MÖD 2021:14

PARTER

Klagande D. E.

Motparter1. Bergmästaren vid Bergsstaten2. Zaffer Pty Ltd

SAKENFastställelse av arbetsplan enligt minerallagen för undersökningsarbeten inomundersökningstillståndet A i Falu kommun

_______________

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

_______________

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

D.E. har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva Bergmästaren vid Bergsstatens (bergmästaren) beslut om fastställelse av arbetsplan enligt minerallagen för undersökningsarbeten för det aktuella undersökningstillståndet och återförvisa ärendet till bergmästaren för förnyad handläggning.

Bergmästaren och Zaffer Pty Ltd (Zaffer) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

D.E. har till stöd för sin talan i huvudsak anfört följande.

I samband med arbetet att ändra minerallagen 2004 konstaterade regeringen att villkor för att skydda allmänna intressen skulle kunna meddelas i alla typer av undersökningstillstånd och att minerallagen skulle ändras så att det klart framgick att undersökningsarbeten alltid skulle utföras så att minsta skada och intrång vållas på både annans egendom och på natur- och kulturmiljön (prop. 2004/05:40 s 48). Som följd stärktes skyddet för såväl enskilda som allmänna miljöintressen i minerallagen från 1 maj 2005.

Det stärkta miljöskyddet märks sedan dess exempelvis genom följande lagrum:

. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § fjärde stycket minerallagen där det framgår att undersökningsarbete ska utföras så att minsta skada och intrång sker på natur-och kulturmiljön,. Bestämmelsen i 3 kap. 5 § andra stycket 5 minerallagen där det framgår att en arbetsplan alltid ska innehåll en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen samt. Bestämmelsen i 2 kap. 10 § minerallagen där det framgår att undersökningstillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen.

Bergmästaren ska därför beakta allmänna miljö- och naturvårdsintressen och tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken då myndigheten beslutar om fastställelse av arbetsplaner för undersökningsarbeten. Undersökningsverksamhetens påverkan på miljön, exempelvis vad gäller risk för spridning av föroreningar, är alltså en fråga för bergmästaren och frågan gör sig särskilt gällande vid beslut att fastställa en arbetsplan med stöd av vilken sökanden avser göra djupborrning i ett förorenat område. En verksamhetsutövare är alltid skyldig att följa miljöbalkens allmänna hänsynsregler, så även vid undersökningsverksamhet. Om miljöbalkens regler inte formellt ska tillämpas bör miljöbalkens allmänna hänsynsregler tillämpas analogt.

Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken syftar till att granska verksamheter som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Tillsynsansvar för rena miljöskyddsaspekter för denna typ av verksamhet ligger snarast hos den kommunala nämnden. Att en annan myndighet vid sidan av bergmästaren har ansvar att bevaka miljöintressena kan dock inte frånta bergmästaren ansvaret att tillämpa bestämmelser till skydd för allmänna intressen i minerallagstiftningen. Dubbelt ansvar var förutsatt eller kanske till och med avsett av lagstiftaren.

I det aktuella fallet inbegriper ansökan djupborrning i ett förorenat område som klas¬sats som riskklass 2, dvs. det förorenade området innebär en stor risk för människors hälsa och miljön. Arbetsplanen tillåter att borrhålen placeras på eller i direkt anslutning till gamla gruvlämningar. Att djupborrning i någon mån bidrar till att föroreningarna inom det tidigare gruvområdet sprids synes närmast självklart och sökanden torde genom verksamheten också riskera att underlätta spridning av föroreningar. Eventuellt kan risken för skadlig spridning av föroreningar avfärdas som minimal men ett sådant avfärdande kan inte göras utan en närmare utredning av riskerna där grundvattnets djup, flöde och riktning i förhållande till borrhålens djup och riktning utreds. Någon sådan utredning är inte presenterad i arbetsplanen eller på annat sätt i ärendet och bergmästaren har inte heller begärt att det ska göras. Bergmästarens beslut innehåller inte heller några villkor i syfte att hindra spridningen av föroreningar.

Bergmästaren har hänvisat till vad myndigheten har anfört vid mark- och miljödomstolen.

Zaffer har till stöd för sin inställning anför i huvudsak följande.

Den arbetsplan som bolaget har upprättat uppfyller kraven enligt minerallagen och det skulle strida mot minerallagens grundläggande syften, vilka är att upprätthålla en effektiv prospekteringsverksamhet och ett effektivt tillvaratagande av mineralresurserna, att inte fastställa mark- och miljödomstolens dom. Domen utgör en korrekt rättstillämpning som står i proportion till den typ av åtgärder som bolaget avser att vidta i samband med sina undersökningar inom det för målet aktuella arbetsområdet vid Skyttgruvan.

Tillsammans med de försiktighetsmått som bolaget har åtagit sig att vidta i sin arbetsplan och på de sätt som bolaget har valt att anpassa sin arbetsplan efter de önskemål som markägarna inom området har framfört, bör det inte kunna uppstå annat än en mycket begränsad påverkan på de enskilda och allmänna intressen som finns i området.

Borrkronan kommer att ha en diameter om 58 mm och de borrkärnor som tas ut med hjälp av denna kommer att ha en diameter om 36 mm. Med beaktande av detta och att arbetsplanen har begränsats så att den endast avser 2 borrhål om ca 1 200 borrmeter sammanlagt, bör det inte kunna antas att borrester förs vidare med grundvatten i en sådan utsträckning att en föroreningssituation överhuvudtaget kan uppstå.Efter önskemål från D.E. har dock bolaget ändå åtagit sig att samla upp dessaborrester i ett filtreringsbad och att köra bort dessa från området, för deponi på annan plats.

Länsstyrelsen inte har funnit skäl att vidta någon åtgärd med anledning av den anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken som Zaffer har översänt, gällande de undersökningsarbeten som omfattas av arbetsplanen.

Enligt Zaffers mening kan det knappast vara nödvändigt att förena arbetsplanen med ytterligare villkor utöver de försiktighetsmått som bolaget har åtagit sig att vidta i samband med utförandet av arbetsplanen. Zaffer ställer sig frågande till om det ligger inom ramarna för bergmästarens prövning av arbetsplanen att föreskriva villkor med tillämp-ning av miljöbalkens bestämmelser. Ingenstans anges det att bergmästaren har att tillämpa bestämmelserna i 2 kap.miljöbalken i samband med ett ärende av förevarande slag.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Mark- och miljööverdomstolen har i målet att pröva i vilken utsträckning allmänna miljöskyddsintressen ska beaktas av bergmästaren vid fastställande av aktuell arbetsplan för provborrning. Vid denna prövning uppkommer frågan om bergmästaren har att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken vid beslut om fastställande av arbetsplan när undersökningsarbetena riskerar att leda till miljöpåverkan.

Rättsliga utgångspunkter

Allmänt om mineralprospektering och undersökningsarbeteFrån det att en verksamhetsutövare har för avsikt börja leta mineraler till en eventuell start av gruvbrytning krävs olika prövningar och tillstånd. Minerallagen (1991:45) reglerar undersökning och bearbetning av ett antal särskilt uppräknade mineraliska ämnen och syftar i första hand till att reglera förhållandet mellan prospektörer eller innehavaren av en gruvrättighet och den som äger eller annars har rättigheter till marken (se prop. 1988/89:92 s. 75 och prop. 1997/98:90 s. 214).

Undersökningsarbete enligt minerallagen styrs genom två tillståndsprocesser, nämligen ansökan om och prövning av undersökningstillstånd samt arbetsplaneprocessen. Omstridda arbetsplaner prövas av bergmästaren, se 3 kap. 5 d § minerallagen. Bergmästarens prövning av arbetsplanen innebär en oberoende granskning av undersökningsarbetets eventuella inverkan på markanvändningen (se prop. 2004/05:40 s. 52). De närmare bestämmelserna om vad en arbetsplan ska innehålla finns i 3 kap. 5 § minerallagen. Syftet med arbetsplanen är enligt förarbetena att fastighetsägare och andra sakägare ska ges möjlighet att påverka hur undersökningsarbetet utförs (se prop. 2004/05:40 s. 49)

Skydd för allmänna miljöintressen i samband med undersökningsarbetenInom ramen för undersökningsarbeten kan frågor av betydelse för miljön uppkomma. Minerallagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om exempelvis miljöprövning. Undersökningsarbete enligt minerallagen omfattas emellertid av annan lagstiftning som parallellt med minerallagen är tillämplig på verksamheten. Det framgår bland annat av 1 kap. 7 § minerallagen. För sådan verksamhet som omfattas av miljöbalkens bestämmelser gäller minerallagen och balkens regler parallellt (se prop. 1997/98:90 s. 212).

Vissa bestämmelser i minerallagen avser att skydda allmänna intressen i samband med undersökningsarbete, bl.a. ska undersökningsarbetet utföras så att minsta skada och intrång vållas på någon annans egendom och på natur- och kulturmiljön, se 3 kap. 3 § fjärde stycket minerallagen. Vid prövningen av en arbetsplan ska bergmästaren föreskriva de villkor som behövs för att skydda bland annat allmänna intressen och för att förebygga eller begränsa olägenheter, se 3 kap. 5 d § minerallagen. Enligt förarbetena till minerallagen kan det vara berättigat att ställa upp vissa allmänna villkor om hur verksamheten ska bedrivas i olika avseenden med hänsyn till miljön (se prop. 2004/05:40 s. 54). Någon direkt hänvisning till bestämmelserna i miljöbalken finns dock inte när det gäller prövningen av arbetsplaner.

Eftersom minerallagen och miljöbalken gäller parallellt har en verksamhetsutövare som bedriver undersökningsarbeten också en skyldighet att följa miljöbalkens regler, däribland de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Ett beslut om undersökningstillstånd eller fastställande av arbetsplan medger inte något undantag från andra lagar och regler och en verksamhetsutövare kan alltså behöva särskilda tillstånd, anmälningar och dispenser enligt andra bestämmelser än minerallagstiftningens. Vilka prövningar som krävs beror på vilken typ av arbete det handlar om och var det ska utföras. Tillståndshavaren måste ta reda på sina skyldigheter och se till att alla krav är uppfyllda innan arbetet påbörjas.

Mark- och miljööverdomstolens bedömning

Kan bergmästaren föreskriva särskilda villkor till skydd för miljön?I enlighet med vad som redogjorts för ovan framgår det direkt av minerallagen 3 kap. 5 d § samt av lagens förarbeten att bergmästaren vid sin prövning av en arbetsplan har att beakta även allmänna intressen och ska skriva villkor till skydd för detta intresse. Minerallagen syftar dock, till skillnad från miljöbalken, inte i första hand till att hantera frågor om miljöpåverkan. Enligt Mark- och miljööverdomstolen förefaller det inte ha varit lagstiftarens avsikt att frågor som har betydelse för miljön i huvudsak ska hanteras inom ramen för bergmästarens prövning av arbetsplaner. Skyddet för natur- och kulturmiljö har istället garanterats på andra sätt, i första hand genom miljöbalken som parallellt med minerallagen är tillämplig på verksamheten. Någon egentlig prövning av motstående miljöintressen förutsätts inte ske i samband med prövningen av arbetsplanen. Detta särskilt sett mot att lagstiftaren endast låtit omstridda arbetsplaner bli föremål för bergmästarens myndighetsprövning trots att Lagrådet framförde invändningar mot ett sådant förslag (se prop. 2004/05:40 s. 52). Mot bakgrund av vad som sagts ovan bedömer Mark- och miljööverdomstolen att bergmästaren inte har att direkt tillämpa bestämmelserna i miljöbalken såsom de allmänna hänsynsreglerna i balkens 2 kap. vid sin prövning av arbetsplaner. Det är i stället den enligt miljöbalken utpekade ansvarige tillstånds- eller tillsynsmyndigheten som kontrollerar att bestäm-melserna i miljöbalken eller föreskrifter utfärdade med stöd av balken uppfylls av verksamhetsutövaren. Detta hindrar dock inte bergmästaren att, inom ramen för sin prövning enligt minerallagen, föreskriva mer allmänna villkor rörande bl.a. hur undersökningsarbetet ska utföras i olika avseenden med hänsyn till miljön.

Prövningen av den aktuella arbetsplanen

Den arbetsplan som tillståndshavaren ska upprätta ska bl.a. innehålla en redovisning för det undersökningsarbete som planeras, uppgift om vilka tillstånd eller anmälan enligt annan lagstiftning tillståndshavaren redan har, har sökt eller har för avsikt att söka samt en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen. Tillståndshavaren har på sätt som redovisats ovan en skyldighet att följa miljöbalkens regler samt utföra undersökningsarbetet så att minsta skada och intrång vållas på natur- och kulturmiljön.

I aktuellt fall kommer delar av undersökningsarbetena att ske genom s.k. djupborrning. Effekterna av djupborrning för undersökningsändamål är normalt sett av sådan art att de är oproblematiska ur miljö- och hälsosynpunkt (jfr Naturvårdsverkets skrivelse den 25 juni 2015, Redovisning av regeringsuppdrag ”Prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på bland annat upprättande av miljökonsekvensbeskrivning” s. 275 f. samt prop. 2005/05:40 s. 40 och 44). Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att aktuell djupborrning kommer ske i ett förorenat område som är riskklass 2 och i en del av ett tidigare brytområde för gruva, varför det finns en större risk för miljöpåverkan i form av att föroreningar sprids i mark och grundvatten. Mot denna bakgrund skulle det kunna vara motiverat att vid fastställandet av arbetsplanen föreskriva vissa villkor till skydd för miljön. I målet saknas det utredning om föroreningarnas art och hur dessa kan spridas. Frågan blir då om det finns skäl att, på sätt D.E. gör gällande, begära att Zaffer ger in kompletterande utredning för en närmare bedömning av behovet av villkor.

Inom utvinningsindustrin är idag all undersökningsborrning som är djupborrning anmälningspliktig verksamhet enligt 4 kap. 17 § miljöprövningsförordningen (2013:251) och en anmälan om detta ska göras till den kommunala nämnden. Utifrån de uppgifter som framkommer inom ramen för anmälningsärendet kan den kommunala nämnden besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken eller förelägga verksam-hetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt miljöbalken (27 § förordningen [1998:899] om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Mot bakgrund av den prövning som kommer att göras inom ramen för anmälningsärendet finns det enligt domstolen inte skäl att nu, vid fastställandet av arbetsplanen, begära in ytterligare utredningar om omgivningspåverkan från borrningen.

Mark- och miljööverdomstolen noterar att det av arbetsplanen inte framgår om bolaget har gjort eller avser att anmäla verksamheten enligt miljöprövningsförordningen. Det finns dock inte någon bestämmelse i minerallagen om att fastställelse av en arbetsplan förutsätter att det finns ett eventuellt tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken för den verksamhet som avses bedrivas enligt arbetsplaner. Däremot är detta en uppgift som ska anges i arbetsplanen av verksamhetsutövaren. Bergmästaren har visserligen i sitt beslut framhållit att fastställelsen av arbetsplanen inte innebär något undantag från bestämmelser i annan lagstiftning till skydd för miljön och att det åligger Zaffer att genomgå erforderliga prövningar. Bergmästaren borde dock ha sett till att verksamhetsutövaren kompletterade arbetsplanen med nödvändiga uppgifter om tillstånd och anmälningar enligt annan lagstiftning. Att anmälningsplikten har uppmärksammats i detta mål innebär att undersökningsarbetet i form av djupborrning får förutsättas få sin erforderliga prövning enligt miljöbalken. Att arbetsplanen saknar uppgifter om anmälan enligt annan lagstiftning m.m. föranleder därför inte domstolen att i detta fall komplettera arbetsplanen med något villkor eller återförvisa ärendet till Bergmästaren för fortsatt handläggning.

Sammanfattningsvis finner Mark- och miljööverdomstolen att eftersom den aktuella undersökningsborrningen omfattas av bestämmelser i miljöprövningsförordningen finns det inte skäl att inhämta ytterligare utredning i ärendet rörande fastställande av arbetsplan. Bergmästaren får anses ha tagit tillräcklig hänsyn till de allmänna miljöin-tressena i dess beslut att godkänna den aktuella arbetsplanen för provborrning och det finns inte i övrigt skäl att sätta ifråga den avvägning som bergmästaren har gjort. Domstolen finner således inte skäl att upphäva bergmästarens beslut eller föreskriva ytterli-gare villkor för arbetsplanen. Överklagandet ska därför avslås.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Liselotte Rågmark och Roger Wikström, tekniska rådet Mikael Schultz samt tf. hovrättsassessorn Sanna Pember, referent.

Föredragande har varit Lena Lidmark.

_____________________________________

BILAGA A

NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

PARTER

Klagande D.E.

Motpart1. Bergsstaten2. Zaffer Pty Ltd

ÖVERKLAGAT BESLUT

Bergstatens beslut den 21 januari 2020 i ärende nr BS 2013-944-2019, se bilaga 1

SAKENFastställelse av arbetsplan enligt minerallagen för undersökningsarbeten inom undersökningstillståndet A, Falu kommun

DOMSLUT1. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.2. Mark- och miljödomstolen ändrar tidsplanen i arbetsplanen i det överklagade beslutet till att gälla under en period om 15 månader efter den dag domen har vunnit laga kraft, dock inte längre än den tid som Zaffer Pty Ltd innehar undersökningstillstånd för området A, Falu kommun.

______________

YRKANDEN M.M.D.E. har yrkat att beslutet ska upphävas och att ärendet ska återförvisas tillBergsstaten för förnyad handläggning.

Till stöd för sin talan har han anfört i huvudsak följande. Bergsstaten har inte krävt att Zaffer Pty Ltd (sökanden) utreder risker för miljön med verksamheten eller meddelat villkor till skydd för miljön, trots att det funnits skäl för detta. Frågan om rådighet för vattenverksamheten i arbetsplanen har heller inte utretts närmare. Mot bakgrund av bestämmelser i minerallagen måste Bergsstaten beakta allmänna miljö- och naturvårdsintressen. Sökanden avser i det aktuella fallet att genomföra djupborrning i ett förorenat område som klassats som riskklass 2. Arbetsplanen tillåter, som det får förstås, att borrhålen kan placeras på eller i direkt anslutning till gamla gruvlämningar. Spridningsvägar i form av borrhål kommer att öppnas mellan det övre förorenade lagret i markprofilen djupt ned i grundvattenförande berggrund, vilket är något som riskerar att medföra fortsatt spridning av föroreningar.

Grundvattnets djup, flöde och riktning i förhållande till borrhålens djup och riktning har inte utretts. Bergsstaten har i strid med minerallagen inte beaktat det allmänna miljöintresset vid sin prövning av arbetsplanen.

Enligt arbetsplanen avser sökanden att använda vatten för kylning till borrning från ”lokalt belägen plats”. Uttaget blir inte så stort att det omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöbalken. I arbetsplanen finns det ingen beskrivning av uttagspunkten och Bergsstaten har inte krävt någon komplettering om sådan av sökande. Sökande behöver avtala om rådighet över vattenområden där ytvatten eventuellt avses att tas ut för kylning.

Bergsstaten har i samband med överlämnande av överklagandet uppgett i huvudsak följande. Den prövning som ska göras i ett ärende om fastställelse av en arbetsplan avser förhållandet mellan å ena sidan prospektören och å andra sidan fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt. Någon prövning ska inte göras i förhållande till allmänna intressen. Det åligger prospektören att se till att inneha de tillstånd och genomgå de prövningar som fordras innan undersökningsarbetet påbörjas. Det saknas därför skäl att förena det aktuella beslutet med särskilda villkor till skydd för miljön.

DOMSKÄLEn arbetsplans syfte är att bestämma under vilka förutsättningar och i vilka former undersökningsarbete får ske, se 3 kap. 5 § första stycket miljöbalken. Arbetsplanen ska innehålla bl.a. en redogörelse för det undersökningsarbete som planeras, en tidsplan för arbetet och en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt, se 3 kap. 5 § andra stycket miljöbalken.

D.E. har invänt att Bergsstaten i sitt beslut om fastställelse av arbetsplan inte har begärt någon miljöriskutredning av sökande och inte heller meddelat några villkor till skydd för miljön samt att rådighetsfrågan angående det vatten som ska tas upp för kylning av borr inte är klarlagd. Den fråga som mark- och miljödomstolen inledningsvis har att bedöma är om det funnit skäl att förena beslutet om fastställande av arbetsplanen med särskilda villkor till skydd för miljön.

Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning. Vad avser skyddet för miljön följer det av arbetsplanen att arbetet ska utföras skonsamt och medförsiktighetsåtgärder. I enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken ska samråd med länsstyrelsen ske och därutöver ska ansökan om dispens från terrängkörningsförbud göras. Mot bakgrund av vad Bergmästaren anfört om att ett beslut om fastställelse inte innebär något undantag från bestämmelser som tillkommit till skydd för miljön, utgör det i arbetsplanen anförda, enligt domstolen, tillräckliga åtgärder för tillsyn avseende skyddet för miljön i samband med undersökningsarbetet. Det föreligger därmed inte skäl att förena arbetsplanen med särskilda villkor till skydd för miljön.

Vad gäller rådighetsfrågan angående vattnet gör domstolen följande bedömning. För det fall sökande har för avsikt att ta vatten från en bäck eller sjö krävs en separat anmälan eller tillstånd för det. Frågan om rådighet är därför inte aktuell att pröva i detta skede. Sammantaget utgör det som D.E. anfört till grund för sin talan inte skäl att upphäva och återförvisa den fastställda arbetsplanen till Bergsstaten. Överklagandet ska därför avslås.

Mark- och miljödomstolen noterar att den tidsplan om 15 månader som angetts i arbetsplanen, 1 juli 2019 – 30 september 2020, har löpt ut. Domstolen har därför att bestämma en ny tidsplan under vilken arbetsplanen gäller. Domstolen bestämmer att tidsplanen ska gälla under en period om 15 månader efter den dag domen har vunnit laga kraft. Tidsplanen ska dock inte vara, dvs. pågå, längre än den tid som sökande innehar undersökningstillstånd för området A, Falu kommun.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 10 november 2020.

Alexandra Tavaststjerna

________________I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Alexandra Tavaststjerna, ordförande, och tekniska rådet Ola Lindstrand. Föredragande har varit beredningsjuristen Stefan Ulfswärd.