NJA 1993 s. 597

Domskäl

TR:n (ordf t f rådmannen Sjölund) anförde i dom d 6 mars 1991:

Domskäl. S-M.P. har vidgått att han för farit på det sätt åklagaren påstått men har bestritt ansvar för förseelse. Han har uppgett bl a följande. När första dagens rendrivningspass var slut ringde han upp polisen i Storuman och fick då besked att han inte fick tillstånd att landa på det område han önskade dvs Bilbolagets uppställningsplats. Han blev i stället hänvisad till den s k "helikopterplattan". Denna platta saknar helt belysning och elström vilket han behövde ha tillgång till vid tillfället. Med anledning av beskedet flyttade han över till helikopterplattan. Därifrån kontaktade han sitt flygbolags tekniske chef eftersom han på grund av årstiden och rådande väderförhållanden ansåg det nödvändigt att landa på Bilbolagets plan. Den tekniske chefen gav order om att han skulle flytta över till Bilbolagets plan, vilken order han efterkom. Vidare kontaktade chefen polisen och meddelade att landning skulle ske på Bilbolagets plan inom 20 minuter. S-M.P. landade på Bilbolagets plan även de två följande dagarna. - Polisen saknade skäl att inte ge tillstånd till landningen. Enligt bestämmelser som trädde ikraft d 1 febr 1990 har polisen fråntagits en del av sin beslutanderätt när det gäller val av tillfällig landningsplats.

TR:n gör följande bedömning.

Genom S-M.P:s egna uppgifter är klarlagt att han landat på ifrågavarande plats utan polisens tillstånd.

I målet skall tillämpas de bestämmelser om civil luftfart som gällde vid tidpunkten för det inträffade. I nämnda bestämmelser moment 3.4 stadgas: Innan flygning företas på tillfällig start- och landningsplats, belägen inom eller i närheten av tätbebyggd del av samhälle eller i närheten av område, där större folksamling kan förväntas befinna sig, skall tillstånd härtill inhämtas från vederbörande polismyndighet som - om flygningen medges - kan föreskriva särskilda villkor för flygningens genomförande (t ex flygvägar, krav på bevakning eller avspärrning).

Överträdelse av bestämmelsen bestraffas enligt 13 § 1 st 14 luftfartsförordningen med dagsböter.

Ifrågavarande bestämmelse lämnar inte utrymme för domstolen att pröva om polisens åtgärd att vägra tillstånd varit befogad utifrån de krav på ordning och säkerhet som polisen haft att tillgodose.

Av det anförda följer att S-M.P. genom att landa på Bilbolagets plan utan polisens tillstånd gjort sig skyldig till förseelse mot luftfartsförordningen. Vad han i övrigt anfört kan inte befria honom från ansvar för förseelsen.

S-M.P. skall dömas till ett bötesstraff.

Domslut

Domslut. TR:n dömde S-M.P. enligt 92 § 1 st och 135 § 1 st 14luftfartsförordningen (1986:171) samt moment 3.4 Luftfartsverkets bestämmelser för civil luftfart D 1.2 (LFS 1978:3) till 25 dagsböter å 80 kr.

S-M.P. fullföljde talan i Hov R:n för Övre Norrland och yrkade ogillande av åtalet.

Åklagaren medgav ändring.

Domskäl

Domskäl. S-M.P., som även i HovR:n vidgått de faktiska omständigheterna, har anfört bl a följande: Han har fällts till ansvar för att utan tillstånd av polismyndigheten ha landat vid bilbolagets plan. Vid tidpunkten för den i målet aktuella landningen gällde luftfartsverkets bestämmelser för civil luftfart (BCL-D 1.2) mom 3.4. Enligt den då gällande lydelsen av moment 3.4 skulle tillstånd inhämtas från vederbörande polismyndighet för landning inom tättbebyggt område. Moment 3.4 genomgick emellertid en ändring genom LFS 1989:20. Ändringen utkom från trycket d 26 okt 1989 och trädde i kraft d 1 febr 1990. Enligt den nu gällande lydelsen föreskrivs enbart att samråd skall ske med vederbörande polismyndighet för landning inom tättbebyggt område. I 5 § 2 st lagen (1964:163) om införande av BrB föreskrivs som huvudregel att straff skall bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Om annan lag gäller när dom meddelas och den nya lagen leder till frihet från straff skall emellertid den lagen tillämpas. Härifrån görs i sin tur undantag i fråga om gärning som under viss tid har varit straffbelagd på grund av då rådande särskilda förhållanden. I förevarande fall har S-M.P. samrått med polismyndigheten före landning. Den genomförda lagändringen från tillstånd till samråd kan inte sägas vara hänförlig till några yttre förhållanden som är ständigt underkastade växling. Lagändringen torde närmast sammanhänga med att den tidigare lydelsen kunde ibland innebära att polismyndigheten genom att ge tillstånd kunde uppfatta sig så att de även hade ett ansvar för flygsäkerheten, vilket aldrig var avsikten. Den tidigare gällande bestämmelsen i moment 3.4 kan därför inte anses ha gällt under viss tid på grund av då rådande särskilda förhållanden. Åtalet mot S-M.P. skall därför ogillas.

S-M.P. har ytterligare anfört att han stått under sitt flygbolags - AB Lapplandsflyg - lydnad och ej lagligen kunnat vägra att lyda den order som givits honom av den tekniske chefen att landa på den ifrågavarande platsen, varför gärningen enligt 24 kap 6 § BrB ej kunde medföra ansvar för honom. I sista hand har han gjort gällande att han enligt bestämmelserna i 23 kap 4 § och 5 § BrB bör gå fri från ansvar, eftersom han utsatts för stark påverkan att genomföra den aktuella landningen på grund av den order han erhöll av tekniske chefen vid flygbolaget och att med hänsyn härtill och övriga anförda omständigheter fråga är om ett ringa fall av medverkan.

Åklagaren har i HovR:n anfört: S-M.P. är åtalad för att i strid mot viss bestämmelse i luftfartsverkets föreskrifter ha landat på tillfällig landningsplats. Detta var straffbelagt vid tiden för gärningen. Numera, och vid tiden för TR:ns dom, behövs inte längre polisens tillstånd. Då påstått förfarande inte längre är straffbelagt, och då den tidigare bestämmelsen inte varit föranlåten av då rådande särskilda förhållanden skall S-M.P. ej ådömas straff.

HovR:ns bedömning.

Luftfartsstyrelsen äger, tidigare enligt luftfartskungörelsen (1961:558) och numera enligt luftfartsförordningen (1986:171), meddela föreskrifter angående luftfartsverksamheten.

Vid tidpunkten för åtalade gärningar gällde luftfartsverkets bestämmelser för civil luftfart (BCL-D 1.2) moment 3.4 i dess lydelse före d 1 febr 1990. Bestämmelsen hade följande lydelse: Innan flygning företas på tillfällig start- och landningsplats, belägen inom eller i närheten av tätbebyggd del av samhälle eller i närheten av område, där större folksamling kan förväntas befinna sig, skall tillstånd härtill inhämtas från vederbörande polismyndighet som - om flygningen medges - kan föreskriva särskilda villkor för flygningens genomförande (t ex flygvägar, krav på bevakning eller avspärrning).

Moment 3.4 har efter d 1 febr 1990 följande lydelse: Innan flygning företas på tillfällig start- och landningsplats, belägen inom eller i närheten av tätbebyggd del av samhälle eller i närheten av område, där större folksamling kan förväntas befinna sig, skall samråd tas med vederbörande polismyndighet som kan föreskriva särskilda villkor med avseende på ordning, trafiksäkerhet och sanitära frågor.

Luftfartsinspektionens jurist har i en d 9 nov 1989 dagtecknad skrivelse till rikspolisstyrelsen - vilken skrivelse tillställts HovR:n från luftfartsverket - anfört följande vad gäller innebörden av den nya lydelsen av mom 3.4: "Luftfartsverket anser det dock angeläget att polismyndigheten fortfarande är inkopplad i så måtto att den det rör (vederbörande företag/person) etablerar samråd med den lokala polismyndigheten i frågor som kan ha polisiärt intresse som landningsplatsens lämplighet utifrån sanitära frågor och frågor rörande ordning och trafiksäkerhet. Polismyndigheten måste ha rätt att fastställa erforderliga villkor i sådana frågor."

Uppenbarligen har polismyndigheten såväl enligt den äldre som den nya lydelsen av mom 3.4 befogenhet att dels vägra helikopterförare att landa på viss tillfällig start- och landningsplats inom eller i närheten av tätbebyggd del av samhälle eller i närheten av område, där större folksamling kan förväntas befinna sig, och dels såsom villkor för landningen föreskriva att den i stället skall ske på viss anvisad plats. Skillnaden mellan förfarandet före d 1 febr 1990 och det nu gällande är att ett mer formaliserat ansökningsförfarande bytts ut mot en skyldighet att söka samråd med polismyndigheten.

Åklagaren har i sin gärningsbeskrivning, som inte justerats i HovR:n, lagt S-M.P. till last att han utan tillstånd landat på en tillfällig start- och landningsplats och inte följt polismydighetens villkor om val av landningsplats. Ett sådant förfarande var straffbart, då han i dec 1989 företog de ifrågavarande landningarna, och är fortfarande straffbart.

Oaktat åklagaren medgivit vadetalan har HovR:n att pröva om S-M.P. gjort sig skyldig till den gärning åklagaren lagt honom till last. Såsom TR:n anfört är genom S-M.P:s egna uppgifter klarlagt att han landat på den med åtalet avsedda platsen utan polismyndighetens tillstånd och ej följt av polismyndigheten uppställt villkor för landning. På grund härav och då HovR:n inte anser förhållandena vara sådana att han med stöd av de utav honom åberopade bestämmelserna i 23 och 24 kap BrB kan gå fri från ansvar bör TR:ns dom fastställas.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Referenten, hovrättsrådet Sjöblom var skiljaktig och anförde: Av åklagarens gärningspåstående framgår att åklagaren lagt S-M.P. till last att hand 22-24 dec 1989 dels utan tillstånd av polismyndigheten som tillfällig landnings- och start plats använt planen vid bilbolaget i Storuman inne i Storumans tätbebyggda del, dels att han ej heller följt de särskilda villkor som polismyndigheten föreskrivit angående val av landningsplats.

I målet är klarlagt att S-M.P. landat på den med åtalet avsedda platsen utan tillstånd av vederbörande polismyndighet. Såsom TR:n funnit har han därigenom gjort sig skyldig till förseelse mot 92 § 1 st och 135 § 1 st 14luftfartsförordningen och moment 3.4 (BCL 3.2) i dess lydelse före d 1 febr 1990.

Enligt moment 3.4 (BCL 1.2) krävs det sedan d 1 febr 1990 inte längre tillstånd av vederbörande polismyndighet för den typ av landning det är fråga om i målet. Däremot har polismyndigheten efter vederbörligt samråd rätt att fastställa erforderliga villkor i fråga om ordning, trafiksäkerhet och sanitära frågor. Fråga uppkommer därför om S-M.P:s förfarande med tillämpning av 5 § 2 st BrB:s promulgationslag leder till frihet från straff.

Den äldre lydelsen av moment 3.4 stödde sig på bl a 67 och 97 §§luftfartskungörelsen som upphörde att gälla i och med att luftfartsförordningen trädde i kraft d 1 jan 1987. Numera gäller bl a enligt 63 § luftfartsförordningen att tillstånd inte längre krävs av vederbörande polismyndighet för den i §:n angivna typen av luftfartsverksamhet. Detta har kommit till uttryck i den nya lydelsen av moment 3.4 som stadgar att samråd skall ske. Ett samrådsförfarande måste enligt min mening innebära att vederbörande polismyndighet inte längre ensidigt kan bestämma valet av landningsplats.

Med hänsyn till den ändrade lydelsen av moment 3.4 finner jag att avsaknad av tillstånd enligt den äldre lydelsen av moment 3.4 inte längre leder till straff. Kravet på tillstånd kan inte anses ha gällt under viss tid på grund av då rådande särskilda förhållanden. Enligt min mening skall åtalet med stöd av 5 § 2 st BrB:s promulgationslag lämnas utan bifall.

S-M.P. (ombud advokaten C.J.) sökte revision och yrkade ogillande av åtalet.

Riksåklagaren medgav ändringsyrkandet.

Till stöd för sin ståndpunkt anförde Riksåklagaren, efter att ha inhämtat yttrande från Luftfartsverket, bl a: Användningen av olika flygplatser regleras numera i 63 § luftfartsförordningen som inte innehåller någon bestämmelse om tillstånd från polisen för landning på annat område än flygplats. Luftfartsverkets föreskrift att tillstånd från vederbörande polismyndighet skall inhämtas före landning på tillfällig landningsplats går således utöver vad som stadgas i luftfartsförordningen. Vid sådant förhållande får föreskriften såvitt avser tillståndskravet inte tillämpas för tiden efter d 1 jan 1987 (11 kap 14 § regeringsformen).

Luftfartsverket har reviderat bestämmelsen i moment 3.4. Den reviderade bestämmelsen gäller dock först fr o m d 1 febr 1990. Vid tiden för den åtalade landningen fanns med andra ord inte någon gällande föreskrift angående landning på annat område än flygplats.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Bergkvist, föreslog i betänkande följande dom: Domskäl. Enligt 11 kap 14 § regeringsformen får - såvitt nu är i fråga - en av förvaltningsmyndighet beslutad föreskrift inte tillämpas av domstol om föreskriften står i strid med överordnad författning. I målet har uppkommit frågan huruvida viss av Luftfartsverket beslutad föreskrift går utöver vad som stadgas i luftfartsförordningen (1986:171).

Luftfartsverket utfärdar ett antal olika föreskrifter rörande luftfarten, bl a Bestämmelser för Civil Luftfart (BCL). Luftfartsverket utfärdar BCL i sin myndighetsutövning med stöd av bemyndiganden i luftfartslagen (1957:297) och luftfartsförordningen, som d 1 jan 1987 ersatte luftfartskungörelsen (1961:558). BCL ingår i Luftfartsverkets författningssamling (LFS). De i målet aktuella bestämmelserna återfinns i LFS 1978:3 som innehåller allmänna driftsbestämmelser beträffande start- och landningsplatser; BCL-D 1.2.

I 67 § luftfartskungörelsen - under rubriken "Vissa begränsningar i landningsrätten" - stadgades bl a att vid befordran i förvärvssyfte av personer fick efter tillstånd av polismyndigheten annat område än flygplats nyttjas såsom sådan under tid och på villkor som luftfartsstyrelsen bestämde. Denna bestämmelse motsvaras av 63 § luftfartsförordningen - med rubrik "Användningen av olika flygplatser" - där med vissa redaktionella ändringar samma ordning föreskrivs dock att kravet på tillstånd av polismyndigheten har utmönstrats. Av intresse i målet är också en av de allmänna föreskrifterna angående luftfartsverksamheten. I 92 § luftfartsförordningen, vilken efter redaktionella ändringar svarar mot 97 § luftfartskungörelsen, stadgas bl a att Luftfartsverket äger meddela de föreskrifter i fråga om luftfartsverksamhet som behövs av säkerhetsskäl och för att i övrigt undvika olyckor och olägenheter vid luftfärder. - 67 och 97 §§luftfartskungörelsen var straffsanktionerade. Enligt 135 § luftfartsförordningen döms bl a den till böter som bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 63 och 92 §§ i förordningen.

På sätt närmare framgår av HovR:ns dom ändrade inte Luftfartsverket den i målet aktuella bestämmelsen - BCL-D 1.2 moment 3.4 - i samband med att luftfartskungörelsen ersattes av luftfartsförordningen. Det straffsanktionerade kravet på tillstånd av polismyndigheten för viss flygverksamhet kvarstod alltså i Luftfartsverkets föreskrifter även efter det att luftfartsförordningen trätt ikraft och det uttryckliga tillståndskravet i luftfartskungörelsen hade upphört att gälla. - S-M.P. har gjort gällande att luftfartsförordningen har sådant företräde framför den aktuella föreskriften i BCL-D 1.2 moment 3.4 att föreskriftens tillståndskravjämlikt 11 kap 14 § regeringsformen inte får tillämpas i målet. Riksåklagaren har biträtt denna bedömning.

Luftfartsförordningen är överordnad de föreskrifter som Luftfartsverket beslutar med stöd av bemyndiganden i förordningen. I samband med luftfartsförordningens ikraftträdande beslutade Luftfartsverket att de tidigare utfärdade bestämmelserna i BCL-D 1.2 skulle fortsätta att gälla. Till stöd för detta beslut åberopades uttryckligen såväl 63 § som 92 § luftfartsförordningen. 63 § luftfartsförordningen har avseende på persontransporter i förvärvssyfte. Ansvarstalan i målet avser inte sådan flygverksamhet. Den omständigheten att tillståndskravet inte fördes över från 67 § luftfartskungörelsen till 63 § luftfartsförordningen innebär därför inte utan vidare att laga stöd för en sådan föreskrift skulle saknas. Det bemyndigande att utfärda föreskrifter rörande flygsäkerheten som Luftfartsverket har med stöd av 92 § luftfartsförordningen är enligt bestämmelsens ordalydelse långtgående och någon språklig motsättning mellan detta bemyndigande och det i målet aktuella tillståndskravet i BCL-D 1.2 moment 3.4 föreligger inte.

Emellertid framstår det som oklart vilka närmare överväganden som gjordes inför Luftfartsverkets beslut att bestämmelserna i BCL-D 1.2 skulle fortsätta att gälla efter luftfartsförordningens ikraftträdande. Något övertygande skäl varför tillståndskravet skulle fortleva med stöd av en allmän föreskrift (92 § luftfartsförordningen) när det avvecklats i ett stadgande som uttryckligen avser användningen av olika flygplatser (63 § luftfartsförordningen) föreligger knappast. Luftfartsverket har också i ett yttrande i målet, av givet på hemställan av riksåklagaren, uttalat att det var ett förbiseende att inte BCL-D 1.2 moment 3.4 ändrades när det bakomliggande tillståndskravet utmönstrades vid årsskiftet 1986/87. Att ändringen senare har vidtagits framgår av HovR:ns dom.

I förarbetena till 11 kap 14 § regeringsformen uttalade departementschefen (prop 1978/79:195 s 40) att endast uppenbar grundlagsstridighet får medföra att en lag sätts åt sidan i rättstillämpningen och att samma krav på uppenbar motstridighet också gäller i fråga om regeringens förordningar medan föreskrifter som har beslutats av t ex en förvaltningsmyndighet däremot kan sättas åt sidan också i fall av mindre uttalade konflikter med högre föreskrifter. Mot bakgrund av detta uttalande och med särskilt beaktande av att fråga är om en straffsanktionerad föreskrift, finner HD att tillståndskravet i BCL-D 1.2 moment 3.4 i sådan mån strider mot överordnad författning att det inte får tillämpas i målet.

På grund av det anförda skall åtalet mot S-M.P. lämnas utan bifall.

Domslut. Med ändring av HovR:ns dom ogillar HD åtalet.

Domskäl

Domskäl. Enligt 14 kap 3 § luftfartslagen (1957:297) i §:ns lydelse fr o m d 1 jan 1987 får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, i de avseenden som behandlas i lagen, meddela ytterligare föreskrifter som gäller skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa eller trafik. Förvaltningsuppgift som ansluter till föreskrifterna får, om regeringen föreskriver det, av myndighet som nyss nämnts överlämnas åt annan, även om uppgiften innefattar myndighetsutövning.

Regeringen har med stöd av detta bemyndigande beslutat luftfartsförordningen (1986:171), som trädde i kraft d 1 jan 1987. Enligt 63 § i den förordningen skall luft fartyg vid persontransporter i förvärvssyfte använda allmänna flygplatser, godkända enskilda flygplatser eller militära flygplatser. På de villkor som Luftfartsverket bestämmer får även andra områden användas som flygplatser vid sådana transporter. Vidare gäller enligt 92 § i samma förordning att Luftfartsverket meddelar de föreskrifter i fråga om luftfartsverksamhet som behövs av säkerhetsskäl och för att i övrigt undvika olyckor och olägenheter vid luftfärder. Luftfartsverket får uppdra åt annan att biträda med förvaltningsuppgift i anslutning till sådana föreskrifter.

Luftfartsförordningen ersatte den dessförinnan gällande luftfartskungörelsen (1961:558). Enligt 67 § i den kungörelsen fick luftfartyg, vid befordran i förvärvssyfte av personer, inte utan Luftfartsverkets medgivande nyttja annan än allmän flygplats, godkänd enskild flygplats eller militär flygplats; dock fick vid sådan befordran efter tillstånd av polismyndighet även annat område nyttjas som flygplats under tid och på villkor som Luftfartsverket bestämde. Vidare gällde enligt 97 § i samma kungörelse att Luftfartsverket ägde meddela de föreskrifter i fråga om bedrivande av luftfartsverksamhet som verket fann påkallade av hänsyn till luftfartens säkerhet.

Luftfartsverket har med stöd av bl a 67 och 97 §§luftfartskungörelsen utfärdat Bestämmelser för civil luftfart (BCL), vilka förklarats fr o m d 1 jan 1987 ha fortsatt giltighet med stöd av bl a 63 och 92 §§luftfartsförordningen. Dessa bestämmelser innehåller i BCL-D 1.2 avsnitt 3 allmänna bestämmelser för användning av start- och landningsplats.

Vid den tid som åtalet hänför sig till, dec 1989, gällde enligt punkt 3.4 i dessa bestämmelser att, innan flygning företogs på tillfällig startoch landningsplats belägen inom eller i närheten av tätbebyggd del av samhälle eller i närheten av område där större folksamling kunde förväntas befinna sig, tillstånd härtill skulle inhämtas från vederbörande polismyndighet som - om flygningen med gavs - kunde föreskriva särskilda villkor för flygningens genomförande. Fr o m d 1 febr 1990 gäller enligt punkt 3.4 - i stället för föreskriften att tillstånd skall inhämtas från vederbörande polismyndighet - att samråd skall tas med vederbörande polismyndighet som kan föreskriva särskilda villkor med avseende på ordning, trafiksäkerhet och sanitära frågor.

De i dec 1989 gällande föreskrifterna av Luftfartsverket om krav på tillstånd av polismyndighet har ej begränsats till flygningar avseende persontransport i förvärvssyfte. Föreskrifterna får i denna del förutsättas ursprungligen ha meddelats med stöd av 97 § luftfartskungörelsen och därefter ha betraktats som grundade på motsvarande bemyndigande i 92 § luftfartsförordningen. Det kan vara föremål för viss tvekan om dessa bemyndiganden har varit avsedda att utnyttjas på det sättet att det till följd av föreskrift från Luftfartsverkets sida skulle ankomma på polismyndighet att meddela tillstånd i här aktuella fall. Föreskrifterna kan emellertid inte anses falla utom ramen för bemyndigandena eller annars stå i strid med någon bestämmelse i överordnad författning.

Luftfartsverkets föreskrift är straffsanktionerad i 135 § 14 luftfartsförordningen. Frågan är emellertid om den ändrade lydelse som föreskriften fick år 1990 innebär att det åtalade förfarandet numera är straffritt.

Enligt föreskriftens nya lydelse gäller inte längre något krav på polismyndighetens tillstånd för start eller landning på viss plats. Den behörighet att föreskriva särskilda villkor som föreligger enligt den nya lydelsen skulle såvitt framgår av utredningen i målet inte ha gett polismyndigheten rätt att vägra S-M.P. att använda den av honom valda platsen. Med hänsyn härtill bör i enlighet med regeln i 5 § 2 st lagen om införande av BrB åtalet lämnas utan bifall.

Domslut

Domslut. Med ändring av HovR:ns dom ogillar HD åtalet.