen förkastade. skall vila och alltså komma under prövning efter viloperiodens slut. Även om ett av förslagen blir antaget enligt 5/6-regeln. kan man tänka sig att de av de återstående förslagen.som inte blir förkastade. blir vilande och alltså slutprövas efter uppskovstidens slut.

Som belysning kan nämnas några exempel:

1 Ett förslag går ut på att kränkande av främmande stats rikssymbol på nytt skall kriniinaliseras. ett annat vill begränsa straffbarheten till kränkande av annat nordiskt

02 Ett särskilt lagsti/inittgs/öt'fitt'ande. . . 501.) 1978134

lands rikssymbol'.

2 Ett förslag går ut på att innehav av videobandspelare skall beläggas med tillståndsktav. i ett annat föreslås att de som innehar sådan apparat när lagen träder i kraft skall vara befriade från tillståndskravet; 3 Ett förslag går ut på att uppmaning till hyrcsstrejk skall kriminaliseras såsom uppvigling. ett annat går ut påatt sådan uppmaning skall vara straffbar bara när den riktar sig till hyresgäster i allmännyttiga bostadsli'iretag'. 4 Ett förslag går ut på att det skall bli tillåtet för polisen att rutinmässigt genomföra kroppsvisitation på alla besökare av offentliga danstillställningar. ett annat förslag innebär den modifikationen i detta att kroppsvisitation skall kunna företagas endast om någon av de närvarande har stört ordningen.

Praktiskt sett är det sannolikt inte särdeles viktigt. om man väljer den ena eller den andra lösningen. Å ena sidan kan man hävda att det är tillfreds- ställande. om den som har väckt ett förslag och inte fått så starkt stöd för det som ett annat förslag har fått. ändå skall ha kvar möjligheten att få förslaget prövat igen efter uppskovstiden. Det kan exempelvis förhålla sig så att det utslagna förslaget i verkligheten har stöd av majoriteten (men inte av 5/6 majoritet) men att majoriteten har hjälpt fram ett annat. kanske mindre långt gående. förslag för att det aktuella problemet ändå skall få någon omedelbar lösning. Å andra sidan finns det goda möjligheter att komma tillbaka med ett utslaget förslag. särskilt om en majoritet står bakom det. Det torde finnas en viss möjlighet att återkomma med ett sådant förslag så sent som ttnder kammardebatten efter uppskovstiden (se härom SOU 1972: 15 s. 263). Sålänge förslagen håller sig inom det ursprungliga ärendets ram fordras inte något nytt uppskovsförfarande.

Proceduren i riksdagen skulle kunna bli tämligen komplicerad om man valde metoden att låta alla förslag. som blir föremål för uppskovsyrkande och som inte uttryckligen förkastas. vila i avbidan på slutprövning efter viloperioden (under förutsättning att konstitutionsutskottet finner titt de angår rättighetsbegränsningar). Rättighetsskyddsutredningen föreslår för sin del att endast ett förslag skall stå kvar till slutprövningen. Gallringen bland förslagen bör göras redan när förslagen första gången kommer upp till sakbehandling i kammaren efter det att uppskovsyrkande har väckts. Blir det segrande förslaget inte antaget genast (och inte heller förkastat). skall endast det förslaget hänvisas till konstitutionsutskottet. Efter prövningen där skall vidare endast detta förslag behandlas i kammaren och. om det inte heller då bliravgjortåterlörvisas till det beredande utskottet föratt vila där. Den därpå följande kammarbehandlingen skall bygga på ett nytt betänkande av detta utskott; här kan behandlas inte bara det vilande förslaget utan också andra sedermera framkomna förslag (propositioner. motioner. utskottsinitiativ) som ligger inom det vilande ärendets ram.

SOU HERR-l

5 Lagprövningen

Vid utarbetandet av grundlagsregler till skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna måste bland annat det problemet lösas. hur man skall kontrol- lera att grundlagsreglerna efterlevs i den vanliga lagstiftningen. (.)/ika s_i's'teni /it'r denna kun/roll kan tänkas. [ olika länder finns också exempel på skilda lösningar.

En modell är att ha enbart politisk kontroll. Det politiska trycket på lagstiftaren att följa grundlagen förutsätts vara tillräckligt.

I många länder har man emellertid härutöver en rättslig ("efter)kontroll. En form härför är den s.k. abstrakta normkontrollen. Den innebär att en viss myndighet kan. utan anknytning till något konkret tillämpningsfall. pröva huruvida en lag är grundlagsenlig eller ej. Vid nekande svar ogiltigförklaras lagen. Det är regelmässigt något särskilt organ. någon form av författnings- domstol. som inrättas för denna uppgift.

En annan form för rättslig kontroll är den. som utövas bara på grundval av konkreta tillämpningsfall. den s. k. konkreta normkontrollen. Detta system innebär att man ictt ärende. där tillämpningen av en lag aktualiseras. prövar om denna är grundlagsenlig. Vid nekande svar är sanktionen som regel att den handläggande myndigheten låter bli att tillämpa lagen i det ärendet. Det kan också tänkas att sanktionen är att den grundlagsstridiga lagen förklaras ogiltig. Det kan vara fallet främst när den slutliga kontrollbefogenheten inte tillkommer alla lagtillämpande myndigheter utan bara domstolarna eller viss domstol.

Konkret och abstrakt normkontroll kan kombineras. Ett exempel utgör "grundlagsskydds— och lörfattningsdomstolssystemet i Förbundsrepubliken Tyskland. Normkontrollen kan vidare utövas mer eller mindre återhållsamt. Förenta staterna ger exempel på en konkret normkontroll som utövats relativt aktivt av domstolama och fått en förhållandevis politisk karaktär. Danmark och Sverige ger exempel på det motsatta. En befogenhet till konkret normkontroll anses föreligga men anses böra tillämpas mycket återhåll- samt.

1 Sverige har av rättsliga kontrollmöjligheter bara den konkreta normkon- trollen haft någon praktisk aktualitet. Spörsmålet huruvida lagprövningsrätt — som den svenska termen traditio- nellt lyder — fanns eller ej var inte uttryckligen besvarat i [809 års l'('_L'('l'ill_L'.$/t)l'ltl. Delade meningar uppstod också. Under 1800-talet synes den uppfattningen ha övervägt att någon lagprövningsrätt inte existerade. Men under innevarande sekels första decennier förefaller opinionen åtminstone

104. Lagprt'ivningett

SOU 1978:34

bland juristerna ha börjat svänga. Vidare inleddes en rättspraxis enligt vilken domstolarna ansåg sig behöriga att pröva en författnings förenlighet med föreskrifter av högre konstitutionell valör. länge avsåg dessa rättsfall bara andra författningar än samfälld lag. Ännu i början av 1960-talet var också lagprövningsrättens existens omstridd. åtminstone när det gällde samfälld lag.

1 sitt slutbetänkande med förslag till bl. a. en ny regeringsform hävdade emellertid.liii'litttnittgsitired/tingen (SOU 196117) att det enligt gällande rätt fanns lagprövningsrätt och att denna omfattade även samfälld lag. Befogen— heten ansågs emellertid böra utövas med stor försiktighet. Författningsut- redningen anförde att den i sitt förslag förutsatte att detta rättsläge skulle bestå. Under retnisslte/iatid/ingen (se SOU 1965:2) instämde högsta domsto- lens ledamöter i författningstttredningens uppfattning om innebörden av gällande rätt i nu förevarande avseende. Och vid ungefär samma tid avgjordes ett rättsfall i högsta domstolen där domsmotiveringen utvisar. att domsto- larna ansetts behöriga att pröva samfälld lags förenlighet med grundlag (NJA 1964 s. 471).

l sitt betänkande med förslag till ny regeringsform (SOU 1972:15) utgick grundlag/tt'i'edriitigeti från att rättstillämpande myndigheter var behöriga att pröva. om en författning hade tillkommit i föreskriven ordning och om den till sitt innehåll stod i överensstämmelse med grundlag eller annan över- ordnad norm. Beredningen föreslog inte någon ändring i detta rättsläge. I propositionen l97_?:9() förutsatte också departementschefen. dåvarande justi- tieministern Geijer. att den lagprövningsrätt som utvecklats i rättspraxis skulle bestå även efter antagandet av den nya regeringsformen. Denna befogenhet torde. anförde han. få anses tillkomma samtliga organ som tillämpar rättsregler under utövande av rättskipning eller offentlig förvalt— ning. Lagprövningsrätten kunde. kort uttryckt. sägas innebära att en myndighet har rätt — och skyldighet — att i sin rättstillämpande verksamhet sätta åt sidan en föreskrift som strider mot en bestämmelse i en författning av högre konstitutionell valör. Vanlig lag får vika om den står i uppenbar strid med en grundlagsbestämmelsc. Det var emellertid enligt departements- chefen tydligt att lagprövningsrätten liksom dittills skulle få ringa eller ingen praktisk betydelse. Att grova formfel eller andra uppenbara åsidosättanden av grundlagsregler skulle förekomma vid nonngivningen framstår som i hög grad osannolikt. framhöll han (propositionen s. 200—201). Vad sålunda anförts om lagprövningsrätten föranledde ingen erinran från riksdagens sida när den nya regeringsformen antogs (KU 197326. rskr 265. KU 1974:8. rskr 19).

Vid arbetet med att förstärka regeringsformens skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna fann [973 äts/'ri- och t'ällig/lelsuit'edtlillg (SOL? l975z75) ingen anledning att utgå från annat än att rättsläget i fråga om lagprövnings- rätten i allt väsentligt var det som departementschefen angett i propositionen 1973190. Emellertid innefattade 1974 års regeringsform få — och 1809 års regeringsform ännu färre — upphängningspunkter för en utövning i praktiken av denna lagprövningsrätt. Denna situation skulle kunna förändras om rättighetsskyddet i regeringsformen förstärktes. Fri- och rättighetsutred— ningen måste därför särskilt pröva. med vilket kontrollsystem de rättighets- regler i regeringsformen som utredningen ville föreslå skulle förenas. Utredningen fann att det materiella grundlagsskyddet inte skulle bli tillräck-

SOU 1978:34

ligt starkt. om det inte förbands med något slag av rättsligt verkande garantier som var oberoende av de politiska organen. Vid valet av rättsligt kontrollin- strument fann utredningen att den lagprövningsrätt som gestaltats i vårt land var det lämpliga. Utredningen föreslog att denna skulle behållas i princip ofi'irändrad. Emellertid innebar förslaget till materiell rättighetsreglering att området för lagprövning utvidgades betydligt i jämförelse med vad som dittills gällt. Med hänsyn till lagprövningens roll i skyddss stemet och för att någon tvekan om institutets innebörd inte skulle föreligga föreslog fri- och rättighetsutredningen att uttryckliga bestämmelser i ämnet skulle införas i regeringsformen. Utredningen föreslog en 20 & i 8 kap. regeringsförmcn som skulle lyda så:

Finner domstol eller annan myndighet att vid tillkomsten av en föreskrift har förekommit grovt fel i det förfärande som skulle iakttagas. får myndigheten ej tillämpa föreskriften. Ej heller fär myndighet tillämpa föreskrift som i något annat hänseende står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad fi'irf'attning. l fråga om föreskrift i lag eller förordning skall detta dock gälla endast om motstridigheten är Uppenbar.

Av fri- och rättighetsutredningens specialmotivering framgick att med "grovt fel” i tiIlkomstfc'irfarandet avsågs dels att det skulle vara en betydelsefull formföreskrift som försummats och dels att denna försummelse skulle vara uppenbar.

Vid rt'niisshvhantf/ingwr av fri- och rättighetsutredningens betänkande tilldrog sig lagprövningsfrägan en stor uppmärksamhet ("se propositionen 1975/761209 s. 200—213). Med enstaka undantag ansåg de remissinstanser som tog upp detta problem att den existerande lagprövningsrätten åtmin- stone i sak borde finnas kvar även vid en sådan utbyggnad av 2 kap. regeringsformen som fri- och rättighetsutredningen föreslog. Ett mindre antal remissinstanser ansåg det dock lämpligast att inte uttryckligen kodifiera lagprövningsrätten i regeringsformen utan alltjämt ha den såsom en oskri- ven. statsrättslig rättsgrundsats. Ett skäl härtill var att sistnämnda ordning skulle medge en smidigare tillämpning. Med andra ord skulle man då lättare kunna ta vederbörlig hänsyn till alla olika förhållanden i det särskilda fallet. vilka kunde böra tillmätas relevans. Detta ansågs bli svårare att göra om man hade att tillämpa en uttrycklig grundlagsregcl. som med nödvändighet skulle få bli förhållandevis stel.

Särskilt må anmärkas att fri- och rättighetsutredningens uppfattning om lagprövningsrättens existens och innebörd i allt väsentligt vitsordades av landets båda högsta domstolar. En annan sak är att det samtidigt framhölls att lagprövningsrättens räckvidd inte i alla hänseenden var fullt klar. Vidare pekade högsta domstolen på en teknisk inadvertens i utredningens förslag till grundlagstext. Texten hade fått den lydelsen att även en författning som beslutats av förvaltningsmyndighet eller kommun kunde åsidosättas på grund av fel i beslutsförfarandet bara om felet varit grovt. Enligt gällande rätt ansågs sådant åsidosättande kunna ske även vid förfarandefel som icke kunde betecknas som grovt. yttrade högsta domstolen. Domstolen lämnade vidare öppet. huruvida den föreslagna regleringen i alla lägen skulle medge en så differentierad tillämpning som var möjlig att uppnå utan uttryckliga bestämmelser i ämnet.

Lagpröwringcn 105

.06

L(tg/n'()"viiingwi

SOU 197834

1—"rån remissbehandlingen av fri- och rättighetstttretlningens betänkande ma ytterligare an märkas. att man bl. a. från dt")mstolshåll kraftigt instämde i utredningens uppfattning. att lagprt'tvningsrätten inte fick utformas så. att politisk makt flyttades över på icke politiska organ eller att lagprövningcn blev ett reguljärt inslag i rättstillämpningen.

1 ln-o/iosiiiom'n l975/76:209 föreslogs ett förstärkt skydd i regeringsformen förde grundläggande fri- och rättigheterna. Förslaget överensstämde i det väsentliga med vad fri- och rättighctsutredningen hade förordat. Dock hade något uttryckligt stadgande om lagprövningsrätten inte tagits med. Någon ändring i sak avsågs emellertid inte. l.agprövningsrätten skulle alltjämt finnas men alltså fortfarande enbart såsom en oskriven konstitutionell rättsgrundsats.

Departementschefen. justitieministern Geijer. uppehöll sig emellertid ingående vid frågan om kontrollen av de materiella rättighetsreglernas efterlevnad (sc propositionen s. 90 f. ). Till en början förkastade han ett system med författnittgsdomstol. Ett skäl var att ett sådant sy *tem är svårt att förena med kravet. att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda form avjudiciell kontroll som kunde övervägas var enligt departementschefens mening ett system som utnyttjade redan befintliga organ. Han avsåg därvid något slag av lagprövningsrätt inom ramen för myndigheternas vanliga rättstillämpningsverksamhet.

En viss form av lagprt'jvningsrätt var i själva verket ofrånkomlig. anförde depttrtetttentschefen. Myndigheterna måste ha rätt att åsidosätta en föreskrift på den grund att denna över huvud taget inte härrör från något offentligt organ eller att dess tillkomst är förbunden med ett mycket grovt formfel. Den situationen kan vidare tänkas. att två regler på olika konstitutionell nivå strider mot varandra men båda vänder sig direkt till de rättstillämpande organen. Dessa kommer då inte ifrån att välja vilken regel som skall tillämpas. Det är knappast tänkbart att ålägga myndigheterna att då ge företräde åt den lägre regeln.

Lagprövningen kan däremot inte. fortsatte departementschefen. sägas vara ofrånkomlig i de fall då det bara är den lägre — prövade — föreskriften som vänder sig direkt till rättstillämparen. llär avses alltså fall där den högre norm med vilken jämförelsen görs är riktad enbart till normgivaren. Denna högre norm kan avse normgivarens beslutsförfarande eller behörighet eller det tillåtna innehållet i dennes beslut. Föreligger lagprövningsrätt i dessa situationer kan det sägas innebära att myndigheterna kontrollerar att normgivaren rätt har tillämpat de regler som gäller för denne.

Lagprövningsrätt skulle enligt departementschefen inte strida mot folksu- veränitetens princip sådan denna kommer till uttryck i 1 kap. 1 så första stycket regeringsformen. Av samma paragrafs tredje stycke framgår nämligen att riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Också denna grundsats är självklar för en rättsstat.

Att oskrivna rättsregler om lagprövningsrätt föreligger i svensk rätt är helt klart. fastslog departementschefcn. Om dessa reglers innebörd anförde han i huvudsak följande. Lagprövningsrätten avser såväl formerna för en författ- nings tillkomst som dessmateriellaöverensstämmelse med högre författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent organ. En föreskrift som beslutats av riksdagen eller regeringen får emellertid sättas åt sidan bara om

SOU 1978:34

ett formfel vid dess tillkomst är grovt eller föreskriften i något annat hänseende ((p/)('flh(lf'f strider mot högre författning. Föreskrifter som har beslutats av en förvaltningsmyndighet eller en kommun kan däremot sättas åt sidan också vid mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter. — 1.agprövningsrätten utövas i princip ex officio. Detta innebär emellertid inte. påpekade departementschcfen. att prövning av eventuell motstridighet mellan författningar på olika nivåer ingår som ett mera normalt led i myndigheternas rättstillämpning. Lagprövning kan bli aktuell endast om en påstådd normkonflikt uttryckligen åberopas som grund för ett yrkande eller om en myndighet i ett visst fall har särskild anledning att förmoda att en normkonflikt föreligger.

Departementschefen uttryckte stor förståelse för de argument av mera politisk art som brukaråbcropas mot lagprövningsrätten. Han fann det också självklart att enjudiciell överprövning av riksdagens beslut inte fick bli någon reguljär företeelse. Men samtidigt fann han att man svårligen kunde undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat. om grundlagens rättighetsskydd skulle ha någon verklig effekt. llan underströk också den viktiga preventiva effekt som följer av ett lagprövningsinstitut.

Sammanfattningsvis fann departementschefen att fri- och rättighetsutred- ningens förslag att behålla lagprövningsrätten med det innehåll. som denna f. n. ansågs ha i svensk rätt. innebar en lämplig avvägning mellan de olika intressen som här stod mot varandra. Å ena sidan kunde man vara säker på att domstolarna inte skulle komma att få någon ställning som politiska maktfaktorer. Å den andra skulle de ha möjlighet att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital. när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste anses befogat.

Däremot var frågan. huruvida den nuvarande lagprövningsrätten borde komma till direkt uttryck i grundlagstexten.enligt departementschefcn ännu inte mogen för avgörande. En grundlagsregel skulle kunna inge den oriktiga föreställningen att lagprövningen skall utgöra ett normalt inslag i rättstill- lämpningen. Han fann det också svårt att formulera en grundlagsregcl så. att den till fullo passade för alla författningsnivåer. Men särskilt hänvisade han till att han förordat att möjligheterna att införa särskilda uppskovsregler i fråga om rättighetsbegränsande lagstiftning skulle utredas ytterligare. Det var uppenbart att tillkomsten av sådana regler skulle få betydelse för Iagpröv- ningsrättens innehåll. Dessa två frågor borde alltså inte behandlas fristående från varandra. sade departementschefen.

1 konst/'nilionstnslt'orwr (1975/76z56) behandlades i samband med proposi- tionen 1975/76:209 några motioner om kontrollsystcmet. Enligt motionen l975/76:2553 (m) borde beslut nu fattas om att införa ett stadgande om lagprövningsrätt med den lydelse som fri- och rättighetsutredningen föresla- git. 1 motionen 1975/76:2554 (c)anfördes att frågan huruvida lagprövnings- rätten skulle kodifieras i regeringsformen eller ej närmast var av teknisk art. Båda alternativen var godtagbara förutsatt att en lagprövningsrätt av nuvarande innehåll består. 1 motionen 1975/762897 av Ulla Jacobsson (m) begärdes utredning och förslag om inrättande av en förfättningsdomstol. Motionen 1975/7612555 (vpk) fullföljde en vpk-reservation i fri- och rättig— hetsutredningen. 1 motionen föreslogs att tillämpande myndighet visserligen skulle vara skyldig att verkställa en prövning av en lags grundlagsenlighet.

[.ctg/n't'ivningcn 107

108. Lagprc'ivningen

5011 197834

Men skulle myndigheten finna att lagen står i strid med grundlagen. skttlle frågan om föreskriftens tillämpning underställas riksdagens konstitutitmsut- skott för avgörande.

Utskottet fastslog inledningsvis att det i gällande rätt visserligen saknades uttryckliga regler om dt'mtstolars och förvaltningsmyndigheters lagprt'jv- ningsrätt men att en sådan rätt fick anses ha utbildats i praxis och befästs genom motivuttalanden. senast i samband med tillkomsten av 1974 års regeringsform. — Bl. a. mot bakgrund av de skilda uppfattningar om lagprövningsinstitutet. som framförts under diskussionen om fri- och rättighetsutredningens förslag. fann utskottet det välbetänkt att följa propo- sitionens förslag att t.v. behålla en oreglerad lagprövningsrätt med den utformning som den fått i praxis och genom motivuttalanden. samtidigt som frågan skttlle utredas vidare. litt införande av särskilda uppskovsregler för rättighetsbegränsande lagstiftning skulle påverka lagprövningsrättens inne- håll. Motsvarande kunde enligt utskottet sägas i fråga om lagrådets framtida ställning. som också hade föreslagits bli föremål för utredning. 1 avvaktan på resultatet av detta utredningsarbete borde alltså ingen ändring göras i lagprövningsinstifutet. Utskottet avstyrkte därför motionerna 1975/7612553 och 2555. I fråga om motionen l975/76:897 anförde utskottet att den däri väckta tanken på en Specialdomstol för lagprövningsfrågor. en författnings- domstol. f. n. saknade all aktualitet i vårt land. Utskottet avstyrkte motionen. Motionerna 2553 och 2555 i nu förevarande del fullföljdes genom reserva— tioner fill utskottets betänkande. Riksdagen följde emellertid utskottet (rskr 414. KU 1976/77:l. rskr 2).

Uppdraget att utreda frågorna om ett särskilt förfarande vid rättighetsbe- gränsande lagstiftning. lagprt'ivningsrätten och lagrådets ställning har anför- trotts åt rättighetsskyddsutredningen. 1 direktiven anför justitieministern. statsrådet Romanus. i nu förevarande del enbart att en av utredningens huvuduppgifter skall. i enlighet med vad riksdagen har fi'irordat. vara att ta ställning till lagprövningsrättens roll i rättighetsskyddet och hur denna rätt bör vara utformad i framtiden.

Det nu förevarande kontrollproblemet har således under de senaste åren blivit ingående belyst i vårt land. Detta gäller särskilt frågan om lagpröv- ningsrätten. Inte minst har denna belysning kommit till stånd genom remissbehandlingen av fri- och rättighetsutredningens betänkande. Det sålunda föreliggande materialet geren klar bild av det principiella problemet — med dess ofrånkomliga. inneboende dilemma. Vad beträffar denna problem- belysning har rättig/zetsskyddstttredningen i och för sig inte mycket att tillägga. Utredningen vill idetta sammanhang bara nämna att dess förslag i övrigt inte kan sägas bringa lagprövningsf'rågan i något förändrat läge. De föreslagna reglerna om ett speciellt förfarande för rättighetsbegränsande lagstiftning torde i praktiken knappast behöva ge upphov till några lagprövningssituatio- ner. Särskilt må anmärkas att det särskilda lagstiftningsförfarandet skall vara tillämpligt bara om så yrkas inom riksdagen.

Lagprövningsrättens existens och huvudsakliga innebörd har — förutom genom den rättSpraxis som förekommit — upprepade gånger klargjorts genom uttalanden såväl av ledamöterna av de båda högsta domstolarna som av statsmakterna. Den fråga som föreligger nu är. om rättsläget bör ändras på något sätt. 1 rättighetsskyddsutredningens direktiv talas främst om lagpröv-

SOU [078134

ningsrättens roll i grundlagens fri- och rättighetsskydd. Emellertid kan normkontrollen aktualiseras också i förhållande till andra grundlagsregler. Detta gäller främst reglerna om fördelningen av normgivningskompetenscni R kap. regeringsformen och vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen.

Rättighetsskyddsutredningen delar den gängse uppfattningen. att ett s_vStem med författningsdomstol eller dylikt inte är aktuellt hos oss. inte heller bör man ta fasta på uppslaget att bara de båda högsta domstolarna skall få besluta att lag skall sättas åsido såsom grundlagsstridig. En sådan ordning skulle sannolikt förläna lagprövningen en politisk dimension. Vad därefter beträffar förslaget i motionen l975/7b:2555 om konstitutionsutskottet som avgt'irande instans i detta sammanhang delar rättighetsskyddstttredningen den uppfattning som dåvarande departementschefen gav uttryck för i propositionen 1975/76209. Man kan svårligen undvara en från riksdagen fristående kontrollapparat. om grundlagens rättighetsskydd skall bli tillräck- ligt effektivt. Så mycket mindre kan f. ö. en övergång till ett system med enbart politisk normkontroll vara aktuell.

Utan att nu vidare upprepa de argument som anförts senast av departe- mentschefcn i propositionen 1975/76209 kommer alltså även rättighets- skyddsutredningen fram till att man bör bygga på det nuvarande lagpröv- ningsinstitutet också i framtiden. Vidare anser utredningen att det saknas anledning att göra några sakliga ändringar i lagprt'ivningsrätten.

Detta betyder bl. a. att det alltjämt skall krävas ett II/I/M'Hhm'l fel för att en lag eller en regeringsförordning skall få åsidosättas. Såsom fri- och rättighets— utredningen påpekade (SOU 197575 s. 21 1) innebär uppenbarhetskravet att möjligheterna till en reell lagprövning minskar. ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller eljest överordnade bestämmelsen är utformad. Man kan härvidlag finna exempel i 2 kap. lZ & andra stycket och 13; första stycket regeringsformen.

Då återstår bara frågan om det i regeringsformen bör införas en bestäm- melse i ämnet eller ej. Ett problem är här s 'årigheten att formulera en lagtext som förenar eftersträvad klarhet med önskvärd smidighet i tillämpningen. 1 det sistnämnda hänseendet gäller det bl. a. möjligheten att i praktiken ta vederbörlig hänsyn till om den prövade föreskriften är en lag. en förordning eller en författningsföreskrift på lägre nivå. I detta sammanhang aktualiseras högsta domstolens tekniska kritik av den grundlagstcxt som fri- och rättighetsutredningen föreslog.

Rättighetsskyddsutredningen anser alltså att man i sak bör behålla lagprt'ivningsrätten sådan den nu är. Utredningen föreslår att rådande rättsläge kommer till uttryck i ett grundlagsstadgande. Detta stadgande bör tas in i en ny sista paragraftl4 &) i 11 kap. regeringsformen samt utsäga följande. Om en domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får organet inte tillämpa föreskriften. Detsamma gäller om stadgad ordning befinnes ha i något väsentligt hänseende blivit åsidosatt vid föreskriftens tillkomst. Men om det är riksdagen eller regeringen som beslutat föreskriften skall tillämpning dock underlåtas bara om det föreliggande — materiella eller formella — felet är uppenbart. Såsom flerstädes understrukits avses härmed enbart att kodifiera vad som redan nu gäller.

Lagpn'ivningwr

SOU mau lll

6 Lagrådet

6.1. Bakgrunden

Sedan gammalt har i Sverige vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Granskningen fick i 1809 års regeringsform fastare former och lades på högsta domstolen. Gransk- ningen flyttades i samband med att regeringsrätten inrättades 1909 till ett särskilt organ. lagrådet. som bestod av' ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Lagrådet skulle höras över lagförslag på vissa centrala rättsområden. Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades 1971 och ersattes med en fakultativ granskning.

Lagrådsgranskningen torde utomlands ha direkt motsvarighet endast i Finland. Där finns sedan år 1960 ett laggranskningsråd för granskning av lagar och andra författningsförslag. l gällande förordning om laggransknings- rådet föreskrivs att granskningen skall avse en saklig. lagteknisk och språklig granskning av lag- och andra författningsförslag.

De grundläggande reglerna om lagrådet återfinns enligt gällande rätt i 8 kap. lSä i 1974 års RF. För att avge yttrande till regeringen över lagförslag skall finnas ett lagråd. vari skall ingå domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Även riksdagsutskott kan enligt RF inhämta yttrande från lagrådet. Närmare bestämmelser om lagrådet finns i särskild lag. lagen (1965:186. ändrad senast l974z578) om lagrådet. Den antogs i anslutning till nya grundlagsbestämmelser om lagrådet i 21 s' 1809 års le. enligt vilka lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. Ändringarna gjordes mot bakgrund av att lagstiftningsverksamheten hade blivit så omfattande att lagrådets arbetsbörda hade ökat kraftigt. Enligt lagen om lagrådet skulle lagrådet utgöras av en ordinarie och en extra avdelning. Efter lagändringar på våren 1968 inrättades ytterligare en extra avdelning. Enligt nu gällande regler om lagrådets organisation kan således lagrådet utgöras av högst tre avdel- ningar. varav en ordinarie och två extra. I varje avdelning skall tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen äger dock förordna annan lagfaren person att tjänstgöra i avdelning av lagrådet i stället för ett av justitieråden. Om det finnes erforderligt. äger regeringen utse ytterligare en person att deltaga i behandlingen av visst ärende. vars bedömande kräver särskild fackkunskap. Högsta domstolen utser de justitieråd och regerings- rätten de regeringsråd. som skall vara ledamöter av lagrådet. och bestämmer vilken avdelning de skall tillhöra.

Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet är inte reglerad i grund- lagen eller i lagen om lagrådet.

112. Lagrådet

SOL? 107834

Några bestämmelser om lagrådets arbetsformer finns inte meddelade. Ärenden handläggs på så sätt att antingen en särskild föredragande från vederbörande departement. i allmänhet den som i egenskap av sakkunnig handlagt ärendet. föredrar ärendet i dess helhet eller lagrådets ledamöter själva i förväg läser in förslaget och föredraganden biträder vid den fonsatta gemensamma granskningen av förslaget (se vidare lagrådsutredningens betänkande. bil. 1. s. 2761.

Några bestämmelser om i vilken förrn lagrådets yttranden skall avges finns inte heller meddelade. Lagrådets yttranden redovisas sedan gammalt skrift- ligen i form av protokoll som trycks. Yttranden på begäran av riksdagsutskott avges likaledes skriftligen i form av protokoll och återges i riksdagstrycket. Om någon ledamot av lagrådet anmäler avvikande mening i något avseende redovisas de olika meningarna i ledamöternas namn. Detta hänger samman med att någon omröstning inte äger rum och att någon majoritetsregel inte tillämpas (jämför lagrådsutredningens betänkande. s. 277 f.).

6.2.1. Granskningsområdet

Fram till år 1971 gällde att regeringen var skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag enligt 87 å i 1809 års RF och till annan lag som enligt särskilda bestämmelser däri Skulle stiftas i den ordning som föreskrevs i 87 &. Lagstiftningen enligt 87; omfattade allmän civil- och kriminallag. kriminallag för krigsmakten samt kyrkolag.

En viss oklarhet får anses ha rått beträffande omfattningen av detta obligatoriska granskningsområde. beroende på svårigheter att tolka inne- börden av uttrycket "allmän civil- och kriminallag" i 87 %. Vid RF:s tillkomst synes man med uttrycket ha åsyftat allmänna lagen. dvs. 1734 års lag. och menat att 87; RF skulle reglera lagstiftningen på alla för medborgarnas inbördes förhållanden centrala frågor. Utvecklingen medförde emellertid att nya ämnesområden blev föremål för av Kungl. Maj:t och riksdag gemensamt beslutad lagstiftning. _

Även i de fall där Kungl. Maj:t med stöd av 89% sista punkten RF överlämnade ekonomisk eller administrativ lag till samfälld lagstiftning skulle den i 87 & föreskrivna ordningen användas. [ praxis ansågs skyldighet dock inte föreligga att inhämta lagrådets yttrande i dessa fall (se t. ex. prop. 1955:177 med förslag till lag om socialhjälp. prop. 1959119 med förslag till sjukhuslag och prop. 1962: 122 med förslag till sjukvårdslag). Förslag till lagar på detta område remitterades dock i många fall till lagrådet. så t. ex. förslag till arbetarskyddslag. prop. 1948:298. förslag till utlänningslag. prop. 1954141. förslag till lag om nykterhetsvård. prop. 1954:159. förslag till barnavårdslag. prop. 1960:10.och förslag till förvaltningslag. prop. 1971130. Vid remissen till lagrådet av förslaget till barnavårdslag yttrade föredragande statsrådet (prop. 1960: 10 s. 396) att förslaget i stora delar inte torde vara av den beskaffenhet att det jämlikt 87 & regeringsformen behövde underställas lagrådets granskning men att dylik granskning torde vara påkallad beträffande andra stadganden. Lagrådet yttrade (s. 419. 42llatt förslaget till väsentlig del rörde åtgärder som

SOU 1978:34

ingrep djupt i enskildas rätt och frihet och dessutom hade _stor betydelse för samhällsskyddet samt därför borde regleras genom lagstiftning enligt 8755 regeringsformen. Efter att ha anlagt vissa allmänna synpunkter på barna- vårdsnämndernas och deras ledamöters kvalifikationer yttrade lagrådet att endast smärre partier av förslaget hade befunnits vara av rent kommunal- rättslig innebörd eller eljest av sådan beskaffenhet att de inte förtjänade vidare uppmärksamhet från lagrådets sida.

Den lagstiftning som i övrigt skulle behandlas enligt 87 & RF gällde vissa särskilda frågor och kom efter hand att avse bland annat lagar om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring rn. m.( 17. 18 och 22 åå RF). om lagrådet (21 å). om prästval och om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst (28 och 30 åå). om svenskt medborgarskap (33 å). om statstjänstemännens rättsställning (36 s*) och om monopol (60 å).

Lagrådets uppgift var enligt 21 & RF att avge utlåtande över de förslag till stiftande. upphävande. ändring eller förklaring av lagar eller författningar. som regeringen för detta ändamål överlämnade till lagrådet. Lagrådets funktion har alltid varit enbart rådgivande. Regeringen kunde begära lagrådets granskning av vilket författningsförslag som helst. 1 vissa fall var sådan granskning. som framgått av det tidigare sagda. obligatorisk.

Utanför det obligatoriska granskningsområdet föll flera centrala och viktiga lagar. Bland dessa kan nämnas särskilt grundlag (som stiftades enligt 81 & RF). kommunallag (57 & andra stycket RF). vallag (49 ä 1 mom. RF). lag om rådgivande folkomröstning (49,5 2 mom. RF.). sekretesslag (2 kap. l ä' tryckfrihetsförordningen) samt skatteförfattningarna.

Det är svårt att närmare ange var gränserna för det obligatoriska granskningsområdet gick enligt RF:s bestämmelser och enligt den praxis som utvecklades. Författningsutredningen gör i sitt betänkande "Sveriges stats- skick Del 2." ett försök att beskriva utvecklingen i fråga om vad som föll under 87,5 RF och därmed inom det obligatoriska granskningsområdet. Utredningen uttalade följande (SOU 1963:17 s. 328):

Beträffande den praxis. som för närvarande tillämpas. må anföras följande. Den gamla definitionen på lll/INÖII ('n'/”(lg äger i betydande utsträckning alltjämt giltighet. men till denna kategori räknas över huvud lagar, som innebär väsentliga ingrepp i medbor- garnas frihet och egendom. Detta har medfört. att åtskilligt av vad som vid 1800—talets början klart uppfattades som ekonomisk lag numera anses vara allmän civillag. Till aI/miinkrimina/lag hänföres iallmänhet straffrättsliga bestämmelser. som avser brott av så allvarlig natur. att straffet är ett ej alltför kort fängelsestraff. Straffrättsliga bestämmelser av sådan art erfordrar med andra ord samfälld lagstiftning. Denna regel är emellertid icke undantagslös. Enligt passkungörelsen. som är utfärdad i admini- strativ ordning. kan sålunda fängelse utdömas upp till två år.

6.2.2. Granskningens inriktning

Om lagrådsgranskningcns syfte och karaktär innehöll varken regerings- formen eller 1909 års lag om lagrådet några bestämmelser.

1 propositionen rörande lagrådets inrättande anförde departementschefcn att högsta domstolens granskningsvcrksamhet var att betrakta som den säkraste borgen inte bara för lagarnas praktiska tillämplighet utan även för upprätthållandet av enhet och konsekvens i lagstiftningen. "för bevarande av

Lagrådet 113

114. Lagrådet

5011 197834

vad i den svenska rätten är egenartat och värdefullt" (prop. 190837. 5. 40).

Vid 1926 års riksdag väcktes motioner i syfte att slå fast att lagrådets granskning skulle vara av formell och lagteknisk natur. Dessa avslogs i enlighet med konstitutionsutskoltets hemställan. l utlåtandet anförde konstitutionsutskottet(KU l926:l(.t)attdet torde vara otvivelaktigt att det vid lagrådets inrättande hade förutsatts att granskningen skulle vara inte bara av formellt juridisk natur utan även innefatta materiell rättsprövning. Detta fann utskottet framgå bland annat av bestämmelsen i 21 ;" RF att regeringen för visst ärende kunde förordna ytterligare en ledamot. en sakkunnig. Utskottet anförde vidare att det knappast lät sig göra att dra upp en bestämd gräns mellan formell och materiell laggranskning. En juridisk granskning måste enligt utskottet innefatta även ett bedömande av rättsinnehållet.

Vid 1949 års riksdag väcktes en motion om utvidgning av lagrådets granskningsverksamhet. [ utlåtande över motionen konstaterade konstitu— tionsutskottet (KU l949:8) att enighet numera rådde om att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas derasjuridiska sida. Konstitutionsutskottet anförde vidare att lagrådsgranskningens betydelse låg i att de remitterade lagförslagen fick en frånjuridisk synpunkt tillfredsställande utformning. Denna granskning hade enligt utskottet bidragit till att i allmänhet vidmakthålla det inre samman- hanget i lagstiftningen.

Konstitutionsutskottet uttalade sig i samma riktning år 1954 och l9()2(KU 1954:9 och 196218).

Författningsutredningen (SOU 1963117 s. 358) anslöt sig uttryckligen till konstitutionsutskottets uttalande från år 1949 angående lagrådsgransk- ningens syfte och karaktär.

6.2.3 Lagrådets sammansättning och arbets/britter

Vid lagrådets inrättande år 1909 bestämdes att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen fick möjlighet att för visst ärende förordna till ytterligare ledamot av lagrådet en särskild sakkunnig. "en för insikt. erfarenhet och redlighet känd man". De grundläggande reglerna om lagrådets sammansättning togs in i 21 & RF.

Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 359) föreslog att sammansätt- ningen av lagrådet inte skulle anges på annat sätt i grundlag. än att det i RF fastslogs. att i lagrådet skulle tjänstgöra ledamöter av högsta domstolen och av högsta förvaltningsdomstolen.

Frågan om lagrådets organisation togs upp i en inom justitiedepartementet 1963 upprättad promemoria. där det framhölls att arbetsläget i lagrådet hade blivit sådant att den då förestående ökningen av lagstiftningsaktiviteten skulle medföra stockning i laggranskningsarbetet. l promemorian förordades att lagrådet skulle bestå av en ordinarie och en extra avdelning med vardera två justitieråd och ett regeringsråd.

Den kraftiga ökningen av lagrådets arbetsbörda tvingade fram grundlags- ändringar vid 1964 och 1965 års riksdagar. Dessa öppnade möjlighet att låta lagrådet arbeta på flera avdelningar. l proposition till 1964 års riksdag föreslogs att i 21 & RF skulle införas sådana ändringar att lagrådets arbete

SOU 197834

skulle kunna uppdelas på två avdelningar. varav en extra. Lagrådet eller. om lagrådet var delat i avdelningar. varje avdelning skulle bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Regeringen skulle emellertid ha möjlighet att i stället för ett av justitieråden förordna annan lagfaren. skicklig och oväldig person att tjänstgöra i lagrådet. Möjligheten att för visst ärende förordna en extra ledamot skulle behållas. Riksdagen beslöt i enlighet med förslaget. Vid 1965 års riksdag. då det vilande förslaget till ändring i RF antogs slutligt. antogs en ny lag om lagrådet. enligt vilken lagrådet skulle utgöras av en ordinarie avdelning och en extra avdelning. Redan på våren 1968 måste. till följd av den ökande lagstiftningsaktiviteten. ytterligare en extra lagrådsavdelning inrät- tas. Extra avdelning skulle träda i tjänst endast när regeringen förordnade därom. Ledamöterna i lagrådet skulle utses för en period om två år. räknat från början av högsta domstolens höstsession. 1 fråga om behörigheten och skyldigheten att tjänstgöra i lagrådet stadgades i lagen om lagrådet.

6.3 1971 års reform

Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades genom grundlagsänd- ringar som beslutades 1970—71. Åtgärden att på våren 1968 inrätta ytterligare en lagrådsavdelning betraktades endast som ett provisorium i avvaktan på en mer långsiktig lösning av frågan om lagrådsgranskning. Förslag till en sådan lösning framlades i prop. l970:24. som bland annat innehöll förslag om övergång till en fakultativ lagrådsgranskning. Till grund härför låg en inom justitiedepartementet upprättad promemoria (stencil Ju 196914).

1 1970 års proposition gjorde departementschefen uttalanden om lagråds— granskningens inriktning. Departementschefen uttalade bland annat följande (prop. 1970124 s. 35):

Synen på lagrådets granskningsuppgift har också successivt förändrats. Lagrådsgransk- ningen har kommit att uppfattas som ett remissförfarande som används för att få fram juridiskt fullgoda lagstiftningsprodukter. Det är naturligt att lagrådet undersöker sådant som att den tekniska metod som har valts för att realiseraett lagförslags syften är ändamålsenlig. att olika regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra och att förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Det ligger också nära till hands för lagrådet att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av en ny lagstiftning och göra klarläggande uttalanden om hur dessa skall bemästras. Från andra remissinstanser skiljer sig lagrådet därigenom att det inte yttrar sig över utredningsförslag utan över förslag som utarbetats i departementen och som rege- ringen redan i huvudsak ställt sig bakom. På det stadium då lagrådets granskning kommer in är det sålunda inte längre fråga om att få underlag för regeringens ställningstaganden i betydelsefulla och politiskt kontroversiella sakfrågor utan om att få råd beträffande lagförslagens juridiska och tekniska utformning.

Längre fram i propositionen (s. 38) uttalade departementschefcn samman- fattningsvis att han "tidigare framhållit att lagrådets uppgift bör vara att yttra sig över det ändamålsenliga i den valda lagstiftningsmetodiken och de föreslagna reglernas överensstämmelse med varandra samt vid behov uttala sig i tillämpningsfrågor." "Lagrådets granskning bör begränsas till dessa uppgifter". anförde departementschefcn härefter.

lnga särskilda bestämmelser om lagrådsgranskningcns inriktning föreslogs

Lagrådet

1 16 Lag/"(idet

SOU 197834

bli införda i grundlagen. Inriktningen av lagrådets granskningsverksamhet förblev oreglerad.

1 enlighet med 'ad som föreslogs i promemorian förordades i fråga om graltskningmInträde/3 Uni/aiming att 87 & RF skulle ändras på så sätt att det överlämnades åt Kungl. Maj:t att fritt bestämma om lagrådets yttrande skulle inhämtas över ett lagförslag eller inte.

Föredragande departementschefen anförde (prop. 197024 5. 35):

Systemet med obligatorisk granskning av lagförslag från den högsta domarmaktens sida leder sitt ursprung från tider då maktfördelningen mellan en monark med personliga maktbefogenheter och fölkrepresentationen var den centrala konstitutio- nella frågan. ftl—':s bestämmelser om obligatorisk laggranskning synes i första hand ha tillkommit för att begränsa utrymmet för konungens personliga maktutövning i lagstiftningssammanhang.

Med parlan'ientarismens införande har följt en överflyttning av konungens maktbe- fogenheter tilI statsrådets ledamöter. Därmed har också förutsättningarna för den obligatoriska lagrådsgranskningen väsentligt ändrats. Principiellt måste det i ett parlamentariskt system ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen.

Departementschefen yttrade i fortsättningen att det under 1969 hade inträffat en viss nedgång i lagrådets arbetsbörda och att den tredje avdelningen på grund härav hade kunnat dras in. Lagrådet arbetade således på två avdelningar. Lagstiftningsverksamheten låg alltjämt. yttrade departements— chefen. på en sådan nivå att det inte var osannolikt att inom någon tid ånyo en tredje avdelning kunde behöva inrättas.

Departementschefen fortsatte:

1 det lagstiftningsärende. som ledde till att den tredje lagrådsavdelningen kunde inrättas. var det en enhällig uppfattning såväl hos statsmakterna som hos lagrådet självt att en sådan utvidgning i och för sig inte var godtagbar och att den därför endast fick bli ett provisorium iavbidan på en långsiktig lösning av laggranskningsfrågan. Framför allt framhölls de menliga verkningarna för högsta domstolen och regeringsrätten av att alltför mångajustitieråd och regeringsråd drogs från sin egentliga uppgift.den dömande verksamheten.

Departementschefen redogjorde härefter för den inom departementet upprät- tade promemorian och remissbehandlingen av denna och yttrade:

Undersökningarna i promemorian utgår från att lagrådsinstitutionen tills vidare skall bestå. Vidare är det en utgångspunkt för övervägandena i promemorian att nya regler om lagrådsgramskningen skall vara så utformade. att granskningen inte får bromsa reformtakten i samhället. Slutligen slås det i promemorian fast. att lagrådsgransk- ningen inte skall få engagera lika många justitieråd och regeringsråd som enligt nuvarande regler behövs för tre lagrådsavdelningar.

Utifrån dessa utgångspunkter har i promemorian undersökts möjligheterna att genom organisatoriska förändringar eller genom ändrade regler beträffande lagrådets arbetsuppgifter åstadkomma den behövliga flexibiliteten i lagrådets verksamhet. Enligt promemorian är möjligheterna att nå ökad flexibilitet genom organisatoriska föränd- ringar snävt begränsade. Lösningen måste därför sökas i en ändring av lagrådets arbetsuppgifter. Övervägandena i promemorian leder fram till att det inte är möjligt att härvid gå fram genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdet. Promemorian utmynnar i förslag att granskningen skall göras fakultativ över hela fa'ltet. Det skall enligt promemorian tillkomma regeringen att fritt bestämma vilka

501! 107834

förslag som skall granskas av lagrådet.

Förslaget har vid remissbehandlingen gett upphov till delade meningar bland de juridiskt sakkunniga remissinstanserna. Grundlagberedningen.som vid sitt ställnings- tagande har haft tillgång till övriga remissyttranden. har enhälligt godtagit promemo- rieförslaget.

Från de kritiskt inställda remissinstanscrmt har i huvudsak anförts två invändningar. dels att det inte skulle föreligga något behov f.n. av ändrade regler beträffande lagrådsgranskningen. dels att förslaget skulle vara betänkligt från rättssäkerhetssyn- pttnkt.

Därefter anförde departe mentschefen:

För min del kan jag inte biträda uppfattningen att ett ställningstagande i frågan om lagrådsgranskningen bör anstå. Det är visserligen riktigt att belastningen på lagrådet just nu är något mindre än tidigare. Som jag redan har antytt kan det emellertid inom ganska kort tid visa sig behövligt att åter ta en tredje lagrådsavdelning i anspråk. Jag delar den uppfattning som kom till uttryck närmöjlighet öppnadesatt inrätta en tredje lagrådsavdelning att omfattningen av lagrådsverksamheten har en sådan menlig inverkan på högsta domstolens och regeringsrättens arbete att utvidgningen inte är godtagbar annat än som ett provisorium. F.tt fakultativt system är den enda lösning som kan garantera en önskvärd f1exibi|itet i lagrådets verksamhet utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men. Jag vill för övrigt framhålla att redan det förhållandet att lagrådet måste arbeta på två avdelningar innebär en olägenhet såtillvida att lagstiftningsarbetet i alltför stor utsträckning inkräktar på högsta domstolens och regeringsrättens dömande verksanthet.

Den andra invändningen mot förslaget bygger på tanken att den obligatoriska lagrådsgranskningen skulle utgöra en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas i lagstiftningen på vissa områden. Med denna uppfattning skulle det innebära ett från principiella synpunkter betänkligt steg att överlämna till regeringen att fritt bestämma i vilka fall sådan granskning skall äga rum.

Redan av vad jag anfört inledningsvis framgår attjag haren annan principiell syn på systemet med lagrådsgranskning än kritikerna. Denna syn ansluter nära till grundlag- beredningens resonemang i ämnet. Enltgt min mening är det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Lagrådets verksamhet är otvivelaktigt ofta värdefull som ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagstiftningsprodukter. Det bör dock ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen bör förberedas och utformas. Regeringen har ansvar inför riksdagen men enbart inför riksdagen. En övergång till ett fakultativt system över hela lagstiftningsfältet är därför enligt min mening ett från principiella synpunkter riktigt steg.

Jag kommeralltså till slutsatsen att man nu bör gå över till en ordning med fakultativ lagrådsgranskning. Jag tror inte att detta kommer att leda till några mycket stora skillnader i fråga om urvalet av lagförslag som remitteras till lagrådet. Med hänsyn till lagrådets sammansättning har man anledning att räkna med att det även i fortsätt- ningen skall bedömas som värdefullt att lagrådet yttrar sig överjuridiskt komplicerade fagstiftningsprodukter på civil-. straff- och processrättens områden. Även utanför dessa ämnesområden kommer det sannolikt ibland att anses angeläget att höra lagrådet. t.ex. i en del fall när ett kommitteförslag efter remissbehandling blivit grundligt omarbetat Från de utgångspunkter för lagrådsgranskningen som jag tidigare har angett har man emellertid att räkna med att åtskilliga lagförslag över huvud taget inte behöver remitteras till lagrådet. Ofta kan det vara tillräckligt att lagrådet får yttra sig

Lagrådet

1 18 Lagrådet

SOU 197813—1

över en lag eller ett lagkomplex bara i vissa delar. Det är vidare givet att t-issa fall kan förekomma där lagrådsgranskning bör underlät-as av det skälet att granskningen skulle försena genomförandet av en angelägen reform. fin fakultativ granskning gör det möjligt att väga olika intressen mot varandra.

Propositionsförslaget antogs av riksdagen. Beslutet var dock inte enhälligt. Konstitutionsutskottets majoritet anförde med anledning av propositit'men (KU 197020 5. 3):

Den utredning som framlagts i ärendet visar enligt utskottets mening klart. att det inte föreligger möjligheter att genom organisatoriska förändringar få en behövlig flexibilitet i lagrådets verksamhet. Det framstår inte heller som möjligt llli nå detta syfte genom en ändrad avgränsning av det obligatoriska granskningsområdct. I likhet med departe- mentschef'en anser därför utskottet att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet är den enda lösning som kan garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstol lider men.

Till förmån rör ett fakultativt system kan även åberopas vissa andra. tungt vägande skäl.

1 skilda sammanhang. bl. a. av författningsutredningen och i remissyttranden över utredningens förslag. har framhållits att det skulle vara värdefullt med en lagråds- granskning inom ytterligare kategorier av lagförslag än de som nu ingår i den obligatoriska sektorn. Utskottet kan ansluta sig till en sådan bedömning. Av betydelsei detta sammanhang är inte minst den omständigheten. att lagstiftningen visar en tendens att utvidgas till nya. förut oprövade områden.

I praktiken har det emellertid visat sig att det med gällande ordning inte finns något utrymme fören mera omfattande granskning inom det nuvarande fakultativa området. Detta måste betecknas som en stor brist. inte minst med tanke på att en lagrådsgransk- ning av ett lagförslag inom detta område i åtskilliga fall allmänt sett torde framstå som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den nuvarande obligatoriska sektorn. Vid en övergång till ett fakultativt system blir det möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstår som riktigast. Detta möjliggör otvivelaktigt ett bättre utnyttjande av lagrådsgranskningens fördelar.

Tio reservanteri utskottet (c. fp. mlavstyrkte förslaget. De ansångU 1970120 5. 6) att utskottet borde ha yttrat bl.a. fl.")Ijande:

Förslaget att nu slopa den obligatoriska lagrådsgranskningen har kraftigt kritiserats under remissbehandlingen. bl.a. i yttranden av högsta domstolens och regeringsrät- tens ledamöter. lin återkommande synpunkt har därvid varit att bestämmelserna om den obligatoriska lagrådsgranskningen utgör en garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttas vid lagstiftning på de i allmänhet centrala samhällsområden som dessa bestämmelser rör. Utskottet ansluter sig till denna uppfattning. En ändring i den gällande ordningen bör därför enligt utskottets mening i vart fall inte ske utan tungt vägande skäl.

Som motiv för en övergång till ett helt fakultativt system för lagrådsgranskningen anförs i propositionen i huvudsak två olika skäl. ett principiellt och ett praktiskt. Det första bygger på att det i ett parlamentariskt system i princip bör ankomma på regeringen att avgöra vilka åtgärder som bör vidtas för att förbereda och utforma förslag till riksdagen. Departementschefen anser det inte vara förenligt med detta synsätt att ett organ som saknar parlamentarisk förankring tillförsäkras en ovillkorlig rätt att yttra sigi vissa lagstiftningsärenden. Det andra huvudskälet till stöd för reformen tar sikte på lagrådets arbetsbörda. Under hänvisning till erfarenheterna de senaste åren gör sålunda departementschefcn gällande. att lagstiftningsverksamheten inom någon tid kan

SOU l978:34

kontrna att ligga på sådan nivå att lagrådet föratt behörigen fullgöra stna uppgifter inom det nuvarande systemet måste arbeta på tre avdelningar. Detta skttlle enligt statsmakternas uttalanden Nos [ alltför stor utsträckning inkräkta på högsta domsto- lens och regeringsrättens dömande verksamhet.

Vad gäller frågan om den nuvarande regleringen av lagrådets yttranderätt strider mot en konsekvent parlamentarism och därför bör ändras finner utskottet särskilt följande omständigheter böra beaktas. Lagrådets _vttrandcrätt inskränker inte på något sätt regeringens rätt att självständigt bestämma om innehållet i de lagförslag regeringen framlägger för riksdagen. Det ankommer sålunda helt på regeringen att avgöra om den vill beakta påpekanden av lagrådet. Vidare gäller enligt nuvarande stadgad praxis att lagrådets granskning endast omfattar lagförslagens juridiska sida. Prövningen av törslagens allmänna politiska grunder tttförs sålunda uteslutande av regering och riksdag. Mot denna bakgrund kan utskottet inte ansluta sig till departementschefcns uppfattning att det ur principiell synpunkt inte är godtagbart att lagrådets hörande i vissa fall är obligatoriskt. ] ärendet har inte förebragts någon utredning som ger stöd för antagande att lagrådets arbetsbelastning kommer att öka under de närmaste åren i sådan utsträckning att det till undvikande av olägliga förseningar i lagstiftningsarbetet skall bli erforderligt att åter inrätta en tredje lagrådsavdelning. Det redovisade materialet tyder snarare på motsatsen. lnte hellerarbetstekniska synpunkter utgör därför enligt utskottets mening något vägande skäl för att nu genomföra en ändrad ordning med avseende på lagrådsgranskningen.

Mot bakgrund av det anförda ansåg reservanterna att övervägande skäl talade föratt rådande ordning för lagrådsgranskningen förblev oförändrad i avbidan på resultatet av grundlagberedningens sftttliga överväganden i frågan.

6.4 1974 års regeringsform

l det förslag till ny regeringsform. som grundlagberedningen(GLB) lade fram 1972. höll beredningen fast vid 1970 och 1971 års beslut att lagrådsgransk- ningen inte skulle vara obligatorisk. Två ledamöter reserverade sig dock för en återgång till den tidigare obligatoriska ordningen. Som en nyhet föreslog beredningen emellertid rätt för riksdagsutskott att inhämta yttrande från lagrådet. Beslut härom skulle kunna fattas endast av utskottets majoritet. inte — såsom beredningen föreslog i fråga om remisser till andra statliga myndigheter — av en minoritet bestående av en tredjedel av ledamöterna.

Som skäl för att den ordning som beslöts åren l970—7l borde bestå anförde GLB (SOU l972115 s. l65):

Beredningen — — — har inte funnit det praktiskt möjligt att på nytt föreslå en obligatorisk granskning. Åtskilliga viktiga grupper av lagar. såsom grundlagar. skatteförfattningar och kommunallagar. föll utanför den obligatoriska granskningen. lnorn det område där granskning var obligatorisk måste däremot även okomplicerade förslag och sådana förslag där lagrådets yttrande eljest inte var sakligt behövligt remitteras till lagrådet, något som kunde få till följd att lagrådets arbetskraft utnyttjades mindre väl och som dessutom kunde leda till tidsförlttst. Lagrådet bör enligt beredningens mening om möjligt inte arbeta på mer än två avdelningar. Det är knappast möjligt att finna ändamålsenliga regler att avgränsa de förslag, där en lagrådsgranskning är påkallad. Då det är angeläget att lagrådet får yttra sigjust i de fall då dess yttrande är mest behövligt.

Lagrådet

20 Lagrådet

SOU 1978:.'l4

finns det knappast någon annan möjlighet än att frågan om remiss till lagrådet får prövas i varje särskilt lagärende.

l motiven till förslaget att utskott skulle kunna inhämta yttrande av lagrådet nämnde (jLB att det förekom att utskott informellt anhöll om lagrådets bistånd med granskning av lagförslag samt att. särskilt med tanke på att riksdagen enligt förslaget skulle bli ensam lagstiftare. det lämpligen borde bli möjligt för utskott att inte bara Linder hand utan också genom formligt beslut begära yttrande av lagrådet.

I propositionen med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning (R())(prop. l973z90) bibehölls den år 1971 införda ordningen med fakultativ lagrådsgransk ning. och reglerna om lagrådet föreslogs bli införda i 8 kap. 18 & RF. Enligt 4 kap. 10% i förslaget till RO skulle statlig myndighet i princip lämna upplysningar och avge yttrande när utskott begär det. Redan en tredjedel av utskottets ledamöter skulle kunna få till stånd en sådan begäran. Utskottsmajoriteten skulle emellertid kunna förhindra att yttrande inhäm- tades om den fann att därmed förenat dröjsmål med ärendets behandling skulle leda till avsevärt men. Regeln om remiss till statlig myndighet innehöll inte något undantag i fråga om lagrådet.

Förslagen i propositionen beträffande lagrådet tillstyrktes av konstitutions- utskottet (KU 1973126 5. 55 f.).

Sex borgerliga ledamöter reserverade sig och föreslog att någon förrn av obligatorisk lagrådsgranskning återinfördes.

De anförde (KU 1973226 5. 125):

Enligt vår mening utgör granskningen i lagrådet ett vidgat skydd för rättssäkerhets- intresset och för enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet. Genom att lagrådsgranskningen enligt stadgad praxis är begränsad till lagförslagens juridiska sida medan deras allmänna politiska grunder är en sak uteslutande för regering och riksdag kan några principiella invändningar utifrån parlamentarisk synpunkt inte riktas mot ett system med obligatorisk lagrådsgranskning.

Reservanterna föreslog att obligatorisk lagrådsgranskning i princip skulle föreskrivas för det centrala lagområdet sådant detta bestämts i 8 kap. 2 och 3 åå RF. det vill säga föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den. Undantag föreslogs dock för lagförslag av mindre ingripande art. i första hand lagändringsförslag av mindre vikt men även förslag till ny lagstiftning. som var sådant att lagrådets yttrande framstod som obehövligt. Av praktiska skäl fann reservanterna det vidare nödvändigt att lämna skattelagarna utanför det obligatoriska området.

Riksdagen biföll utskottsförslaget. I propositionen till 1974 års RF hade departementschefcn framhållit att lagrådet liksom hittills huvudsakligen borde bestå av domare från de två högsta instanserna men att det saknades anledning att grundlagsfästa de närmare reglerna om lagrådets sammansättning. 1 enlighet härmed föreskrivs i 8 kap. 18% RF att i lagrådet ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten och att närmare bestämmelser om lagrådet meddelas i lag.

Enligt förslag i prop. 1974135 (5. 54) skulle de bestämmelser om lagrådets sammansättning. som fanns i 21 & 1809 års RF. tas in i lagen om lagrådet.

sou 107334 Lagrådet 121

Regeln i 21 ;" 1809 ars RF behölls alltså i sak oförändrad och fördes över till lagråt'lslagen. Denna regel är den nu gällande.

Den fakultativa lagrådsgranskningen behölls således. vilket också betyder att regler rörande omfattningen av lagrådets granskningsområde inte finns. Ej heller finns någonting stadgat i lag om inriktningen av lagrådsgransk- ningen.

6.5 Senare förslag samt konstitutionsutskottets granskning

6.5.1 Äfn(Irings/örs/ag (f/fclr 1974

Inom 1973 års fri- och rättighetsutredning väcktes förslag om en föreskrift i RF enligt vilken lagrådet alltid skulle höras över förslag till lag som begränsari RF upptagen fri- och rättighet. Lagrådet skulle därvid särskilt yttra sig över förslagets grundlagsenlighet. Enligt fri- och rättighetsutredningens mening vore det dock lämpligt att vidga en bedömning av väckta förslag om lagrådsgranskningen till en förutsättningslös utredning om lagrådsinstitutet. gjord mot bakgrund av erfarenheterna av den fakultativa lagrådsgransk- ningen. Givetvis skulle. enligt utredningen. då också frågan om lagråds- granskning av lagförslag som rör de medborgerliga fri- och rättigheterna komma in i utredningsbilden. 1 avvaktan på resultatet av den förordade utredningen om lagrådsinstitutet ansåg utredningen att man då inte borde ta ställning till frågan huruvida föreskrift borde införas i RF om lagrådsgransk- ning av förslag som gäller rättighetsbegränsningar (SOU 1975:75 s. 10911).

De tre borgerliga ledamöterna (c. fp och m) i utredningen yrkade i reservationer att förslag till lag som inskränker någon av fri- och rättigheterna obligatoriskt skulle granskas av lagrådet.

1 prop. 1975/76:209 angående förstärkning och utvidgning av grundlags- skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna behandlades frågan om lagrådets granskning av rättighetsbegränsande lagförslag. Departements- chefen anlörde (prop. 1975/76:209 s. 95 f.):

För egen del anser jag att det ofta kan vara lämpligt att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. En sådan granskning är bl.a. ägnad att ytterligare minska farhågorna för att riksdagens lagbeslut skall komma att underkännas i rättstillämpningen. l-ln ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighets- begränsande lagstiftning är emellertid förbunden med betydande nackdelar. Ett sådant system skulle bl.a. få till följd att alla författningar innehållande straffbestämmelser med frihetsstraffi skalan måste remitteras till lagrådet. Det är här i mycket stor utsträckning fråga om författningar som i övrigt saknar varje samband med fri- och rättigheterna — t. ex. författningar om näringsverksamhet. miljöskydd. hälsovård etc. — och som inte heller i övrigt är av sådan art att det skulle fylla någon rimlig funktion att låta dem granskas av lagrådet. Resultatet skulle i stället bli ett avsevärt mindre utrymme för granskning t. ex. av komplicerad civilrättslig lagstiftning. lin ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av all rättighetsbegränsande lagstiftning kan vidare. som framhålls av högsta domstolen. ge upphov till meningsskiljaktigheter huruvida grundlagen i ett visst fall kräver lagrådsremiss eller inte. Man möter också problemet hur man i lagprövningshänseende skall bedöma lagar som borde ha remitterats till lagrådet men där remiss. kanske till följd av ett rent förbiseende. inte har ägt rum. lin särskild komplikation. som har påpekats av kammarrätten i Göteborg. är att lagrådet knappast kan begränsa sina uttalanden om grundlagsstridighet till att avse uppenbara fall utan att det måste reagera också när den vanliga lagen endast framstår som tveksam

Lagrådet

5011 197834

i förhållande till grundlagens bud. I själva verket kommer lagrådet. om all rättighets- begränsande lagstiftning rctttittcras dit. att få en ställning som i hög grad liknar en lörfattningsdomstols. Detta innebär i sin tur att lagrådet och därmed också de organ varifrån det rekryteras — högsta domstolen och regeringsrätten — oundvikligen kommer att dras in i det politiska kraftlältet på ett sätt som är helt främmande för svensk rättstradition.

Jag anser av dessa skäl att det nu varken är lämpligt eller möjligt att föreslå att rättighetsbegränsandc lagar obligatoriskt skall granskas av lagrådet. .lag har däremot inte något att invända mot förslaget att lagrådets ställning blir f("iremål för en förtttsättningslös utredning som inte begränsas till att avse endast frågan om granskning av rättigltctsbegränsande lagstiftning tttan som gäller lagrådets uppgifter inom hela lagstiftningsområdet. Ett sådant utredningsuppdrag bör anförtros åt en parlamentariskt sammansatt kommitté och förenas med uppgifterna att utreda frågorna om särskilda uppskovsregler i fråga om rättighctsbcgränsande lagstiftning och om grundlagsteglering av lagprövningsrätten.

Det bör understrykas att ntitt ställningstagande i den nu behandlade frågan givetvis inte skall tolkas så att jag motsätter mig att rättighetsbegränsande lagstiftning granskas av lagrådet. Jag delar i denna fråga den uppfattning som har uttryckts av bl. a. högsta domstolen att sådan granskning i praktiken bör ske i betydande utsträckning.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet (KU 1975/76156). som också hade att yttra sig över ett antal borgerliga motioner angående lagrådsgranskning, alla i syfte att förstärka och utvidga denna (motionerna 197594. 994 och 999 samt motionerna 1975/7612551. 2553 och 25541.

1 motionen 1975z94 (c och fp) hemställdes om ändring av 8 kap. 18å regeringsförrnen av innebörd dels att lagrådets yttrande skulle inhämtas rörande lagförslag i ämne som avses i 2 och 3 åå samma kapitel med undantag för skattelagstiftning och lagförslag av ringa vikt. dels att ledamöter i lagrådet skulle utses enbart av högsta domstolen och regeringsrätten.

Motionen 19751999 (ml hade samma hemställan som den föregående samt innefattade därjämte yrkande om skyndsam utredning och regeringsförslag om inrättande av ett skattelagråd.

1 motionen 1975z994 (m) hemställdes som alternativ till yrkandena i de båda föregående motionerna och under förutsättning att dessa yrkanden inte vann bifall i riksdagen. att riksdagen beslutade att till 8 kap. 18 å RF fogades meningen "Om en lag skulle komma att verka retroaktivt i något avseende skall förslaget därom sändas till lagrådet för granskning".

1 motionen 1975/7612551 (fp) föreslogs att lag som begränsar de fri- och rättigheter som behandlades i propositionens förslag till 2 kap. 1 å 1—5 och i 6 och 8 åå och 11 å andra stycket RF skulle granskas av lagrådet. som skulle yttra sig om lagens förenlighet med RF. Fann lagrådet att ett lagförslag innebär begränsning av yttrandefriheten. inlörmatior-sfrihcten. mötesfrihe- ten. demonstrationsfriheten. föreningsfriheten eller skyddet för förtrolig meddelelse. skttlle en särskild föreslagen beslutsordning tillämpas.

Motionen 1975/76:2553fm) innehöll samma yrkande som ntotionen 2551 i förevarande fråga. dock att lagrådets granskning och formerna för beslut om rättighetsinskränkningar föreslogs gälla även vissa moment i föräldrarätten. som enligt ntotionen skulle upptagas i regeringsformen.

1 motionen 1975/7612554 (cl föreslogs att lagrådets yttrande alltid skulle inhämtas i fråga om lagförslag av rättighetsbegränsande innebörd. Yttrandet skulle därvid kunna begränsas till frågan om lagförslaget var grundlagsen- ligt.

SOU 1978:34

Utskottet. som avstyrkte motionsyrkandena. framhöll att det var förenat med svårigheter av olika slag att införa en ordning med obligatorisk lagrådsgranskning av alla rättighetshegränsande lagförslag eller inom gene- rellt angivna stora lagstil'tningsområden över huvud taget (KU 1975/76:56 s. 15). l.?tskottet förordade i stället en förutsättningslös utredning om lagrådets ställning och uppgifter. Som ett led i utredningsarbetet borde enligt utskottet kunna prövas de förslag i denna del som framkommit i motionerna. Flera ledamöterfc. fp och m) i utskottet reserverade sig häremot och föreslog i tre olika reservationer att förslag till lag som begränsade i propositionen behandlade f'ri— och rättigheter alltid skulle granskas av lagrådet. som särskilt skulle yttra sig om förslagets förenlighet med RF(s. 66 ff.). Vidare föreslogs att lagrådet obligatoriskt skulle yttra sig över lagförslag i ämne som anges i 8 kap. 2 och 3 åå RF. med undantag för lagförslag med föreskrifter om skatt och lagförslag av ringa vikt(s. 83 f. och 124). Två ledamöterlm)ansåg vidare attett särskilt skattelagråd borde inrättas (s. 85).

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

6.5.2 lions/imlimmats/rollers gran.skningsbetc'inkariden

Konstitutionsutskottet (KU) har ägnat särskild uppmärksamhet åt omfatt- ningen och inriktningen av lagrådsremisserna för tiden efter 17.2.1971 (dagen för grundlagsändringen) till och med år 1976. Inom utskottets kansli har utarbetats promemorior. intagna som bilagor till KUzs granskningsbetän- kanden (KU 197220. 197320. 1974122. 1975:12. 1975/76:50 och l976/77:44). utvisande dels vilka lagförslag som remitterats till lagrådet. dels vilka som inte remitterats till lagrådet men som enligt de tidigare gällande reglerna torde ha hört till det obligatoriska granskningsområdct.

Under den obligatoriska lagrådsgranskningens sista två år. 1969 och 1970. uppgick antalet lagrådsremisser till omkring 50 respektive drygt 60. Enligt konstitutionsutskottets undersökningar remitterades under tiden 172—31.12.1971 21 lagförslag till lagrådet samtidigt som 12 lagförslag som enligt förut gällande regler torde ha hört till det obligatoriska gransknings- området. lämnades till riksdagen utan att ha remitterats till lagrådet (KU 1972:26 s. 29 f.).

År 1972 lade regeringen fram 15 propositioner med lagförslag som hade granskats av lagrådet (av dessa omfattas fyra också av den nyss angivna siffran för lagrådsremisser under år 1971) och 18 propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte hade granskats av lagrådet (KU 1973:20 s. 10 och 151 ff.).

Motsvarande siffror för år 1973 var 13. respektive 26 ("KU 1974122 5.28 och 235 ff.). för år 1974 10 respektive 32 (KU 1975112 5.21 och 151 ff.) och för år 1975 20 respektive 21 (KU 1975/76:50 s. 20 och 217 ff.). Av de under år1976 till riksdagen avgivna lagförslagen hade åtta granskats av lagrådet. Under 1976 hade vidare riksdagsutskott i tre fall begärt lagrådets yttrande över propositioneerU l976/77:44 s. 17 och B 66). Lftskottet redovisar för år 1976 inte vilka propositioner med förslag inom det tidigare obligatoriska området som inte har blivit föremål för lagrådsgranskning.

Konstitutionsutskottet uttalade beträffande år 197! att erfarenheterna av slopandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen ännu inte var tillräckliga

Lagrådet

12 3

1 24 Lag/titler

5012 197834

fören säker bedömning av Kungl. Maj:ts praxis på detta område (KU 1972:26 s. 7).

Då utskottet inte ville föregripa riksdagsbehandlingen av förslaget till ny författning (prop. 1973190) föranledde granskningen av lagrådsremisserna under år 1972 inte något utskottets uttalande i fk'jrevarande sammanhangtKlI 1973:20 s. 11).

1 sti/skilt vin-ande till utskottets betänkande avseende är [973 anförde sju borgerliga ledamöter av utskottet bland annat (KU 1973:20 s. 23):

Den redovisnitig som utskottet lämnarav lagrådsremisserna under 1972 visar enligt vår uppfattning betydelsen av lagrådsgranskning. Lagrådets synpunkter har sålunda föranlett ändringar i 14 av 15 remitterade lagförslag. Antalet lagrådsremisser har dock sjunkit väsentligt från 1971 till 1972.

1 övrigt hänvisade de sju ledamöterna till den förestående riksdagsbehand- lingen av förslaget till ny författning.

Beträffande år 1973 fann utskottet. enär utskottet inte ville föregripa behandlingen av två motioner (1974z99 och 1974:593). båda med syfte att utvidga lagrådsgranskningen. inte skäl låta granskningen av lagrådsremis— serna föranleda något utskottets uttalande (KU 1974:22 s. 29).

1 så"/skilt _vttrande till utskottets betänkande avseende år 19.73 anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1974:22 s. 58):

Den redovisning som utskottet lämnar angående lagrådsremisserna visar en kontinu- erlig nedgång av det antal lagförslag som årligen blir föremål för lagrådets granskning Detta måste anses betänkligt med hänsyn till det skydd för rättssäkerhetsintresset. enhetligheten. konsekvensen och klarheten i rättssystemet som lagrådsgranskningen enligt vår mening utgör.

[övrigt hänvisade ledamöterna till den borgerliga reservationen till utskottets betänkande rörande författningsreformen (KU 1973226 5. 55 och 125)samt till utskottets förestående behandling av ovannämnda motioner rörande lagråds- granskningen.

1 fråga om år [974 fann utskottet. med hänvisning till tre tidigare (s. 122) nämnda motionert1975:94. 1975:994 och 19751999). alla med syfte att utvidga lagrådsgransl-Lningen utöver gällande författning. ej skäl att föregripa moticmsbehandlingen genom något särskilt uttalande rörande granskningen av de till riksdagen avgivna lagpropositionerna (KU 1975112 5. 21 f.).

1särskilt_v/lrunrlc till utskottets betänkande anförde sju borgerliga utskottsv ledamöter bland annat (KU 1975: 12 s. 39):

Utskottets redovisning av lagrådsgranskningens omfattning visar en ytterligare nedgång under 1974 i förhållande till tidigare år. Som vi vid olika tillfällen framhållit anser vi lagrådsgranskningen utgöra ett skydd för rättssäkerheten och en garanti för enhetligheten. konsekvensen och klarheten i rättssystemet. Mot denna bakgrund är den kontinuerliga minskningen av antalet lagrådsremisser betänklig. Den verkställda granskningen visar också. att man inom regeringen varken följer några enhetliga principer eller företar någon samlad bedömning rörande vilka lagförslag som skall remitteras till lagrådet.

Granskningen av de under år [975 till riksdagen avgivna lagpropositionerna föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. Utskottet hänvisade till den förestående propositionen 1975/76:209 rörande fri- och

SOU 107834

rättigheter i grundlag jämte de ovannämnda motionerna (KU 1975/76:50 s. 19 f.).

1 särskilt yttrande till granskningsbetänkandet anförde sju borgerliga utskottsledamöter bland annat (KU 1975/76:50 s. (15):

Som vi vid olika tillfällen framhållit tillmäter vi lagrådet en utomordentlig vikt som ett juridiskt granskningsorgan i lagstiftningsproeessen. — — — De ttndersökningar av lagrådsremissernas omfattning som utskottet företagit alltsedan 1072 visar att de 1971 ändrade reglerna för lagrådsgranskningen inte lett till att lagrådet kommit att utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt.

Beträffande år 1976 fann utskottet — med hänvisning till då pågående utredningsarbete (lagrådsutredningen samt rättighetsskyddsutredningen") — inte anledning göra något särskilt uttalande om utnyttjandet av lagrådsinsti- tutet under året (KU l976/77:44 s. 17).

6.6 Lagrådsutredningens förslag

Enligt direktiven för lagrådsutredningen skulle lagrådsutredningen överväga dels lagrådets sammansättning och arbetsformer. dels olika alternativ i fråga om inriktningen av granskningsverksamheten samt avgränsningen av ett obligatoriskt granskningsområde.

Lagrådsutredningens direktiv framgår av vad chefen förjustitiedeparte- mentet. statsrådet Romanus. anförde vid regeringssammanträdet den 20 januari 1977 (Dir 197712). 1 direktiven redogjorde departementschefcn bland annat för nu gällande och tidigare bestämmelser på området. Vad departe- mentschefen i övrigt uttalade har införts i lagrådsutred ningens betänkande. s. 245.

Lagrådsutredningen har uttalat att det inte ankommer på utredningen att ta ställning till frågan om lämpligheten i och för sig av att återinföra obligatorisk granskning. Mot bakgrund av vissa överväganden rörande obligatorisk lagrådsgranskning på olika lagstiftningsområden har lagrådsutredningen utarbetat tre alternativ som innebär att endast en del av alla lagförslag skall obligatoriskt granskas av lagrådet. Alla de olika alternativen innehåller tre generella undantag från kravet på lagrådsgransk ning. nämligen för lagförslag som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda. för lagförslag som är brådskande samt för lagförslag av sådan art att det med hänsyn till granskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet. l sist- nämnda hänseende åsyftas t. ex. föreskrifter som har sin betydelse i fråga om de allmänna politiska grunderna och som inte innefattar lagtekniska svårigheter.

Beträffande den närmare utformningen av alternativen hänvisas till bilaga [(s. 240 f. och 306 ff.).

I fråga om avgränsningen av området för en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen ansett lämpligt att anknyta till regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om krav på Iagform på vissa ämnes- områden. Lagrådsutredningen har ansett att en obligatorisk lagrådsgransk- ning bör avse endast lagförslag. enär den normgivning som sker i Iagform är av sådan omfattning att det inte skulle vara möjligt att utöver denna ta upp

Lagrådet

126 Lagrådet

5013 197834

även regeringsförordningar. ”ur ett obligatoriskt gransknittgsområde än avgränsas får man. menar utredningen. räkna med att det finns lagförslag som i det särskilda fallet lämpligen bör granskas av lagrådet. trots att de faller utanför ett sådant område. Lagrådsutredningen har därför ansett att det bör vara möjligt att inhämta yttrande från lagrådet även i fråga om sådana lagförslag.

När det gäller metoden att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde har lagrådsutredningen påpekat att det inte är en framkomlig väg att räkna upp de lagar som bör omfattas av den obligatoriska granskningen. Om de olika lösningar som härvid kan tänkas anför lagrådsutredningen (s. 284 f.): En sådan är att granskningsområdet bestäms genom en allmänt hållen regel. som förenas med möjlighet att under vissa. likaså allmänt hållna förutsättningar avstå från att inhämta lagrådets yttrande. En sådan regel skulle t. ex. kanna innehålla att yttrande från lagrådet skall inhämtas över principiellt eller praktiskt viktiga lagförslag. om inte särskilda skäl häremot föreligger. Någon klar gräns mellan vad som måste resp. inte behövde granskas skulle emellertid då inte ftnnas. Detta skulle knappast innebära en obligatorisk granskning i den mening som förutsättes i utredningens direktiv. litt alternativ som i huvudsak bygger på en allmänt hållen bestämmelse synes också alltför lösligt. även om bestämmelsen kombinerades med en uppräkning av några typer av lagstiftning som den under alla förhållanden skulle omfatta (jfr lagtekniken i 8 kap. 2 och 3 åå RF). En ytterligare möjlighet att bestämma granskningsom rådet skulle vara att ange de lagstiftningsområden. som böromfattas. genom att anknyta till sådana begrepp som civillag. strafflag. skattelag etc. Dessa begrepp har emellertid inte någon fixerad innebörd och metoden skulle med all sannolikhet vålla åtskilliga problem i prakti- ken.

Lagrådsutredningen har funnit det ofrånkomligt att välja en annan lösning. varigenom gränsen för vad som ingår i det obligatoriska granskningsområdet bestäms mera konkret.

1 det förslag (alternativ 1). som lagrådsutredningen för sin del förordat. har en begränsning skett till sådan lagstiftning som till sin typ har ansetts mera väsentlig från granskningssynpunkt. Det föreslås omfatta bl. a.grund1agsbe- stämmelser om tryckfriheten. föreskrifter vilka begränsar de grundläggande fri- och rättigheterna som behandlas i 2 kap. regeringsformen och civilrättslig lagstiftning. .Av offentligrättslig lagstiftning föreslås ingå föreskrifter som gäller brott eller rättsverkan av brott. utredning om brott. tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott, tvångsmedel av annan anledning. rekvisition eller annat sådant förfogande. inskränkningar i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt. fastighetsbildning. konsumentskydd. natur- och miljövård, utsökning och konkurs samt föreskrifter som gäller skatt på inkomst, förmögenhet. arv eller gåva. Av annan lagstiftning som föreslås ingå i det obligatoriska granskningsområdet kan särskilt nämnas föreskrifter om domstolar och rättegång samt sekretesslagstif'tning.

Alternativ 11 är en utbyggnad av alternativ 1. Skillnaden mellan dessa båda alternativ och alternativ 111 hänför sig till beskrivningen av vilka föreskrifter inom området för 8 kap. 355 RF som skulle höra till det obligatoriska granskningsområdct. I stället för en uppräkning av ämnesområden skulle som rekvisit för granskningsobligatorium kunna anges i 3; t. ex. "före-

SOL? 197834

skrifter som avses i $&. om föreskrifterna måste anses-vara principiellt viktiga".

Från kravet på en obligatorisk lagrådsgranskning har lagrådsutredningen i samtliga alternativ föreslagit dels det undantaget att strafffxtstämmelser i specialstraffrätten inte skall behöva granskas av lagrådet om inte strängare straff än fängelse i ett år stadgas. dels. som nämnts tidigare. generella undantag för föreskrifter som inte är av mera ingripande betydelse för enskilda och inte heller är av invecklad beskaffenhet. för särskilt brådskande lagstiftning samt för föreskrifter av sådant slag att det med hänsyn till Iagrådsgranskningens ändamål är uppenbart obehövligt att höra lagrådet.

Experten hos lagrådsutredningen. departementsrådet Gunnar Björne. förordade i ett särskilt yttrande att skattelagarna skulle falla utanför det obligatoriska granskningsområdet med undantag av föreskrifterom arvs- och gåvoskatt samt föreskrifter om grunderna för taxerings- och uppbördsförf; - randet vid den direkta beskattningen och därmed sammanhi-fngande proces- suell lagstiftning. Björne yttrade bl. a. att skr-ittelagstiftningcn ofta rör frågor som är politiskt kontroversiella. att bedömningen. hur lagstiftningen bör utformas. är starkt beroende av politiska värderingar samt att denna lagstiftning därför vore mindre väl lämpad för obligatorisk lagrådsgransk- ning. Erfarenheten visade vidare enligt Björne att skattelagstiftningen av de politiskt ansvariga vanligtvis ansågs vara av mycket brådskande natur. Björne erinrade om den av majoriteten föreslagna regeln att lagrådets hörande kunde underlåtas. om därav följande dröjsmål skulle leda till avsevärt men. och fann det sannolikt att denna regel skulle få åberopas ofta i fråga om skattelagstiftningen och snarare få karaktären av huvudregel än av undan- tag.

Lagrådsutredningen har också aktualiserat frågan om lagprövningsrätten. Härom yttrar utredningen (s. 284):

Även om bestämmelserna om vad som obligatoriskt skall granskas av lagrådet utformas så klart och entydigt som möjligt. måste fråga ibland kunna uppkomma om inte en av riksdagen antagen lag. som inte har granskats av lagrådet . rätteligen borde ha underkastats sådan granskning. Detta lederi sin tur till frågan om underlåtenhet att höra lagrådet när det skulle ha skett inverkar på lagens giltighet. _, —— Lagprövnings— rätten. som hitintills har förblivit oreglerad. är f. n. föremål för prövning av rättighetsskyddsutredningen. Anledning saknas därför att i nu förevarande samman- hang ta ståndpunkt till nämnda fråga. Utredningen vill emellertid framhålla följande synpunkter. Lagrådet har inte någon beslutande funktion utan har endast att avge begärt yttrande. vilket inte är bindande för regeringen och riksdagen. Det kan därför måhända sägas vara mindre följdriktigt. om underlåtenheten att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan kan inte bortses från att lagrådets hörande ofta Råranledcrändringar av remitterade förslag. Vidare skulle en ordning. som innebär att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande närså hade bort ske inte inverkar på en lags giltighet. kunna tänkas föranleda att minskad uppmärksamhet ägnas frågan om lagrådsremiss behövs. Om ogiltighet skall kunna ifrågakomma, bör det inte vara i andra fall än då det är uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats. 1 praktiken torde man knappast ha anledning räkna med att lagrådsremiss skall underlåtas när det av bestämmelserna klart framgår att lagrådets hörande skall vara obligatoriskt.

Lagrådsutredningen utgår från att laggranskningen även i fortsättningen skall ankomma på en särskild institution. benämnd lagrådet.

Lagrådet

1 28 Lagrådet SOU 197834

Oavsett hur ett obligatoriskt granskningsområde närmare bestäms måste man. enligt utredningen ls. 262). räkna med att flera lagförslag skall kunna granskas samtidigt. Utredningen förordar därvid att lagrådet behålls som en enhetlig institution som vid behov kan arbeta på avdelningar. Man får då en avsevärt smidigare organisation och därmed bättre möjlighet att utnyttja lagrådets arbetskapacitet.

Beträffande lagrådets sammansättning ftamhåller lagrådsutredningen att lagrådets karaktär av i princip en representation av högsta domstolen och regeringsrätten bör bibehållas. Som skäl för att laggranskningen skall utföras av ledamöter i högsta domstolen och regeringsrätten har. framhåller utredningen (s. 265). brukat anföras främst värdet av att den erfarenhet av den dömande verksamheten i högsta instans som dessa domare har förvärvat tillförs lagstiftningsarbetet. liksom den betydelse för rättstillämpningen som deltagandet i granskningen av lagförslag anses ha. Angivet skäl för att laggranskningen bör ankomma på domare i högsta domstolen och regerings- rätten är enligt lagrådsutredningens mening fortfarande i huvudsak bärande. Utredningen pekar även på andra omständigheter. som kan åberopas. till exempel att verksamhet i någon av de båda högsta instanserna är ägnad att ge stor förtrogenhet med rättssystemet och överblick över detta. att dessa instansers ledamöter i allmänhet har betydande erfarenhet av lagstiftnings- arbete samt att det förhållandet att laggranskningen åvilar ledamöter i dessa båda instanser dessutom ansetts utgöra en garanti för det granskande organets självständighet gentemot regeringen och riksdagen.

Enligt lagrådsutredningens direktiv skall lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från högsta domstolen och regeringsrätten än som motsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning. eller högst åtta domare med fri fördelning mellan antalctjustitieråd och regerings- råd.

För att lagrådets granskningskapacitet skall kunna ökas har lagrådsutred- ningen föreslagit att antalet ledamöter på lagrådsavdelning minskas. Frågan om lagrådsavdelnings sammansättning har. framhåller utredningen. också samband med antalet avdelningar som krävs för att lagrådet skall kunna bemästra den arbetsbörda som kan väntas. Med de alternativ i fråga om det obligatoriska granskningsområdet som utredningen lägger fram måste möjlighet finnas för lagrådet att arbeta på tre avdelningar. lnte heller kan ett behov av fyra avdelningar uteslutas. Utredningen menar att så många avdelningar inte bör finnas annat än rent tillfälligt.

Lagrådsutredningen föreslår (s. 268) att lagrådsgranskningen skall kunna utföras av avdelning med tre ledamöter. Vid en sammansättning med tre ledamöter kan man därvid — med sammanlagt nio ledamöter från högsta domstolen och regeringsrätten — alltid räkna med tre avdelningar och. om tre av ledamöterna rekryteras utanför kretsen av i tjänst varandejustitieråd och regeringsråd. även fyra avdelningar. Av de tre ledamöterna på en avdelning bör nämligen enligt utredningen en ledamot kunna rekryteras utanför kretsen av aktiva justitieråd och regeringsråd.

Mot bakgrund av att det obligatoriska granskningsområde som utred- ningen föreslär omfattar lagförslag inom olika lagstiftningsområden fallande inte endast inom högsta domstolens verksamhetsområde förordar utred- ningen att lagrådets avdelningar skall kunna ha sinsemellan olika samman-

SOU 1078:34

sättning i fråga om proportionen mellan antalet justitieråd och antalet regeringsråd. Avdelning föreslås (s. 270) således kunna bestå såväl av två justitieråd och ett regeringsråd som av ett justitieråd och två regeringsråd. beroende på inom vilken domstols verksamhetsområde som ett remitterat lagförslag i första hand faller.

Möjligheten att anlita fackman bör enligt lagrådsutredningens mening kunna bibehållas. Sådan fackman bör förordnas att biträda som särskild sakkunnig och inte som för närvarande ha ställning som ledamot.

Lagrådsutredningen anser (s. 271) att den nuvarande tjänstgöringstiden om två år är väl avvägd. Redan med hänsyn till att tjänstgöringstiden inte bör vara längre än två år är det. enligt utredningens mening. inte lämpligt att organisera lagrådet som en ordinär myndighet med fast inrättade tjänster. man skulle då bland annat behöva laborera med tjänstledighet för de berörda domarna. Med bibehållande av den faktiska anknytningen till de två högsta domstolarna underlättas möjligheten att ta i anspråk justititeråden och regeringsråden för dömande verksamhet när deras deltagande i laggransk- ningen inte påkallas.

Med ett obligatoriskt granskningsområde enligt något av de alternativ som lagrådsutredningen lägger fram kan laggranskningen enligt lagrådsutred- ningen (s. 271) antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. Avdelning- arna bör enligt förslaget likställas formellt. sålunda bör den nuvarande ordningen med ordinarie och extra avdelningar överges.

Beträffande frågor om tjänstgöringsskyldighet. tjänstgöringstidens längd och utseende av ledamöter i lagrådet hänvisas till lagrådsutredningens förslag (5. 271 ff).

Beträffande lagrådets arbetsformer anför och föreslår lagrådsutredningen bland annat följande.

Lagrådets yttrande skall även fortsättningsvis inhämtas av regeringen och avse ett av regeringen godtaget lagförslag ts. 274). Detta utesluter i och för sig inte att lagrådet kan påbörja granskningen dessförinnan. Departement bör under beredningen av ett Iagstiltningsärcnde kunna begära att under hand få höra lagrådets synpunkter beträffande viss fråga. Sistnämnda förhållanden torde inte kräva någon uttrycklig reglering. Det böri fortsättningen liksom hittills ankomma på lagrådets ledamöter att själva avgöra vilket arbetssätt som är lämpligast. Lagrådet skall. enligt förslaget. vidare ha frihet att avgöra vad i ett remitterat lagförslag som äri behov av en närmare granskning. Det departement i vilket förslaget har utarbetats bör vara skyldigt att tillhanda- hålla lämplig föredragande. även om lagrådets yttrande har begäns av riksdagsutskott (s. 277). Om remiss från riksdagsutskott skulle avse ett lagförslag som har väckts inom riksdagen. bör det ankomma på utskottet att ställa föredragande till lagrådets förfogande. Bestämmelser om detta föreslås bli intagna i lagen om lagrådet. Lagrådets yttrande skall avges skriftligen. men liksom för närvarande bör redaktionella och liknande anmärkningar kunna göras under hand. 1 fråga om utformandet av yttrandena skall det ankomma på lagrådets ledamöter att själva bedöma hur man lämpligen bör förfara.

Lagrådsutredningen har funnit att det - med hänsyn till att lagrådet enligt nya RF inte principiellt torde skilja sig från andra myndigheter — framstår som naturligt att lagrådet. när det avger begärt yttrande över ett lagförslag. alltid redovisar myndighetens mening. Mot bakgrund härav föreslås regler om

Lagrådet

130 Lagrådet

SOU I97R:34

omröstning när skiljaktiga meningar förekommer och om vem som skall vara ordförande på avdelning. Se vidare härom i förslaget. s. 277 f.

6.7 Antalet lagrådsremisser efter 1971

Vid sin egen bedömning av hur regeringen utnyttjat lagrådsgranskningen efter 1971 har rättighetsskyddsutredningen hämtat material från såväl lagrådsutredningens betänkande som konstitutionsutskottets gransknings— betänkanden (jämför ovan avsnitt 6.5.2). Utredningen har därutöver inhämtat vissa uppgifter.

Efter övergången till det fakultativa systemet minskade antalet lagrådsre- misser kraftigt. Efter grundlagsändringen i februari remitterades under 1971 27 lagförslag till lagrådet. Under samma tid förelades riksdagen 12 lagförslag som inte remitterats och som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska området. sådant detta hade kommit att tillämpas. Motsva- rande siffror för de följande åren var för 1972 15(18). för år 1973 13 (26). för år 1974 11 (31)och för år 1975 20(21). Under 1976 remitterades av regeringen 8 lagförslag. Motsvarande siffror för 1977 var 26 (19).

Som exempel på lagförslag som inte lagrådsgranskades kan nämnas förslag till sjömanslag (prop. 1973140). till lag om tillfälligt omhändertagande (prop. l973zllS). till ledningsrättslag (prop. 19731157). till lag om rättegången i arbetstvister (prop. l974:77). till lag om ändring i föräldrabalken (prop. 19741142. gällande bl.a. grunderna för omyndighetsförklaring och dess hävande. förmyndares uppgifter och vissa ändrade processuella regler) samt till lag om bostadsdomstol (prop. 1974:151).

Propositionerna i lagärendcn under åren 1971—1977 utgjorde omkring 60 procent av samtliga propositioner. Till lagrådet remitterade lagförslag under samma tid uppgick år 1971 till 36 procent av lagpropositionerna. 1972 till 20. 1973 till 11. 1974 till 10. 1975 till 16..l976 till 6 samt 1977 till 30 procent.

Siffrorna visar att antalet lagrådsremisser sjönk kraftigt under åren 1971—1974 och att de under 1975 åter steg. Under år 1976 remitterade regeringen endast åtta lagförslag till lagrådet. Linder 1977 remitterades 26 lagförslag. medan 19 tillhörande det gamla obligatoriska området inte remitterades. Antalet sådana lagförslag. som enligt tidigare gällande regler torde ha hört till det obligatoriska gransk ningsområdet och som inte remitterades till lagrådet. ökade under åren 1971—1974. För år 1975 var antalet sådana förslag lägre än 1974 men högre än 1971.

Samtliga de förslag. som efter övergången till en fakultativ ordning och fram till och med 1977 har remitterats till lagrådet. kan. med något enstaka undantag under 1977. hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsom- rådet.

Möt bakgrund av den gemensamma borgerliga reservationen till konstitu- tionsutskottets yttrande över prop. 1970:24 och flertalet borgerliga motioner under de följande åren. alla i syfte att utvidga lagrådsgranskningen utöver gällande författning. har utredningen funnit det vara av intresse att närmare undersöka hur lagrådet utnyttjats efter regeringsskiftet 1976.

Att bygga en sådan bedömning på andra halvåret 1976 är på grund av regeringsskiftet knappast rättvisande och denna tid torde kunna lämnas

5015 197834

utanför vidare jämförelser. Under år 1977 remitterades. som framgår ovan. 26 lagförslag till lagrådet. Nästan alla torde kunna hänföras till det tidigare obligatoriska granskningsområdet. Under samma tid förelades riksdagen 19 lagförslag. som inte granskats av lagrådet och som torde likaledes kunna hänföras till det tidigare obligatoriska området.

(iällande regler. enligt vilka det överlämnas till regeringen att fritt bestämma över vilka lagförslag lagrådets _vttrande skall inhämtas. har tillämpats på ett relativt likartat sätt av regeringen. oavsett vilka partier den representerat. Det förefaller möjligen som om en viss förändring har skett under det senaste året. Emellertid finns ännu inte tillräckligt lång erfarenhet för att grundlägga ett slutgiltigt omdöme.

Av intresse vid bedömningen av lagrådets roll i lagstiftningsarbetet efter övergången till fakultativ granskning är i detta sammanhang vidare uppgifter om lagrådets tjänstgöring. Lagrådet arbetade på två avdelningar.en ordinarie och en extra. under hela är 1971 och fyra och en halv månad. fr. o. m. den 14 augusti till årets slut.år 1972. En extra avdelning var också i tjänst under hela år 1973. Under år 1974 var en extra avdelning förordnad sammanlagt sju månader. den ljanuari—den 11 april och den 16 september—den 31 december, och under år 1975 nio och en halv månad. den 1 januari—den 30juni och den 15 september—den 31 december. Under år 1976 varen extra lagrådsavdelning förordnad från årets början t. o. m. den 31 mars och fr. o. m. den 29 november till årets slut. En extra avdelning var förordnad under hela år 1977. Därutöver var ytterligare en extra avdelning i tjänst under drygt sex månader. den 7 februari—den 23 maj och den 29 augusti—20 november.

6.8 Överväganden

6. 8. 1 Allmänna utgångspunkter

1 direktiven för rättighetsskyddsutredningen har departementschefen anfört att starka skäl enligt hans mening talar för ett återinförande av en obligatorisk medverkan av lagrådet i lagstiftningsarbetet (Dir 197711 5. 5). Utredningen har enligt direktiven att mot bakgrund av det av lagrådsutredningen redovisade materialet ta ställning till hur man skall avgränsa området för den obligatoriska lagrådsgranskningen. hur lagrådet skall vara sammansatt och hur dess granskning av rättighetsbegränsande lagar skall föras in som en särskild del av rättighetsskyddet.

Direktiven för rättighetsskyddsutredningen är således i fråga om lagrådets ställning och uppgifter närmast inriktade på ett system med obligatorisk granskning av förslag till lagar på bestämda områden. Ett sådant system medför vissa krav på lagrådet i kvantitativt hänseende. Dessa krav måste ställas i relation till det antal personer som skall tjänstgöra i lagrådet. En given utgångspunkt är att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regeringsråd. Detta ger garanti inte bara för hög kompetens i allmänhet utan också för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande.

Många skäl talar för att de två högsta domstolarna inte bör bli större än de är nu. Enligt direktiven för lagrådsutredningen bör lagrådsgranskningen i princip inte få ta i anspråk fler domare från de två högsta domstolarna än som

Lagrådet

132 Lagrådet

SOU 1978234

motsvarar två lagrådsavdelningar i nuvarande sammansättning. Lagrådsut- redningens förslag innebär att högst nio justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt. Detta bör vara den yttersta gränsen.

Det råder allmän enighet om att lagrådets verksamhet är värdefull såsom ett led i arbetet på att få fram fullgoda lagförslag. Granskningen i lagrådet ären garanti för att rättssäkerhetsintresset samt kravet på enhetlighet. konsekvens och klarhet i rättssystemet iakttages.

De regler om obligatorisk granskning som gällde fram till 1971 gav säkerhet föratt alla förslag till lagar på vissa centrala områden remitterades till lagrådet. Detta system var dock behäftat med vissa svagheter. Det fanns ingen möjlighet att göra undantag för obetydliga lagändringar så länge de föll inom obligatoriet. Lagrådets arbetstid kom alltså att tagas i anspråk för vissa föga angelägna uppgifter. Man kom i praxis inte helleratt i nämnvärd omfattning utnyttja möjligheterna att begära lagrådets yttrande över författningar som låg utanför det obligatoriska området. Skatteförfattningarna hänvisades t. ex. — med något undantag — inte till lagrådet.

Detta är bakgrunden till den ändring i fråga om lagrådets hörande som gjordes åren 1970 och 1971. Majoriteten inom konstitutionsutskottet yttrade att en övergång till ett fakultativt system över hela fältet var den enda lösning som kunde garantera den önskvärda flexibiliteten i lagrådets arbete utan att högsta domstolens och regeringsrättens uppgifter som domstolar skulle lida men. Utskottsmajoriteten betecknade det som en brist att det med då gällande ordning inte fanns utrymme för en mera omfattande granskning inom det fakultativa området; en lagrådsgranskning av lagförslag inom detta område framstod. menade utskottsmajoriteten. i åtskilliga fall som en angelägnare uppgift än granskningen av vissa förslag inom den obligatoriska sektorn. Vid övergång till ett fakultativt system skulle det bli möjligt att väga hithörande intressen mot varandra och att därvid göra den prioritering som vid en helhetsbedömning framstode som riktigast.

De förhoppningar som knöts till 1971 års reform har inte infriats. En förklaring härtill kan vara att arbetet med ett lagförslag ofta från i varje fall någon synpunkt framstår som brådskande. Endast ett par enstaka lagförslag utanför det gamla obligatoriska området har remitterats till lagrådet.

Ett självklart mål vid utformningen av de nya reglerna om lagrådsgransk- ningen bör vara att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de lagförslag som behöver dess granskning och inga andra.

När lagrådsgranskningen gjordes frivillig. åberopades inte bara praktiska skäl utan även principiella. Härvid framhölls att det inte var förenligt med en fullt konsekvent parlamentarism att tillförsäkra ett organ som saknar parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftnings- ärenden. Det borde. yttrades vidare. ankomma på regeringen att ensam avgöra hur dess förslag lämpligen borde förberedas och utformas.

Föredragande departementschefcn yttrade i 1970 års proposition att det tidigare förekom att lagrådet gjorde uttalanden med politisk innebörd. Sådana yttranden torde ha varit sällsynta under senare år. Riksdagen har vid olika tillfällen under efterkrigstiden uttalat att lagrådets granskning inte borde omfatta lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska sida.

SOU 1978:34

Om man nu på nytt vill införa regler om att vissa lagar skall remitteras till lagrådet. är det angeläget att man samtidigt skapar säkerhet föratt lagrådet inte får ställningen av ett politiskt organ. Det torde numera råda full enighet om att lagrådets granskning bör omfatta endast lagförslagens juridiska sida och att prövningen av lörslagens allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riksdagen och regeringen. Utredningen anser att denna sida av problemet är så viktig att regeringsformen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse i ämnet.

Då man med principiellt betonade resonemang har tagit avstånd från ett system med obligatorisk remiss till lagrådet i vissa fall. kan gällande grundsatser om lagprövning ha haft viss betydelse. Man kan ha hyst farhågor för att regler om obligatorisk remiss skulle kunna få den konsekvensen att rättstillämpande organ i efterhand skulle betrakta en av riksdagen beslutad lag. vilken inte hade granskats av lagrådet. såsom ogiltig därför att organet för sin del fann att lagen i själva verket löll inom det obligatoriska området. En sådan konsekvens av regelsystemet kan självfallet vara synnerligen allvarlig. Utredningen anser att man bör utforma reglerna om lagrådsgranskning så att risken för en rättstillämpning av nu skildrat slag bortfaller.

6.8.2 Inriktningen av lagråtfsgranskningen

Vad som utmärker lagrådsgranskningen i jämförelse med den granskning som remissinstanser i allmänhet utför är att lagförslagen remitteras till lagrådet först efter det att regeringen har fattat principbeslut om att förslagen skall läggas fram för riksdagen. Syftet med lagrådsremissen är endast att regeringen skall få råd i rättsliga och lagtekniska frågor.

Det torde vara ofrånkomligt att det i många fall råder skilda meningar om vad lagrådet bör befatta sig med. Vad som i ett läge ter sig som ett val mellan skilda tekniska metoder att nå ett mål kan senare. när de politiska partierna har börjat utforma sina ståndpunkter i frågan. vara ett politiskt omstritt problem. Självfallet får det inte komma i fråga att lagrådet exempelvis avstår från att hävda en mening i fråga om tolkning av en viss grundlagsbestäm- melse därför att något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan; detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan riksdagen och rättstillämpande organ.

1 departementschefens yttrande till 1970 års regeringsförslag angående lagrådet nämndes fyra moment i den granskning som skulle ankomma på lagrådet. nämligen

1 att undersöka om den tekniska metod som har valts för att realisera ett

lagförslags syften är ändamålsenlig.

att undersöka om olika regler i förslaget står i överensstämmelse med varandra. 3 att undersöka om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. 4 att uppmärksammasvårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klarläggande uttalanden om hur svårig- heterna skall bemästras. IJ

Något förslag om att de skilda momenten i lagrådsgranskningen skulle komma till uttryck i grundlagens text framlades icke.

Lagrådet

134 Lagrådet

5011 1978134

lnte heller lagrådsutredningen har funnit det behövligt att föreslå någon grundlagsregel om granskningens inriktning. Principen att lagrådet inte bör gå in på de allmänna politiska överväganden som ligger till grund för lagförslagen iakttages. framhåller utredningen. sedan länge i lagrådets verksamhet. Utredningen ansluter sig i sin framställning nära till vad som sades i 1970 års proposition om de fyra momenten i granskningen. Utredningen tillfogar härvid det närmast självklara att lagrådet även bör kontrollera att det sakliga innehållet i ett granskat lagförslag har kommit till uttryck i lagtexten på ett adekvat sätt. Lagrådsutredningen yttrar vidare att bedömandet. huruvida ett lagförslag är förenligt med annan lag. t. ex. grundlag. kan leda in lagrådet på politiskt kontroversiella frågor: utredningen hänvisar här till 2 kap. 12 å andra stycket regeringsformen. Under hänvisning till direktiven framhåller utredningen vidare att lagrådet också bör bevaka rättssäkerhetsintresset. Eftersom det vidare. i praktiken inte alltid är möjligt att dra en bestämd gräns mellan en rent formell juridisk-teknisk granskning och en granskning av förslagens sakliga innehåll. måste lagrådet ibland även av andra skäl i sina yttranden ge sig in på förslagens materiella innehåll. Lagrådsutredningen erinrar emellertid om att lagrådet yttrar sig över ett förslag först sedan regeringen har ställt sig bakom det och att detta föranleder att lagrådet bör iaktta återhållsamhet när det uttalar sig i materiellt hänseende. Utredningen säger slutligen att lagrådet givetvis inte har att yttra sig i andra hänseenden än som omfattas av den sakkunskap och erfarenhet som representeras i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen vill framhålla att det under senare tid knappast har förekommit några nämnvärda meningsskiljaktigheter i fråga om lagrådsgranskningens inriktning i sak. Den uppräkning av ändamålen med granskningen som gjordes i motiven till 1970 års förslag kan rättighets- skyddsutredningen för sin del ansluta sig till. lnte heller de uttalanden som lagrådsutredningen har gjort i anslutning till denna uppräkning ger anledning till gensaga. Vad lagrådsutredningen anförtorde i själva verket rymmas inom momenten i uppräkningen. Att bevaka att ett granskat lagförslag inte strider mot rättssäkerhetens krav måste sålunda omfattas bl.a. av uppgiften att undersöka. om förslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt. Detsamma gäller uppenbarligen bedömandet huruvida lagförslaget är förenligt med grundlag. En sak för sig är att den nya regeringsformen och alldeles särskilt senare tillkomna mera preciserade bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter får till följd att lagrådet härvidlag får mera vidsträckta uppgifter än tidigare.

Vid 1970—71 års reform fann man det inte nödvändigt att i författningstext precisera inriktningen av lagrådets granskning. 1 och med att granskningen inte längre skulle vara obligatorisk. fanns inte något behov av en sådan precisering.

Om man emellertid nu skall låta grundlagen föreskriva att lagförslag av vissa typer skall eller bör granskas av lagrådet. kommer saken i ett annat läge. Det blir då betydelsefullt. inte minst med tanke på lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende.att grundlagen så långt möjligt gör det klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. Lagrådet skall inte behöva riskera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning är politiskt inriktad eller för att det inte i den omfattning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis

SOU l978134

frågor om tolkning av grundlag eller frågor av rättssäkerhctskaraktär.

Från riksdagens och regeringens synpunkt kan det inte gärna råda någon tvekan om att det är en fördel att förfoga över ett högt kvalificerat fristående organ sådant som lagrådet för granskning av rättsliga frågor. inte minst de frågor om förenlighet med grundlag som med en fortgående utbyggnad av bestämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter tenderat att bli allt viktigare. Förutsättningarna för att lagrådet skall fylla sin uppgift som rådgivare i rättsliga och lagtekniska frågor förbättras. om man genom att bestämma inriktningen av dess granskning lyckas åstadkomma att lagrådet inte på något håll uppfattas som ett politiskt organ. Ett väsentligt värde hos lagrådsgranskningen ligger i att den i hög grad minskar riSkerna för konflikter i rättstillämpningen mellan riksdagen och regeringen å ena sidan och domstolarna å den andra.

I samband med de nu behandlade problemen nämnde lagrådsutredningen att det hade inträffat att riksdagsutskott i beslut om remiss till lagrådet hade angivit att lagrådet skulle yttra sig över motioner som hade väckts med anledning av proposition. Sådana motioner hade ibland. nämnde utred- ningen. innehållit yrkanden som hade avsett propositionens allmänna politiska grunder. t. ex. att propositionen till följd av rent politiska övervä- ganden skulle avslås. Det var. yttrade utredningen. önskvärt att remissen till lagrådet inte kom att avse sådana motionsyrkanden.

Problem av detta slag torde få en naturlig lösning. om regeringsformen kommer att innehålla en föreskrift av här ifrågavarande slag angående inriktningen av lagrådets granskning. En sådan föreskrift måste få till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje enskilt fall begränsa remissen till de i den här avsedda meningen rättsliga frågor som önskas belysta. Oavsett hur remissen formuleras skall lagrådet hålla sig inom den ram som föreskriften om granskningens inriktning drar upp.

Remitteras till lagrådet förslag som faller utanför ett obligatoriskt område. kan granskningsuppgiften självfallet begränsas till något eller några av de i föreskriften angivna momenten. Av praktisk betydelse kan exempelvis vara att få en belysning av frågan. om ett förslag är grundlagsenligt.

6.8.3 Området/ör lag/'ädsgranskningen

' Rättighetsskyddsutredningen har i det föregående angivit de allmänna utgångspunkterna för sina förslag om lagrådet. Utredningen har därvid ställt upp för sig det tämligen självklara målet att det totala värdet av granskningen blir så stort som möjligt; lagrådet skall granska alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra.

Förarbetena till 1971 års ändring i grundlagen i fråga om lagrådet låter antaga att syftet med denna ändring var detsamma. Man sade sig vilja få ut av granskningen så mycket som möjligt av värde. Givetvis har lagrådsutred- ningen sökt tillgodose ett liknande syfte. Erfarenheten av tillämpningen visar att [971 års regler inte helt motsvarade det angivna syftet. Mycket talar föratt man hellre bör välja en metod i stil med den som lagrådsutredningen har förordat.

[ lagrådsutredningens huvudalternativ bestäms det obligatoriska gransk- ningsområdet genom en uppräkning av skilda typer av föreskrifter, de flesta

Lagrådet

[36 Lagrådet

SOU lf)78:34

typerna preciserade genom hänvisningar till olika bestämmelser i grundlag. Uppräkningen omfattar föreskrifter i grundlag om tryckfriheten. föreskrifter som innebärbegränsning av någon av de fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen. föreskrifter som avses i 8 kap. 2 & regeringsformen (i huvudsak hela civilrätten). vissa viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. 3 & regeringsformen. föreskrifter som avses i 8 kap. 5 ;" regeringsformen såvitt gäller den kommunala beskattningen. föreskrifter om lagrådets sammansättning eller tjänstgöring. vissa av de föreskrifter som enligt skilda bestämmelseri 11 kap. regeringsformen skall ha form av lag samt föreskrifter om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Ett generellt undantag skulle gälla för sådana specialstraffrättsliga föreskrifter enligt vilka maximistraffet var högst fängelse ett är. detta givetvis under förutsättning att föreskrifterna inte på annan grund tillhörde det obligatoriska gransknings- området. Vidare skulle undantag från den obligatoriska granskningen gälla om en av tre uppräknade förutsättningar var för handen. nämligen

1 att föreskriften ej var av mera ingripande betydelse för enskilda och ej heller var av invecklad beskaffenhet. att föreskriften var av sådant slag att det med hänsyn till lagrådsgransk- ningens ändamål var uppenbart obehövligt att höra lagrådet. att lagrådets hörande skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. rg '.'.)

Lagrådsutredningens förslag har avsevärda företräden ijämförelse med de regler som gällde intill l97l års ändring. Medan det principiellt obligatoriska området skulle omfatta de centrala lagar som föll inom det gamla obligatoriet (allmän civil-- och kriminallag). skulle det däremot bli möjligt att lämna åt sidan sådana lagändringar som har liten betydelse för enskilda och andra författningar som av en eller annan anledning saknar eller har endast ringa principiellt intresse. Förslaget skulle härigenom ge utrymme för granskning av lagar av väsentlig betydelse utanför det tidigare obligatoriska området. Det skulle också göra det möjligt att underlåta remiss till lagrådet i fall av extrem brådska. '

Av betydelse för bedömningen av lagrådsutredningens förslag är vad det rättsligt sett innebär att granskningen iangivna fall är obligatorisk. Härom har utredningen. med hänvisning till de resonemang som under senare år har förts om rättstillämptmde myndigheters lagprövning. yttrat (s. 284) att lagrådet inte har någon beslutande funktion utan endast har att avge yttranden. Som inte är bindande. och att det därför måhända vore mindre följdriktigt. om underlåtenhet att höra lagrådet skulle föranleda en lags ogiltighet. Å andra sidan. fortsatte utredningen. kan det inte bortses från att lagrådets hörande ofta föranleder ändringar i remitterade förslag och att en ordning. enligt vilken underlåtenheten inte inverkade på en lags giltighet. kunde tänkas föranleda att man ägnade minskad uppmärksamhet åt frågan. om remiss till lagrådet behövs. Om ogiltighet skulle kunna komma i fråga. borde det. yttrade utredningen. inte vara i andra fall än då det var uppenbart att lagrådets yttrande borde ha inhämtats.

Som tidigare anförts bör man utforma reglerna om lagrådsgranskning så att man avlägsnar risken för en rättstillämpning som innebär att lagar. som inte har granskats av lagrådet. betraktas som ogiltiga därför att rättstillämpande

SOU l978z3—f

organ för sin del finner att lagen i själva verket faller inom det obligatoriska området. Det finns goda skäl att antaga att det. om lagrådsutredningens förslag genomfördes.i praktiken intealls eller i vart fall ytterst sällan skulle bli aktuellt för rättstillämpande organ att ens allvarligt överväga att vägra tillämpa en lag på den grund att förslaget inte hade granskats av lagrådet. Enligt rättighetsskyddsutredningens mening är emellertid lagrådsutred- ningens förslag från denna synpunkt inte helt tillfredsställande. Det är exempelvis knappast någon naturlig uppgift för ett rättstillämpande organ att i efterhand pröva. om det vid Iagstiftningsärendets behandling förelåg sådan brådska att avsevärt men skulle ha uppkommit såsom följd av lagrådets hörande. Något liknande gäller bedömandet. huruvida en föreskrift är av mera ingripande betydelse för enskilda. Det kan vidare sägas att hänvis- ningen i punkten 2 till lagrådsgranskningens ändamål måste framstå som oklar när grundlagstexten inte anger detta ändamål. Det senast sagda kommer i annan dager. om regeringsformen i enlighet med vad som har förordats här kommer att reglera inriktningen av lagrådsgranskningen. Som helhet vill emellertid rättighetsskyddsutredningen hävda att det yttersta bedömandet av undantag sådana som de nämnda bör ligga i händerna på riksdagen.

Med ett obligatoriskt granskningsområde. utformat enligt principerna i lagrådsutredningens huvudförslag. blir det i varje fall nödvändigt att modifiera förslaget så att det blir en uppgift för enbart riksdagen att slutligt tillämpa de skönsmässigt utformade undantagsreglerna.

Att man på detta sätt minskar riskerna för konflikter mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan de rättstillämpande organen kan i praktiken få till följd att regler sådana som de av lagrådsutredningen föreslagna uppfattas som mindre stela. Även med en sådan uppmjukning kan emellertid dessa regler stundom tänkas bli tillämpade på ett sätt som synes mindre tillfredsställande. Tidigare har nämnts att uppräkningen av före- skrifter som skulle tillhöra det obligatoriska området omfattade bl. a. vissa viktiga typer av offentligrättslig lag enligt 8 kap. Bä regeringsformen. dvs. sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt lagrådsutredningens förslag skulle sådana föreskrifter höra till det obligatoriska området. om de gäller brott eller rättsverkan av brott. utredning om brott. tvångsmedel eller utlämning eller annan åtgärd med anledning av brott. tvångsmedel av annan anledning. rekvisition eller annat sådant förfogande. inskränkning i rätten att förvärva eller inneha fast egendom eller tomträtt. fastighetsbildning. konsument- skydd. natur- eller miljövård. utsökning. konkurs eller skatt på inkomst. förmögenhet. arv eller gåva.

En uppräkning av vissa ämnen inom det mycket vidsträckta område över vilket 8 kap. 3 & regeringsformen spänner måste. som lagrådsutredningen har framhållit (s. 293). bli i viss mån godtycklig. Såvitt rättighetsskyddsutred- ningen kan finna. är de typer av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skall föras till det obligatoriska området väl valda; det kan utan tvivel hävdas att granskning i lagrådet här som regel är angelägen. Det finns emellertid många andra slag av föreskrifter där en granskning också ofta vore till stor nytta. såsom föreskrifter om socialförsäkringar, vilka delvis faller in

Lagrådet

38 Lagrådet

SOU l978134

under 8 kap. 3 så". och vidare föreskrifter om personskydd på dataområdet eller kreditupplysning. Lagrådsgranskning kan också vara i hög grad påkallad i fråga om byggnadslagstiftningen. som enligt utredningsförslaget delvis skulle falla utanför obligatoriet.

Lagrådsutredningen har understrukit (s. 285) att det inte är möjligt att avgränsa ett obligatoriskt granskningsområde på sådant sätt att all lagstift- ning som lämpligen bör granskas av lagrådet innefattas och all annan lagstiftning faller utanför. I fråga om lagförslag som faller utanför det obligatoriska området men likväl kan behöva granskas har utredningen hänvisat till den fakultativa möjligheten att begära lagrådets yttrande.

Man befinner sig här i ett dilemma. i någon mån likt det som förelåg när man 1970 och 1971 beslöt att avskaffa det tidigare obligatoriet. Skall man ha någon utsikt att förverkliga det av rättighetsskyddsutredningen uppställda målet - att grundlagsregeln skall leda till att lagrådet granskar alla de förslag som behöver dess granskning och inga andra — har man anledning att pröva andra utvägar än den som lagrådsutredningens huvudförslag innebär.

En utväg vore då att något minska den grupp av föreskrifter enligt 8 kap. 3ä regeringsformen som skall föras till det obligatoriska granskningsområdet och komplettera bestämmelsen härom med en annan grupp av föreskrifter. där remiss till lagrådet skulle rekommenderas men inte vara obligatorisk. Den förra gruppen skulle då givetvis omfatta de typer av föreskrifter där man räknar med att lagrådets synpunkter vanligen skulle behövas. Hit finge rimligen höra föreskrifter om brott eller rättsverkan av brott. om tvångsmedel eller annan åtgärd med anledning av brott eller misstanke om brott. om tvångsmedel av annan anledning. om skatt på inkomst. förmögenhet. arv eller gåva — däribland även lag om kommunal inkomstskatt —- om utsökning eller om konkurs. Den grupp av föreskrifter där remiss till lagrådet skulle rekommenderas i grundlagstexten men inte vara obligatorisk kunde omfatta lag enligt 8 kap. 3 & om rekvisition eller annat sådant förfogande.om rätten att förvärva. inneha eller utnyttja fast egendom eller tomträtt eller om konsu- mentskydd. flit skulle också kunna föras lag om socialförsäkring. om personskydd på dataområdet eller om kreditupplysning samt sådana lagfö- reskrifter om byggande som inte hör till det obligatoriska granskningsområ- det.

Givetvis skulle. liksom enligt lagrådsutredningens förslag. undantag i fråga om de obligatoriska fallen göras för specialstraffrättsliga regler med lindrigare straffpåföljder. Likaledes skulle de' tre allmänna undantagsreglerna för mindre betydelsefulla och mindre invecklade fall. fall där lagrådets hörande är obehövligt och brådskande fall göras tillämpliga. och det skulle vara enbart riksdagens sak att pröva. om någon av dessa undantagsregler kunde göra det försvarligt att underlåta remiss till lagrådet.

De största svårigheterna när det gäller att dra en gräns mellan de obligatoriska fallen och de fall där lagrådsgranskning blott rekommenderas vållar just föreskrifterna enligt 8 kap. 3å regeringsformen. Väljer man metoden med en delning i två sådana grupper. kan det finnas skäl att överväga. om man inte borde kunna föra vissa andra typer av föreskrifter från det i princip obligatoriska området till det där lagrådsgranskning blott rekommenderas. Här kunde komma i fråga föreskrifter om resning i avgjort ärende. om återställande av försutten tid. om befogenhet för annan

SOU lff7ffi3-f

myndighet än domstol att avgöra rättstvist mellan enskilda eller om statstjänstemännens rättsställning.

Det nu skildrade sättet att bestämma lagrådets granskningområde har vunnit sympatier inom rättighetsskyddsutredningen. Det obligatoriska området minskar något. och samtidigt ger man. till följd av att man i "rekommendationsområdet" kan ta upp vissa typer av föreskrifter som inte rymdes inom lagrådsutredningens obligatorium. ett incitament för rege- ringen att göra urvalet mellan föreskrifterna enligt 8 kap. 3 i regeringsformen i högre grad efter rationella kriterier.

Lagrådsutredningen har varit inne på tanken att mjuka upp gränsen kring det obligatoriska granskningsområdet ytterligare. Med avseende på före- skrifter enligt 8 kap. 3 & regeringsformen har nämligen utredningen ts. 309) diskuterat en grundlagsregel att förutsättningen för att dessa föreskrifter skulle falla inom det obligatoriska området skulle vara att de "måste anses vara principiellt viktiga". litt sådant grepp har utredningen betecknat som från vissa synpunkter överlägset skilda uppräkningsmetoder. Utredningen har emellertid ansett att ett allmänt hållet rekvisit ger en vag gräns för tillämpningsområdet och att det är vanskligt att förutse hur en bestämmelse av angiven innebörd kommer att tillämpas.

Med lagrådsutredningens utgångspunkt — att reglerna om obligatorisk granskning i lagrådet skall vara underkastade kontroll genom lagprövning — är det naturligt att man tar avstånd från allmänt hållna rekvisit av typen "principiellt viktig". Frågan kommer i ett annat läge. om kontrollen även i dessa fall. såsom här förutsättes. förbehålles riksdagen. Man förlorar emellertid i så fall. kan det hävdas. åtskilligt av regleringens bindande karaktär. och det kan göras gällande att man skulle komma i ungefär samma läge som efter l97l års reform.

lnom rättighetsskyddsutredningen har det dock hävdats att det skulle vara möjligt att komma nära det uppställda målet genom en reglering med karaktär av principlösning. En sådan lösning kan i viss mån uppfattas som motsatsen till en enumeration. Det avgörande blir inte. om lagförslaget hör till en viss typ av föreskrifter. bestämd till sin konstitutionella karaktär. utan i stället om förslaget fyller vissa på principiella grunder formulerade krav på exempelvis innebörd. räckvidd eller verkningar.

Med en sådan konstruktion finns det inte samma anledning att vid formuleringen av grundlagsregeln väga skilda typerav föreskrifter på guldvåg som vid en enumerationsmetod. Av praktisk betydelse är särskilt den stora och viktiga gruppen av föreskrifter enligt 8 kap. Sä regeringsformen. Man kommer ifrån den tidigare angivna nackdelen med ett enumerationssystem. att man inte kan undgå att få med vissa mindre angelägna ting och å andra sidan kan tappa bort förslag som. bedömda för sig. är av stor betydelse. En mindre bunden avvägning kan göras över ett större område. Det bör då inte föreligga något hinder att bland de författningar som normalt skall granskas av lagrådet nämna alla lagar enligt 8 kap. H regeringsformen. På liknande sätt kan man undgå att välja ut vissa av föreskrifterna enligt ll kap. regeringsformen; alla dessa föreskrifter bör nämnas bland dem som normalt skall granskas av lagrådet. ! övrigt bör hit föras de föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsom- rådet. nämligen grundlag om tryckfriheten. lag om begränsning av rätten att

Lagrådet

l40 Lagrådet

SOU 1978234

ta del av allmänna handlingar. annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. lag om kommunal beskattning. lag som avses i 8 kap. 2 & och lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring. De problem som är förenade med att föreskrifter om skatt på inkomst och förmögenhet föres till granskningsområdet (se det särskilda yttrandet av lagrådsutredningens expert Gunnar Björne) blir mindre kännbara med en konstruktion av den här skildrade typen.

Som ett generellt villkor för att författning av det angivna slaget skall föras till den grupp där remiss till lagrådet skall vara regel bör kunna föreskrivas att lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Grundfagsregeln bör vidare innehålla motsvarigheter till de två undantagsregler i lagrådsutred- ningens fiiirslag som tar sikte på frågans beskaffenhet — lagrådets hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet — och på behovet av snabb behandling — lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Den senast presenterade metoden att bestämma lagrådets granskningsom- råde ger säkerligen. teoretiskt sett. bättre möjlighet än någon annan av de diskuterade metoderna att nå det uppställda målet att lagrådet granskarjust de förslag som bäst behöver dess granskning och inga andra. Frågan är om man kan konstruera metoden så att den erbjuder tillräcklig säkerhet för att urvalet av lagförslag som skall hänvisas till lagrådet bestäms av en strävan av att nå detta mål.

Ett sätt att försöka ge stadga åt denna metod skulle vara att grundlagsregeln finge föreskriva. att regeringen alltid är skyldig att skriftligen redovisa skälen till att ett lagförslag som tillhör någon av de uppräknade typerna inte hänvisas till lagrådet. när förslaget läggs fram för riksdagen. Motiveringsplikten skulle gälla varje lagförslag som tillhör någon av dessa typer. oavsett om lagen anses vara viktig och oavsett om någon av undantagssituationerna anses vara för handen. Regeringen skulle alltså i varje lagproposition. som innehåller ett lagförslag av någon av de typer som anges i gru ndlagsbestämmelsen men som inte hänvisas till lagrådet. förklara varför just detta förslag förelägges riksdagen utan föregående lagrådsgranskning. Anser regeringen att den föreslagna föreskriften inte är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. bör detta klargöras och grunderna för uppfattningen redovisas. Om rege- ringen menar att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. skall regeringen motivera denna bedömning. På motsvarande sätt skall regeringen. om den anser förslaget vara så brådskande att remiss till lagrådet därför skulle vara till avsevän men. ange vad detär som gör förslaget så brådskande och vari det befarade menet skulle bestå.

I ett annat sammanhang har en liknande motiveringsplikt visat sig ha gynnsamma verkningar. Utredningen syftar på skyldigheten för statsråd enligt nya riksdagsordningen (6 kap. l ;) att inom viss angiven tid antingen besvara interpellation eller förklara varför svar dröjer eller uteblir. Före- skriften härom anses ha fått till följd att interpellationer generellt sett besvaras avsevärt tidigare än under den gamla riksdagsordningens tid. Tanken med att här införa en motsvarande motiveringsplikt skulle vara att riksdagsopposi- tionen och nyhetsmedierna finge ökad anledning att följa regeringens sätt att tillämpa bestämmelserna om remiss till lagrådet och att diskutabla fall därför skulle bli belysta i den offentliga debatten.

SOU l978:34

Härtill kommer att regeringen finge räkna med att underlåtenhet att inhämta lagrådets yttrande ofta nog kom att följas av att det beredande utskottet i stället föranstaltade härom. Sä skall enligt nu gällande regel ske. redan när en tredjedel av ledamöterna begär det. såvida inte utskottet finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men (4 kap. lflä RO). Den senast återgivna undantagsmöjligheten. som närmast syftar till att förebygga ren Obstruktion. finge givetvis tillämpas ytterst sparsamt i fråga om remisser till lagrådet. En sådan remiss torde vanligen vara avsevärt mindre tidsödande än en mera allmän remiss till grupper av statliga myndigheter. Ofta bör det vara möjligt att genom kontakter med det departement som har berett ärendet och med lagrådet få en väl grundad uppfattning om den tid som kan åtgå för granskningen.

Rättighetsskyddsutredningen anser att motiveringsplikten och möjlig- heten för utskottsminoritet att få till stånd remiss till lagrådet i förening ger tillräcklig säkerhet för att en bestämmelse med karaktär av principlösning kommer att tillämpas lojalt. Övervägande skäl talar därför enligt utred- ningens mening för att bestämmelsen i regeringsformen om lagrådets granskningsområde skall avfattas enligt den senast skisserade modellen.

Före en närmare diskussion om den nu förordade regelns räckvidd och dess tillämpning på skilda typer av författningar vill utredningen här anlägga några allmänna synpunkter på regelns innebörd.

Utredningen har i det föregående (6.8.1)yttrat att fler än niojustitie- eller regeringsråd inte under några förhållanden skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet. Om man samtidigt utgår från att lagrådsavdelning normalt skall ha tre ledamöter och att endast en av dessa skall kunna hämtas ur kretsen av jurister som inte tillhör någon av de två högsta domstolarna — utredningen återkommer till dessa frågor i nästa avsnitt (6.8.4) — kommer lagrådet att kunna arbeta på högst fyra avdelningar. Det är givetvis en fördel. om antalet kan hållas vid två eller tre.

Rättighetsskyddsutredningen har inte haft några möjligheter att själv skaffa in ett fullständigt material för att bedöma effekterna på lagrådets arbetsbörda av att granskningsområdet bestäms på det ena eller det andra sättet. Därvidlag har utredningen i allt väsentligt måst bygga på lagrådsut- redningens material. En bedömning av den framtida utvecklingen är emellertid under alla förhållanden förenad med osäkerhet. Man måste alltid räkna med variationer beroende på skilda värderingar av behovet att driva en snabb reformpolitik eller på andra omständigheter. Utan tvivel kan vårt nuvarande system med treåriga valperioder få till följd att lagstiftningsappa- raten tidvis blir utsatt för ett starkt tryck. Troligen kommer antalet lagförslag som sakligt sett borde granskas av lagrådet ibland att vara så stort att lagrådet. även när det undantagsvis arbetar på fyra avdelningar. kommer att ha svårt att hinna med en ingående granskning av alla.

Man måste alltså räkna med att det under vissa tider kommer att bli nödvändigt att gallra bland de lagförslag som noga taget borde hänvisas till lagrådet för granskning. Detta måste beaktas när man utformar de regler som skall göra det möjligt att underlåta lagrådsremiss. Som rättighetsskyddsut- redningen redan har framhållit. måste det ytterst ligga i riksdagens hand att pröva. om ett förslag skall remitteras till lagrådet. Reglerna bör göra det fullt klart att en rättstillämpande myndighet aldrig får underlåta att tillämpa en

Lag/ädel

.42 Lagrådet

SOU fl)—78:34

föreskrift därför att den inte har blivit granskad av lagrådet. förutsättning för tillämpningen av en undantagsregel bör med andra ord vara att riksdagen finner att den beskrivna undantagssituationen är för handen.

Vid behandlingen av lagrådsgranskningens inriktning (0.8.2) har rättig- hetsskyddsutredningen framhållit att en grundlagsregcl om inriktningen får till följd att det vid remiss till lagrådet inte blir nödvändigt att i varje särskilt fall begränsa remissen till lagrådet till de frågor som önskas belysta. Möjligheten att på detta sätt begränsa remisserna kan likväl utnyttjas. när man av något skäl anser det lämpligt. exempelvis när lagrådet är mycket arbetsbelastat .

Principen bakom det förslag om lagrådets granskningsområde som rättig- hetsskyddsutredningen lägger fram sammanfaller till stor del med de skäl som åberopades i samband med 1970—71 års reform: lagrådets kapacitet skall utnyttjas så väl som möjligt. man Skall så långt möjligt söka åstadkomma att lagrådet ägnar sig åt de förslag som behöver dess granskning och inte tvingas att arbeta med mindre betydelsefulla ting. Det är naturligt att uppräkningen av skilda typer av lagar inte får lika stor betydelse som i ett enumerations- system. 1 stället kommer större vikt att ligga dels på inriktningsbestämmel- sen. dels på avfattningen av undantagsreglerna. dels på den bestämmelse som avser att avgränsa de viktiga lagförslagen. som framför andra bör granskas av lagrådet. Betydelsen i att grundlagsbestämmelsen får innehålla en uppräk- ning av vissa typer av lagförslag ligger främst i att här ges en ram för regeringens skyldighet att redovisa skälen i de fall då förslag läggs fram för riksdagen utan föregående remiss till lagrådet.

Under utredningens arbete har ansetts att bland de lagar som i första hand bör granskas av lagrådet bör nämnas bl.a. motsvarigheterna till vad som förut benämndes allmän civillag och kriminallag. Den förra gruppen av författ— ningar sammanfaller i det väsentliga med dem som faller under 8 kap. 2 & i den nya regeringsformen. den senare. hänföres under Bä i samma kapitel. Vissa andra grupper av föreskrifter som enligt lagrådsutredningens förslag skulle höra till det obligatoriska granskningsområdet har inte heller orsakat nämnvärda diskussioner under rättighetsskyddsutredningens arbete. nämli- gen grundlag om tryckfriheten. lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar och annan lag som angår begränsning av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna. Detsamma gäller rättegångsbalken. förvaltningsprocesslagen. grundläggande föreskrifter om statstjänstemän- nens rättsställning och övriga föreskrifter som enligt 11 kap. regeringsformen skall ha formen av lag. ] fråga om alla dessa typer av föreskrifter skall enligt den föreslagna bestämmelsen göras en prövning av frågan om remiss till lagrådet. Mynnar prövningen av ett visst förslag ut i att den föreslagna föreskriften är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. skall förslaget primärt föras till granskningsområdct. Remiss till lagrådet bör i så fall göras. om inte någon av de två undantagssituationerna är för handen. dvs. att lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller att remissen skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Förslag som inte anses viktiga i något av angivna hänseenden bör. vid tider när lagrådet är hårt pressat. generellt stå tillbaka för de viktiga förslagen.

De mest betydande svårigheterna torde de återstående lagförslagen bereda.

SOU 1978134

nämligen skattelagarna och annan offentligrättslig lag som gäller åligganden för enskildaeller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga "eller ekonomiska förhållanden, dock bortsett från "allmän kriminallag'". som har diskuterats redan i det föregående. Svårigheterna beror bl. a. på att det här till mycket stor del gäller lagar som hittills ofta inte har granskats av lagrådet. Den genomgång av skilda typer av föreskrifter som lagrådsutredningen har redovisat i sitt betänkande torde här kunna tjäna till belysning. Avgörande skall här. liksom i fråga om de nyss behandlade föreskrifterna. vara i första hand hur viktigt ett lagförslag i det särskilda fallet är. inte om det hör till den ena eller den andra kategorien. Vad särskilt gäller specialstraffrättsliga föreskrifter torde förslagets utformning ge underlag för en gränsdragning av ungefär samma slag som lagrådsutredningen har föreslagit: om ett lagförslag inte av annan anledning bör remitteras till lagrådet. bör den omständigheten att straffmaximum inte överstiger fängelse ett år kunna leda till att förslaget anses i grundlagsregclns mening inte vara "viktigt" för enskilda.

Särskilda överväganden synes vara påkallade i fråga om skattelagarna. Härom vill utredningen anföra följande.

Som lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) är det lika angeläget att skattelag tillgodoser rimliga krav på rättssäkerhet. konsekvens och klarhet som att annan lag gör det. Skattelagarna upplevs av många som djupt ingripande i deras personliga och ekonomiska förhållanden. De innefattar ofta komplicerade frågor. inte minst av lagteknisk natur.

Förslaget innebär att skattelag börgranskas av lagrådet.om den är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Remiss till lagrådet kan emellertid underlåtas dels om dess hörande anses sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. dels om det anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Tekniskt föres skattelagarna till granskningsområdet genom en hänvisning till 8 kap. 3 & regeringsformen och genom att lag om kommunal beskattning nämns särskilt; sådan lag regleras för grundlagens vidkommande i 1 kap. 7 & och 8 kap. 5 &. Under 8 kap. 3 & faller inte bara lag om skatt utan också lag om "betungande" avgifter. dvs. sådan avgiftsföreskrift som "gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden". Det blir då i detta sammanhang inte nödvändigt att närmare uppehålla sig vid gränsen mellan skatt och betungande avgift. inte heller mellan direkt skatt och indirekt skatt. Det är vidare fullt klart att tullar i regeringsformens mening är skatter. Utanför 8 kap. 3 & faller däremot sådana avgifter som inte är betungande i nyss angiven mening. Om exempelvis en avgift till staten erläggs frivilligt som ersättning för en vara eller en prestation och avser att bidra till eller helt täcka statens kostnader på området. faller avgiften under regeringens kompetensområde och alltså utanför 8 kap. 3 ;" (se prop. l973z905. 218 f.). Gränsen mot sådana avgifter torde dock i förevarande hänseende inte orsaka större problem. Är det tveksamt. om en avgift faller under lagkravet. lär det mera sällan finnas skäl att inhämta lagrådets yttrande.

Vad som gör lagrådsgranskning påkallad på detta område är inte främst bestämmelsernas konjunkturpolitiska eller samhällsekonomiska konse- kvenser utan deras betydelse i andra hänseenden.

Med tanke på lagrådets roll såsom bevakare av rättssäkerhetens krav finns

Lagrådet

l44 Lagrådet

SOU l978134

det anledning att här först peka på skattereglernas betydelse för fördelningen mellan enskilda av skattebördan. Självfallet åsyftas då inte fördelningen i stort mellan personer i skilda inkomst- eller förmögenhetslägen. såsom fördelningen av statsskatten mellan direkt och indirekt skatt. skatteskalornas uppbyggnad med avseende på progressivitet eller grunddragen av reglerna om avdrag vid den direkta beskattningen —sådant måste helt vara en fråga för de politiska organen — utan de metoder. med vilka kravet på likformighet vid beskattningen skall säkras. Bestämmelserna i taxerings- och uppbördslagarna om förfarandet eller om skilda typer av tvångsmedel bör givetvis från denna synpunkt som regel granskas av lagrådet. Det kan påpekas att dessa lagar innehåller vissa principiellt betydelsefulla regler av civilrättslig art och andra sådana regler av närmast straffrättslig eller rcpressiv art. 1 det förstnämnda hänseendet åsyftar utredningen bl. a. regler om det subsidiära betalnings- ansvar för innehållen preliminärskatt som enligt 77 a & uppbördslagen åligger ställföreträdare förjuridisk person. I det senare hänseendet vill utredningen fa'sta uppmärksamheten på de bestämmelser om förseningsavgift och om skattetillägg som har införts i taxeringslagen (116 a—j åå). Man kan erinra om att den lagrådsgranskning som hittills har förekommit på skatteområdet i huvudsak har avsett just förfaranderegler (t.ex. bevissäkringslagen. 197511027).

En annan synpunkt av intresse är skattelagens samband med andra rättsregler, såsom konstitutionella grundsatser.civilrättsliga regler eller andra offentligrättsliga regler. Den överblick över rättsordningen i dess helhet som ledamöterna på en lagrådsavdelning besitter måste vara av särskilt värde när det gäller att ta ställning i sådana hänseenden. l likhet med lagrådsutred- ningen föreslår rättighetsskyddsutredningen att en lagrådsavdelning skall kunna vara sammansatt antingen av tvåjustitieråd och ett regeringsråd eller av ett justitieråd och två regeringsråd (se närmare 6.8.4).

De verkningar som en indirekt skatt — mervärdeskatt. reklamskatt — kan ha för möjligheterna att sprida tryckta skrifter eller eljest för vidsträckt opinionsfrihet är exempel på sambandet mellan skattelag och konstitutio- nella grundsatser. Ett annat exempel är förhållandet mellan en regel om uppgiftsskyldighet inom taxeringsförfarandet och bestämmelser på yttrande- frihetens område om skydd för meddelare eller om rätt till anonymitet.

Lagrådsutredningen har påpekat (s. 295) att skattelagar i många fall har anknytning till civilrättslig lag och att de i viss utsträckning bygger på begrepp hämtade från civilrätten. En granskning i lagrådet kan helt säkert främja en utveckling mot en fast och enhetlig terminologi och isin mån medverka till att reformer på skatteområdet inte utan sakliga skäl får olika verkningar för olika människor.

Skatteregler om aktiebolag eller liknande sammanslutningar har ett självklart samband med associationsrättsliga regler. och här torde en granskning i lagrådet därför ofta vara motiverad. Bestämmelser om kupong- skatt och utskiftningsskatt samt kommunalskattelagens föreskrifter om beskattning av s. k. vinstbolag och av partrederier kan nämnas som exempel. Stundom har problem med skilda former av s. k. skatteflykt skapat behov att ingripa mot förfaranden på bolagsrättens område eller inom försäkringsom- rådet.

Lagbestämmelser om realisationsvinstbeskattning måste i regel anknyta

SOU 1078134

till civilrättens regler om äganderätt. det må sedan vara fråga om aktier. andelar i föreningar. Iösöre eller fastigheter. Här är det av betydelse att de skatterättsliga reglerna anpassas efter innehållet i de civilrättsliga elleratt deti varje fall tillses att brist på samstämmighet inte uppkommer utan vägande skäl. Något liknande gäller åtskilliga ändringar inom arvs- och gåvobeskatt- ningen.

En tredje synpunkt av betydelse är hur invecklad och tekniskt komplicerad en skattelag är. Det har ofta framhållits att 1028 års kommunalskattelag med anvisningar och med anknytande skattelagar som helhet är synnerligen svåröverskådlig. Ändringar i dessa lagar innefattar ofta juridiskt-tekniska problem. som kan motivera en granskning i lagrådet.

Den nu gjorda genomgången kan ge anledning att förmoda att granskning i lagrådet är påkallad oftare i fråga om direkta skatter än i fråga om indirekta. Såvitt utredningen kan överblicka är detta också fallet. Grunderna för uttag av en indirekt skatt är generellt sett mera schematiska och ger mindre anledning till diskussion från liktbrmighctssynpunkt. En övergång till ett nytt system för indirekt beskattning i stil med övergången från den allmänna varuskatten till mervärdeskattcn eller en mera genomgripande reform av en indirekt skatt torde emellertid kunna gripa in i lagstiftningen i så många hänseenden och på sådant sätt att granskning i lagrådet allmänt sett måste vara högst befogad. Något liknande gäller andra fall när en indirekt skatt tas ut på förut icke tillämpat sätt. med ny teknik eller dylikt. exempelvis kilome- terskatten cnligt 17—21 åå vägtrafikskattelagen (1973:6f)l).

Att en skattelag hänvisas till lagrådet skall naturligtvis inte utan vidare leda till att lagrådet anser sig behöva granska alla föreskrifter i lagen lika ingående. Det kan emellertid. inte bara med tanke på lagrådets arbetsbörda utan också av hänsyn till önskemålet om en klar rågång kring lagrådets ansvarsområde. ofta vara motiverat att remissen klart anger varpå lagrådet främst skall inrikta sin granskning.

De här förda resonemangen har tagit sikte närmast på frågorna. huruvida skattelag är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och huruvida remiss till lagrådet kan anses sakna betydelse på grund av frågans beskaf- fenhet. Den här diskuterade bestämmelsen innehåller ännu en begränsning av den principiella skyldigheten att hänvisa lagförslag till lagrådet. nämligen för fall då lagrådets hörande anses fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. 'att avsevärt men skulle uppkomma.

Det är naturligt att det ofta framstår som angeläget att få en skattelag antagen snabbt. Motiven för skyndsam behandling torde ofta vara av konjunkturpolitisk natur. Då uppkommer i regel inga problem: ändringen består kanske ijustering av en skattesats. eller läget är eljest sådant att inga starka motiv för remiss till lagrådet är för handen. Gäller det att snabbt ingripa mot tendenser till skatteflykt. kan däremot en lagrådsgranskning ofta vara sakligt sett starkt påkallad. Det är inte möjligt att förutse i vilka typer av fall man kommer att känna behov av särskilt snabb behandling av ett förslag till skattelag. Det blir statsmakternas sak att väga behovet av lagrådsgranskning mot kravet på snabbhet.

Lagrådet

146 Lagräde/

SOU 107834

6.8.4 Lagrådets sumnumsr'ilming och (U'/.)r'rs/örnzcr

Lagrådsutredningen har lagt fram ett antal alternativa förslag till grundlags- föreskrifter, genom vilka lagrådets obligatoriska granskningsområde skulle bestämmas. Utredningen har försökt beräkna vilken arbetsbörda] de olika förslagen skulle medföra för lagrådet men funnit en betydande osäkerhet vidlåda varje försök i denna riktning. Utredningen har uttalat att. om det obligatoriska granskningsområdet bestäms enligt något av de framlagda alternativen. granskningen kan antas normalt ta i anspråk minst två avdelningar. 'I're avdelningarantas bli det vanliga. tidvis kan fyra avdelningar behövas.

Varje avdelning av lagrådet skall enligt lagrådsutredningen bestå av i regel tre ledamöter. I varje avdelning skall ingå minst ett justitieråd och ett regeringsråd. Sammanlagt högst nio justitieråd och regeringsråd skall samtidigt få tjänstgöra i lagrådet.

Rättighetsskyddsutredningen har byggt upp sitt förslag angående området för lagrådets granskning på annat sätt än lagrådsutredningen och vill här göra ett försök att belysa förslagets effekter på lagrådets arbetsvolym.

Något i strikt mening obligatoriskt granskningsområde Skall enligt förslaget inte finnas. [ stället anges vissa typer av lagar. och det sägs att lagrådets yttrande över förslag till sådan lag bör inhämtas. innan riksdagen fattar beslut. under förutsättning dock att riksdagen finner lagen vara viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Ett par generellt angivna undantags- regler skall gälla. syftande dels på fall där lagrådets _vttrande är obehövligt med tanke på frågans beskaffenhet. dels på särskilt brådskande fall. Effekten av ”bör"-regeln förstärks genom att det ålägges regeringen att motivera uraktlåtenhet att till lagrådet remittera förslag till lag av något av de uppräknade slagen.

Om regeringen finner att ett lagförslag är viktigt för enskilda eller från allmän synpunkt och vidare att ingen av de två undantagssituationerna är för handen. är regeringen således principiellt skyldig att inhämta lagrådets yttrande över förslaget. innan regeringen lägger fram det för riksdagen.

Rättighetsskyddsutredningens förslag är utformat så att tillämpningen visserligen i största utsträckning ytterst är lagd i riksdagens hand men att det likväl tar sikte på de ifrågavarande förslagens beskaffenhet. 1 första omgången skall övervägas. om lagen är "viktig" i stadgandets mening. Anses detta vara fallet. skall man ta ställning till om det på grund av "frågans beskaffenhet" skulle sakna betydelse att höra lagrådet eller om lagrådsyttrandet skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så. att avsevärt men skulle uppkomma.

Regler sådana som dessa är tänkta att tillämpas på samma sätt under skilda tider. Man måste dock räkna med att strömmen av lagförslag ibland kan vara så strid att undantagsregeln om brådska får vidgad tillämpning.

Rättighetsskyddsutredningens förslag angående ett särskilt kvalificerat förfarande för lagärenden som angår rättighetsbegränsningar innebär att en ny arbetsuppgift läggs på lagrådet. Om det i behörig ordning yrkas att detta förfarande skall tillämpas. skall. om förslaget inte blir vare sig antaget med 5/6 majoritet eller förkastat. konstitutionsutskottet för riksdagens vidkom- mande pröva. huruvida förslaget verkligen angår en rättighetsbcgränsning.

SOU 1978:34

l.!tskottet skall inte kunna besvara en sådan frågan nekande utan att lagrådet har avgivit yttrande i frågan. Utredningen vill emellertid hålla före att denna arbetsuppgift inte kommer att i högre grad påverka lagrådets arbetsbörda.

Det sagda leder fram till slutsatsen att det knappast är möjligt att mera exakt beräkna effekterna på lagrådets arbetsvolym av de förslag som rättighetsskyddsutredningen lägger fram. Det finns starka skäl att organisera lagrådet så att antalet avdelningar och därmed lagrådets kvantitativa kapacitet kan anpassas efter variationeri tillströmningen av granskningsupp- gifter.

Rättighetsskyddsutredningen har som en utgångspunkt tb.8.l)angivit att lagrådet åtminstone till väsentlig del skall bestå av justitieråd och regerings- råd. Utredningen har därvid åberopat bl. a. att detta ger garanti för att aktuell erfarenhet av rättskipning på skilda områden kommer att stå till lagrådets förfogande. En annan utgångspunkt sades vara att högst nio justitie— eller regeringsråd skall tjänstgöra samtidigt i lagrådet.

Lagrådsutredningens förslag att minska det normala antalet ledamöter i en lagrådsavdelning från fyra till tre får till följd att det blir möjligt att organisera tre lagrådsavdelningar utan att anlita någon utomstående. Rättighetsskydds- utredningen ser detta som en stor fördel. Även från andra synpunkter har rättighetsskyddsutredningen funnit förslaget i denna del godtagbart.

Enligt rättighetsskyddsutredningens mening bör möjligheten att anlita pensionerat justitie- eller regeringsråd eller annan utomstående jurist såsom ledamot av lagrådet utnyttjas främst när man undantagsvis behöver en Gärde avdelning eller en fjärde ledamot på någon av avdelningarna.

Den nu gjorda genomgången av de organisatoriska frågorna visar att rättighetsskyddsutredningen härvidlag i huvudsak ansluter sig till lagrådsut- redningens förslag.

Lagrådsutredningen har föreslagit att lagrådet vid behandlingen av visst ärende skall som sakkunnig kunna anlita person med särskilda fackkunska- per. Sådan sakkunnig tänkes bli förordnad av regeringen på begäran av lagrådsavdelningen. Förslaget innebär den ändringen i förhållande till gällande ordning att den särskilt tillkallade sakkunnige inte som nu skall vara ledamot av lagrådet utan biträda detta. En föreskrift i ämnet skall enligt förslaget tas in i lagen om lagrådet (10%).

Rättighetsskyddsutredningen har självfallet ingen erinran mot att lagrådet skall kunna förskaffa sig biträde av utomstående sakkunnig. Det äremellertid svårt att se något skäl till att en sådan sakkunnig skulle behöva förordnas av regeringen. Därmed torde det huvudsakliga motivet till att reglera frågan om sakkunnig i lag falla bort. 1 lagrådslagen behöver ingenting annat sägas i ämnet än att lagrådet på allmän bekostnad äger anlita de sakkunniga och biträden i övrigt som det anser sig behöva. Självfallet skall varje avdelning kunna besluta därom för sin egen del.

1 övrigt kan rättighetsskyddsutredningcn i allt väsentligt ansluta sig till lagrådsutredningens förslag om lagrådets organisation och arbetsformer. Rättighetsskyddsutredningen återkommer till vissa särskilda frågor i speci- almotiveringen.

L agrddcl 147

SOU 1978234

7 Förfarandet vid grundlagsstiftning

7.1 Bakgrunden

Vårt nuvarande system för ändring av grundlag går tillbaka till regler som tillkom i samband med att vår första tryckfrihetsförordning infördes 1766. De gällande reglerna (8 kap. 15 & regeringsformen) innebär att en grundlagsänd- ring förutsätter två likalydande riksdagsbeslut och att det mellan dessa beslut skall ha hållits val till riksdagen i hela riket.

Frågan om en möjlighet att genomföra ändring av grundlag snabbare än genom proceduren med två riksdagsbeslut med mellanliggande val över- vägdes i samband med tillkomsten av 1949 års tryckfrihetsförordning. En sådan möjlighet avvisades dåtprOp. l948:230$. 79, 101 )därföratt den rådande proceduren ansågs ge säkerhet mot förhastade ändringar under oroliga tider; grundlagarnas kanhända främsta betydelse ansågs ligga i att de utgjorde en "garanti mot rubbning av landets konstitution samt dess grundläggande rätts- och förvaltningsprinciper under stämningslägen. som framkallats av utomordentliga inre eller yttre förhållanden”.

Författningsutredningen föreslogtSOU 1963116 och 17.7 kap. 4 & förslaget till regeringsform) att ett vilande beslut i ett grundlagsärende skulle underställas folkomröstning i samband med närmast följande riksdagsval, om minst en tredjedel av riksdagens ledamöter gjorde framställning om det inom viss tid efter beslutet eller regeringen beslutade om det inom samma tid. Det vilande grundlagsbeslutet skulle förfalla. om majoriteten av de delta- gande i folkomröstningen röstade mot det och denna majoritet svarade mot mer än hälften av antalet godkända röster vid det samtidigt förrättade riksdagsvalet. En sammanställning över de remissyttranden som avgavs över författningsutredningens förslag i denna del återfinns i SOU 1965134 s. 24 ff.

Grundlagberedningen tog i sitt förslag till regeringsform (SOU 197215) inte in några regler om beslutande folkomröstning i grundlagsstiftningsfrågor. Tre av beredningens ledamöter förde emellertid i en gemensam reservation fram ett förslag i frågan som i sak anslöt sig mycket nära till vad författningsut- redningen hade förordat.

Under remissbehandlingen av grundlagberedningens förslag uppehöll sig endast ett fåtal remissinstanser vid folkomröstningsfrågorna. En samman- ställning över yttrandena i denna del ftnns intagen i propositionen 197390 (.bil. 3 s.ll2f.1.

Frågan om beslutande folkomröstning i grundlagsfrågor har vidare

50 För/bram/el vid grunz/Iugssii/ining SOU tant-34

behandlats av riksdagen i samband med beslutet om 1974 års regeringsform (KU 197326) och beslutet om de nya regleri regeringsformen till skydd förde medborgerliga fri—och rättigheterna som trädde i kraft den ljanuari 1977(KU 1975/76:56). Riksdagen avslog vid dessa tillfällen yrkanden om införande av ett folkomröstningsinstitut av det slag som hade förordats av reservanterna i grundlagberedningen.

Regler med ändamål att ge säkerhet för längre betänketid vid grundlags— ändring övervägdes i samband med 1076 års beslut angående grundläggande fri- och rättigheter (SOU 1975:75 s. 94. 219 f.. prop. 1975/76:209 s. 90. KU 1975/76:56 s. 16. 75 f.). [ reservation till utskottsbetänkandet i ärendet föreslogs att det första riksdagsbeslutet skulle lättas minst sex månader före nästa ordinarie val till riksdagen och att det andra beslutet inte skulle få fattas förrän två månader efter valet.

7.2 Överväganden

7.2.1 Tidsfrist vid gmndlagsiindring

Det ligger ett betydande värde i att proceduren för grundlagsändring ger säkerhet för att förslag till ändringar blir noga övervägda. Enligt rättighets- skyddsutredningens mening bör man hålla fast vid kravet på två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val.

Tanken att genom en särskild tidsfrist förlänga den nödvändiga betänke- tiden har skäl för sig. Det är också angeläget att grundlagsändringar med stor principiell och praktisk räckvidd inte behandlas i riksdagen mot slutet av riksdagssessionen närmast före valet. något som under senare decennier har varit regel snarare är undantag. Däremot är det svårt att se någon större fördel meden tidsfrist efter riksdagsvalet. Har de flesta medborgarna vid valet givit förtroende åt företrädare för meningsriktningar som stöder det vilande förslaget. kan oftast inte någonting vara att vinna på ytterligare anstånd.

En tidsfrist före valet kan utformas på skilda sätt. Det förslag som övervägdes l976 innebaratt en viss tid _sex månader—skulle förflyta mellan det första beslutet och valet. En sådan ordning kunde få till följd att riksdagsarbetet med en grundlagsändring forcerades. De gynnsamma effekter man strävar efter genom en föreskrift om tidsfrist torde kunna nås bättre genom en regel om att en viss minsta tid skall förflyta mellan ärendets väckande och valet. Härmed kan man få större säkerhet både för en grundlig behandling i riksdagen och för en omfattande offentlig debatt.

Någon anledning att hindra att grundlagsändring genomföres i anslutning till extra val till riksdagen finns inte. Ett sådant val torde snarast ge bättre utrymme än ett ordinarie val för noggrann belysning av det vilande grundlagsförslaget. lnte desto mindre kan man utgå från att flertalet grundlagsändringar kommer att genomföras i anslutning till ordinarie val. Om dessa. som hittills. skall äga rum den tredje söndagen i september månad. bör man bestämma tidsfristen för förslag om grundlagsändring så att riksdagen normalt kan slutföra behandlingen senast relativt tidigt under vårsessionen. Detta bör man kunna uppnå genom att bestämma att förslag till ändring av grundlag skall föreläggas riksdagen (anmälas i kammaren) minst

SOU 197834 Förfarande! vid grlmdlagssli/ming 151

tio månader före valet eller alltså. i förhållande till ordinarie val. senast omkring den 15—20 november året före valet.

Huvudsyftet med en tidsfrist sådan som den här förordade är att säkra tid för en omsorgsfull beredning av viktiga grundlagsförslag. Undantagsvis kan det visa sig angeläget att få en grundlagsändring genomförd i samband med ett instundande val. ehuru frågan kommer tipp först när mindre än tio månader återstår till valet. Rättighetsskyddsutredningen anser det olyckligt att genom en undantagslös regel hindra något sådant. lin möjlighet att slutföra ett senare väckt grundlagsärende bör finnas. Undantagsregeln bör emellertid utformas så att man inte träder intresset av en omsorgsfull utskottsberedning för när. Det bör ligga i konstitutionsutskottets hand att pröva frågor om undantag från tiomånadersregeln. och en förutsättning för att undantag skall medges bör vara att en stor majoritet av ledamöterna i utskottet förenar sig därom. Utredningen anser att gränsen bör dras vid fem sjättedelar av ledamöterna. vilket vid nuvarande sammansättning - femton ledamöter — innebär att tretton ledamöter måste stödja tanken på undan- tag.

I praktiken kan den föreslagna undantagsmöjligheten tänkas få till följd att. vad gäller de fall då grundlagsfrågan väcks av regeringen. det ansvariga statsrådet i god tid under arbetet med beredningen av frågan under hand begär konstitutionsutskottets medgivande att få avlämna förslag i ärendet. Det bör emellertid inte finnas något hinder mot att utskottet. vare sig framställningen görs på nu angivet sätt eller först senare. tar slutlig ställning i frågan om undantag först i samband med beredningen av ärendet. En föreskrift om tidsfristen bör inflyta i 8 kap. 15 & regeringsformen.

Det saknas anledning att i regeringsformen införa någon särskild regel om behandlingen av förslag till grundlagsändring som väcks i riksdagen mindre än tio månader före ett ordinarie val utan att konstitutionsutskottet har medgivit eller senare medger undantag. Det bör inte ftnnas något hinder för riksdageh att fatta sitt första beslut. Det andra och avgörande beslutet får emellertid i sådant fall inte fattas redan efter det här nämnda ordinarie valet. utan frågan får vila över nästa val.ordinarie eller extra. Det kan också inträffa att ett extra val hålles efter det första beslutet i grundlagsfrågan men innan tio månader har förflutit från det att förslaget väcktes. Även i detta fall får förslaget vila över det därpå följande valet. De senast antydda komplikatio- nerna påkallar en jämkning av 5 kap. 12 ; riksdagsordningen.

7.2.2 Folkomröstning om vilande grundfags/örsfag

Det svenska statsskicket kan karakteriseras som en representativ. parlamen- tarisk demokrati. Detta innebär bland annat att den politiska verksamheten främst försiggår genom partier. De enskilda medborgarnas grundläggande konstitutionella uppgift är att vid regelbundet återkommande allmänna val utse de partipolitiskt engagerade personer som skall företräda dem i de olika beslutande församlingarna: riksdagen. kommunfullmäktige och landsting. Det är tydligt att ett styrelseskick som är uppbyggt på detta sätt skulle kunna utsättas för allvarliga störningar om folkomröstningar kom att utgöra ett mera normalt återkommande inslag i det politiska beslutsfattandet. 1 svensk rätt förekommer för närvarande inte heller någon annan form av folkomröstning

152 Förfarande! vid grundlagssri/ining SOU 107834

än den rådgivande. För att en folkomröstning skall komma till stånd krävs att riksdagen genom vanligt majoritetsbeslut stiftar en lag i frågan.

Vad som nu har sagts utesluter emellertid inte att ett folkomröstningsin- stitut särskilt avsett för grundlagsfrågor kan vara av värde. Det har också vid skilda tillfällen föreslagits att en möjlighet till beslutande folkomröstning skulle öppnas såvitt gäller stiftande av grundlag. Enligt regeringsformens inledande stadgande utgår all offentlig makt i Sverige från folket. Vissa principiella skäl talar därför för att folket får möjlighet att ta direkt del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt. om hur dessa organ skall utses. om hur makten skall fördelas mellan dem och om vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen. De principiella skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsstiftningsförfarandet har ytterligare ökat i styrka i och med att det i regeringsformen har förts in ett omfattande regelsystem med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida.

Man kan erinra om att två av de tyngsta skälen mot att använda sig av folkomröstningar — svårigheterna att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultaten — kommer att sakna bärkraft i fråga om grundlagsomföstningar som får den formen att folket endast har att säga ja eller nej till ett förslag som dessförinnan har antagits som vilande av riksdagen.

Utredningen förordar mot bakgrund av det anförda att vårt nuvarande grundlagsstiftningsförfarande kompletteras med ett folkomröstningsinstitut som innebär att beslutande folkomröstning i en grundlagsfråga kan förrättas efter det första men före det andra av de två riksdagsbesluten. Om ett sådant institut skall kunna fylla sin funktion kan man tydligen inte. som i fråga om den vanliga rådgivande folkomröstningen. överlämna åt riksdagsmajoriteten att avgöra om det skall komma till användning eller inte. Man får i stället antingen låta folkomröstning utgöra ett obligatoriskt inslag i grundlagsstift- ningsproceduren eller ge en riksdagsminoritet av viss storlek rätt att få till stånd en folkomröstning.

Av dessa alternativ kan det första från rent principiella utgångspunkter te sig mest tilltalande. Man måste emellertid beakta att många grundlagsänd- ringar är av ganska detaljbetonad. teknisk karaktär och utan större betydelse för folkstyrelsen som sådan. De betydelsefulla grundlagsändringar som har gjorts under de senaste åren är undantagsföreteelser snarare än normalfall. Grundsatsen att folket bör ha möjlighet att delta i beslut som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter kräver således inte att folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring. Man kan tvärtom befara att institutet skulle förlora i värde om det kom till användning alltför ofta.

Slutsatsen av det sagda blir således att folkomröstning av det slag som det här är fråga om bör komma till stånd först efter särskilt beslut men att ett sådant beslut skall kunna fattas redan av en minoritet av riksdagens ledamöter. Ett beslut om folkomröstning bör emellertid å andra sidan fordra anslutning av en så stor andel av riksdagen att man inte behöver befara att omröstningsmöjligheten kommer att missbrukas. Det antal som genomgå-

SOU 1978:34 För/"urmiduf vid griiiidlugssriff/ling 153

ende har föreslagits i sammanhanget — en tredjedel av riksdagens ledamöter— synes innebära en lämplig avvägning i frågan. Som ytterligare en garanti mot illojal användning av folkomröstningsinstitutet bör. efter mönster av vad som gäller i fråga om misstroendeförklaring. föreskrivas att yrkande om folkomröstning får tas tipp till prövning bara om minst en tiondel av riksdagens ledamöter står bakom det. Vidare bör gälla att ett sådant yrkande skall få framställas endast under en ganska kort tidsperiod efter beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande.

I fråga om tidpunkten för folkomröstning i en grundlagsstif'tningsfråga har inom utredningen hävdats å ena sidan att en fristående folkomröstning skulle kunna tänkas locka så få röstande att dess resultat inte blev representativt för folkmeningen och. å andra sidan. titt folkomröstning i sådan fråga är en så betydelsefull sak att tlen inte bör komma i skymundan av ett riksdagsval samt att folkomröstning inte bör anordnas i andra frågor än sådana där man verkligen kan påräkna ett stort intresse. Utredningen föreslår att folkomröst- ning i grundlagsstiftningsfråga skall anordnas samtidigt med det riksdagsval som enligt gällande ordning skall föregå det andra riksdagsbeslutet.

Den fråga som skall ställas till folket bör gälla godtagande eller förkastande av ett visst vilande grundlagsförslag. Svaret skall alltså vara ja eller nej. Med hänsyn till att folkomröstningsinstitutets syfte inte är att försvåra önskvärda moderniseringar av grundlagarna bör för att grundlagsändring skall kunna komma till stånd inte krävas aktivt stöd av huvuddelen av de röstande. Institutets syfte uppnås redan genom en reglering som istället innebäratt ett förslag är förkastat om merän hälften av de röstande har röstat mot det och nej-rösterna också motsvarar mer än hälften av de godkända röster som har avgivits i det samtidigt förrättade riksdagsvalet. Också på denna punkt ansluter sig utredningen till de förslag i frågan som tidigare har framförts.

Möjlighet till beslutande folkomröstning bör föreligga också i fråga om beslut som till följd av särskilda regler i regeringsformen fattas i grundlags- stiftningsförm. Undantag bör emellertid göras för riksdagsordningen. Bestämmelserna i denna gäller uteslutande riksdagens arbetsformer och inre organisation och de har därför inte samma grundläggande betydelse för folkstyrelsen som reglerna i grundlagarna. Det bör därför även i fortsätt- ningen ankomma på riksdagen ensam att besluta i de frågor som regleras i riksdagsordningen.

För de rådgivande folkomröstningarnas del gälleratt besluten om de frågor som skall ställas till medborgarna och om tidpunkten för omröstning skall ha formen av lag. Skälet härtill är att dessa beslut ofta innefattar besvärliga